En sjätte AP-fondstyrelse m.m.
Betänkande 1995/96:NU24
Näringsutskottets betänkande
1995/96:NU24
En sjätte AP-fondstyrelse m.m.
Innehåll
1995/96 NU24 Ärendet
I detta betänkande behandlas proposition 1995/96:171 om en sjätte AP-fondstyrelse m.m. och tre motioner som väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om inrättande av en ny fondstyrelse inom AP-fonden för ytterligare förvärv av aktier i svenska företag. Nuvarande avvecklingsstyrelsen (Fond 92-94) permanentas inom AP-fonden och byter namn till sjätte fondstyrelsen. Till denna fondstyrelse överförs 10 miljarder kronor från första-tredje fondstyrelserna. Förslaget om en sjätte fondstyrelse avstyrks i en reservation (m, fp, kds), där det sägs att regeringens förslag är ett utslag av samma socialistiska idéer som låg bakom löntagarfonderna.
Härutöver tillstyrker utskottet förslag i propositionen om vissa ändringar av placeringsbestämmelserna för första-tredje fondstyrelserna. Beträffande regeringens förslag om en tidigareläggning av avlämnandet av fondstyrelsernas årsredovisningar föreslår utskottet en smärre justering; enligt utskottets uppfattning bör avlämnandet ske senast den 15 februari.
Propositionen
I proposition 1995/96:171 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.
Lagförslaget återges i bilaga.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande:
1995/96:N36 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta en sjätte fondstyrelse i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:N37 av Göran Hägglund m.fl. (kds) vari yrkas att riksdagen
1. avslår regeringens förslag om att inrätta en sjätte fondstyrelse,
2. upphäver det tidigare beslutet om att 10 miljarder kronor av AP-fondens medel skall omfördelas till aktieplaceringar,
3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hushållssparande och ägarspridning.
1995/96:N38 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta en sjätte fondstyrelse.
Utskottet
En sjätte fondstyrelse
Hösten 1995 aviserade regeringen i den s.k. tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25) att den senare avsåg att lägga fram förslag om att Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) skulle ges möjlighet att förvärva aktier för ytterligare 10 miljarder kronor. Enligt regeringen kommer en sådan omfördelning att gynna den svenska ekonomins utveckling och tillväxt genom att näringslivet får tillgång till mer riskvilligt kapital, både för börsnoterade bolag och för onoterade företag. Ett annat syfte med omfördelningen är att bättre kunna uppfylla kravet på god riskspridning och därmed bidra till en ökad avkastning på fondens kapital, angavs det. Vid behandlingen av propositionen hade såväl näringsutskottet i sitt yttrande till finansutskottet (1995/96:NU3y) som finansutskottet (bet. 1995/96:FiU1) inget att erinra mot regeringens planer. En motsatt uppfattning redovisades av företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Kristdemokraterna i respektive utskott.
I proposition 1995/96:171 framläggs det tidigare aviserade förslaget. Regeringen föreslår att den nuvarande avvecklingsstyrelsen (Fond 92-94), som bildades år 1992 i samband med avvecklingen av löntagarfondstyrelserna, skall permanentas inom ramen för AP- fonden och byta namn till sjätte fondstyrelsen. Denna fondstyrelse skall enligt förslaget förvalta 10 miljarder kronor som skall omfördelas inom AP- fonden. Förvaltade medel skall placeras i huvudsak enligt de regler som gäller för avvecklingsstyrelsen. För styrelsens organisation och verksamhet skall också gälla väsentligen samma regler som nu gäller för avvecklingsstyrelsen. Det betonas att fondstyrelsen skall beakta miljöaspekter i sin verksamhet.
För fjärde och femte fondstyrelsernas aktieinnehav gäller enligt lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (det s.k. AP- fondsreglementet) att innehavet får uppgå till motsvarande högst 10 % av rösterna i respektive bolag. I likhet med vad som nu gäller för avvecklingsstyrelsen skall enligt förslaget i propositionen röstbegränsningsregeln för sjätte fondstyrelsen sättas till 30 %. Enligt regeringen får därmed fondstyrelsen bättre förutsättningar att äga andelar i mindre bolag. Den föreslagna regeln sägs vidare möjliggöra att små och medelstora företag i större utsträckning kan få del av det riskkapital som AP-fonden förser marknaden med. I syfte att uppmuntra investeringar i svenska riskkapitalbolag skall vidare sjätte fondstyrelsen kunna förvärva - utan någon röstbegränsning - börsregistrerade aktier i ett svenskt riskkapitalbolag. Härigenom, sägs det i propositionen, skapas möjligheter för såväl nytillkommande som redan existerande riskkapitalbolag att förvalta det kapital som med det nu aktuella förslaget ställs till riskkapitalmarknadens förfogande.
Med anledning av propositionen har det väckts tre motioner. I alla motionerna avvisas regeringens förslag.
Vidgad rätt för AP-fonden att köpa aktier ger varken bättre riskkapitalförsörjning för näringslivet eller ökad avkastning och större riskspridning för pensionskapitalet, sägs det i motion 1995/96:N36 (m). Syftet med förslag av detta slag har alltid varit att ytterligare kollektivisera ägandet av företagsamheten i Sverige, anför motionärerna. De menar att marknadsekonomin och riskkapitalförsörjningen bör stärkas genom att ägandet av företag sprids bland enskilda människor samt att pensionssparandet bör ges en individuell anknytning, bl.a. genom de premiereserver som byggs upp inom ramen för det reformerade ATP-systemet.
Förslaget om inrättande av en sjätte AP- fond är bara ett i raden av företagsfientliga och icke tillväxtfrämjande regeringsförslag, heter det i motion 1995/96:N38 (fp). Tillgången på riskkapital avgörs av den förväntade avkastningen på sparandet och inte genom ett eventuellt tillskott via AP-fonden, sägs det. För att garantera riskkapitalförsörjningen behövs bra villkor för sparande och ökat företagande. Motionärerna påpekar vidare att det institutionella ägandet redan är ett dominerande och växande inslag i näringslivet. Också därför borde inte medel från kollektivt sparande ställas till förfogande för köp av andelar i börsföretag eller för uppköp av mindre företag. I stället vill motionärerna uppmuntra privat sparande i aktier och ett mer spritt ägande av det svenska näringslivet.
Även i motion 1995/96:N37 (kds) hävdas att det privata sparandet måste gynnas. Motionärerna säger sig var allvarligt oroade över den politik som långsiktigt och fortlöpande utarmat hushållssparandet i Sverige. Genom att metodiskt skattemässigt missgynna privat sparande har Socialdemokraterna minskat det riskvilliga kapital som står till förfogande för näringslivet, anförs det vidare. Ett stort sparande är enligt motionärerna angeläget för att säkerställa tillgången till kapital för att motsvara de investeringar som är nödvändiga för att klara förnyelsekraven inom näringslivet och för att i ett längre perspektiv klara sysselsättning och välfärd. Förutom avslag på propositionen yrkar motionärerna - på basis av en felaktig beskrivning i propositionen - att riksdagen skall upphäva det tidigare beslutet om att 10 miljarder kronor från AP-fonden skall omfördelas för köp av aktier. (I propositionen sägs att riksdagen har fattat ett sådant beslut. Som tidigare nämnts behandlade riksdagen under hösten 1995 endast regeringens avisering om ett kommande förslag med denna inriktning.) Motionen innehåller även ett tredje yrkande om vikten av hushållssparande och ägarspridning.
Enligt utskottets mening är det väsentligt att det skapas goda förutsättningar för näringslivet i syfte att uppnå en ökad tillväxt och sysselsättning. En sådan tillväxt förutsätter bl.a. att riskvilligt kapital ställs till näringslivets förfogande. Ett sätt att stärka kapitalförsörjningen till näringslivet är att ge AP-fonden möjlighet att investera ytterligare medel i svenska företag. Utskottet instämmer därför i förslaget i propositionen att 10 miljarder kronor skall omfördelas inom AP-fonden till en nyinrättad sjätte fondstyrelse för förvärv av aktier. Därmed kan också en ökad avkastning på fondens kapital uppnås.
Inte minst för små och medelstora företag kan bristande tillgång till riskkapital utgöra en begränsning för expansion. Med hänsyn härtill delar utskottet regeringens uppfattning att medlen inom sjätte fondstyrelsen bör placeras i huvudsak enligt de regler som för närvarande gäller för avvecklingsstyrelsen. Utskottet tillstyrker också förslaget om att fondstyrelsen utan röstbegränsningar får förvärva börsregistrerade aktier i svenska riskkapitalbolag. Riskkapitalbolagens verksamhet riktar sig företrädesvis till små och medelstora tillväxtföretag genom att bolagen erbjuder dessa företag olika fomer av riskvilligt kapital. Med det aktuella förslaget skapas möjlighet, som sägs i propositionen, för såväl nytillkommande som redan existerande riskkapitalbolag att förvalta det kapital som nu ställs till riskkapitalmarknadens förfogande.
Med det sagda tillstyrker utskottet sålunda regeringens olika förslag beträffande sjätte fondstyrelsen och avstyrker samtliga motioner.
Övriga förslag i propositionen
Ändring i placeringsbestämmelserna för första-tredje fondstyrelserna
Enligt bestämmelser i AP- fondsreglementet (12 §) får första-tredje fondstyrelserna placera fondmedlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk. Placeringarna, som kan ske i form av direktlån, får i begränsad utsträckning avse skuldförbindelser utställda i utländsk valuta, under förutsättning att skuldförbindelserna är föremål för handel på en reglerad marknad. Utöver skuldförbindelser med låg kreditrisk får fondstyrelserna placera begränsade medel i andra skuldförbindelser utfärdade av svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Sådana skuldförbindelser, som också de kan avse direktlån, får inte vara utställda i utländsk valuta.
Efter begäran från första-tredje fondstyrelserna föreslås i propositionen att fondstyrelserna skall ges möjlighet att placera medel i skuldförbindelser med låg kreditrisk avseende direktlån i utländsk valuta till det svenska näringslivet utan krav på att skuldförbindelsen skall vara föremål för handel på en reglerad marknad. Enligt regeringen kan en sådan utvidgning bidra till att ge AP-fonden en ökad avkastning och till att förstärka konkurrensen på lånemarknaden.
Vidare föreslås i propositionen att fondstyrelserna skall ges rätt att göra s.k. portföljinvesteringar i utländska fastighetsfonder men också - genom ett ändrat motivuttalande - i svenska och utländska fastighetsbolag. Fortfarande skall dock gälla att fastighetsinnehavet får motsvara högst 5 % av det totala marknadsvärdet på de tillgångar som fondstyrelsen förvaltar.
Av motiven till den aktuella bestämmelsen i AP-fondsreglementet (15 a §) framgår att fondstyrelserna är förhindrade att göra portföljinvesteringar i såväl svenska som utländska fastighetsbolag. Det har betonats att innehavet av aktier i ett fastighetsbolag skall syfta till en långsiktig placering och innebära ett ägarengagemang. Bestämmelsen ger i sin nuvarande lydelse inte heller utrymme för placeringar i utländska fonder som äger fastigheter eller aktier i fastighetsbolag. För att kunna uppnå en ökad riskspridning av placeringar har första-tredje fondstyrelserna begärt att de skall ges möjlighet att göra portföljinvesteringar i utländska fastighetsbolag men också tillåtas att placera medel i utländska fonder som äger fastigheter eller aktier i fastighetsbolag.
Regeringen instämmer alltså i fondstyrelsernas förslag men förordar härutöver i propositionen - på förslag av bl.a. Riksbanken - att fondstyrelsernas möjlighet att göra portföljinvesteringar i fastighetsbolag också skall kunna avse placeringar i svenska fastighetsbolag. De fördelar i form av bl.a. ökad riskspridning som lyfts fram till stöd för att tillåta fondstyrelserna att göra portföljinvesteringar i utländska fastighetsbolag gäller i hög grad enligt regeringen även för fondstyrelsernas placeringar på den svenska fastighetsmarknaden.
Utskottet har inget att erinra mot de nu redovisade förslagen i propositionen och tillstyrker sålunda att placeringsbestämmelserna för första-tredje fondstyrelserna utvidgas på angivet sätt.
Ändrad tidpunkt för avlämnande av årsredovisning m.m.
Enligt nu gällande regler skall varje fondstyrelse före den 1 april avlämna sin årsredovisning. Revisorerna skall sedan inom 14 dagar avge en revisionsberättelse. Därefter överlämnas årsredovisningen och revisionsberättelsen samt en utvärdering av förvaltningen till regeringen, som senast den 15 oktober skall avgöra frågan om fastställelse av balansräkningen. Senast vid detta datum skall regeringen till riksdagen överlämna en skrivelse innehållande bl.a. en sammanställning av årsredovisningarna samt regeringens utvärdering av fondstyrelsernas förvaltning av fondkapitalet.
Enligt regeringen är det av stor vikt att resultatet av AP-fondens förvaltning offentliggörs så snart som möjligt. Därför föreslås i propositionen att avlämnandet av årsredovisningarna tidigareläggs två månader till senast den 1 februari. Med denna utgångspunkt föreslås härutöver att regeringens skrivelse skall avlämnas till riksdagen senast den 1 juni, så att riksdagen får del av årsredovisningarna och regeringens utvärdering av medelsförvaltningen innan riksdagens sommaruppehåll. Regeringen skall också senast nämnda dag avgöra frågan om fastställelse av balansräkningarna.
Från början gällde att fondstyrelserna skulle avlämna sina årsredovisningar senast den 1 februari. Med hänvisning till praktiska svårigheter för fondstyrelserna att kunna leva upp till tidskravet beslutade riksdagen under hösten 1987 att förlänga tidskravet till den 15 februari (prop. 1987/88:11 s. 27, bet. NU10). I gengäld förkortades tiden för revisorernas granskning från en månad till fjorton dagar. I den aktuella propositionen (s. 16) betonades samtidigt vikten av att regeringens skrivelse behandlades av riksdagen före sommaruppehållet.
De nuvarande tidsramarna har gällt sedan år 1992. Våren 1991 beslutade riksdagen på regeringens förslag - efter framställning från fondstyrelserna - att utsträcka tidpunkten för avlämnande av årsredovisningarna till den 1 april (prop. 1990/91:186 s. 18, bet. NU43). Bland annat mot bakgrund av ökade investeringar i fastigheter och fastighetsbolag i och utanför Sverige anförde fondstyrelserna svårigheter att inom stipulerad tid avlämna årsredovisningarna. Denna tidsförskjutning fick till följd att regeringens skrivelse till riksdagen senarelades till senast den 15 oktober och att riksdagens granskning av fondstyrelsernas förvaltning sålunda inte längre kunde äga rum på våren.
Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att det är väsentligt att resultatet av AP-fondens verksamhet publiceras så snart som möjligt efter avslutat räkenskapsår. Tidpunkten för avlämnandet av årsredovisningarna bör därför kunna tidigareläggas. Inte minst med hänsyn till tidigare förändringar anser utskottet emellertid att den i propositionen föreslagna tidsramen är för snäv. I stället förordar utskottet att det senaste datumet för avlämnandet fastställs till den 15 februari.
