Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk
Betänkande 2004/05:JUU10
Justitieutskottets betänkande2004/05:JUU10
Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk
Sammanfattning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:41 Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m. jämte två motioner som väckts med anledning av propositionen och ett motionsyrkande som väckts under allmänna motionstiden år 2004. I propositionen föreslås åtgärder i syfte att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. Bland annat föreslås att det allmännas rätt att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter om exempelvis ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden utökas något och flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 april 2005. Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag och avslår motionerna. I ärendet finns två reservationer (m, kd resp. fp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Överflyttande av talerätten Riksdagen godkänner vad utskottet anfört om överflyttande av talerätten. Därmed avslår riksdagen motionerna 2004/05:Ju20 och 2004/05:Ju21. Reservation 1 (m, kd) 2. Lagförslagen Riksdagen antar regeringens förslag till1. lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut,2. lag om ändring i rättegångsbalken,3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),4. lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619) och5. lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde.Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:41. 3. Rätten till offentlig försvarare Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju412 yrkande 9. Reservation 2 (fp) Stockholm den 8 februari 2005 På justitieutskottets vägnar Johan Pehrson Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s), Christer Erlandsson (s), Karin Granbom (fp) och Ulf Holm (mp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Frågor om kostnaderna för ersättning till rättsliga biträden har under senare år varit aktuella i olika sammanhang. Här kan hänvisas bl.a. till Riksrevisionsverkets rapport RRV 2001:30 Varför blev det dyrare? - Kostnadsutvecklingen för offentliga försvarare, målsägandebiträde och offentligt biträde samt till Domstolsverkets rapport Rättshjälpsanslaget, kostnadsräkningarna och talerätten (DV-rapport 2003:1). Som ett led i arbetet med att förbättra och effektivisera det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55). Promemorian syftade också till att bedöma vilka åtgärder som borde vidtas med anledning av den reformerade rättshjälpslagstiftningen, som trädde i kraft i december 1997. Promemorian har remissbehandlats. Förslagen i propositionen bygger på promemorians förslag och remissbehandlingen av den. Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, finns i bilaga 2. Lagrådet har starkt ifrågasatt den föreslagna överföringen av talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern. I övrigt har Lagrådet inte haft något att erinra mot lagförslagen. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen behandlas en rad frågor som rör beslut om framför allt ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden (rättsliga biträden). Det övergripande målet med de förslag som lämnas i propositionen är att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. Bland annat föreslås att kontrollinsatserna koncentreras till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande. En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som betalas av allmänna medel är att statens kontrollmöjligheter utnyttjas på ett bättre sätt än vad som sker i dag. I syfte att åstadkomma detta föreslås att rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter angående bl.a. ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Det föreslås även att Justitiekanslern skall kunna överklaga beslut om ersättning m.m. i större utsträckning än Domstolsverket kan i dag. I propositionen föreslås vidare ändrade regler om kostnadsansvaret för den tilltalades offentliga försvar i vissa mål där en målsägande väckt enskilt åtal. Propositionen behandlar slutligen den utvärdering av rättshjälpslagen som Domstolsverket gjort. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2005.
Utskottets överväganden Överflyttande av talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern, m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag att flytta över talerätten i frågor om rättshjälp m.m. från Domstolsverket till Justitiekanslern. Vidare föreslås att riksdagen antar regeringens förslag att utöka talerätten. Slutligen föreslås att riksdagen antar regeringens förslag om att utvidga målsägandes ansvar för den tilltalades försvararkostnader i vissa fall och om att begränsa offentliga biträdens möjlighet att i högre rätt åberopa nya omständigheter till stöd för ett ersättningsanspråk. Jämför reservation 1 (m, kd). Domstolsverket har enligt 45 § rättshjälpslagen (1996:1619) rätt att överklaga beslut om rättshjälp. Vidare får Domstolsverket enligt 46 § rättshjälpslagen påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra, t.ex. om rättshjälpsavgiften inte betalats. Verket har dessutom rätt att överklaga vissa andra beslut, bl.a. avseende ersättning av allmänna medel till försvarare, målsägandebiträden och vittnen. Denna rätt följer av lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. För att talerätten skall kunna utövas är domstolar och andra myndigheter skyldiga att lämna uppgifter till Domstolsverket om sina beslut i fråga om rättshjälp m.m. Detta är bl.a. aktuellt vid ersättningsbeslut där beviljad ersättning uppgår till, inklusive mervärdesskatt, minst 50 000 kr samt vid beslut av principiellt intresse. Till verket inkommer som en följd av detta ca 3 500 ersättningsbeslut årligen. I propositionen anförs att allt mindre tid och resurser avsatts för att utöva talerätten. Tyngdpunkten ligger nu på att driva mer principiella frågor och på att agera för att rätta till uppenbara felaktigheter. Antalet överklaganden som rör skäligheten i tillerkänd ersättning är endast 10-20 per år. Samtidigt har Domstolsverket i hög utsträckning framgång med sina överklaganden. Under åren 1998-2002 ändrades beslut om rättshjälp och ersättningar till rättsliga biträden i ungefär 85 % av de fall som verket överklagade. Skälet till att så få överklaganden sker är enligt Domstolsverket att det från konstitutionell synpunkt är betänkligt att verket överklagar domstolarnas beslut. Ett offensivt utövande av talerätten kan enligt Domstolsverket försämra verkets relation till domstolarna. Regeringen konstaterar att Domstolsverket i dag är mycket drivande bl. a. när det gäller organisationsarbetet. Mot den bakgrunden har regeringen i och för sig förståelse för att verket intagit en mer passiv hållning när det gäller utövandet av talerätten. Samtidigt betonar regeringen att detta inte är en tillfredsställande ordning. Regeringen kan inte se någon annan lösning än att talerätten flyttas över till någon annan myndighet, och i propositionen föreslås lagändringar av innebörd att rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. I motionerna Ju20 (kd) och Ju21 (m) yrkas avslag på förslaget att flytta över talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern. Motionärerna anför bl.a. att förslaget innebär att Justitiekanslern får dubbla roller som företrädare för staten. Utskottet kan inledningsvis konstatera att utövandet av talerätten bl. a. bidrar till en effektiv kostnadskontroll och en enhetlig praxis. Talerätten utnyttjas emellertid endast i begränsad utsträckning. Som regeringen anför är den uppkomna situationen inte tillfredsställande. I syfte att öka effektiviteten i granskningen bör talerätten alltså som regeringen föreslår tas bort från Domstolsverkets ansvarsområde. När det sedan gäller frågan om vilket organ som bör ta över talerätten noterar utskottet att Justitiekanslern är den myndighet som primärt har att föra statens talan. Den vana och erfarenhet som Justitiekanslern besitter när det gäller att driva processer är självfallet av värde i detta sammanhang. Som motionärerna påpekar är det av största vikt att förtroendet för Justitiekanslerns saklighet och opartiskhet inte urholkas. Det är i och för sig riktigt att Justitiekanslern kan komma att få dubbla roller som företrädare för staten i vissa fall. Utskottet vill emellertid påpeka att den situationen endast uppkommer i de mål där Justitiekanslern uppträder som företrädare för staten, dvs. i vissa tvistemål där staten är part och i en del tryck- och yttrandefrihetsmål. Hittills har Justitiekanslern dessutom ansetts kunna förena tillsynsuppgifter med sin partsfunktion. Som exempel kan nämnas att Justitiekanslern utövar tillsyn över advokater. Härtill kommer att det finns anledning att hysa stort förtroende för Justitiekanslerns förmåga att skilja frågor åt, och att det torde vara uteslutet att Justitiekanslern inte skulle kunna hantera en intressekonflikt på ett korrekt sätt. Som regeringen framhåller gäller regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet också för Justitiekanslerns verksamhet. Utskottet utgår alltså från att talerätten inte kommer att utnyttjas för andra syften än de som anges i propositionen. Det bör också framhållas att det är domstolarna och de andra beslutande myndigheterna - inte Justitiekanslern - som fattar beslut om rättshjälp och ersättning m.m. Justitiekanslern har därmed inget avgörande inflytande över besluten som sådana. Utskottet ser mot denna bakgrund ingen beaktansvärd risk för att förtroendet för Justitiekanslern skadas om förslaget genomförs. Mot förslaget har även invänts att det inte är förenligt med Justitiekanslerns ställning som expertmyndighet. Här noterar utskottet att det i propositionen aviseras nya regler för när ersättningsbeslut skall skickas in till den ersättningsgranskande myndigheten. Förändringarna synes sammantaget innebära att färre beslut kommer att skickas in till Justitiekanslern jämfört med det antal som i enlighet med nuvarande regler skickas in till Domstolsverket. Det går dock inte att komma ifrån att det blir fråga om en stor mängd nya ärenden hos Justitiekanslern. Emellertid har Justitiekanslern inte motsatt sig att överta talerätten. Härtill kommer att regeringen i propositionen aviserar en finansiering av övertagandet. Utskottet utgår från att erforderliga resurser kommer att ställas till Justitiekanslerns förfogande för att granskningsverksamheten skall kunna bedrivas effektivt och offensivt. Utskottet anser alltså att det finns skäl att dela regeringens bedömning att ett övertagande av talerätten inte negativt kommer att påverka Justitiekanslerns ställning som expertmyndighet. Utskottet ställer sig alltså bakom regeringens förslag att flytta över talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern. Riksdagen bör avslå motionerna Ju20 och Ju21. I propositionen föreslås vidare att det allmännas rätt att överklaga beslut utvidgas till att också gälla bl.a. beslut om förordnande eller byte av särskild företrädare för barn. Dessutom föreslås en ändring i rättegångsbalken som tar sikte på fall där en målsägande väckt enskilt åtal som domstolen ogillar. I sådana fall skall målsäganden, om det finns särskilda skäl för det, kunna åläggas att ersätta det allmänna för den tilltalades försvararkostnader. Härutöver föreslås en ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Ändringen innebär att ett offentligt biträde som överklagat ett beslut om ersättning inte får åberopa nya omständigheter till stöd för anspråket, om det inte finns särskilda skäl för det. Som framgått ovan delar utskottet regeringens uppfattning att talerätten i här aktuella frågor bör flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar regeringens förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut. Utskottet föreslår vidare att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i rättegångsbalken, rättshjälpslagen, sekretesslagen (1980:100) och lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Rätten till offentlig försvarare Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen avslår ett motionsyrkande om att begränsa rätten till offentlig försvarare i fall då den misstänkte håller sig undan en förundersökning. Jämför reservation 2 (fp). I motion Ju412 (fp) föreslås att rätten till offentlig försvarare begränsas för den som håller sig undan en förundersökning genom att bl.a. bege sig utomlands. Regler om när offentlig försvarare skall förordnas finns i 21 kap. 3 a § första stycket rättegångsbalken. Om den misstänkte är anhållen eller häktad skall offentlig försvarare förordnas för den som begär det. Offentlig försvarare skall också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. Härutöver skall offentlig försvarare förordnas efter en behovsprövning. Sålunda skall offentlig försvarare förordnas om den misstänkte är i behov av det med hänsyn till utredningen om brottet, om det är tveksamt vilken påföljd som skall ådömas eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl. Ett förslag liknande det som tas upp i motionen har tidigare behandlats i en skriftlig fråga (fr. 2002/03:1303). Justitieministern anförde i frågesvaret bl.a. att det inte finns någon skyldighet för den som är misstänkt för brott att aktivt bidra till utredningen och att rätten till offentlig försvarare inte kan göras beroende av att den misstänkte överlämnar sig till polisen. I frågesvaret påpekades också att en lagändring i den efterfrågade riktningen knappast skulle leda till att kostnaderna för staten skulle minska i någon betydande omfattning eftersom det arbete som försvararen utför för en klient som undandrar sig lagföring i de flesta fall är begränsat till att ta del av förundersökningen. Detta arbete måste försvararen under alla omständigheter utföra någon gång. Utskottet delar den uppfattning som justitieministern gav uttryck för i frågesvaret. Utskottet anser alltså att rättssäkerhetsskäl talar emot förslaget. Härtill kommer att förslaget sannolikt inte skulle medföra någon besparing för staten i någon betydande utsträckning. Riksdagen bör avslå motion Ju412 i denna del. Övrigt I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Överflyttande av talerätten, punkt 1 (m, kd) av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen godkänner vad som anförs i reservationen om överflyttande av talerätten. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:Ju20 och 2004/05:Ju21. Ställningstagande Förslaget om att flytta talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern leder till att Justitiekanslern kommer att få dubbla roller som företrädare för staten. Detta kan i sin tur leda till att förtroendet för myndigheten skadas. De konstitutionella skäl som Domstolsverket åberopar för att inta en mer passiv hållning i frågan om talerätten framstår inte som logiska. Domstolsverket har under senare år intagit en drivande roll när det gäller förändringar av domstolsorganisationen utan att detta gett upphov till några konstitutionella betänkligheter hos verket. Dessutom är ett överklagande snarare riktat mot det rättsliga biträde vars ersättningsanspråk ifrågasätts än mot den domstol som fattat det överklagade beslutet. Som vi ser det beror den passiva hållningen hos Domstolsverket snarast på bristande styrning från regeringens sida. Det hade alltså varit en mer naturlig åtgärd att skapa bättre förutsättningar för Domstolsverket att sköta uppgiften att överklaga beslut om ersättning än att låta Justitiekanslern överta den. Domstolsverket är även en naturlig motpart i mål av denna typ. Härtill kommer att uppgiften att granska ersättningsanspråk är mindre väl förenlig med Justitiekanslerns exklusiva tillsynsroll och myndighetens kvalificerade uppgifter. Det anförda innebär att vi ställer oss bakom motionerna Ju20 och Ju21. Vi anser alltså att talerätten inte bör flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. 2. Rätten till offentlig försvarare, punkt 3 (fp) av Johan Pehrson (fp) och Karin Granbom (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om rätten till offentlig försvarare. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Ju412 yrkande 9. Ställningstagande Vi anser att det är angeläget att de resurser som står till buds för att bekosta offentliga försvarare utnyttjas så effektivt som möjligt. Mot den bakgrunden framstår det inte som rimligt att den som håller sig undan för att medvetet försvåra en brottsutredning har en obegränsad rätt till offentlig försvarare. Vi vill erinra om att polis och åklagare är skyldiga att iaktta krav på objektivitet i utredningsförfarandet. Vi anser därför att regeringen bör ges i uppdrag att utreda möjligheten att begränsa rätten till offentlig försvarare för brottsmisstänkta personer som medvetet håller sig undan.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:41 Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m. : Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut, lag om ändring i rättegångsbalken, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619), lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Följdmotioner 2004/05:Ju20 av Olle Sandahl m.fl. (kd): Riksdagen avslår regeringens förslag att överflytta rätten att överklaga beslut om ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. från Domstolsverket till Justitiekanslern. 2004/05:Ju21 av Beatrice Ask m.fl. (m): Riksdagen avslår regeringens proposition 2004/05:41 i de delar som avser att talerätten flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Motion från allmänna motionstiden hösten 2004 2004/05:Ju412 av Johan Pehrson m.fl. (fp): 9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om begränsad rätt till offentlig försvarare för den som aktivt och medvetet håller sig undan från att bidra till utredningen av ett brott.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag