Förvaltningen av statsskulden

Betänkande 1997/98:FiU29

Finansutskottets betänkande 1997/98:FIU29

Förvaltningen av statsskulden (prop 1997/98:154)

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan
• Innehållsförteckning

1997/98
FiU29

Sammanfattning

Utskottet ställer sig i betänkandet bakom förslagen i propositionen att dels
ett mål för statsskuldsförvaltningen tas in i lagen (1988:1387) om statens
upplåning, dels ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och
Riksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Lagen föreslås dessutom ändra
namn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Därutöver föreslås
att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen i en
skrivelse till riksdagen. Utskottet föreslår dock att tidpunkten för
överlämnandet av utvärderingen tidigareläggs till den 25 april.
En motion som väckts med anledning av propositionen avstyrks av utskottet.
AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut senast den 1 september 1998 ha
omstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägda
utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. Utskottet tillstyrker ett
förslag i propositionen att fristen för omstruktureringen förlängs till
utgången av år 1999 vad gäller fondens fastigheter i utlandet.

Propositionen

I proposition 1997/98:154 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning,
2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med
reglemente för Allmänna pensionsfonden,
3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,
4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet.

Motionen
1997/98:Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär utredning och förslag till ändring i lagen om statens upplåning och andra
relevanta lagar, så att statsskulden förvaltas med ett minimum av kostnader, i
enlighet med vad som anförts i motionen.

Utfrågning
Utskottet hade den 12 maj 1998 en utfrågning i ämnet med riksgäldsdirektör
Thomas Franzén.

Utskottet

Förvaltningen av statsskulden

Propositionen

Ansvarsfördelningen
Regeringen konstaterar att statsskuldspolitiska beslut i hög grad innebär en
avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra
sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.
Detta ställer krav både på en ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen
och Riksgäldskontoret och på en beslutsordning som underlättar rationella
portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden.
Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i
allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt
regeringens mening naturligt att riksdagen, liksom i dag, lägger fast
statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med hänsyn
till de mål som riksdagen slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer avseende
hela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. Propositionens
förslag till ansvarsfördelning sammanfattas på följande sätt.
Riksdagen
- fastställer statsskuldspolitikens mål.
Regeringen
- anger årligen riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och
- utvärderar årligen resultatet av statsskuldsförvaltningen.
Riksgäldskontorets styrelse
- ger till regeringen förslag till riktlinjer,
- operationaliserar givna mål och riktlinjer samt
- ger underlag till regeringens årliga utvärdering.
Riksdagen föreslås i propositionen ges inflytande över den framtida
utformningen av riktlinjerna genom att en årlig utvärdering av
statsskuldsförvaltningen underställs riksdagen för prövning.
Regeringen föreslår att förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer,
återrapportering och utvärdering skall ske vid fastlagda tidpunkter.
Tillsammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydlig
beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring
statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen debatt om
statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följande
utformning.
- Riksgäldskontoret lämnar till regeringen senast den 1 mars årsredovisningen
avseende det gångna året.
- Senast den 15 maj skall regeringen till riksdagen lämna en utvärdering av
statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse. I propositionen hävdas att
genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunkt finns möjlighet att ta hänsyn
till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer.
- Riksgäldskontoret skall senast den 1 oktober lämna in sitt förslag till
riktlinjer, vilket bör regleras i regeringens instruktion till
Riksgäldskontoret.
- Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas senast den
15 november. Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperioder längre än ett år.
Både Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och regeringens beslut bör
offentliggöras. Därigenom ökas genomlysningen av statsskuldsförvaltningen, och
osäkerheten på de finansiella marknaderna kan minskas.

Statsskuldspolitikens mål
Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande målet, att
långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör en
lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande
restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav
som penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden
att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.

Utvärdering
I propositionen föreslås att regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen
skall utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall lämnas till
riksdagen senast den 15 maj.
I dag bedömer riksdagen resultatet av Riksgäldskontorets verksamhet i samband
med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering i
form av en skrivelse till riksdagen ger statsskuldsförvaltningen en mer
framskjuten roll i riksdagsbehandlingen.
En fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse till riksdagen
är att en sådan underlättar en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen.
Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att Riksgäldskontorets verksamhet
utvärderas, utan även att de beslut rörande statsskuldsförvaltningen som
regeringen ansvarar för kan utvärderas.
Enligt regeringen hinner en skrivelse som lämnas till riksdagen under våren
motionsbehandlas före riksdagens sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlas
av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärderingen få en
skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionens
ram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av riksdagen i samband med att
regeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet, vilket
innebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiska
riktlinjerna för det kommande verksamhetsåret. Vid en behandling i
budgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslag
i de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Det
vore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen av
statsskuldsförvaltningen lämnades till riksdagen i sådan tid att den kunde
färdigbehandlas under vårriksdagen. En så snabb utvärdering bedöms dock inte
vara möjlig under de närmaste åren. Efter att former och rutiner utvecklats bör
dock tiden för utvärderingen kunna förkortas. På sikt bör det därför vara
möjligt att riksdagen ges möjlighet att behandla utvärderingen av
statsskuldsförvaltningen under våren.
Finansutskottet kan kalla företrädare för Riksgäldskontoret och regeringen
till sina sammanträden för att få information om och diskutera
statsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentliga
utfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera den
information man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens mening
saknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen.

Samråd i statsskuldsförvaltningen
I propositionen föreslås att regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens
förvaltning skall fattas efter förslag från Riksgäldskontoret och efter
yttrande av Riksbanken. Kravet på att Riksgäldskontoret skall samråda med
Riksbanken inför uppköp av statslån tas bort. Den penningpolitiska
restriktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens mening,
lämpligt att även Riksbanken bereds möjlighet att ge synpunkter inför
regeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att Riksbanken ges tillfälle att
yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.

Motionen
I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) hävdas att statsskuldsförvaltningen med
den formulering som används i propositionen om att förvaltningen av
statsskulden skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer,
kommer att vägledas av Europeiska centralbankens (ECB) penningpolitiska mål,
trots att riksdagen beslutat att Sverige inte skall delta i valutaunionen. Vi
bör, enligt motionären, i stället utnyttja de fördelar som en egen riksbank och
en egen valuta ger att föra en statsskuldspolitik för full sysselsättning och
finansiering av en hållbar utveckling. Enligt motionären kan staten besluta att
öka penningmängden utan att öka statsskuldsräntan, genom att ta upp kredit i
Riksbanken. De upplånade medlen skulle kunna användas för att inrätta en
småföretagsfond i varje kommun som så önskar. Riksdagen skulle också kunna
återinföra lagen om kreditpolitiska medel. Därigenom skulle banker och
försäkringsbolag kunna åläggas att placera en del av sin inlåning hos
Riksbanken till låg ränta, vilket skulle göra det möjligt för staten att
undvika att låna på marknadens villkor.

Finansutskottets ställningstagande
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i propositionen, att det nuvarande
målet att minimera kostnaderna för statens upplåning alltjämt är en lämplig
utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen,
att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav som
penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden att
risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.
Vidare anser utskottet att den ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen
och berörd myndighet som förordas i propositionen utgör en lämplig avvägning
mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan
strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.
Regeringen konstaterar att genom att skrivelsen avseende utvärderingen av
statsskuldsförvaltningen lämnas till riksdagen den 15 maj finns möjlighet att
ta hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets
riktlinjer. Regeringen har därvid utgått från att motionstiden på skrivelsen
hinner gå ut före sommaruppehållet.
Eftersom riksdagen med den föreslagna ordningen inte kommer att hinna
behandla ärendet före sommaruppehållet kommer nya motioner att kunna väckas i
samband med att riksmötet öppnas till hösten. Behandlingen i utskottet kan
därför inte ske förrän dessa motioner avlämnats. Finansutskottets behandling
med anledning av skrivelsen skulle därmed inte kunna påbörjas förrän vid det
första arbetssammanträdet under hösten, vilket vanligtvis äger rum andra veckan
i oktober efter allmänna motionstidens utgång, och slutbehandlas ett par veckor
senare. Beslutet i kammaren skulle därmed kunna fattas i början av november,
dvs. strax före det att regeringen fastlägger riktlinjer för
statsskuldsförvaltningen det kommande året.
Utskottet anser dock att en bättre ordning vore om riksdagsbehandlingen kunde
ske redan under våren. Därmed skulle utvärderingen göras medan den är aktuell,
och såväl regeringen som Riksgäldskontoret skulle inför arbetet med att utforma
nya riktlinjer för det kommande året hinna beakta de synpunkter som riksdagen
kan komma att lägga på förvaltningen av statsskulden. En sådan ordning skulle
dock kräva att skrivelsen skulle behöva lämnas till riksdagen vid en tidigare
tidpunkt än som föreslås i propositionen. Med tanke på
statsskuldsförvaltningens anknytning till de övergripande ekonomisk-politiska
frågorna som behandlas i vårpropositionen vore det naturligt att utvärderingen
gjordes parallellt med behandlingen av vårpropositionen. En lämplig tidpunkt
att lämna redogörelsen till riksdagen vore därför senast den 25 april.
Utskottet föreslår att lagen om statens upplåning ändras i enlighet härmed (se
bilaga 2).
I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) dras långtgående slutsatser av vad
EU-medlemskapet betyder för statsskuldsupplåningen. Den ordning som motionären
förespråkar har stora likheter med den kreditpolitiska reglering som
tillämpades fram till mitten av 1980-talet. Med avskaffad valutareglering och
EU-medlemskapet är en kreditpolitisk reglering av det slag motionären
förespråkar inte längre möjlig att upprätthålla. Motion Fi64 (c) bör därför
avslås av riksdagen.
Förslagen i övrigt föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehav

Propositionen
Enligt ett beslut av riksdagen hösten 1997 kommer första-tredje
fondstyrelsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter att
upphöra fr.o.m. den 1 september 1998 (prop. 1997/98:1 utg.omr. 2, bet. FiU2,
rskr. 120). Lagändringen innebär att fondstyrelserna, för att kunna behålla
sina direktägda fastigheter, måste omstrukturera fastighetsinnehavet till
indirekta innehav senast den 1 september 1998.
AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse till
Finansdepartementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna inte
längre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999
beträffande de fastigheter som styrelserna har i London. Dessa fastigheter har
ett marknadsvärde på 2,3 miljarder kronor. Som skäl för sin begäran har
fondstyrelserna bl.a. anfört att de undersöker alternativa lösningar till en
ren bolagisering för att fastigheterna skall kunna hanteras på ett
affärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av en
överlåtelseskatt på 3 %. Det är osäkert hur lång tid denna process kan komma
att ta.
Regeringen anser att det är angeläget att en omstrukturering även av
fastighetsinnehavet i utlandet sker inom den tidsram som riksdagen beslutat.
Fondstyrelserna bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad som
inte kan anses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig
kapitalförvaltning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör få
ytterligare tid på sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande de
fastigheter som styrelserna har i London. Fondstyrelserna bör ges det begärda
tidsutrymmet för detta. Regeringen föreslår därför att AP-fonden medges ett
undantag från det förbud att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gäller
fr.o.m. den 1 september 1998. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandet
och sträcker sig t.o.m. utgången av år 1999. Regeringen förutsätter emellertid
att fondstyrelserna genomför en omstrukturering av fastighetsinnehavet i London
så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning.
Ingen motion har väckts med anledning av propositionens förslag i denna del.

Finansutskottets ställningstagande
Utskottet, som inte har något att erinra mot propositionen i denna del,
tillstyrker förslaget till ändring av reglementet för Allmänna pensionsfonden.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande förvaltningen av statsskulden
att riksdagen
dels med anledning av proposition 1997/98:154 yrkande 1 antar det
framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens
upplåning med den ändringen att 7 § erhåller i bilaga 2 som Utskottets
förslag betecknade lydelse,
dels med bifall till proposition 1997/98:154 yrkandena 3 och 4 antar de
framlagda förslagen till
a) lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,
b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.,
dels avslår motion 1997/98:Fi64,
2. beträffande förlängning av fristen för omstrukturering av AP-
fondens fastighetsinnehav
att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:154 yrkande 2 antar det
framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i
lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.

Stockholm den 14 maj 1998

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg
(s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson
(s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan
Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats
Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Göran Lindblad (m).

Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens
upplåning

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i
lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensions-
fonden

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-
budgeten

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank
Utskottets lagförslag

Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1988:1387) om statens upplåning

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
| 7 § |
-------------------------------------------------------
|Regeringen skall varje år |Regeringen skall varje år|
|i en skrivelse till |i en skrivelse till|
|riksdagen utvärdera |riksdagen utvärdera|
|förvaltningen av |förvaltningen av|
|statsskulden. Skrivelsen |statsskulden. Skrivelsen|
|skall senast den 15 maj |skall senast den 25 april|
|överlämnas till riksdagen. |överlämnas till riksdagen.|
-------------------------------------------------------

Innehållsförteckning

Sammanfattning......................................1
Propositionen.......................................1
Motionen............................................1
Utfrågning..........................................2
Utskottet...........................................2
Förvaltningen av statsskulden.....................2
Propositionen...................................2
Ansvarsfördelningen...........................2
Statsskuldspolitikens mål.....................3
Utvärdering...................................3
Samråd i statsskuldsförvaltningen.............4
Motionen........................................4
Finansutskottets ställningstagande..............4
Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens
fastighetsinnehav 6
Propositionen...................................6
Finansutskottets ställningstagande..............6
Hemställan........................................6
Bilaga 1
Propositionens lagförslag...........................8
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens
upplåning.........................................8
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen
(1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden
10
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-
budgeten.........................................11
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank.........................................12
Bilaga 2
Utskottets lagförslag..............................13
Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning
13