Finansinspektionen m.m.
Betänkande 1991/92:NU19
Näringsutskottets betänkande
1991/92:NU19
Finansinspektionen m.m.
Innehåll
1991/92 NU19
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels proposition 1991/92:100 bilaga 8 (finansdepartementet) punkt E3 (finansinspektionen),
dels fyra motioner från allmänna motionstiden med yrkanden om bankrörelse m.m.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag till finansinspektionen. Motioner (s) med krav på ökad information om bankernas räntevillkor m.m. avstyrks med hänvisning dels till ett tidigare uttalande av riksdagen i frågan, dels till finansinspektionens pågående arbete. Yrkanden om skärpt bankrörelse- och finansbolagslagstiftning (s) resp. om avskaffande av bestämmelserna om offentliga ledamöter i affärsbankernas styrelser (m) avstyrks; förslag i dessa frågor väntas bli förelagda riksdagen senare under år 1992. I en reservation (s) anförs att föreskrifterna om regeringens godkännande av styrelseordförande och om offentliga styrelseledamöter i banker bör behållas.
Propositionen
I proposition 1991/92:100 bilaga 8 (finansdepartementet) framlägger regeringen förslag om anslag under sjunde huvudtiteln för budgetåret 1992/93. Efter föredragning av statsrådet Bo Lundgren föreslås under här angiven rubrik
E 3. Finansinspektionen (s.63--66) att riksdagen till Finansinspektionen för budgetåret 1992/93 anvisar ett ramanslag på 88275000 kr.
Motionerna
De motioner som behandlas här är följande:
1991/92:N201 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om småspararnas villkor på kapitalmarknaden gentemot bankerna.
1991/92:N207 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (båda s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en skärpning av bankrörelse- och finansbolagslagstiftningen.
1991/92:N245 av Catarina Rönnung m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kreditinstituten enligt lag [bör] ålägg[a]s informationsskyldighet, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att finansinspektionen [bör] upplys[a] om marknadens sparformer i en lättläst och överblickbar informationsfolder.
1991/92:N260 av Ulf Kristersson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i bank[aktiebolags]lagen att statens och kommunernas rätt att utse representanter i bankernas styrelser samt statens vetorätt vid val av ordförande i bankstyrelser avskaffas.
Utskottet
Finansinspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att utöva tillsyn över finansiella institutioner och marknader. Inspektionen bildades den 1 juli 1991 genom en sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (prop. 1990/91:177, bet. NU44). Verksamheten finansieras genom obligatoriska avgifter från de institut som står under inspektionens tillsyn. Avgifterna har tidigare inte tagits upp på statsbudgetens inkomstsida utan förts till ett reservationsanslag som uppbördsmedel. För inspektionen har ett formellt anslag på 1000 kr. anvisats, och regeringen har i regleringsbrevet fastställt en utgiftsstat. För budgetåret 1991/92 uppgick denna till 89383000 kr. inkl. mervärdesskatt.
I budgetpropositionen (prop. 1991/92:100 bil. 8 s. 64) konstateras att den hittills tillämpade anslagsformen inte systematiskt kan hänföras till någon av de anslagsformer som vanligen används. I propositionen föreslås därför -- dock utan särskilt yrkande -- att finansinspektionen i stället skall anvisas medel via ett ramanslag. Detta förutsätter att avgifterna förs till en särskild inkomsttitel i statsbudgeten.
I fråga om anslagets nivå anser föredraganden -- statsrådet Bo Lundgren -- att inspektionen realt sett inte bör tillföras ytterligare medel innan effekterna av den nya organisationen och sammanslagningen har utvärderats. Med hänvisning härtill föreslås att inspektionen skall anvisas realt sett oförändrade resurser i förhållande till innevarande budgetår eller 88275000 kr. exkl. mervärdesskatt. Utskottet tillstyrker det föreslagna beloppet och ändringen av anslagsform.
Två motioner tar upp frågor rörande information om bankers räntevillkor m.m. I motion 1991/92:N201 (s) efterlyses åtgärder för att stärka småspararnas ställning på kapitalmarknaden. Sålunda borde bankerna på varje kontoredovisning ange gällande räntesats och diskonto (eller annan lämplig indikation på räntenivån). Vidare anser motionärerna att det är angeläget med en utvärdering av vad förändringarna på kapitalmarknaden har inneburit för småspararna. Sparmarknaden är så gott som omöjlig att överblicka för den enskilde, anförs det i motion 1991/92:N245 (s). Finansinspektionen borde därför regelbundet göra en förteckning över marknadens sparformer som skulle finnas tillgänglig hos kreditinstitut och konsumentvägledare. Enligt motionärerna bör kreditinstituten åläggas skyldighet att upplysa spararna om hur skatten på sparandet beräknas, vilken avgift som instituten tar ut för att förvalta sparmedlen och vilken avkastning sparandet har gett.
Finansinspektionen har bl.a. till uppgift att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom bankväsendet. Inspektionen har utarbetat en särskild konsumentpolicy. I denna sägs att de nya förutsättningar som råder på de finansiella marknaderna gör att kraven på institutens agerande i frågor som rör information, avtalsvillkor och prissättning bör stramas upp väsentligt. För att konkurrensen skall fungera, heter det vidare, måste konsumenterna få god information om priser och övriga villkor på ett sätt som tillgodoser kraven på tydlighet, jämförbarhet och väsentlighet. I samverkan med andra berörda myndigheter, såsom konsumentverket och näringsfrihetsombudsmannen, har inspektionen löpande diskussioner med instituten om konsumentskyddsfrågor. För närvarande är utformningen av bankernas kontobesked föremål för överläggning mellan parterna. Vissa av de förslag som framförs i de båda motionerna kan enligt uppgift komma att övervägas i detta sammanhang.
Finansinspektionen utgav i juni 1991 en marknadsöversikt över gällande sparformer i Sverige. Den numera nedlagda spardelegationen har tidigare löpande gett ut sådana översikter. I marknadsöversikten presenteras alla former av bankkonton, olika typer av bundet sparande, allemansfonder, aktiefonder, räntefonder, spar- och premieobligationer, pensions- och kapitalförsäkringar samt aktie- och räntefonder som noteras i utländsk valuta. Uppgifter om varje sparform lämnas både i text- och tabellform, och de olika sparformernas avkastning under vissa tidsperioder jämförs. I översikten redogörs också för gällande skatteregler.
Riksdagen behandlade våren 1991 tre motioner (s; m; fp) angående bl.a. redovisning av bankers avtalsvillkor. Utskottet (bet. 1990/91:NU41) lämnade då uppgifter av betydelse i detta sammanhang. Bl.a informerades om att Svenska bankföreningen sammanställer en månatlig översikt över de vanligaste inlåningskontona i alla banker. Denna översikt hålls tillgänglig för intresserade och tillställs finansinspektionen. Utskottet betonade att informationen har stor betydelse från konkurrenssynpunkt. Om det skulle visa sig att tillsynsmyndighetens bevakning och företagens egna på frivillighet grundade åtgärder inte räcker till för att konsumenterna skall få tillräcklig insyn i och överblick över villkoren för bankernas och försäkringsbolagens tjänster var det, ansåg utskottet, angeläget att regeringen vidtog lämpliga åtgärder för att stärka konsumenternas ställning inom denna marknadssektor. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning i ett uttalande till regeringen med anledning av motionerna.
Riksdagens uttalande har enligt utskottets mening alltjämt relevans. Härutöver vill utskottet understryka betydelsen av en väl fungerande konkurrens för att konsumenternas ställning på marknaden skall förbättras. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna 1991/92:N201 (s) och 1991/92:N245 (s).
Utskottet tar så upp till behandling motion 1991/92:N207 (s) med krav på en skärpning av bankrörelse- och finansbolagslagstiftningen. I motionen beskrivs bakgrunden till den s.k. finansbolagskrisen. Det anförs att finansbolagens verksamhet har präglats av ett högt risktagande och att kreditprövning sällan eller aldrig har ägt rum. Denna inriktning av verksamheten har, anser motionärerna, underlättats av att det i lagen (1988:606) om finansbolag saknas regler om att krediter i princip inte får beviljas annat än mot betryggande säkerhet. Likaså saknas regler som begränsar enhandsengagemang. Motionärerna föreslår att rörelseregler av det slag som gäller för banker snarast skall införas också för finansbolag. Därutöver borde det införas bestämmelser om tillsyn av koncerner där finansbolag ingår. Vidare bör enligt motionärerna finansinspektionen ges möjlighet att ingripa med varningar och vitesförelägganden mot en osund utveckling på finansmarknaderna även om instituten inte har brutit mot lag eller förordning.
I 2 kap. 13--19 §§ bankrörelselagen (1987:617) finns föreskrifter om hur kreditgivningen skall bedrivas. Efter allmänna bestämmelser om att kredit får beviljas endast om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen och att betryggande säkerhet i princip skall ställas följer mer speciella regler angående kreditgivningen. Bl.a. föreskrivs att en bank skall ägna särskild uppmärksamhet åt att den inte har fordringar på samma låntagare i sådan omfattning att fara för dess säkerhet kan uppkomma (den s.k. enhandskreditbestämmelsen, 16 §). Motsvarande regler om kreditgivning finns inte för finansbolagen. Skälet härför är bl.a. att det inte har ansetts att finansbolagens finansiärer har samma behov av skydd som t.ex. insättarna i en bank.
Mot bakgrund av den kris som har drabbat vissa finansbolag beslutade regeringen i januari 1991 att en särskild utredare skulle tillkallas för att utreda finansbolagens finansiella situation m.m. och lämna förslag till erforderliga åtgärder. Utredaren (ambassadör Kurt Malmgren) har i betänkandet Finansbolagskrisen (Ds 1991:47) lämnat förslag till åtgärder som syftar till att motverka att motsvarande kriser uppkommer på nytt. Vissa av dessa förslag -- t.ex. när det gäller regler för finansbolagens kreditgivning -- överensstämmer med dem som motionärerna föreslår.
I en framställning till finansdepartementet i januari 1992 har finansinspektionen bl.a. begärt att enhetliga sanktioner inom tillsynsområdet skall införas i lagstiftningen. Inspektionen anför att den bör kunna agera genom utfärdande av varning eller vitesföreläggande om institut driver verksamhet som strider mot en sund utveckling.
Nyssnämnda utredningsbetänkande samt skrivelsen från finansinspektionen bereds för närvarande i finansdepartementet. Enligt uppgift väntas en proposition med förslag till ny reglering av finansbolagens verksamhet bli förelagd riksdagen senare under år 1992. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motion 1991/92:N207 (s).
I motion 1991/92:N260 (m) behandlas bestämmelserna om offentliga ledamöter i affärsbankernas styrelser, m.m. Motionären anför att styrelserepresentationen inte motiveras av statens behov av tillsyn över bankerna. Med de offentliga ledamöterna finns det enligt motionären risk för en försvagning av bankernas styrelser, eftersom de statliga representanterna oftast saknar den kompetens och erfarenhet som krävs för styrelsearbetet. I motionen föreslås att statens och kommunernas rätt att utse representanter i bankernas styrelser samt statens vetorätt vid val av ordförande i bankstyrelser skall avskaffas.
Regeringen får enligt 7 kap. 1 § bankaktiebolagslagen (1987:618) utse högst fem ledamöter i styrelsen (offentliga styrelseledamöter) med uppgift att särskilt verka för att samhällets intressen beaktas i bolagets verksamhet. De offentliga styrelseledamöterna skall även få delta i direktionens och andra s.k. delegatgruppers arbete. Om en delegats uppdrag innebär att han skall ingå i en kontorsstyrelse får kommunfullmäktige i den aktuella kommunen utse högst två personer i styrelsen. Riksdagen avslog senast våren 1991 en motion (m) med krav på att dessa bestämmelser skulle avskaffas. Utskottet (bet. 1990/91:NU41) anförde att systemet har visat sig vara värdefullt och att det tycktes vara fullt accepterat av de berörda bankerna. Häremot reserverade sig företrädarna i utskottet för Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna. De menade att starka principiella skäl talar mot denna form av statligt inflytande i banksektorn.
Val av ordförande i affärsbankernas styrelser skall enligt 7kap. 11 § bankaktiebolagslagen underställas regeringen för godkännande. Regeringen skall godkänna valet om den valde kan förväntas verka för att såväl bankens som samhällets intressen beaktas i verksamheten. Våren 1991 avslog riksdagen på förslag av utskottet (bet. 1990/91:NU41) ett motionsyrkande (m) om att denna ordning skulle avskaffas. Utskottet menade att den möjliggör ett önskvärt inflytande från statens sida utan långtgående ingrepp i det institutionella systemet. Motionen fick stöd i en reservation (m, fp, c).
En proposition med förslag till ändringar av banklagstiftningen -- bl.a. som en anpassning till lagstiftningen inom EG -- har aviserats till sommaren 1992. I anslutning härtill övervägs enligt uppgift inom finansdepartementet ändringar av bestämmelserna om utseende av offentliga styrelseledamöter och godkännande av styrelseordförande.
Enligt utskottets mening bör statens tillsyn över bankväsendet utövas främst av finansinspektionen och riksbanken. Starka principiella skäl talar bl.a. mot att regeringen skall godkänna affärsbankernas val av styrelseordförande. Ändringar av de aktuella bestämmelserna övervägs emellertid som nämnts inom finansdepartementet, och förslag kan väntas bli förelagda riksdagen senare under år 1992. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motion 1991/92:N260 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande finansinspektionen att riksdagen dels med bifall till proposition 1991/92:100 bilaga 8 punkt E 3 till Finansinspektionen för budgetåret 1992/93 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 88275000kr., dels godkänner att avgifterna enligt förordningen (1988:976) om avgifter för finansinspektionens verksamhet inlevereras till statsverkets checkräkning och redovisas under inkomsttitel på statsbudgeten och att motsvarande utgifter täcks från ramanslaget,
2. beträffande information om bankers räntevillkor m.m. att riksdagen avslår motionerna 1991/92:N201 och 1991/92:N245,
3. beträffande skärpning av bankrörelse- och finansbolagslagstiftningen att riksdagen avslår motion 1991/92:N207, men. (v)
4. beträffande offentliga ledamöter i affärsbankernas styrelser, m.m. att riksdagen avslår motion 1991/92:N260. res. (s) - motiv.
Stockholm den 17 mars 1992
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin (s), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Hadar Cars (fp), Birgitta Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s) och Bo Bernhardsson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Offentliga ledamöter i affärsbankernas styrelser, m.m. (mom.4, motiveringen)
Anita Gradin, Axel Andersson, Birgitta Johansson, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Bo Bernhardsson (alla s) anser att den del av utskottets yttrande på s.6 som börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "motion 1991/92:N260 (m)" bort ha följande lydelse:
Affärsbankerna har genom sin kreditgivning och verksamhet i övrigt en central roll i samhället. Det är därför angeläget att det finns lämpliga former för samhällets medverkan i och inflytande över affärsbankernas beslut vad gäller bl.a. finansieringsverksamhetens allmänna inriktning och andra från det allmännas synpunkt viktiga ärenden. Bestämmelserna om utseende av offentliga styrelseledamöter och godkännande av styrelseordförande i banker är välmotiverade och har visat sig vara värdefulla. Enligt utskottets mening är det således betydelsefullt att dessa bestämmelser behålls. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1991/92:N260 (m).
Särskilt yttrande
Skärpning av bankrörelse- och finansbolagslagstiftningen (mom.3)
Bengt Dalström (nyd) anför:
Den s.k. finansbolagskrisen har påvisat en rad missförhållanden i olika finansbolag. Risktagandet har varit alltför högt, vilket i stor utsträckning är en följd av att bolagens affärsidé baserades på volymtänkande. Detta ledde ofta till att rutinerna för att bevilja och följa upp krediter eftersattes. Emellertid har samtliga rollinnehavare på kreditmarknaden ett ansvar för vad som har skett. Regering och riksdag är ansvariga för att finansbolagslagstiftningen är bristfällig. Enligt min mening talar starka skäl för att lagen om finansbolag bör kompletteras med rörelseregler av den typ som finns i bankrörelselagen när det gäller enhandsengagemang och krav på betryggande säkerheter.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
Finansbolagens mer eller mindre ohämmade tillväxt under 1970- och 1980-talen och den kraftiga likviditetsuppbyggnaden i ekonomin är bidragande orsaker till att den s.k. finansbolagskrisen kunde utvecklas. Denna har alltså sina rötter i de samhällsekonomiska förhållandena, men bristande interna rutiner i såväl finansbolag som banker har gjort att krisen kunnat få en så stor omfattning. Som anförs i motion 1991/92:N207 (s) har finansbolagen aldrig eller mycket sällan gjort kreditprövningar. Bolagen har varit inriktade på att lämna så många krediter som möjligt. Jag delar motionärernas uppfattning att denna strategi har underlättats av att det saknas rörelseregler för finansbolagen. Det är därför angeläget att det i lagen om finansbolag skyndsamt införs regler om att krediter får beviljas endast mot betryggande säkerheter och om begränsningar av enhandsengagemang. Finansinspektionen måste också ges möjligheter att ingripa på ett tidigare stadium med varningar och vitesförelägganden. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag i enlighet härmed.
Vidare ansluter jag mig till vad Socialdemokraterna anför i reservationen till detta betänkande om vikten av att bestämmelserna om utseende av offentliga styrelseledamöter och godkännande av styrelseordförande i affärsbankerna behålls.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande skärpning av bankrörelse- och finansbolagslagstiftningen att riksdagen med bifall till motion 1991/92:N207 som sin mening ger regeringen till känna vad som i det föregående anförts i denna del.