Den föreslagna sista tidpunkten för avlämnandet av regeringens skrivelse till riksdagen (1 juni) innebär - liksom för närvarande - att riksdagsbehandlingen av skrivelsen kan ske först under hösten. Beroende på när riksmötet avslutas under våren, kan ett avlämnande vid denna tidpunkt innebära att motionstiden inte hinner löpa ut före sommaruppehållet. Enligt utskottets uppfattning är det önskvärt att det inte föreligger osäkerhet fram till hösten om skrivelsen kommer att föranleda några motioner. Utan att föreslå några ändringar i regeringens lagförslag förutsätter utskottet att regeringen avlämnar sin skrivelse till riksdagen i sådan tid att motionstiden löper ut före riksdagens sommaruppehåll.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande en sjätte fondstyrelse
att riksdagen med avslag på motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37 och 1995/96:N38 antar det i proposition 1995/96:171 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden såvitt avser dels 1, 26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§, dels ingressens första dels-sats, dels punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna,
res. (m, fp, kds)
2. beträffande ändring i placeringsbestämmelserna för första-tredje fondstyrelserna
att riksdagen antar det i proposition 1995/96:171 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden såvitt avser 12 och 15 a §§,
3. beträffande ändrad tidpunkt för avlämnande av årsredovisning m.m.
att riksdagen antar det i proposition 1995/96:171 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående, dock med den ändringen i 16 § att datumet 1 februari ändras till 15 februari .
Stockholm den 23 maj 1996
På näringsutskottets vägnar
Christer Eirefelt
I beslutet har deltagit: Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg (m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Nils-Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Frank Lassen (s).
Reservation
En sjätte fondstyrelse (mom. 1)
Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m) och Göran Hägglund (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 3 med Enligt utskottets och slutar på s. 4 med samtliga motioner bort ha följande lydelse:
I linje med den uppfattning som företrädarna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna redovisade senast hösten 1995 i samband med behandlingen av den s.k. tillväxtpropositionen intar utskottet en bestämt avvisande hållning till förslaget om utökad placeringsrätt för AP-fonden. Förslaget att ge AP- fonden rätt att köpa aktier för ytterligare 10 miljarder kronor är ett utslag av samma socialistiska idéer som låg bakom löntagarfonderna. Statens roll bör vara att främja det enskilda företagandet genom att skapa ett stabilt och väl fungerande regelverk. En intressekonflikt uppkommer om staten samtidigt uppträder både som ägare och som utformare av de regler som gäller för näringslivets verksamhet.
Eftersom sjätte fondstyrelsen enligt regeringens förslag skall ha till uppgift att tillföra näringslivet riskkapital - och inte främst att förvalta pensionsmedlen på effektivast möjliga sätt - finns en uppenbar risk för sammanblandning av politiskt och kommersiellt motiverat ägaruppträdande i berörda bolag. Till yttermera visso skall det i fråga om börsnoterade riskkapitalbolag inte finnas någon övre gräns för fondstyrelsens ägande. Det innebär att AP-fonden faktiskt kan bli majoritetsägare i sådant bolag.
Ett stort problem för de svenska småföretagen är den låga soliditeten. Åtgärder för att komma till rätta med detta problem hör främst hemma på skatteområdet.
En långsiktigt god riskkapitalförsörjning kan bara skapas genom förbättrade förutsättningar för företagande, arbete och sparande i Sverige. Regeringens påstådda avsikt att förbättra riskkapitalförsörjningen visar en dålig insikt i hur en företagare fungerar. Företagare vill inte ha en statlig jättefond som delägare. En strävan inom näringspolitiken bör vara att åstadkomma mer av ägarspridning i stället för ett utökat institutionellt ägande. Dessutom bör staten på skilda sätt uppmuntra privat sparande i olika former. Med ett högt sparande främjas också tillgången till riskkapital.
Av det sagda framgår att utskottet klart avstyrker regeringens förslag om inrättande av en sjätte fondstyrelse och därmed tillstyrker de tre aktuella motionerna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande en sjätte fondstyrelse
att riksdagen med bifall till motionerna 1995/96:N36, 1995/96:N37 yrkandena 1 och 3 och 1995/96:N38 och med anledning av motion 1995/96:N37 yrkande 2
a) avslår det i proposition 1995/96:171 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden såvitt avser dels 1, 26, 29, 31, 32, 36 och 43 §§, dels ingressens första dels-sats, dels punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna,
b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden