Det svenska elsäkerhetsarbetet
Betänkande 1992/93:NU5
Näringsutskottets betänkande
1992/93:NU05
Det svenska elsäkerhetsarbetet
Innehåll
1992/93 NU5
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1992/93:21 om det svenska elsäkerhetsarbetet, dels de två motioner som har väckts med anledning av propositionen.
En skrivelse i ärendet har ingivits av Miljöljusföretagens Service AB.
Sammanfattning
Utskottet har ingen invändning mot förslaget i propositionen om att en ny elsäkerhetsmyndighet skall inrättas den 1 januari 1993.
De återstående anpassningar till EG:s regler på elsäkerhetsområdet som behövs bör, enligt vad som föreslås i propositionen, genomföras den 1 juli 1993. En motion (m) med krav på slopande av registreringsavgifter redan från den 1januari 1993 avstyrks av utskottet.
Frågan om hälsorisker från magnetiska fält aktualiseras i en motion (s), bl.a. till följd av två nyligen publicerade undersökningar i vilka konstateras vissa samband mellan exponering för sådana fält och cancer. Utskottet, som avstyrker motionen, utgår från att den ansvariga elsäkerhetsmyndigheten prövar alla tänkbara möjligheter att minska eller eliminera riskerna med magnetiska fält när det gäller såväl befintliga som nya elektriska anläggningar.
Propositionen
Huvudsakligt innehåll
I proposition 1992/93:21 redovisas förslag m.m. rörande omfattningen, organisationen och finansieringen av det svenska elsäkerhetsarbetet. Kontrollordningen för elektrisk materiel skall anpassas den 1 juli 1993 till vad som gäller inom EG genom att kraven på statligt förhandsgodkännande för viss materiel liksom på statlig registrering av elektrisk materiel slopas.
Vidare föreslås att elsäkerhetsarbetet -- som för närvarande bedrivs inom Närings- och teknikutvecklingsverket -- skall organiseras i ett särskilt verk. Syftet är att elsäkerhetsarbetets ställning skall förstärkas i såväl nationella som internationella sammanhang. Det nya verket avses starta sin verksamhet den 1 januari 1993.
En redogörelse lämnas också för regeringens ställningstagande i vissa andra frågor rörande elsäkerhetsarbetet. Det går ut på att systemen med marknadskontroll av elektrisk materiel, utfärdande och kontroll av behörighet att utföra elektriska installationer samt registrering och kontrollbesiktning av elektriska anläggningar skall bibehållas. Även verksamheten vid Svenska brandförsvarsföreningens elektriska nämnd förutsätts bli oförändrad.
Förslag
I propositionen föreslås -- efter föredragning av näringsminister Per Westerberg -- att riksdagen godkänner
1. att en ny elsäkerhetsmyndighet inrättas den 1 januari 1993 (avsnitt 7),
2. de riktlinjer för organisation och finansiering för innevarande budgetår av den föreslagna elsäkerhetsmyndigheten som föredragande statsrådet har förordat (avsnitten 7 och 8),
Regeringen bereder vidare (3) riksdagen tillfälle att ta del av vad föredragande statsrådet i övrigt har anfört om det svenska elsäkerhetsarbetet (avsnitten 3--6).
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av propositionen är följande:
1992/93:N3 av Sten-Ove Sundström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvaret för att komma till rätta med de hälsorisker som kraftledningarnas magnetfält utgör.
1992/93:N4 av Hans Nyhage och Lars Björkman (båda m) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett slopande av avgifterna för registrering fr.o.m. den 1 januari 1993, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alternativa fristående provningslaboratorier.
Utskottet
Elsäkerhetsarbetets inriktning m.m.
Målet för det svenska elsäkerhetsarbetet är att förebygga skada på person och egendom orsakad av elektrisk ström. Arbetet bedrivs genom uppbyggnad, upprätthållande och utvecklande av en god säkerhetsnivå för såväl elektriska anläggningar som elektrisk materiel. Säkerhetsnivån gäller inte bara risker för direkta skador av elektrisk ström och bränder orsakade av elektricitet utan även andra skador såsom mekaniska skador samt bränn- och strålskador.
Säkerhetsarbetet omfattar såväl utfärdande av föreskrifter och standarder som tillsyn av efterlevnaden härav. Genom föreskrifterna fastställs de villkor som bedöms nödvändiga för skydd av liv, hälsa, miljö och ekonomiska värden. Reglerna avser inte endast produktens egenskaper i sig utan också hur det skall styrkas att produkten de facto har de föreskrivna egenskaperna. Termen för det sistnämnda är numera bedömning av överensstämmelse (tidigare certifiering och provning).
Enligt lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen), kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de föreskrifter som behövs från elsäkerhetssynpunkt. Ansvaret har härvid lagts på Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). Verket utfärdar sålunda erforderliga säkerhetsföreskrifter men utövar också tillsyn i vissa avseenden. På regional nivå utövas tillsynen av Statens elektriska inspektion, för vilken NUTEK är chefsmyndighet.
Inom EG regleras säkerheten för elektrisk materiel i det s.k. lågspänningsdirektivet (low voltage directive, LVD) från år 1973. Det går ut på att medlemsländerna skall vidta erforderliga åtgärder för att endast sådan elektrisk materiel saluförs som har tillverkats i enlighet med god säkerhetsteknisk praxis.
Den ändring av det svenska systemet för kontroll av elektrisk materiel som trädde i kraft den 1 januari 1990 (prop. 1987/88:82, bet. NU30) innebar en relativt långtgående anpassning till EG:s lågspänningsdirektiv. Genom den nya kontrollordningen slopades det tidigare kravet på förhandsgodkännande (S-märkning) av SEMKO (Svenska Materiel Kontrollanstalten AB) för sådan elektrisk materiel som är tillverkad enligt svensk standard. Genom riksdagens beslut gavs leverantörerna samtidigt möjlighet att utföra motsvarande kontroll hos vissa andra -- med SEMKO samarbetande -- provningsinstitutioner men också att själva utföra kontrollen. I det senare fallet förutsätts att kontrollen övervakas av SEMKO. Vidare innebar beslutet att kravet på S-märkning ersattes med ett krav på registrering av produkten innan den släpps ut på marknaden. Samtidigt förstärktes den kontroll av produkterna som görs efter marknadsintroduktionen, den s.k. marknadskontrollen. För vissa produkter behölls emellertid kravet på statligt förhandsgodkännande.
Elsäkerhetsutredningen (särskild utredare: civilingenjör Hans Aronsson) har redovisat resultatet av sitt arbete i betänkandet (SOU 1991:94) ELSU 91 -- Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. Betänkandet har remissbehandlats.
I propositionen om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) anförs (prop. 1991/92:170 bil. 11 s.5f.) beträffande systemet för bedömning av överensstämmelse att en anpassning till EG:s regler kräver att hittillsvarande ordning med s.k. riksprovplatser -- vilka har monopol inom sitt verksamhetsområde -- avskaffas. I stället införs ett öppet system som innebär att såväl offentliga som enskilda organ vilka uppfyller kraven på kompetens skall kunna medverka i systemet och konkurrera om uppdragen. Utseende av sådana s.k. anmälda organ skall handhas av Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC). En lag om teknisk kontroll föreslås i enlighet härmed i nämnda proposition. Lagen avses att träda i kraft i anslutning till EES-avtalets ikraftträdande. Enligt de riktlinjer för avvecklingen av riksprovplatssystemet som regeringen föreslår förutsätts avvecklingen vara genomförd den 1 januari 1994. EES-utskottet har i oktober 1992 tillstyrkt regeringens förslag (1992/93:EU1), och riksdagen avses fatta beslut i bl.a. dessa frågor inom kort.
I den nu aktuella propositionen konstateras att EES-avtalet förutsätter en viss återstående anpassning till EG:s lågspänningsdirektiv. Detta innebär att kraven på dels statligt förhandsgodkännande av vissa produkter, dels statlig registrering av elektrisk materiel med anknytande avgift bör slopas. Det erinras om att EES-avtalet medger att Sverige (liksom Finland och Island) -- till följd av förutsedda praktiska svårigheter -- har givits rätt att avvakta med anpassningen till den 1 januari 1994. Enligt regeringens bedömning kan förändringarna emellertid genomföras redan den 1 juli 1993.
Vidare anmäls i propositionen att nuvarande system med marknadskontroll av elektrisk materiel genom elsäkerhetsmyndighetens försorg bör bibehållas. Även systemet med utfärdande och kontroll av behörighet att utföra elektriska installationer bör, enligt regeringens mening, kvarstå oförändrat. Härvid anges att den godkännande myndigheten bör anpassas så att den skall motsvara kraven på certifierande organ enligt Europanormen EN 45013. Inte heller bör systemet med registrering och kontrollbesiktning av elektriska anläggningar ändras, anser regeringen. Slutligen anförs att nuvarande ordning och verksamhet vid Svenska brandförsvarsföreningens elektriska nämnd bör bibehållas.
Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad den har anfört om det svenska elsäkerhetsarbetet i nu nämnda avseenden.
I motion 1992/93:N4 (m) kritiseras det avgiftssystem som är förbundet med registreringen av elektrisk materiel. Motionärerna anför att registreringsavgiften för sådan materiel som har godkänts av ett annat provningsorgan än SEMKO kan vara fem gånger högre än den som gäller när SEMKO själv har svarat för godkännandet. Skillnaden i avgifternas storlek utgör, enligt motionärernas uppfattning, en diskriminering som styr leverantörerna till SEMKO för godkännandeförfarandet. Svensk tillverkningsindustri bör ges möjlighet att arbeta enligt de villkor som avses gälla enligt EES-avtalet utan onödigt dröjsmål, heter det. Motionärerna föreslår därför att avgifterna skall slopas redan den 1 januari 1993. Samtidigt ifrågasätts SEMKO:s ställning som inhemskt provningsorgan; konkurrensen måste främjas genom att även andra provningslaboratorier snarast godtas.
Registreringsavgifterna finansierar verksamheten med kontroll av elektrisk materiel (jfr prop. 1991/92:100 bil. 13, bet. NU25). Kostnaden för denna uppgår för närvarande till drygt 20 miljoner kronor per år. Avgifternas storlek bestäms av regeringen på förslag av NUTEK, som i enlighet med avgiftsförordningen (1992:191) samråder med Riksrevisionsverket i frågan. Enligt uppgift från NUTEK beror skillnaderna i avgifter för registrering på grundval av S-märke resp. annat underlag på att SEMKO redan vid certificering för S-märke tar ut en avgift som skall täcka kostnaderna för granskning av underlag och typefterkontroll. Motsvarande kostnader vid inlämnande av dokumentation debiteras leverantören först i samband med registreringen. Sammantaget uppges avgifterna för licens för S-märke och registrering grundad på S-märke skilja sig endast marginellt från avgiften för registrering för sådan materiel som registreras medelst dokumentation.
Det konstateras i propositionen att ett slopande av registreringssystemet och den anknutna avgiften förutsätter att elsäkerhetsarbetet finansieras på något annat sätt. Regeringen anmäler sin avsikt att återkomma till denna fråga i 1993 års budgetproposition. Enligt vad som sägs i propositionen övervägs härvid att tillföra medel för verksamheten via elabonnentavgifter. För innevarande budgetår bör enligt regeringen kontrollordningen finansieras med de medel som riksdagen redan har beslutat om för denna verksamhet och som täcks av registreringsavgifterna.
På grundval av en anmälan från ett enskilt företag har Konkurrensverket nyligen behandlat frågan om diskriminering genom avgiftssystemet. Verket har beslutat att avsluta ärendet utan åtgärd mot bakgrund av att konkurrenslagen (1982:729) inte är tillämplig och att systemet förutsätts bli slopat den 1 juli 1993.
Utskottet instämmer för sin del i motionärernas uppfattning att Sverige så snart som möjligt bör anpassa reglerna på elmaterielområdet till dem som förutsätts gälla enligt EES-avtalet. Samtidigt konstaterar utskottet att regeringen nu föreslår en tidigareläggning med ett halvår i förhållande till det uppskov som har medgetts bl.a. Sverige.
Såvitt gäller registreringsavgifterna vill utskottet erinra om att den angelägna elsäkerhetsverksamheten för närvarande finansieras via dessa avgifter. Om avgiftssystemet skulle slopas redan från den 1 januari 1993 -- dvs. innan det tilltänkta nya systemet med elabonnentavgifter har införts -- torde detta förutsätta att medel till denna verksamhet tillförs via statsbudgeten. En sådan lösning avvisas av utskottet av bl.a. statsfinansiella och praktiska skäl. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1992/93:N4 (m) i nu aktuell del.
Vad härefter gäller kravet på ökad konkurrens i fråga om bedömning av överensstämmelse vill utskottet hänvisa till det nya system med anmälda organ som kan genomföras på elmaterielområdet i anslutning till att registreringssystemet avskaffas den 1 juli 1993. Genom anpassningen fullt ut till EG:s lågspänningsdirektiv den 1 juli 1993 kommer SEMKO:s ställning som riksprovplats att upphävas. SEMKO får liksom andra provningsorgan härvid ansöka hos SWEDAC om att utses till anmält organ. Utskottet avstyrker med det sagda motion 1992/93:N4 (m) även i detta avseende.
Utskottet ansluter sig alltså till vad som anförs i propositionen om slopande av kvarvarande statliga krav på förhandsgodkännande och registrering. Likaså instämmer utskottet i vad regeringen i övrigt har anfört om elsäkerhetsarbetets inriktning.
Ny elsäkerhetsmyndighet
Som har framkommit i det föregående är NUTEK föreskrifts- och tillsynsmyndighet på elsäkerhetsområdet. I propositionen föreslås att ett fristående verk skall inrättas för dessa uppgifter. En sådan organisatorisk lösning skulle, enligt regeringens mening, stärka elsäkerhetsmyndighetens roll genom att verksamheten dels blir tydligare hos berörda inom landet, dels får en starkare ställning i de internationella sammanhangen. Avsikten är att den nya myndigheten skall börja sin verksamhet den 1 januari 1993.
Finansieringen under den återstående delen av innevarande budgetår föreslås ske genom medel som har anvisats till NUTEK. Verksamheten förutsätts därefter, dvs. från den 1 juli 1993, bli avgiftsfinansierad. Som nyss har nämnts avser regeringen att lägga fram förslag om finansiering av elsäkerhetsarbetet i 1993 års budgetproposition.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare, förutvarande statssekreteraren Lars Ljung, med uppgift (dir. 1992:89) att dels lägga fram förslag till den nya elsäkerhetsmyndighetens organisation, dels förbereda dess inrättande.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner att en ny elsäkerhetsmyndighet inrättas den 1 januari 1993. Vidare föreslås riksdagen godkänna de riktlinjer för organisation och finansiering för innevarande budgetår av den föreslagna elsäkerhetsmyndigheten som regeringen har förordat.
Utskottet har ingen invändning mot regeringens förslag när det gäller inrättande av en ny elsäkerhetsmyndighet den 1januari 1993. Inte heller föranleder de förordade riktlinjerna för organisation och finansiering för innevarande budgetår någon erinran från utskottets sida. Propositionens förslag i dessa avseenden tillstyrks alltså.
Hälsorisker från magnetiska fält
Såväl elektriska som magnetiska fält förekommer normalt i naturen. De starkaste fälten förekommer emellertid kring elektriska utrustningar. Elektriska fält bildas av elektrisk spänning, t.ex. kring en glödlampa oavsett om den är tänd eller släckt. Fältets styrka beror på hur hög spänningen är, och styrkan avtar med avståndet. Elektriska fält kan avskärmas effektivt genom t.ex. metallplåt men även av träd och annan vegetation. Magnetiska fält uppstår när elladdningar rör sig, dvs. elektrisk strömstyrka. En glödlampa som är tänd alstrar sålunda inte bara ett elektriskt utan även ett magnetiskt fält. Även i ett magnetiskt fält avtar styrkan med avståndet. Däremot är det betydligt svårare att avskärma magnetiska fält. Utomhus kan kraftiga magnetfält registreras vid ställverk och högspänningsledningar. Inomhus är det oftast elektriska apparater som ger upphov till magnetiska fält. Intill t.ex. TV-apparater, hårtorkar och tvättmaskiner kan sålunda starka fält uppkomma liksom vid sådan hemutrustning som innehåller transformatorer som omvandlar spänningen till en låg nivå. Inom industrin uppkommer särskilt starka magnetiska fält intill exempelvis stålugnar och elsvetsaggregat.
Grundläggande bestämmelser på elområdet finns i ellagen. Som har redovisats i det föregående är NUTEK ansvarig föreskrifts- och tillsynsmyndighet för elsäkerhet. För starkströmsanläggningar finns bestämmelser om minsta horisontella avstånd från en elledning till närmaste byggnad (STEV-FS 1988:1). Det tillåtna avståndet varierar beroende på dels vilken spänning som tillämpas, dels om området i fråga är detaljplanerat eller inte. Bestämmelserna tar främst sikte på risken för brand.
Riksdagen har upprepade gånger behandlat motioner om riskerna med kraftledningars elektriska och magnetiska fält. Vid det senaste tillfället, våren 1992, framhöll utskottet (bet. 1991/92:NU30) -- med anledning av en motion (s) gällande krav på intensifierad forskning -- vikten av att det skapas underlag för en säkrare bedömning av hälsorisker i samband med elektriska och magnetiska fält. Utskottet konstaterade att två stora undersökningar pågick på det aktuella forskningsområdet. Med hänsyn härtill avstyrktes motionen. Riksdagen följde utskottet.
De epidemiologiska studier till vilka utskottet hänvisade har nyligen presenterats.
Den ena undersökningen, från Institutet för miljömedicin, omfattar allmänheten som exponeras i hemmen. I rapporten (IMM-rapport 5/92) konstateras ett samband mellan blodcancer hos barn och den uppskattade storleken på det magnetfält i bostaden som en högspänningsledning har givit upphov till. Samband mellan förekomst av magnetfält och andra cancerformer hos barn har inte påvisats. Däremot finns vissa indikationer på samband med andra cancerformer hos vuxna. Vilken typ av magnetfält eller vilka egenskaper hos det som skulle orsaka skada är inte känt och inte heller vilken biologisk mekanism det skulle vara fråga om.
Den andra undersökningen, som har utförts vid Arbetsmiljöinstitutet, gäller personer som i sitt yrkesliv har exponerats för elektromagnetiska fält. Enligt den undersökningen finns ett samband mellan exponeringsnivån från elektromagnetiska fält och en viss form av blodcancer men också beträffande en viss typ av hjärntumör. Ytterligare bearbetning av undersökningsmaterialet återstår, bl.a. med avseende på vilka yrkesgrupper som utsätts för starka magnetfält och vilka källor som ger störst påverkan.
I motion 1992/93:N3 (s) kritiseras regeringen för att ha underlåtit att i propositionen behandla frågan om ansvaret för de hälsorisker som kraftledningarna medför. Lämpliga åtgärder borde gå ut på att berörda kraftledningar flyttas eller att styrkan hos magnetfälten dämpas. Motionärerna hänvisar till nyss refererade undersökningar och föreslår ett uttalande av riksdagen om ansvarsfrågan.
NUTEK har regeringens uppdrag att följa forskningsverksamheten rörande biologiska effekter från elektriska och magnetiska fält vid kraftledningar och avlämna rapport härför till regeringen. För att biträda NUTEK i detta arbete finns -- sedan år 1975 -- en rådgivande samrådsgrupp med representanter för berörda myndigheter, forskningsinstitutioner, fackliga organisationer och elkraftföretag. Enligt vad utskottet har inhämtat avser samrådsgruppen att vid sitt nästkommande möte behandla frågan om erforderliga åtgärder med anledning av de nyligen presenterade undersökningsresultaten.
Vidare överväger NUTEK att i elsäkerhetsföreskrifterna införa gränsvärden för magnetiska fält såvitt gäller nya anläggningar och nya bostäder intill befintliga anläggningar. Ett förslag väntas föreligga i början av år 1993. Det måste dock prövas enligt begränsningsförordningen (1987:1347). För befintliga anläggningar kan riskerna minskas eller elimineras t.ex. genom att kraftledningarna ersätts med kablar som grävs ned i marken. Kostnaderna härför torde emellertid uppgå till mycket höga belopp; för de högre kraftledningarna kan i vissa fall kostnaden för en sådan markförläggning uppgå till 30 gånger kostnaden för en ny, luftburen ledning. Samtidigt försämras driftsäkerheten.
NUTEK kommer också att genomföra en kartläggning av i vilken utsträckning daghem och andra byggnader med koncentrerade barnaktiviteter berörs av magnetiska fält inom landets kommuner. Vidare har NUTEK för avsikt att samordna finansieringen av den forskning som syftar till klarläggande av orsakerna till sambandet mellan magnetfält och hälsorisker.
Utskottet konstaterar att ansvaret för att följa de frågor som är förbundna med hälsorisker från bl.a. magnetiska fält ligger på elsäkerhetsmyndigheten. Vidare noterar utskottet att det nu finns underlag för en säkrare bedömning av hälsoriskerna i samband med magnetiska fält. Hittillsvarande resultat påkallar, menar utskottet, intensifierade forskningsinsatser. Utskottet utgår från att den ansvariga elsäkerhetsmyndigheten prövar alla tänkbara möjligheter att minska eller eliminera riskerna med magnetiska fält, när det gäller såväl befintliga som nya elektriska anläggningar. Med hänsyn till vad utskottet nu har sagt avstyrks motion 1992/93:N3 (s).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande registreringsavgifter avseende elmateriel att riksdagen avslår motion 1992/93:N4 yrkande 1,
2. beträffande elsäkerhetsarbetets inriktning att riksdagen med anledning av proposition 1992/93:21 moment 3 och med avslag på motion 1992/93:N4 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande inrättande av en ny elsäkerhetsmyndighet att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:21 moment1 godkänner att en ny elsäkerhetsmyndighet inrättas den 1 januari 1993,
4. beträffande riktlinjer för elsäkerhetsmyndigheten att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:21 moment 2 godkänner föreslagna riktlinjer för organisation och finansiering av den föreslagna elsäkerhetsmyndigheten,
5. beträffande hälsorisker från magnetiska fält att riksdagen avslår motion 1992/93:N3.
Stockholm den 12 november 1992
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Gudrun Norberg (fp), Bo Finnkvist (s), Kjell Ericsson (c), Reynoldh Furustrand (s), Karin Falkmer (m), Leif Marklund (s), Bengt Dalström (nyd), Mats Lindberg (s), Olle Lindström (m), Bo Bernhardsson (s), Sylvia Lindgren (s) och Roland Lében (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.