Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Betänkande 2015/16:FiU7
- 1, Förslag, Genomförd
- 2, Beredning, Genomförd
- 3, Debatt, Genomförd
- 4, Beslut, Genomförd
Ärendet är avslutat
- Beslutat
- 18 november 2015
Utskottens betänkanden
Betänkanden innehåller utskottens förslag till hur riksdagen ska besluta i olika ärenden.
Beslut
Sverige inför omfattande EU-regler om försäkringsbolag (FiU7)
Genom Solvens II-direktivet har EU reformerat reglerna som gäller för försäkringsbolag. Solvens II-reglerna ska vara införda i alla EU-länder senast den 1 januari 2016. Solvens är ett mått på försäkringsbolags ekonomiska styrka. Regler om solvens handlar bland annat om att ett försäkringsbolag alltid ska ha en tillräcklig kapitalbas.
Anpassningen till EU-reglerna innebär bland annat:
- krav på en ny typ av balansräkning, solvensbalansräkning, samt nya värderingsregler för denna
- riskkänsliga kapitalkrav och krav på att investeringar ska ske enligt den så kallade aktsamhetsprincipen
- försäkringsföretagen ska regelbundet göra en egen bedömning av sina risker och behov av buffertkapital
- förbättrad tillsyn
- ökade krav på att företagen ska lämna offentliga rapporter om solvens och verksamhet.
Vissa undantag från reglerna införs för mindre försäkringsbolag.
Beslutet innebär stora ändringar i försäkringsrörelselagen samt i ytterligare 15 lagar.
- Riksdagens beslut
- Kammaren biföll utskottets förslag.
Ärendets gång
Förslag, Genomförd
Propositioner: 1
Från regeringen
- Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdetProposition 2015/16:9
Motioner från ledamöterna
Beredning, Genomförd
Justering: 2015-11-12
Trycklov: 2015-11-13
Alla beredningar i utskottet
Sverige inför omfattande EU-regler om försäkringsbolag (FiU7)
Genom Solvens II-direktivet har EU reformerat reglerna som gäller för försäkringsbolag. Solvens II-reglerna ska vara införda i alla EU-länder senast den 1 januari 2016. Solvens är ett mått på försäkringsbolags ekonomiska styrka. Regler om solvens handlar bland annat om att ett försäkringsbolag alltid ska ha en tillräcklig kapitalbas.
Anpassningen till EU-reglerna innebär bland annat:
- krav på en ny typ av balansräkning, solvensbalansräkning, samt nya värderingsregler för denna
- riskkänsliga kapitalkrav och krav på att investeringar ska ske enligt den så kallade aktsamhetsprincipen
- försäkringsföretagen ska regelbundet göra en egen bedömning av sina risker och behov av buffertkapital
- förbättrad tillsyn
- ökade krav på att företagen ska lämna offentliga rapporter om solvens och verksamhet.
Vissa undantag från reglerna införs för mindre försäkringsbolag.
Regeringens förslag innebär stora ändringar i försäkringsrörelselagen samt i ytterligare 15 lagar. Finansutskottet föreslår att riksdagen säger ja till regeringens förslag.
Debatt, Genomförd
Debatt i kammaren: 2015-11-18
Debatt om förslag 2015/16:FiU7
Webb-tv: Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Dokument från debatten
- Onsdag den 18 november 2015Kammarens föredragningslistor 2015/16:29
Protokoll från debatten
Anf. 32 Börje Vestlund (S)
Herr talman! Jag kan inte börja med annat än en viss reflektion. Här har civilutskottet just diskuterat hur de ska göra för att det ska bli mindre regler för företag. De tar bort regler. Men när det gäller finansiella företag uppväger vi detta mer än väl till följd av andra EU-direktiv. Man tar med ena handen och ger med den andra. Så är det när det gäller regelförenklingar i företag, tyvärr.
Herr talman! Vi ska nu behandla finansutskottets betänkande nr 7, som tar upp genomförandet av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet. Förslagen är mycket omfattande. Propositionen har 1 133 sidor och berör flera olika lagrum. Den har sin grund i Solvens II-direktivet i EU.
Direktivet har tagit sikte på att det ska finnas en ekonomisk säkerhet för försäkringstagare och på tillsynen av försäkringssektorn. Utskottet biträder propositionen utom när det gäller 6 kap. 1 § lagen om årsredovisning i försäkringsföretag. Skälen till detta är att civilutskottet har valt att behandla samma lagrum i sitt betänkande om rapporteringskrav i utvinningsindustrin. Efter en del diskuterande mellan utskotten kom man överens om att civilutskottet skulle behandla just detta lagrum.
I betänkandet behandlas även en motion från den allmänna motionstiden.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Herr talman! Enligt 19 kap. försäkringsrörelselagen kan i vissa fall myndighetstillsyn i fråga om svenska försäkringsföretag utföras av tillsynsmyndighet i annat EES-land. Utskottet har begärt att KU ska yttra sig om huruvida just detta lagrum ska beslutas med kvalificerad majoritet, jämlikt regeringsformens 10 kap. 6-8 §§. KU har i sitt yttrande bedömt att detta inte är nödvändigt i det nu aktuella fallet.
I detta betänkande finns två särskilda yttranden.
Herr talman! Solvens II-direktivet är en komplex och omfattande lagstiftning på försäkringsområdet. Det har sin grund i ett EU-direktiv med samma namn. Till stora delar är det många förslag om förändringar som är av rent teknisk natur. Det är ett fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att hela direktivet ska antas i respektive medlemsstats lagstiftning. Huvudsakligen återfinns de förändringar som berörs i försäkringsrörelselagen. Syftet med lagen är ytterst att se till att försäkringsföretagen ska stå för sina förpliktelser och därigenom ge försäkringstagarna ett gott skydd. Stabila försäkringsföretag kan också bidra till en stabilitet i hela det finansiella systemet.
Herr talman! Det finns tydliga likheter mellan Solvens II-regelverket och reglerna för bankerna, det så kallade Baselregelverket. Det finns dock avgörande skillnader. Bankregleringen tar i första hand sikte på ekonomisk stabilitet medan Solvens II tar sikte på att skydda försäkringstagarna. Baselreglerna fokuserar på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisker, marknadsrisk och operativ risk. Solvens II-direktivet tar i stället sikte på en helhetssyn där hänsyn ska tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden.
Herr talman! Förslagen kan mycket grovt delas in i tre delar. För det första behandlas frågor om tillgång, skulder och försäkringstekniska avsättningar och investeringar. För det andra behandlas företagsstyrning. För det tredje är det samhällets tillsyn av försäkringssektorn.
Den riktigt stora förändringen i Solvens II är att försäkringsföretagen nu inte bara ska ha en årsredovisning på sedvanligt sätt utan också ska göra en solvensbalansräkning. Man tar inte upp det bokförda värdet i denna solvensbalansräkning utan det fulla marknadsvärdet. Vidare ska den kapitalbuffert som i dag finns tas bort. I stället ska nuvarande kapitalbuffert ingå i solvenskapitalkravet.
Till skillnad från dagens regelverk innebär det nya regelverket att man inte bara ska värdera riskerna vad gäller skuldsidan utan också riskerna på tillgångssidan och inte minst hur tillgångs- och skuldsidan samverkar. Utöver de försäkringsrisker som utgör dagens solvenskapitalkrav kommer solvenskapitalkravet i Solvens II även att täcka marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker.
Herr talman! Kapitalkraven i Solvens II-regelverket är mer sofistikerade och bättre anpassade till de enskilda företagens faktiska risknivå. Incitamenten att hantera sina risker ökar då risknivån blir direkt kopplad till kapitalkostnaderna för företagen. Vidare ger Solvens II vissa möjligheter till flexibilitet genom att man under vissa förutsättningar kan ha egna modeller för att helt eller delvis fastställa kapitalkraven.
Herr talman! När det gäller företagsstyrningen ska varje försäkringsföretag se över systemet för att tillse att företaget styrs på ett ansvarsfullt sätt, där den verkställande ledningen och styrelsen med dess ersättare är just lämpliga. Dessa ska också vara ansvariga för regelefterlevnad, funktion för internrevision och aktuariefunktion. Försäkringsföretagen ska se till att upprätta och följa styrdokument för riskhantering, internkontroll, internrevision, verksamhet som omfattas av uppdragsavtal, uppgiftslämnande till Finansinspektionen, kvalitetskontroll, hantering av intressekonflikter samt ändringar av företagens interna modell.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Herr talman! Solvens II-regelverket introducerar delvis en ny och harmoniserad tillsynsprocess. Framför allt ska tillsynsmyndigheten på ett bättre sätt kunna upptäcka problemföretag. Tillsynen ska framför allt bli mer proaktiv och inriktad på bedömningar av företagens styrsystem och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering.
Det åläggs företagen att lämna mer omfattande rapporter av olika slag samt offentliggöra uppgifter om företagen. För försäkringsföretag som ingår i en grupp införs en ny och utbyggd tillsyn, en så kallad grupptillsyn. För försäkringsföretag som är verksamma i flera EES-länder kan det i EES utses en grupptillsynsmyndighet.
Herr talman! Det pågår en beredning i Regeringskansliet av ett nytt förslag till reglering för tjänstepensionsföretag. Utredningen föreslår bland annat att försäkringsföretag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner ska ges en tidsbegränsad möjlighet att omvandla dessa enligt den nya regleringen. Om detta blir verklighet bör nu aktuella försäkringsföretag inte behöva ändra det grundläggande regelverket mer än en gång. Solvens II-direktivet ger en möjlighet att ha övergångsregler. Regeringen föreslår därför att tjänstepensionsföretagen ska få tillämpa de äldre reglerna i upp till fyra år.
I de särskilda yttrandena berörs dessa övergångsregler. Man anser att de inte är lämpliga, för olika typer av försäkringsföretag kommer under ett antal år att ha olika regelverk för livförsäkringsföretag och pensionsförsäkringsföretag. Majoriteten förstår denna invändning men har vid en samlad bedömning ändå kommit fram till att ett undantag är en rimlig lösning just nu.
Herr talman! Jag vill slutligen yrka bifall till utskottets förslag och avslag på motionen.
Anf. 33 Jörgen Andersson (M)
Herr talman! Börje Vestlund har på ett förtjänstfullt sätt och ingående redogjort för vad Solvens II-direktivet innebär och vad det består av. Jag ber om överseende med att jag kommer att upprepa mig i delar när jag ger min syn på propositionen.
Betänkande FiU7 gäller alltså regeringens proposition om genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet. Vi ställer oss positiva till propositionen och tycker att det är bra att detta nu genomförs, med tanke på de brister som finns på området med det gällande regelverket. I huvudsak handlar det om brister när det gäller möjligheterna att bedöma risker i försäkringsföretag och att det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering.
Regelverket tar i dag inte hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkning av kravet på buffertkapital. Det finns inte heller krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. Således innebär detta att bilden av ett försäkringsbolags solvens inte nödvändigtvis är rättvis. Detta är naturligtvis till nackdel både för den enskilde försäkringstagaren och för de enskilda företagen. I ett större perspektiv innebär det också att riskbilden på försäkringsmarknaden kan vara missvisande, och eventuella obalanser kan vara svårare att identifiera med nuvarande regelverk. Därför är det bra att Solvens II nu genomförs, även om det kan innebära vissa negativa effekter.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Börje inledde med att diskutera just paradoxen i att vi pratar om krångligare regler samtidigt som vi på andra områden vill ha mindre regelverk. Det är en av de nackdelar som kan tänkas finnas.
Det i sin tur leder till att det blir kostnadsdrivande, och det drabbar försäkringstagaren i förlängningen. Kostnadsdrivande är det också med högre kapitalkrav. Men vi tycker väl att det motverkas av att man får mer robusta bolag.
Det finns risk för att försäkringstagaren får mindre försäkringsinnehåll och risk för sämre likviditet på finansmarknader i stort. Å andra sidan skapas ju incitament för diversifiering så att det kommer kapital till andra finansieringsmöjligheter.
Det här är några exempel på att det nya regelverket inte nödvändigtvis bara innebär positiva effekter. Men totalt sett är ändå bedömningen att det nya regelverket är till gagn, och jag kan väl tillägga att även försäkringsbranschen själv tycker att Solvens II-regelverket är bra och välkomnar att det implementeras.
Som Börje Vestlund var inne på innebär det nya regelverket kvantitativa regler gällande hur tillgångar och skulder värderas, hur kapitalkravet ska beräknas och hur det får placeras. En ny typ av balansräkning, kallad solvensbalansräkning, införs med syftet att ge en mer rättvis bild av försäkringsbolagens ställning. Alla tillgångar, skulder och åtaganden måste tas upp till aktuellt marknadsvärde.
Regelverket innebär också kvalitativa regler om styrning och riskhantering. Försäkringsbolagen åläggs att göra en dokumenterad bedömning av den egna risken och solvensen. De ska också ha fungerande och ändamålsenliga företagsstyrningssystem. Det ska finnas system och funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision.
Till detta kommer också regler för rapportering och offentliggörande. Syftet med detta är att det ska bidra till en ökad disciplin hos försäkringsföretagen, och detta ska i sin tur skapa en sundare rörelsedrift.
Allt det här är naturligtvis bra, särskilt med tanke på de erfarenheter vi har av finansmarknadens tillkortakommanden när det gäller att värdera och balansera förhållandet mellan avkastning och risk. Finanskrisen som vi ännu inte helt har återhämtat oss ifrån var en smärtsam påminnelse om just detta, men det finns även erfarenheter från mer begränsade och isolerade kriser som vi kan dra lärdom av.
Låt mig därför påminna om livbolagskrisen från början av 2000-talet. Det finns ingenting som har åtgärdats för att vi helt ska kunna utesluta att detta återupprepas. Tvärtom finns flera parametrar på plats för att så skulle kunna ske igen.
Med detta sagt är det särskilt bra att regelverket kommer på plats, inte minst för att försäkringsbolagen själva ska få en bättre kontroll och styrning på den egna verksamheten. Även tillsynen förbättras.
Vi tror därför att detta regelverk kommer att skapa incitament för att mäta och hantera risker, vilket främjar skyddet för försäkringstagaren. Syftet är också att främja mer robusta försäkringsbolag och i förlängningen främja finansiell stabilitet.
STYLEREF Kantrubrik \* MERGEFORMAT Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
För att uppnå detta förutsätts dock att alla omfattas av samma regelverk. Det hämmar Finansinspektionens verksamhet och möjligheter dels för bedömningar av enskilda företags risksituation, dels möjligheterna att göra en riskvärdering för hela försäkringsmarknaden, vilket i förlängningen hämmar tillsyn för finansiell stabilitet om inte alla omfattas av samma regelverk. Hela marknaden måste omfattas av insyn och tillsyn.
Det är därför med stor oro vi konstaterar att undantag görs genom övergångsreglerna i en omfattning som är betydande. Storleksordningen 80 procent av livförsäkringssektorn eller motsvarande uppemot 1 500 miljarder undantas. Detta riskerar således att urholka syftet med Solvens II-regelverket.
Låt mig påminna om internationella exempel där stater tvingats ingripa just på grund av för lågt ställda kapitalkrav. Erfarenheterna från Nederländerna, där vissa pensionsinstitut jämfört med andra haft lägre ställda krav, visar att dessa institut senare blivit föremål för finansiell rekonstruktion i en omfattning motsvarande två av tre bolag.
Finansinspektionen påpekar också att riskerna i livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet inte skiljer sig nämnvärt från riskerna i övrig verksamhet. Med tanke på den ökade betydelsen av tjänstepensionen för framtida pensionärer och för samhällsekonomin är det därför med oro vi konstaterar att övergångsreglerna riskerar att motverka just det som Solvens II-regelverket ville komma till rätta med.
Utöver den godtycklighet som infinner sig för den enskilde försäkringstagaren och dennes framtida pension finns också uppenbara risker för sämre övervakning och sämre tillsyn. Till följd av detta hämmas möjligheterna till makrotillsyn, vilket i sin tur, med andra ord, innebär risker för den finansiella stabiliteten.
Utöver detta infinner sig också en svårbegriplig och osund konkurrenssituation. Fungerande konkurrens med lika spelregler är i sig nödvändigt för en diversifierad och fungerande marknad. Även detta är till gagn för försäkringstagaren och till gagn för en sund och stabil försäkringsmarknad som också gynnar finansiell stabilitet.
Herr talman! Låt mig sammanfattningsvis yrka bifall till förslaget i betänkandet, även om vi råkar ha ett särskilt yttrande till grund för det som nyss har anförts.
Låt mig också i det sammanhanget sända med en signal om en genuin oro för dessa undantag. Min förhoppning är att regeringen, Finansinspektionen och försäkringsbranschen själv tar detta till sig och har det med i sitt medvetande och att utvecklingen framöver följs nogsamt så att det finns en beredskap att agera om så krävs.
Framför allt förutsätter jag att övergångsreglerna är just övergångsregler och att implementeringen av Solvens II-regelverket utan onödig fördröjning till slut genomförs på hela försäkringsområdet, detta naturligtvis först och främst till gagn för den enskilda försäkringstagaren och för att säkra robusta försäkringsföretag men också till gagn för finansiell stabilitet.
Överläggningen var härmed avslutad.
(Beslut fattades under § 20.)
Beslut, Genomförd
Beslut: Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Webb-tv: Beslut
Protokoll med beslut
- Protokoll 2015/16:29 Onsdagen den 18 novemberProtokoll 2015/16:29
Riksdagsskrivelse
Förslagspunkter och beslut i kammaren
Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet
Kammaren biföll utskottets förslagBeslut fattat med acklamation
Beslut:
Kammaren biföll utskottets förslagBeslut fattat med acklamation
Utskottets förslag:
Riksdagen
a) antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043),
2. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
3. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),
4. lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter,
5. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
6. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
7. lag om ändring i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag, i de delar det avser 1 kap. 1 § och avslår lagförslaget i övrigt,
8. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,
9. lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet,
10. lag om ändring i lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag,
11. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättshjälp i brottmål,
12. lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104),
13. lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551),
14. lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,
15. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
16. lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna,b) beslutar
1. att 4 kap. 18 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska få ändrad lydelse enligt vad utskottet föreslår i bilaga 3,
2. om motsvarande ändring i ingressen till regeringens lagförslag.
Specialföretag
Kammaren biföll utskottets förslagBeslut fattat med acklamation
Beslut:
Kammaren biföll utskottets förslagBeslut fattat med acklamation
Utskottets förslag: