Frågor om kommunal kompetens

Betänkande 2002/03:KU21

Konstitutionsutskottets betänkande2002/03:KU21

Frågor om kommunal kompetens

Sammanfattning

I betänkandet behandlas motioner från allmänna
motionstiden 2002.
Motionerna avser
· en översyn av likställighetsprincipen
· stöd till enskilt företagande
· kommunal näringsverksamhet och laglighetsprövning
av sådan verksamhet
· krav på överklaganden av kommunala beslut
· vitesföreläggande mot kommuner och
· ekonomiskt stöd till barnomsorg.
Utskottet avstyrker samtliga motioner. Fem
reservationer har avgivits.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Likställighetsprincipen

Riksdagen avslår motion 2002/03:N345 yrkande
20.
Reservation 1 (c)

2. Stöd till enskilt företagande

Riksdagen avslår motion 2002/03:K317.

3. Kommunal näringsverksamhet

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K305,
2002/03:K312 och 2002/03:N211 yrkande 4.
Reservation 2 (m, fp)

4. Laglighetsprövning

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K243,
2002/03:Fi285 yrkande 4 och 2002/03:N395 yrkande
4.
Reservation 3 (m, fp, kd)

5. Krav på överklagande av kommunala
beslut

Riksdagen avslår motion 2002/03:K353.

6. Vitesföreläggande för kommuner

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju234 yrkande
8.
Reservation 4 (fp)

7. Ekonomiskt stöd till enskild
barnomsorg

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K306,
2002/03:K364 och 2002/03:K409.
Reservation 5 (m, kd, c, mp)

Stockholm den 20 februari 2003

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar
Hökmark (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena
Bargholtz (fp), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth
Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson
(v), Mats Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Tobias
Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson
(s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson
(s), Gustav Fridolin (mp), Inger Jarl Beck (s) och
Christer Adelsbo (s).

2002/03

KU21

Redogörelse för ärendet

Ärendet består av motioner från allmänna
motionstiden 2002 med sammanlagt 13 yrkanden.
Motionerna är förtecknade i bilaga.

Motioner av liknande innehåll som i detta
betänkande behandlades under föregående riksmöte
tillsammans med regeringens proposition 2001/02:80 i
konstitutionsutskottets betänkande 2001/02:KU14
Demokrati för det nya seklet.
Utskottets överväganden

Kommunal verksamhet och
laglighetsprövning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om
inskränkningar i och närmare reglering av
kommunernas möjligheter att bedriva
näringsverksamhet, om förstärkning av
möjligheterna till laglighetsprövning av
sådan verksamhet samt om förtydligande av
kommuners möjlighet att stödja enskilt
företagande. Utskottet avstyrker vidare
motioner om översyn av
likställighetsprincipen, om krav på
överklaganden av kommunala beslut och om
möjlighet att förelägga kommuner vite.
Jämför reservationerna 1 (c), 2 (m, fp), 3
(m, fp, kd) och 4 (fp).

Gällande ordning

Kommunallagen (1991:900) är indelad i tio kapitel.
Inledningsparagrafen innehåller bestämmelserna att
Sverige är indelat i kommuner och landsting samt att
dessa på demokratins och den kommunala
självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som
anges i kommunallagen eller i särskilda
föreskrifter. Första kapitlet innehåller utöver
bestämmelserna om indelningen i kommuner och
landsting även en bestämmelse om kommunmedlemskap.
Andra kapitlet innehåller bestämmelser om
kommunernas och landstingens befogenheter. I tredje
kapitlet regleras kommunernas och landstingens
organisation och verksamhetsformer. Bestämmelser om
de förtroendevalda finns i fjärde kapitlet, om
fullmäktige i femte kapitlet, om styrelsen och
övriga nämnder i sjätte kapitlet samt om
medbestämmandeformer i sjunde kapitlet. Åttonde
kapitlet innehåller bestämmelser om ekonomisk
förvaltning. Bestämmelser om revision finns i nionde
kapitlet. Slutligen finns i tionde kapitlet
bestämmelser om laglighetsprövning.

Som grundprinciper för kommunernas kompetens
gäller lokaliseringsprincipen,
likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
Dessa principer har getts uttryck i 1991 års
kommunallag.
Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 §
kommunallagen får kommuner och landsting själva ha
hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse
som har anknytning till kommunens eller landstingets
område eller deras medlemmar och som inte skall
handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat
landsting eller någon annan. Paragrafen ger uttryck
bl.a. åt lokaliseringsprincipen.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och
landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte
finns sakliga skäl för något annat.
Likställighetsprincipen innebär att det inte utan
stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och
landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller
grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv
grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot
kommunens eller landstingets egna medlemmar.
Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8
kap. 3 c § kommunallagen, där det föreskrivs att
kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter
än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller
nyttigheter som kommunen eller landstinget
tillhandahåller.
Förutom de nu nämnda principerna brukar också som
principer för den kommunala kompetensen nämnas
förbudet mot att ge understöd åt enskilda, förbudet
mot att driva spekulativa företag och förbudet mot
beslut med retroaktiv verkan.

Bestämmelser om näringsverksamhet m.m. finns i 2
kap. 7 och 8 §§ kommunallagen.

Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner och
landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan
vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla
allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i kommunen eller landstinget.
Allmänintresset är utgångspunkten för bedömningen av
det tillåtna, dvs. att en verksamhet eller en
anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen
eller landstinget. I praktiken finns det inget
hinder för att även andra än dessa utnyttjar
anläggningarna eller tjänsterna.
Bestämmelsen att verksamheten skall drivas utan
vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga
principen om förbud mot spekulativa företag.
Principen innebär att en kommun eller ett landsting
inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen
syftar till att ge ekonomisk vinst. Något absolut
förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I
vilken utsträckning verksamheten får ge överskott
och hur detta skall användas får bedömas med
tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns
inskriven i 8 kap. 3 c § kommunallagen.
I förarbetena till kommunallagen (prop.
1990/91:117 s. 151 f.) uttalas att kommunerna har en
oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden
som vanligen ses som en del av näringslivet. Hit hör
t.ex. verksamheter inom kommunikationsväsende och
energiförsörjning, som ofta kallas sedvanlig
kommunal affärsverksamhet. Bostadsföretag, el-, gas-
och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag
anses som exempel på sedvanlig kommunal
affärsverksamhet, medan den del av näringslivet, som
av tradition är förbehållen den enskilda
företagsamheten, kan kallas det egentliga
näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna inte
bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden
annat än under mycket speciella förhållanden.
Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen får kommuner och
landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja
näringslivet i kommunen eller landstinget, medan
individuellt stöd till enskilda näringsidkare får
lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.
Åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen
eller landstinget är bl.a. att tillhandahålla mark
och teknisk service till företagen. Inget hindrar
att en generell lågprislinje tillämpas vid
upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella
prisförmåner får inte förekomma. Generellt sett är
det inte en uppgift för kommunerna eller landstingen
att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får
emellertid tillgodose hantverkets och den mindre
industrins behov av lokaler under förutsättning att
verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i
allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt
anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag.
I förarbetena till kommunallagen (a. prop. s. 152
f.) lämnas vissa exempel på vad som kan anses falla
inom undantagsområdet för stöd till enskilda
näringsidkare. Om en viss verksamhet, trots att den
normalt faller utanför den kommunala kompetensen,
har anknytning till redan befintlig eller erkänd
kommunal verksamhet, kan det te sig opraktiskt eller
verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten.
När det enskilda initiativet viker eller faller bort
på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den
privata företagsamheten kan det uppkomma ett
rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars
skulle betraktas som otillåtna. Denna kompetensgrund
har särskild betydelse i glesbygdsområden, där
kommunen kan vilja upprätthålla en viss kommersiell
servicenivå i fråga om livsmedelsaffärer eller
bensinstationer. Många kommuner har sett sig
föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att
trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana
insatser kan vara kompetensenliga när det står klart
att enskilda företag och personer inte är beredda
att göra de nödvändiga insatserna.
Om synnerliga skäl skulle anses föreligga i ett
enskilt fall måste också EG:s regler om stöd till
näringslivet beaktas. Dessa innehåller ett
principiellt förbud mot stöd som kan riskera att
snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden.
Bestämmelser om kommunernas kompetens finns också
i särskilda kompetensutvidgande lagar, såsom lagen
(1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom
turistväsendet, lagen (1970:663) om vissa kommunala
befogenheter i fråga om sysselsättning för
handikappade och lagen (1993:406) om kommunalt stöd
till boendet samt lagar som gäller för särskilda
förvaltningsgrenar. Sådana grenar är främst områdena
vatten och avlopp, el, det sociala området, hälso-
och sjukvård, skolväsendet, renhållning och
avfallshantering samt plan- och byggväsendet.
Kommuner och landsting får enligt 3 kap. 16 §
kommunallagen efter beslut av fullmäktige lämna över
vården av en kommunal angelägenhet till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening,
en ideell förening, en stiftelse eller en enskild
individ. Som förutsättning gäller att någon särskild
ordning inte har föreskrivits för handhavandet av
angelägenheten. Vården av en angelägenhet som
innefattar myndighetsutövning får överlämnas endast
om det finns stöd för det i lag. Den överlämnade
verksamheten skall falla inom den kommunala
kompetensen.

Bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala
beslut finns i 10 kap. kommunallagen. Institutet
laglighetsprövning ersätter det som tidigare
kallades kommunalbesvär.

Kännetecknande för laglighetsprövningen är bl.a.
att de beslut som överklagas endast kan angripas på
de grunder som anges i kommunallagen och att
prövningen är begränsad till lagligheten av ett
beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig från
förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets-
och lämplighetsfrågor. Förvaltningsbesvär används i
allmänhet beträffande beslut som har karaktär av
myndighetsutövning.
Varje medlem av en kommun eller ett landsting har
rätt att få lagligheten av kommunens eller
landstingets beslut prövad genom att överklaga
beslutet hos länsrätten. Lagligheten av
kommunalförbunds beslut får överklagas på samma
sätt. De beslut som får överklagas är dels beslut av
fullmäktige, dels beslut av en nämnd eller ett
partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent
förberedande eller rent verkställande art, och dels
de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i
enlighet med 9 kap. 15 § kommunallagen. Detsamma
gäller beslut av motsvarande organ i
kommunalförbund. Beslut fattade av kommunala företag
ingår således inte bland dem som kan överklagas.
Överklagande skall göras skriftligt. Den som
överklagar skall ange vilket beslut som överklagas
och de omständigheter som överklagandet stöds på.
Om det i lag eller annan författning finns
särskilda föreskrifter om överklagande gäller inte
föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana
bestämmelser finns i bl.a. plan- och bygglagen
(1987:10) och vallagen (1972:620).
Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 §
kommunallagen upphävas om det inte har tillkommit i
laga ordning, om beslutet hänför sig till något som
inte är en angelägenhet för kommunen eller
landstinget, om det organ som har fattat beslutet
har överskridit sina befogenheter eller om beslutet
strider mot lag eller annan författning.

När det gäller möjligheterna till sanktioner vid
domstolstrots och lagtrots av en kommun anförde
konstitutionsutskottet i samband med behandlingen av
förslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117,
bet. 1990/91:KU38 s. 92) att det var angeläget att
frågorna om ett sanktionssystem fick sin lösning
snarast och förordade att regeringen på lämpligt
sätt skulle bereda dessa frågor. Vissa
sanktionsmöjligheter infördes senare i lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) och i socialtjänstlagen
(2001:453). Sedan den 1 juli 2002 finns nya
bestämmelser om kommunalt domstolstrots dels i LSS
och socialtjänstlagen, dels i kommunallagen (prop.
2001/02:122, bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271,
SFS 2002:437-439).

Ändringarna i kommunallagen innebär främst att
beslut om rättelse av ett redan verkställt beslut
skall meddelas utan oskäligt dröjsmål samt därutöver
att de kommunala revisorerna har fått vidgade
möjligheter att granska ärenden som rör
myndighetsutövning mot enskilda och att ett beslut
som kan överklagas genom laglighetsprövning får
verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte
särskilda skäl talar emot det. Ändringarna i LSS och
i socialtjänstlagen innebär att en särskild avgift
skall kunna åläggas kommuner och landsting som
dröjer alltför länge med att verkställa domar
angående insatser enligt dessa lagar. Frågor om
särskild avgift, som får bestämmas till lägst tio
tusen kronor och högst en miljon kronor, skall
prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen.

Motioner

Likställighetsprincipen

I motion 2002/03:N345 av Maud Olofsson m.fl. (c)
yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om att
likabehandlingsprincipen i kommunallagen bör ses
över för att tillåta större lokal variation och
lokala lösningar. Principen hindrar enligt
motionärerna kommunerna från att ge specifik service
till invånarna i kommunens ytterområden, exempelvis
snöröjning under vintermånaderna. De anser att
principen i stället bör utgå från att de lokalt
förtroendevalda fattar väl avvägda beslut och att
principen bör ta sikte på att förhindra avarter
snarare än att ta bort möjligheten till lokal
variation.

Stöd till enskilt företagande

I motion 2002/03:K317 av Ingemar Vänerlöv (kd)
begärs ett tillkännagivande om förtydligande av
bestämmelserna i 1 kap. 1 § och 2 kap. 8 §
kommunallagen om kommuners möjlighet att underlätta
för företag i den egna kommunen. Tydliggörandet bör
avse vad som ligger inom det kommunala
kompetensområdet och var gränsen går för begreppet
"stödja enskilt företag" och en tydligare definition
av vad som i sammanhanget menas med "synnerliga
skäl".

Näringsverksamhet och laglighetsprövning

I motion 2002/03:K243 av Per Unckel m.fl. (m)
föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger
fram förslag till förstärkt möjlighet för
medborgarna att laglighetspröva verksamhet som
bedrivs av kommuner och landsting.

Det framstår enligt motionärerna som en klar brist
att medborgarna inte har möjlighet att via
laglighetsprövning få prövat om kommunpolitikerna
följer kommunallagen i den verksamhet som
organiseras i bolagsform, som bara bör användas som
en övergångsform inför en privatisering. Möjligheten
att laglighetspröva kommunala beslut bör därför
utvidgas till att gälla även beslut och verksamheter
i bolag där kommuner utövar ett bestämmande
inflytande. Om en kommunal enhet inleder en
försäljningsverksamhet på den öppna marknaden utan
något formellt beslut om saken, finns det inte något
beslut att laglighetspröva. Om en kommun anslår
pengar till ett kommunalt bolag som efter en månad
visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt,
kan beslutet inte längre överklagas, eftersom ett
beslut skall överklagas inom tre veckor efter det
att protokollet över beslutet har justerats. Ett
ytterligare problem är enligt motionärerna att en
kommun inte kan tvingas att rätta sig efter ett
beslut i ett laglighetsprövningsärende, och om det
inte rör sig om myndighetsutövning finns ingen
straffrättslig eller civilrättslig sanktion att
tillgripa mot kommunen.
Liknande synpunkter men med tonvikt på frågan om
möjlighet över huvud taget för kommuner att bedriva
affärsverksamhet framförs också i motioner från
enskilda moderata ledamöter. I motion 2002/03:K312
av Cristina Husmark Pehrsson (m) begärs ett
tillkännagivande om en översyn av kommunallagen.
Motionären begär att eventuella oklarheter vad
gäller det negativa i att kommuner konkurrerar med
privat företagsamhet undanröjs. I motion
2002/03:K305 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m)
föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger
fram förslag till ändring i kommunallagen så att
näringsverksamhet inte i någon form får bedrivas av
kommuner och landsting.
I motion 2002/03:N211 av Tobias Krantz (fp)
yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att det för
all kommunal verksamhet som erbjuder kommersiellt
gångbara varor eller tjänster åt allmänheten bör
krävas tillstånd från länsstyrelsen.
I motion 2002/03:N395 av Alf Svensson m.fl. (kd)
yrkande 4 föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag till ändring av
kommunallagen i syfte att underlätta prövning av
kommunal näringsverksamhet. Motionärerna anser att
lagen bör ses över och att det bör göras lättare för
företag att överklaga kommunala beslut om stöd i
olika former till företag - besluten bör kunna
prövas i domstol. Motionärerna anför att det är
mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som
innebär stöd till en konkurrent, att det är omöjligt
om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i
kommunallagens mening och att det över huvud taget
inte går att överklaga om beslutet om stöd fattats
av ett kommunalt bolag.

Samma synpunkter framförs i motion 2002/03:Fi285 av
Olle Sandahl m.fl. (kd) yrkande 4. Motionärerna
föreslår att riksdagen begär att regeringen skall
lägga fram förslag till ändringar av kommunallagen i
syfte att göra det lättare för företag att överklaga
kommunala beslut om stöd i olika former till
företag.

Krav på överklaganden av kommunala beslut

I motion 2002/03:K353 av Catharina Bråkenhielm (s)
begärs ett tillkännagivande om större krav på
överklaganden av kommunala beslut. Motionären anför
att det stora antalet överklaganden av kommunala
beslut kostar samhället stora resurser och att den
kommunala utvecklingen i många fall försvåras genom
att angelägna projekt fördröjs. Utan att rätten att
överklaga inskränks bör kraven på definition av
yrkandet och angivande av laglig grund i
överklagandena likställas med de krav som ställs i
civilrättsliga mål vid tingsrätterna.

Vitesföreläggande mot kommuner

I motion 2002/03:Ju234 av Johan Pehrson m.fl. (fp)
yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om
vitesföreläggande av kommuner. Vite bör enligt
motionärerna kunna föreläggas kommuner som inte
uppfyller socialtjänstlagens intentioner i arbetet
med att skydda våldsutsatta kvinnor.

Tidigare utskottsbehandling

Utskottet behandlade frågor om kommunal
näringsverksamhet och om laglighetsprövning senast i
sitt betänkande 2001/02:KU14. Utskottet hänvisade
där till tidigare bedömningar.

Dessa bedömningar avsåg bl.a. frågor om
omfattningen av kommunal affärsverksamhet och om
formen för kommunal verksamhet. Med hänvisning till
tidigare ställningstaganden i hithörande frågor fann
utskottet dels att det inte finns skäl att införa
regler som förbjuder eller begränsar kommunala
företag, dels att den kommunala verksamheten bör
bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning,
dock att det också kan finnas skäl som talar för
bolagsformen. Utskottet fann inte heller skäl att
frångå tidigare ställningstaganden som innebär att
utskottet anser att verksamhetens speciella
förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör
vara utgångspunkten för organisatoriska
överväganden, att det inte fanns skäl att föreslå
ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten
att bilda bolag eller om avveckling av kommunala
bolag och att det inte behövs några ytterligare
preciseringar av kommunallagens regler om den
kommunala kompetensen beträffande kommunal
näringsverksamhet.
Bedömningarna avsåg vidare frågor om
laglighetsprövning av kommunal näringsverksamhet.
Med hänvisning till tidigare uttalanden ansåg
utskottet att bedömningen av huruvida en verksamhet
i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den
kommunala kompetensen primärt är en uppgift för
styrelsen samt att härutöver en politisk prövning
sker av ägaren, kommunen eller landstinget, som
genom de av fullmäktige valda ombuden vid
bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex.
ändra inriktningen av verksamheten, om den inte
uppfyller vissa formella krav. Utskottet fann att
den beskrivna ordningen i de allra flesta fall
fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning
som stämmer helt överens med bolagsformens principer
vad gäller styrning av verksamheten och
ansvarsfördelningen. En möjlighet till
laglighetsprövning ansågs strida mot de nyss nämnda
grundläggande villkoren för en verksamhet som
bedrivs i bolagsform. Med hänsyn till vad utskottet
anfört om laglighetsprövning fann utskottet liksom
vid tidigare behandling av denna fråga att det inte
fanns skäl att ta upp en sakdiskussion om ett
sanktionssystem.
Utskottet vidhöll dessa bedömningar vid den
senaste behandlingen av frågorna. Reservationer
avgavs av m och fp respektive av m, kd och fp.
Utskottet fann inte heller skäl att begära ett
sådant förtydligande av lagtexten om stöd till
enskilt företagande som hade begärts i en motion.

Utskottets ställningstagande

Som framhållits ovan innebär likställighetsprincipen
att kommuner och landsting inte utan stöd av
speciallag får särbehandla kommunmedlemmar eller
grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv
grund. För att särbehandlingen skall strida mot
likställighetsprincipen skall det vara fråga om en
"obehörig" särbehandling. Innebörden av att
kommunerna och landstingen skall iaktta objektivitet
och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna
kan vara olika inom olika verksamhetsområden (se
prop. 1990/91:117 s. 149). Särbehandling kan således
få ske när det finns sakliga skäl för det. Vad som
är sakliga skäl kan i sista hand få avgöras av
domstol. Utskottet finner inte skäl till någon sådan
översyn som begärs i motion 2002/03:N345 (c) yrkande
20. Motionsyrkandet avstyrks.

Utskottet finner, liksom under föregående
riksmöte, inte heller skäl till något sådant
förtydligande av lagtexten om stöd till enskilt
företagande som begärs i motion 2002/03:K317 (kd).
Motionen avstyrks.
Liksom vid tidigare bedömning av frågor om
omfattningen av kommunal affärsverksamhet och om
formen för kommunal verksamhet anser utskottet dels
att det inte finns skäl att införa regler som
förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels
att den kommunala verksamheten bör bedrivas i
nämndform i största möjliga utsträckning men att det
också kan finnas skäl som talar för bolagsformen.
Utskottet finner inte heller skäl att frångå
bedömningen att verksamhetens speciella
förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör
vara utgångspunkten för organisatoriska
överväganden, att det inte finns skäl att föreslå
ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten
att bilda bolag eller om avveckling av kommunala
bolag och att det inte behövs några ytterligare
preciseringar av kommunallagens regler om den
kommunala kompetensen beträffande kommunal
näringsverksamhet. Utskottet avstyrker med det
anförda motionerna 2002/03:K305 (m), 2002/03:K312
(m) och 2002/03:N211 (fp) yrkande 4.
Utskottet anser vidare med hänvisning till
tidigare uttalanden i frågor om laglighetsprövning
av kommunal näringsverksamhet att bedömningen av
huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag
ligger inom ramen för den kommunala kompetensen
primärt är en uppgift för företagets styrelse samt
att härutöver en politisk prövning sker av ägaren,
dvs. kommunen eller landstinget, som genom de av
fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge
styrelsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen
av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella
krav. Utskottet finner att denna ordning, som
stämmer helt överens med bolagsformens principer vad
gäller styrning av verksamhet och ansvarsfördelning,
i de allra flesta fall fungerar på ett
tillfredsställande sätt. En möjlighet till
laglighetsprövning får anses strida mot de nämnda
grundläggande villkoren för en verksamhet som
bedrivs i bolagsform.
Utskottet avstyrker mot bakgrund av det anförda
motionerna 2002/03:K243 (m), motion 2002/03:Fi285
(kd) yrkande 4 och 2002/03:N395 (kd) yrkande 4.
I fråga om tanken i motion 2002/03:K353 (s) om
högre krav på överklaganden av kommunala beslut vill
utskottet först erinra om gällande bestämmelser för
olika slag av processer. Grunderna för att kunna
upphäva ett kommunalt beslut vid laglighetsprövning
är att det inte har tillkommit i laga ordning, att
det hänför sig till något som inte är en
angelägenhet för kommunen eller landstinget, att det
organ som har fattat beslutet har överskridit sina
befogenheter eller att beslutet strider mot lag
eller annan författning. Som ovan redovisats skall
laglighetsprövning av kommunala beslut begäras
skriftligt och den som överklagar skall ange vilket
beslut som överklagas och de omständigheter som
överklagandet stöds på. En ansökan om stämning i
tvistemål vid en tingsrätt skall innehålla ett
bestämt yrkande, en utförlig redogörelse för de
omständigheter som åberopas till grund för yrkandet,
bevisuppgift och om det behövs uppgift om de
omständigheter som gör rätten behörig. Om
stämningsansökningen inte uppfyller föreskrifterna
skall rätten förelägga käranden att avhjälpa
bristen. Ett överklagande av förvaltningsbeslut vid
förvaltningsdomstol skall innehålla uppgift om
vilket beslut som överklagas samt klagandens yrkande
och de omständigheter som åberopas till stöd för
yrkandet. Därutöver bör lämnas bevisuppgift. Om
överklagandehandlingen är så ofullständig att den
inte kan läggas till grund för prövning i sak, skall
rätten förelägga sökanden eller klaganden att inom
viss tid avhjälpa bristen, och om så inte sker kan
överklagandet avvisas. Ett sådant föreläggande får i
ärenden om laglighetsprövning inte gälla sådana
brister i överklagandehandlingen som består i att
den inte anger den eller de omständigheter som
överklagandet stöds på. Klaganden kan i dessa fall
inte efter klagotidens utgång anföra ytterligare
omständigheter till stöd för sitt överklagande.
För överklagande av förvaltningsbeslut gäller på
motsvarande sätt som i tvistemål vid allmän domstol
att yrkande skall anges. Även de omständigheter som
åberopas till stöd för yrkandet skall anges. Enligt
utskottets uppfattning kan de krav som gäller för
ansökan om stämning i tvistemål inte föras över till
överklaganden av kommunala beslut genom begäran om
laglighetsprövning. Motionen avstyrks.
Som redovisas ovan infördes så sent som under
förra året bestämmelser som gör det möjligt att
påföra kommuner en särskild avgift vid vissa fall av
domstolstrots. Att initiera åtgärder av det slag som
begärs i motion 2002/03:Ju234 (fp) yrkande 8 - att
vite skulle kunna föreläggas kommuner som inte
uppfyller socialtjänstlagens intentioner i arbetet
med att skydda våldsutsatta kvinnor - skulle enligt
utskottets uppfattning föra alltför långt. Motionen
avstyrks i berörd del.

Ekonomiskt stöd till barnomsorg

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om möjlighet för
kommuner att ge enskilda stöd till
barnomsorg.
Jämför reservation 5 (m, kd, c, mp).

Gällande ordning

I föregående avsnitt har redogjorts för principerna
för den kommunala kompetensen.

Motioner

I tre motioner förs fram förslag om möjlighet för
kommunerna att ge enskilda stöd till barnomsorg.

I motion 2002/03:K364 av Ingvar Svensson m.fl.
(kd) föreslås att riksdagen skall begära att
regeringen lägger fram förslag till en lag som
innebär att kommunerna skall ha den generella rätten
att fördela sina egenfinansierade
barnomsorgssubventioner på ett rättvist sätt till
varje barn och på ett sådant sätt att föräldrar kan
erhålla den faktiska valfriheten att bedöma och
genomföra den barnomsorg som bäst lämpar sig för det
barn de har ansvar för. Motionärerna hänvisar till
att Regeringsrätten i tidigare beslut (RÅ 1991 ref.
19) ansett att den allmänt vedertagna grundsatsen
när det gäller den kommunala kompetensen är att en
kommun inte utan stöd i lag eller författning får
lämna understöd till enskilda personer och att
bidrag som t.ex. vårdnadsersättning eller barnbidrag
således inte får lämnas av en kommun utan stöd i
speciallagstiftning. Motionärerna anför att
nuvarande barnomsorgssubventioner från kommuner till
föräldrar med barn i daghemsåldern ensidigt gynnar
vissa barn och att det rimliga borde vara att
kommunerna skall ha den generella rätten att fördela
sina egna medel, dvs. den del som inte finansieras
av staten, till barnomsorgssubventioner. Det bör
kunna ske på ett rättvist sätt för varje barn och på
ett sådant sätt att föräldrar kan erhålla den
faktiska valfriheten att bedöma och att genomföra
den barnomsorg som bäst lämpar sig för det barn de
har ansvar för. Motionärerna anser det klart att det
råder en konflikt mellan den princip som
Regeringsrätten åberopat och den
likställighetsprincip som gäller generellt i
kommunal verksamhet.
Ett liknande yrkande framställs i motion
2002/03:K409 av Inger Davidson och Åsa Domeij (kd,
mp). Motionärerna anser att riksdagen skall begära
att regeringen lägger fram förslag till sådan
ändring i kommunallagen att kommunerna får generell
rätt att fördela sina egna subventioner till
barnomsorg på ett sådant sätt att det utifrån
föräldrarnas önskemål kommer alla barnfamiljer till
del. De hänvisar till folkomröstningar i Uppvidinge
och Karlstads kommuner, som utfallit i en klar
majoritet för en sådan reform.
I motion 2002/03:K306 av Marietta de Pourbaix-
Lundin (m) föreslås att riksdagen skall begära att
regeringen lägger fram förslag till lagstiftning som
möjliggör att ett antal kommuner (bl.a. Uppvidinge
kommun) på försök får införa kommunalt
vårdnadsbidrag.

