Förvaltningen av statsskulden
Betänkande 1997/98:FiU29
Finansutskottets betänkande
1997/98:FIU29
Förvaltningen av statsskulden (prop 1997/98:154)
Innehåll
1997/98 FiU29
Sammanfattning
Utskottet ställer sig i betänkandet bakom förslagen i propositionen att dels ett mål för statsskuldsförvaltningen tas in i lagen (1988:1387) om statens upplåning, dels ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Riksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Lagen föreslås dessutom ändra namn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Därutöver föreslås att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen i en skrivelse till riksdagen. Utskottet föreslår dock att tidpunkten för överlämnandet av utvärderingen tidigareläggs till den 25 april. En motion som väckts med anledning av propositionen avstyrks av utskottet. AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut senast den 1 september 1998 ha omstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägda utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. Utskottet tillstyrker ett förslag i propositionen att fristen för omstruktureringen förlängs till utgången av år 1999 vad gäller fondens fastigheter i utlandet.
Propositionen
I proposition 1997/98:154 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning, 2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden, 3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, 4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet.
Motionen 1997/98:Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag till ändring i lagen om statens upplåning och andra relevanta lagar, så att statsskulden förvaltas med ett minimum av kostnader, i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utfrågning Utskottet hade den 12 maj 1998 en utfrågning i ämnet med riksgäldsdirektör Thomas Franzén.
Utskottet
Förvaltningen av statsskulden
Propositionen
Ansvarsfördelningen Regeringen konstaterar att statsskuldspolitiska beslut i hög grad innebär en avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning. Detta ställer krav både på en ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Riksgäldskontoret och på en beslutsordning som underlättar rationella portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden. Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt regeringens mening naturligt att riksdagen, liksom i dag, lägger fast statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med hänsyn till de mål som riksdagen slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer avseende hela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. Propositionens förslag till ansvarsfördelning sammanfattas på följande sätt. Riksdagen - fastställer statsskuldspolitikens mål. Regeringen - anger årligen riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och - utvärderar årligen resultatet av statsskuldsförvaltningen. Riksgäldskontorets styrelse - ger till regeringen förslag till riktlinjer, - operationaliserar givna mål och riktlinjer samt - ger underlag till regeringens årliga utvärdering. Riksdagen föreslås i propositionen ges inflytande över den framtida utformningen av riktlinjerna genom att en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen underställs riksdagen för prövning. Regeringen föreslår att förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer, återrapportering och utvärdering skall ske vid fastlagda tidpunkter. Tillsammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydlig beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen debatt om statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följande utformning. - Riksgäldskontoret lämnar till regeringen senast den 1 mars årsredovisningen avseende det gångna året. - Senast den 15 maj skall regeringen till riksdagen lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse. I propositionen hävdas att genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunkt finns möjlighet att ta hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer. - Riksgäldskontoret skall senast den 1 oktober lämna in sitt förslag till riktlinjer, vilket bör regleras i regeringens instruktion till Riksgäldskontoret. - Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas senast den 15 november. Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperioder längre än ett år. Både Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och regeringens beslut bör offentliggöras. Därigenom ökas genomlysningen av statsskuldsförvaltningen, och osäkerheten på de finansiella marknaderna kan minskas.
Statsskuldspolitikens mål Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande målet, att långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör en lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.
Utvärdering I propositionen föreslås att regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen skall utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall lämnas till riksdagen senast den 15 maj. I dag bedömer riksdagen resultatet av Riksgäldskontorets verksamhet i samband med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering i form av en skrivelse till riksdagen ger statsskuldsförvaltningen en mer framskjuten roll i riksdagsbehandlingen. En fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse till riksdagen är att en sådan underlättar en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen. Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att Riksgäldskontorets verksamhet utvärderas, utan även att de beslut rörande statsskuldsförvaltningen som regeringen ansvarar för kan utvärderas. Enligt regeringen hinner en skrivelse som lämnas till riksdagen under våren motionsbehandlas före riksdagens sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlas av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärderingen få en skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionens ram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av riksdagen i samband med att regeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet, vilket innebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiska riktlinjerna för det kommande verksamhetsåret. Vid en behandling i budgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslag i de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Det vore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lämnades till riksdagen i sådan tid att den kunde färdigbehandlas under vårriksdagen. En så snabb utvärdering bedöms dock inte vara möjlig under de närmaste åren. Efter att former och rutiner utvecklats bör dock tiden för utvärderingen kunna förkortas. På sikt bör det därför vara möjligt att riksdagen ges möjlighet att behandla utvärderingen av statsskuldsförvaltningen under våren. Finansutskottet kan kalla företrädare för Riksgäldskontoret och regeringen till sina sammanträden för att få information om och diskutera statsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentliga utfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera den information man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens mening saknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen.
Samråd i statsskuldsförvaltningen I propositionen föreslås att regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning skall fattas efter förslag från Riksgäldskontoret och efter yttrande av Riksbanken. Kravet på att Riksgäldskontoret skall samråda med Riksbanken inför uppköp av statslån tas bort. Den penningpolitiska restriktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens mening, lämpligt att även Riksbanken bereds möjlighet att ge synpunkter inför regeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att Riksbanken ges tillfälle att yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.
Motionen I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) hävdas att statsskuldsförvaltningen med den formulering som används i propositionen om att förvaltningen av statsskulden skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, kommer att vägledas av Europeiska centralbankens (ECB) penningpolitiska mål, trots att riksdagen beslutat att Sverige inte skall delta i valutaunionen. Vi bör, enligt motionären, i stället utnyttja de fördelar som en egen riksbank och en egen valuta ger att föra en statsskuldspolitik för full sysselsättning och finansiering av en hållbar utveckling. Enligt motionären kan staten besluta att öka penningmängden utan att öka statsskuldsräntan, genom att ta upp kredit i Riksbanken. De upplånade medlen skulle kunna användas för att inrätta en småföretagsfond i varje kommun som så önskar. Riksdagen skulle också kunna återinföra lagen om kreditpolitiska medel. Därigenom skulle banker och försäkringsbolag kunna åläggas att placera en del av sin inlåning hos Riksbanken till låg ränta, vilket skulle göra det möjligt för staten att undvika att låna på marknadens villkor.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i propositionen, att det nuvarande målet att minimera kostnaderna för statens upplåning alltjämt är en lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas. Vidare anser utskottet att den ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och berörd myndighet som förordas i propositionen utgör en lämplig avvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning. Regeringen konstaterar att genom att skrivelsen avseende utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lämnas till riksdagen den 15 maj finns möjlighet att ta hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer. Regeringen har därvid utgått från att motionstiden på skrivelsen hinner gå ut före sommaruppehållet. Eftersom riksdagen med den föreslagna ordningen inte kommer att hinna behandla ärendet före sommaruppehållet kommer nya motioner att kunna väckas i samband med att riksmötet öppnas till hösten. Behandlingen i utskottet kan därför inte ske förrän dessa motioner avlämnats. Finansutskottets behandling med anledning av skrivelsen skulle därmed inte kunna påbörjas förrän vid det första arbetssammanträdet under hösten, vilket vanligtvis äger rum andra veckan i oktober efter allmänna motionstidens utgång, och slutbehandlas ett par veckor senare. Beslutet i kammaren skulle därmed kunna fattas i början av november, dvs. strax före det att regeringen fastlägger riktlinjer för statsskuldsförvaltningen det kommande året. Utskottet anser dock att en bättre ordning vore om riksdagsbehandlingen kunde ske redan under våren. Därmed skulle utvärderingen göras medan den är aktuell, och såväl regeringen som Riksgäldskontoret skulle inför arbetet med att utforma nya riktlinjer för det kommande året hinna beakta de synpunkter som riksdagen kan komma att lägga på förvaltningen av statsskulden. En sådan ordning skulle dock kräva att skrivelsen skulle behöva lämnas till riksdagen vid en tidigare tidpunkt än som föreslås i propositionen. Med tanke på statsskuldsförvaltningens anknytning till de övergripande ekonomisk-politiska frågorna som behandlas i vårpropositionen vore det naturligt att utvärderingen gjordes parallellt med behandlingen av vårpropositionen. En lämplig tidpunkt att lämna redogörelsen till riksdagen vore därför senast den 25 april. Utskottet föreslår att lagen om statens upplåning ändras i enlighet härmed (se bilaga 2). I motion Fi64 av Birgitta Hambraeus (c) dras långtgående slutsatser av vad EU-medlemskapet betyder för statsskuldsupplåningen. Den ordning som motionären förespråkar har stora likheter med den kreditpolitiska reglering som tillämpades fram till mitten av 1980-talet. Med avskaffad valutareglering och EU-medlemskapet är en kreditpolitisk reglering av det slag motionären förespråkar inte längre möjlig att upprätthålla. Motion Fi64 (c) bör därför avslås av riksdagen. Förslagen i övrigt föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehav
Propositionen Enligt ett beslut av riksdagen hösten 1997 kommer första-tredje fondstyrelsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter att upphöra fr.o.m. den 1 september 1998 (prop. 1997/98:1 utg.omr. 2, bet. FiU2, rskr. 120). Lagändringen innebär att fondstyrelserna, för att kunna behålla sina direktägda fastigheter, måste omstrukturera fastighetsinnehavet till indirekta innehav senast den 1 september 1998. AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse till Finansdepartementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna inte längre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999 beträffande de fastigheter som styrelserna har i London. Dessa fastigheter har ett marknadsvärde på 2,3 miljarder kronor. Som skäl för sin begäran har fondstyrelserna bl.a. anfört att de undersöker alternativa lösningar till en ren bolagisering för att fastigheterna skall kunna hanteras på ett affärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av en överlåtelseskatt på 3 %. Det är osäkert hur lång tid denna process kan komma att ta. Regeringen anser att det är angeläget att en omstrukturering även av fastighetsinnehavet i utlandet sker inom den tidsram som riksdagen beslutat. Fondstyrelserna bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad som inte kan anses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig kapitalförvaltning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör få ytterligare tid på sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande de fastigheter som styrelserna har i London. Fondstyrelserna bör ges det begärda tidsutrymmet för detta. Regeringen föreslår därför att AP-fonden medges ett undantag från det förbud att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gäller fr.o.m. den 1 september 1998. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandet och sträcker sig t.o.m. utgången av år 1999. Regeringen förutsätter emellertid att fondstyrelserna genomför en omstrukturering av fastighetsinnehavet i London så snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning. Ingen motion har väckts med anledning av propositionens förslag i denna del.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet, som inte har något att erinra mot propositionen i denna del, tillstyrker förslaget till ändring av reglementet för Allmänna pensionsfonden.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande förvaltningen av statsskulden att riksdagen dels med anledning av proposition 1997/98:154 yrkande 1 antar det framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning med den ändringen att 7 § erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse, dels med bifall till proposition 1997/98:154 yrkandena 3 och 4 antar de framlagda förslagen till a) lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank., dels avslår motion 1997/98:Fi64, 2. beträffande förlängning av fristen för omstrukturering av AP- fondens fastighetsinnehav att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:154 yrkande 2 antar det framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.
Stockholm den 14 maj 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Göran Lindblad (m).
Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensions- fonden
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats- budgeten
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank Utskottets lagförslag
Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- | 7 § | ------------------------------------------------------- |Regeringen skall varje år |Regeringen skall varje år| |i en skrivelse till |i en skrivelse till| |riksdagen utvärdera |riksdagen utvärdera| |förvaltningen av |förvaltningen av| |statsskulden. Skrivelsen |statsskulden. Skrivelsen| |skall senast den 15 maj |skall senast den 25 april| |överlämnas till riksdagen. |överlämnas till riksdagen.| -------------------------------------------------------
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................1 Motionen............................................1 Utfrågning..........................................2 Utskottet...........................................2 Förvaltningen av statsskulden.....................2 Propositionen...................................2 Ansvarsfördelningen...........................2 Statsskuldspolitikens mål.....................3 Utvärdering...................................3 Samråd i statsskuldsförvaltningen.............4 Motionen........................................4 Finansutskottets ställningstagande..............4 Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehav 6 Propositionen...................................6 Finansutskottets ställningstagande..............6 Hemställan........................................6 Bilaga 1 Propositionens lagförslag...........................8 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning.........................................8 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden 10 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats- budgeten.........................................11 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.........................................12 Bilaga 2 Utskottets lagförslag..............................13 Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning 13