Granskningsbetänkande
Betänkande 2002/03:KU30
Konstitutionsutskottets betänkande2002/03:KU30
Granskningsbetänkande
Sammanfattning Behandlade frågor I detta betänkande redovisas den granskning som utskottet har slutfört under 2003/03 års riksmöte efter det att utskottet i december 2002 justerade ett granskningsbetänkande som avsåg allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter (2002/03:KU10). Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som rör regeringens förhållande till riksdagen. Där behandlas statsminister Göran Perssons sätt att sörja för att interpellationer besvaras. Granskningen gäller vilket statsråd som bör besvara en interpellation. I avsnittet behandlas också en fråga om hur justitieminister Thomas Bodström besvarat en fråga och en interpellation. Finansminister Bosse Ringholms hantering av frågan om att med anledning av ett tillkännagivande av riksdagen lägga fram ett förslag om de s.k. 3:12 reglerna om viss beskattning i samband med andelsbyten behandlas också i detta avsnitt. I avsnittet behandlas slutligen omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden. Frågan gäller ett s.k. non-paper om ordförandeskapet i EU, som överlämnats till representanter för Europeiska unionens medlemsstater m.fl. i november 2002 utan att ämnet hade behandlats i EU-nämnden. I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett regeringens agerande angående hundskolan i Sollefteå, upphandlingen av helikopter NH90, hanteringen av energimarknaden och av frågan om ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting, ansvaret för barnomsorgsköer i Göteborg, ansvaret för Sveriges agerande vid Internationella valfångstkommissionens möte, avlyssningen av telefonerna vid Grön ungdoms avdelning i Stockholm, ansvaret för hanteringen av medel från Europeiska socialfonden och regeringens agerande rörande en fängslad svensk medborgare på Guantanamobasen. I de följande avsnitten (3-7) behandlas vissa särskilda frågor, nämligen statsminister Göran Perssons agerande i samband med ett intervjuprojekt, statsministerns roll när det gäller f.d. näringsminister Björn Rosengrens uppdrag åt Stenbeckssfären, överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet om visst samarbete, statsrådet Jan O Karlssons ersättning från Europeiska revisionsrätten m.m. samt vissa frågor om uttalanden av statsråd. Utskottet har beslutat att skjuta upp behandlingen av en granskningsanmälan till ett senare betänkande. Det gäller en anmälan rörande viss anskaffning av materiel i Ryssland. Vissa resultat av granskningen I fråga om besvarandet av interpellationer anför utskottet att det är väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning interpellationen avser besvarar interpellationen. Detta gäller enligt vad utskottet uttalar självfallet också statsministern när frågan gäller övergripande överväganden för regeringens arbete. Beträffande finansminister Bosse Ringholms hantering av frågan om de s.k. 3:12-reglerna om andelsbyten anför utskottet att regeringen, om den inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med ett riksdagsbeslut, måste redovisa detta för riksdagen inom tidsramen, om en sådan har ställts upp av riksdagen. Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Redovisningen bör lämnas i en form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. Såvitt gäller omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden anför utskottet att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget för EU kan försvara bristande förankring och stöd i Sveriges riksdag med att det är personliga uppfattningar som förs fram. Man måste enligt vad utskottet anför kunna förutsätta, både från riksdagens och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den svenska regeringens företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar. Statsministern och utrikesministern kan mot denna bakrund enligt vad utskottet uttalar inte undgå kritik för bristande samråd och förankring i fråga om ett s.k. non-paper rörande frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet. Reservation (s). Beträffande regeringens agerande när det gäller hundskolan i Sollefteå understryker utskottet vikten av sådana rutiner att det inte finns risk för att de skyldigheter som föreskrivs i lagen om offentlig upphandling förbises. När det gäller upphandlingen av helikopter NH90 anför utskottet att det yttersta ansvaret för att förebygga vissa sådana brister som iakttagits i fråga om menbedömning åvilar regeringen och i detta fall särskilt den dåvarande försvarsministern Björn von Sydow. Vid granskningen har emellertid inte framkommit att de ifrågavarande bristerna kan knytas till Björn von Sydows utövning av statsrådstjänsten eller i övrigt till handläggningen av något regeringsärende. Beträffande f.d. näringsminister Björn Rosengrens hantering av energimarknaden anför utskottet att det givetvis kan finnas utrymme för olika bedömningar i frågan om vissa investeringar i Tyskland bidragit till att uppnå målen för Vattenfalls verksamhet. Vad som kommit fram under granskningen ger emellertid enligt utskottet inte grund för någon annan bedömning än att Vattenfalls agerande kan anses förenligt med vad riksdagen har beslutat. Utskottet har följaktligen inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha brustit i fråga om styrningen av Vattenfall eller för att ha åsidosatt vad riksdagen beslutat. Reservation (m, fp, kd, c och mp). I fråga om finansminister Bosse Ringholms hantering av frågan om ett tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting anför utskottet att det givetvis är av vikt att EG- fördragets bestämmelser om underrättelse till kommissionen om planerade stödåtgärder följs. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av utskottet. Beträffande miljöminister Lena Sommestads ansvar i fråga om Sveriges agerande vid Internationella valfångstkommissionens möte i Cambridge anför utskottet att den komplicerade situationen vid mötet knappast hade kunnat förutses. Granskningen har vidare inte utvisat att den svenska positionen i valbevarandefrågan har förändrats. Därutöver har framkommit att man inom Regeringskansliet har sett över sina rutiner inför förhandlingar av liknande slag. Avsikten är att arbetet med att förbättra rutinerna skall fortsätta. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida. Reservation (m, fp, kd, c och mp). Rörande hanteringen av medel från Europeiska socialfonden noterar utskottet att ett antal statsråd under den tid Sverige fått del av medel från EG:s strukturfonder varit ansvariga för de frågor som hanteringen av medel aktualiserar. Av utredningen framgår att hanteringen inte varit utan problem och fört med sig svårigheter för enskilda och organisationer. Utskottet utgår från att regeringen och granskade myndigheter fortsatt följer utvecklingen av medlens hantering. När det gäller statsminister Göran Perssons agerande i samband med ett intervjuprojekt anför utskottet att granskningen har utvisat att avsikten med avtalet mellan statsministern och Sveriges Television AB var att det aktuella intervjuprojektet skulle genomföras i hemlighet. Härigenom kunde den aktuelle reportern använda Göran Perssons under intervjuerna lämnade uppgifter, förutom i den avslutande dokumentären, i programföretagets nyhetsrapportering inom ramen för gällande källskydd. Av betydelse i detta sammanhang är att intervjuprojektet har kommit att pågå under osedvanligt lång tid. Efter att avtalet kommit till allmänhetens kännedom har SVT beslutat att den aktuelle reportern inte längre skall vara politisk kommentator i företagets nyhetssändningar. - Enligt utskottets mening kan det inte hävdas att avtalet mellan Göran Persson och SVT har ett sådant samband med regeringens verksamhet att dess ingående skulle ha gett upphov till dokumentationsskyldighet för Göran Persson och att den därmed upprättade handlingen borde ha registrerats som allmän handling i Regeringskansliet. - Därutöver framhåller utskottet att när det gäller frågor som rör statsråds relationer med public service-företagen, vid sidan av det som förekommer inom ramen för formulerandet av företagens uppdrag, bör statsråden iaktta en hög grad av försiktighet så att risk inte uppstår för att företagens självständighet och oberoende rubbas eller deras granskande uppgift påverkas. Samma försiktighet bör enligt utskottet iakttas när det gäller värnandet av statsrådstjänstens integritet. Enligt utskottets mening innebär en sådan försiktighetsprincip i nämnda avseenden att Göran Persson borde ha eftersträvat en form för det aktuella intervjuprojektet som inte förutsatte att det hemlighölls. Från rättslig och strikt konstitutionell utgångspunkt kan vad som förevarit i granskningsärendet emellertid inte föranleda någon kritik från utskottets sida. Reservation (m, fp, kd och c). Beträffande statsminister Göran Perssons roll när det gäller f.d. näringsminister Björn Rosengrens uppdrag åt Stenbeckssfären anför utskottet att det saknas anledning att rikta någon kritik mot statsministern. Det finns inte förutsättningar för statsministern att hindra att ett statsråd, som lämnar regeringen, tar nytt uppdrag inom t.ex. näringslivet. - Utskottet anser i princip att det både i offentlig och privat verksamhet är av godo med erfarenhet från samhällets olika sektorer. Sekretesslagens och insiderlagens regler ger ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. Det kan emellertid enligt utskottets mening inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Det kan därför finnas anledning för regeringen att pröva t.ex. en möjlighet för en tidskarantän. Granskningen av överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet ger vid handen att samma anställningsvillkor gäller för de politiskt sakkunniga tjänstemän som anställts i Regeringskansliet i enlighet med överenskommelsen som för andra politiskt sakkunniga som anställts där, med ett undantag. Anställningen för de politiskt sakkunniga från samarbetspartierna gäller tills vidare under den tid som samarbetet pågår, medan andra villkor för anställningens upphörande gäller för övriga politiskt sakkunniga. Enligt utskottets mening innebär inte den form av samarbete med andra partier som regeringen under förevarande mandatperiod har valt för beredning och parlamentarisk förankring av sina beslut något otillbörligt gynnande av de i samarbetet ingående partierna. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida. Reservation (m, fp, kd och c) När det gäller frågan om efterlön från Revisionsrätten till statsrådet Jan O Karlsson anser utskottet att det förhållandet att ett statsråd utöver statsrådsarvodet erhåller ersättning från annat håll inte i sig behöver ge anledning till ifrågasättande. Om en sådan ersättning är förbunden med en förpliktelse som kan komma i konflikt med uppdraget som statsråd är det emellertid inte godtagbart. Enligt utskottets mening torde en sådan konflikt knappast finnas med anledning av statsrådet Jan O Karlssons efterlön från Revisionsrätten. Utskottet framhåller i detta sammanhang värdet av att statsministern innan ett statsrådsuppdrag erbjuds undersöker om den person som är aktuell för uppdraget har en kvarvarande lojalitet som är kopplad till en fortsatt ersättning och som riskerar att komma i konflikt med uppdraget som statsråd. Beträffande ersättning för representation av Jan O Karlsson hänvisar utskottet bl.a. till att åklagare ansett att det saknas anledning att ifrågasätta den arbetsrelaterade karaktären av ett möte den 19 september 2002. Utskottet finner inte anledning till något uttalande i övrigt i denna del. Utskottet står fast vid sina tidigare bedömningar när det gäller uttalanden av statsråd. Utskottet hänvisar till att ett statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, samtidigt som en viss försiktighet måste iakttas så att uttalanden inte kommer i konflikt med domstolars och myndigheters självständighet eller kan tolkas som uppmaningar till lagbrott. Granskningen av ett uttalande av f.d. näringsminister Björn Rosengren om statligt ägande föranleder inte något annat uttalande från utskottets sida. Reservation (m, fp, kd och c). Med anledning av ett uttalande av statsrådet Jan O Karlsson om tanken att använda bostadsplattformar som bostäder för asylsökande hänvisar utskottet till behovet av försiktighet. Det är enligt utskottet angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka skall meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande från utskottets sida.
Utskottets anmälan Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i det föregående redovisade granskningen. Stockholm den 22 maj 2003 På konstitutionsutskottets vägnar Gunnar Hökmark Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Hökmark (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats Berglind (s), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp), Inger Jarl Beck (s) och Bertil Kjellberg (m).
2002/03 KU30 Inledning Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena. Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av utskottet, av Regeringskansliet. I ett par fall har utskottet också inhämtat yttranden från myndigheter och sakkunniga. Utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.1-A7.2.3. För att inhämta upplysningar har utskottet vidare företagit ett antal utfrågningar, i huvudsak offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilaga B1-B9. I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för det granskningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av granskningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer som har fogats till betänkandet.
1. Regeringens förhållande till riksdagen
1.1 Interpellationer ställda till
statsministern
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A.1.1.1, har begärts att utskottet granskar
statsministerns sätt att sköta
interpellationsbesvarandet. Riksdagens makt som
granskare håller, enligt anmälaren, på att
undermineras. Maktdelningen fungerar allt sämre. Ett
oroande tecken är att statsministern numera inte
besvarar de interpellationer som de folkvalda,
riksdagsledamöterna, ställer till honom. Fortsätter
detta försvinner, enligt anmälaren, i praktiken den
rätt och skyldighet att ställa regeringen och dess
främste företrädare till svars som en
riksdagsledamot har.
Bakgrund
Regeringsformen
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Varje annat utskott och varje riksdagsledamot får
hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka fråga
om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen av
regeringsärende.
Enligt 12 kap. 5 § RF får, enligt bestämmelserna i
riksdagsordningen (RO), riksdagsledamot framställa
interpellation eller fråga till statsråd i
angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.
En interpellation skall, enligt 6 kap. 1 § RO, ha
bestämt innehåll och vara försedd med motivering.
Interpellation besvaras inom två veckor från det att
den ingetts. Gör kammaren under tvåveckorsperioden
uppehåll i sitt arbete förlängs tiden med vad som
motsvarar uppehållet. Om svar inte lämnas inom den
tid som angetts i andra stycket skall statsrådet
meddela riksdagen varför svaret uteblir eller
anstår. En interpellation förfaller om den inte har
besvarats vid det riksmöte då den väcktes.
Interpellationer ställda till statsminister
Göran Persson
Av en hos riksdagens utredningstjänst upprättad
sammanställning över vilka interpellationer som
ställts till statsminister Göran Persson sedan
1998/99, bilaga A.1.1.2, framgår bl.a. följande.
Under 1998/99 ställdes 10 interpellationer,
1999/2000 ställdes 14 interpellationer, 2000/01
ställdes 14 interpellationer och 2001/02 ställdes 23
interpellationer. I samtliga fall besvarades
interpellationerna av annat statsråd än
statsministern.
I interpellation 2002/03:88 av Per Bill (m) den 9
december 2002 till statsminister Göran Persson om
riksdagens kontrollmakt anförde interpellanten
bl.a.:
Till riksdagens uppgifter hör också att granska
regeringen och de statliga myndigheterna. Denna
riksdagens kontrollmakt är en av riksdagens
viktigaste funktioner. Till sitt förfogande har
riksdagen flera instrument. Interpellationer är
den enskilde riksdagsledamotens starkaste
instrument eftersom ledamoten väljer ämne, frågor
och dessutom har relativt gott om tid att
debattera ärendet i riksdagens kammare.
Vidare anförde interpellanten att statsministern
under den senaste mandatperioden inte har besvarat
en enda interpellation från någon riksdagsledamot.
Den 21 januari 2003 besvarade statsrådet Pär Nuder
interpellationen och anförde bl.a.
Genom statsrådens svar på interpellationer från
riksdagens ledamöter får riksdagen underlag för
sin granskning av regeringen. Varje sådant svar
föregås av ett samråd inom regeringen. Statsråden
samråder med varandra om svarets innehåll och
utformningen på samma sätt som inför formliga
regeringsbeslut. Rättschefen i
Statsrådsberedningen har gett ut riktlinjer om
detta.
Det är alltså regeringen och inte bara ett
enskilt statsråd som står bakom de svar som
lämnas. Ett svar blir i det väsentliga detsamma
oavsett vem av statsråden som lämnar svaret.
Betydelsen av vem som lämnar svaret är i
motsvarande mån begränsad.
Vid den debatt i kammaren som brukar följa när
statsrådet har läst upp ett interpellationssvar
har interpellanten och andra riksdagsledamöter
tillfälle att ställa följdfrågor. Det ligger i
sakens natur att också svaren på följdfrågor bör
uttrycka regeringens gemensamma ståndpunkt, även
om dessa svar inte har föregåtts av samråd inom
regeringen på samma sätt som svaret i statsrådets
huvudanförande. Inget hindrar för övrigt att
följdfrågor efter en interpellationsdebatt ställs
och besvaras till exempel vid en senare muntlig
frågestund där statsministern är närvarande.
Enligt fast praxis är det i första hand
interpellationens innehåll och arbetsfördelningen
inom regeringen som blir avgörande för vem av
statsråden som svarar på interpellationen. Vem
interpellanten anger som mottagare är däremot
inte avgörande.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en kommentar till
granskningsanmälningen och svar på frågan varför de
aktuella interpellationerna besvarats av annan än
statsministern. Regeringskansliet har som svar
översänt en inom Statsrådsberedningen den 13
februari 2003 upprättad promemoria, bilaga A1.1.3. I
promemorian anförs bl.a. följande. Att
interpellationer ställda till statsministern under
1998/99-2002/03 har besvarats av ett annat statsråd
beror främst på två saker: interpellationernas
innehåll och arbetsfördelningen inom regeringen. De
flesta av dessa interpellationer föll inom det
svarande statsrådets verksamhetsområde enligt
förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet eller enligt ett förordnande av
statsministern med stöd av 7 kap. 5 §
regeringsformen. Vem interpellanten anger som
mottagare är däremot inte avgörande. Oavsett vem av
statsråden som lämnar ett interpellationssvar
föregås svaret av ett samråd inom regeringen.
Statsråden samråder med varandra om svarets innehåll
och utformning på samma sätt som inför formliga
regeringsbeslut. Det är alltså regeringen och inte
bara ett enskilt statsråd som står bakom de svar som
lämnas. Statsrådets svar är i själva verket
regeringens. Ett svar blir i det väsentliga detsamma
oavsett vem av statsråden som lämnar svaret.
Betydelsen av vem som lämnar svaret är i motsvarande
mån begränsad.
Utskottets ställningstagande
Riksdagsledamot får, i enlighet med 12 kap. 5 §
regeringsformen, framställa interpellation eller
fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes
tjänsteutövning. Möjligheten att framställa
interpellation är enligt utskottets mening en viktig
del av riksdagens kontrollmakt. Utskottet anser
också att det är väsentligt att det statsråd vars
tjänsteutövning interpellationen angår besvarar
interpellationen. Detta gäller självfallet också
statsministern när frågan gäller övergripande
överväganden för regeringens arbete.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
1.2 Justitieminister Thomas
Bodströms agerande i samband med
utövande av kontroll- och
granskningsfunktionen
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A1.2.1, har anförts
att konstitutionsutskottet bör granska
justitieminister Thomas Bodströms agerande i samband
med riksdagsledamots försök till utövande av
kontroll- och granskningsfunktionen.
Enligt anmälan ställde Lennart Fridén våren 2002
en skriftlig fråga till justitieministern rörande
uppföljning av förmyndarskapsreformerna i slutet av
1980-talet. Det svar som justitieministern gav
berörde dock 1995 års förmyndarskapsreform. Lennart
Fridén ställde då en interpellation i samma ämne
till justitieministern. I anmälan anförs att det
svar ministern gav vid interpellationsdebatten var
ofullständigt samt att justitieministern vägrade
fortsätta debatten efter sitt eget och Lennart
Fridéns första anförande. Lennart Fridén sände med
anledning av detta ett brev till justitieministern
där han kommenterade såväl frågesvaret som
interpellationsdebatten samt bad om en kommentar
till ett inlägg han hade tänkt använda i den
tidigare interpellationsdebatten. Enligt
granskningsanmälan innehöll inte det svar som
Lennart Fridén erhöll från justitieministern svar i
sak.
I anmälan anförs att justitieministern genom sitt
agerande har hindrat Lennart Fridén från att utföra
den granskning av statsråd som är en
riksdagsledamots konstitutionella uppgift.
Gällande bestämmelser
Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får
riksdagsledamot, enligt bestämmelser i
riksdagsordningen (RO), framställa interpellation
eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår
dennes tjänsteutövning. De närmare bestämmelserna
finns i 6 kap. RO. Enligt 6 kap. 2 § RO skall en
fråga ha bestämt innehåll. Enligt 6 kap. 4 § får en
skriftlig fråga vara försedd med en kort inledande
förklaring. En skriftlig fråga besvaras skriftligen.
Enligt 6 kap. 1 § RO skall en interpellation ha
ett bestämt innehåll och vara försedd med
motivering. En interpellation besvaras inom två
veckor från det att den ingetts. Om svar inte lämnas
inom den angivna tiden skall statsrådet meddela
riksdagen varför svaret uteblir eller anstår. I
tilläggsbestämmelserna (6.1.3) regleras
interpellationsdebatten i kammaren enligt följande.
När ett statsråd besvarar en interpellation får
svaret lämnas i ett anförande som räcker längst
sex minuter. Statsrådet kan därutöver få ordet
för ytterligare tre anföranden, varav de första
två får räcka längst fyra minuter vardera och det
tredje längst två minuter.
Interpellanten kan få ordet för högst tre
anföranden, varav de första två får räcka längst
fyra minuter vardera och det tredje längst två
minuter.
Andra talare kan få ordet för högst två
anföranden, varav det första får räcka längst
fyra minuter och det andra längst två minuter.
Förmyndarskapsreformerna 1989 och 1995
Den reform riksdagen fattade beslut om hösten 1988
(prop. 1987/88:124, bet. 1988/89:LU9, rskr.
1988/89:10) innebar att institutet omyndigförklaring
avskaffades. I stället infördes, vid sidan av
godmansinstitutet, en ny form av hjälp och stöd åt
den som inte kan vårda sig själv och sin egendom
kallad förvaltarskap. Ett väsentligt inslag i
reformen var att den för vilken förvaltare
förordnades inte blev fråntagen sin rösträtt vid
allmänna val, vilket varit fallet för den som var
omyndigförklarad.
Den reform som genomfördes år 1995 (prop.
1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95:29)
innebar bl.a. ändrade regler beträffande
förmyndares, gode mäns och förvaltares förvaltning
av egendom samt tillsynen över sådan förvaltning.
Syftet var att modernisera reglerna på området och
anpassa dessa till dagens situation. De särskilda
reglerna om redovisning och kontroll av förmyndares
förvaltning inskränktes väsentligt beträffande
föräldrars förvaltning av barns egendom.
Skriftlig fråga och frågesvar
Den 12 april 2002 ställde riksdagsledamoten Lennart
Fridén en skriftlig fråga (2001/02:1043) till
justitieminister Thomas Bodström om uppföljning och
översyn av lagar rörande svaga grupper. I
inledningen till frågan anförde Lennart Fridén att
det i slutet av 1980-talet genomfördes ett antal
reformer som berörde det som brukar kallas "svaga"
grupper i samhället, t.ex. mentalvårdsreformen och
de ändrade förmyndarskapsreglerna. Lennart Fridén
anförde att effekterna av alla sådana nyinriktningar
måste utvärderas och frågade justitieministern om
vilka åtgärder ministern avsåg att vidta för att en
utvärdering av de berörda lagreglerna skall komma
till stånd.
Den 24 april 2002 inkom justitieministern med svar
på Lennart Fridéns fråga. I frågesvaret hänvisade
ministern till att frågeställaren hade ställt sin
fråga utifrån 1995 års förmyndarskapsreform.
Justitieministern anförde att regeringen den 4 april
2002 beslutade om att tillkalla en särskild utredare
som har i uppdrag att undersöka hur de nya reglerna
på förmyndarskapsområdet utfallit och om de i något
avseende bör ändras. Utöver frågan om
förmyndarskapsreformen skall utredningen ta upp
flera andra frågor som rör skyddet för
hjälpbehövande. Enligt svaret har den utredning
frågeställaren efterfrågade i och med detta redan
inletts.
Interpellationsdebatt
Med anledning av justitieministerns frågesvar
ställde Lennart Fridén i en interpellation
(2001/02:426) frågan om vilka åtgärder
justitieministern ansåg borde komma i fråga för att
åter öka skyddet för de kategorier av människor som
före reformen av förmynderskap och godmanskap i
slutet av 1980-talet var mindre utsatta än de är i
dag.
Interpellationen besvarades i kammaren den 27 maj
2002 (prot. 2001/02:
113). I sin inledning poängterade justitieministern
att interpellationssvaret avsåg 1989 års reform, men
att hans tidigare frågesvar hade avsett 1995 års
förmynderskapsreform. Justitieministern anförde
bl.a. att regeringen nyligen har beslutat tillkalla
en särskild utredare som, utöver uppdraget att
utvärdera 1995 års förmyndarskapsreform, skall ha i
uppgift att se närmare på flera frågor som rör
skyddet för hjälpbehövande, vilket han också nämnde
i det tidigare frågesvaret. I utredarens uppdrag
ligger att han skall föreslå de
författningsändringar som kan anses behövliga.
Vidare sade ministern att om det skulle visa sig
finnas fog för den kritik som framförts i
interpellationen finns det förutsättningar för att
saken kan uppmärksammas av utredningen.
Brev och brevsvar
I ett brev till justitieminister Thomas Bodström
daterat den 27 maj 2002 kommenterade Lennart Fridén
interpellationsdebatten. Vidare bifogade han sitt
andra inlägg han hade förberett inför
interpellationsdebatten och önskade en kommentar på
detta.
Den 6 juni 2002 sände justitieministern ett svar
till Lennart Fridén i vilket han bl.a. framförde att
han ansåg att det svar på interpellationen som han
inledningsvis lämnade i kammaren på ett fullgott
sätt berörde de sakfrågor som därefter togs upp i
Lennart Fridéns anförande. Brevväxlingen återges i
bilaga A1.2.2.
Promemoria från Justitiedepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt kommentarer till vad
som anförts i granskningsanmälan. Som svar har
överlämnats en promemoria av den 27 november 2002
från Justitiedepartementet (bilaga A1.2.3). I
promemorian anförs att det i den skriftliga frågan
talades om "de ändrade förmyndarskapsreglerna"
vilket vid utarbetandet av svaret kom att
identifieras som 1995 års reform, som allmänt brukar
betecknas som "förmyndarskapsreformen". Vidare
anförs att det är olyckligt att frågan kommit att
missuppfattats på detta sätt.
När det gäller interpellationsdebatten anför
Justitiedepartementet att de kommentarer som
interpellanten ansåg att hans inlägg hade kunnat
föranleda redan hade framställts av
justitieministern i interpellationssvaret och att
det inte fanns skäl att upprepa dessa.
Utskottets ställningstagande
Vad som har framkommit i ärendet
föranleder inte något uttalande av
utskottet.
1.3 Finansminister Bosse Ringholms
hantering av frågan om de s.k. 3:12-
reglerna om andelsbyten
Anmälan
I en anmälan begärs att konstitutionsutskottet
granskar finansminister Bosse Ringholms hantering av
frågan om avskaffande av den s.k. Pomperipossaeffekt
som drabbar många småföretagare, bilaga A1.3.1.
Bakgrund
I olika sammanhang hade uppmärksammats fall där
mindre fåmansföretag, framför allt inom IT-
branschen, avyttrats och säljaren som ersättning
erhållit aktier i ett köpande börsbolag. I samband
med avyttringen avtalade säljaren och huvudägaren i
det köpande bolaget att säljaren inte skulle avyttra
de mottagna andelarna under en viss tid eller
avyttra endast en viss del av andelarna årligen.
Syftet med dessa villkor var regelmässigt att det
köpande bolaget velat försäkra sig om att säljaren
skulle vara verksam i bolaget även efter
överlåtelsen.
Säljaren kunde välja mellan att på vanligt sätt
beskattas för vinsten eller att begära uppskov med
beskattningen enligt de särskilda regler som gäller
vid uppskovsgrundande andelsbyten Om säljaren valde
att ta upp vinsten till beskattning skulle vinsten
enligt de s.k. 3:12-reglerna att på visst sätt komma
att delas upp i två delar. Den ena delen beskattades
i inkomstslaget kapital och den andra i
inkomstslaget tjänst.
Även för det fall säljaren valde att begära
uppskov med beskattningen skedde en uppdelning
mellan inkomstslagen tjänst och kapital. Enligt
reglerna om uppskovsgrundande andelsbyten gällde att
vinsten från andelsbytet skulle beskattas senast det
beskattningsår då äganderätten till den andel som
mottogs vid ägarbytet övergick till någon annan
eller andelen upphörde att existera. Om det köpande
bolaget gick i konkurs sågs detta som en avyttring
av andelar som mottagits vid andelsbytet. Den
skattskyldige gjorde i så fall en kapitalförlust
samtidigt som vinsten från andelsbytet skulle
beskattas. Den del av uppskovsbeloppet som skulle
beskattas i inkomstslaget kapital fick kvittas mot
den kapitalförlust som uppkommit genom konkursen.
Någon motsvarande kvittningsrätt fanns däremot inte
för den del av uppskovsbeloppet som skulle beskattas
i inkomstslaget tjänst. Situationen var densamma om
andelarna i det köpande bolaget avyttrades med
förlust.
Under våren 2002 behandlade skatteutskottet frågan
i betänkande 2001/02:SkU15 (s. 21-22). Utskottet
föreslog ingen åtgärd med hänvisning till att de
redan inom Finansdepartementet pågick ett arbete med
att analysera frågeställningen.
I en promemoria upprättad den 12 april 2002 inom
Finansdepartementet diskuterades problemet och
redovisades några tänkbara lösningar. Promemorian
remissbehandlades och remisstiden bestämdes till den
15 juni 2002. Skatteutskottets kansli skickade ut
promemorian till utskottets ledamöter och
suppleanter.
Inom skatteutskottet väcktes tanken att föreslå
riksdagen ett initiativ i frågan eftersom det stod
klart att det inte fanns några förutsättningar för
regeringen att överlämna en proposition i ärendet
under våren 2002.
Utskottet beslutade den 24 april 2002 enhälligt
att föreslå att riksdagen skulle tillkännage för
regeringen som sin mening vad utskottet anfört om
att regeringen skulle återkomma till riksdagen med
ett förslag till en retroaktivt verkande lagändring
som skulle eliminera de effekter som kunde uppstå i
förlustsituationer till följd av att ett
tjänstebelopp skulle upptas till beskattning av den
som genom ett uppskovsgrundande andelsbyte hade
avyttrat kvalificerade andelar i fåmansföretag. Av
utskottets ställningstagande framgick vidare att
regeringen - efter lagrådsgranskning och de
eventuella kompletteringar som därefter kunde
behövas - borde återkomma till riksdagen med
förslaget senast under augusti 2002 (bet.
2001/02:SkU29). Riksdagen beslutade den 16 maj 2002
i enlighet med utskottets förslag (rskr.
2001/02:245).
Händelseförloppet hösten 2002
Någon proposition inkom inte till riksdagen under
augusti 2002 och inte heller beslutades om
lagrådsremiss.
Den 9 september 2002 anförde finansminister Bosse
Ringholm i ett skriftligt frågesvar (fråga
2001/02:1562) endast att beredningen i denna fråga
ännu inte var avslutad.
Den 17 september 2002 hölls enligt en promemoria
av skatteutskottets kanslichef (bilaga A1.3.4) ett
möte mellan skatteutskottets kansli och
avdelningschefen och enhetscheferna på
Finansdepartementets skatte- och tullavdelning.
Avsikten var att gå igenom vilka ärenden som skulle
komma att lämnas till riksdagen under hösten 2002
eller under överblickbar del av våren 2003. Angående
andelsbytesfrågan lämnades beskedet att något beslut
angående frågans fortsatta hantering inte hade
fattats av Finansdepartementets politiska ledning,
att arbetet med att ta fram en lagrådsremiss
fortsatte samt att man avsåg att föra upp en
proposition i den kommande
propositionsförteckningen.
Den 18 september 2002 hänvisade finansministern i
ett nytt frågesvar till sitt tidigare lämnade svar
(fråga (2001/02:1599).
I propositionsförteckningen den 1 oktober 2002
aviserades en proposition till den 8 oktober 2002.
Dessförinnan hade skatteutskottets kansli under hand
från några ledamöter fått förfrågan om något
ytterligare fanns att berätta rörande andelsfrågan.
Efter underhanskontakter med Regeringskansliet kunde
skatteutskottets kansli bara förmedla att
beredningen ännu inte var avslutad.
Den 7 oktober 2002 höll skatteutskottet
konstituerande sammanträde.
Under sammanträdet yrkade två ledamöter att
ordföranden skulle kalla till sammanträde den 10
oktober för en diskussion av det förhållandet att
regeringen inte vidtagit någon åtgärd med anledning
av riksdagens tillkännagivande våren 2002 angående
beskattningen av vissa andelsbyten och eventuellt
väcka ett initiativ i frågan. Ordföranden förklarade
att han inte fann skäl att sammankalla utskottet och
att skattefrågan enligt hans mening borde väckas
inom finansutskottet.
Den 8 oktober 2002 avlämnades budgetpropositionen
men den aktuella frågan berördes inte. Andra frågor
som senare under hösten skulle tas upp i
särpropositioner redovisades. Därtill lämnades en
samlad bedömning av de offentlig-finansiella
effekterna.
Motioner från allmänna motionstiden som tog upp
frågan remitterades till finansutskottet eftersom
eventuella retroaktiva förändringar skulle innebära
en förändrad beräkning av statens inkomster för 2003
och finansutskottet är exklusivt behörigt att
föreslå omräkningar av statens inkomster inför ett
budgetår.
Enligt en TT-notis den 9 oktober 2002 ville
finansministern inte ge ett löfte om när förslaget
kunde vara klart. Frågan om ett initiativ väcktes
någon dag senare i Finansutskottet.
Ytterligare någon eller några dagar senare fick
skatteutskottets kansli under hand besked från
Regeringskansliet att regeringen avsåg att lämna en
lagrådsremiss till Lagrådet. Lagrådsremissen är
daterad den 17 oktober 2002 och Lagrådet avgav
yttrande den 4 november 2002.
Den 19 oktober 2002 presenterade finansminister
Bosse Ringholm lagrådsremissen i en artikel på DN-
debatt och framhöll att han kände stor tveksamhet
inför lagstiftningen med den vidd man tvingats ge
den och den kostnad den därmed fått. Det hade av
konstitutionella skäl inte visat sig möjligt att
begränsa skattesänkningen till de verkligt ömmande
fallen. Han framhöll att regeringen fått utstå en
hel del offentlig kritik för att förslaget inte var
färdigt redan i augusti men att man dock haft goda
skäl för att ta tid på sig. Problemet var inte så
enkelt som det ibland framställdes i massmedierna.
Dessutom blev lösningen betydligt dyrare än vad som
kunde förutses vid riksdagsbehandlingen. Hastverk i
lagstiftningen gynnade ingen enligt finansministern.
Finansministern framhöll att så snart riksdagens
beslut var fattat om att reglerna skulle ändras
bedrevs arbetet med siktet inställt på att uppfylla
riksdagens önskemål. Det var emellertid inte
alldeles okomplicerat att konstruera regler som
sträcker sig flera år bakåt i tiden. Det saknades
motsvarigheter i tidigare skattelagstiftning. De nya
reglerna skulle komma att öka spänningen i
skattesystemet.
Finansministern såg emellertid ingen möjlighet att
lagstifta på ett sätt som var konstitutionellt
godtagbart och rättvist och som samtidigt begränsade
de retroaktiva reglerna till de verkligt ömmande
fallen. Det var enligt ministern lätt att ställa
allmänt formulerade krav på förändringar, men det
var svårare att presentera förslag som tål en
kritisk granskning och som dessutom skall
finansieras.
Mellan skatteutskottets kansli och
Regeringskansliet diskuterades vid denna tid, när
det stod klart att proposition skulle överlämnas för
behandling före juluppehållet, tidpunkten för
avlämnandet. Regeringskansliet hade behov av
ytterligare rådrum för överarbetning med hänsyn till
Lagrådets yttrande, och utskottskansliet å sin sida
måste beakta behovet av normal motionstid,
utskottsbehandling och kammarbehandling. Man kom
överens om inriktningen att propositionen borde
överlämnas den 13 november 2002. Propositionen
beslutades den 7 november och remitterades till
finansutskottet, som beaktade regeringens förslag
vid sin inkomstberäkning och därefter överlämnade
propositionen till skatteutskottet för lagteknisk
beredning.
Promemorior från Finansdepartementet
Som svar på en begäran från konstitutionsutskottet
om en kommentar från Regeringskansliet till vad som
anförs i granskningsanmälan framhålls i en
promemoria från finansdepartementet den 10 december
2002 (bilaga A1.3.2) att en lagrådsremiss
utarbetades under sommaren 2002. Lagrådsförslaget
byggde på ett av de förslag som presenterats i
promemorian, med beaktande av de synpunkter som
förts fram av remissinstanserna. Arbetet med
lagrådsremissen bedrevs med sikte på att en färdig
proposition skulle kunna överlämnas till riksdagen
inom den tid som riksdagen begärt. Under arbetets
gång visade det sig emellertid att förslagets
statsfinansiella effekter var större än vad man
kunnat förvänta sig. Att reglerna skulle tillämpas
retroaktivt beräknades sålunda medföra en
engångskostnad på 283 miljoner kronor, och för
framtiden skulle de nya reglerna medföra ett årligt
inkomstbortfall på 9 miljoner kronor. Detta berodde
på att de retroaktiva reglerna inte kunde begränsas
till endast dem som drabbats.
Mot bakgrund av de höga kostnaderna gjordes
förnyade ansträngningar att finna en mindre kostsam
lösning som uppfyllde både de konstitutionella
kraven på lagstiftning och de önskemål regeringen
gett uttryck för. Det visade sig dock enligt
promemorian omöjligt, i första hand av
konstitutionella skäl.
Lagrådets yttrande den 4 november 2002 bekräftade
lagstiftningens komplexa beskaffenhet. Bland annat
anförde Lagrådet att det med hänsyn till ärendets
komplexitet hade varit önskvärt om framför allt
förslaget om ikraftträdande och
övergångsbestämmelser hade gjorts till föremål för
en mer omsorgsfull beredning.
Trots försök att finna en finansiering lyckades
regeringen inte att under den snålt tilltagna tid
som stod till buds att finna en lösning som var
acceptabel och försvarbar.
Mot bakgrund av ärendets komplexitet och de
kostnader som var förenade med den omfattande
retroaktiva tillämpningen var det av största vikt
att lagstiftningen skulle uppfylla högt ställda
krav. Det skulle vara förenat med betydande
svårigheter att utan att ge avkall på bl.a.
rättssäkerhetens krav forcera fram en lagstiftning
inom den korta tid som stod till buds.
Som svar på en fråga från konstitutionsutskottet
om i vilken mån de uppmärksammade svårigheterna och
det förhållandet att en proposition inte kunde
lämnas inom den begärda tiden förmedlades till
skatteutskottet framhålls i en promemoria den 11
februari 2003 från finansdepartementet (bilaga
A1.3.3) att det under beredningen av ett
lagstiftningsärende är vanligt att ansvariga
tjänstemän på Finansdepartementets skatteavdelning
håller kontakt mede skatteutskottets kansli för att
hålla kansliet informerat om eventuella
förskjutningar i tidsplaneringen i akt och mening
att underlätta kansliets planering av
utskottsarbetet och att så också skedde i detta
ärende. Från och med slutet av augusti 2002 fram
till dess propositionen avlämnades informerades
kansliet således fortlöpande om arbetets
fortskridande.
I promemorian hänvisas också till frågesvaren den
9 och 18 september 2003 och till
propositionsförteckningen som överlämnades till
riksdagen den 1 oktober 2003.
Kontakterna mellan Regeringskansliet och
skatteutskottets kansli
På konstitutionsutskottets begäran har
skatteutskottets kanslichef lämnat en skriftlig
redogörelse för kontakterna mellan Regeringskansliet
och skatteutskottets kansli samt andra händelser som
förekommit i samband med regeringens avlämnande av
proposition 2002/03:15 Utvidgning av reglerna om
framskjuten beskattning vid vissa andelsbyten
(bilaga A1.3.4).
Skatteutskottets kansli fick enligt redovisningen
inga andra upplysningar i ärendet än vad
finansministern lämnade i frågesvar,
propositionsförteckning eller liknande. Möjligen
fick kansliet vid några tillfällen beskeden någon
dag tidigare än de offentliggjordes i den mån
uppgifterna behövdes för utskottets planering.
I en promemoria av den 14 april 2003 från
departementsrådet Hases Per Sjöblom (bilaga A1.3.5)
framhålls att skatteutskottets kanslichef uppgett
att han med sitt yttrande endast avsett att betona
att den typ av kontakter det handlade om i första
hand berörde vad som skett på politisk nivå och att
vad som eventuellt skett på tjänstemannanivå inte
var av motsvarande intresse. Kanslichefen gav
uttryck för att det vore olyckligt om hans yttrande
uppfattats på det sättet att det faktiskt inte
förekommit några kontakter på tjänstemannanivå.
Utfrågning med finansminister Bosse Ringholm
Utskottet har den 1 april 2003 hållit en offentlig
utfrågning med finansminister Bosse Ringholm, bilaga
B5. Finansministern framhöll att frågan om
retroaktiviteten vållat svårigheter både lagtekniskt
och kostnadsmässigt. Att se till att
övergångsreglerna skulle fånga upp både de som
faktiskt begärt uppskov och de som låtit bli men
hade kunnat få uppskov om de velat föranledde de
största svårigheterna. Efter skatteutskottets
betänkande den 24 april 2002 utarbetades under
sommaren en lagrådsremiss som byggde på ett av de
förslag som fanns med i en departementspromemoria av
den 12 april 2002. I enlighet med skatteutskottets
begäran i betänkandet gjordes reglerna retroaktiva
tillbaka till januari 1999. Lagrådsremissen delades
under hand med bl.a. Riksskatteverket och en del
domstolar. Arbetet pågick hela tiden med avsikten
att förslaget skulle vara färdigt inom de av
riksdagen angivna tidsramarna.
Under arbetets gång upptäckte man emellertid att
komplexiteten i lagstiftningen var väsentligt större
än vad riksdagen hade förutsett. Särskild
försiktighet och särskilt noggrant övervägande är
nödvändigt vid retroaktiv lagstiftning. Det visade
sig också att förslagets statsfinansiella effekter
var större än riksdagen hade förutsett. När reglerna
skulle tillämpas retroaktivt visade de sig medföra
en engångskostnad på 283 miljoner kronor jämfört med
en tidigare uppskattning som gjorts av
skatteutskottet på 11 till 12 miljoner kronor. Med
den nya lagstiftningen kommer det i framtiden också
att bli ett inkomstbortfall på 9 miljoner kronor per
år, dvs. den summa som utskottet då hade föreställt
sig att det totalt skulle handla om. Finansieringen
av förslaget blev alltså ett mycket mer
svårbemästrat problem än vad någon hade kunnat tänka
sig när uppdraget gavs av riksdagen.
Under sommaren och augusti-oktober hade han
löpande kontakt med skatteutskottets ordförande.
Både innehållet i det begärda förslaget och ett
alternativ och den oerhört komplicerade
retroaktiviteten diskuterades.
I frågesvar den 9 och 18 september redovisades att
beredningen av frågan ännu inte var avslutad. Det
borde enligt finansministern ha varit en
självklarhet framför allt för skatteutskottets
ledamöter, men även för övriga riksdagsledamöter att
det som beredningen avsåg dels var komplexiteten i
lagstiftningen dels retroaktiviteten dels de
kostnadsberäkningar som visat sig vara felaktiga.
Han uppfattade det som en självklarhet att alla
berörda väl kände till detta.
I propositionsförteckningen den 1 oktober 2002
angavs att propositionen skulle avlämnas den 8
oktober. Skatteutskottets kansli informerades senare
om att denna tidpunkt förskjutits. Skälen för
förseningen var komplexiteten i förslaget framför
allt beroende på den retroaktiva lagstiftningen, men
också de höga och ofinansierade kostnaderna.
Informella kontakter förekom härutöver och
skatteutskottets kansli underrätades om hur arbetet
fortskred. Vid olika tillfällen informerades
enskilda riksdagsledamöter och skatteutskottets
ordförande direkt.
Anledningen till att frågan inte togs upp i
budgetpropositionen som lämnades den 8 oktober var
att det skulle ha blivit fråga om en vild gissning
om intäktsbortfallet. Om det förts någon form av
resonemang skulle det inte ha kunnat mynna ut i
något skarpt förslag och ännu mindre i någon skarp
kostnadsberäkning. En gissning skulle ha förvirrat
situationen ytterligare.
Den 19 oktober lämnades förslaget till Lagrådet. I
sitt yttrande den 4 november bekräftade Lagrådet
svårigheten med den komplexa lagstiftningen och
framförde att det varit önskvärt att ärendet gjorts
till föremål för en mer omsorgsfull beredning.
Den 7 november lämnades propositionen till
riksdagen.
Han anser att riksdagens beslut följts och att
riksdagen i god ordning informerats om
tidsförskjutningen Under augusti månad pågick
arbetet med propositionen och först i månadsskiftet
augusti/september var bedömningen att det inte var
möjligt komma fram med en proposition.
Finansministern hänvisade till att skatteutskottets
kanslichef i sin promemoria angett att frågan tagits
upp på ett möte den 17 september under ett möte
mellan skatteutskottets kansli och chefer vid
Finansdepartementets skatte- och tullavdelning,
varvid det getts besked om att beslut inte fattats
av Finansdepartementets politiska ledning, att
arbetet med att ta fram en lagrådsremiss fortsatte
och att man avsåg att föra upp ärendet i den
kommande propositionsförteckningen.
Finansministern framhöll att han delar
konstitutionsutskottets bedömning att regeringens
utgångspunkt måste vara att tillkännagivanden skall
följas och att regeringens bedömningar så ej kan ske
bör redovisas för riksdagen. Regeringen hade en hög
ambitionsnivå och arbetade intensivt för att försöka
efterkomma riksdagens beställning. Om de
budgetmässiga konsekvenserna varit kända skulle de
naturligtvis ha redovisats i budgetpropositionen
som avlämnades den 8 oktober.
Den 28 eller 29 augusti hade regeringen
fortfarande ambitionen att försöka få fram en
proposition. Under september lämnades besked på två
sätt dels i frågesvaren dels också löpande till
skatteutskottets kansli, bl.a. den 17 september.
Regeringen arbetade hela tiden med ambitionen att
följa riksdagens önskemål, därför fanns det inte
skäl att göra avslut och informera riksdagen om att
regeringen inte skulle klara av uppdraget.
Regeringen fullföljde faktiskt riksdagens begäran,
om än senare.
Skatteutskottets yttrande 2002/03:SKU3y
Skatteutskottet har den 29 april 2003 yttrat sig
till konstitutionsutskottet över regeringens
skrivelse 2002/03:75 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen. Beträffande riksdagens tillkännagivande
till regeringen om de s.k. 3:12-reglerna och
reglerna om andelsbyten konstaterar skatteutskottet
följande.
Den berörda propositionen (prop. 2002:15) inkom
till riksdagen först drygt två månader efter den
tidpunkt riksdagen bestämt i sitt beslut den 16
maj 2002, vilket byggde på ett enhälligt
betänkande av skatteutskottet, vars formuleringar
efter omsorgsfull prövning godkänts av alla sju
partierna inom utskottet. Tillkännagivandet i
betänkande 2001/02:SkU29 var tydligt och innebar
att regeringen senast under augusti 2002 skulle
återkomma till riksdagen med ett förslag till en
retroaktivt verkande lagändring som eliminerade
de effekter som uppstod i förlustsituationer till
följd av att ett tjänstebelopp skulle tas upp
till beskattning av den som genom ett
uppskovsgrundande andelsbyte hade avyttrat s.k.
kvalificerade andelar i fåmansföretag. Utskottets
initiativ klargjorde att de som gjort andelsbyten
med kvalificerade andelar för vilka uppskov hade
beviljats eller hade kunnat beviljas fr.o.m. att
nya omstruktureringsregler infördes den 1 januari
1999 inte skulle tjänstebeskattas till den del en
vid andelsbyte mottagen andel avyttras med
förlust, dvs. till ett värde understigande
omkostnadsbeloppet. Den innebörd regeringen läser
ut av tillkännagivandet i den ovan berörda
proposition 2002/03:15, som avlämnades i november
2002, är helt korrekt.
Av betänkandet framgår vidare att utskottets
förslag anknöt direkt till ett analysarbete som
pågick i Finansdepartementet och som redan hade
lett fram till en promemoria den 12 april 2002 om
de s.k. 3:12-reglerna och reglerna om
andelsbyten. I promemorian hade redovisats fyra
olika tänkbara modeller som skulle kunna läggas
till grund för en ändring av regelsystemet för
att komma till rätta med det förhållandet att en
fåmansföretagare som avyttrat kvalificerade
andelar skulle ta upp i princip hälften av ett
uppskovsbelopp från ett tidigare andelsbyte som
en tjänsteinkomst utan möjlighet att kunna kvitta
en förlust som uppkommit genom en värdenedgång på
de mottagna andelarna mot tjänsteinkomsten. I
promemorian tillhandahölls inte någon teknisk
lösning för en retroaktiv tillämpning och den
offentligrättsliga kostnaden vid en retroaktivt
verkande ändring angavs bli beroende av hur olika
gränsdragningsproblem hanterades. Av promemorian
framgick att tjänstedelen i uppskovsbeloppen från
åren 1999 och 2000 uppgick till sammanlagt ca 979
miljoner kronor. Utskottet lämnade i sitt
betänkande öppet hur frågan skulle lösas rent
tekniskt och hur finansieringen av det kommande
förslaget skulle ske. Utskottets betänkande
innehåller således ingen kostnadsberäkning, men
på grundval av de nyss redovisade
beloppsuppgifterna i Finansdepartementets
promemoria, som utskottet hade tillgång till,
måste det antas att beräkningen höll sig kring
några hundra miljoner kronor.
Som framgår av betänkandet hade utskottet tagit
vissa underhandskontakter för att kontrollera att
en begäran av riksdagen om en proposition senast
under augusti 2002 var realistisk. Bland annat
hade utskottet under hand erfarit att en
lagrådsgranskning skulle kunna påbörjas under
senare hälften av augusti. Vidare kunde
konstateras att det grundläggande analys- och
kartläggningsarbetet redan hade gjorts och fanns
redovisat i Finansdepartementets ovannämnda
promemoria, som även innehöll nödvändigt
statistiskt underlag. Remissbehandlingen av den
promemorian skulle vara avslutad den 15 juni
2002.
När utskottet föreslår ett tillkännagivande om
att regeringen skall företa en åtgärd anger
utskottet normalt inte någon viss precis tidpunkt
eller något visst datum för när åtgärden skall
vara genomförd, eftersom svårigheterna i samband
med genomförandet ofta inte låter sig överblicka
i förväg. Som angivits ovan var förhållandena i
detta ärende dock speciella och det hade varit
värdefullt om regeringen, när en proposition
under augusti månad uteblev, hade lämnat besked
åtminstone i budgetpropositionen för 2003 om hur
regeringen avsåg att hantera frågan. Utskottet
kan ha förståelse för att just detta
lagstiftningsprojekt visade sig vara osedvanligt
komplicerat, både rättsligt, tekniskt och
kostnadsberäkningsmässigt, men frånvaron av
besked i budgetpropositionen - medan andra
planerade lagstiftningsprojekt på skatteområdet
på sedvanligt sätt redovisades - skapade, i
kombination med en del andra utspel i medierna av
finansministern och statssekreteraren i
Finansdepartementet om den aktuella frågan, under
någon tid osäkerhet om regeringens avsikter, inte
bara i riksdagen utan även ute i landet och i
synnerhet bland de berörda skattskyldiga. Detta i
sin tur ledde bl.a. till att enskilda
riksdagsledamöter i såväl finansutskottet som
skatteutskottet aviserade förslag om initiativ på
detta område, eftersom osäkerhet förelåg om
regeringen skulle lägga en proposition eller ej.
En sådan osäkerhet hade enligt utskottets mening
kunnat undvikas om regeringen hade lagt fram, om
än inte en exakt kostnadsberäkning, så åtminstone
en avsiktsförklaring i budgetpropositionen, som
enligt de budgetprinciper som gäller skall vara
fullständig även i fråga om uppgifter om planerad
skattelagstiftning.
Avslutningsvis noterar utskottet att
proposition 2002/03:15, som inkom till riksdagen
i november 2002, motsvarade riksdagens önskemål
om ny lagstiftning på det aktuella området.
Lagstiftningsärendet kunde därefter behandlas i
riksdagen på normalt sätt under hösten 2002, och
de nya lagbestämmelserna sättas i kraft den 1
januari 2003. Dröjsmålet med propositionens
avlämnande kom därigenom att inte fördröja
ikraftträdandet.
Betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till
regeringen
Konstitutionsutskottet har vid tidigare tillfällen
granskat frågor kring efterkommandet av riksdagens
tillkännagivande till regeringen. I betänkande
1994/94:KU30 underströk utskottet att utgångspunkten
måste vara att det önskemål som tillkännagivandet
avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga
omständigheter som hindrar ett genomförande eller om
regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste
regeringen dock kunna underlåta att vidta de
åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning
borde då enligt utskottet vara att regeringens
bedömningar i detta avseende redovisas för
riksdagen. I såväl utskottets granskning hösten 1997
(bet. 1997/98:KU10), hösten 1998 (bet. 1998/99:KU10)
och våren 2002 (bet. 2001/02:KU20) liksom i samband
med behandlingen av regeringens redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen (bet. 2001/02:KU6) har utskottet
återkommit till detta ställningstagande.
Granskningen våren 2002 gällde bl.a. ett
tillkännagivande från riksdagen till regeringen
rörande en delning av Torslanda kommun. Utskottet
anförde:
Som utskottet tidigare anfört i andra sammanhang
finns det inte någon reglering i fråga om s.k.
tillkännagivanden. Utskottet förutsätter dock att
regeringen hörsammar riksdagens
tillkännagivanden. Om regeringen anser sig kunna
underlåta att vidta de åtgärder ett
tillkännagivande avser, måste regeringens
bedömning vad gäller riksdagsbeslut redovisas för
riksdagen i samband med att regeringen lämnar sin
redogörelse till riksdagen för vilka åtgärder
regeringen vidtagit med anledning av riksdagens
beslut.
Utskottets ställningstagande
Riksdagens tillkännagivande innebar att det begärdes
att en proposition skulle lämnas till riksdagen
senast under augusti månad. Propositionen lämnades
dock först i november efter att den 1 oktober ha
aviserats i propositionsförteckningen. Det uppstod
därigenom ett dröjsmål som innebar att det under en
tid kunde råda osäkerhet om regeringens avsikter
både bland riksdagsledamöter och berörda
skattskyldiga
Som konstitutionsutskottet tidigare anfört
förutsätter utskottet att regeringen hörsammar
riksdagens tillkännagivanden och att regeringen
redovisar för riksdagen sina bedömningar om de
begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inte
avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med
riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets
mening redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en
sådan uppställts av riksdagen. Även skälen för att
riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i
sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i
skrivelse eller proposition till riksdagen bör den
enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i
annan form som gör den tillgänglig för riksdagens
samtliga ledamöter.
Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt.
1.4 Omfattningen av regeringens
skyldighet att samråda med EU-
nämnden
Anmälan
I en anmälan som kom in till konstitutionsutskottet
den 19 november 2002 begärs att utskottet granskar
om regeringen, främst statsministern och
utrikesministern, i ett särskilt fall fullgjort det
samråd med EU-nämnden som kan anses rimligt och om
agerandet i fallet står i överensstämmelse med den
praxis som gäller för regeringens agerande i
förhållande till nämnden. Fallet gäller ett förslag
om ordförandeskapet i EU, som enligt anmälan i form
av ett non-paper delats till övriga medlemsstater,
innan ledamöterna i EU-nämnden informerades.
I nämnda papper anges förslag till tänkbara
förändringar av ordförandeskapet i Europeiska rådet
och i rådet. Den nya modell som skisseras är en vald
ordförande för Europeiska rådet tillsammans med ett
starkt gruppordförandeskap. Den valda ordföranden
skulle kunna ha en eller flera vice ordförande,
representerande länderna i gruppordförandeskapet.
Den valda ordföranden skulle arbeta heltid under en
treårsperiod med uppgift att förbereda och leda
Europeiska rådets möten och spela en framträdande
roll i att företräda unionen utåt. Ett
gruppordförandeskap skulle bestå av ett begränsat
antal medlemsstater, t.ex. tre. Dess huvuduppgift
skulle vara att leda, styra och samordna de nio
rådsformationerna.
Anmälan bifogas, bilaga A 1.4.1, liksom nämnda
non-paper, bilaga A 1.4.2.
Ärendet
En av punkterna vid EU-nämndens sammanträde den 15
november 2002 var information och samråd inför
ministerrådsmöte (Allmänna frågor och yttre
förbindelser) den 18 och 19 november. I handlingarna
inför sammanträdet fanns en preliminär dagordning
för mötet, som under punkt 4 Förberedelser inför
Europeiska rådet i Köpenhamn[1] innehöll
underpunkterna
· Utvidgningen
·
· Konventet
·
· Ordförandeskapsfunktionen
·
Till punkten om ordförandeskapet angavs i den
kommenterade dagordningen, dagtecknad den 11
november 2002, följande.
4.3 Ordförandeskapsfunktionen
Diskussionspunkt.
Europeiska rådet i Sevilla gav rådet i uppdrag
att till toppmötet i Köpenhamn presentera en
delrapport med förslag till reformer av
ordförandeskapsfunktionen. Frågan kommer att
diskuteras vid Rådet för allmänna frågor den
18-19 november. Vid toppmötet i Köpenhamn bör en
överenskommelse om vissa reformåtgärder kunna nås
för att effektivisera rådets arbete, däribland
ett utökat samarbete mellan ordförandeskapen.
Sverige har presenterat ett non-paper där det
bl.a. föreslås en vald ordförande i Europeiska
rådet i kombination med ett starkt
gruppordförandeskap där en grupp medlemsstater
delar på ansvaret under längre tid än dagens
system med sexmånadersrotation. Syftet med
förslaget är ökad effektivitet och kontinuitet i
rådet samtidigt som den institutionella balansen
inte ändras. I ett gruppordförandeskap måste det
finnas en balans mellan både små och stora
medlemsstater och mellan gamla och nya
medlemsstater. Därutöver måste en regional
spridning säkras.
Enligt uppgifter från EU-nämndens kansli
införskaffades papperet från Utrikesdepartementet
dagen före sammanträdet och lades på nämndens bord.
Den preliminära dagordningen och den kommenterade
dagordningen hade i sedvanlig ordning tillställts
ledamöterna före sammanträdet.
Vid EU-nämndens sammanträde kritiserades
utrikesministern för regeringens hantering av nämnda
non-paper och förslaget i det om en vald ordförande
i Europeiska rådet. Utrikesministern framhöll att
papperet skulle ses som ett debattbidrag, inte vara
föremål för beslutsfattande, samt att vad som skulle
diskuteras vid toppmötet i Köpenhamn framför allt
handlade om åtgärder utan fördragsändring, dvs.
samarbete mellan ordförandeskapen. Utrikesministern
beklagade och bad om ursäkt för att papperet lagts
fram i Bryssel utan att ha presenterats för EU-
nämnden och antagits där. Under diskussionen
uttalade ordföranden att det finns "olika
uppfattningar om det non-paper som diskussionen har
handlat om, liksom om fortsättningen. Jag kan finna
att det inte finns fortsatt stöd för det i dagens
läge." Vid avslutningen av diskussionen tackade hon
för den lämnade informationen och beklagade att
papperet inte hade presenterats ordentligt i
nämnden, då det kanske hade kunnat bli en lugnare
debatt. Eftersom det var frågan om en
diskussionspunkt och något beslut inte skulle
fattas, kunde hon bara konstatera och beklaga det
som skett.
Vid EU-nämndens sammanträde den 6 december 2002
inför Europeiska rådets Köpenhamnsmöte utvecklade
statsministern sin syn på ordförandeskapet. Han
angav också att non-paperet kunde ha behandlats på
ett annat sätt, "även om det kanske är formellt
korrekt. Men det är en politisk process, och vi ser
framför oss nu hur vi har ett kontinuerligt infor-
mellt samråd".
Rättslig reglering av samrådet mellan riksdagen
och regeringen i EU-frågor
Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd
med riksdagen i EU-frågor finns fr.o.m. den 1
januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt
denna bestämmelse, som tidigare var intagen i
riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande
informera riksdagen och samråda med organ som utses
av riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen.
Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i
10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) EU-
nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen
skall redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att
regeringen skall informera riksdagen om sin syn på
de förslag från kommissionen som regeringen bedömer
som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med
regeringen i frågor som gäller EU inom sig för varje
valperiod skall tillsätta en nämnd för EU samt att
regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som
avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)
och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i
rådet skall föras inför beslut som regeringen
bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som
nämnden bestämmer.
Motivet för att inrätta EU-nämnden var att
riksdagen genom avtalet om Sveriges anslutning till
de europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt
till dessa gemenskapers institutioner. Som
kompensation för den förlorade beslutanderätten
borde riksdagen ges möjlighet inte bara till
kontroll i efterhand utan även till att på förhand
påverka regeringens ställningstaganden inför
förhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet.
1994/95:KU22 s. 14).
Formerna för regeringens information till och
samråd med riksdagen behandlades ingående senast vid
beredningen av riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen
inför 2000-talet, som grundade sig på förslag av
Riksdagskommittén[2].
Skyldigheten för regeringen enligt riksdagsordningen
att informera EU-nämnden och samråda med den gäller,
som framgår ovan, frågor som avses bli behandlade i
ministerrådet. Någon skyldighet att samråda med
nämnden inför möten med Europeiska rådet eller under
regeringskonferenser är inte föreskriven i
riksdagsordningen. En praxis med samrådsförfarande
även i dessa fall har dock utvecklats.
Bakgrunden till att någon skyldighet inte har
föreskrivits om samråd inför möten i Europeiska
rådet anges i förarbetena[3] vara att vid dess möten
främst fattas beslut i övergripande politiska frågor
och att dessa beslut senare, om det behövs, får
omsättas genom beslut i ministerrådet. Samarbetet i
detta råd kan enligt förarbetena närmast beskrivas
som mellanstatligt. Det kan dock, framhölls vidare,
främst med tanke på de politiska bindningar som
uppstår i Europeiska rådet anses naturligt att
riksdagen skall ges information om den ståndpunkt
Sverige skall inta i de frågor som skall avhandlas
på kommande möten i detta råd.
I rapporten från Riksdagskommitténs referensgrupp
för riksdagens arbete med EU-frågor[4] hänvisas till
uttalandena i förarbetena och påpekas att samråd med
statsministern regelmässigt ägt rum i nämnden inför
Europeiska rådets möten. I rapporten påpekas också
att Schengenavtalet, som legat utanför det egentliga
EU-samarbetet, behandlats som en egen punkt flera
gånger i nämnden och att de konvergensprogram och
sysselsättningsprogram som Sverige lämnar in till EU
formellt blir rådsfrågor först när de anmäls på
rådet, men eftersom de kan vara politiskt viktiga
dokument ändå diskuterats i EU-nämnden med
regeringsföreträdare vid tidpunkten för
regeringsbeslut om respektive program.
I rapporten framhålls att EU-nämnden löpande
samrådde med regeringen inför och under den
regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997
och som resulterade i Amsterdamfördraget och att den
regeringskonferens om institutionella frågor som
sammankallades i februari 2000, dvs. den
regeringskonferens som ledde fram till
Nicefördraget, behandlades på snarlikt sätt.
I Riksdagskommitténs förslag, som blev
riksdagsstyrelsens, behandlas också frågan om
regeringens underlag till EU-nämnden. I förslaget
framhålls att det åligger regeringen att presentera
ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet
blir meningsfullt och förutsätts att regeringen
överlämnar det material som skall gå ut till nämnden
så fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekas
att det är angeläget att det finns utrymme för
partierna att internt diskutera och förankra
frågorna.
Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringen
inte är statsrättsligt bunden av EU-nämndens
ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk
skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande.
I riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-
talet konstaterades att praxis har utvecklats så att
det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör
något som står i strid med EU-nämndens synpunkter
utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd
och ståndpunkter, och att Riksdagskommittén - i
likhet med riksdagsstyrelsen senare - ansåg att
denna praxis bör bestå. Riksdagskommittén nämnde att
en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör att
regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens
ståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville i detta
sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att
söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen
ändock inte agerar i enlighet med nämndens
ställningstaganden skall regeringen enligt
Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för
avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall
tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter
rådsmötet, och som konstitutionsutskottet påpekat
måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen
inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Riksdagen
godkände de riktlinjer för riksdagens arbete med EU-
frågor som riksdagsstyrelsen föreslog.
EU:s framtidskonvent
I EU:s framtidskonvent, som inleddes i februari 2002
och planeras pågå till juni 2003, diskuteras bl.a.
institutionernas ställning och funktionssätt. För
att ändra fördragen behövs därefter en
regeringskonferens.
Uppgifter från Statsrådsberedningen
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt dels besked om i vilket
sammanhang det aktuella non-paperet lagts fram och
om vilken karaktär ett non-paper har i EU-
sammanhang, dels redovisning för den bedömning som
gjordes om behovet av information till eller samråd
med EU-nämnden om det aktuella non-paperet, dels de
kommentarer i övrigt som anmälan ger anledning till.
Svar har inkommit från Regeringskansliet i form av
en promemoria från Statsrådsberedningen, se bilaga
A 1.4.3.
Enligt promemorian överlämnade "Sverige" den 4
november 2002 ett papper till representanter för
samtliga medlemsstater i Europeiska unionen,
samtliga kandidatländer, ordförandeskapet,
rådssekretariatet och kommissionen. Det omedelbara
skälet till överlämnandet var en diskussion mellan
medlemsstaternas ambassadörer i frågan som skulle
äga rum i Coreper 2 den 7 november 2002.
Uttrycket non-paper är enligt promemorian helt
informellt. I internationella sammanhang har det
enligt promemorian förekommit att papper med tankar
och idéer överlämnats utan att den överlämnande
parten ansett sig bunden av innehållet. Överlämnaren
har kunnat förvänta sig att mottagaren inte åberopar
innehållet i papperet vid förhandlingar utan att
papperet i stället behandlas informellt. Sådana
papper kan ha mycket skiftande karaktär, från enkla
arbetspapper som innehåller fakta och argument till
omfattande underlag inför möten. I EU-sammanhang
överlämnas ofta papper av teknisk karaktär till
ordförandeskapet, rådssekretariatet eller
kommissionen som bidrag till förslag som dessa avser
att lägga fram. Det förekommer även att sådana
papper lämnas till medlemsstaterna.
I promemorian framhålls vidare att regeringen
informerade EU-nämnden om det överlämnade papperet
genom den kommenterade dagordningen inför
ministerrådsmötet den 18 och 19 november 2002 och
därmed fullgjorde sin informationsskyldighet enligt
dåvarande 10 kap. 5 § första stycket
riksdagsordningen. Regeringen hade vid den aktuella
tidpunkten inte någon skyldighet att informera eller
samråda med EU-nämnden inför frågans behandling i
Coreper 2 den 7 november 2002 eller innan papperet
överlämnades. Regeringen agerar under politiskt
ansvar när den företräder Sverige inom EU och måste
ha möjlighet att delta i debatten inom EU genom att
föra fram tankar och idéer. Utöver den skyldighet
som föreligger att informera och samråda med
riksdagen måste det ankomma på regeringen att från
fall till fall bedöma och avgöra när information
skall lämnas till riksdagen i en särskild fråga. I
det aktuella fallet bedömde regeringen inte att
riksdagen behövde informeras om att papperet skulle
överlämnas eller att frågan skulle diskuteras i
Coreper 2 den 7 november 2002. Frågan hade dessutom
varit föremål för diskussion under en längre tid
inom EU.
Avslutningsvis påpekas i promemorian att frågan om
ordförandeskapet i Europeiska rådet finns på
dagordningen i EU:s framtidskonvent och kommer att
behandlas i nästa regeringskonferens.
Utfrågning med utrikesminister Anna Lindh och
statsminister Göran Persson
Utskottet höll den 8 april 2003 offentlig utfrågning
i ärendet med dels utrikesminister Anna Lindh, dels
statsminister Göran Persson. Utskrifter från
utfrågningarna finns intagna i bilagorna B8 samt B9.
Utrikesminister Anna Lindh uppgav bl.a. följande.
Danmark fick i Sevilla i uppdrag att som
ordförandeland driva diskussionen om
ordförandeskapet och språkfrågan. Diskussioner om
dessa frågor har förts i Coreper. De stora länderna
och Beneluxländerna har drivit kravet att man skall
ta bort det roterande ordförandeskapet och i stället
införa en vald ordförande, en stark Europapresident,
medan många små länder vänt sig emot detta och vill
ha kvar dagens ordförandeskapsrotation. Det aktuella
tankepapperet - ett s.k. non-paper - innehöll en idé
till en kompromiss som sågs som en idé bland många
för hur man skulle kunna få en lösning på
ordförandeskapsfrågan. Idén var en bland många som
diskuterades i Coreper. EU-nämnden informerades om
papperet den 15 november 2002, eftersom det var
möjligt att det skulle bli en diskussion i allmänna
rådet några dagar senare.
På fråga om diskussionen i EU-nämnden i november
påverkade Sveriges förhållningssätt vid allmänna
rådet när tankepapperet diskuterades svarade Anna
Lindh att det aldrig blev någon diskussion i rådet.
Om det hade blivit någon diskussion skulle
diskussionen i EU-nämnden ha påverkat henne. Det
danska ordförandeskapet sammanställde en rapport
kring ordförandeskaps- och språkfrågorna till
Europeiska rådets möte i Köpenhamn, men det har inte
varit någon mer diskussion utan det hela har
skjutits upp.
Frågan har inte diskuterats i formella sammanhang,
inte heller vid några luncher, middagar eller i
några sådana sammanhang där ministrarna har sina
informella diskussioner. Den enda gång som Anna
Lindh kan påminna sig att hon över huvud taget har
haft den här frågan uppe med något land var att hon
en gång vid ett möte med den franske
utrikesministern - som är en av förespråkarna för en
mycket stark president - förordade att man skulle
ha kvar de roterande ordförandeskapen. Hon sade då
att man eventuellt kan titta på en möjlighet till
kombination men att det är viktigt att ha kvar de
roterande ordförandeskapen.
Hon tror att en lösning enligt tankepapperet är en
bra lösning och att det innebär möjlighet till en
kompromiss. Innan det är dags att fatta beslut får
naturligtvis diskussionen och förankringen i EU-
nämnden fortsätta. "Det är självklart att EU-nämnden
fattar besluten om vilken position som Sverige i
slutändan skall inta. Men det kan inte hindra att
regeringen ändå måste kunna ha en uppfattning i en
avgörande fråga när vi sitter mitt i diskussionen i
Bryssel."
Vad avser det formella förfarandet är det viktiga
enligt Anna Lindh att komma ihåg att ett tankepapper
eller non-paper är ett informellt sätt att testa
idéer och att väldigt många tankepapper ständigt
läggs fram. Väldigt mycket är sådant som diskuteras
men som sedan aldrig går vidare. Att förankra alla
sådana papper skulle bli en svårarbetad process. Det
är viktigt att EU-nämnden och riksdagen är med, men
det naturliga är att de engageras aktivt inför det
att beslut skall fattas och förhandlingar verkligen
föras.
Däremot borde EU-nämnden i detta fall åtminstone
ha fått information. Även om regeringen inte hade
behövt lämna information hade det naturligtvis varit
"en positiv gest". Det var olyckligt att ärendet
hanterades med EU-nämnden på sätt som skett.
På fråga om tankepapperet skulle ha lagts fram i
den form och med det innehåll som skedde om
regeringen haft klart för sig att det saknades ett
parlamentariskt stöd för de konkreta förslagen
förklarade Anna Lindh att om regeringen hade fått
klart för sig att det saknades stöd för idén i
tankepapperet hade de haft en diskussion med
partierna i EU-nämnden. Hon är övertygad om att det
då hade funnits ett betydligt starkare stöd för
förslaget. Enligt hennes uppfattning är det mer
formen än själva sakfrågan som har avgjort olika
partiers ställningstagande.
Statsminister Göran Persson hänvisade i stort till
vad utrikesminister Anna Lindh sagt. Göran Persson
framhöll att det inte finns något formellt felaktigt
i hanteringen och att samråd i EU-nämnden inte sker
inför Coreperdiskussioner utan inför
ministerrådsmöten. Han framhöll också åsikten att
oppositionen mot förslaget i tankepapperet till
största delen bottnar i missnöje hos partierna med
att inte ha kommit in tillräckligt tidigt och att
därmed ett gott förslag blockeras. Med facit i hand
hade det varit bättre om förslaget hade förankrats i
EU-nämnden innan det lades fram i Coreper. Göran
Persson har inte i debatt i EU-sammanhang drivit
förslaget i tankepapperet, även om han på någon
middagsdiskussion någon gång kan ha uttryckt sympati
för tanken. Däremot har han tolkat var uppfattningen
ligger, var majoriteten ligger, vad det är för
resultat vi nog kommer att få se så småningom. Han
har också drivit sin mening i debatt i den svenska
riksdagens kammare. Även om samråd inte behövs före
Corepermöten, bör man enligt statsministern ändå
försöka att i en levande debatt, diskussion och
underhandskontakter förankra sig, i stället för att
hamna i en EU-nämnd där man plötsligt upplever att
det är kontroversiellt. Det borde man ha kunnat
lyssna sig till innan. Där kanske det finns
anledning att reflektera över handlaget.
Göran Persson ville vidare peka på glädjen att få
hjälpa till med det europeiska kompromissandet, och
han hoppas att Sverige inte hamnar i ett läge där
landet inte får fullt ut pröva att bidra till en
europeisk utveckling.
Utskottets ställningstagande
Vad avser beteckningen non-paper eller tankepapper
konstaterar utskottet att den är okänd för
lagstiftaren och att sådana handlingar därmed
lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild
kategori. Liksom andra handlingar omfattas de av
regelverket om allmänna handlingars offentlighet.
Att beteckningen i andra sammanhang kan ha ett värde
är dock tydligt. I Regeringskansliets promemoria
framhålls som utmärkande att överlämnaren av ett
tankepapper kan förvänta sig att mottagaren inte
åberopar innehållet vid förhandlingar.
Vad sedan avser hanteringen av frågan i EU-nämnden
kan konstateras att regeringen informerat nämnden om
tankepapperets existens och huvudsakliga innehåll
genom den kommenterade dagordningen till
ministerrådsmötet den 18 och 19 november 2002, där
ordförandeskapsfunktionen fanns upptagen som en
diskussionspunkt. Den kommenterade dagordningen
tillställdes nämnden inför dess sammanträde den 15
november 2002. Regeringen hade således fullgjort sin
informationsskyldighet gentemot nämnden före det
ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp,
även om själva tankepapperet förelades nämnden och
dess ledamöter först vid sammanträdet.
Tankepapperet hade emellertid betydligt tidigare
överlämnats till företrädare för de andra
medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s
centrala institutioner inför ett Corepermöte. Någon
skyldighet för regeringen att samråda med EU-nämnden
inför Corepermöten föreligger inte. Den svenske
statsministern och andra företrädare för den svenska
regeringen har givetvis ett utrymme att delta i den
offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor.
Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört
uttalanden av statsråd, konstaterat som en
utgångspunkt att statsråd i likhet med andra
medborgare har rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva
tas[5]. Det aktuella dokumentet kan emellertid inte
ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten
utan har haft en speciell mottagarkrets i form av de
övriga medlemsstaternas regeringar inför
diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU.
Även om beteckningen non-paper innebär att
förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte
behöver känna sig bunden av innehållet är det
uppenbart att den svenska regeringen på detta vis
förde fram ett förslag som saknade den förankring i
nämnden som både statsministern och utrikesministern
i efterhand konstaterat borde ha funnits.
Statsministern konstaterade inför utskottet att
förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd
av regeringens initiativ. Det är vidare uppenbart
att detta förslag utan förankring har kommit att
framstå som den svenska regeringens linje. Utskottet
vill i detta sammanhang understryka att det knappast
kan hävdas att regeringens företrädare i
diskussioner som gäller utformningen av det
konstitutionella fördraget kan försvara bristande
förankring och stöd i Sveriges riksdag med att det
är personliga uppfattningar som man därmed för fram.
Man måste kunna förutsätta, både från riksdagens och
från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som
den svenska regeringens företrädare för fram i
diskussioner med de övriga medlemsstaternas
företrädare inte bara är personliga uppfattningar
utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som Sverige
som medlemsstat intar. Statsministern och
utrikesministern kan mot denna bakgrund inte undgå
kritik för bristande samråd och förankring i denna
fråga.
**FOOTNOTES**
[1]: Europeiska rådets möte i Köpenhamn skulle
hållas den 12 och 13 december 2002.
[2]: Förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23,
rskr. 2000/01:273-276.
[3]: SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop.
1994/95:19 s. 538, bet. 1994/95:KU22 s. 19.
[4]: Bilaga 6 till förslag 2000/01:RS1.
[5]: Se senast bet. 2001/02:KU20 s. 265.
2. Handläggningen av vissa
regeringsärenden m.m.
2.1 Regeringens agerande när det
gäller Hundskolan i Sollefteå
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A2.1.1, har begärts att utskottet granskar om det av
dåvarande försvarsministern Björn von Sydow
deklarerade regeringsuppdraget åt Försvarsmakten,
att uppenbart gynna Hundskolan i Sollefteå,
överensstämmer med de regler som finns angående
offentlig upphandling. Vidare bör utskottet i övrigt
granska om regeringens allmänna hantering av ärendet
är i linje med konkurrenslagstiftningen eller i
övrigt är olämpligt med tanke på
konkurrenssituationen för företag inom
hundskoleområdet. Tisdagen den 9 juli meddelade
regeringen i ett pressmeddelande att den beslutat
uppdra åt Länsstyrelsen i Västernorrlands län att
utreda möjligheterna till uppgörelse mellan staten
och ägarna till det privatägda bolaget Hundskolan i
Sollefteå om övertagande av verksamhet för fortsatt
drift i Sollefteå. Regeringens avsikt var enligt
Björn von Sydow att flytta en väsentlig del av
verksamheten vid Försvarets hundtjänstenhet från
Rosersberg utanför Stockholm till Sollefteå.
Regeringen uppdrog också i slutet av juni åt
Försvarsmakten att utöka samarbetet med Hundskolan i
Sollefteå AB för att pröva hur skolans verksamhet
kan bidra till den fortsatta utvecklingen av
Försvarsmaktens förmåga till ammunitions- och
minröjning med hjälp av hundar. Hundskolan i
Sollefteå har, enligt anmälaren, tidigare varit
föremål för tveksamma insatser då regeringen bestämt
att 7,5 miljoner av skattebetalarnas pengar skulle
användas för att subventionera hundskolans
verksamhet. Regeringens agerande, är enligt
anmälaren, häpnadsväckande. Genom att
skattesubventionera viss privat verksamhet, utan
upphandling beordra försvaret att särskilt vända sig
till en särskild anbudsgivare samt att meddela sin
avsikt att socialisera hela verksamheten begår
regeringen, enligt anmälaren, övertramp på allt som
har med fri konkurrens att göra.
Gällande lagstiftning
Lagen om offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU)
trädde i kraft 1 januari 1994. All upphandling skall
enligt LOU göras affärsmässigt utan ovidkommande
hänsyn. En upphandlande enhet får som regel inte
vända sig till enbart en leverantör. Undantag från
denna princip gäller endast ett fåtal speciella
fall. Lagen styr hur en upphandling skall göras med
hänsyn till former för anbudskonkurrens,
tidsperioder och annonsering, val av anbudsgivare
m.m.
Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid upphandling som
görs av staten, kommuner, landsting och sådana andra
upphandlande enheter som avses i lagens 1 kap. 5 och
6 §§. Enligt 1 kap. 4 § är huvudregeln om
affärsmässighet att upphandling skall göras med
utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns
och även i övrigt genomföras affärsmässigt.
Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall
behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Konkurrenslagen
Konkurrenslagen (1993:20) trädde ikraft den 1 juli
1993. Lagen har enligt 1 § till ändamål att
undanröja och motverka hinder för en effektiv
konkurrens i fråga om produktion av och handel med
varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen
innehåller två förbud, ett mot avtal mellan företag
om de har till syfte att hindra, begränsa eller
snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart
sätt eller om det ger ett sådant resultat (6 §) och
ett mot missbruk från ett eller flera företags sida
av en dominerande ställning på marknaden (19 §).
Bakgrund
Hundskolan i Sollefteå startades av försvaret 1936
och blev 1970 en civil verksamhet under
Försvarsdepartementet. År 1992 omvandlades Statens
hundskola till Sveriges hundcenter AB. Bolaget ägdes
av staten (70 %) och av Sollefteå kommun (30 %). År
1995 övertog kommunen samtliga aktier. Aktierna
såldes år 1996 till Irisgruppen under Synskadades
riksförbund (SRF). Sedan IRIS tog över verksamheten
gick hundskolan med förlust och den 10 juli 2002
försattes företaget i konkurs.
Innan konkursbegäran lämnades in anordnades ett
möte med representanter från Närings- Försvars- och
Utrikesdepartementet samt hundskolan. Efter detta
möte gick Näringsdepartementet den 24 april 2002 ut
med ett pressmeddelande enligt vilket Hundskolan i
Sollefteå skulle leva vidare. Länsstyrelsen i
Västernorrlands län skulle på regeringens uppdrag
medverka till att finna såväl kort- som långsiktiga
lösningar för den framtida hundskoleverksamheten i
Sollefteå. Försvarsdepartementet skulle anmoda
Försvarsmakten att senast den 6 maj redovisa dess
behov av min- och ammunitionssökhundar samt redovisa
effekten av att anskaffa samtliga hundar av denna
typ från externa leverantörer. I pressmeddelandet
sades också att Regeringskansliet skulle göra en
översyn av tjänstehundsverksamheten inom andra
myndigheter samt överväga ytterligare åtgärder för
att säkerställa den framtida verksamheten för
hundskolan.
I ett beslut den 25 april 2002 uppdrog regeringen
åt Länsstyrelsen i Västernorrlands län att utreda
den framtida hundskoleverksamheten i Sollefteå. I
bakgrundsbeskrivningen anfördes bl.a.
I regeringens skrivelse 1999/2000:33
Utvecklingsprogram för kommuner med särskilda
omställningsprogram främst på grund av
strukturomvandlingar inom Försvarsmakten redogörs
bl.a. för ett fempunktsprogram som regeringen
initierat för att åstadkomma en positiv
utveckling i de prioriterade kommunerna. Inom
Regeringskansliet har den s.k.
Omställningsgruppen, t.o.m. den 31 december 2001,
arbetat med att bistå kommunerna genom att
föreslå och genomföra utvecklingsprogrammen.
Sollefteå är en av de kommuner som omfattas av
omställningsarbetet och ett flertal viktiga
åtgärder har vidtagits av regeringen och andra
statliga aktörer. Bl.a. har, enligt
Omställningsgruppens slutrapport, beslut om
bidrag med sammanlagt 108,5 miljoner kronor
fattats inom ramen för dess arbete. Länsstyrelsen
i Västernorrlands län har härutöver den 18 april
2002 fått regeringens uppdrag att särskilt bistå
Sollefteå kommun i genomförandet av
utvecklingsprogram i samband med
omställningsarbete främst på grund av
strukturförändringar inom Försvarsmakten, m.m.
Regeringen har också i nämnda beslut anslagit 15
miljoner kronor till länsstyrelsen för bidrag
till projekt inom utvecklingsprogrammet. Medlen
bör bl.a. användas för att utveckla projekt för
verksamheten vid hundskolan.
Försvarsdepartementet har genom beslut den 24
april 2002 anmodat Försvarsmakten att, efter
samråd med Statens räddningsverk, senast den 6
maj 2002 redovisa sina framtida behov av
sökhundar och hur de planerar att tillgodose
dessa.
Den 23 maj lämnade dåvarande försvarsminister Björn
von Sydow information i riksdagen om regeringens
samlade syn på minhantering. Vid denna information
sade han att försvaret var villigt att utifrån sina
behov av minhundar medverka till att nå en lösning
avseende Hundskolan i Sollefteå, men att försvarets
behov inte räckte för att ensamt lösa skolans
problem. Vidare sade försvarsministern att arbetet
inom Regeringskansliet skulle fortsätta för att
ekonomiskt och verksamhetsmässigt säkra den
verksamhet som enligt regeringen bör ligga på
Hundskolan i Sollefteå.
I ett regeringsbeslut den 4 juli 2002 uppdrog
regeringen åt Länsstyrelsen i Västernorrlands län
att utreda möjligheterna till uppgörelse mellan
staten och ägarna till Hundskolan i Sollefteå AB om
övertagande av verksamhet för fortsatt drift i
Sollefteå. I beslutet anfördes också att regeringen
den 19 juni 2002 beslutat att ändra föreskrifterna i
regleringsbrevet för Försvarsmakten för år 2002 och
uppdra åt myndigheten att fortsatt utveckla förmågan
till ammunitions- och minröjning. Som ett led i
detta arbete bör ett utökat samarbete med Hundskolan
i Sollefteå AB initieras.
I ett pressmeddelande från Näringsdepartementet
den 9 juli anförde statsrådet Ulrica Messing att ett
statligt övertagande är det som bäst kan utveckla
den framtida verksamheten på lång sikt och garantera
en fortsatt drift i Sollefteå. I samma
pressmeddelande sade dåvarande försvarsminister
Björn von Sydow att regeringens avsikt är att flytta
en väsentlig del av verksamheten vid Försvarets
hundtjänstenhet, från Rosersberg utanför Stockholm
till Sollefteå.
Den 10 juli 2002 försattes Hundskolan i Sollefteå
i konkurs och någon upphandling genomfördes inte.
Senare köpte Försvarsmakten av konkursboet de hundar
som var under utbildning hos Hundskolan i Sollefteå.
Promemoria från Försvars- och
Näringsdepartementen
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en redogörelse för
regeringens hantering av ärendet rörande Hundskolan
i Sollefteå samt de kommentarer som anmälningen i
övrigt ger anledning till. Regeringskansliet har som
svar översänt en inom Försvarsdepartementet och
Näringsdepartementet den 17 december 2002 upprättad
promemoria, bilaga A2.1.2. I promemorian anförs
bl.a. följande.
Sedan den 1 oktober 2000 är all Försvarsmaktens
hundverksamhet koncentrerad till Försvarets
hundtjänstenhet (FHTE) i Botele Udd (Rosersberg)
norr om Stockholm. Enhetens verksamhet syftar till
att utbilda och vidareutbilda hundförare och
hundtyper med specialiteter, såsom vapensökning,
ammunitionssökning, bevakning m.m. samt att utveckla
nya metoder för hundarbetet inom totalförsvaret. Det
finns i dag ca 20 sökhundar inom Försvarsmakten, men
antalet skall ökas till ca 45, varav ca 35 skall
vara renodlade minhundar. Regeringen har vid flera
tillfällen uttalat att sökning av oexploderad
ammunition och minor med hund är ett område som bör
prioriteras. Metoden har visat sig gångbar runt hela
världen och Sverige har utvecklat en hög kompetens
inom hundområdet. Denna kompetens bör därför
vidmakthållas och på sikt utvecklas.
Med anledning av att Hundskolan vänt sig till
Försvarsmakten meddelade Försvarsmakten i en
skrivelse den 11 april 2002 till Hundskolan att
myndigheten var fortsatt intresserad av samarbete
inom hundtjänstverksamheten men att den inte ville
lämna en långsiktig inköpsgaranti eller förbinda sig
till långsiktiga samarbetsavtal. Av skrivelsen
framgår att Försvarsmakten hade begärt en offert
från Hundskolan på fyra minhundar för vartdera året
2002 och 2003 för att täcka ett ökat behov under
uppbyggnadstiden av en minhundspool. Försvarsmakten
förklarade att den önskade fullfölja denna
anskaffning. I promemorian påpekas att departementet
inte har möjlighet att ingripa i en upphandling
enligt lagen om offentlig upphandling som sköts av
en myndighet som lyder under regeringen.
Hundskolan hörde med anledning av Försvarsmaktens
skrivelse av sig till Försvarsdepartementet och
anförde att man vid ett styrelsemöte den 22 april
2002 skulle föreslå att skolan skulle begäras i
konkurs, om inte verksamheten långsiktigt kunde
tryggas.
Den 24 april 2002 anmodade Försvarsdepartementet
Försvarsmakten att redovisa det totala behovet av
min- och ammunitionssökhundar samt redogöra för den
produktion av dessa hundtyper som bedrivs inom
myndigheten. Därutöver anmodades myndigheten att
yttra sig över effekten av att anskaffa samtliga
hundar av denna typ från externa leverantörer.
Försvarsmakten ombads inhämta synpunkter från
Statens räddningsverk.
Den 25 april 2002 gav regeringen Länsstyrelsen i
Västernorrlands län ett särskilt uppdrag att utreda
den framtida hundskoleverksamheten.
Enligt Försvarsmaktens yttrande, som inkom till
Försvarsdepartementet den 6 maj 2002, har
Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum
inom Försvarsmakten uppgiften att bygga upp en
ammunitionssökhundekipagepool. Målsättningen är att
poolen år 2005 skall innehålla 36 ekipage, varav
åtta ytsökande hundar avsedda för Statens
räddningsverk. Sammanfattningsvis anförde
Försvarsmakten att frågan angående intern produktion
eller externt köp utgår från volymen hundar som
skall finnas i poolen. Med dagens behov av 36
ekipage är volymen för liten för att delas mellan
Försvarsmakten och en extern leverantör.
Försvarsmaktens slutsats var att med gjorda
investeringar och ett långsiktigt behov om 36
ekipage och ett ersättningsbehov av sex hundar per
år borde Försvarsmakten producera hundarna. Det var
först vid en långsiktigt utökad satsning på
minhundar som Försvarsmakten bedömde det vara
möjligt att minska den interna förmågan till förmån
för externa leverantörer och således upphandla den
kompetensen. I yttrandet nämnde Försvarsmakten sin
avsikt att från Hundskolan inköpa fyra hundar år
2002 och ytterligare fyra år 2003 för att täcka
behovet av ytsökande hundar under uppbyggnadsskedet
2002-2003. Upphandlingen genomfördes inte.
I Regeringskansliets promemoria anförs vidare. År
1989 beslutades om nedläggning av Norrlands
Trängregemente, T 3. Som en följd av riksdagens
beslut 1999 om Det nya försvaret (prop.
1999/2000:30) och nedläggningen av även det andra
regementet, Västernorrlands regemente, I 21,
bedömdes bl.a. Sollefteå komma att få särskilda
svårigheter på grund av minskningen av
sysselsättningen. Regeringen initierade därför ett
utvecklingsprogram för kommuner med särskilda
omställningsproblem främst på grund av
strukturomvandlingar inom Försvarsmakten. Som ett
led i programmet fick Länsstyrelsen i
Västernorrlands län den 18 april 2002 regeringens
uppdrag att särskilt bistå Sollefteå kommun i
genomförandet av programmet och erhöll 15 miljoner
kronor till projekt om detta. Av detta belopp har
länsstyrelsen avsatt högst 7,5 miljoner kronor till
Landstinget Västernorrland för att fullfölja ett av
EG:s strukturfonder delfinansierat projekt för
användning av hundar som hjälpmedel vid
rehabilitering av patienter. Länsstyrelsen skall vid
användningen av dessa medel naturligtvis följa alla
relevanta regelverk, t.ex. vad gäller upphandling
och konkurrens.
Den 19 juni 2002 beslutade regeringen om en
ändring av Försvarsmaktens regleringsbrev för 2002.
Försvarsmakten fick därigenom i uppdrag att fortsatt
utveckla förmågan till ammunitions- och minröjning.
Som ett led i detta arbete borde ett utökat
samarbete med Hundskolan initieras i syfte att pröva
hur skolans verksamhet kan bidra till den fortsatta
utvecklingen av denna förmåga.
Vidare framgår av promemorian att eftersom det,
inom ramen för länsstyrelsens tidigare uppdrag,
framkommit att hundskoleverksamhetens ekonomiska och
finansiella förutsättningar försämrats uppdrog
regeringen den 4 juli 2002 åt länsstyrelsen att
utreda möjligheterna till uppgörelse mellan staten
och ägarna till dåvarande Hundskolan i Sollefteå AB
om övertagande av verksamheten för fortsatt drift i
Sollefteå. Försvarsmakten hade svårigheter att finna
en tillräcklig mängd s.k. dressyrämnen för att kunna
tillgodose såväl dåvarande som framtida behov.
Försvarsmakten hade föreslagit att en avelsstation
under Försvarsmaktens hundtjänstenhet skall
lokaliseras till Sollefteå.
Från konkurrenssynpunkt möter det, enligt
promemorian, inga hinder att staten för egna behov,
om den finner det rationellt, driver en verksamhet.
Regeringens beslut den 4 juli 2002 var avsett att
öppna en möjlighet för en sådan lösning, inom
befintliga regelverk, om det var rationellt.
Hundskolan i Sollefteås konkurs den 10 juli 2002
omöjliggjorde emellertid detta.
Yttrande från Nämnden för offentlig upphandling
Genom en skrivelse till Nämnden för offentlig
upphandling (NOU) har konstitutionsutskottet begärt
ett yttrande i ärendet. Syftet med utskottets
begäran är att skaffa underlag för att bedöma om
regeringens agerande är i överensstämmelse med
bestämmelserna om offentlig upphandling. Nämnden för
offentlig upphandling har som svar översänt en den 3
april 2003 upprättad skrivelse, bilaga A.2.1.3. I
skrivelsen anförs bl.a. följande.
Vad NOU kan utläsa av de inkomna handlingarna har
endast en offentlig upphandling gjorts, nämligen den
som Försvarsmakten gjorde då den köpte åtta hundar
av konkursförvaltaren i konkursboet efter Hundskolan
i Sollefteå AB. Det framgår inte klart av
handlingarna vilket pris som betalades för hundarna,
endast att riksdagen beviljat ett anslag på 5
miljoner kronor för köpet.
Vad NOU förstår föregicks inte denna upphandling
av någon konkurrensutsättning. Upphandling av hundar
torde utgöra upphandling av vara, vilken vid värden
över tröskelvärdet regleras i 2 kap. lagen om
offentlig upphandling. I 2 kap. 11 § anges de fall
en upphandlande enhet kan upphandla direkt från en
leverantör utan konkurrensutsättning. Inget av de
där angivna undantagen förefaller vara tillämpligt i
den aktuella upphandlingen.
Försvarsmakten tillhör den klassiska sektorn, dvs.
kommuner, landsting och statliga myndigheter. Inom
försörjningssektorerna - sådana eneter som består av
t.ex. drift eller tillhandahållande i fasta nät i
syfte att betjäna allmänheten i fråga om produktion,
transport, distribution av t.ex. dricksvatten, el,
gas eller värme - återfinns ett undantag som medger
de upphandlande enheterna att utan
konkurrensutsättning upphandla direkt från en
leverantör om det erbjudit sig en möjlighet att göra
särskilt förmånliga inköp av varor i samband med att
leverantören försatts i konkurs. Motsvarande
undantag saknas i den klassiska sektorn vid
upphandling över tröskelvärdena. Det förefaller
därför, med hänvisning till det nu sagda, att
Försvarsmakten vid upphandlingen av de åtta hundarna
från konkursförvaltaren i konkursboet efter
Hundskolan i Sollefteå AB i strid med reglerna i LOU
använt sig av förhandlad upphandling utan
annonsering.
Utskottets ställningstagande
Granskningen i ärendet ger vid handen att regeringen
övervägt att låta staten överta verksamheten vid
Hundskolan i Sollefteå och att olika andra lösningar
för att säkra verksamheten har diskuterats, bl.a.
ett ökat samarbete mellan Försvarsmakten och
Hundskolan. Också frågan om att Försvarsmakten
skulle inköpa hundar var aktuell i sammanhanget,
utan ställningstagande från regeringens eller
försvarsministerns sida om sättet för upphandlingen.
Förfarandet vid själva upphandlingen av hundarna
ankom på Försvarsmakten att bedöma. Frågan huruvida
Försvarsmakten förfarit i enlighet med lagen om
offentlig upphandling ligger utanför utskottets
granskning. Utskottet vill dock allmänt understryka
vikten av sådana rutiner att det inte finns risk för
att de skyldigheter som föreskrivs i lagen om
offentlig upphandling förbises. Granskningen
föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets
sida.
2.2 Upphandlingen av Helikopter NH90
Anmälan
Lars Ångström (mp) har den 2 september 2002 för
konstitutionsutskottets granskning anmält
försvarsminister Björn von Sydow vad gäller
upphandlingen av helikopter NH90 från NH Industries
(bilaga A 2.2.1).
I anmälan anförs att det framkommit att såväl
försvarsmaktsanställda generaler som andra inom
Försvarets materielverk (FMV) och styrgruppen för
upphandlingen kände till läckor av sekretessbelagd
information som gynnade det företag som slutligen
fick ordern.
Enligt anmälaren har det i ett internt
styrdokument daterat den 10 februari 2001 från det
gemensamma styrorganet NSHP, som skötte
upphandlingen, framkommit att bl.a.
Försvarsdepartementet skulle informeras om allt som
skedde inom upphandlingsprocessen. Försvarsministern
hävdar dock att departementet inte fått någon
information förrän i maj 2001. Anmälaren anför att
ord står mot ord här utan att konstitutionsutskottet
nådde riktig klarhet i samband med anmälarens
föregående anmälan i ärendet.
Vidare anförs att det i det material som
försvarsministern presenterade inför utskottet i
samband med den förra granskningen av ärendet ingår
ett brev till FMV från ställföreträdande
överbefälhavaren med försäkran om att läckorna inte
skadat upphandlingsprocessen, vilket är tvärtemot
den rapport från Militära underrättelse- och
säkerhetstjänsten (MUST) som hävdar att läckorna kan
ha orsakat merkostnader på mellan en halv och två
miljarder kronor. Enligt anmälaren har det
framkommit att ställföreträdande överbefälhavarens
bedömning gjordes utan att oberoende expertis
anlitats. Enligt en intervju i TV 4 med
överstelöjtnant Sölve Malm på MUST har i själva
verket locket lagts på.
I anmälan anförs att regeringen måste vara kapabel
att följa upphandlingsregler och att resultatet av
pågående brottsutredning måste inväntas. Vidare
anförs att det inte heller är acceptabelt att en
minister säger att regeringen inte har fattat beslut
när den har gjort det.
Bakgrund
Våren 2002 granskade utskottet upphandlingen av
helikopter NH90 (bet. 2001/02:KU20 s. 80 ff.). Nedan
följer en sammanfattning av den granskningen. För
närmare redogörelse hänvisas till utskottets
granskningsbetänkande 2001/02:KU20.
Redogörelse för ärendet från 2001/02 års
granskning
I november 1999 sände Danmark, Finland, Norge och
Sverige ut en gemensam offertförfrågan till fem
helikoptertillverkare avseende köp av nya
helikoptrar. I april 2000 inkom anbud från fyra av
dessa tillverkare och efter kompletterande
faktainhämtning startade den egentliga
förhandlingsverksamheten i december 2000. Den 7
september 2001 rekommenderade den för projektet
tillsatta styrkommittén helikopter NH90 från NH
Industries som den helikopter som bäst uppfyllde de
gemensamma och nationellt specifika kraven. När
styrkommitténs rekommendation överlämnats vidtog
nationella förhandlingar med den rekommenderade
tillverkaren. Sverige avslutade upphandlingen den 12
september 2001 då FMV tecknade ett kontrakt med NH
Industries. Kontraktet tecknades med förbehåll för
regeringens slutliga godkännande att en beställning
görs.
I en promemoria av den 19 februari 2002 till
utskottet från Försvarsdepartementet anförs att det
inför regeringssammanträdet den 13 september 2001
fanns ett färdigberett regeringsbeslut om medgivande
till anskaffning av 18 helikoptrar. Ärendet anmäldes
"utom listan" vid regeringssammanträdet då avsikten
var att den svenska anskaffningen skulle
offentliggöras senare denna dag efter ett
ministermöte med försvarsministrarna från Sverige,
Finland och Norge. Vid regeringssammanträdet
bestämdes att vissa promemorior rörande ärendet
skulle tas fram och delges andra departement, vilket
skedde till dagen efter. Med anledning av detta var
det inte möjligt att offentliggöra den svenska
anskaffningen i samband med ministermötet.
I promemorian redogörs också för uppgifter om
oegentligheter och inledd förundersökning med
anledning härav. Försvarsdepartementet underrättades
på våren 2001 av Försvarsmakten om att en svensk
överste var misstänkt för att obehörigen ha fört
vidare uppgifter av hemlig natur som hade anknytning
till helikopterupphandlingen. Departementet fick
inte några närmare uppgifter om saken förrän efter
det att TV 4 den 14 september 2001 i ett TV-program
hade redogjort för att en hemlig menbedömning från
MUST visade att ett av de företag som konkurrerade
om det svenska helikopterkontraktet skulle ha fått
kommersiellt känslig och för upphandlingen
betydelsefull information som innebar att det
företaget kunde höja priset. Vid ett möte den 17
september 2001 mellan företrädare för departementet
och Försvarsmakten framkom att de överväganden som
låg till grund för menbedömningen, som var upprättad
den 11 september 2001, hade gjorts inom
säkerhetsavdelningen. Varken juristavdelningen eller
strategiavdelningen hade tillfrågats och inte heller
FMV hade hörts.
Regeringen diskuterade ärendet på nytt samma dag,
dvs. den 17 september, och det bestämdes att ärendet
skulle lyftas in på listan påföljande dag under
förutsättning att försvarsministern inte fann något
hinder häremot med anledning av de frågor av
rättslig natur som rests genom TV 4:s uppgifter.
Vidare anfördes i promemorian att
Försvarsdepartementets expeditions- och rättschef
rapporterade till försvarsministern vad som hade
förekommit vid mötet med företrädarna för
Försvarsmakten och att ministern inte tog del av
menbedömningen på annat sätt. I promemorian av den
19 februari 2002 framhålls bl.a. att slutsatserna i
menbedömningen om en fördyring vid upphandlingen
byggde på felaktiga föreställningar om vad som låg
bakom de överväganden som bestämde när upphandlingen
borde vara avslutad. Vidare anförs i promemorian att
menbedömningen kunde lämnas utan avseende för
Försvarsdepartementets del. Ärendet lyftes in på
listan den 18 september 2001 och regeringsbeslutet
blev därigenom offentligt.
I en annan promemoria, som upprättats inom
Försvarsdepartementet den 17 september 2001, anförs
att menbedömningen av den 11 september 2001
klargjorde att uppgifterna som skulle ha lämnats
till NH Industries inte omfattades av
försvarssekretess, men att uppgiftslämnandet medfört
att Försvarsmakten hade varit tvungen att forcera
upphandlingen på ett sätt som lett till att affären
fördyrades med mellan 600 miljoner och 1 miljard
kronor. Enligt menbedömningen fanns det stor risk
för att upphandlingen hade behövt göras om ifall
uppgiftslämnandet hade blivit känt hos övriga
anbudsgivare. Det skulle ha medfört att Sverige
under lång tid inte skulle ha tillgång till
helikoptrar i en sådan omfattning att militär
beredskap hade kunnat upprätthållas. I promemorian
anförs att enligt menbedömningen medförde
omständigheterna sammantaget ett icke obetydligt
till synnerligt men för rikets säkerhet.
I en till menbedömningen kompletterande skrivelse,
som upprättats inom Försvarsmaktens högkvarter den
26 september 2001, anförs att den ursprungliga
menbedömningen var gjord under förutsättning att
helikopterupphandlingen ej var slutförd och att
risken för att behöva avbryta pågående upphandling
förelåg så länge Sverige ännu inte tecknat kontrakt.
Vidare bedömdes att skadan fått de konsekvenser som
beskrevs i den ursprungliga menbedömningen om
upphandlingen hade avbrutits.
Försvarsmakten tog i en senare skrivelse daterad
den 8 februari 2002 avstånd från slutsatserna i
menbedömningen på i huvudsak samma grunder som
framfördes i Försvarsdepartementets promemoria av
den 19 februari 2002 till utskottet. Vad gäller
menbedömningen anfördes att den framtagits av en
mycket liten krets inom främst MUST, och att den
avsåg 44 rapporter som avsänts från en civil konsult
till NH Industries under våren 2001. Cirka tio av
dessa rapporter innehöll uppgifter som omfattas av
kommersiell sekretess enligt 6 kap. 2 §
sekretesslagen (1980:100). Den 19 september 2001
uppdrog överbefälhavaren åt Försvarsmaktens
chefsjurist att analysera hur arbetet med
menbedömningen hade skett. Analysen innehöll bl.a.
bedömning av menbedömningen utförd av chefen för
Högkvarterets strategiledning som var
styrelseledamot i styrkommittén för projektet. Han
framhöll att upphandlingen genomförts på ett korrekt
sätt och att priset på helikoptrarna varit
affärsmässigt bra. Vidare framhöll han att
rapporterna stoppades i tid och inte innehöll några
uppgifter som omfattas av försvarssekretess och
därmed knappast inneburit någon skada för rikets
säkerhet. I skrivelsen anfördes också att chefen för
krigsförbandsledningen vid genomläsning av
menbedömningen uppgav att han fann tveksamheter och
några felaktigheter. Enligt skrivelsen delade
överbefälhavaren de kritiska uppfattningarna som
framfördes i analysen och tog helt avstånd från de
faktiska uppgifter som låg till grund för
menbedömningen.
Vid utskottets utfrågning den 3 april 2002 uppgav
försvarsministern att det som drivit honom i ärendet
var möjligheten att genomföra en samnordisk
upphandling. Försvarsministern underströk att det
hela tiden fanns en konkurrens som de inblandade
myndigheterna såg som meningsfull. Man förhandlade
meningsfullt med minst två konkurrenter och det var
det som gjorde att myndigheterna under tiden som
förfrågningar kom ändå förklarade att det inte fanns
någon anledning att avbryta processen därför att det
förelåg en förundersökning. Slutresultatet var
enligt försvarsministern en rätt kraftig ekonomisk
fördel om man jämförde NH Industries med den
slutliga konkurrenten Sikorsky. Enligt
försvarsministern ansåg såväl Försvarsmakten som FMV
att det förhållandet att det pågick en
förundersökning inte skulle hindra myndigheterna
från att gå vidare med förhandlingsarbetet.
Försvarsministern själv blev under våren 2001
orienterad om att en förundersökning hade satts i
gång mot två personer. Dock fick departementets
jurister klart för sig att det inte fanns någonting,
som de bedömde det, som gjorde att upphandlingen
borde avbrytas. Försvarsministern underströk att
departementet flera gånger ställde frågor om
konkurrensförhållandet efter det att
förundersökningen hade kommit fram. Vad gäller
MUST:s menbedömning sade försvarsministern att
varken han själv eller övriga delar av
Försvarsmaktens högkvarter som ägnade sig åt
helikopterupphandlingen kände till något före TV 4:s
program den 14 september 2001. Försvarsministern
sade att hans slutsats är att han anser att det var
rätt av regeringen att lyfta in ärendet på listan då
det hade förevarit en meningsfull konkurrens som
hade varit till fördel för statsverket och det hade
visat sig att den s.k. menbedömning som hade gjorts
i en del av Högkvarteret inte var den som hela
Försvarsmaktens ledning stod bakom när de väl
ställdes inför frågan.
Utskottets ställningstagande vid 2001/02 års
granskning
Konstitutionsutskottet anförde följande i sitt
ställningstagande vid den föregående granskningen av
ärendet.
Efter att ha granskat upphandlingen av helikopter
NH90 finns det enligt utskottet vissa oklarheter
som består.
Enligt utskottet är det olyckligt att
upphandlingsförfarandet kom att genomföras
parallellt med en förundersökning gällande
industrispionage vilket kan ha påverkat
konkurrensförhållandet i upphandlingen.
Försvarsdepartementet tog dock flera gånger under
upphandlingen upp frågan med de inblandade
myndigheterna för att försäkra sig om att inget
otillbörligt påverkade upphandlingen. Enligt
utskottets bedömning lämnar likväl materialet i
granskningsärendet utrymme för osäkerhet i frågan
om vilken betydelse det kan ha haft för
upphandlingen om NH Industries hade tillgång till
mer information än övriga leverantörer. Utskottet
kan dock inte bedöma enskildheterna i detta och
någon vidare bedömning av ärendet från utskottets
utgångspunkter är följaktligen inte möjlig.
Granskningen föranleder i övrigt inte något
uttalande från utskottets sida.
KU:s granskning om beslut utom listan
Hösten 2002 granskade utskottet beslut i
regeringsärenden tagna "utom listan" (bet.
2002/03:KU10). I sitt ställningstagande anförde
utskottet att det i likhet med Statsrådsberedningen
vill framhålla att det efter ett
regeringssammanträde alltid bör står klart om
regeringen har beslutat i ett ärende eller ej och
vad regeringen har beslutat. Någon oklarhet kring
beslutet i sig bör alltså inte kvarstå efter
sammanträdet, utan detta bör i förekommande fall
enbart avse detaljer i beslutsunderlaget eller röra
utformningen av beslutstexten. Vidare anförde
utskottet att de konstitutionellt betänkliga
situationer som kan uppstå i samband med
regeringsbeslut i ärenden "utom listan" enligt
utskottets mening innebär att en sådan
beslutsordning endast får användas i undantagsfall.
Med hänsyn till att beslutsordningen med ärenden
"utom listan" endast bör användas i undantagsfall
och till berörda parters och allmänhetens
berättigade intresse av att så snart som möjligt få
del av färdiga regeringsbeslut, framhöll utskottet
att de skäl som åberopas för att avvika från
ordinarie rutiner bör ha en viss tyngd.
Händelseutvecklingen sedan förra granskningen
Rapportering i medier
Sedan utskottet granskade upphandlingen av
helikoptrar våren 2002 har bl.a. följande uppgifter
förekommit i medierapporteringen. Den 8 juli 2002
rapporterade TV 4:s Nyheterna om dokument som
egentligen skulle ha förstörts, och som visar att
helikopter NH90 inte passar in i den nya svenska
Försvarsmakten och att konkurrenten Sikorsky har
bättre egenskaper på samtliga punkter. Dagen efter
rapporterade TV 4:s Nyheterna att flera höga
militärer kände till att en läcka fanns men underlät
att agera. Enligt Nyheterna finns det dokument från
styrgruppen daterade i februari 2001 som visar på
att en läcka kunde finnas. Med i styrgruppen var
generallöjtnant Johan Kihl som till Nyheterna sade
att man får räkna med ett visst industrispionage.
Den 31 juli fortsatte TV 4 Nyheterna att rapportera
om helikopteraffären och berättade då att Sikorsky
förberedde en stämning mot svenska staten. Enligt
Nyheterna hävdade Sikorsky att upphandlingen av
helikoptrarna varit bristfällig och att FMV brutit
mot lagen om offentlig upphandling, men FMV
tillbakavisade anklagelserna och sade att
upphandlingsprocessen hade varit korrekt.
Den 28 augusti 2002 rapporterade TT att FMV efter
hotet om stämning från Sikorsky hade bett
Högkvarteret om besked om vad som egentligen gällde
i menfrågan. Försvarsmakten slog då än en gång fast
att rikets säkerhet inte skadats, att försvaret fått
den helikopter man helst vill ha, att priset var
rimligt och att läckorna inte fördyrade affären.
Dokumentet är undertecknat av ställföreträdande
överbefälhavaren samt försvarets chefsjurist.
I ett telegram från TT den 11 september 2002
meddelades att åklagaren i Karlstad beslutat att
lägga ned förundersökningen som en direkt följd av
att försvarsledningen dementerat de slutsatser som
tidigare dragits av MUST. Enligt TT anförde
åklagaren att det inte föreligger någon risk för
rikets säkerhet, vilket gör att inte heller brott
kan föreligga. Den 24 september 2002 rapporterade TV
4 Nyheterna att överbefälhavaren hade anmält en av
dem som misstänktes för att ha läckt information i
samband med upphandlingen till Försvarsmaktens
personalansvarsnämnd för obehörig befattning med
hemlig uppgift alternativt vårdslöshet med hemlig
uppgift.
Med anledning av medierapporteringen kring affären
publicerade Försvarsmakten den 21 oktober 2002 ett
pressmeddelande där den anförde att Försvarsmaktens
uppfattning är att ett eventuellt
informationsläckage inte har forcerat eller fördyrat
affären och att det inte heller har haft någon
negativ påverkan på Sveriges möjligheter att i
framtiden delta i internationella
upphandlingsprojekt samt att det inte har varit till
skada för rikets säkerhet. Vidare anfördes att det
inte finns någon spricka i försvarsledningens högsta
ledning men att det finns enskilda medarbetare inom
MUST som inte delar överbefälhavarens beslut i
frågan.
Justitiekanslerns rapport
Regeringen beslutade den 5 september 2002 (Fö
2002/2015/EC/RC) att uppdra åt Justitiekanslern (JK)
att granska Försvarsmaktens handläggning av
menfrågorna. I sitt beslut konstaterar regeringen
att Försvarsmaktens ledning och MUST i olika
skrivelser gett uttryck för helt olika uppfattningar
i frågan om det men som förelegat eller som hade
kunnat föreligga med anledning av de påstådda
informationsaktiviteterna i helikopteraffären samt
att detta förhållande med hänsyn till frågans vikt
bedömdes som klart otillfredsställande. JK borde
därför granska berednings- och beslutsprocesserna
när det gäller de utlåtanden och andra yttranden som
avgetts i saken. Enligt regeringens uppdrag stod det
JK fritt att vidta eller föreslå de åtgärder som
granskningen föranleder.
I sin rapport av den 15 januari 2003 (bilaga
A2.2.2) uttalar JK att regelverket för
menbedömningar var otydligt, vilket bäddade för de
svårigheter som uppkom i ärendet. JK konstaterar
därvid bl.a. att det inte har funnits några
särskilda föreskrifter i regelverket för
Försvarsmakten om ett formaliserat samråd i
menbedömningsärenden. Enligt JK:s uppfattning borde
emellertid frågans särskilda art och betydelse ha
föranlett MUST att bereda den ordentligt med bl.a.
ledningen och den juridiska staben. JK finner det
anmärkningsvärt att så inte skedde, eftersom det var
angeläget att åstadkomma ett fullgott och
kvalitetssäkrat underlag för det yttrande som skulle
avges till Säkerhetspolisen som ett led i den
pågående förundersökningen.
JK uttalar vidare i rapporten att beredningen
inför menbedömningen, som upprättades inom MUST den
11 september 2001, måste anses ha varit klart
bristfällig. Enligt JK medförde bristerna i
beredningen också att menbedömningen höll låg
kvalitet. Det visade sig så gott som omedelbart att
bedömningen när det gällde riskerna för forcering
och fördyring fick tas tillbaka och att bedömningen
av förseningsrisken i varje fall var kontroversiell
och diskutabel.
JK bedömer i rapporten att de nämnda bristerna har
varit allvarliga och ytterst riskerat att äventyra
enskilda personers rättssäkerhet.
I JK:s rapport konstateras vidare att
försvarsledningen inte tog tag i problemen på ett
tillräckligt resolut sätt. Därvid anför JK bl.a. att
det har framgått att flera personer i
försvarsledningen betraktade de menbedömningar som
gjordes av MUST som helt eller delvis felaktiga och
att man vid flera tillfällen upptäckte först långt i
efterhand att menbedömningar som man inte kunde
ställa sig bakom hade expedierats från MUST.
Förundersökningen mot översten m.fl. gällde
misstankar om försök till obehörig befattning med
hemlig uppgift enligt 19 kap. 7 § brottsbalken.
Enligt 19 kap. 14 § brottsbalken skall det nämligen
dömas till ansvar även för försök till obehörig
befattning med hemlig uppgift. I rapporten drar JK
slutsatsen att överstens m.fl. verksamhet inte ledde
till något men för rikets säkerhet i den bemärkelse
som avses i 19 kap. 7 § brottsbalken, och att denna
verksamhet inte heller riskerade att leda till något
sådant men. JK konstaterar i sammanhanget bl.a. att
den skada för försvaret som riskerades vid en
avbruten upphandling inte skulle ha varit av en
sådan omfattning att den hade kunnat utgöra ett "men
för rikets säkerhet" i den mening som avses i det
nyss nämnda lagrummet.
I fråga om valet av helikopter står det vidare
enligt JK klart att det var ett starkt önskemål hos
såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten att
man skulle hitta en samnordisk lösning. Detta
önskemål påverkade i hög grad upphandlingsprocessen
och beslutet om vilken helikopter som skulle väljas.
JK anser inte att detta ger anledning till kritik.
Det finns inte heller, enligt JK:s bedömning, något
stöd för en misstanke att valet av helikopter
påverkades av obehöriga hänsynstaganden.
Vidare kan det, enligt JK:s uppfattning, inte
uteslutas att överstens m.fl. verksamhet något
påverkade förhandlingarna om förvärv av helikoptrar,
men det finns ingen anledning att anta att det
slutliga avtalet påverkades på något beaktansvärt
sätt. JK noterar i sammanhanget att de nordiska
förhandlarna i alla händelser var mycket nöjda med
resultatet av förhandlingarna, särskilt med de
resultat som man lyckades uppnå under de sista
dagarna.
Enligt JK finns det inte heller något stöd för att
Försvarsmaktens ledning i fråga om den slutliga
menbedömningen, eller någon av de tidigare, skulle
ha påverkats av obehöriga hänsynstaganden. JK har
inte heller funnit något stöd för att
Försvarsdepartementet skulle ha utövat påtryckningar
när det gäller någon av menbedömningarna. Slutligen
har JK inte kunnat finna stöd för misstanken att
någon i försvarsledningen under upphandlingen
lämnade uppgifter som inte borde ha lämnats.
Promemoria från Försvarsdepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
utskottet begärt vissa kommentarer. Som svar har
överlämnats en promemoria av den 25 februari 2003
från Försvarsdepartementet, bilaga A2.2.3. Av
promemorian framgår bl.a. följande.
Under våren 2001 fick Försvarsdepartementet från
Försvarsmakten underrättelse om att en svensk
överste var misstänkt för att obehörigen ha fört
vidare uppgifter av hemlig natur som hade anknytning
till helikopterupphandlingen. Departementet hade
inte någon kunskap om eventuell förekomst av läckor
innan denna information lämnades.
I skrivelse den 27 augusti 2002 till FMV har
ställföreträdande överbefälhavaren tagit avstånd
från den s.k. förseningsteorin.
I den sammanfattning av menbedömningar av den 13
maj 2002, som skickats till Säkerhetspolisen, anför
chefen för MUST att menbedömningen "innehöll två
felaktiga slutsatser; dels bedömdes att
upphandlingen hade forcerats och dels att den hade
fördyrats med mellan 600 miljoner och en miljard
kronor på grund av
informationsinhämtningsoperationen. När
upphandlingen slutfördes en kort tid efter det att
menbedömningen hade upprättats visade det sig att
det inte gick att styrka detta".
Utfrågning med expeditions- och rättschefen
Ingvar Åkesson
Utskottet har hållit en offentlig utfrågning i
ärendet med expeditions- och rättschefen i
Försvarsdepartementet Ingvar Åkesson, bilaga B1. Vid
utfrågningen framkom bl.a. följande.
Den förra granskningsanmälningen som avsåg
upphandlingen av helikopter NH90 byggde till stora
delar på de uppgifter som fanns i menbedömningen av
den 11 september 2001. Departementet väntade sig
därför ett klarläggande från Försvarsmakten.
Ledningen för Försvarsmakten hade sagt att man
skulle lämna ett sådant klarläggande, men ingenting
skedde.
Departementet skulle den 12 februari 2002 lämna
ett underlag till Statsrådsberedningen, vilket
skulle ligga till grund för ett svar till
konstitutionsutskottet. Den 6 februari anmodades
därför Försvarsmakten av departementet att klarlägga
hur man skulle se på Försvarsmaktens begäran om
anskaffning, som lämnades in på departementet den
12-13 september 2001, i ljuset av den menbedömning
som samma myndighet hade gjort den 11 september
samma år. Uppgifter av detta slag var underkastade
sekretess vid den aktuella tidpunkten.
På grundval av vad han själv kommer ihåg och vad
Stefan Ryding-Berg, chef för den juridiska staben i
Försvarsmakten, har sagt till honom kan Ingvar
Åkesson rekonstruera det fortsatta händelseförloppet
enligt följande.
Stefan Ryding-Berg har underrättat Ingvar Åkesson
muntligen per telefon om huvuddragen i klarläggandet
i de delar som inte var hemliga. Vidare är det
mycket möjligt att Ingvar Åkesson då kan ha gett
uttryck för uppfattningen att innehållet i den
kommande skrivelsen kanske inte var så glasklart.
Det tar lite tid att expediera hemliga handlingar
från högkvarteret till departementet. Tiden för att
författa den promemoria som skulle utgöra underlag
för svaret till konstitutionsutskottet var knapp.
Därför var det en bra sak att Stefan Ryding-Berg gav
ett referat av vad klarläggandet i stora drag gick
ut på, så att Ingvar Åkesson visste hur han skulle
arbeta med promemorian som skulle vidarebefordras
till utskottet. En av de personer som hörts av JK
har uppgett att Stefan Ryding-Berg enligt egen
uppgift skulle skicka ett utkast till skrivelse i
frågan per e-post till Ingvar Åkesson "som
nattlektyr, så får vi se hur det blir i morgon".
Ingvar Åkesson kan inte erinra sig detta. Någon
sådan e-posttrafik har inte förekommit. Ingvar
Åkesson har även varit i kontakt med Stefan Ryding-
Berg, som sparar på sin e-posttrafik. Stefan Ryding-
Berg har inte kunnat finna något som tyder på att
han skulle ha skickat någon e-post just de här
dagarna.
Ingvar Åkesson har även framhållit att varken han
eller Stefan Ryding-Berg haft någon del i
utformningen av menbedömningarna.
Ingvar Åkesson kommer inte ihåg exakt när han fick
reda på misstankarna om läckor inom Försvarsmakten.
Departementet informerades emellertid om detta av
ställföreträdande överbefälhavaren Hans Berndtson.
Statssekreteraren hade ett av sina vanliga möten med
honom, och då togs detta upp. Ingvar Åkesson fick
reda på saken ungefär samtidigt. Han har inte gjort
några anteckningar om när detta skedde. Ingvar
Åkesson hänvisar emellertid till uppgifter i JK:s
rapport om att Hans Berndtson upplyst om att han
informerades om saken i juni månad.
I efterhand gav försvarsminister Björn von Sydow
uttryck för att Försvarsmakten måste se till att
ordna rutinerna för menbedömningar så att händelser
av det nu aktuella slaget inte upprepas. Ingvar
Åkesson har rapporterat till Björn von Sydow att man
i Försvarsmakten har satt i gång med ett sådant
arbete, och också om resultatet av det arbetet.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan med hänvisning till JK:s bedömning
konstatera dels att regelverket för menbedömningar
inom Försvarsmakten har varit otydligt, dels att det
förekommit brister i beredningen inför
menbedömningen den 11 september 2001. JK har i sin
rapport framhållit att de nämnda bristerna ytterst
riskerat att äventyra enskilda personers
rättssäkerhet.
Utskottet tvekar inte att beteckna dessa
förhållanden som allvarliga brister.
Enligt utskottets bedömning lämnar materialet i
granskningsärendet också fortfarande utrymme för
osäkerhet i frågan om kommunikationen mellan
Försvarsmakten och Försvarsdepartementet i februari
2002 rörande menbedömningen. Utskottet konstaterar
att det inte gått att skapa full klarhet i vad som
därvid har förekommit i samtliga avseenden.
Oavsett orsaken till de nu uppmärksammade
bristerna vill utskottet understryka att det
yttersta ansvaret för att förebygga uppkomsten av
sådana brister åvilar regeringen och i detta fall
särskilt dåvarande försvarsministern Björn von
Sydow. Vid granskningen har emellertid inte
framkommit att de ifrågavarande bristerna kan knytas
till Björn von Sydows utövning av statsrådstjänsten
eller i övrigt till handläggningen av något
regeringsärende.
Enligt vad som framkommit vid granskningen kan
Försvarsmakten så sent som i juni 2001 ha informerat
Försvarsdepartementet om läckor av hemliga uppgifter
som hade anknytning till helikopterupphandlingen.
Ett sådant dröjsmål kan i det aktuella fallet varken
läggas statsrådet eller regeringen till last.
Utskottet noterar dock att det i ärendet också
förekommer uppgifter som snarast får anses gå ut på
att departementet erhöll de aktuella
underrättelserna från Försvarsmakten redan tidigare
samma år.
På utskottet ankommer enbart att granska
statsrådets och regeringens roll i samband med
upphandlingen av helikoptrarna. Frågan huruvida de
myndigheter som befattat sig med upphandlingen
iakttagit bestämmelser i gällande lagstiftning
ligger utanför utskottets granskning.
Granskningen föranleder inte i
övrigt något uttalande från
utskottets sida.
2.3 F.d. näringsminister Björn
Rosengrens hantering av
energimarknaden
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A.2.3.1, har begärts att utskottet granskar före
detta näringsminister Björn Rosengrens underlåtenhet
att vidta erforderliga åtgärder för att dels
genomföra riksdagens intention såsom den kom till
uttryck 1997 angående den aktiva roll det statligt
ägda Vattenfall skulle spela i omställningen av det
svenska energisystemet, dels motverka skadliga
konsekvenser på grund av koncentrationen på den
svenska energimarknaden till nackdel för såväl
konsumentintressen som omställningsmålet. Enligt
1997 års energipolitiska beslut bör utvecklingen av
ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i
el- och värmeproduktion från förnybara energislag
vara framträdande i Vattenfalls långsiktiga
utvecklings- och investeringsplaner. Vattenfalls
agerande har, enligt anmälan, inte varit i linje med
den i propositionen uttryckta intentionen.
Investeringar i svensk el- och värmeproduktion från
förnybara energislag har varit mycket blygsamma. I
anmälan anförs att näringsministern inte har använt
statens möjligheter att genom ägandet av Vattenfall
påverka marknaden mot en sundare funktion och
struktur samt att Vattenfall tydligt har avvikit
från riktlinjerna i 1997 års energibeslut. Vidare
anförs att Vattenfalls faktiska agerande tyder på
att Näringsdepartementet har underlåtit att använda
de instrument som står till dess förfogande för att
säkerställa att riksdagens intentioner uppfylls.
Konkurrensverket har, enligt anmälan, upprepade
gånger varnat för risken för bl.a. marknadsdominans
i det svenska energisystemet. Vattenfall är därvid
en uppenbar riskfaktor. Konkurrensverkets
generaldirektör har i ett anförande påpekat att
"Vattenfalls storlek samt det tre största företagens
gemensamma marknadsstyrka påverkar på ett avgörande
sätt förutsättningarna för en fungerande konkurrens
på den avreglerade elmarknaden samt att staten som
ägare till Vattenfall har ett mycket stort ansvar
och även stora möjligheter att radikalt påverka
marknadsförutsättningarna genom att skapa en sundare
företagsstruktur." Staten, genom den ansvarige
ministern, har inte tagit detta ägaransvar, enligt
anmälan. Näringsdepartementet har förhållit sig
passiv trots Konkurrensverkets upprepade varningar.
Bakgrund
Program för omställning av energisystemet
Hösten 1997 fattade riksdagen beslut om det
omställningsprogram på energiområdet som regeringen
tagit fram (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,
rskr. 1996/97:272). Av propositionen framgår bl.a.
följande.
Ett nytt, ekologiskt och ekonomiskt bärkraftigt,
energisystem skall utvecklas. Den svenska
elförsörjningen skall även i framtiden i huvudsak
baseras på inhemskt producerad el. Statens
viktigaste uppgift under omställningen av
energisystemet är att ange de ramar inom vilka
företagen och konsumenterna skall verka.
Statens innehav av ungefär halva den svenska
elproduktionskapaciteten genom Vattenfall AB är en
viktig tillgång. Vattenfalls huvuduppgift är att
inom ramen för kravet på affärsmässighet bidra till
en svensk elförsörjning som är ekologiskt och
ekonomiskt uthållig och som ger svensk industri och
samhället i övrigt el till konkurrenskraftiga
priser. Resurser som skapas inom Vattenfall skall
användas för utveckling av ny elproduktionsteknik
och för investeringar som behövs för omställningen.
Denna förändring av Vattenfalls roll bör markeras
i riksdagens riktlinjer avseende Vattenfalls
verksamhet. Vattenfall AB skall förbli i statlig
ägo.
Vidare framgår. Som ägare till Vattenfall
bestämmer staten målen för företagets verksamhet.
Vattenfall har som huvuduppgift att på ett effektivt
sätt producera och leverera el till sina kunder.
Detta skall ske på ett affärsmässigt sätt, vilket
innebär att företaget uppfyller marknadsmässiga
avkastnings- och utdelningskrav i sin
affärsverksamhet. Härigenom medverkar Vattenfall
till att trygga tillgången på el till ett rimligt
pris och till att skapa goda förutsättningar för den
svenska industrins konkurrenskraft. Det är därför
naturligt att staten har ett starkt intresse av
företagets långsiktiga utveckling. På ägaren faller
ansvaret att ange de övergripande förutsättningarna
för bolagets agerande.
För det långsiktiga tekniska utvecklingsarbete,
som är av avgörande betydelse för omställningen av
energisystemet, är kraftföretagens och industrins
aktiva medverkan nödvändig. Vattenfall bör vara en
föregångare i detta avseende. Företaget bör aktivt
verka för att den tekniska utvecklingen förs framåt.
En sådan verksamhet ingår naturligt i en
framgångsrik affärsstrategi.
I Vattenfalls långsiktiga utvecklings- och
investeringsplaner bör utvecklingen av ny ekologisk
elproduktionsteknik och investeringar i el- och
värmeproduktion från förnybara energislag vara
framträdande. Vattenfall bör inom ramen för kraven
på affärsmässighet avsätta resurser för utvecklingen
av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en
svensk elförsörjning som är ekologiskt och
ekonomiskt uthållig. Vattenfall ges därigenom en
strategisk roll i omställningsarbetet. De resurser
som genereras i Vattenfall blir av stor betydelse
för energisystemets omställning.
Vid behandlingen av ärendet anförde näringsutskottet
bl.a. följande i sitt ställningstagande.
Utskottet tillstyrker i propositionen föreslagna
riktlinjer för Vattenfalls verksamhet. Som där
påpekas är Vattenfalls aktiva medverkan av avgörande
betydelse för omställningen av energisystemet.
Bolaget, som svarar för ungefär 50 % av
elproduktionen, bör därför ges en strategisk roll i
detta omställningsarbete. I likhet med vad som sägs
i propositionen anser utskottet att utvecklingen av
ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i
el- och värmeproduktion från förnybara energislag
bör vara framträdande i Vattenfalls långsiktiga
utvecklings- och investeringsplaner. Företaget bör
aktivt verka för att den tekniska utvecklingen förs
framåt. En sådan verksamhet ingår naturligt, såsom
också konstateras i propositionen, i en framgångsrik
affärsstrategi.
För ett företag som Vattenfall, som verkar på en
konkurrensutsatt marknad och som har i huvuduppgift
att på ett effektivt sätt producera och leverera el
till sina kunder, är det emellertid viktigt att nu
nämnda insatser görs inom ramen för kraven på
affärsmässighet. Bolagets beslut om satsningar på
utveckling av ny elproduktionsteknik och
investeringar i el- och värmeproduktion från
förnybara energislag bör därför baseras på att
Vattenfall kan uppfylla marknadsmässiga avkastnings-
och utdelningskrav i sin verksamhet.
Utredning från Riksdagens utredningstjänst
Riksdagens utredningstjänst har i april 2002
upprättat promemorian Vattenfalls investeringar i
förnybar energi (dnr 2002:809), bilaga A2.3.2, med
anledning av fråga om regeringens och riksdagens
styrning av Vattenfall AB samt Vattenfalls
investeringar i el och värmeproduktion från
förnybara energikällor.
I promemorian redovisas bl.a. Vattenfalls
satsningar mellan 1997 och 2001 som relaterar till
förnybar energi. Vattenfall har gjort satsningar som
består av dels forskning- och utvecklingsinsatser
med syfte att förbättra och vidareutveckla teknik,
dels investeringar som tar sin utgångspunkt i
sedvanliga prövningar av lönsamheten. För
investeringar styrs satsningarna av de kommersiella
förutsättningarna. I forskning och utveckling ingår
insatser inom vindkraft, bioenergi, solenergi,
integration av förnybarhet i kraftsystemet,
decentraliserade energilösningar m.m. Vattenfalls
forskning och utveckling ska stödja företagets
affärsidé och miljöpolicy genom att medverka till
effektivisering och förnyelse av produktion och
distribution av el och värme. Vattenfalls befintliga
system för energiförsörjning utvecklas och
förbättras kontinuerligt vad gäller miljö, säkerhet,
prestanda och kostnader. Forskning och utveckling
sker inom såväl vattenkraft, kärnkraft, värmekraft
och elnät som övriga energilösningar.
I promemorian anförs att Vattenfall under perioden
1997 - 2001 gjort satsningar på förnybara
energilösningar inom företagets nordiska verksamhet
för ca 4,6 miljarder kronor. Av dessa står forskning
och utveckling för ca 300 miljoner kronor. I de
förvärv som genomförts i Tyskland och Polen ingår
också verksamhet som baseras på förnybar energi.
Utvecklingssatsningar där genomförs i separata
program.
Enligt promemorian satsade Vattenfall totalt i
hela koncernen 564 miljoner kronor på forskning och
produktutveckling under 2001. (Kostnaderna utgjorde
0,9 procent av omsättningen.) Huvuddelen av
insatserna sker i Vattenfalls egna forsknings- och
utvecklingsanläggningar eller i kundernas
anläggningar. Företaget samarbetar också med andra
företag, organisationer och myndigheter och deltar i
flera av EU:s energiforskningsprogram.
Promemorior från Näringsdepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en redogörelse och
vissa kommentarer. Regeringskansliet har som svar
översänt en inom Näringsdepartementet den 11
december 2002 upprättad promemoria, bilaga A2.3.3. I
promemorian anförs bl.a. följande.
Regeringens främsta verktyg för att tillse att ett
statligt bolag agerar inom ramen för de riktlinjer
som riksdagen beslutat om är styrelsen. Avseende
Vattenfall har regeringen tillsatt en styrelse med
en bred kompetens, både från näringslivet och den
politiska världen, för att svara för förvaltningen
av bolagets angelägenheter. Dessutom har regeringen
tillsett att Näringsdepartementet har direkt
representation för att aktivt kunna följa och
förvalta bolaget. Därmed har regeringen vidtagit de
åtgärder som krävs för att tillse att Vattenfall
följer riksdagens beslut. Vattenfall AB har också
följt riksdagens riktlinjer. I propositionen anges
tydligt att Vattenfall på ett effektivt sätt skall
producera och leverera el till sina kunder, och att
detta skall ske på ett affärsmässigt sätt. Detta
gäller även investeringar i förnyelsebar energi och
FoU. Vattenfall har investerat för att förbli
konkurrenskraftigt, svenskbaserat företag i
framtiden. Bolaget har också investerat i FoU och i
produktion från förnyelsebara energikällor, så lång
som det är möjligt på affärsmässig grund.
Vattenfalls investeringar i förnybar energi uppgår
till cirka 4,3 miljarder kronor från 1997.
Vattenfall satsar på FoU inom bl.a. vindkraftverk,
bioenergi, decentraliserad el- och värmeproduktion
och solenergi.
Under 2001 steg priserna på den nordiska
elmarknaden, vilket fick stor uppmärksamhet.
Regeringen tillkallade i september 2001 en utredare
med uppdrag att skyndsamt analysera prissättningen
på elmarknaden och identifiera om det finns behov av
kompletterande åtgärder för att en väl fungerande
konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer
skall kunna upprätthållas. Utredningen lämnade sitt
slutbetänkande Konkurrensen på elmarknaden (SOU
2002:7) i januari 2002. Slutbetänkandet
remissbehandlades under våren 2002. Utifrån
rapporten presenterade regeringen sin bedömning av
konkurrensläget i den energipolitiska propositionen
Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig
energiförsörjning (prop. 2001/02:143). Slutsatsen
var att konkurrensen och prisbilden i huvudsak
fungerar förhållandevis väl, men att
koncentrationstendenser på marknaden ställer krav på
aktivare uppföljning och vissa kompletterande
åtgärder. I propositionen presenteras ett antal nya
uppgifter som kommer att aktualiseras för
Energimyndigheten med anledning av riksdagens
beslut. Bl.a. aviserades ett ökat och tydligt ansvar
för frågor rörande den avreglerade elmarknaden.
Riksdagen fattade den 11 juni 2002 ett nytt
energipolitiskt beslut som bygger på propositionen.
Genom regleringsbrev för 2002 gavs
Energimyndigheten vissa uppgifter som berör
elhandeln. Myndigheten skall följa och analysera
utvecklingen på elmarknaden, särskilt vad gäller
kapacitetsutvecklingen och strukturförändringar inom
elproduktion, elhandel och nätverksamhet samt
prisutvecklingen på el och nättjänster. Regeringen
gav den 5 september 2002 Statskontoret i uppdrag att
se över Energimyndighetens verksamhet och
resursbehov. Energimyndighetens tillsynsuppgifter på
energimarknaderna skall därvid särskilt ställas i
fokus. Översynen skall redovisas senast den 31
oktober 2003.
Sedan utskottet beslutat att genom ytterligare en
skrivelse till Regeringskansliet begära svar på ett
antal kompletterande frågor i ärendet har
Regeringskansliet som svar översänt en inom
Näringsdepartementet den 21 februari 2003 upprättad
promemoria, bilaga A2.3.4. Av promemorian framgår
bl.a. följande.
