Det allmännas skadeståndsansvar
Betänkande 1990/91:LU27
Lagutskottets betänkande
1990/91:LU27
Det allmännas skadeståndsansvar
Innehåll
1990/91 LU27
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det allmännas skadeståndsansvar för fel som begås i samband med myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet sistnämnda spörsmål och två motioner statens strikta ansvar för skada orsakad av polishund.
Utskottet avstyrker bifall till motionerna om det allmännas skadeståndsansvar och om statens strikta ansvar för skada av polishund. Beträffande motionerna om ersättning till Halvar Alvgard föreslås att riksdagen med anledning av motionerna ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Till betänkandet har fogats en reservation (m, fp, c och mp) beträffande ställningstagandet i fråga om det allmännas skadeståndsansvar och en reservation beträffande motiveringen (m, fp och c) såvitt avser ställningstagandet till frågan om ersättning till Halvar Alvgard.
Motionerna
1990/91:L204 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K216 -- vad i motionen anförts om ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning.
1990/91:L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson (m, fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär ett skyndsamt förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar Alvgard.
1990/91:L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K205 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det offentligas ansvar för fel begångna mot enskild.
1990/91:L604 av Birgit Henriksson (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring i enlighet med vad i motionen anförts så att strikt ansvar ej skall utkrävas av polis med hund i tjänst.
1990/91:L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av följande lydelse: 3 § Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i den mån den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovet annars, med hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv för kommittén (Ju 1989:03) med uppdrag att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar.
1990/91:L610 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:Sk811 -- yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om skadeståndsregler vid felaktig myndighetsutövning i enlighet med vad i motionen anförts.
1990/91:L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av provisoriska regler i skadeståndslagen.
1990/91:L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om hur ersättning skall kunna utgå till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte befunnits lagstridig men vars konsekvenser likväl vid en samlad bedömning framstår som orimliga för den enskilde,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Halvar Alvgards rättegångskostnader på 120 000 kr. bör efterskänkas.
1990/91:L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:N291 -- yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om att företag och deras ägare hålls skadeslösa vid domstolsprocesser mellan företagare och myndigheter där myndigheten är den förlorande parten.
1990/91:L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kompensation till Halvar Alvgard.
1990/91:L621 av Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen beslutar ändra lagen om tillsyn av hundar och katter i enlighet med vad som anförts i motionen.
1. Det allmännas skadeståndsansvar
1.1 Gällande ordning
Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades arbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare i sin tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.
Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten enligt 3 kap. 1 § SkL på samma sätt som enskilda arbetsgivare för arbetstagarnas fel och försummelser. Innefattar verksamheten myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för person- och sakskada utan också för ren förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip inte ersättning för ideell skada enligt sistnämnda lagrum. Tidigare fanns vissa särskilda begränsningar av det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL. Dessa begränsningsregler är sedan den 1 januari 1990 inte längre gällande.
Det grundläggande villkoret för det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL är att felet eller försummelsen skall ha vållats vid myndighetsutövning.
Uttrycket "vid myndighetsutövning" omfattar enligt förarbetena till SkL (prop. 1972:5 s. 502) alla sådana beslut och åtgärder som antingen självständigt utgör myndighetsutövning, dvs. den offentliga verksamhet som är ett uttryck för samhällets makt över medborgarna, eller står i ett nära samband med myndighetsutövningen. Uttrycket innefattar sålunda åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Uttrycket innefattar även vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen.
Rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § SkL har ett flertal gånger satts på sin spets i rättspraxis. Från senare år kan nämnas NJA 1987 s. 535 -- det s.k. Trifoliumfallet -- där högsta domstolen fann att ett av konsumentverket utfärdat pressmeddelande, som innehöll felaktiga uppgifter om en konsumentvara, inte i sig innefattade myndighetsutövning därför att meddelandet varit avsett främst som en information till konsumenter. Domstolen uttalade vidare att pressmeddelandet inte heller haft ett så nära samband med konsumentverkets utövande av maktbefogenheter gentemot producenter och andra näringsidkare att de felaktiga påståendena kunde anses ha lämnats vid verkets myndighetsutövning. Den skadeståndstalan som ett företag, som tillverkade produkten i fråga, förde mot staten för fel eller försummelse vid myndighetsutövning kunde därför inte bifallas.
I ett nyligen avgjort rättsfall har högsta domstolen ånyo haft anledning att pröva rekvisitets innebörd (NJA 1990 s. 705). Målet gällde en skrivelse som en husägare fått från en hälsovårdsinspektör. I skrivelsen angavs att fastigheten utgjorde sanitär olägenhet, då den befunnits ha för höga radondotterhalter. Enligt skrivelsen rekommenderades fastighetsägaren att installera värmeåtervinningssystem som skulle kunna sänka radondotterhalten, varjämte han uppmanades att ta kontakt med kommunens förmedlingsorgan för hjälp med ansökan om lån till installationen.
Högsta domstolen anförde att skrivelsen innefattade endast ett råd från hälsovårdsnämndens sida och hade i sig ingen rättsverkan gentemot husägaren. Genom att fastigheten klassificerades som sanitär olägenhet var, uttalade domstolen vidare, skrivelsen emellertid ägnad att ge fastighetsägaren uppfattningen att han var skyldig att vidta åtgärder för att sänka radondotterhalten och att nämnden annars kunde tänkas ingripa med föreläggande eller förbud. Nämnden skulle för övrigt också ha haft befogenhet att ingripa på sådant sätt, om sanitär olägenhet verkligen hade uppstått i fastigheten. Högsta domstolen slog fast att vid angivna förhållanden -- och oberoende av om nämnden inte avsett att fullfölja ärendet genom att i sista hand tillgripa maktmedel -- måste den felaktiga uppgiften anses ha lämnats vid myndighetsutövning. Fastighetsägarens skadeståndstalan mot staten för fel eller försummelse vid myndighetsutövning bifölls därför.
SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och datalagen, dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel -- i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Här förutsätts alltså inte som enligt SkLs regler att någon tjänsteman varit försumlig. Vidare utgår ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för lidande. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga beslut om betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för den som lider ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut (prop. 1989/90:3, SkU1).
När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkLs bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.
Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa villkor.
I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av konkreta tvister medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden för framtiden.
Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda författningar som innehåller villkor för den verksamhet som myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär och sålunda är av offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter. I propositionen med förslag till generalklausul på förmögenhetsrättens område anförde departementschefen (prop. 1975/76:81 s. 113 f.) att 36 § avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör förhållanden mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den mån bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte på de bestämmelser som ingår i författningar utan att ha karaktär av avtal.
Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och sålunda inte av SkLs bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och televerket. Järnvägen har ett avtalsrättsligt skadeståndsansvar till följd av "normalvillkor i järnvägstrafik" som järnvägarna tillämpar och som förhandlats fram mellan järnvägens representanter och konsumentverket. Grundläggande bestämmelser om postverkets och televerkets skadeståndsansvar finns i av verken ensidigt utfärdade bestämmelser, postverkets ansvarighetskungörelse resp. televerkets allmänna villkor för teleabonnemang. För en närmare redogörelse för reglerna hänvisas till lagutskottets betänkande 1988/89:LU2.
1.2 Pågående utredningsarbete
Kommittén (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar tillkallades 1989. Kommittén har enligt sina direktiv (dir. 1989:52) till huvuduppgift att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eler försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. I direktiven anförs att det utöver de särskilt angivna uppgifterna finns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen finner påkallade. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.
Den särskilde utredare (K 1989:02) som haft i uppdrag att se över formerna för postens och televerkets kundvillkor har nyligen lagt fram ett betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor". I betänkandet föreslås bl.a. att privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslagen innebär att avtalslagens bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex. allmänna skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och televerket sluter med sina kunder. Vidare innebär förslagen att det näringsrättsliga regelsystemet nästan undantagslöst blir tillämpligt på kundvillkoren i postens och televerkets affärsverksamhet. Enligt utredaren bör som en konsekvens av förslagen bl.a. postens ansvarighetskungörelse och televerkets föreskrifter om allmänna villkor för teleabonnemang, vilka innehåller regler om skadeståndsansvar för affärsverken, upphävas.
Utredningsmannen anger att grundtanken i betänkandet -- att man utifrån verksamhetens innehåll kan hänföra olika verksamheter till området för privaträttsliga villkor resp. föreskrifter -- bör tillämpas inte bara för postens och televerkets rättsförhållanden utan ligga till grund för en översyn av övriga affärsverk.
1.3 Motionsmotiveringar
Motiveringen till motion L204 yrkande 2 av Carl Bildt m. fl. (m) återfinns i motion K216 angående fördjupad demokrati och ökad rättssäkerhet. Motionärerna redovisar förändringar som enligt dem är nödvändiga för att öka medborgarnas inflytande och rättssäkerhet, bl.a. att ge enskilda en ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning. I motionen nämns den pågående utredningen om det allmännas skadeståndsansvar och motionärerna anför vissa principer som en kommande lagstiftning på området bör ha.
Enligt motionen bör det allmänna vid oriktigt handlande få ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar). Vidare bör enskilda få ersättning för skada som har sin grund i oriktiga råd och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning. Dessutom bör enligt motionärerna ersättning kunna utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt ekonomisk skada. Slutligen finns det enligt motionen anledning att strama upp de villkor -- bl.a. beträffande skadeståndsskyldighet -- under vilka den offentliga affärsverksamheten skall verka. Det saknas enligt motionärerna skäl för att låta denna verksamhet -- ofta i form av monopolföretag -- bedrivas under gynnsammare villkor än som gäller för jämförbara näringsidkare.
Även i motion L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars motivering finns i K205 om författningen -- nämns den pågående utredningen om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt motionärerna är det inte bara omfattningen av offentliga tjänstemäns straffansvar som är betydelsefull utan också t.ex. den enskilde medborgarens möjlighet att få skadestånd om någon offentlig tjänsteman orsakat skada. Motionärerna framhåller det angelägna i att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar skyndsamt utför sitt uppdrag och att regeringen snarast därefter lägger fram ett samlat lagstiftningsförslag.
I motion L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) anförs att gällande skadeståndsregler skärps så att det allmänna får bära ett strikt ansvar för skador för enskilda som uppkommer vid oriktigt handlande från det allmännas sida och att detta ansvar inte begränsas till vissa särskilda rättsområden.
Motionärerna anför att riksdagen, i avbidan på resultatet av utredningen om det allmännas skadeståndsansvar, omedelbart bör införa en viss provisorisk reglering i skadeståndslagen. Denna skulle utgöra en slags skadeståndsrättslig säkerhetsventil, som skulle tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angeläget.
I motion L606 anförs vidare att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Även staten bör omfattas av exempelvis såväl köplagen som konsumenttjänstlagen. Denna fråga bör efter tilläggsdirektiv från regeringen utredas av kommittén som ser över det allmännas skadeståndsansvar.
Motiveringen till motion L610 av Bo Lundgren m.fl. (m) återfinns i motion Sk811 som handlar om rättssäkerhet vid beskattning. Motionärerna anför att om någon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller bevis- eller betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, staten måste svara för skadestånd till så stort belopp att full kostnadskompensation erhålls. Hänsyn måste därvid tas till den goodwillförsämring som kan bli följden av en negativ mediabevakning.
I motion L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) anförs att det i två hänseenden är mycket angeläget att det görs något omedelbart beträffande det allmännas skadeståndsansvar, nämligen i fråga om ansvaret vid mycket allvarliga åtgärder och beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. SkL.
Motionärerna hänvisar till att det vid vissa mycket allvarliga ingrepp mot den enskilde eller dennes egendom, t.ex. frihetsberövanden och betalningssäkring, finns bestämmelser om strikt skadeståndsansvar. Enligt motionärerna kan det förekomma andra lika allvarliga ingrepp, men där den enskilde i brist på specialreglering om strikt skadeståndsansvar står utan möjlighet att erhålla skadestånd. Motionärerna menar att vid allvarliga myndighetsingripanden skadestånd bör utgå oavsett om fel eller försummelse förekommit, så som gäller vid frihetsberövande eller betalningssäkring.
Frågan om strikt skadeståndsansvar bör enligt motion L611 övervägas av den pågående utredningen. I avvaktan på dess resultat är det viktigt att det införs en säkerhetsventil i lagstiftningen så att skadestånd kan medges vid allvarliga myndighetsingripanden mot enskilda. En sådan säkerhetsventil kan antingen formuleras som en allmän regel om strikt skadeståndsansvar vid allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i en generell billighetsregel angående skadestånd vid myndighetsutövning. Alternativt bör kommittén snabbutreda frågan.
Beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" anförs i motion L611 att det i praxis fått mycket omdiskuterade effekter. Man hänvisar bl.a. till det s.k. Trifoliumfallet. Motionärerna menar att det -- utan att det för den skull är fråga om myndighetsutövning eller ens ett nära samband med sådan -- finns en rad fall där det allmänna förtroendet för myndigheten medför att uttalanden m.m. får en annan genomslagskraft och förväntas ha en annan vederhäftighet än om motsvarande uttalanden görs av en näringsidkare. Antingen bör den pågående utredningen snabbutreda frågan hur rekvisitet bör formuleras eller riksdagen besluta en provisorisk regel så att ordalydelsen blir "i samband med myndighetsutövning" eller liknande.
Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte befunnits lagstridig men vars konsekvenser likväl vid en samlad bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).
I motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars motivering återfinns i motion N291 om livskraftiga småföretag -- anförs att om myndigheterna gör fel skall företag och deras ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där myndigheten är den förlorande parten.
1.4 Tidigare behandling
Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma inriktning som de nu aktuella vid myndighetsutövning har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare och därvid avslagits. Sålunda prövades frågorna hösten 1989 i samband med behandlingen av proposition 1989/90:42, vari föreslogs slopande av de särskilda begränsningsreglerna för det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL.
I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet. 1989/90:LU10) anförde utskottet att direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar helt låg i linje med vad utskottet tidigare uttalat i fråga om en allmän översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Vad som anförts i motionerna gav inte utskottet anledning att ompröva sin tidigare inställning till inriktningen av utredningsarbetet. När det gällde statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet borde enligt utskottet en förbättring av de enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet uttalade därvid sin tillfredsställelse med att regeringen tillkallat den särskilde utredaren (K 1989:02) med uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets kundvillkor.
Senast behandlade utskottet motioner om det allmännas skadeståndsansvar våren 1990. I sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. 1989/90:LU14) uttalade utskottet att det saknades anledning för riksdagen att ompröva sitt tidigare ställningstagande.
2. Ersättning till Halvar Alvgard
2.1 Bakgrund
I samband med införandet av mervärdeskatt på handeln med begagnade bilar företogs från skattemyndigheternas sida en riksomfattande kontrollaktion, benämnd "Bil -79", som omfattade i princip såväl skatte- som taxeringsrevision. Som ett led i denna aktion företogs i början på 1980-talet revision hos Alvgards Bil AB i Vimmerby (bilbolaget). Halvar Alvgard var huvudaktieägare i bilbolaget.
På grund av vad som framkom vid revisionen inledde länsåklagaren förundersökning för utredning huruvida skattebrott skett i samband med bilbolagets affärer. Halvar Alvgard anhölls i mars 1981 av länsåklagaren såsom på sannolika skäl misstänkt för grovt skattebedrägeri. Beslut fattades vidare om husrannsakan i bl.a. Halvar Alvgards bostad och hos bilbolaget. På kvällen samma dag som dessa tvångsmedel tillgripits höll länsåklagaren och polismästaren en presskonferens med anledning av åtgärderna. Halvar Alvgard försattes på fri fot efter två dagar, men anhölls på nytt för samma misstanke några månader senare, i juni 1981. Han försattes på fri fot dagen därpå.
I juni 1981 ansökte taxeringsintendenten om eftertaxering av Halvar Alvgard för vissa taxeringsår och besvärade sig vidare över ett visst års taxering. För att säkerställa betalning av fordran på skatt beslutade länsrätten vid samma tid om betalningssäkring på Halvar Alvgards egendom svarande mot visst belopp. Beslutet om betalningssäkring hävdes omkring ett år senare. Någon tid därefter återkallades ansökningarna om eftertaxering. Efter återkallelsen lade länsåklagaren i oktober 1982 ned förundersökningen mot Halvar Alvgard då misstanke om skattebrott inte längre ansågs föreligga.
På grund av vissa av de åtgärder som vidtagits mot Halvar Alvgard under revisionen och förundersökningen yrkade han hos justitiekanslern (JK) ersättning av staten med närmare 2 milj.kr. Såvitt avsåg 37 500 kr. åberopade Halvar Alvgard lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning som grund för sitt anspråk och i övrigt skadeståndslagens bestämmelser. JK fann genom beslut i december 1984 att Halvar Alvgard var berättigad till 5 000 kr. enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning på grund av det första frihetsberövandet, men att i övrigt någon skadeståndsskyldighet för staten inte förelåg.
Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte år 1986 vid Västerviks tingsrätt om stämning på staten med yrkande om vissa skadeståndsbelopp enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning och skadeståndslagen. Sedan tingsrätten beslutat att genom mellandom pröva frågan om statens skadeståndsskyldighet, yrkade Halvar Alvgard och bilbolaget att tingsrätten genom en sådan dom skulle fastställa att staten enligt skadeståndslagen var skyldig att ersätta den skada som Halvar Alvgard och bilbolaget kunde visa sig ha lidit och, såvitt gäller s.k. ren förmögenhetsskada, det kunde visas fog för enligt 3 kap. 5 § SkL, på grund av 1) det första anhållandebeslutet, 2) presskonferensen, 3) beslutet om husrannsakan, 4) det andra beslutet om anhållande och 5) beslutet om betalningssäkring.
Halvar Alvgard (i det följande avses med "Halvar Alvgard" såväl honom personligen som bilbolaget) gjorde gällande att det i samband med var och en av dessa myndighetsåtgärder förekommit sådana fel och försummelser att staten enligt 3 kap. 2 § SkL hade att ersätta honom den skada som drabbat honom till följd av åtgärderna. Staten, som företräddes av justitiekanslern (JK), bestred skadeståndsskyldighet.
I fråga om det första beslutet om anhållande fann tingsrätten att legala förutsättningar förelåg för beslutet. Tingsrätten anförde därvid att, då misstanken mot Halvar Alvgard alltjämt vid tiden för beslutet gällde betydande belopp och Halvar Alvgards tidigare frivilliga medverkan i utredningen -- enligt revisorernas uppfattning -- lämnat åtskilligt övrigt att önska, det inte kunde riktas någon kritik mot länsåklagaren för att han i den föreliggande situationen bedömde det nödvändigt att anhålla Halvar Alvgard. I vart fall kunde ställningstagandet inte anses ha innefattat en sådan grov felbedömning som enligt förarbetena till SkL krävs för skadeståndsskyldighet i ifrågavarande sammanhang.
Samma resonemang tillämpade tingsrätten på beslutet om husrannsakan. När det gällde presskonferensen fann tingsrätten att varken länsåklagaren eller polismästaren kunde anses genom anordnandet av denna ha förfarit felaktigt i den mening som avses i 3 kap. 2 § SkL. I fråga om det andra beslutet om anhållande ansåg tingsrätten att det i vart fall inte var fråga om en grov felbedömning av länsåklagaren att fatta beslutet. Beträffande beslutet om betalningssäkring anförde tingsrätten att Halvar Alvgard, som inte överklagat detta beslut, inte kunde sägas ha haft giltig anledning för underlåtenheten att överklaga beslutet (3 kap. 4 § SkL). För inget av dessa beslut eller åtgärder befanns alltså staten skadeståndsskyldig för fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Tingsrätten ogillade sålunda genom dom i oktober 1988 Halvar Alvgards talan om fastställande av skadeståndsskyldighet för de ifrågavarande besluten och åtgärderna. Göta hovrätt fastställde genom dom i september 1989 tingsrättens avgörande. Högsta domstolen beslutade i maj 1990 att ej meddela prövningstillstånd i målet.
Efter högsta domstolens beslut återkallade Halvar Alvgard den återstående delen av skadeståndstalan mot staten vid tingsrätten. Med anledning av återkallelsen avskrev tingsrätten målet och förpliktade Halvar Alvgard att ersätta staten för dess rättegångskostnader vid tingsrätten och i hovrätten med 119 532 kr. jämte ränta, varav 110 000 kr. för arbete och 9 532 kr. för utlägg.
Tingsrätten motiverade sitt beslut med att återkallelsen föranletts av att kärandeparterna (Halvar Alvgard och bilbolaget) inte vunnit bifall till den genom mellandomen prövade frågan om statens skadeståndsskyldighet och att de vid detta förhållande inte kunde undgå skyldighet att ersätta staten för dess rättegångskostnader. Tingsrätten anförde vidare att enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken skall ersättning för rättegångskostnad utgå inte bara i form av arvode till ombud eller biträde utan också för partens eget arbete och tidsspillan. Tingsrätten uttalade att bestämmelsen gäller oavsett om det varit parten personligen som utfört arbetet resp. åsamkats tidsspillan eller om det -- som i förevarande fall -- varit en anställd hos ett offentligt organ. Ersättning skulle därför, trots Halvar Alvgards invändning i den delen, utgå för statens arbete i anledning av rättegången.
Halvar Alvgard överklagade tingsrättens beslut i rättegångskostnadsfrågan såvitt avsåg ersättning för arbete. Han gjorde gällande att kostnaderna för JK-ämbetet inte avsåg en sådan partskostnad som är ersättningsgill enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken. Göta hovrätt lämnade genom beslut i januari 1991 Halvar Alvgards besvär över tingsrättens beslut utan bifall med motiveringen att det överklagade beslutet överensstämde med gällande rätt. Halvar Alvgard har överklagat hovrättens beslut till högsta domstolen.
Hos regeringen föreligger en ansökan -- dock inte från Halvar Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar Alvgard på ersättning för rättegångskostnader. Som grund för ansökan åberopas främst att kraftig kritik framförts mot gällande skadeståndslag och att det pågår en utredning för att mildra gällande regler och därigenom förbättra myndighetsoffrens rättsliga ställning.
2.2 Motionsmotiveringar
I motionerna L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson (m, fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) och L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar Alvgard upp.
I motion L601 anförs att den behandling som Halvar Alvgard utsatts för är djupt kränkande och ovärdig ett rättssamhälle. För att slå vakt om rättssamhället och för att gottgöra den som under många år så illa behandlats av staten och fått sitt livsverk sönderslaget är det nödvändigt att gottgöra Halvar Alvgard. Motionärerna vill att riksdagen hos regeringen begär ett skyndsamt förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar Alvgard.
I motion L612 yrkas att riksdagen beslutar efterskänka de rättegångskostnader som Halvar Alvgard förpliktats betala (yrkande 2).
Enligt motion L620 anses att kompensation till Halvar Alvgard bör utgå i form av ex gratia-ersättning, eftersom hans fall är helt unikt.
3. Tillsyn över hundar
3.1 Bakgrund
Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för hundägaren för skada som hunden orsakar.
Skadestånd till den som tillfogats personskada kan enligt bestämmelser i SkL jämkas om den skadelidande själv uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan (6 kap. 1 § SkL). Denna bestämmelse gäller även på det specialreglerade området, t.ex. när fråga är om ansvar enligt tillsynslagen för skada som tillfogats av hund.
Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.
3.2 Motionsmotiveringar
De båda motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) rör det strikta ansvaret för skada av hundar enligt tillsynslagen. Motionärerna anser -- med hänvisning till det nämnda rättsfallet -- att det är stötande att en person som är misstänkt för brott skall få skadestånd när polisen och polishunden löser sitt tjänsteuppdrag på riktigt sätt. De yrkar att tillsynslagen ändras så att det strikta ansvaret inte skall gälla för polis med hund i tjänst.
3.3 Pågående utredningsarbete
I en skrivelse den 10 januari 1991 till regeringen har rikspolisstyrelsen föreslagit att tillsynslagen ändras så att strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning. Regeringen har den 24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas skadeståndsansvar.
Utskottet
I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det allmännas skadeståndsansvar för fel som begås vid myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet det sistnämnda spörsmålet och två motioner det strikta ansvaret för skador som orsakas av polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning.
Det allmännas skadeståndsansvar
Det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelse som begåtts vid myndighetsutövning regleras i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (SkL). Enligt denna bestämmelse skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Däremot utgår i princip inte ersättning för ideell skada enligt lagrummet.
SkL gäller om inte annat är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Bl.a. finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel -- i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Här förutsätts alltså inte som enligt SkLs bestämmelser att någon tjänsteman varit försumlig. Som exempel kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Genom bestämmelser som trädde i kraft den 1 januari 1990 har staten vidare ålagts ett strikt skadeståndsansvar för felaktiga beslut om betalningssäkring av icke fastställda fordringar på bl.a. skatt (21 och 22 §§ lagen [1978:880] om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter).
På riksdagens begäran tillkallade regeringen 1989 en kommitté (Ju 1989:03) med uppgift att göra en översyn av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen (dir. 1989:52) skall en förutsättningslös och allsidig analys göras av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén enligt direktiven undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt ansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder av olika slag. En annan uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning bör bestämmas under hänsynstagande till även andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag i dessa. Arbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.
När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållanden mellan staten och enskilda som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Exempel på sådana regler är bestämmelserna om slutande av avtal och rättshandlingars ogiltighet i avtalslagen liksom de detaljerade reglerna om köp i köplagen (1990:931) och konsumentköplagen (1990:932).
Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkLs bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avaltalsalförhållanden. Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och alltså inte av SkLs bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler. Sådana särskilda regler gäller för statens järnvägar, postverket och televerket.
Även näringsrättslig lagstiftning är tillämplig på statens affärsdrivande verksamhet.
I flera av motionerna begärs tillkännagivanden om den närmare inriktningen av det pågående utredningsarbetet rörande det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.
I motionerna L204 yrkande 2 av Carl Bildt m.fl. (m), L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) och L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) förordas ett strikt ansvar för det allmänna för fel vid myndighetsutövning. I motion L606 anförs därvid att ett sådant ansvar inte bör begränsas till vissa särskilda rättsområden, och i motion L611 anges att frågan om strikt ansvar vid allvarliga myndighetsingripanden bör övervägas av den pågående utredningen.
Motionerna L204 yrkande 2 och L611 tar båda särskilt upp frågan om vilket samband med myndighetsutövning som bör krävas för att ett handlande skall kunna grunda skadeståndsskyldighet för det allmänna. I den förstnämnda motionen anförs att ett svagare sådant samband bör räcka för skadeståndsansvar; så bör t.ex. oriktiga råd och upplysningar kunna föranleda ansvar utan att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning. Enligt motion L611 bör frågan om det erforderliga sambandet snabbutredas av kommittén eller en provisorisk regel omedelbart införas i SkL där rekvisitet ges lydelsen "i samband med myndighetsutövning" eller liknande.
I båda motionerna L606 och L611 föreslås att det i avbidan på utredningsresultatet omedelbart i SkL införs vad som benämns en "skadeståndsrättslig säkerhetsventil". En sådan regel skulle möjliggöra ersättning i särskilt angelägna fall (L606) eller vid allvarliga myndighetsingripanden mot enskilda (L611). Enligt den sistnämnda motionen kan alternativt en sådan regel snabbutredas av kommittén.
Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte befunnits lagstridig men vars konsekvenser ändå vid en samlad bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).
Motionerna L204 yrkande 2 och L610 av Bo Lundgren m.fl. (m) behandlar även frågan om vilka typer av skador som bör ersättas. I den förstnämnda motionen anförs att ersättning bör kunna utgå för icke-ekonomiska skador, t.ex. för kränkning där den skadelidande inte kan styrka direkt ekonomisk skada. Enligt motion L610 bör full kostnadskompensation utgå vid skador på grund av felaktiga beslut om frihetsberövande, bevis- och betalningssäkring eller liknande beslut, bl.a. ersättning för förlust av goodwill till följd av negativ mediebevakning.
Enligt motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) bör företag och deras ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där myndigheten är den förlorande parten.
Motionerna L204 yrkande 2 och L606 tar båda även upp spörsmålet om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och motionärerna anser att staten när den driver sådan verksamhet i fråga om rättsliga villkor bör jämställas med privata näringsidkare.
Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen och därvid avslagits. Senast prövades frågorna hösten 1989 i samband med behandlingen av proposition 1989/90:42, vari föreslogs slopande av de särskilda begränsningsreglerna för det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL, samt våren 1990 (bet. 1989/90:LU10 och LU14).
Som utskottet anfört i nyssnämnda betänkanden ligger direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar helt i linje med vad utskottet tidigare uttalat i fråga om en allmän översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Vad som anförs i motionerna ger inte utskottet anledning att nu ompröva sin inställning till utredningsarbetets bedrivande. Direktiven är så utformade att de inte hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter som framförs i motionerna om kommittén så önskar. Något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande är enligt utskottets mening lika litet nu som tidigare motiverat.
Utskottet är heller inte berett att frångå sin tidigare inställning till frågan om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet, nämligen att en förbättring av enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador bör åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler.
När det gäller villkoren för statens affärsdrivande verksamhet vill utskottet peka på att en särskild utredare haft i uppdrag att se över formerna för postens och televerkets rättsförhållanden gentemot sina kunder. I utredningens betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor", som nyligen lagts fram, föreslås bl.a. att privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslagen innebär enligt betänkandet att avtalslagens bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt skall gälla för de avtal som posten och televerket sluter med sina kunder. Vidare innebär förslagen att den näringsrättsliga lagstiftningen blir tillämplig på kundvillkoren.
Utredaren anför att betänkandets grundtanke, att verksamhetens innehåll och verkliga karaktär får bestämma formen på de regler -- privaträttsliga villkor eller offentligrättsliga föreskrifter -- som är tillämpliga på verksamheten, bör ligga till grund för en översyn av även övriga affärsverk.
Enligt utskottets mening tillgodoser förslagen i betänkandet om postens och televerkets kundvillkor de synpunkter som framförs i motionerna L204 yrkande 2 och L606 om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet. Det finns anledning att avvakta de vidare överväganden som betänkandet kan ge upphov till.
Med hänvisning till vad som sålunda anförts om det allmännas skadeståndsansvar avstyrker utskottet bifall till motionerna L204 yrkande 2, L602, L606, L610, L611, L612 yrkande 1 och L615.
Ersättning till Halvar Alvgard
I början av 1980-talet gjordes en skatte- och taxeringsrevision hos Alvgard Bil AB i Vimmerby, där Halvar Alvgard var huvudaktieägare. På grund av vad som framkom vid revisionen inledde länsåklagaren förundersökning för utredning huruvida skattebrott skett i samband med bilbolagets affärer. Halvar Alvgard anhölls på grund av misstanke om grovt skattebedrägeri och var berövad friheten tillhopa tre dagar. Det företogs vidare husrannsakan hos bl.a. honom och bilbolaget, varvid en mängd handlingar togs i beslag. Länsåklagaren och polismästaren anordnade en presskonferens med anledning av åtgärderna.
Vidare gjordes ansökningar om eftertaxering beträffande Halvar Alvgard, och länsrätten beslutade om betalningssäkring på hans egendom till visst belopp. Ansökningarna om eftertaxering återkallades sedermera, och beslutet om betalningssäkring hävdes. Förundersökningen om brott lades så småningom ned.
På grund av vissa beslut och åtgärder av myndigheterna under revisionen och förundersökningen yrkade Halvar Alvgard hos justitiekanslern (JK) skadestånd av staten med ett närmare angivet belopp för skador som åtgärderna förorsakat. JK tillerkände Halvar Alvgard ett visst skadestånd enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning på grund av frihetsberövandet men lämnade framställningen i övrigt utan bifall.
Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte sedermera vid tingsrätt om stämning på staten. De gjorde gällande att staten var skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen gentemot dem på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning beträffande vissa beslut och åtgärder under revisionen och förundersökningen. Tingsrätten tog i mellandom upp principfrågan om statens skadeståndsskyldighet och fann därvid att staten inte såsom påståtts var skyldig att utge skadestånd. Halvar Alvgards och bilbolagets talan ogillades således. Hovrätten fastställde tingsrättens dom och högsta domstolen lämnade inte prövningstillstånd i målet.
Halvar Alvgard och bilbolaget återkallade därefter vid tingsrätten sin talan i återstående delar, dvs. i fråga om storleken av ett eventuellt skadestånd. Tingsrätten avskrev målet och förpliktade dem att ersätta statens rättegångskostnader. Hovrätten lämnade Halvar Alvgards och bilbolagets besvär över beslutet om rättegångskostnaderna utan bifall. Högsta domstolen, där frågan nu är anhängiggjord, har ännu inte avgjort målet.
Hos regeringen föreligger vidare en ansökan -- dock inte från Halvar Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar Alvgard på ersättning för rättegångskostnaderna.
I motionerna L601 av Knut Wachtmeister (m) och Bengt Harding Olson (fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) samt L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan om gottgörelse för Halvar Alvgard upp.
Enligt motion L601 bör riksdagen hos regeringen begära ett skyndsamt förslag till gottgörelse för Halvar Alvgard och enligt motion L612 (yrkande 2) bör riksdagen besluta att efterskänka statens krav mot Halvar Alvgard för rättegångskostnaderna. Enligt motion L620 bör s.k. ex gratia-ersättning beviljas Halvar Alvgard eftersom hans fall är unikt.
Utskottet vill för sin del framhålla att riksdagen inte är ett förvaltande eller rättskipande organ. Inte heller disponerar riksdagen över statens penningmedel, fordringar och andra tillgångar, utan dessa står enligt 9 kap. 8 § regeringsformen till regeringens disposition med de inskränkningar som följer av regeringsformen. I enlighet med det anförda ankommer det inte på riksdagen att avgöra huruvida i det enskilda fallet en statens fordran på t.ex. rättegångskostnader skall efterges. Det ligger också i sakens natur att riksdagen inte -- med för regeringen bindande verkan -- kan uttala sig i frågor om huruvida ersättning ex gratia skall utbetalas i enskilda fall. Även sådana spörsmål får överlåtas på regeringen att avgöra. Riksdagen är dock oförhindrad att -- på eget initiativ eller efter framställning från regeringen -- anvisa medel för utbetalning av ex gratia-ersättning.
Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver den ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges. Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till prövning och -- om så är erforderligt -- återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.
I frågan om Halvar Alvgards och bilbolagets skyldighet att ersätta staten för rättegångskostnaderna föreligger som tidigare nämnts ännu inte något lagakraftvunnet avgörande. I avvaktan på ett sådant avgörande får regeringen anses förhindrad att ta upp frågan om eftergift av statens fordran på ersättning för rättegångskostnaderna. Blir det slutgiltigt fastslaget att staten har rätt till ersättning av Halvar Alvgard och bilbolaget bör dock regeringen till prövning ta upp också spörsmålet om eftergift.
Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna L601, L612 yrkande 2 och L620 bör ges regeringen till känna. Strikt ansvar för skada av polishund
Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för hundägaren för skada som hunden orsakar.
Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.
I motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) anförs, med hänvisning till det nämnda rättsfallet, att tillsynslagen bör ändras så att det strikta ansvaret enligt lagen inte skall gälla för polis med hund i tjänst.
Med anledning av motionärernas önskemål vill utskottet hänvisa till att rikspolisstyrelsen i en skrivelse den 10 januari 1991 till regeringen föreslagit att tillsynslagen ändras så att strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av polishundar under polisens tjänsteutövning. Regeringen har den 24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas skadeståndsansvar.
Eftersom frågan om skadeståndsansvaret beträffande polisens tjänstehundar sålunda är föremål för utredning, är någon riksdagens vidare åtgärd med anledning av motionerna L604 och L621 inte påkallad. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar att riksdagen avslår motion 1990/91:L204 yrkande 2 samt motionerna 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610, 1990/91:L611, 1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615, res. 1 (m, fp, c, mp)
2. beträffande ersättning till Halvar Alvgard att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:L601, 1990/91:L612 yrkande 2 och 1990/91:L620 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 2 (m, fp, c)
3. beträffande strikt ansvar för skada av polishund att riksdagen avslår motionerna 1990/91:L604 och 1990/91:L621.
Stockholm den 16 april 1991
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s), Gunilla Andersson (s), Charlotte Cederschiöld (m) och Sven-Åke Nygårds (s).
Reservationer
1. Det allmännas skadeståndsansvar (mom. 1)
Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabet Franzén (mp) och Charlotte Cederschiöld (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med "Som utskottet" och på s. 16 slutar med "och L615" bort ha följande lydelse:
Utskottets tidigare ställningstaganden till de spörsmål som tas upp i motionerna var inte enhälliga. Vid behandlingen av dessa frågor våren 1990 framfördes sålunda skiljaktiga meningar i en reservation (m, fp, c, mp) till betänkandet.
I reservationen anfördes bl.a. att de av regeringen utfärdade direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar (se ovan s. 5 f.), genom att utelämna i sammanhanget väsentliga skadeståndsrättsliga spörsmål, innefattade sådana inskränkningar i utredningens mandat att de inte syntes ge möjlighet till en helt förutsättningslös och allomfattande översyn av det allmännas skadeståndsansvar. För att garantera en översyn av det slaget hade det således bort uttryckligen anges i direktiven att en central uppgift för utredningen är att analysera och överväga frågan om det allmänna bör ha ett ansvar oberoende av vållande och utan inskränkning till vissa särskilda rättsområden.
Vidare anfördes i reservationen att direktiven bort uppmärksamma frågan om statens ansvar vid affärsmässig verksamhet. Visserligen hade regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden med enskilda. Problemet med de statliga affärsdrivande verkens skadeståndsansvar var emellertid av sådan betydelse och hade ett sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar i övrigt att en fullständig och från alla synpunkter tillfredsställande utredning av frågan förutsatte att den upptogs som en deluppgift i direktiven till utredningen om det allmännas skadeståndsansvar. Att så inte hade skett innebar en allvarlig brist i utredningsdirektiven.
Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som våren 1990 anfördes i den ovan återgivna reservationen rörande inriktningen av översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Att den särskilde utredare som haft i uppdrag att se över formerna för postens och televerkets kundvillkor nyligen redovisat sitt arbete i ett betänkande som innehåller vissa förslag om lämplig reglering av verkens rättsförhållanden mot enskilda, föranleder inte någon annan bedömning. Ställningstagandet ligger också helt i linje med den uppfattning i frågan som framförs i de nu aktuella motionerna. Trots att översynen av det allmännas skadeståndsansvar pågått en tid bör det alltjämt finnas möjligheter för kommittén att efter tilläggsdirektiv ta upp de spörsmål som behandlas i motionerna.
Riksdagen bör därför göra ett förnyat tillkännagivande om inriktningen av översynen av det allmännas skadeståndsansvar.
Reservanterna ansåg vidare att provisoriska regler omedelbart måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning åt enskilda som skadas till följd av felaktigt handlande från det allmännas sida i sådana fall då utebliven ersättning skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Så kunde ske genom införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Den skulle kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt framstod som särskilt angeläget. Enligt reservanternas mening skulle en sådan delreform kunna fånga upp de mest angelägna skadefallen i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga nyordningen.
Utskottet delar den uppfattning om provisoriska regler i SkL som kom till uttryck i reservanternas yttrande.
Riksdagen bör alltså med bifall till motionerna som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet sålunda anfört i saken.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:L204 yrkande 2, 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610, 1990/91:L611, 1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615 dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om vidgade direktiv för kommittén (Ju 1989:03) med uppdrag att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar, dels antar följande
Förslag till Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)
Härigenom föreskrivs att i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Utskottets förslag
3 §
Skadeersättning utgår
även i annat fall än som
avses i 2 § i den mån
den skadelidandes
möjligheter att
försörja sig allvarligt
har äventyrats genom skadan
eller ersättningsbehovet
annars, med hänsyn till
hans ekonomiska villkor och
omständigheterna i
övrigt, framstår som
särskilt angeläget.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Ersättning till Halvar Alvgard (mom. 2, motiveringen)
Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c) och Charlotte Cederschiöld (m) anser att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar med "Mot den" och på s. 18 slutar med "till medelsanvisning" bort ha följande lydelse:
Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att det är rimligt att skälig ekonomisk gottgörelse utgår utöver den ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på regeringen att bedöma med vilket belopp ersättning bör utges. Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till prövning och återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.