Tidigare utskottsbehandling

Utskottet behandlade med anledning av motioner
frågan om ekonomiskt stöd till barnomsorg senast i
sitt betänkande 2001/02:KU14. Utskottet vidhöll där
den bedömning som utskottet gjort i betänkande
2000/01:KU6, där utskottet i sin bedömning hänvisat
till att kommunernas skyldigheter i fråga om
barnomsorg i första hand framgår av
socialtjänstlagen och skollagen. Deras möjligheter
att sörja för barnomsorg i vidare omfattning
begränsas av föreskrifterna i kommunallagen om
kommunernas befogenheter. En allmänt vedertagen
grundsats när det gäller den kommunala kompetensen
är, framhöll utskottet, att en kommun inte utan stöd
i lag eller författning får lämna understöd till
enskilda personer. Om kommunernas befogenheter
skulle vidgas i den riktning som motionerna syftade
till, måste det följaktligen till en ändring av
föreskrifterna i kommunallagen eller särskild
lagstiftning. Utskottet påpekade att kommunallagens
bestämmelser om kommunernas befogenheter är
generellt bestämmande för vilka uppgifter kommunerna
kan ta sig an i skilda hänseenden. Dessa
bestämmelser borde enligt utskottet inte ändras utan
ingående överväganden i ett vidare sammanhang.
Utskottet var inte berett att med anledning av vad
som anförts i motionerna förorda några sådana
ändringar. Inte heller fanns det enligt utskottets
mening skäl att överväga särskild lagstiftning för
att vidga kommunernas befogenheter på det sätt som
motionärerna önskade. - Reservationer avgavs av dels
m, dels kd, c och mp.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare framhållit framgår
kommunernas skyldigheter i fråga om barnomsorg i
första hand av socialtjänstlagen (2001:453) och
skollagen (1985:1100), och deras möjligheter att
sörja för barnomsorg i vidare omfattning begränsas
av föreskrifterna i kommunallagen (1991:900) om
kommunernas befogenheter. En allmänt vedertagen
grundsats när det gäller den kommunala kompetensen
är att en kommun inte utan stöd i lag eller
författning får lämna understöd till enskilda
personer. Om kommunernas befogenheter skulle vidgas
i den riktning som motionerna syftar till, måste det
följaktligen till en ändring av föreskrifterna i
kommunallagen eller särskild lagstiftning. Som
utskottet också påpekat tidigare är kommunallagens
bestämmelser om kommunernas befogenheter generellt
bestämmande för vilka uppgifter kommunerna kan ta
sig an i skilda hänseenden, och dessa bestämmelser
bör inte ändras utan ingående överväganden i ett
vidare sammanhang. Utskottet har inte varit berett
att med anledning av vad som anförts i motionerna
förorda några sådana ändringar. Inte heller har det
enligt utskottets mening funnits skäl att överväga
särskild lagstiftning för att vidga kommunernas
befogenheter på det sätt som motionärerna önskat.

Utskottet vidhåller denna bedömning som gjordes
senast under förra riksmötet. Motionerna
2002/03:K306 (m), 2002/03:K364 (kd) och 2002/03:K409
(kd, mp) avstyrks.

Utskottet

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag
till riksdagsbeslut som behandlas i
avsnittet.

1. Likställighetsprincipen (punkt 1)

av Kerstin Lundgren (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen ger regeringen som sin mening till känna
vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:N345 yrkande 20.

Ställningstagande

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och
landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte
finns sakliga skäl för något annat. Jag anser att
likställighetsprincipen, som den är utformad, kan
hindra kommunerna från att ge specifik service till
invånarna i kommunens ytterområden, exempelvis
snöröjning under vintermånaderna. Bestämmelserna bör
utgå från att de lokalt förtroendevalda fattar väl
avvägda beslut och ta sikte på att förhindra avarter
snarare än att ta bort möjligheten till lokal
variation.

Bestämmelsen bör därför ses över så att större
lokal variation och lokala lösningar tillåts.
Riksdagen bör ge regeringen detta till känna som sin
mening.

2. Kommunal näringsverksamhet (punkt 3)

av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp),
Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp) och Nils
Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen ger regeringen som sin mening till känna
vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:K312 samt delvis motionerna
2002/03:K305 och 2002/03:N211 yrkande 4.

Ställningstagande

I dag förekommer det att kommunal näringsverksamhet
konkurrerar ut företag genom att skattemedel kan
användas för att bedriva viss verksamhet. Detta
anser vi inte vara acceptabelt.

Konkurrensrådet - som skapats för att på
frivillighetens bas fungera som ett
konfliktlösningsforum och vid behov avge
rekommendationer i enskilda ärenden - fungerar inte.
Det visar bl.a. att flera aktörer inte rättat sig
efter de rekommendationer som rådet lämnat.
Dagens regelverk räcker inte till för att hindra
kommuner och landsting att ge sig in på affärsmässig
verksamhet som inte ligger inom vad som kan anses
vara kommunala uppgifter. Vi anser därför att en
översyn bör göras av kommunallagen i syfte att
formulera tydligare regler och komma till rätta med
de negativa konsekvenserna av kommuners konkurrens
med privat företagsamhet.
Regeringen bör låta se över reglerna och återkomma
till riksdagen med förslag i de angivna avseendena.
Riksdagen bör ge regeringen det anförda till känna
som sin mening.

3. Laglighetsprövning (punkt 4)

av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp),
Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias
Krantz (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K243, 2002/03:Fi285
yrkande 4 och 2002/03:N395 yrkande 4.

Ställningstagande

I motionerna framhålls att laglighetsprövning av en
kommunal verksamhets kompetensenlighet endast kan
ske i direkt anslutning till kommunens, t.ex.
fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall
bedrivas på visst sätt. En verksamhet kan inte
överklagas. Det innebär bl.a. att tiden för att
överklaga ett beslut om anslag kan hinna gå ut innan
den verksamhet utformas som anslaget avser. Det är
inte heller möjligt att få en laglighetsprövning
till stånd av beslut som fattas av kommunala bolag.
Än mindre kan verksamheten i kommunala bolag
laglighetsprövas. Några sanktioner för det fall då
kommunen inte rättar ett upphävt beslut finns inte.

Den angivna ordningen är enligt vår mening inte
tillfredsställande. Reglerna i kommunallagen för
laglighetsprövning bör därför ändras så att det blir
möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva
kompetensenligheten i verksamhet som kommunala
företag bedriver och lagligheten av beslut som
fattats av kommunala bolag. Vidare bör ett
straffrättsligt sanktionssystem införas.
Regeringen bör låta se över reglerna och återkomma
till riksdagen med förslag i de angivna avseendena.
Riksdagen bör ge regeringen det anförda till känna
som sin mening.

4. Vitesföreläggande för kommuner (punkt 6)

av Helena Bargholtz (fp) och Tobias Krantz (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:Ju234 yrkande 8.

Ställningstagande

Kommuner som inte uppfyller socialtjänstlagens
intentioner i arbetet med att skydda våldsutsatta
kvinnor bör enligt vår mening kunna föreläggas vite.
Regeringen bör tillsätta en utredning för att uppnå
detta syfte.

5. Ekonomiskt stöd till enskild barnomsorg
(punkt 7)

av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),
Henrik S Järrel (m), Kerstin Lundgren (c), Nils
Fredrik Aurelius (m) och Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 7 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna
vad som anförs i reservation 5. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2002/03:K364 och 2002/03:K409
och delvis motion 2002/03:K306.

Ställningstagande

Subsidiaritetsprincipen skall vara en vägledande
princip i fördelningen av ansvar mellan olika nivåer
i samhället. Inom ramen för det kommunala
självstyret är det således viktigt att säkerställa
att kommunerna och därmed medborgarna får utrymme
att själva forma hur de kommunala resurserna skall
användas för att uppnå välfärdsmål inom t.ex.
barnomsorgen. Det rimliga borde vara att kommunerna
skall ha den generella rätten att fördela sina egna
barnomsorgssubventioner så att det kommer alla barn
till del på ett rättvist sätt. Nuvarande system
gynnar ensidigt vissa barn och verksamhetsformer.
Varje kommun måste själv kunna besluta utifrån
medborgarnas mandat, också att öka valfriheten och
rätten för föräldrarna att ordna den barnomsorg som
bäst lämpar sig för det barn de har ansvar för. I en
sådan rätt bör kunna ligga möjligheten att
exempelvis ge föräldrar som väljer att vårda sina
barn i det egna hemmet ersättning som kommunala
dagbarnvårdare. Denna möjlighet för kommunerna kan
öppnas på flera sätt, t.ex. genom att införa ett
"frikommunförsök" inom barnomsorgen eller
försöksverksamhet i ett antal kommuner.

För att vidga den kommunala kompetensen på det
sätt utskottet förordar bör regeringen lägga fram
förslag till relevant lagstiftning. Riksdagen bör
som sin mening ge regeringen detta till känna.

bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden

2002/03:K243 av Per Unckel m.fl. (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till förstärkt möjlighet för medborgarna att
laglighetspröva verksamhet som bedrivs av kommuner
och landsting i enlighet med vad som anförs i
motionen.

2002/03:K305 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till ändring i kommunallagen så att
näringsverksamhet inte i någon form får bedrivas av
kommuner och landsting i enlighet med vad som anförs
i motionen.

2002/03:K306 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till särskild lagstiftning som möjliggör att ett
antal kommuner på försök får införa kommunalt
vårdnadsbidrag (bl.a. Uppvidinge kommun) i enlighet
med vad som anförs i motionen.

2002/03:K312 av Cristina Husmark Pehrsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en översyn av
kommunallagen.

2002/03:K317 av Ingemar Vänerlöv (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om lagförtydligande om
kommuners möjlighet att underlätta för företag i den
egna kommunen (1 kap. 1 § och 2 kap. 8 §
kommunallagen).

2002/03:K353 av Catharina Bråkenhielm (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om större krav på
överklaganden av kommunala beslut.

2002/03:K364 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till en lag som innebär att kommunerna skall ha den
generella rätten att fördela sina egenfinansierade
barnomsorgssubventioner på ett rättvist sätt till
varje barn och på ett sådant sätt att föräldrar kan
erhålla den faktiska valfriheten att bedöma och
genomföra den barnomsorg som bäst lämpar sig för det
barn de har ansvar för.

2002/03:K409 av Inger Davidson och Åsa Domeij (kd,
mp):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till sådan ändring i kommunallagen att kommunerna
får generell rätt att fördela sina egna subventioner
till barnomsorg på ett sådant sätt att det utifrån
föräldrarnas önskemål kommer alla barnfamiljer till
del.

2002/03:Fi285 av Olle Sandahl m.fl. (kd):

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring av kommunallagen i syfte att
göra det lättare för företag att överklaga
kommunala beslut om stöd i olika former till
företag.

2002/03:Ju234 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vitesföreläggande
av kommuner.

2002/03:N211 av Tobias Krantz (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att det för all
kommunal verksamhet som erbjuder kommersiellt
gångbara varor eller tjänster åt allmänheten bör
krävas tillstånd från länsstyrelsen.

2002/03:N345 av Maud Olofsson m.fl. (c):

20. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att se över
likabehandlingsprincipen i kommunallagen för att
tillåta större lokal variation och lokala
lösningar.

2002/03:N395 av Alf Svensson m.fl. (kd):

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring av kommunallagen i syfte att
underlätta prövning av kommunal näringsverksamhet.