Barnombudsman
Betänkande 1992/93:SoU21
Socialutskottets betänkande
1992/93:SOU21
Barnombudsman
Innehåll
1992/93
SoU21
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:173 om en Barnombudsman, m.m. och två motioner med anledning av förslaget. Samtidigt behandlas också tre motioner om barnombudsman från den allmänna motionstiden 1993. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna.
Propositionen
I proposition 1992/93:173 om en Barnombudsman, m.m. har regeringen (Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att
dels anta förslaget till lag om Barnombudsman,
dels 1. godkänna de i propositionen förordade riktlinjerna för ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter (avsnitt 5), 2. godkänna att tjänsten som Barnombudsman inrättas vid Barnmiljörådet i enlighet med de i propositionen förordade riktlinjerna för organisation och finansiering (avsnitt 7), 3. till Barnmiljörådet för budgetåret 1993/94 under femte huvudtiteln anvisa ett ramanslag på 6586000 kr.
Lagförslaget fogas till betänkandet som bilaga.
Motioner
Motioner väckta med anledning av propositionen
1992/93:So31 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ombudsman för barn och ungdom.
1992/93:So32 av Sven-Gösta Signell m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättandet av en barnombudsman med placering hos Allmänna barnhuset.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993
1992/93:So604 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ombudsman för barn och unga.
1992/93:Ju802 av Margareta Viklund (kds) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att landstingen bör uppmuntras att överväga tillsättning av barnombudsmän.
1992/93:Ub416 av Karin Pilsäter och Sigge Godin (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av barnombudsman.
Utskottet
Bakgrund
Riksdagen beslutade i april 1990 (1989/90:SoU17, rskr. 172) att ge regeringen till känna att frågan om inrättande av en tjänst som barnombudsman borde utredas. Enligt riksdagen borde utredningen avse, förutom arbetsuppgifterna för en barnombudsman och avgränsningen av dessa uppgifter mot andra myndigheters och organisationers uppgifter, de organisatoriska frågorna och fråga om finansiering av verksamheten. Sveriges åtaganden vid en ratificering av FN:s barnkonvention borde också beaktas. FN:s konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 2 september 1990 sedan den ratificerats av 20 stater, av vilka Sverige var en. I december 1990 bemyndigade den dåvarande regeringen chefen för Socialdepartementet att tillkalla en utredningsman med uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för en statligt utsedd barnombudsman. Utredningen, som antog namnet Utredningen om barnombudsman, överlämnade sitt betänkande Ombudsman för barn och ungdom (SOU 1991:70) till regeringen i september 1991.
Propositionen i huvuddrag
I propositionen föreslås att en befattning som Barnombudsman inrättas den 1 juli 1993 och att en särskild lag om Barnombudsman införs. Ombudsmannens uppgifter skall enligt propositionen vara att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas åt att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter. Ombudsmannen skall vidare, utifrån ett barnperspektiv, kunna göra auktoritativa uttalanden om barnkonventionens relevans på olika områden samt ägna sig åt opinionsbildning och ta initiativ till åtgärder i barns och ungdomars intressen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas utsatta barn och ungdomar. Vidare föreslås att Ombudsmannen åläggs att årligen avlägga en rapport till regeringen om de frågor på barn- och ungdomsområdet som myndigheten uppmärksammat och som bedöms böra underställas regeringen för kännedom. Funktionen som Barnombudsman föreslås bli inrättad vid Barnmiljörådet och finansieras via myndighetens budget. Ombudsmannen bör bli chef för myndigheten med generaldirektörs ställning. En särskild organisationskommitté skall tillsättas för att lämna närmare förslag till detaljutformning av myndighetens organisation, behov av kompetens, bemanning m.m. samt för att utforma riktlinjerna för myndighetens arbetsformer.
Inrättande av en Barnombudsman och förslag till lagreglering
Propositionen
Ett tungt vägande skäl till att nu inrätta en Barnombudsman, som i kraft av en särskild lag skall bevaka frågor som angår barns och ungdomars (upp till 18 år) rättigheter och intressen, är enligt regeringens uppfattning Sveriges åtaganden med anledning av ratificeringen av FN:s konvention om barnets rättigheter. Ett ytterligare skäl för förslaget är att en nationell Barnombudsman med de uppgifter som föreslagits i propositionen fyller en viktig funktion i samhället. Enligt propositionen skall Barnombudsmannen i första hand svara för en övergripande bevakning av barn- och ungdomsfrågor utifrån FN:s barnkonvention och svensk lagstiftning. Barn och ungdomar bör dock kunna vända sig till myndigheten om de anser att deras rättigheter kränkts och få svar eller hänvisning om vart det skall vända sig. I propositionen påpekas att ett problem i dag är att många barn och ungdomar som känner sig kränkta och utsatta inte alltid vet vart de skall vända sig. De får inte heller alltid det stöd och den hjälp de skulle behöva, och i vissa fall möter de även svårigheter vid själva kontakten med myndigheterna. Det är därför av stor betydelse att barn och ungdomar kan vända sig direkt till Barnombudsmannen för att få lämpligt stöd och hjälp.
Enligt propositionen bör ombudsmannens huvuduppgifter regleras i lag. Lagformen ger en extra tyngd åt ombudsmannens uppgifter. Lagformen bör också väljas av det skälet att i uppgifterna ingår att följa hur Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen genomförs. Reglering av organisation och administration bör ske i en myndighetsinstruktion. Regeringen föreslår att riksdagen antar förslaget till lag om Barnombudsman.
Motioner
I motion So604 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vad som anförts i motionen om en ombudsman för barn och unga (yrkande 6). Motionärerna anser att en ombudsman för barn och unga bör inrättas då det inte minst i nedskärningstider behövs en Barnombudsman som kan bevaka barnens intressen i ett brett perspektiv.
I motion Ub416 av Karin Pilsäter och Sigge Godin (fp) hemställs om ett tillkännagivande av vad som anförts om införande av en Barnombudsman (yrkande 3). Enligt motionärerna bör en centralt tillsatt barnombudsman kompletteras med lokala barnombudsmän i kommunal eller frivillig regi. De organisationer som arbetar med detta måste få utökat stöd. Barnombudsmännen skall förutom att vara ett stöd för ensamma och utsatta barn även aktivt kunna ingripa mot skolor som inte tar sitt ansvar.
I motion Ju802 av Margareta Viklund (kds) begärs ett tillkännagivande av vad som anförts om att landstingen bör uppmuntras att överväga tillsättning av barnombudsmän (yrkande 6). Enligt motionären är tillsättande av barnombudsmän på regional nivå ett sätt att ta till vara barns rättigheter, hjälpa dem i svåra situationer och förebygga incest och andra former av barnmisshandel.
Utskottets bedömning
Barns villkor i samhället och barns utsatthet har med rätta kommit att uppmärksammas alltmer. Barn och ungdomar har ibland svårt att tydliggöra sina intressen och behov. Barnperspektivet på samhället behöver vidareutvecklas och barnens ställning i samhället stärkas. FN:s konvention om barnets rättigheter är ett av de viktigaste instrumenten som tillkommit under senare år för att värna om barns och ungdomars levnadsvillkor, rättigheter och intressen. Genom att ratificera konventionen har Sverige åtagit sig att se till att barnets bästa alltid kommer i främsta rummet när åtgärder som rör barn vidtas. En nationell Barnombudsman kan fylla en viktig funktion i detta sammanhang. Utskottet instämmer i regeringens förslag att inrätta en Barnombudsman, som i kraft av en särskild lag skall bevaka frågor som rör barns och ungdomars rättigheter och intressen. En av Barnombudsmannens viktigaste arbetsuppgifter bör vara att bevaka efterlevnaden i Sverige av barnkonventionen. Barn och ungdomar skall också kunna vända sig till Barnombudsmannen och få stöd och hjälp. Utskottet tillstyrker förslaget till lag om Barnombudsman. Motion So604 (s) yrkande 6 får anses tillgodosett och avstyrks därför.
Utskottet ser positivt på att kommuner och landsting inrättar lokala ombudsmän. Så har redan skett i bl.a Lund och Uppsala. Detta är dock en fråga för kommunen eller landstinget. Motionerna Ub416 (fp) yrkande 3 och Ju802 (kds) yrkande 6 avstyrks därför.
Ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter, m.m.
Propositionen
Enligt propositionens lagförslag skall ombudsmannen särskilt ägna uppmärksamhet åt att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges förpliktelser enligt FN:s barnkonvention. Detta innebär att så snart en viss fråga regleras i konventionen faller den inom ombudsmannens kompetensområde. Även en viss fråga som faller utanför konventionens bestämmelser eller vår lagstiftning kan tas upp av ombudsmannen, om den rör den rättighets- och intressesfär som ombudsmannen skall bevaka enligt lagen. Med hänsyn till de många frågor som ombudsmannen på så sätt kommer att behöva ta ställning till är det, enligt propositionen, särskilt viktigt att ombudsmannen arbetar på ett generellt plan. Ombudsmannen bör med utgångspunkt från enskilda frågor lyfta fram principer som kan läggas till grund för ombudsmannens ställningstagande. Detta är enligt propositionen också angeläget från resurssynpunkt. Sverige har i och med ratificeringen av FN:s barnkonvention förpliktat sig att se till att svensk lagstiftning stämmer överens med konventionens bestämmelser. Anser ombudsmannen att det brister i överensstämmelsen bör denne enligt förslaget rapportera detta till regeringen. Vidare skall ombudsmannen inom sitt verksamhetsområde göra principiella uttalanden om hur en svensk författning förhåller sig till konventionen. Frågor om huruvida en myndighets eller befattningshavares åtgärd i visst fall är olaglig eller är ett tjänstefel bör överlämnas till JO, JK eller annat tillsynsorgan. Ytterst är det domstolarnas uppgift att avgöra sådana frågor. Huvudinriktningen är att ombudsmannens uppgifter skall ligga på ett generellt plan. Denna inriktning gäller även när ombudsmannen svarar på frågor från barn och ungdomar. Ombudsmannen skall kunna ge dem vägledning om vart de kan vända sig i vissa frågor och göra uttalanden om hur svensk lag bör tolkas i jämförelse med de krav konventionen ställer på Sverige som stat. Den generella inriktningen på uppgifterna innebär enligt propositionen att ombudsmannen inte skall ägna sig åt enskilda fall, dvs. hur exempelvis en konflikt skall lösas mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet. Inte heller skall ombudsmannen utöva tillsyn över eller granska andra myndigheters arbete. Ombudsmannen är dock oförhindrad att uttala sig om de principer och regler som vår lagstiftning ger uttryck för. Ombudsmannen kan också genom opinionsbildning och deltagande i den allmänna debatten utöva påverkan på myndigheters förhållningssätt till olika frågor som rör barn och ungdomar.
På grund av att ombudsmannen skall verka på ett generellt plan är regeringen inte beredd att i nuläget föreslå att ombudsmannen utrustas med några särskilda befogenheter vad gäller att fordra in uppgifter från myndigheter och andra organ. Enligt regeringen föreligger därmed heller inte något behov av att ombudsmannens verksamhet omgärdas av sekretess. Dock sägs i propositionen att det inte är helt uteslutet att det kan finnas ett behov av särskilda sekretessregler för handlingar som barn sänder in eller muntligen i förtroende lämnar till ombudsmannen. Vidare sägs att sekretessregler kan behövas för att göra det möjligt för ombudsmannen att följa upp tillämpningen av en rättsregel rörande barn i det fall detta bara kan ske genom att ombudsmannen får ta del av sekretessbelagda uppgifter, t.ex. i utredningar inom socialtjänsten. Regeringen avser att uppdra åt Organisationskommittén att överväga behovet av sekretessregler.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de föreslagna riktlinjerna för ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter.
Motion
I motion So31 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om vad som anförts i motionen om en ombudsman för barn och ungdom. Enligt motionärerna är ombudsmannens viktigaste uppgift att bevaka och ta erforderliga initiativ för att Sverige skall leva upp till barnkonventionens intentioner. I detta arbete bör ombudsmannen upprätthålla ett barnperspektiv på samhällsutvecklingen, aktivt delta i opinionsbildningen samt speciellt uppmärksamma utsatta barns situation. Vidare skall ombudsmannen vara både opinionsbildande och attitydförändrande. Ombudsmannen får enligt motionärerna inte bli en tandlös institution. Det är därför rätt att ombudet ges stöd i lagstiftning, som ger mandat att ta initiativ till förändringar och förbättringar för barns bästa. Det är också enligt motionärerna viktigt att ombudsmannen kan påverka andra myndigheter och organ, ge förslag till förändringar i lagstiftning m.m. Motionärerna framhåller att Barnombudsmannens uppgift att lägga ett barnperspektiv på lagstiftning är ovärderligt bl.a. mot bakgrund av att många lagar som berör barn är s.k. ramlagar, vilket förutsätter att barn har starka företrädare. En viktig förutsättning för att ombudsmannens arbete skall bli betydelsefullt är att ett fungerande samarbete med lokala barnombudsmän etableras. Ombudsmannens roll som pådrivare är därvidlag mycket viktig. Slutligen anför motionärerna att barnombudsmannen skall komplettera, inte ersätta, övrigt arbete med barn- och ungdomsfrågor.
Utskottets bedömning
Utskottet anser det viktigt att Barnombudsmannen blir en auktoritet inom sitt sakområde, tar initiativ till olika åtgärder i barns och ungdomars intressen och gör uttalanden inom sitt verksamhetsområde. Utskottet anser det också viktigt att ombudsmannen ägnar sig åt opinionsbildning och aktivt söker påverka attityder till barn- och ungdomsfrågor hos myndigheter, organisationer samt i samhället i stort. Barn och ungdomar behöver en företrädare i samhällsdebatten som ser på tillvaron från deras perspektiv. Inte minst gäller detta utsatta barn och ungdomar. Ombudsmannen bör därför verka för att barns och ungdomars intressen får en mer central plats i samhällsplaneringen och vid tillämpningen av lagar och beslut som rör dem. Vidare har ombudsmannen en betydelsefull roll när det gäller att föra barnens talan i lagstiftningsärenden bl.a. eftersom flera lagar på området är s.k. ramlagar. För att ombudsmannen skall kunna fullgöra sina uppgifter är det enligt utskottet viktigt att ombudsmannen i olika sammanhang inhämtar information och kunskaper direkt från barn och ungdomar.
Barnombudsmannen har inte utrustats med några befogenheter att fordra in uppgifter från myndigheter och andra organ. Det är dock angeläget att ett fungerande samarbete kan etableras mellan Barnombudsmannen och övriga myndigheter och organ som arbetar med barn och ungdomar, även lokala sådana, och att de bistår varandra i olika frågor, så långt lagstiftningen medger det.
Socialnämnden eller den nämnd som ansvarar för socialtjänsten i kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620) ansvar för att barn och ungdom skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämndernas verksamhet står under tillsyn av länsstyrelsen i resp. län, och Socialstyrelsen utövar tillsyn över socialtjänsten i riket. Därutöver har riksdagens ombudsmän, JO, till uppgift att bevaka de kommunala tjänsterna bl.a. när det gäller ärenden om socialtjänstens behandling av barn och ungdomar. Utskottet anser det viktigt att framhålla att kommunernas och tillsynsmyndigheternas ansvar i dessa avseenden inte förändras genom inrättandet av en Barnombudsman. Inte heller innebär inrättandet av en Barnombudsman något övertagande av JO:s uppgifter. Syftet med inrättande av en Barnombudsman är att komplettera nuvarande verksamhet med barn- och ungdomsfrågor. Det är enligt utskottet viktigt att regeringen följer utvecklingen på barnombudsmannens verksamhetsområde och vid behov vidtar åtgärder för att ombudsmannens verksamhet skall fylla sin viktiga funktion.
Utskottet tillstyrker sålunda de i propositionen föreslagna riktlinjerna för ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter. Dessa riktlinjer sammanfaller i huvudsak med vad som anförs i motion So31 (s). Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motionen behövs därför inte. Motionen avstyrks.
Organisation och finansiering
Propositionen
I propositionen föreslås att Barnombudsmannen placeras hos Barnmiljörådet, som är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att handlägga frågor om barns miljö och säkerhet. I propositionen framhålls att det ofta är konkreta frågor som har bildat underlag för Barnmiljörådets arbete. Barnmiljörådet har på olika sätt visat på barnperspektivet i samhället, lyft fram aktuella problem, gett förslag på fungerande modeller och pekat på konkreta lösningar. Vidare framhålls i propositionen att rådet arbetar flexibelt och obyråkratiskt samt att rådet har byggt upp ett brett kontaktnät över hela landet på lokal, regional och central nivå med personer, organisationer och myndigheter som arbetar med barnfrågor. Genom att inrätta en Barnombudsman med de uppgifter som föreslås i propositionen förstärks Barnmiljörådets insatser för barn och ungdom.
Barnmiljörådet leds för närvarande av en styrelse bestående av ordförande och tio övriga ledamöter. I styrelsen som utses av regeringen ingår ledamöter med anknytning till bl.a. Socialstyrelsen, Konsumentverket, Trafiksäkerhetsverket och Kommunförbundet. I Barnmiljörådets kansli är, förutom kanslichefen, 12 personer anställda. Enligt regeringens förslag bör Barnombudsmannen bli myndighetens chef och utses av regeringen. Funktionen som myndighetschef föreslås ersätta nuvarande ordförandeskap vid Barnmiljörådet. Till sitt förfogande bör ombudsmannen ha ett råd, som likaledes utses av regeringen. Ledamöterna i rådet bör vara tillsatta på personliga mandat i kraft av sin kompetens på sakområdet. Enligt de riktlinjer som förs fram i propositionen bör finansieringen av verksamheten ske via statsbudgeten.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner att tjänsten som Barnombudsman inrättas vid Barnmiljörådet i enlighet med de föreslagna riktlinjerna för organisation och finansiering.
För att förbereda inrättandet av en Barnombudsman har regeringen som tidigare nämnts för avsikt att tillsätta en särskild organisationskommitté. Kommittéuppdraget bör omfatta förslag till detaljutformning av myndighetens organisation, arbetsformer, bemanning etc. Kommittén bör vidare utforma riktlinjer för den kompetens som myndigheten bör besitta i sin nya funktion samt utforma förslag till en ny instruktion för myndigheten. Kommittén bör också överväga nytt namn på myndigheten samt behovet av kompletterande regler om sekretess m.m. till skydd för enskilds personliga förhållanden.
Motion
I motion So32 av Sven-Gösta Signell m.fl. (s) begärs ett tillännagivande av vad som i motionen anförts om placering av Barnombudsmannen hos Allmänna barnhuset. Som skäl för yrkandet anför motionärerna bl.a. följande. Allmänna barnhuset har en väl utvecklad tradition att verka för de barn och ungdomar som lever under svåra förhållanden. Genom sin ställning som stiftelse är barnhuset fristående i förhållande till myndigheter och myndighetsutövning. Det finns en statlig kontroll över verksamheten i och med att stiftelsens direktion, som består av sju ledamöter, utses av regeringen. Barnhuset lämnar också årligen en verksamhetsberättelse till regeringen. Barnhuset bedriver en omfattande konferensverksamhet, där barns situation ofta behandlas i ett tvärvetenskapligt sammanhang. Vidare ges stöd till en socialt inriktad forsknings- och utvecklingsverksamhet kring barn och ungdomar. Barnhuset svarar även för kontakter med övriga nordiska länder inom barn- och ungdomsvården. Barnhusets kansli finns i Stockholm. Denna bredd i arbete och erfarenheter saknas i dag hos Barnmiljörådet. Vidare framhåller motionärerna att Allmänna barnhuset kan svara för 1,5 miljoner kronor årligen om Barnombudsmannen placeras hos stiftelsen. Den av regeringen föreslagna Organisationskommittén bör ta kontakt med Allmänna barnhuset för samråd om ekonomi och samordning av lokaler m.m.
Utskottets bedömning
Utskottet delar inställningen att tjänsten som Barnombudsman bör inrättas vid Barnmiljörådet i enlighet med de i propositionen förordade riktlinjerna för organisation och finansiering. Enligt utskottets mening bör Barnombudsmannen samarbeta med Allmänna barnhuset i frågor där deras intressen sammanfaller. Projekt på området bör t.ex. kunna finansieras med medel från Allmänna barnhuset. Utskottet godkänner alltså de föreslagna riktlinjerna i denna del och avstyrker motion So32 (s).
Anslagsfrågor
Regeringen har i 1993 års budgetproposition föreslagit riksdagen att, i avvaktan på en särskild proposition om en Barnombudsman, till Barnmiljörådet för budgetåret 1993/94 beräkna ett ramanslag på 5199000 kr.
På grund av förslaget om att inrätta en befattning som Barnombudsman som chef för Barnmiljörådet, samt de förändringar av myndighetens arbetsområden som förslaget kan innebära, föreslås i den aktuella propositionen att Barnmiljörådet får en ettårig planeringsram. Medelsbehovet för Barnombudsmannen och Barnmiljörådet har för nästa budgetår beräknats till 6586000 kr. I propositionen föreslås att riksdagen till Barnmiljörådet för budgetåret 1993/94 under femte huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 6586000 kr.
Utskottet tillstyrker den av regeringen föreslagna medelsanvisningen till Barnmiljörådet, vilken inte mött någon erinran i form av motioner.
Hemställan
Utskottet hemställer1. beträffande lag om Barnombudsman att riksdagen med avslag på motion 1992/93:So604 yrkande 6 antar regeringens förslag till lag om Barnombudsman, 2. beträffande lokala barnombudsmän att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju802 yrkande 6 och 1992/93:Ub416 yrkande 3, 3. beträffande ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter att riksdagen med avslag på motion 1992/93:So31 godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna för ombudsmannens verksamhetsområde och uppgifter, 4. beträffande organisation och finansiering att riksdagen med avslag på motion 1992/93:So32 godkänner att tjänsten som Barnombudsman inrättas vid Barnmiljörådet enligt de i propositionen förordade riktlinjerna för organisation och finansiering, 5. beträffande medelsanvisningen till Barnmiljörådet att riksdagen till Barnmiljörådet för budgetåret 1993/94 under femte huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 6586000 kr.
Stockholm den 20 april 1993 På socialutskottets vägnar Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp), Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Ingrid Hemmingsson (m), Jan Andersson (s), Jerzy Einhorn (kds), Leif Bergdahl (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m) och Hans Karlsson (s).
I propositionen framlagt lagförslag
Bilaga