Ett likviditetsverktyg för fonder

Betänkande 2022/23:FiU37

Finansutskottets betänkande

2022/23:FiU37

Ett likviditetsverktyg för fonder

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom de ändringar regeringen föreslår i dels lagen om värdepappersfonder, dels lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

I propositionen behandlas frågor om att reglera fondbolagens användning av ett likviditetsverktyg som på engelska brukar benämnas swing pricing. Syftet med lagändringarna är att motverka att de befintliga eller kvarvarande fondandelsägarna påverkas negativt av transaktionskostnader som uppstår för en värdepappersfond vid nettoflöden in i eller ut ur fonden. Det gör också att värdepappersmarknaden blir mindre störningskänslig och bidrar därmed till att värna den finansiella stabiliteten.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2023.

Behandlade förslag

Proposition 2022/23:65 Ett likviditetsverktyg för fonder.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

Ett likviditetsverktyg för fonder

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ett likviditetsverktyg för fonder

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

2. lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2022/23:65 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 20 april 2023

På finansutskottets vägnar

Edward Riedl

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Edward Riedl (M), Oscar Sjöstedt (SD), Dennis Dioukarev (SD), Jan Ericson (M), Ingela Nylund Watz (S), Charlotte Quensel (SD), Adnan Dibrani (S), Ida Drougge (M), Ali Esbati (V), Hans Eklind (KD), Martin Ådahl (C), David Perez (SD), Janine Alm Ericson (MP), Carl B Hamilton (L), Eva Lindh (S), Fredrik Stenberg (S) och Zinaida Kajevic (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2022/23:65 Ett likviditetsverktyg för fonder föreslår regeringen ändringar i lagen (2004:46) om värdepappersfonder och i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Tanken är att reglera fondbolagens användning av ett likviditetsverktyg som på engelska brukar benämnas swing pricing. Syftet med lagändringarna är att motverka att de befintliga eller kvarvarande fondandelsägarna påverkas negativt av transaktionskostnader som uppstår för en värdepappersfond vid nettoflöden in i eller ut ur fonden. Det gör också att värdepappersmarknaden blir mindre störningskänslig och bidrar därmed till att värna den finansiella stabiliteten.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Bakgrund

I regleringsbrevet för budgetåret 2021 gav regeringen Finansinspektionen i uppdrag att utreda behovet av ytterligare verktyg för hantering av likviditetsrisker, exempelvis s.k. justerat fondandelsvärde (swing pricing), på den svenska fondmarknaden och även ge förslag till hur en eventuell reglering av sådana verktyg bör utformas (Fi2020/05114). I juni 2021 redovisade Finansinspektionen uppdraget i rapporten Likviditetsverktyg i värdepappersfonder och specialfonder (Fi2021/02562). Rapporten belyser behovet av ytterligare verktyg för hantering av likviditetsrisker och förutsättningarna för att införa sådana verktyg i Sverige. Finansdepartementet har därefter tagit fram promemorian Ett likviditetsverktyg för fonder och en pilotordning för distribuerad databasteknik. I promemorian finns förslag till bl.a. lagstiftning om likviditetsverktyget swing pricing (Fi2022/02099).

Utskottets överväganden

Ett likviditetsverktyg för fonder

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Genom ändringarna motverkas att de befintliga eller kvarvarande fondandelsägarna påverkas negativt av transaktionskostnader som uppstår för en värdepappersfond vid nettoflöden in i eller ut ur fonden. Värdepappersmarknaden blir också mindre störningskänslig, vilket bidrar till att värna den finansiella stabiliteten.

Propositionen

Vad är likviditetsverktyg och varför behövs de?

Under inledningen av covid-19-pandemin i mars 2020 uppstod turbulens på fondmarknaden. Under en kort period ökade utflödena kraftigt ur vissa typer av fonder i Sverige och utomlands, framför allt ur företagsobligationsfonder, samtidigt som likviditeten i obligationsmarknaden och andra tillgångsmarknader försämrades. Detta medförde att vissa fondbolag inte kunde avyttra tillgångar i fonder i den takt som krävdes för att kunna lösa in fondandelar när andelsägare begärde det. Under denna period var det också svårt för vissa fondförvaltare att ange ett tillförlitligt värde på fondandelarna. För att hantera den ansträngda likviditeten valde flera fondförvaltare att senarelägga försäljning och inlösen av andelar i ett antal fonder. Händelsen visar på vikten av att fondförvaltare kan hantera likviditetsrisker i fondförvaltningen och har tillgång till lämpliga verktyg för att kunna göra det. Det finns flera sådana verktyg och för dem brukar samlingsnamnet likviditetsverktyg användas.

Med likviditetsrisk i en fond avses alltså risken för att tillgångar i fonden inte kan omsättas till kontanta medel inom planerad tid till ett rimligt pris för att fullgöra skyldigheten att lösa in andelar. När det uppstår en sådan situation kan det medföra att en fondandelsägare inte kan lösa in sina andelar eller att fondförvaltaren tvingas göra en snabb och omfattande försäljning av tillgångar i fonden för att andelsägaren ska kunna lösa in andelarna. Ju sämre likviditet, desto högre kan transaktionskostnaderna bli. Att fondbolaget behöver göra stora utbetalningar till de fondandelsägare som vill lösa in sina andelar kan således bli kostsamt för fonden och därmed för de kvarvarande andelsägarna. Det kan i sin tur påverka den finansiella stabiliteten. Det är inte bara stora utflöden som kan orsaka höga kostnader för fondandelsägarna utan även stora inflöden i fonden och andra störningar på marknaden. Även om stora inflöden till en fond kan leda till höga kostnader för fondandelsägarna bör de dock normalt sett inte medföra några större likviditetsproblem.

För att hantera situationer där kostnader uppstår till följd av stora flöden in i eller ut ur en fond kan det finnas behov av likviditetsverktyg för att omfördela dessa kostnader mellan fondandelsägarna på ett mer rättvist sätt som också värnar den finansiella stabiliteten. Ett exempel på ett sådant verktyg är det som på engelska benämns swing pricing, som går ut på att låta de fondandelsägare som orsakar kostnaderna genom inlösen eller köp av andelar att bära dessa kostnader. Swing pricing är ett verktyg för att prissätta fondandelar genom att omfördela kostnader i fonden till dem som orsakat kostnaderna, men verktyget kan också göra värdepappersmarknaden mindre störningskänslig och därmed bidra till att värna den finansiella stabiliteten. Något etablerat svenskt uttryck för detta verktyg finns inte, och därför benämns det swing pricing.

I dag finns det inte någon EU-rättslig reglering av likviditetsverktyg i fondverksamhet. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), kallat UCITS-direktivet, finns bara en möjlighet att i undantagsfall tillfälligt senarelägga inlösen av andelar i en värdepappersfond när omständigheterna kräver det och då uppskovet är berättigat med hänsyn till andelsägarnas intressen (artikel 84). Det finns alltså ingen harmoniserad uppsättning av verktyg för likviditetshantering, utan det är något som regleras i medlemsstaternas nationella rätt. Europeiska systemrisknämnden (ESRB) lämnade i december 2017 en rekommendation till Europeiska kommissionen att föreslå ett gemensamt ramverk för likviditetsverktyg för fonder hemmahörande i EU (se ESRB:s rekommendation av den 7 december 2017 om likviditetsrisker och finansiella hävstångseffekter i investeringsfonder, ESRB/2017/6). Även Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) har efterfrågat ett harmoniserat regelverk för likviditetsverktyg (se Esmas brev till Europeiska kommissionen Ref: Review of the Alternative Investment Fund Managers Directive, den 18 augusti 2020, ESMA34-32-550; se även Esmas rapport Recommendation of the European Systemic Risk Board (ESRB) on liquidity risk in investment funds, ESMA34-39-1119, 2020).

Kommissionen lämnade i november 2021 förslag till vissa ändringar i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010, kallat AIFM-direktivet, och UCITS-direktivet, förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2011/61/EU och 2009/65/EG vad gäller delegeringsarrangemang, hantering av likviditetsrisker, tillsynsrapportering, tillhandahållande av förvarings- och depåförvaringstjänster samt låneutgivning från alternativa investeringsfonder (COM(2021) 721 final). Förslaget syftar till att minska finansiella stabilitetsrisker, stärka skyddet för investerare och ytterligare harmonisera de två regelverken och omfattar bl.a. regler om olika typer av likviditetsverktyg, däribland swing pricing. Förhandlingar om förslaget pågår för närvarande i Europaparlamentet och rådet. I dagsläget är det därför inte känt hur det nya regelverket kommer att se ut och när det ska börja tillämpas.

Reglering av likviditetsverktyg i svensk rätt

Enligt gällande svensk rätt har fondförvaltare begränsad tillgång till likviditetsverktyg. Ett fondbolag får senarelägga försäljning och inlösen av fondandelar, om det finns särskilda skäl för åtgärden och den är motiverad av hänsyn till andelsägarnas intresse. Stora utflöden ur fonden är ett exempel på en sådan situation som kan motivera en senareläggning av inlösen (prop. 2010/11:135 s. 259–260). Utgångspunkten är dock att fondandelsägare har rätt att på begäran få sina andelar omedelbart inlösta om det finns medel tillgängliga i fonden. Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som ingår i fonden, ska försäljning ske och inlösen verkställas så snart som möjligt. Samma regler gäller för försäljning och inlösen av andelar i specialfonder.

Särskilt om swing pricing

Swing pricing används för att omfördela kostnader som uppstår för en fond när tillgångar köps in till eller säljs av fonden. Det kan t.ex. röra sig om transaktionsavgifter och skatter. Också sådana effekter som uppstår för fonden genom skillnaden mellan köp- och säljkurs (spread) eller att priset på tillgångar som ingår i fonden ändras genom den marknadspåverkan som uppstår vid transaktioner med dem bör kunna betraktas som transaktionskostnader. Med kostnader för marknadspåverkan avses att förvaltaren genom att efterfråga eller erbjuda tillgångar i en stor volym kan påverka marknadspriset för att förmå andra aktörer att sälja sådana tillgångar som ska ingå i fonden eller köpa sådana tillgångar till fonden. Det är denna priseffekt som ibland betraktas som en kostnad i detta sammanhang, även om det i strikt mening inte är någon kostnad. I det följande benämns dessa kostnader och effekter gemensamt transaktionskostnader.

Swing pricing kan användas under såväl normala som ansträngda marknadsförhållanden. Ett exempel är när en fondförvaltare säljer tillgångar i en fond i ett stressat marknadsläge för att andelsägare som begär inlösen ska kunna få ut sina pengar, och det rör sig om tillgångar med begränsad likviditet, vilket kan innebära att transaktionskostnaderna blir högre än normalt. Transaktionskostnaderna belastar fonden och medför att fondens värde minskar, och därmed även fondandelarnas värde. När swing pricing används omfördelas i stället transaktionskostnaderna till de andelsägare som orsakar dem genom att teckna eller lösa in andelar i fonden. Detta sker genom att fondandelsvärdet och/eller försäljnings- och inlösenpriset för fondandelarna justeras. I praktiken justeras värdet eller priset uppåt vid nettoinflöden och nedåt vid nettoutflöden. Justeringen resulterar i att andelsägarna vid nettoflöden in i fonden betalar ett högre försäljningspris för fondandelarna än vad de annars skulle göra, och att de vid nettoflöden ut ur fonden får ett lägre inlösenpris än vad de annars skulle få. Eftersom det är nettoflödet som beaktas kan in- och utflöden ta ut varandra. Den som tecknar fondandelar en dag när det är stora flöden ut ur fonden kommer att minska nettoflödet genom att de medel som betalas för fondandelarna kan användas för att betala de fondandelsägare som löser in sina andelar, vilket medför att tillgångar i fonden inte behöver säljas. Omvänt kan den som löser in sina fondandelar en dag när det är stora flöden in i fonden minska nettoflödet genom att det minskar mängden likvida medel i fonden, så att det inte behöver köpas in nya tillgångar till fonden.

Följande något förenklade exempel illustrerar hur swing pricing beräknas och hur det påverkar fondandelsägarna. En fond har 1 000 000 andelar och fondens förmögenhet (marknadspriset för fondens egendom) uppgår till 100 miljoner kronor. Varje fondandel utgör en miljondel av fonden och fondandelsvärdet är därmed 100 kronor. Om en fondandelsägare löser in 1 000 andelar med utgångspunkt i marknadsvärdet ovan kommer det belopp som han eller hon får utbetalt att vara 100 000 kronor. Inlösen skapar ett utflöde som, beroende på dess storlek, kan orsaka kostnader för fonden. Det leder till att fondandelsvärdet eller bara inlösenpriset, beroende på hur swing pricing tillämpas, kan komma att justeras nedåt och att fondandelsägaren i så fall vid inlösen får ett belopp som är lägre än vad det skulle ha varit om swing pricing inte tillämpats. Hur stor skillnaden blir beror på justeringsfaktorn. Alla fondandelsägare som t.ex. löser in sina andelar under en dag då swing pricing tillämpas kommer att få ett justerat inlösenpris.

En reglering i svensk rätt av swing pricing

Regeringen föreslår att ett fondbolag efter tillstånd av Finansinspektionen ska få tillämpa ett justerat fondandelsvärde för att motverka att de befintliga eller kvarvarande fondandelsägarna påverkas negativt av transaktionskostnader som uppstår för en värdepappersfond vid betydande nettoflöden in i eller ut ur fonden. Tillstånd ska få ges bara om

1. fondbolaget har den organisation, de system och den kompetens som krävs för att tillämpa det justerade fondandelsvärdet
2. det förfarande som fondbolaget tillämpar är förenligt med fondandelsägarnas gemensamma intresse och ger betryggande möjligheter till insyn och kontroll.

I fondbestämmelserna ska det anges om justerat fondandelsvärde tillämpas och, i så fall, vilken metod som används för beräkningen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utformningen och tillämpningen av metoder för justerat fondandelsvärde och vilka krav som ska uppfyllas när ett justerat fondandelsvärde beräknas och används. Det som föreslås om fondbolag och värdepappersfonder ska gälla också för förvaltningsbolag när de förvaltar värdepappersfonder och förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) när de förvaltar specialfonder.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2023.

Ett fondbolag, ett förvaltningsbolag som förvaltar en värdepappersfond eller en AIF-förvaltare som förvaltar en specialfond och som vid utgången av juni 2023 tillämpar swing pricing genom att bara försäljnings- och inlösenpriset för fondandelarna justeras ska få fortsätta att göra det

       fram till den 31 december 2023 eller

       om en ansökan om ändring av fondbestämmelser som avser bestämmelserna i den nya lydelse som föreslås har lämnats in före den 31 december 2023, till dess att ansökan har prövats slutligt eller till den senare tidpunkt som Finansinspektionen bestämmer.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2022/23:65 Ett likviditetsverktyg för fonder:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag