Arkeologifrågor
Betänkande 1990/91:KrU11
Kulturutskottets betänkande
1990/91:KRU11
Arkeologifrågor
Innehåll
1990/91 KrU11
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande förslag i sex motioner väckta under allmänna motionstiden 1990 samt förslag i två motioner väckta under allmänna motionstiden 1991. Förslagen gäller huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta fornlämningar, kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar samt den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar. Vidare behandlas frågan om införande av ett generellt anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. I denna senare fråga har en motion från år 1990 remitterats till riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), plan- och bostadsverket (boverket), länsmuseernas samarbetsråd, HSBs Riksförbund samt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO).
Utskottet avstyrker samtliga motionsförslag.
Två reservationer har fogats till betänkandet, nämligen en om anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (m) och en om den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar (mp).
Motioner
1989/90:Kr256 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska utgrävningar.
1989/90:Kr280 av Ulla Tillander (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statlig ersättning vid arkeologiska utgrävningar som har ett riksintresse.
1989/90:Kr322 av Rosa Östh och Birger Andersson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att staten bör svara för en större del av kostnaden vid arkeologiska utgrävningar än vad som nu är fallet.
1989/90:Kr335 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det angelägna i att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ub307.
1989/90:Kr353 av Elisabet Franzén och Kent Lundgren (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att resurserna till den historiska forskningen (arkeologisk verksamhet) skall spridas till outforskade delar av landet.
1989/90:A64 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det angelägna i att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras. Motionsyrkandet har överflyttats från arbetsmarknadsutskottet till kulturutskottet.
1990/91:Kr286 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska utgrävningar.
1990/91:Kr314 av Viola Furubjelke m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lämpliga åtgärder för att öka möjligheten för nutidens människor att bygga och bo på lämplig mark.
Ärendets beredning
Utskottet har inhämtat yttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande 14 från riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och plan- och bostadsverket (boverket) samt berett länsmuseernas samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) tillfälle att yttra sig över motionsyrkandet. SABO har avstått från att yttra sig. En sammanfattning av inkomna yttranden finns i den inledande delen av betänkandet. En sammanställning med utdrag ur yttrandena fogas vid betänkandet som bilaga.
Gällande lagbestämmelser, m.m.
Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen).
Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 § första stycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar som är fasta fornlämningar (se närmare härom 1 § andra och tredje styckena).
Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.
I 7--9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som tillkommer RAÄ och länsstyrelserna.
Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10--15 §§.
Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant ingrepp får ges bara om det vid en noggrann intresseavvägning kan anses finnas skäl för ingrepp som är mycket tunga i förhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp bör begränsas så mycket som möjligt.
Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådan intresseavvägning som angetts ovan. Som villkor för tillstånd får ställas skäliga krav på att företagaren bekostar särskild undersökning för dokumentation av fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretag bör i god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad som är känt, berörs av företaget. Vid större markexploateringar skall den exploaterande bekosta en särskild utredning, om en sådan är befogad för att ta reda på om någon fornlämning, känd eller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innan länsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp i en fast fornlämning skall länsstyrelsen ha möjlighet att på företagarens bekostnad göra en arkeologisk förundersökning av fornlämningen för att få ett tillfredsställande beslutsunderlag. Länsstyrelsen bör, så långt det är möjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för tillstånd. Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens kostnadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren -- i motsats till normalfallet -- inte skall ha ansvar för arkeologiska undersökningskostnader eller motsvarande åtgärder anges i 2 kap. 14 § andra stycket kulturminneslagen. Företagaren svarar inte för kostnad som
1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,
2. väsentligt överstiger vad länsstyrelsen angett i beslut om tillstånd,
3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, om länsstyrelsen inte lämnar tillstånd till ingrepp i fornlämningen, eller
4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörs av arbetsföretaget.
De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln i fornminneslagen, som varit föremål för tolkning av högsta domstolen i det s.k. Kransenmålet från Uppsala (NJA 1982 s. 547).
Vid behandlingen av lagförslaget år 1988 tog utskottet -- i sitt av riksdagen godkända betänkande KrU 1987/88:21 -- med anledning av en motion upp frågan om ansvaret för de höga kostnaderna för arkeologiska utgrävningar som drabbar exploatörer vid byggföretag i Sigtuna, Skara, Visby och andra städer med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det i sista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas av kostnaderna. Motionärerna ansåg att statsmakterna skulle låta utarbeta nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning. En precisering borde ske av vad som i framtiden skulle anses vara av riksintresse och staten borde ensam svara för kostnaderna, när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologisk utgrävning. Det fick i ökad utsträckning överlåtas till kommande generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna inte kunde komma till stånd under de närmaste åren.
Utskottet anförde följande (s. 13).
Som utskottet framhöll förra året, då en motion med likartat innehåll behandlades, synes förslaget om riktlinjer med det innehåll som ovan redovisats stå i strid med såväl de principer som den nuvarande fornminneslagen bygger på som de förslag som arkeologiutredningen lagt fram och som fått stöd av det stora flertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksdagen uttalade år 1979, då översynen av fornminneslagen initierades, att någon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inte borde komma i fråga. De förslag som läggs fram i propositionen tillgodoser enligt utskottets mening riksdagens önskemål. Ett bifall till motionsförslaget skulle däremot kunna leda till en försämring av skyddet för fornlämningar. Som kulturministern framhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulle ett väsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökad statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas och exploatörernas planering. Utskottet vill liksom förra året uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört av innehåll att det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skull fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den arkeologiska undersökningen.
I enlighet med det anförda ansåg utskottet att riksdagen borde godta de principer på vilka regeringens lagförslag i här aktuell del byggde.
Likaledes med anledning av motionskrav behandlades i lagstiftningsärendet även möjligheten att begränsa undersökningskostnaderna för arbetsföretagen utan att staten drabbas av någon motsvarande kostnadsökning. Utskottet anförde följande (s. 14).
Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa till vad som anfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 394--395) och i utskottets ovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15 (s. 8--9). I propositionen framhölls bl.a. att det är angeläget att de möjligheter som finns att rationalisera verksamheten väl tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeologiska metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare undersökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. I propositionen framhölls vidare att det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom de arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för länsstyrelsernas beslut och bedömningar av erforderliga undersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar. Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift som central myndighet för kulturminnesvården att stödja länsstyrelsernas kunskapsuppbyggnad i dessa avseenden.
Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessa uttalanden uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörande kulturminnesvården. Utskottet vill också hänvisa till vad som i nämnda utskottsbetänkande redovisades om ökade möjligheter för RAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventeringar och arkeologiska prospekteringar.
Bidrags- och lånemöjligheter
I fornminneslagen fanns bestämmelser om att arbetsföretag som inte var allmänt eller större enskilt skulle vara befriat från kostnadsansvar. Kostnadsbefrielse -- helt eller delvis -- med stöd av bestämmelserna gavs ett mindre antal företag per år i former som reellt hade karaktären av bidragsgivning från RAÄ. Denna ordning är nu formellt reglerad på följande sätt. Mindre arbetsföretag är inte befriade från kostnadsansvar med stöd av lagbestämmelser i kulturminneslagen. I stället ges en bidragsmöjlighet med stöd av förordningen (1988:1189) om bidrag till kostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning. Förordningen innehåller bl.a. att statsbidrag får ges i mån av tillgång på medel samt att bidrag får lämnas om arbetsföretaget är av begränsad omfattning och det med hänsyn till omständigheterna framstår som skäligt att företagaren avlastas kostnaderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av begränsad omfattning får anses bl.a. sådana som innebär mindre förändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ett markområde.
För ettvart av budgetåren 1988/89 och 1989/90 avsatte RAÄ för bidrag enligt förordningen 150 000 kr. Motsvarande belopp för innevarande budgetår är lika stort.
Efter förslag av regeringen har med giltighet fr.o.m. budgetåret 1987/88 införts en möjlighet till tilläggslån för arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbyggande (prop. 1986/87:100, bil. 13 s. 41, bet. BoU 1986/87:10 och 20, rskr. 1986/87:248, se även bet. BoU 1987/88:10 s. 58). För innevarande budgetår är låneramen för ändamålet -- liksom för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89 och 1989/90 -- 2,5 milj.kr. (prop. 1989/90:100 bil. 13, bet. BoU13, rskr. 1988/89:167). Enligt vad utskottet inhämtat har hela låneramen för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89 och 1989/90 utnyttjats. Dessutom har ett överdrag för sistnämnda budgetår på ca20 000 kr. förts över till budgetåret 1990/91. Utskottet har vidare inhämtat följande. Hitintills har inte någon låneansökan avslagits. Enligt bidragsbestämmelserna räknas inte kostnader för maskintid och grovarbetskraft som bidragsberättigad kostnad. Detta innebär -- enligt uppgift som år 1989 inhämtades från länsbostadsnämnden i Malmö -- att ca 30--40 % av den totala undersökningskostnaden inte täcks av tilläggslånet. Lånebeloppen reduceras inte. Lånens storlek bestäms av de fakturerade arkeologikostnaderna.
I årets budgetproposition (bil. 13 s. 43) föreslås att möjligheten att få tilläggslån för arkeologiska undersökningskostnader utvidgas fr.o.m. nästa budgetår på sätt som framgår av följande anförande av bostadsministern.
Tilläggslångivningen till arkeologiska undersökningskostnader är enligt gällande regler begränsad till fasta fornlämningar som finns i ett område med samlad äldre bebyggelse och som berörs av kompletterings- eller förtätningsbebyggelse. Boverket har pekat på svårigheten att i närheten av våra tätorter finna råmark som är lämplig för bostadsbebyggelse. På sina håll är ett särskilt problem att den för bostadsändamål mest lämpade marken innehåller fasta fornlämningar. Verket föreslår därför att möjligheten att erhålla tilläggslån till kostnader för arkeologiska undersökningar och utgrävningar bör utökas att omfatta även projekt i exploateringsområden.
Bakgrunden till den nuvarande ordningen är att problemen vid exploatering av råmark inte är av samma generella natur som vid bostadsbyggande i de äldre stadskärnorna. Dessutom finns ofta möjligheter att anpassa det planerade byggandets detaljlokalisering så att fasta fornlämningar inte berörs. Enligt vad jag har erfarit har det emellertid i vissa typer av exploateringssituationer allt oftare uppstått svårigheter att på detta sätt planera byggandet så att arkeologiska undersökningar inte erfordras. Det gäller områden där tillgången på lämpligt lokaliserad och byggbar mark är begränsad men där samtidigt behovet att bygga bostäder är stort.
Jag förordar därför att möjligheten att få tilläggslån för arkeologiska undersökningskostnader utvidgas till att omfatta även kostnader för undersökningar vid denna typ av exploateringssituationer.
De förutsättningar som nu gäller för riksantikvarieämbetets prioritering av projekt som kan komma i fråga för tilläggslån för arkeologiska undersökningskostnader bör givetvis vara uppfyllda även när det gäller projekt i de nämnda typerna av exploateringsområden. Det innebär att det skall finnas ett större allmänt intresse av att bebyggelsen kommer till stånd, att det inte finns möjligheter att anpassa bebyggelsen så att en fast fornlämning inte berörs samt att kostnaden för undersökningen måste vara stor. En ytterligare prioriteringsgrund när det gäller lån till undersökningskostnader i de nu aktuella exploateringssituationerna bör vara att exploateringen berör fornlämningar som i hög grad är dolda under marken på ett sådant sätt att omfattningen av fornlämningsförekomsten kunnat klarläggas först i samband med särskilda utredningar enligt 2 kap. 11 § kulturminneslagen.
Det föreslås i propositionen att av tillstyrkanderamen för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse får för budgetåret 1991/92 högst 5 milj.kr. användas för arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbebyggelse.
Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet
Arkeologiutredningen utredde formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar m.m. och beskrev i sitt betänkande, (SOU 1985:13) Fornlämningar och exploatering, den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet enligt följande (s. 87).
Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad. Resultaten utnyttjas dels direkt i kulturminnesvårdens löpande verksamhet, dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Fältundersökningarna ingår därmed som en viktig del av fornminnesvården och den arkeologiska forskningen.
Verksamheten med arkeologiska undersökningar innefattar vidare flera olika expertuppgifter. Förutom prospektering och undersökning i fältet med åtföljande rapportering skall man kunna bistå med utlåtanden och kostnadsberäkning av presumtiva undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom erfarenhetsåterföring på olika nivåer. Allteftersom den arkeologiska undersökningsverksamheten har vuxit i omfattning och komplexitet har kraven ökat på RAÄs centrala myndighetsfunktion, som är inriktad på allmänna råd och riktlinjer för verksamhetens bedrivande, uppföljning, utvecklingsarbete, information och utbildning.
Arkeologiska undersökningar utförs i dag av RAÄ, länsmuseer, kommunala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissa fall kulturgeografiska institutioner. Universitetens undersökningar är ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten. De bekostas av universitetens egna medel eller genom särskilda anslag, t.ex. från forskningsråd. Endast i undantagsfall och när undersökningen passar in i det egna verksamhetsprogrammet åtar sig universiteten i dag exploateringsundersökningar.
För exploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt läns- och kommunala museer. Inom ämbetet finns för detta ändamål en särskild, uppdragsfinansierad enhet, UV. På Gotland utförs exploateringsundersökningar av RAGU [Riksantikvarieämbetets Gotlandsundersökningar].
RAÄ och museerna genomför också i enstaka fall forskningsundersökningar, som då i allmänhet bekostas av externa anslag. RAGU intar dock en särställning i detta avseende. Forskningsundersökningar i form av beredskapsarbeten ingår nämligen här i den ordinarie verksamheten.
Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är i dag exploateringsundersökningar. Detta beror inte bara på att exploateringsverksamhet och andra former av ändrad markanvändning ger orsak till många undersökningar utan också på att resurserna för forskningsundersökningar är mycket begränsade. Som en följd härav har exploateringsundersökningarna i Sverige kommit att inta en mer central roll för den arkeologiska forskningen än vad fallet är i många andra länder, där resurserna för forskningsundersökningar i vissa fall är betydande.
Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande 14
I främst remissyttrandena från RAÄ, boverket och HSBs Riksförbund behandlas frågan om den fördyring av byggandet som förekomsten av fornlämningar kan innebära.
RAÄ och boverket erinrar om att kulturminneslagens syfte främst är att bevara fornlämningarna. Boverket anser att det inte svarar mot kulturminneslagens anda att ställa företagsekonomiska krav mot vetenskapliga. RAÄ anför att det i dag är vanligare att särskilda utredningar används av företagen för att främst klarlägga förutsättningarna för tillstånd att rubba, ändra eller ta bort fornlämningar. I stället borde utredningsinstrumentet användas i syfte att undvika att ett arbetsföretag berör fasta fornlämningar. Därmed skulle man kunna slippa kostnader för arkeologiska undersökningar (förundersökningar och särskilda undersökningar enligt kulturminneslagen). RAÄ framhåller vidare att dagens arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det gäller inte att objektivt samla in mesta möjliga data utan att rationellt och medvetet söka efter ett urval av data för att besvara i förväg formulerade frågor. Det gäller därvid att snabbt avgöra vilka typer av lämningar som kan dokumenteras översiktligt eller väljas bort helt och vilka som kräver noggrann kartläggning. HSBs Riksförbund påpekar att ny bebyggelse i både äldre bebyggelsemiljö och i tidigare obebyggda områden numera allt oftare sker på platser där gamla kulturlager påträffas, vilket medför kostnader för arkeologiska undersökningar m.m. HSBs Riksförbund anför att alla möjligheter bör tas till vara att minska bygg- och boendekostnader, inte minst mot bakgrund av att byggkostnaderna stiger kraftigt.
I motionen hävdas att RAÄ för närvarande har ett reellt monopol på utredningar, undersökningar och åtgärder enligt 2 kap. kulturminneslagen. RAÄ, arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm och länsmuseernas samarbetsråd redovisar att RAÄ svarar för ungefär två tredjedelar av alla exploateringsundersökningar och att länsmuseer m.fl. svarar för ungefär en tredjedel. Detta framgår också av en sammanställning över omfattningen av de undersökande institutionernas verksamhet uttryckt i kronor och i antal uppdrag, vilken har fogats till RAÄs yttrande (sammanställningen återges i bilagan till detta betänkande).
Beträffande frågan om att införa ett anbudsförfarande anför RAÄ att det i praktiken inte förekommer någon direkt konkurrens i fråga om undersökningsuppdrag. Dessa fördelas i stället av länsstyrelserna med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m. till den institution som är mest lämpad att utföra uppdraget. Länsmuseernas samarbetsnämnd redovisar att frågan om vilka undersökningsuppdrag som skall utföras av länsmuseerna resp. RAÄs olika platskontor i flera fall regleras av avtal mellan dessa institutioner.
RAÄ anser att en förutsättning för att likvärdiga anbud skall kunna lämnas är att omfattning och ambitionsnivå preciseras i anbudsunderlaget från länsstyrelsen, vilket i sin tur kräver mer resurser och specialister hos länsstyrelsen. Vidare påpekar RAÄ att ett anbudsförfarande och en vidgning av kretsen institutioner som medges utföra uppdragsundersökningar m.m. dessutom kommer att kräva större resurser hos länsstyrelserna för kontroll av kvaliteten i undersökningar m.m. RAÄ anför också att det är betydelsefullt att kulturmiljövårdens egen organisation och museerna genom sin stora andel av arkeologiska undersökningar kan öka sina kunskaper, vilket i sin tur är av betydelse bl.a. för de rationaliserade undersökningarna. RAÄ avstyrker bestämt att en ordning med anbudsförfarande införs.
Även UHÄ avstyrker att ett anbudsförfarande införs. UHÄ -- liksom arkeologiska institutionen vid universitetet i Lund -- anför att anbudsförfarande i andra länder givit dåliga erfarenheter och att strävan efter sänkta kostnader kan äventyra kvaliteten. Anbudsförfarande kan enligt UHÄ även medföra byråkratisering. Konkurrens skulle emellertid enligt UHÄs -- och flera universitetsinstitutioners -- mening kunna bidra till nytänkande i tekniskt och teoretiskt avseende. Arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett helt fritt anbudsförfarande är orealistiskt för de stora undersökningarna men att frågan kan övervägas för medelstora och mindre undersökningar, dock under förutsättning att det vetenskapliga utbytet förutsätts bli högre eller minst lika högt som i dag. Kulturgeografiska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett anbudsförfarande kräver en ny typ av vetenskaplig värdering -- fristående från antikvariska myndigheter -- av undersökningsplanerna vid större exploateringar. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala instämmer med motionärerna i att dagens system -- med enligt motionen i praktiken ett monopol för den statliga myndigheten -- bör kunna luckras upp så att även andra kan delta i anbudsförfarande.
Boverket ställer sig frågande till ett anbudsförfarande och anför att en eventuell ekonomisk vinst torde motverkas av ökad administration och kontroll. Inte heller länsmuseernas samarbetsnämnd anser att ett anbudsförfarande skulle kunna minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Nämnden anser att ett anbudsförfarande är föga realistiskt.
HSBs Riksförbund tillstyrker införande av ett anbudsförfarande. HSBs Riksförbund anser att kostnaderna för undersökningar, utredningar och åtgärder enligt 2 kap. kulturminneslagen skulle kunna sänkas genom anbudsförfarande och exemplifierar med ett arbetsföretag, där en konsult beräknat kostnaderna för nödvändiga arkeologiska åtgärder till 3,3 milj.kr. och RAÄ bedömt behovet av åtgärder medföra kostnader om 8,5 milj.kr. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör ges betydligt större vikt vid bedömningen av genomförandet av arkeologiska undersökningar m.m.
Remissinstanserna behandlar vidare frågan om vilka kompetenskrav som bör ställas på dem som medges utföra exploateringsundersökningar och frågan om en vidgad krets av anlitade institutioner.
RAÄ anser att samma kompetenskrav bör ställas på dem som utför särskilda utredningar som på dem som utför vad RAÄ kallar arkeologiska undersökningar, dvs. det som i kulturminneslagen benämns arkeologiska förundersökningar och särskilda undersökningar. RAÄ hänvisar därvid till ett tidigare utfärdat meddelande till länsstyrelserna. I detta uttrycker RAÄ åsikten att enskilda personer eller företag inte skall få utföra utredningar och undersökningar, endast institutioner som aktivt bedriver arkeologisk forskning och som har personal med minst 60 poängs utbildning i arkeologi. Dessa institutioner bör ha resurser för att ta emot fynd samt konservera, magasinera och dokumentera dem. Enskilda kan enligt RAÄs uppfattning få utföra undersökningar under förutsättning av att detta sker i samråd med en allmän institution. Utländska anbudsgivare anses inte ha tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att förstå de särskilda förutsättningarna för utredningar och undersökningar i olika regioner. Universitetsinstitutionernas verksamhet är huvudsakligen utbildning och forskning. Enligt RAÄs mening får de i denna verksamhet inte den erfarenhet som krävs för exploateringsundersökningar. RAÄ anför att RAÄs stora andel av verksamheten är en förutsättning för professionellt utförda undersökningar, en långt driven specialisering, en omfattande metodutveckling och resurser för stora utgrävningar.
Även i övriga remissyttranden betonas kraven på att den vetenskapliga kvaliteten kan upprätthållas i undersökningsverksamheten och att teknisk och vetenskaplig kompetens krävs av dem som ansvarar för genomförandet av undersökningarna.
Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att länsmuseerna bör kunna öka sin andel av exploateringsundersökningarna. För flera av dem skulle detta kräva investeringar i lokaler och teknisk utrustning.
Några av remissinstanserna redovisar att det redan i dag finns viss konsultverksamhet och att det inte finns något som hindrar att länsstyrelserna vidgar kretsen av anlitade institutioner m.m.
I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Göteborg anförs att högre krav än i dag bör ställas på den deltagande personalens akademiska utbildning. Institutionen hänvisar till att det i andra europeiska länder ställs högre krav än i Sverige. En internationalisering av arbetet skulle enligt institutionens mening kunna medföra en kvalitetsförbättring.
Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra institutioner än de som för närvarande deltar får ansvara för exploateringsundersökningar under förutsättning att de har tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens samt utgrävningserfarenhet och utrustning. Därvid nämns i första hand universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform, vilka har tillgång till motsvarande kompetens. Däremot anser institutionen det helt olämpligt att låta enskilda personer delta i anbudsförfarande och undersökningar.
HSBs Riksförbund anser att kretsen av deltagare bör utvidgas utöver vad som gäller i dag och avse även andra kompetenta företrädare för arkeologisk sakkunskap.
I remissen har UHÄ beretts tillfälle att särskilt belysa frågan om universitetens deltagande i exploateringsundersökningar och ett eventuellt anbudsförfarande. I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm erinras om att universiteten saknade praktiska och tekniska förutsättningar för att bygga ut en effektiv organisation för de arkeologiska undersökningar som behövdes vid den snabba utbyggnaden av bostäder och anläggningar under 1960-talet, då RAÄs centrala roll på området skapades. Arkeologiska institutionerna vid universiteten i Stockholm och Lund anser att universiteten inte heller i dag har den organisation som krävs för att de skulle kunna delta i ett eventuellt anbudsförfarande även om vissa universitetsinstitutioner skulle ha möjlighet att ansvara för en del mindre och medelstora undersökningar. Institutionerna anser att den vetenskapliga kompetensen vid universiteten i stället skulle kunna utnyttjas bättre genom ett mera fördjupat samarbete med RAÄ och museerna, både i fråga om förberedelser och diskussioner om inriktning och omfattning av undersökningar och vid utförande av exploateringsundersökningar. Arkeologiska institutionen vid universitetet i Uppsala anser dock, som angetts i det föregående, att universitetsinstitutioner bör kunna delta i ett anbudsförfarande.
Utskottet
Inledning
Utskottet behandlar i betänkandet åtta motioner om arkeologifrågor. Motionsyrkandena avser frågor om huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta fornlämningar, om kostnadsansvaret vid arkeologiska undersökningar, om konkurrens vid arkeologiska undersökningar samt om den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar.
Ett motionsyrkande -- yrkande 14 i motion Kr256 (m) -- har gjorts till föremål för en omfattande remissbehandling. Ett likartat yrkande (yrkande 11) har framställts i den under allmänna motionstiden i år väckta motionen Kr286 (m).
Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta fornlämningar
I motion Kr314 (s) hänvisas inledningsvis till att enligt plan- och bygglagen (2 kap. 3 §) bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållandena. I exempelvis kommuner med gamla anor hämmas emellertid i många fall byggandet på områden som utväljs med utgångspunkt i denna regel som en följd av att våra förfäder visste hur man skall bygga och bo för att undvika problem; på områdena finns fasta fornlämningar, och dessa är skyddade enligt bestämmelser i kulturminneslagen. Motionärerna pekar särskilt på problem i angivna hänseende som uppstår i kommuner i Östergötland. Söderköping, Vadstena och Skänninge nämns särskilt.
Motionärerna -- som bl.a. anför att förfäderna kommer att betyda allt och vi själva intet -- anser att ett antal synnerligen intressanta fornlämningar skall förklaras "heliga" för utgrävning eller bevarande och att i övrigt nybebyggelse skall tillåtas utan hinder. Motionsyrkandet innehåller att regeringen bör vidta lämpliga åtgärder för att öka möjligheten för nutida människor att bygga och bo på lämplig mark.
Utskottet kan inte acceptera den syn på vårt kulturarv som kommer till uttryck i motionen. Utskottet vill liksom vid flera tillfällen tidigare uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört av innehåll att det är av nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort den.
Utskottet vill med anledning av vad som anförts i motionen också anföra följande. Det är inte möjligt att på det sätt som antyds i motionen en gång för alla utvälja vissa ur undersökningssynpunkt särskilt viktiga områden, eftersom det i många fall först vid utgrävningen och den efterföljande vetenskapliga bearbetningen av fynden visar sig vilken betydelse dessa har för utforskningen av vår historia. Det kan också vara så att fynd som görs vid en utgrävning först långt efteråt visar sig vara av stort intresse, nämligen då fynden ställs i relation till vad som framkommer vid senare arkeologiska undersökningar.
Det sagda innebär inte att utskottet saknar förståelse för de problem som -- med hänsyn till gällande regler i kulturminneslagen om kostnadsansvar -- kan uppstå vid exploatering för bl.a. bostadsbebyggelse. Utskottet tar upp denna fråga i följande avsnitt.
Motionen avstyrks.
Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar
I motion Kr322 (c) erinras om att det i kulturminneslagen i fråga om kostnadsansvar vid arkeologiska undersökningar inte gjordes några betydelsefulla ändringar i förhållande till vad som gällde enligt fornminneslagen. Motionärerna anför vidare att det givetvis finns ett stort allmänt intresse av att, via arkeologiska utgrävningar, skaffa ökade kunskaper om vår historia och om hur våra förfäder levde och bodde men att detta intresse på en del platser kommer i konflikt med intresset att utveckla, förnya och förbättra de samhällen som människor i dag lever i. Detta gäller för många platser i hela Mälardalen, anförs det. Motionärerna uppehåller sig härefter mera utförligt vid situationen i Enköping. De framhåller bl.a. att, eftersom kostnadsansvaret i huvudsak åvilar byggherren, gällande regler har verkat starkt hämmande på underhåll och utveckling av stadskärnan. Under många år har exempelvis flera tomter i stadens centrum stått obebyggda, och man har med fog kunnat tala om en utarmad stadskärna.
Motionärerna hänvisar till att kulturutskottet år 1989 med anledning av en likartad motion uttalade att utskottet delade uppfattningen att kostnaderna för arbetsföretagen bör hållas nere men att utskottsmajoriteten inte var beredd att föreslå ökade statliga medel. Enligt den nu aktuella motionen finns det fortfarande bärande skäl för en annan kostnadsfördelning vid arkeologiska utredningar än vad som nu gäller. Det måste vara ett riksintresse att påträffade fornfynd kan skyddas och tas till vara på bästa sätt. Det är därför enligt motionärernas uppfattning orimligt att vissa orter, genom en rik förekomst av fornminnen, blir så hårt drabbade i flera avseenden som sker i dag. Motionärerna vill att staten skall svara för en större del av kostnaden vid arkeologiska undersökningar än vad som nu är fallet.
I motion Kr280 (c) anförs att om arkeologiska utgrävningar måste ske på grund av att det finns ett riksintresse bör staten stå för en del av kostnaden. Motionären framhåller att arbetsföretagens kostnader påverkar boendekostnaden.
Av vad som anförts i föregående avsnitt framgår att bedömningen av frågor om arbetsföretagens kostnadsansvar har betydelse även för den fråga som tas upp i den i avsnittet behandlade motionen Kr314.
Motionärerna bakom motion Kr322 har tagit upp till diskussion vad utskottet tidigare anfört i kostnadsfrågan. Utskottet anser dock att vad motionärerna anför inte motiverar ett ändrat ställningstagande från utskottets sida. Utskottets bedömning är följande.
Frågan om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar -- särskilt i de medeltida stadskärnorna -- övervägdes ingående av arkeologiutredningen. Utskottet ställde sig senast år 1989 enhälligt bakom de slutsatser utredningen kom fram till, nämligen att den huvudprincip som hitintills gällt för kostnadsansvaret skall gälla även i fortsättningen. Denna princip innebär att den för vars skull en fornlämning måste avlägsnas bör bekosta den arkeologiska undersökningen. Utskottet anser att det inte framkommit någon omständighet som ger anledning till att principen skall frångås. Som arkeologiutredningen anfört och som angetts i föregående avsnitt är det ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något nationellt intresse att låta ta bort dem. Det förtjänar också påpekas att -- som framhölls i budgetpropositionen 1987 -- ett väsentligt utökat kostnadsansvar för staten också skulle resultera i en ökad statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas och exploatörernas planering.
Även om utskottet således inte är berett att förorda en ändring av den princip på vilken lagstiftningen i här aktuellt avseende vilar, finns det skäl tillägga följande. Utskottet anslöt sig år 1987 till uttalanden i budgetpropositionen av innehåll att det var angeläget att begränsa undersökningskostnaden för arbetsföretagen utan att staten drabbas av motsvarande kostnadsökning. Som närmare utvecklas i propositionen (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 394) kan detta ske bl.a. genom att resultatet från tidigare undersökningar bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna t.ex. beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. Utskottet vill liksom tidigare år understryka angelägenheten av att de åsyftade uttalandena uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörande kulturminnesvården. Det är enligt utskottets mening samtidigt viktigt att strävan att begränsa arkeologikostnaderna inte försämrar förutsättningarna för en omsorgsfull rapportering, dokumentation och hantering av fynd från undersökningarna.
Som redovisats i ett inledande avsnitt av betänkandet finns en bidragsmöjlighet för arbetsföretag som är av begränsad omfattning. De medel som står till förfogande är mycket begränsade. Då det gäller tilläggslån, som är ränte- och amorteringsfria under viss tid, finns skäl erinra om att lånen i allt väsentligt hitintills visat sig tillräckliga, låt vara att undersökningskostnaden inte täcks fullt ut av lånen. Det ankommer på bostadsutskottet att pröva frågor rörande dessa.
Utskottet vill tillägga att regeringen i årets budgetproposition föreslagit utökade möjligheter till tilläggslån, nämligen i vissa exploateringssituationer. Vid ett bifall till detta förslag kommer i vissa fall en lindring i kostnadsbelastningen vid exploateringar att kunna uppnås.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Kr280 och Kr322.
Konkurrens vid arkeologiska undersökningar
I motionerna Kr256 (m) yrkande 14 och Kr286 (m) yrkande 11 tas upp frågor om skyddet och bevarandet av lämningar från äldre tider och en del av de kostnader detta medför. Motionärerna erinrar om att skyddet och bevarandet av fornlämningar kan innebära ökade kostnader vid byggnadsverksamhet. De hävdar att riksantikvarieämbetet (RAÄ) har ett reellt monopol på de exploateringsundersökningar och arkeologiska utgrävningar som görs i samband med arbetsföretag. De anser att den vetenskapliga kompetens som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas friare och att anbudskonkurrens bör få förekomma på området. I motionerna yrkas därför att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad som anförts i motionen om anbudsförfarande vid arkeologiska utgrävningar.
I kulturminneslagen föreskrivs bl.a. att den som avser att bygga, eller genomföra annat arbetsföretag, i god tid bör ta reda på om någon fast fornlämning berörs och snarast samråda med länsstyrelsen (2 kap. 10 §). Länsstyrelsen kan besluta att en särskild utredning skall göras för att ta reda på om en fast fornlämning berörs. Vid större arbetsföretag betalar exploatören denna särskilda utredning (2 kap. 11 §). Länsstyrelsen beslutar om tillstånd att rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning (2 kap. 12 §). Som villkor för tillstånd enligt 2 kap. 12 § kan länsstyrelsen besluta att en särskild undersökning skall göras för att dokumentera en fornlämning som skall rubbas, ändras eller tas bort. Länsstyrelsen kan också besluta om att särskilda åtgärder skall vidtas för att bevara den. Innan länsstyrelsen prövar beslut enligt 2 kap. 12 § kan den besluta att en arkeologisk förundersökning skall göras för att ge underlag för prövningen och även för att bedöma behovet av en särskild undersökning för dokumentering (2 kap. 13 §). Exploatören betalar -- med vissa i lagen angivna undantag -- arkeologisk förundersökning, särskild undersökning och särskilda åtgärder (2 kap. 14 §).
I lagen regleras inte vem som får utföra de olika utredningar, undersökningar eller åtgärder som länsstyrelsen beslutar om.
Arkeologiska undersökningar m.m. i samband med byggnadsföretag m.m. utförs i dag av RAÄs byrå för arkeologiska undersökningar (UV), länsmuseer, kommunala museer och i mindre utsträckning av universitetsinstitutioner och -- i ett enda fall -- hembygdsförbund.
Vid tidigare riksdagsbehandling av motionsyrkanden av likartat slag som det nu aktuella har i kulturutskottets betänkanden (senast i bet. 1989/90:KrU1 s. 19) uttalats att det inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Denna formulering har i något sammanhang tagits till intäkt för tolkningen att det skulle föreligga formellt hinder för att låta enskild person, företag eller t.o.m. annan institution än universitetsinstitution utföra arkeologiska undersökningar. Utskottet har inte haft för avsikt att göra en sådan distinktion.
Utskottet vill med anledning av motionsyrkandet och vad som framförs i remissyttrandena anföra följande.
Inledningsvis vill utskottet återge vad som sägs i kulturminneslagens portalparagraf (1 kap. 1 §), nämligen att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete skall se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas.
Utskottet har i tidigare sammanhang -- och även i det föregående -- strukit under det angelägna i att undersökningskostnaderna för arkeologiska undersökningar vid exploateringar begränsas. Därvid har bl.a. nämnts sådan rationalisering av de fältarkeologiska metoderna som RAÄ redovisar i sitt yttrande. Vidare har sagts att resultaten från tidigare undersökningar bör tas till vara för att i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. Denna strävan att begränsa kostnaderna bör emellertid enligt vad utskottet uttalat tidigare (senast i bet. 1989/90:KrU1 s. 18--19) inte få försämra förutsättningarna för en omsorgsfull rapportering, dokumentation och hantering av fynd från undersökningarna. Regeringen har gjort ett motsvarande uttalande i ett beslut förra året beträffande ett överklagande rörande en arkeologisk förundersökning (se bilaga till HSBs Riksförbunds yttrande). I beslutet sägs bl.a. att länsstyrelsen har ansvar för att undersökningar blir sakkunnigt och objektivt utförda inom en rimlig ekonomisk ram.
I sitt yttrande understryker RAÄ att det många gånger finns möjligheter för företagen att genom god planering och utredning undvika att beröra fasta fornlämningar och därmed minska sina kostnader.
I samband med frågan om kostnader för arkeologiska undersökningar bör nämnas att, som angetts tidigare i betänkandet, regeringen i budgetpropositionen lagt fram förslag om vissa ökade möjligheter till tilläggslån för arkeologiska undersökningskostnader.
Utskottet har vid tidigare tillfällen konstaterat att det inte finns något som hindrar att även andra än de som i dag i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Inte heller finns det något formellt hinder för att anbudskonkurrens tillämpas.
Frågan om införande av ett generellt system för anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna. Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de arkeologiska undersökningarna har en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. RAÄ, UHÄ och boverket anför att denna kvalitet skulle kunna äventyras vid anbudskonkurrens, medan några av universitetsinstitutionerna anser att konkurrens åtminstone i vissa avseenden skulle kunna befrämja kvaliteten. Universitetsinstitutionerna har i sammanhanget uttalat sin beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Undersökningsverksamheten är av mycket skiftande karaktär och projekten av mycket varierande omfattning. Mot denna bakgrund skulle det -- bortsett från t. ex. de skäl som remissinstanserna anfört för och emot konkurrens -- inte vara möjligt eller lämpligt att som motionärerna önskar generellt införa ett anbudsförfarande. Detta utesluter emellertid inte att anbudskonkurrens om uppdragen kan tillämpas i vissa situationer. Utskottet vill emellertid framhålla att det är länsstyrelsen som har att både bedöma om ett anbudsförfarande bör tillämpas och ansvara för att de som medges utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen inte bör göra något sådant uttalande som begärs i motionen om att anbudsförfarande bör användas. Utskottet föreslår därför att motionerna Kr256 yrkande 14 och Kr286 yrkande 11 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
I motion Kr335 (m) tas upp frågan om en satsning på arkeologiska utgrävningar i Östergötland. Motionärerna anser att det behövs ny kunskap om Östergötlands forntida historia. Det är enligt deras mening angeläget att i vår materialistiska tid bidra till att ta fram den kunskap som hittills varit fördold. Mot denna bakgrund hemställs i motionen att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna det angelägna i att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras. Ett yrkande av samma innehåll återfinns i motionärernas regionalpolitiska motion A64 (m) om Östergötlands län (yrkande 8).
Riksdagen bör enligt motion Kr353 (mp) som sin mening ge regeringen till känna att resurserna för den historiska forskningen, närmast den arkeologiska verksamheten, skall spridas till outforskade delar av landet. I motionen hävdas att så gott som alla arkeologiska resurser läggs på fortsatta grävningar i Mälarområdet. Motionärerna exemplifierar behovet av undersökningar i övriga landet med att ett stort fynd av romerska bronssköldar gjorts i Västergötland och med att amatörforskare och journalister visat fynd som enligt motionärernas mening verkar kunna bevisa att mäktiga kungar funnits i södra delen av landet. De anför att viktiga historiska centra kan ha varit lokaliserade till t.ex. Västergötland, Östergötland och Öland.
Utskottet har i det föregående i detta betänkande redovisat bl.a. bestämmelser om fornminnesvården i kulturminneslagen samt återgett en beskrivning av den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet hämtad ur arkeologiutredningens betänkande (SOU 1985:13) Fornlämningar och exploatering. Som framgår av denna beskrivning kommer merparten av de arkeologiska undersökningarna i landet till stånd som en följd av bestämmelser i 2 kap. kulturminneslagen om ingrepp i fornlämning i samband med arbetsföretag av olika slag. Den geografiska fördelningen av dessa exploateringsundersökningar är således beroende av vilka arbetsföretag som berör fast fornlämning. I RAÄs årliga rapporter Arkeologi i Sverige (senast beträffande år 1987 i rapport RAÄ 1990:1) finns uppgifter om exploateringsundersökningar utförda av RAÄs undersökningsverksamhet (UV). Dessa uppgifter visar att antalet uppdrag, provundersökningar och inventeringar utförda av RAÄ är störst i Bohuslän, Skåne, Södermanland, Uppland och Östergötland.
Exploateringsundersökningar utförs också av länsmuseer och kommunala museer. Även dessa undersökningar har en viss koncentration till landskap med stor byggnadsverksamhet. Särskilt många exploateringsundersökningar utförda av museer har genomförts i Stockholms stad samt i Skåne och Västergötland.
I viss utsträckning utför riksantikvarieämbetet egna undersökningar. För närvarande pågår en mycket omfattande utgrävning av Birka på Björkö i Mälaren. Undersökningen har möjliggjorts genom att medel ställts till myndighetens förfogande av enskild för detta specifika ändamål.
Universitetens undersökningar är ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten. Universitetsinstitutioner bedriver i viss omfattning egna arkeologiska utgrävningar i form av seminariegrävningar och i form av projektmässiga utgrävningar av speciella projekt. Urvalet av undersökningsobjekt sker främst på vetenskapliga grunder. Universitetsinstitutioner ansvarar, som tidigare angetts, mera sällan för exploateringsundersökningar.
Sammanfattningsvis kan utskottet således konstatera att den geografiska fördelningen av arkeologiska undersökningar i landet till mycket stor del blir beroende av var byggnadsverksamheten är omfattande. När arkeologiska undersökningar utförs som ett led i forskning och utbildning inom universitetsinstitutioner bestäms urvalet -- och därmed lokaliseringen -- främst på vetenskapliga grunder.
Det har i olika sammanhang strukits under att arkeologiska undersökningar inte enbart är en fråga om att gräva ut och ta om hand det funna materialet utan i lika hög grad en fråga om att använda materialet i forskning och forskarutbildning i så nära anslutning till utgrävningarna som möjligt. Det anses därför inte tillrådligt att starta ytterligare utgrävningar -- i den mån de inte är betingade av arbetsföretag som berör fornlämningar m.m. och därför måste utföras -- om det inte finns tillräckliga resurser för att snabbt fullfölja utgrävningen med en fortsatt vetenskaplig bearbetning av materialet.
Mot bakgrund av vad utskottet redovisat anser utskottet att riksdagen bör avslå motionerna Kr335, Kr353 och A64 yrkande 8.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta fornlämningar
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr314,
2. beträffande kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr280 och 1989/90:Kr322,
3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr256 yrkande 14 och 1990/91:Kr286 yrkande 11, res. 1 (m)
4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr335, 1989/90:Kr353 och 1989/90:A64 yrkande 8. res. 2 (mp)
Stockholm den 12 februari 1991
På kulturutskottets vägnar
Ingrid Sundberg
Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Åke Gustavsson (s), Maja Bäckström (s), Berit Oscarsson (s), Jan Hyttring (c), Lars Ahlmark (m), Sylvia Pettersson (s), Erkki Tammenoksa (s), Leo Persson (s), Lars Ahlström (m), Margareta Fogelberg (fp), Stina Gustavsson (c), Alexander Chrisopoulos (vpk), Kaj Nilsson (mp), Ingegerd Sahlström (s), Ulla Berg (s) och Lola Björkquist (fp).
Reservationer
1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (mom. 3)
Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med "Frågan om" och på s. 16 slutar med "riksdagens åtgärd" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget att pröva de möjligheter som står till buds för att minska kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar. Som bostadsministern redovisar i budgetpropositionen (bil. 13 s. 43) är det t.ex. svårt att i närheten av tätorterna finna råmark som är lämplig för bostadsbebyggelse. Ett särskilt problem är därvid att den mest lämpade marken på sina håll innehåller fasta fornlämningar. En av möjligheterna att minska kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar är -- som utskottet framhållit i tidigare sammanhang och som RAÄ påpekat i sitt yttrande -- att rationalisera verksamheten. En annan möjlighet att minska kostnaderna, som enligt utskottets uppfattning bör prövas, är att i betydligt större utsträckning än i dag tillämpa anbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits och belysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Även universitetsinstitutioner har ansett att anbudskonkurrens bör kunna tillämpas. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra än de som i dag utför exploateringsundersökningar kan delta i ett anbudsförfarande under förutsättning att de har tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens, utgrävningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner i första hand universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens bör enligt institutionens mening kunna delta. Universitetsinstitutionerna har även anfört att ett anbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främja undersökningarnas kvalitet. I yttrandet från universitetet i Göteborg framhålls även att en internationalisering av undersökningsarbetet -- i kombination med en viss konkurrens -- skulle kunna föra kulturminnesförvaltningen framåt och skapa ny kunskap.
Frågan om införande av ett generellt system för anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna. Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de arkeologiska undersökningarna håller en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. Utskottet delar helt remissinstansernas uppfattning om vikten av en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna. Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitet skulle äventyras vid anbudskonkurrens, något som RAÄ, UHÄ och boverket befarar. Länsstyrelsen ansvarar för att de som medges utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.
Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sin beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Sammanfattningsvis anser utskottet att det nu bör prövas i vilken utsträckning kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar kan minskas genom att anbudskonkurrens om uppdragen fortsättningsvis tillämpas i betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet. Utskottet anser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökat anbudsförfarande kan kräva vissa ökade resurser för länsstyrelsernas förberedande och uppföljande funktioner i samband med anbudsförfarande. Vad utskottet anfört om en ökad tillämpning av anbudsförfarande vid arkeologiska exploateringsundersökningar m.m. bör riksdagen med anledning av motionsyrkandena som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Kr256 yrkande 14 och 1990/91:Kr286 yrkande 11 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar (mom. 4)
Kaj Nilsson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "Sammanfattningsvis kan" och slutar med "yrkande 8" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att den största delen av de arkeologiska undersökningarna i landet är exploateringsundersökningar och att den geografiska spridningen av undersökningarna därför är beroende av var i landet byggnadsverksamheten är stor. Annan arkeologisk verksamhet bekostas med medel som står till universitetsinstitutioners förfogande och lokaliseras efter vetenskapliga bedömningar. RAÄ har små möjligheter att genomföra egen arkeologisk verksamhet. Dock pågår för närvarande en stor undersökning av Birka på Björkö i Mälaren med medel som ställts till RAÄs förfogande av enskild för detta ändamål.
Om den arkeologiska verksamheten skall kunna få en annan geografisk spridning i landet än den har i dag och därmed bättre tillgodose behoven av ny arkeologisk kunskap i enlighet med motion Kr353 måste utökade medel ställas till RAÄs, museernas och universitetens förfogande. Utskottet anser därför att regeringen bör beräkna särskilda medel för RAÄs och museernas arkeologiska forskning i samband med att RAÄ och museerna går över till systemet med treårsbudget budgetåret 1993/94. RAÄ bör få i uppdrag att förbereda frågan i samband med sin fördjupade anslagsframställning inför 1993/94. Vidare bör regeringen i nästa forskningspolitiska proposition -- våren 1993 -- beräkna utökade medel till universiteten och till humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet för att göra det möjligt att sprida den arkeologiska och historiska forskningen i landet. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Kr353 och med avslag på motionerna 1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Kr353 och med avslag på motionerna 1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Remissyttranden
Bilaga
Yttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande14 om anbudsförfarande vid undersökning m.m. av fast fornlämning har inhämtats från riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) samt plan- och bostadsverket (boverket). Vidare har länsmuseernas samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) beretts tillfälle att yttra sig över motionen. Remissinstanserna har ombetts att även i övrigt lämna synpunkter och belysa olika aspekter på utförandet av utredningar och undersökningar som avses i 2kap. 10--13§§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Vidare har UHÄ ombetts att i yttrandet särskilt uppmärksamma förutsättningarna för universitetsinstitutioner och universitetsforskare att svara för undersökningar och utredningar av angivet slag och att delta i ett eventuellt anbudsförfarande. SABO har avstått från att yttra sig.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer
RAÄ anför inledningsvis att frågan om arkeologisk konsultverksamhet och kompetenskrav för arkeologiska undersökningar tidigare har behandlats av RAÄ vid två tillfällen, dels i RAÄs yttrande den 23december 1989 till regeringen i ett överklagningsärende beträffande viss arkeologisk verksamhet enligt 2kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., dels i PM 1989:2, Från fornminnesavdelningen för kännedom. RAÄ har bilagt dessa handlingar jämte en sammanställning över undersökande institutioners omfattning. RAÄ anför därefter följande.
"På många håll finns fornlämningar som fördyrar byggandet."
Fasta fornlämningar ger en omistlig historisk dimension åt landskapet. Det är angeläget att så långt det är möjligt bevara dem åt framtiden. Bestämmelserna i kulturminneslagen (KML) syftar därför främst till att bevara fornlämningarna. Tillstånd till ingrepp innebär en dispens från skyddsbestämmelserna. Grundregeln att den som vill göra ett ingrepp i en fornlämning också skall svara för undersökningskostnader främjar en planering som tar sikte på att undvika ingrepp i dem. Genom KML infördes nya bestämmelser för att underlätta en bevarandeplanering, dels regler om särskild utredning (2kap. 11§ KML), dels om förundersökning (2kap. 13§ KML). Utredningen ska ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag. Förundersökningen visar bland annat fornlämningens omfattning och karaktär samt ger företagaren möjlighet att noggrant bedöma företagets lönsamhet i relation till kostnaderna för en erforderlig arkeologisk undersökning alternativt en ändrad lokalisering.
Aspekter på utredning och förundersökning
Bestämmelserna i KML har nu tillämpats i två år och det är ännu för tidigt att dra bestämda slutsatser om tillämpningen. Länsstyrelserna har visat stort intresse för att ta till vara de nya möjligheterna att förbättra sitt underlag inför tillståndsprövning. Metodiskt bedrivs nu ett omfattande utvecklingsarbete inom RAÄs undersökningsverksamhet. Arbetet kommer att redovisas i allmänna råd. Ett exempel på de problem som kan uppstå vid tillämpningen av de nya bestämmelserna är förhållandena i fullåkersbygdens "dolda kulturlandskap". Svårigheter kan här uppstå när det gäller att administrativt skilja mellan utredning och förundersökning. Av praktiska och ekonomiska skäl kan det nämligen ofta vara lämpligt att genomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens av detta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret.
De senaste årens undersökningar har även visat att resultaten från utredningar och förundersökningar i enstaka fall kan vara så svårtolkade att fel eller ofullständiga slutsatser har blivit ofrånkomliga. Enligt undantagsregeln i 2kap. 14§ KML skall då kostnaden för den tillkommande arkeologiska undersökningen inte åvila företaget. I vissa fall har kostnaderna för dessa undersökningar dock blivit så omfattande att RAÄs resurser för ändamålet inte varit tillfyllest. RAÄ och resp. länsstyrelse har i dessa fall upptagit förhandlingar med företagen om delad kostnad. Under innevarande år har RAÄ tex utbetalat 625000 kronor (halva kostnaden) för Malmö museums undersökning av en neolitisk offermosse, 336000 kronor för Kalmar läns museums undersökning av en vikingatida by (etapp ett) samt 210 000 kronor för Hallands länsmuseers undersökning av en järnåldersboplats (hela kostnaden).
Många företag förefaller att använda utredningar främst för att klarlägga förutsättningarna för erforderligt tillstånd samt för att skapa garantier mot framtida oförutsedda avbrott genom att tidigare inte kända fornlämningar framkommer under pågående arbete. En mer långtgående användning av utredningsinstrumentet som ett led i att i görligaste mån undvika ingrepp i fornlämningen förefaller alltjämt vara mindre vanlig. Företag som utnyttjar denna möjlighet är arbetsföretag som även relativt sent under planeringsstadiet arbetar med flera olika lokaliseringar, t.ex. gasledningar och järnvägar.
"Riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de utgrävningar som kan behöva göras."
Arkeologiska undersökningar i samband med markexploatering utförs i dag av RAÄ, vissa länsmuseer och kommunala museer samt under vissa förutsättningar av enskilda företag. De sistnämnda dock hittills endast i begränsad omfattning. I nedanstående tabell visas de största undersökande institutionernas omslutning under de senaste åren. De undersökande museerna har en oregelbundet regional spridning. Denna kan främst ses som ett resultat av olika ambitioner att bygga upp en egen arkeologisk kompetens inom regionen. RAÄs undersökningsverksamhet har upprättat självständiga lokalkontor i sådana regioner där museerna inte ansett sig själva vilja avsätta resurser för undersökningar eller där ett tillfälligt exploateringstryck ställer krav på mycket stor undersökningskapacitet.
RAÄs undersökningar bedrivs till självkostnadspris utan vinstintresse. Taxan bestäms av RAÄ i samråd med riksrevisionsverket och ses över årligen. Museernas taxa för undersökningarna varierar något men bör enligt rekommendationer från länsmuseernas samarbetsråd ligga nära den statliga debiteringen. Inget av museerna torde dock arbeta enligt principen full kostnadstäckning.
De olika undersökande institutionerna verkar huvudsakligen inom skilda undersökningsregioner. I vissa fall sker en mer funktionsinriktad uppdelning, som kan spänna från storregioner till lokalt avgränsade områden beroende på uppdragens art och omfattning. Specialistkompetens kan innebära att ett undersökningsföretag opererar helt obundet av administrativa gränser.
RAÄ har, i bifogade meddelande 1989-06-25 till länsstyrelserna och museerna, redovisat sin uppfattning om vilka kompetenskrav som bör ställas för arkeologisk undersökning. RAÄ anför där bland annat att förutsättningen för enskilda personer/företag att utföra arkeologiska undersökningar är att dessa sker i samråd med en allmän institution.
Utredningar enligt 2 kap. 11§ KML omfattar bl.a. analyser av äldre kartmaterial m.m., fördjupad inventering samt fosfatkartering och liknande begränsade ingrepp som vanligtvis inte kräver tillstånd enligt 2kap. 12§ KML. Något krav på att den som utför en utredning skall vara en institution eller samverka med en sådan har RAÄ inte ansett sig kunna hävda med stöd av gällande bestämmelser. Med tanke på att länsstyrelsen har ett ansvar för att utredningar ger ett tillfredsställande beslutsunderlag, anser dock RAÄ att samma kompetensnivå bör upprätthållas för utredningar som för arkeologiska undersökningar.
I fråga om undersökningsuppdragen förekommer i praktiken inte någon direkt konkurrens. Dessa fördelas istället med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m. till den institution som är mest lämpad att utföra uppdraget. Det är emellertid länsstyrelsen som i varje enskilt fall beslutar om vem som får verkställa en arkeologisk undersökning. Länsstyrelsen har därigenom möjlighet att sätta press på den institution som inte sköter sina uppdrag på ett tillfredsställande sätt.
"Den vetenskapliga kompetensen som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas friare så att anbudskonkurrens får råda på detta område."
När länsstyrelsen lämnar tillstånd till ingrepp eller borttagande av en fast fornlämning får den som villkor ställa skäliga krav på särskild undersökning (2kap. 13§ KML). Undersökningen skall säkra fornlämningens dokumentvärde åt framtiden. Undersökningens omfattning och vetenskapliga ambitionsnivå bedöms utifrån fornlämningens förväntade historiska datapotential. Det bör vidare framhållas att dagens arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det är således inte fråga om ett objektivt insamlande av mesta möjliga data utan ett rationellt och medvetet sökande efter ett urval data för att besvara i förväg formulerade frågor.
Förslag till omfattning och kostnadsberäkning upprättas av den undersökande institutionen. Länsstyrelsen prövar ambitionsnivåns rimlighet och beslutar om denna. Beslutet kan överklagas. Regeringen prövar undersökningens omfattning, medan fastighetsdomstolen avgör fråga om kostnadsansvaret bör ligga på företagaren.
Frågan om anbudskonkurrens hänger samman med frågan om undersökningens omfattning och ambitionsnivå. För att likvärdiga anbud skall kunna tas in fordras att omfattning och ambitionsnivå preciseras i ett anbudsunderlag. Det bör påpekas att ett sådant underlag, som inte gärna kan sammanställas av någon annan än vederbörande länsstyrelse fordrar så väl avsevärt merarbete och tidsutdräkt som specialistkompetens. Länsstyrelserna torde inte klara en sådan uppgift utan ytterligare resurser.
Utförandet av undersökningsarbetet i fält är bara det första ledet i en komplett undersökning. Däri ingår också bl.a. fyndhantering, konservering och rapportering. Föremål som påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna tillfaller staten. Aktsamhet vid framtagning av fornfynd liksom dessas tillfälliga konservering och förvaring samt transport inför den slutliga museivården bör därför vara en statlig angelägenhet eller ske under sådana former att fyndens säkerhet och statens rätt inte äventyras. Med nuvarande undersökningsorganisation har en utbyggd kontrollverksamhet inte ansetts erforderlig.
Besparingar i konkurrenssyfte skulle teoretiskt kunna gälla undersökningarnas administration, tillsyn, fornlämningsanalyser, ekonomisk uppföljning och liknande. Erfarenhetsmässigt synes det emellertid vara brister just inom dessa områden som lett till omfattande kostnadsöverskridande med åtföljande kostnadsåtaganden för RAÄ enligt 2kap. 14§ KML.
RAÄ har ovan anfört att dagens arkeologiska undersökningar är höggradigt specialiserade arbetsföretag. En förutsättning för att bedriva professionell undersökningsverksamhet är tillgång på välutbildad personal med lång och ingående erfarenhet av de särskilda förutsättningar som gäller för regionens fornminnesbild. Arkeologer som saknar denna bakgrund har givetvis inte samma förutsättningar att bedriva rationella undersökningar där svårigheterna ofta ligger i att snabbt avgöra vilka typer av lämningar som kan dokumenteras översiktligt eller väljas bort helt och vilka som kräver noggrann kartläggning.
Svårigheterna för utländska institutioner måste i detta avseende vara mycket stora. När det gäller universiteten utför dessa undersökningar som ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten, vilken endast undantagsvis låter sig förenas med sådana krav på rationell planläggning och effektivitet som måste ställas på en uppdragsfinansierad verksamhet. RAÄ avstår från att kommentera frågans fackliga aspekt.
RAÄ vill peka på en ytterligare konsekvens av en oreglerad undersökningsverksamhet. RAÄs övergripande ansvar för att den arkeologiska undersökningsverksamheten håller en vetenskapligt godtagbar standard kan i viss mån anses delegerat till de statliga och kommunala museerna. En genomgripande ändring som föreslås i motionen skulle tvinga fram omfattande resurser för granskning och kontroll av verksamheten. Med dagens statsfinansiella läge skulle detta sannolikt innebära en omprioritering av de redan underdimensionerade resurserna för den statliga kulturmiljövården.
Det bör framhållas att billiga men kvalitetsmässigt oacceptabla undersökningar äventyrar inte bara det vetenskapliga dokumentationsvärdet utan på sikt också allmänhetens förståelse för att arkeologiska undersökningar över huvud taget behövs. Därigenom undergrävs den grund på vilken KML vilar.
Sammanfattning
Under hänvisning till ovan anförda synpunkter anser RAÄ att företagen med en god planering och med tillämpning av bl.a. utredningsinstrumentet många gånger kan undvika att beröra fasta fornlämningar på ett sådant sätt att undersökningar blir nödvändiga. Planeringen bör i stället ta fasta på att fornlämningarna blir en tillgång för de kringboende.
RAÄs undersökningsverksamhet utför visserligen de flesta arkeologiska undersökningarna i landet, men övriga institutioners andel mätt i kronor svarar mot cirka en tredjedel av den samlade verksamheten åren 1988 och 1989. Denna uppdelning grundar sig på praktiska förhållanden. RAÄs andel ger också förutsättningar bl.a. för professionellt utförda undersökningar, en långt driven specialisering, en omfattande metodutveckling och resurser att klara stora utgrävningsföretag.
Dagens rationaliserade undersökningar ställer stora krav på specialisering bl.a. genom ingående kunskaper om regionens fornlämningar och topografiska förhållanden. Saknas sådan erfarenhet löper undersökningarna risk att avsevärt fördyras. Det skall samtidigt betonas att RAÄ ser arkeologiska undersökningar som ett led i en kulturpolitisk verksamhet, ett tillvaratagande av det gemensamma kulturarvet, som inte kan reduceras till att bli ren exploatering. Genom att kulturmiljövårdens egen organisation och museerna svarar för de arkeologiska undersökningarna tillförs de hela tiden ny kunskap och kompetens som utnyttjas inom verksamhetens hela bredd, inte minst i museernas utåtriktade verksamhet med utställningar och i arbetet gentemot skolan.
Motionsyrkandet får anses gå ut på att regler bör införas som innebär att anbudsupphandling generellt bör förekomma inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. En följd av sådana regler är att länsstyrelserna måste svara för administration av upphandlingen eller i vart fall få betydligt utvidgad kontroll av utförda undersökningar. På anförda skäl avstyrker RAÄ bestämt att en sådan ordning införs.
Bilaga till RAÄs yttrande: RAÄs yttrande till regeringen över ett överklagande beträffande länsstyrelsens i Stockholms län beslut om godkännande som arkeologisk konsult för verksamhet enligt 2kap. 11 och 13§§ lagen om kulturminnen m.m.
RAÄ erinrar inledningsvis om bestämmelserna beträffande krav för tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar och anför följande.
Tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar regleras genom bestämmelserna i 2kap. 8§ KML och 7§ förordningen om kulturminnen m.m. (KMF). Enligt dessa bestämmelser får länsstyrelsen lämna tillstånd till annan att företa en undersökning under de villkor som länsstyrelsen bestämmer. Länsstyrelsen skall därvid förvissa sig om att tillståndshavaren har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärden på ett tillfredsställande sätt.
De tillstånd som nämns i 2kap. 8§ KML gäller undersökningar som initieras i vetenskapligt syfte. Samma bestämmelser måste antas gälla även tillstånd att verkställa sådan undersökning som utförs som ett villkor för ett tillstånd att en fornlämning skall få tas bort eller ändras enligt 2kap. 13§ KML, även om detta inte explicit anges. Länsstyrelserna har också tillämpat bestämmelserna på detta sätt vilket också stämmer överens med RAÄs allmänna råd till fornminneslagen, Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:3.
Undersökningstillstånd kan vara direkt kopplat till ett exploateringsärende eller gälla under viss tid för sådana undersökningar. Genom att lämna undersökningstillstånd tar länsstyrelsen på sig ett ansvar för att undersökningar blir utförda och avrapporterade på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt.
Statens intresse för fornminnena har lång tradition och framträder tydligt redan i de äldsta bestämmelserna från 1600-talet. Lagens framhållande av ett statligt engagemang har bland annat lett till att staten tagit ett särskilt ansvar när det gäller de arkeologiska undersökningarna och hanteringen av fynden från dessa. Ansvaret för en korrekt dokumentation av fornlämningar och aktsamhet vid framtagning av fornfynd liksom dessas tillfälliga konservering och förvaring samt transport inför den slutliga museivården har därför varit en angelägenhet för det allmänna i detta fall representerat av museer eller liknande allmänna institutioner. RAÄ anser det angeläget att detta arbete även fortsättningsvis leds av personer som är bundna av myndighetsinstruktion eller motsvarande och vars handlande sker under ett tjänsteansvar.
Enligt RAÄs rekommendationer och en sedan länge beprövad praxis har personer och inrättningar som är fristående från myndigheter och institutioner givits undersökningstillstånd endast om arbetet skett under ledning av en institution. Orsaken till denna begränsning har främst varit att skapa garantier för att undersökningar och avrapporteringar alltid kan slutföras samt att säkra det allmännas insyn i verksamheten. Hembygdsföreningar, enskilda forskare eller universitetsinstitutioner utanför arkeologiämnet, t.ex. kulturgeografiska institutioner, har ibland tillåtits utföra undersökningar under sådana omständigheter. Detta har även gällt företag som arbetar på konsultbas, t.ex. Arkeometallurgiska institutet. Enligt RAÄs uppfattning har samarbetet varit till nytta för samtliga inblandade parter. RAÄ har i annat sammanhang översiktligt visat hur ett sådant samarbete kan regleras individuellt genom avtal som ger utrymme för olika grader av självständighet beroende på sökandes kompetens (se RAÄs yttrande 1989-11-07 angående överklagande av länsstyrelsens i Stockholms län beslut om förundersökning vid Ribby sid. 5).
RAÄ har i ovannämnda yttrande också redovisat följande synpunkter: "Man kan i sammanhanget inte bortse från de risker som ligger i att undersökningar utförs av företag eller personer som kan bli mer eller mindre beroende av uppdragsgivares naturliga intressen av att minska sina exploateringskostnader. En sådan verklig eller upplevd beroendeställning kan inverka menligt på undersökarens ambitionsnivå och på ett säkert genomförande av undersökningen. En "fri marknad" för arkeologiska undersökningsföretag kan visserligen skapa gynnsamma förutsättningar för ökad effektivitet och förnyelse av undersökningsmetoder. Samtidigt kan inte kulturminnesvårdens tillsynsmyndigheter frånsäga sig sitt ansvar för att anspråken på kostnadseffektivitet inte äventyrar ett från allmän synpunkt säkert och vetenskapligt godtagbart genomförande av undersökningarna. Den kontroll som i dag kan sägas vara inbyggd i de allmänna institutionernas undersökningsverksamhet måste åstadkommas på ett annat sätt, om undersökningar kommer att utföras av ett större antal fristående företag som arbetar i uppdragskonkurrens. En ökad myndighetstillsyn både under själva undersökningsarbetet och med avseende på fyndhantering och annat efterarbete blir nödvändig. Enligt grunderna för KML bör exploateringsföretagen bekosta även denna ökade myndighetstillsyn. Det är därmed inte givet att de totala kostnaderna för dem kommer att minska."
RAÄ drar i yttrandet till regeringen därefter den slutsatsen att ett generellt tillstånd för ett företag som det i ärendet aktuella att utföra arkeologiska undersökningar måste förenas med ett system av ökad myndighetskontroll och eventuellt ekonomiska garantier för slutförandet av undersökningsarbete. Om ett sådant system skall införas bör det enligt RAÄ föregås av överläggningar med resp. branschorganisationer. RAÄ uttalar att ämbetet inte är berett att ta något initiativ i denna riktning.
RAÄ anför vidare.
Enligt RAÄs mening är det rimligt att se arkeologiska undersökningar som utförs till uppfyllande av villkoren för ett exploateringstillstånd som en form av myndighetsutövning. Att RAÄ självt bedriver en omfattande uppdragsverksamhet på området -- utan att verksamheten får gå med överskott -- får ses som ett utflöde av detta synsätt. Man kan jämföra med annan samhällskontroll som plan- och bostadsverkets och statens provningsanstalts typgodkännandeverksamhet samt den obligatoriska bilprovningen. Att myndighetsutövning av detta slag kan överlämnas i vissa hänseenden och på närmare angivna villkor till institutioner som är nära anknutna till myndighetsintressena strider inte mot huvudprincipen. Att överlämna undersökningsverksamheten till inrättningar som saknar denna nära anknytning skulle däremot göra det. Det kan i sammanhanget noteras att AKAB i överklagandet inte synes intresserat av ett närmare samarbete med RAÄs undersökningsverksamhet, eftersom bolaget ser sig som konkurrent till UV.
-- -- --
I sakfrågan om ett auktorisationssystem bör införas vill RAÄ här endast kortfattat anföra följande. RAÄ anser att nuvarande arbetsformer för länsstyrelsens tillsyn och RAÄs överinseende med ett i praktiken delegerat ansvar till vissa allmänna institutioner väl stämmer överens med allmänna decentraliseringssträvanden inom kulturmiljövården. RAÄ är därför inte berett att föreslå någon ändring av tillämpliga föreskrifter i detta avseende. RAÄ motsätter sig också att länsstyrelsen ges i uppgift att auktorisera arkeologer.
Sammanfattning
RAÄ vidhåller sin tidigare redovisade ståndpunkt att endast allmänna institutioner med särskild arkeologisk kompetens (se ovannämnda PM sid.3) bör ges tillstånd till undersökningar enligt 2kap. 8§ KML. Fristående företag bör kunna undersöka fornlämningar i samverkan med sådana allmänna institutioner. Formerna och metoderna för arbetet kan regleras genom avtal.
Under hänvisning till ovan redovisade synpunkter avstyrker RAÄ bifall till överklagandet.
Bilaga till RAÄs yttrande: PM 1989:2, Från fornminnesavdelningen för kännedom
Kompetenskrav för särskild utredning och undersökning enligt 2kap. kulturminneslagen (KML)
KML innehåller i 2kap. 11§ den nyheten att länsstyrelsen i vissa fall får besluta om särskild utredning för att ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag. I fråga om större arbetsföretag vilar kostnaden för utredningen på företagaren.
Om länsstyrelsens beslut
Utredningens syfte
Vad som bör regleras i länsstyrelsens beslut om särskild utredning framgår inte av lagen och har inte närmare berörts i förarbetena. Man får söka ledning i vad som framgår om syftena med den nya bestämmelsen. Syftet är att åstadkomma ett kompletterande beslutsunderlag i situationer där det finns indikationer på att fornminnesinventeringen inte har gett en tillräckligt utförlig bild av fornminnesförekomsten. Det har ansetts rimligt att en företagare själv får bekosta erforderliga åtgärder för att komplettera underlaget bl.a. därför att denne tjänar på att tidigt kunna ta hänsyn till tidigare okända fornlämningar i sin planering. Vidare har jämförelser gjorts med motsvarande regler i 11kap. 10§ vattenlagen och numera upphävda 136a§ byggnadslagen (SOU1985:13 s.149, DsU1987:9 s.111, prop.1987/88:104 s.39, 78).
Utredningens ambitionsnivå
För att en utredning skall tjäna sitt syfte måste den alltså ge ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Vid ett eventuellt senare tillstånd kan konsekvensen av att en fornlämning inte upptäcks vid utredningen bli dels att arbetsföretaget måste avbrytas när fornlämningen kommer i dagen, dels att företagaren kan göra gällande att han inte skall svara för kostnader för erforderlig undersökning eller åtgärd för bevarande under hänvisning till att fornlämningen inte förut varit känd. Det är därför viktigt för både kulturmiljövården och företagaren att den särskilda utredningen blir sakkunnigt utförd. Meningen med att länsstyrelsen skall besluta om utredningen måste vara att länsstyrelsen därmed skall ta ett ansvar för att utredningen blir uttömmande.
Vem får utreda?
Så länge inte något ingrepp görs i en fornlämning får i princip vem som helst forska efter den och söka fastställa dess läge utan särskilt tillstånd enligt KML. Lagen innehåller inte regler om vem som får utföra en särskild utredning. Den motsvarande bestämmelsen i vattenlagen anger att berörd myndighet får förordna om behövlig utredning. I kommentaren till bestämmelsen har förutsatts att myndigheterna själva -- på företagens bekostnad -- skall utföra utredningarna (Strömberg, Vattenlagen med kommentarer, s.183). Det torde dock inte vara avsett att länsstyrelsen skall göra särskilda utredningar enligt KML. Med tanke på länsstyrelsens ansvar för att beslutsunderlaget blir riktigt bör denna emellertid i sitt beslut ange vem som skall utföra utredningen. Det är givet att länsstyrelsen därmed också gör en bedömning av att den som anförtros ett utredningsuppdrag också har tillräcklig kompetens för att utföra det på ett tillfredsställande sätt. I princip bör samma kompetensnivå fordras som i fråga om arkeologiska undersökningar. Denna fråga behandlas nedan.
Utredningens omfattning
Utredningsbeslutet bör ange omfattningen av det markområde som berörs och inom vilket förekomsten av fornlämningar alltså bör klarläggas. Utredningens omfattning bör dessutom redovisas genom en precisering av de särskilda undersökningsmoment och metoder som länsstyrelsen anser relevanta. Detta görs enklast genom att hänvisa till den kostnadsberäkning som normalt ligger till grund för beslutet. RAÄ är för sin del intresserad av kostnadsuppgiften för sin granskning och uppföljning av länsstyrelsens beslut.
Kostnadsansvaret
Kostnaden för en utredning skall betalas av företagaren, om arbetsföretaget innebär att ett större markområde tas i anspråk. Reglerna om kostnadsbefrielse i 2kap. 14§ andra stycket KML är inte tillämpliga. (En missledande uppgift härom i prop.1987/88:104 s.79 har korrigerats av kulturutskottet under riksdagsbehandlingen, se KrU1987/88:21 s.16). Om länsstyrelsen däremot anser att arbetsföretaget är av sådan begränsad omfattning att det inte omfattas av bestämmelserna i 11§ torde eventuella kostnader få stanna på statsverket. Beslutet bör erinra om det kostnadsansvar som följer för de större markexploateringarna. Ersättningen blir det emellertid företagarens sak att reglera med den som får utredningsuppdraget.
Tillgänglighet
Utredningar som genomförs av offentliga institutioner är underkastade offentlighetsprincipens regler. Dessa garanterar full insyn i arbetet och materialets tillgänglighet för granskning och forskning. Syftet med en sådan särskild utredning är ju att ställa ett ökat kunskapsmaterial till offentligt förfogande. Detta gäller även om utredningsuppdraget anförtros ett privat företag. Länsstyrelsen bör därför föreskriva att utredningen redovisas på ett sätt som tillgodoser behovet av offentlig insyn. Redovisningen bör omfatta en beskrivning av utredningsmetoden: vilka arkiv som anlitats, fältstudier, fosfatkartering m.m., liksom resultat i form av kartor, fotografier m.m. En privat utredare bör rekommenderas att även under utredningsarbetet öppet redovisa framkomna resultat.
Om kompetens för arkeologisk undersökning
KMLs bestämmelser
En särskild utredning enligt 2kap. 11§ KML måste skiljas från en arkeologisk undersökning enligt 2kap. 13§, dvs. förundersökning och särskild undersökning. Sådana undersökningar innefattar ingrepp i en fornlämning och fordrar därför tillstånd av länsstyrelsen enligt 2kap. 12§. En särskild utredning -- som kan utföras med olika arkeologiska metoder -- måste avbrytas om den fysiskt berör en fornlämning.
I 2 kap. 8§ KML regleras bl.a. frågan om vem som får utföra en undersökning. Länsstyrelsen får lämna tillstånd till annan att företa en undersökning under de villkor som länsstyrelsen bestämmer. I 7§ förordningen om kulturminnen föreskrivs att länsstyrelsen, innan den ger ett undersökningstillstånd, skall förvissa sig om att tillståndshavaren har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärden på ett tillfredsställande sätt. I tveksamma fall är riksantikvarieämbetet (RAÄ) berett att biträda länsstyrelsen med sakkunnigbedömning.
RAÄs uppfattning
RAÄ har översiktligt behandlat frågan om undersökningskompetens i sina allmänna råd, Att besluta om fornminnen (Underrättelser från Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer 1981:3). RAÄ anför där bl.a. att beslut om undersökningstillstånd inte bör ställas till enskilda personer utan endast till institutioner. En sökande som inte är knuten till en institution bör samråda med denna för att åstadkomma erforderlig samverkan. Dessa råd svarar mot en sedan länge utvecklad och beprövad praxis såväl inom landet som internationellt. De grundar sig bl.a. på den vikt man i bestämmelserna om fasta fornlämningar fäster vid det allmännas ansvar för hantering av fornfynd och övrigt dokumentationsmaterial från det gemensamma kulturarvet.
Institutioner som kan erhålla undersökningstillstånd bör uppfylla vissa grundkrav på arkeologisk kompetens dels som garanti för att det arkeologiska arbetet uppfyller rimliga vetenskapliga krav, dels för att den som bekostar undersökningen får en professionell service. Enligt RAÄs mening bör dessa innebära att institutionen aktivt bedriver arkeologisk forskning och att således ansvarig personal är väl insatt i de aktuella vetenskapliga frågorna samt att man förfogar över erforderlig vetenskaplig litteratur, teknisk utrustning etc. Därtill kommer att undersökande personal har akademiska betyg motsvarande minst 60p. i arkeologi. För medeltidsundersökningar krävs dessutom särskild kompetens. Vidare bör fordras godkänd praktiktjänstgöring omfattande minst 3månaders fältarbete under erfaren ledning samt dokumenterad förmåga att uttrycka sig i skrift. Vetenskapliga publikationer är ett bra mått på sådan kompetens. Beträffande mer komplicerade undersökningar bör kraven ställas avsevärt högre. Institutionen bör ha erforderliga resurser för att ta emot fynd avseende konservering, magasinering och dokumentation.
För en företagare, som normalt får betala kostnaderna för både en särskild utredning och en följande arkeologisk undersökning, kan det ha betydelse att redan den som utför utredningen har tillräcklig kompetens för att i ett senare skede själv eller som biträde delta i undersökningen.
Bilaga till RAÄs yttrande: Sammanställning över undersökande institutioners omfattning
OMFATTNING i kronor/ANTAL UPPDRAG
1988 1989
Hallands länsmuseer 1 005 000/24 2 303 000/31 Sigtuna museer 2 605 000/9 5 018 000/3 Jämtlands läns museum ingen uppgift 782 000/9 Gävleborgs länsmuseum 1 225 000/5 144 000/5 Kalmar läns museum 721 000/62 873 000/77 Jönköpings läns museum 1 600 000/23 1 600 000/23* Blekinge läns museum 30 000/3 87 000/9 Malmö museum 8 794 000/34 10 244 000/27 Smålands museum 112 000/9 107 000/5 Västerbottens läns museum - 5 000/1 Skånes Hembygdsförb. Kristianstad 222 000/41 1 419 000/43 Norrbottens museum 40 000/2 80 000/2 Länsmuseet-Murberget 438 000/13 940 000/26 Västmanlands läns museum obetydlig verksamhet Värmlands museum obetydlig verksamhet Skellefteå museum obetydlig verksamhet Stockholms Stadsmuseum 175 000/18 155 000/26 Dalarnas museum 800 000/28 570 000/23 Skaraborgs länsmuseum 960 000/21 1 283 000/31 Östergöt. & Linköp. stads museum - - Göteborgs arkeologiska museum 956 000/27 782 000/17 Älvsborgs länsmuseum 114 000/23 361 000/24 Upplands länsmuseum 46 000/7 1 000/1 Arkeometallurgiska institutet 650 000/15 1 450 000/17
SUMMA TILLSAMMANS 20 493 000/364 28 204 000/400
(*3 213 000 1988 och 1989 tillsammans)
RAÄs arkeologiska undersökningar 39 150 000/330 61 400 000/430
Universitets- och högskoleämbetet
Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har inhämtat yttranden från universiteten i Stockholm, Lund, Göteborg och Umeå, vilka har fogats till UHÄs eget yttrande.
I likhet med universiteten kommenterar UHÄ enbart det egentliga motionsyrkandet och avstår från att i enlighet med kulturutskottets önskemål belysa aspekter på utförandet av utredningar och undersökningar som avses i 2 kap. 10--13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Spörsmål av det senare slaget faller inom det kompetensområde som företräds av de för kulturminnesvården ansvariga myndigheterna samt av byggnads- och fastighetsföretag.
UHÄ anför följande.
Det kan inte råda någon tvekan om att grundtanken i det yrkande som kulturutskottets remiss avser gäller väsentliga ting: kulturminnesvården bör vara sakkunnig, effektiv och välorganiserad, och kostnaderna för verksamheten bör hållas under kontroll. Motionen utmynnar i ett förslag om att man bör införa anbudskonkurrens när det gäller att lägga ut uppdrag om utgrävning av fasta fornlämningar.
Den i motionen framställda synpunkten att "riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de utgrävningar som kan behöva göras" har nyanserats i remissyttrandena från universiteten; det de facto tillämpade förfarandet har särskilt klart framställts i yttrandet från universitetet i Stockholm.
Det egentliga yrkandet möts med betydande tveksamhet från universiteten. T.ex. i yttrandet från Lund framhålls att "erfarenheterna från andra länder, t.ex. USA där detta (dvs. anbudsförfarande) genomförts är inte uppmuntrande". Farhågor finns för att strävan efter sänkta kostnader inom ramen för ett anbudsförfarande kan äventyra den vetenskapliga kvaliteten i arbetet. UHÄ delar dessa farhågor.
Å andra sidan har noterats att en friare konkurrens skulle kunna bidra till olika slag av nytänkande, såväl i tekniskt som teoretiskt avseende. Hur en ökad konkurrens skulle stimuleras har dock inte behandlats av någon remissinstans. Med hänsyn till risken för en byråkratisering av förfarandet kring utgrävningar av fasta fornlämningar anser UHÄ att tanken på en begränsad vidgning av konkurrensen om grävningsuppdrag knappast är realiserbar.
Därför avstyrker UHÄ det yrkande i motionen som remissen avser.
Utöver synpunkterna på det remitterade motionsyrkandet redovisar UHÄ kort sin bedömning av vissa utbildningsfrågor inom kulturmiljövårdens område.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Stockholm
Rektorsämbetet vid universitetet i Stockholm har till UHÄ överlämnat yttranden från de arkeologiska och kulturgeografiska institutionerna vid universitetet.
Efter en inledande redovisning av motionsyrkandets innebörd och av förutsättningarna för arkeologiska undersökningar anför arkeologiska institutionen bl.a. följande.
Av ovanstående framgår att motionens påstående om riksantikvarieämbetets reella monopol på arkeologiska undersökningar ej är giltigt. Ämbetet utför dock 70--80% av de arkeologiska undersökningarna. Vidare kan man påstå att det finns en för samhället utarbetad och fungerande praxis vad gäller uppdragsundersökningarnas kostnadsläge i relation till vetenskapliga krav. Denna praxis har prövats i högre instans. Den vetenskapliga kompetensen utnyttjas måhända ej till fullo när det gäller den vid varje tillfälle aktuella prioriteringsdelen av undersökningen. Där skulle ett ännu mera fördjupat samarbete med universitetsinstitutionerna kunna vara till nytta.
Stora arkeologiska undersökningar är i dagsläget så omfattande, att det i samhället saknas tekniska och administrativa förutsättningar att genomföra dessa helt utanför riksantikvarieämbetet och de största museerna. Vad gäller mindre och rutinmässiga arkeologiska undersökningar utförs dessa ofta av länsmuseer. Av rättssäkerhetsskäl söker man upprätthålla likartade ekonomiska ramar över hela systemet.
Motionens yrkanden om helt fritt anbudsförfarande torde i dagsläget vara orealistiska vad gäller de stora undersökningarna, de som kan dra kostnader på tiotals milj. kronor. Vad gäller medelstora och mindre undersökningar kan frågan övervägas. Ett friare anbudsförfarande och konkurrens måste dock hela tiden förutsätta att det vetenskapliga utbytet blir högre eller i varje fall minst lika högt som i nu rådande förhållande.
Viss konsultverksamhet vad gäller arkeologiska undersökningar finns redan i Dalarna och på Gotland, dock i nära samråd med institutioner. Därtill finns ett fristående företag, Arkeologikonsult Roger Blidmo AB, som utför arkeologiska utredningar på uppdragsbasis och i konkurrens med kulturmiljövårdens fasta institutioner. Undersökningstillstånd till företaget har ej beviljats. Skälen till detta har redovisats av riksantikvarieämbetet i yttrande till regeringen.
Uppdragsundersökningar är motiverade av samhällets kunskapsintresse, ej av uppdragsgivarens önskemål. Detta innebär att fri konkurrens vad gäller arkeologiska undersökningskostnader och undersökningskvalitet ej skulle få en automatisk koppling till och kontroll av det allmänna kunskapsintresset. I dagens situation är kontrollfunktionen inbyggd i det arkeologiska systemet. En friare arkeologisk konkurrens, t.ex. i form av grävande konsultföretag, måste därför också kontrolleras utifrån samhällets krav på kunskapsuppbyggnad i paritet med källmaterialets möjligheter, en kontrollfunktion som då rimligen är ett gemensamt arkeologiskt branschansvar.
I en konsultverksamhet tillkommer ett vinstintresse; därmed risk för avvägning mellan "vinst" och källmaterial. Detta förhållande kan medföra lojalitetsproblem mot uppdragsgivaren och/eller allmänintresset i lagen av icke förutsedda, fördyrande komplikationer i samband med arkeologisk undersökning. Inom riksantikvarieämbetet finns i sådana fall vissa möjligheter till utjämning utan att sänka ambitionsnivån.
Ur rättssäkerhets- och kontrollskäl finns således mycket som talar mot en helt fri konkurrens med anbud. För de stora undersökningarnas del är detta i dagsläget dessutom orealistiskt av tekniska skäl.
Andra skäl kan tala för konkurrensen. Riksantikvarieämbetets uppdragsundersökningar bedrivs av personal som bekostas av verksamheten, ej av statsbudgeten. Detta förhållande kan medföra en benägenhet för sökande efter uppdrag. Riksantikvarieämbetet har stor medvetenhet om detta. Den primära uppgiften är att undvika onödiga undersökningar. Konsulten skulle här möjligen kunna biträda allmänhet och företag genom utredningar med målsättning bevarande och därmed mindre utgifter.
En friare konkurrens skulle också kunna innebära möjligheter till idégenomströmning och innovationer både i tekniskt och teoretiskt avseende. Att frågan om anbudsförfarande över huvud taget kommit upp kan ses som ett symptom på behoven av fortlöpande professionalisering av den nuvarande undersökningsverksamheten.
För att sammanfatta: arkeologiska institutionen är tveksam till en fri konkurrens med anbudsförfarande när det gäller konkreta kostnader för arkeologisk undersökning (utgrävning), däremot i princip positiv till en sådan verksamhet som bidrar till vetenskapligt nytänkande och till bevarande av fasta fornlämningar och kulturmiljö för framtiden. Här bör man påpeka att konservering av arkeologiska föremål är en verksamhet där den monopolställning som riksantikvarieämbetet innehar borde göras till föremål för en närmare analys.
Universitetets roll
Enligt institutionens mening bör universitetet i princip ej delta i ett anbudsförfarande vad gäller arkeologisk undersökning. Organisation för detta saknas f.n. Man skulle lätt hamna i samma lojalitetsproblem som antyddes ovan, dessutom kunna förlora den övergripande vetenskapliga kontrollmöjlighet som nu finns genom en fri ställning inom det arkeologiska fältet. Detta hindrar givetvis inte att universitetsanställda forskare i likhet med andra forskare har full frihet att planera och utföra undersökningar genom anbud och i samråd med andra institutioner och museer inom kulturmiljövården. Institutionen bör främst delta aktivt vad gäller höjning av den vetenskapliga kompetensen, genom dels god utbildning, dels teoretisk vidareutbildning av yrkesverksamma arkeologer.
Universitetsinstitutionen bedriver i viss omfattning egna arkeologiska undersökningar i form av seminariegrävning och i form av projektmässig utgrävning av speciella objekt. Urvalet av undersökningsobjekt bör främst ske på aktuella vetenskapliga grunder. Genomförande av undersökningarna bör göras inom de speciella kompetensområden som finns. Universitetet kan därigenom bidra till att höja den totala undersökningsverksamhetens vetenskapliga kvalitet.
Kulturgeografiska institutionen anför följande.
Institutionen vill gärna betona att det ur ren vetenskaplig synpunkt inte finns anledning att ändra på förfarandet när det gäller utgrävning av fast fornlämning. Vi har däremot viss erfarenhet av samarbete med såväl antikvariska myndigheter som fristående konsultbyråer i samband med antikvariska utredningar inför större exploateringsundersökningar och har i dessa sammanhang upplevt behovet av konkurrens vad gäller såväl kostnader som kvalitet. Tillämpningen av principerna för tillståndsgivning och rättslig prövning av tillståndsgivningen synes dessutom oklar för närvarande. Institutionen ställer sig positiv till tanken på ökad konkurrens vad gäller vetenskapliga undersökningar i samband med borttagande av fornlämningar -- alltså i exploateringssammanhang.
Vi vill emellertid påpeka att om en fri konkurrens medges måste ett anbudsförfarande kopplas till en ny typ av vetenskaplig värdering av undersökningsplanerna. Denna värdering måste i så fall vara fristående från antikvarisk myndighet och utföras av ett organ sammansatt av vetenskapliga företrädare för flera olika discipliner. För att undvika byråkratiskt krångel skulle en sådan vetenskaplig värderingsgrupp bara behöva träda i funktion inför större exploateringsundersökningar -- över en viss bestämd kostnadsram.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Lund
Universitetet i Lund överlämnar till UHÄ ett yttrande från arkeologiska institutionen vid universitetet.
Institutionen erinrar om att Malmö museum och Kulturen i Lund har en omfattande grävningsverksamhet, men att arkeologiska institutionen vid universitetet numera endast i undantagsfall deltar i eller utför uppdragsgrävningar.
För arkeologiska institutionen aktualiserar de ställda frågorna flera problem. Institutionen ställer sig mycket tveksam till att ett anbudsförfarande införs. Erfarenheterna från andra länder, t.ex. USA där detta genomförts, är inte uppmuntrande. Utgångspunkten för den arkeologiska undersökningen är de vetenskapliga målsättningarna att på ett rimligt sätt dokumentera och ta hand om den kunskap och det material som framkommer. Detta skall förvaras och tas om hand för att bevaras för framtiden, vilket rimligen måste ske genom en offentlig institution. Ett anbudsförfarande kan innebära att man tvingas sänka kvaliteten på ett sätt som inte är försvarbart. Det vore viktigare att länsstyrelserna kunde på ett mera djupgående sätt pröva inriktningen och omfattningen av undersökningarna. För detta krävs, såsom redan sker på flera håll men som ändå kan utvecklas, ett ordentligt programarbete före undersökningen, där de vetenskapliga problemställningarna och aspekterna får en ledande roll. I detta arbete kan ett samarbete med universitetens arkeologiska institutioner utvecklas.
Institutionen anser att universitetsforskarnas kunskaper skulle kunna utnyttjas i större utsträckning i uppdragsverksamheten. Institutionen är angelägen att utveckla ett sådant samarbete med ansvariga för uppdragsverksamhet. Institutionen anför att den skulle kunna ansvara för exploateringsundersökningar när de är av speciellt intresse för forskning som pågår inom institutionen, men ser stora svårigheter i att bygga upp en egen organisation för mera omfattande uppdragsverksamhet och anbudsgivning.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Göteborg
Från universitetet i Göteborg överlämnas till UHÄ ett yttrande från institutionen för arkeologi.
I yttrandet anförs bl.a. följande.
Det kan umiddelbart synes rigtigt at udbyde Riksantikvarieämbetets samt museernes og universiteternes udgravninger i licitation [anbudsförfarande]. Konkurrence er en både rimelig og nyttig ting, og man skal givetvis ikke ignorere denne mulighed for at få sine omkostningsrammer justeret. I tilfældet arkæologiske undersøgelser kan det dog være meget svært at isolere omkostningerne ved den enkelte aktivitet fra de nødvendige investeringer i det større apparat, der er bygget op af administrative og forskningsmæsige grunde, og hvis eksistens og vedligeholdelse er forudsætningen for de enkelte aktiviteter. Jeg tænker her først og fremmest på de store centrale data-baser, arkiver, m.v.
I yttrandet anförs att det i andra nordeuropeiska länder ställs högre krav på utgrävningspersonalens utbildning än i Sverige.
Set i et sådant perspektiv kunne en internationalisering af arbejdet kombineret med en begrænset og først og fremmest styret licitation givetvis bringe arkæologien og kulturmindeforvaltningen længere frem og skabe ny viden. Det skal heller ikke udelukkes, at der vil kunne spares penge, men det er næppe tilfældet i nævneværdigt omfang ved de enkelte aktiviteter. Derimod kunne der være tale om en kvalitetsforbedring, f.eks. ved samarbejde, og gerne over landesgrænserne.
En besparing inom kulturmiljöförvaltningen skall enligt institutionen snarare sökas inom det administrativa området.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Umeå
I yttrandet till UHÄ från universitetet i Umeå framhålls att anbudskonkurrens i viss mån redan finns, då det på den svenska marknaden finns firmor som sysslar med utgrävning på kommersiell basis. Det framhålls att kvalitetskraven måste vara vägledande när uppdrag läggs ut.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Uppsala
Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anför följande.
Vi instämmer i motionens tanke att det nuvarande systemet för anbudsförfarande för undersökningar av fast fornlämning bör kunna luckras upp. I praktiken har den statliga myndigheten monopol på anbudslämnande, men det är helt rimligt att även vissa andra institutioner med tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens, utgrävningserfarenhet och utrustning kan delta i anbudsförfarandet, i första hand universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens.
Enligt institutionens mening förefaller det direkt olämpligt att även låta enskilda forskare ingå i anbudssystemet.
Plan- och bostadsverket
I sitt yttrande ställer sig boverket frågande till ett anbudsförfarande. Boverket anför bl.a. följande.
Ingrepp i fast fornlämning kräver, för att fylla sin vetenskapliga funktion, en samordning på många plan: inriktning och metod för undersökning, kontroll och uppföljning av undersökning, utvärdering och rapportering av resultatet. Samordningen av den arkeologiska dokumentationen sker på Riksantikvarieämbetet, vars verksamhet granskas på sedvanligt sätt av RRV.
I motionen ställs företagsekonomiska krav mot de vetenskapliga. Boverket finner inte detta svara mot kulturminneslagens anda.
En fri företagsamhet förekommer t.ex. vid ett antal länsmuseer, med en kompetensutveckling som då ändå måste anpassas till en gemensam forskningsram, där RAÄ äger den övergripande kunskapen. Eventuell ekonomisk vinst med konkurrensförfarandet skulle sannolikt motverkas av en utökad organisation och administration för kontroll av undersökningsresultaten. Detsamma skulle även gälla deltagande av utländska "entreprenörer" i dokumentationsarbetet. Konkurrensförfarandet vid utgrävningar tror boverket bara leder till en marginell sänkning av exploateringskostnaden.
Dokumentationsmetodiken, med sin vetenskapliga inriktning, ställer för alla undersökare likartade krav. Någon "standard" med på förhand givna dokumentationskostnader att konkurrera utifrån, är svårt att uppställa. Undersökningssituationerna är mycket varierande. Enda alternativet till reell besparing av dokumentationskostnad vore att sänka den vetenskapliga ambitionsnivån.
Länsmuseernas samarbetsråd
I sitt yttrande redovisar länsmuseernas samarbetsråd inledningsvis bakgrunden till nu gällande bestämmelser och vilka som i dag utför exploateringsundersökningar. Rådet anför vidare följande.
I motionen hävdas att riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på arkeologiska undersökningar. Detta är en betydande överdrift. Enligt den redovisning som årligen presenteras i riksantikvarieämbetets rapportserie Arkeologi i Sverige, och som bygger på uppgifter från alla arkeologiskt verksamma institutioner, utförs ca 2/3 av de 4--500 arkeologiska undersökningarna i landet av riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet genom de olika platskontoren. Den övriga tredjedelen utförs av ett 40-tal institutioner, främst länsmuseer, vissa kommunala museer samt universitetsinstitutioner. Det är emellertid helt klart att de volymmässigt dominerade arkeologiska undersökningarna samt utredningarna kopplade till exploateringsprojekt som motorvägsbyggen, gasledningar och större bebyggelselokaliseringar utförs av ämbetet. Undersökningar av sådan karaktär innebär i regel en alltför stor belastning, personellt, administrativt och lokalmässigt på museerna; de kan f.n. bäst utföras av det expertorgan som riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet utgör.
Vilka undersökningar som skall utföras av länsmuseerna resp ämbetets olika platskontor regleras i flera fall av avtal mellan institutionerna. I de fall länsmuseerna utför s.k. exploateringsundersökningar är dessa i regel av mindre omfattning. Enligt samarbetsrådets uppfattning torde emellertid flera länsmuseer kunna öka sin andel av exploateringsundersökningarna. Detta förutsätter i flera fall basinvesteringar i lokaler och teknisk utrustning.
I fråga om anbudskonkurrens anför samarbetsrådet följande.
Det finns såvitt samarbetsrådet kunnat finna ingenting i kulturminneslagens bestämmelser som formellt hindrar anbudsförfarande i samband med arkeologiska undersökningar. Länsstyrelsen bestämmer om vilka villkor som skall gälla för en fornlämnings borttagande, föreskriver vilken institution som skall utföra undersökning och anger kostnad för undersökning. Länsstyrelsen beslutar också om särskild utredning och förundersökning.
Det är emellertid enligt samarbetsrådets uppfattning inte sannolikt att ett anbudsförfarande skulle minska de arkeologiska undersökningskostnaderna. Helt frånsett att arkeologiska undersökningar i dag utförs till självkostnadspris och med ytterst knappa ekonomiska marginaler ter sig tanken stötande att undersökningar som skall genomföras med en vetenskapligt definierad målsättning skulle bjudas ut till institutioner och företag som av vinstintresse måste eftersträva en låg arbetskostnad.
Samarbetsrådet finner det föreslagna anbudsförfarandet föga realistiskt. Möjligheten att minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar måste i stället grundas på god planering och tidiga samråd med antikvariska myndigheter och institutioner.
HSBs Riksförbund
HSBs Riksförbund anför bl.a. följande.
HSB instämmer i och tillstyrker motionärernas förslag. Inte minst i tider då byggkostnaderna kraftigt stiger bör alla möjligheter tillvaratas att hålla dessa och därmed boendekostnaderna tillbaka. Härtill kommer just med avseende på den fråga som aktualiseras i motionen, att fortsatt bebyggelse, såväl i äldre bebyggelsemiljö som i tidigare i modern tid obebyggda områden allt oftare sker på platser, där gamla kulturlager påträffas. Innan bebyggelse därvidlag får ske kräver gällande kulturminneslagstiftning, att undersökning och ibland utgrävning skall ske innan marken får ianspråktas för ny bebyggelse.
I motionen påpekas att "riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de utgrävningar som kan behöva göras". HSB instämmer i sak i påpekandet samt vill kraftigt understryka, att kostnaderna härför sannolikt kan sänkas betydligt om anbudskonkurrens får tillämpas, så att andra kompetenta företrädare för arkeologisk sakkunskap än riksantikvarieämbetet kan anlitas.
För att belysa frågan och det angelägna i att åtgärder vidtas redovisas ett för HSB aktuellt ärende rörande en arkeologisk förundersökning, där riksantikvarieämbetet på länsstyrelsens begäran lämnat en offert, vilken HSB Stockholm ansett vara "orimligt dyr" i förhållande till vad ett konsultföretag, AKAB, angett för samma åtgärder. Företaget hade beräknat kostnaderna till 3,3 milj.kr. (inkl. 0,3 milj.kr. för förundersökning inkl. markskadeersättning), medan riksantikvarieämbetet beräknat kostnaderna för erforderliga åtgärder till 8,5 milj.kr. (inkl. 0,7 milj.kr. för förundersökning inkl. markskadeersättning).
Sedan länsstyrelsen beslutat att arkeologisk förundersökning skall ske och medgivit att RAÄ utför undersökningen har HSB Stockholm hos regeringen anfört besvär över länsstyrelsens beslut. HSBs Riksförbund kommenterar i sitt yttrande regeringens beslut enligt följande.
Regeringen har i beslut 1990-04-19 (dnr 2941/89) avslagit överklagandet. I regeringens beslut, sid. 2 Ö, anförs att lagen inte säger något om vem som får utföra aktuella undersökningar, att länsstyrelsen har ansvar för att undersökningarna blir sakkunnigt och objektivt utförda inom en rimlig ekonomisk ram (HSBs understrykning) samt att därför länsstyrelsen "måste vara den som beslutar vem som skall utföra undersökningarna".
HSB konstaterar att ingen invändning gjorts mot AKABs kompetens att delta i arkeologiska undersökningar. HSB Stockholms påvisande av de orimliga proportionerna mellan AKABs offert och riksantikvarieämbetets kostnadsuppskattning var dock enligt regeringen inte skäl att frångå länsstyrelsens bedömning. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör ges betydligt större tyngd vid bedömningen.
HSBs Riksförbund bifogar besvärsskrivelsen den 7 september 1989 till regeringen från HSB Stockholm samt regeringens beslut den 19 april 1990.
Bilaga till HSBs Riksförbunds yttrande: Regeringsbeslut den 19 april 1990 om överklagande rörande tillstånd till arkeologisk förundersökning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
-- -- --
Enligt 2 kap. 12 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. får länsstyrelsen lämna tillstånd till att en fornlämning rubbas, ändras eller tas bort. Om länsstyrelsen lämnar ett sådant tillstånd får den enligt 2 kap. 13 § samma lag bl.a. ställa som villkor för tillståndet att en särskild undersökning sker av fornlämningen för att dokumentera den. Länsstyrelsen får vidare, innan den prövar en ansökan om ingrepp i en fornlämning, besluta att en arkeologisk förundersökning skall genomföras. Syftet med en förundersökning är att ge länsstyrelsen tillfredsställande underlag för en kommande prövning av behovet av särskild undersökning. I lagen sägs inte något om vem som får utföra dessa undersökningar. Länsstyrelsen har dock ansvar för att undersökningarna blir sakkunnigt och objektivt utförda inom en rimlig ekonomisk ram. Länsstyrelsen måste därför vara den som beslutar vem som skall utföra undersökningarna.
-- -- --
Innehållsförteckning Sammanfattning1 Motioner1 Ärendets beredning2 Gällande lagbestämmelser, m.m.2 Bidrags- och lånemöjligheter5 Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet6 Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90: Kr256 yrkande 147 Utskottet11 Inledning11 Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta fornlämningar11 Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar12 Konkurrens vid arkeologiska undersökningar14 Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar16 Hemställan18 Reservationer18 1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar (m.m.)18 2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar (mp)20 Bilaga Remissyttranden22 Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer22 Universitets- och högskoleämbetet31 Plan- och bostadsverket36 Länsmuseernas samarbetsråd36 HSBs Riksförbund37