Enligt den arbetsordning för styrelsens arbete som
Vattenfall AB har antagit, och som följer den
rekommendation som Näringsdepartementet har
utformat, skall styrelsen genom styrelseordförande
samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor
av "avgörande betydelse". Dit hör "främst
strategiska förändringar i företagets verksamhet och
större förvärv, fusioner . (och) beslut som innebär
att bolagets riskprofil eller balansräkning
förändras på ett avsevärt sätt". Vattenfalls
strategi att vara aktiv internationellt genom bl.a.
förvärv har kommunicerats i bolagets
årsredovisningar sedan åtminstone 1996. Vidare har
regeringen i sin årliga skrivelse till riksdagen
redogjort för bolagets affärsidé, strategi,
avkastningskrav och utdelningspolicy. Regeringen har
därvid särskilt redovisat Vattenfalls vision att bli
en ledande aktör på den europeiska energimarknaden i
den årliga skrivelsen till riksdagen. Denna
redovisning har skett sedan åtminstone 1996.
Riksdagsledamöterna har också sedan bolagiseringen
inbjudits till Vattenfalls bolagsstämma och har rätt
att där ställa frågor direkt till företagsledningen.
När det gäller investeringarna i Tyskland följde
ordförande och VD gällande arbetsordning för
styrelsen och informerade ägaren. Ägaren
konstaterade då att Vattenfalls verksamhet och
investeringarna låg i linje med den av riksdagen
beslutade verksamhetsinriktningen. Investeringarna
följde också den strategi som har redovisats öppet
till riksdagen och allmänheten sedan åtminstone
1996.
Regeringen har inte uttryckt något specifikt för
Vattenfall utöver vad som är beslutat av riksdagens
i energibeslutet. Ägaren har uttryckt att
styrelserna i statliga företag aktivt bör följa
företagens insatser i frågor som rör ekonomisk,
ekologisk och socialt hållbar utveckling. Det är
styrelsens ansvar att se till att miljöfrågor
prioriteras. Vattenfall behandlar miljöfrågor
affärsmässigt i enlighet med vad riksdagen beslutat.
Vattenfalls investeringar i utlandet är precis
avslutade och ingen tillväxtinvestering görs på så
kort sikt. Ägaren har satt ett avkastningskrav på 15
% av synligt eget kapital och att det skall uppnås
under finansiell stabilitet genom att vidmakthålla
en hög kreditvärdighet. I de affärsplaner som gäller
kommer målet att uppnås under 2005.
Regeringen har inte lämnat några särskilda
instruktioner i fråga om kravet att med särskild
uppmärksamhet följa upp ny el-teknik. Däremot har
Näringsdepartementet genom sin modell för aktivt
ägande kunnat kontrollera att styrelsen och bolagets
ledning följer det som riksdagen beslutat om
avseende ny el-teknik.
Utfrågning med statssekreteraren Claes Ånstrand
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med
statssekreterare Claes Ånstrand,
Näringsdepartementet, bilaga B2. Claes Ånstrand har
vid utfrågningen anfört bl.a.
Vattenfall opererar som en av flera aktörer på en
avreglerad och konkurrensutsatt marknad. Det finns
två utgångspunkter som varit väldigt viktiga, och
som också har stöd i riksdagsbeslutet, för
Vattenfalls agerande på den här marknaden och det är
affärsmässighet och konkurrensneutralitet. Om
Vattenfall åtar sig eller får uppgifter som
försvagar lönsamheten i bolaget så kommer man också
att bryta mot det affärsmässighetskrav som finns på
bolaget. Om bolaget får särskilt stöd, t.ex. genom
ett minskat avkastningskrav, kommer man i konflikt
med konkurrensneutralitetsbegreppet och sannolikt
kommer det också att bedömas som ett otillåtet
statsstöd. Ekonomisk styrka för Vattenfall är en
förutsättning för att bolaget på ett aktivt sätt
skall kunna delta i omställningen av energisystemet.
Regeringen följer bolaget med utgångspunkt i
styrelserepresentation. Regeringen har en löpande
dialog med bolaget framförallt med styrelsens
ordförande. Styrelsen är strategiskt det viktigaste
styrinstrumentet. Styrelsen i sin helhet speglar
ägarens styrning över bolaget. Styrelseledamöterna
skall följa de beslut som riksdagen har tagit i det
här avseendet. Det är de direktiv som man har från
ägarens sida. Det är utgångspunkten och på detta
sätt baserar de sin strategi och sin affärsplan.
Varje enskilt investeringsbeslut prövas inte av
ägaren utan det är inriktningen av verksamheten som
prövas av ägaren. Självklart har också Vattenfalls
engagemang i Tyskland också diskuterats mellan
ägaren och den dåvarande ledningen. Investeringarna
i Europa har byggt på förutsättningen att Vattenfall
skall skapas som ett väldigt konkurrenskraftigt
energibolag i den europeiska miljön.
Målet om affärsmässighet är väldigt tydligt
uttalat av riksdagen, och det är en förutsättning
för den här verksamheten. När det gäller de andra
delarna som är uttalade av riksdagen är
förutsättningen att också de sker inom ramen för
affärsmässighet. Huvuduppgiften är att Vattenfall
uppfyller marknadsmässiga avkastnings- och
utdelningskrav i sin affärsverksamhet. Det finns
också ett antal andra uppdrag på Vattenfall.
Vattenfall uppfyller såväl affärsmässighetskravet
som kravet att vara en aktiv part i diskussionen om
förnybar energi och satsar uppenbart en hel del
resurser på det arbetet. Att affärsmässigheten är
högre prioriterad än investeringar i förnybara
energislag är väl vad riksdagen uttalat. Den
miljöpolicy som bolaget håller sig med kanske är den
främsta som är representerad på den europeiska
horisonten på det här området. Sedan år 1997 har
Vattenfall satsat 4,3 miljarder kronor på
forsknings- och utvecklingsområdet inom ramen för
förnybar energi.
Utskottets ställningstagande
Utskottets granskning gäller i detta fall frågan om
regeringen handlat på ett sätt som är förenligt med
vad riksdagen beslutat. Det blir därvid i första
hand fråga om det som riksdagens beslut innebär i
fråga om omställningen av det svenska
energisystemet. Granskningen har också avseende på
regeringens agerande för att motverka koncentration
på den svenska energimarknaden.
För att kunna genomföra granskningen har utskottet
riktat uppmärksamheten mot det sätt på vilket
regeringen utövat statens roll som ägare av
Vattenfall. Huruvida regeringens styrning av
företaget varit förenlig med vad riksdagen beslutat
visar sig i de hänseenden som granskningen avser i
det sätt på vilket Vattenfall uppträtt.
De olika mål som Vattenfall i sin verksamhet skall
uppfylla har uppenbarligen inte kunnat nås utan
omsorgsfulla avvägningar. Något som väcker ett
särskilt intresse vid utskottets granskning är de
stora investeringar som Vattenfall gjort i Tyskland.
Det kan givetvis finnas utrymme för olika
bedömningar i frågan om dessa investeringar bidragit
till att uppnå målen för Vattenfalls verksamhet.
Vad som kommit fram under granskningen ger
emellertid inte grund för någon annan bedömning än
att Vattenfalls agerande kan anses förenligt med vad
riksdagen har beslutat. Utskottet har följaktligen
inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller
något enskilt statsråd för att ha brustit i fråga om
styrningen av Vattenfall eller för att ha åsidosatt
vad riksdagen beslutat.
2.4 Finansminister Bosse Ringholms
hantering av frågan om ett
tillfälligt sysselsättningsstöd till
kommuner och landsting
Ärendet
Anmälan
I en anmälan, som kom in till konstitutionsutskottet
den 11 september 2002, har begärts att utskottet
granskar finansminister Bosse Ringholms hantering av
frågan om ett tillfälligt sysselsättningsstöd till
kommuner och landsting.
Anmälan, som redovisas närmare nedan, finns
intagen i bilaga A 2.4.1.
Riksdagsärendet
Proposition
Regeringen lade våren 2002 fram en proposition med
förslag om ett tillfälligt sysselsättningsstöd till
kommuner och landsting (prop. 2001/02:95).
Genom förslaget avsåg regeringen att ge kommuner
och landsting möjlighet att upprätthålla
sysselsättningen och tidigarelägga nyanställningar.
Följden skulle bli att kommunernas och landstingens
verksamheter kunde stärkas samtidigt som en ökning
av arbetslösheten motverkades. Enligt förslaget
beräknades stödet uppgå till sammanlagt tre
miljarder kronor.
Underlaget för stödet skulle utgöras av
lönekostnader för verksamheter som bedrivs i egen
regi med tillägg för beräknade lönekostnader i
verksamheter som köps in från andra producenter.
Stödet skulle bestå av två delar - ett generellt
stöd och ett nyanställningsstöd. Det generella
stödet skulle uppgå till 1 % av underlaget för 2001.
Nyanställningsstödet skulle uppgå till knappt 33 %
av den beräknade lönekostnadsökningen till följd av
nyanställningar mellan 2001 och 2002. Stödet skulle
tillgodoföras kommuner och landsting genom en
kreditering på deras skattekonton. Det generella
stödet skulle tillgodoföras under 2002, medan
nyanställningsstödet skulle tillgodoföras under
2003.
Riksdagen föreslogs godkänna de riktlinjer för
stödet som regeringen lade fram i propositionen.
Närmare bestämmelser om stödets utformning skulle
meddelas av regeringen. Riksdagen föreslogs också
anta en särskild lag om kreditering på skattekonto
av tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och
landsting.
I propositionen redovisades att den beretts med
Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och
Riksskatteverket samt att synpunkter framförda från
Föreningen Svenskt Näringsliv ingått i beredningen
av ärendet. Förslagen i propositionen angavs i
huvudsak ha utformats i enlighet med de synpunkter
som kommit fram under beredningen. I fråga om
utformningen av stödet betonades att det, som
Föreningen Svenskt Näringsliv framhållit, måste
beaktas att kommuner inte bara bedriver verksamhet i
egen regi, utan även i viss utsträckning köper
verksamhet från andra utförare. Andra utförare kan
vara privata eller kommunala företag. Kommuner kan
även köpa verksamhet av andra kommuner.
För att kunna upprätthålla konkurrensneutraliteten
i valet mellan att bedriva verksamheten i egen regi
och att köpa den, bedömde regeringen att en andel av
kommunernas kostnader för köpt verksamhet borde ingå
i underlaget för beräkning av stödet. Andelen borde
enligt regeringen beräknas så att den i möjligaste
mån kunde antas motsvara lönekostnaderna i köpt
verksamhet. Utifrån uppgifter som lämnats av Svenska
Kommunförbundet och Landstingsförbundet ansåg
regeringen att lönekostnadernas andel i köpt
verksamhet kunde beräknas till hälften. Det mot-
svarade den andel som lönekostnaderna uppgick till i
den verksamhet som bedrevs i egen regi.
Riksdagsbehandling
Finansutskottet genomförde under sin beredning av
ärendet en utfrågning om tillfälligt
sysselsättningsstöd till kommunsektorn. Till
utfrågningen var inbjudna - utom finansminister
Bosse Ringholm och statssekreterare Curt Malmborg,
Finansdepartementet - representanter för
Arbetsmarknadsstyrelsen, Ekonomistyrningsverket,
Konkurrensverket, Svenska Kommunförbundet och
Almega.
Representanten för Konkurrensverket anförde att
vid en genomgång av propositionen kunde konstateras
att det i den fanns en klart uttalad ambition att
villkoren skall vara konkurrensneutrala oavsett
ägare eller associationsform och att
Konkurrensverket tyckte detta var bra. Från
Konkurrensverkets sida fanns inte heller några
principiella synpunkter på förslaget som sådant.
Däremot fanns synpunkter på entreprenadbegreppet.
I sitt betänkande 2001/02:FiU25 tillstyrkte
finansutskottet regeringens förslag.
Utskottet anförde i sitt ställningstagande att den
kommunala sektorn svarar för verksamheter som är av
avgörande betydelse för välfärden och att den strama
ekonomiska situationen det senaste decenniet har
inneburit att nyanställningarna har hållits tillbaka
i denna sektor. Utskottet anförde också att det
under åren framöver väntas stora pensionsavgångar
inom kommuner och landsting samtidigt som de
demografiska faktorerna kommer att leda till
kraftigt ökade service- och vårdbehov och att detta
sammantaget talar för ett stort rekryteringsbehov i
den kommunala verksamheten. Mot denna bakgrund ansåg
utskottet att regeringens förslag om ett tillfälligt
sysselsättningsstöd till kommunsektorn var
välmotiverat. Ett utökat stöd skulle göra det
möjligt att stärka kvaliteten i den kommunala
verksamheten och upprätthålla sysselsättningen samt
tidigarelägga planerade nyanställningar. Därigenom
motverkades en ökning av arbetslösheten samtidigt
som verksamheten stärktes inom sektorer som har stor
betydelse för välfärden. Utskottet anförde vidare
att sysselsättningsstödet kommer att redovisas
tydligt i statsbudgeten för riksdagen. De
grundläggande principerna om transparens i den
statliga redovisningen som utgör utgångspunkten för
budgetlagens krav på bruttoredovisning var därmed
väl tillgodosedda.
Företrädare för Moderaterna, Folkpartiet
liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet
reserverade sig dels för avslag på lagförslaget,
dels för avslag på förslaget om riktlinjer för
stödet.
Vid behandlingen i kammaren den 4 april 2002 av
betänkandet anförde finansministern följande på
fråga om förekomsten av kontakter med Europeiska
kommissionen i ärendet (prot. 2001/02:90 anf. 191).
Vår bedömning - - - är att vi inte har ansett oss
behöva gå till EU-kommissionen vare sig när vi
har sänkt skatten för individer eller för företag
eller när vi har sänkt bokmomsen.
Vi har gjort den bedömningen att det är
förenligt med de gällande reglerna. Om vi som ett
led i konjunkturbedömningen stärker kommunernas
ekonomi under ett år via den teknik som vi
föreslår är vår bedömning att det är förenligt
med de regler som Europeiska kommissionen har.
Europeiska kommissionen har naturligtvis all
anledning att se till att medlemsstaterna också
försöker bekämpa en försämrad konjunktur och se
till att trycka ned arbetslöshetsrisker. - - -
Anna Kinberg (m) hänvisade i debatten till ett brev
från kommissionsledamoten Mario Monti, med ansvar
för konkurrensfrågor och anförde följande (a.prot.
anf. 198).
- - - I det här brevet besvarar han mina
funderingar kring förslagets lämplighet ur
konkurrenssynpunkt, dvs. enligt EG-rätten. - - -
- - - Mario Monti skriver, till skillnad från
Bosse Ringholms uppfattning, att han vill påminna
om att enligt artikel 88, § 3, i EG-stadgan ska
kommissionen i god tid informeras av
medlemsstaterna för att hinna komma med sina
synpunkter om sådana planer på statligt eller
snedvridande stöd. Sverige bör icke genomföra de
föreslagna åtgärderna innan denna procedur har
resulterat i ett slutligt avgörande.
Det här var min fria översättning från engelska
och jag vill gärna delge Bosse Ringholm det här
brevet.
Under debatten framställdes i kammaren yrkande om
återförvisning av ärendet till finansutskottet för
ytterligare beredning. Detta yrkande bifölls och
finansutskottet behandlade ärendet åter i sitt
betänkande 2001/02:FiU26.
Finansutskottet såg vid sin förnyade behandling av
ärendet inte någon anledning att i sak ändra de
ställningstaganden som utskottet gjort i betänkande
FiU25. Utskottet påpekade att det under
överläggningarna om FiU25 hävdats att förslaget
skulle innebära en konkurrenssnedvridning och inte
vara förenligt med artikel 87 i EG-fördraget.
Utskottet framhöll med anledning av detta att
beräkningsgrunden för det tillfälliga
sysselsättningsstödet omfattade både kommuners och
landstings egna lönekostnader samt en uppskattad
lönekostnad avseende köpt verksamhet. Enligt
finansutskottets mening var stödet förenligt med EG-
rättens krav på konkurrensneutralitet.
Företrädarna för Moderaterna, Folkpartiet
liberalerna och Kristdemokraterna reserverade sig
även i detta betänkande mot utskottets förslag till
beslut. Centerpartiet var inte företrätt vid
betänkandets justering. Riksdagen fattade den 10
april 2002 beslut i ärendet enligt finansutskottets
förslag (rskr. 2001/02:198).
Lag (2002:179) om kreditering på skattekonto av
tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och
landsting utfärdades den 18 april 2002 och
förordning (2002:366) om tillfälligt
sysselsättningsstöd till kommuner och landsting den
16 maj 2003.
Uppgifter i anmälan
I anmälan anförs att ärendet om tillfälligt
sysselsättningsstöd till kommuner och landsting
återremitterades till finansutskottet på grund av
att det i kammardebatten framkommit kritik mot
propositionen bl.a. i form av ett svar från
kommissionen utifrån en förfrågan om att Sverige
inte bör låta förslaget träda i kraft innan en
prövning av kommissionen är avslutad. I anmälan
hänvisas till att finansutskottet efter återremissen
gjorde bedömningen att regeringens förslag var
förenligt med EG-rätten, och anmälaren anför att det
inte är utskottet utan kommissionen som skall göra
den bedömningen.
Vidare anför anmälaren att hon efter
riksdagsbeslutet gjort en formell anmälan till
kommissionen och att en utredning pågår inom
kommissionen för att pröva om den av regeringen
föreslagna åtgärden är förenlig med EG-fördragets
artikel 87 § 1 avseende otillåtet statsstöd.
Enligt anmälaren har regeringen brustit mot
grundlagens beredningskrav i det att man inte
inhämtat behövliga upplysningar från berörda
myndigheter, i det här fallet kommissionen.
Gällande bestämmelser
Regeringsformen
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall behövliga
upplysningar och yttranden inhämtas från berörda
myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I
den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas
sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
EG-fördraget
Enligt EG-fördragets artikel 87 punkt 1 är, om inte
annat föreskrivs i fördraget, stöd som ges av en
medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som
snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion,
oförenligt med den gemensamma marknaden i den
utsträckning det påverkar handeln mellan
medlemsstaterna.
Enligt artikel 88 punkt 1 skall kommissionen i
samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska
alla stödprogram som förekommer i dessa stater.
Kommissionen skall lämna förslag till
medlemsstaterna avseende lämpliga åtgärder som krävs
med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den
gemensamma marknadens funktion.
I artikel 88 punkt 2 första stycket föreskrivs
bl.a. att om kommissionen, efter att ha gett berörda
parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som
lämnas av en stat eller med statliga medel inte är
förenligt med den gemensamma marknaden enligt
artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall
kommissionen upphäva eller ändra dessa stödåtgärder
inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
Kommissionen skall enligt artikel 88 punkt 3
underrättas i så god tid att den kan yttra sig om
alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder.
Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig
med den gemensamma marknaden enligt artikel 87,
skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som
anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte
genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till
ett slutgiltigt beslut.
I sin berättelse om verksamheten i Europeiska
unionen under 2002 (skr. 2002/03:60 s. 219)
redovisar regeringen kommissionens fortlöpande
arbete att förenkla och effektivisera
statsstödsreglerna. Under året togs beslut om nya
sektorsövergripande bestämmelser för regionalt stöd
till stora investeringsprojekt och beslut om s.k.
gruppundantag för sysselsättningsstöd. Vidare
aviserade kommissionen en översyn av
procedurförfaranden som gäller för stöd som måste
anmälas till kommissionen för godkännande.
Uppgifter från Finansdepartementet
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt en redogörelse för på vilka
grunder regeringen gjorde bedömningen att förslaget
inte behövde anmälas till Europeiska kommissionen
samt de övriga kommentarer som kan föranledas av vad
som anförs i granskningsanmälan.
Från Regeringskansliet har som svar på utskottets
begäran överlämnats en inom Finansdepartementet
upprättad promemoria, bilaga A 2.4.2, undertecknad
av statssekreteraren Claes Ljungh.
I promemorian noteras inledningsvis att kommuner och
landsting har rätt att ta ut skatt för sin
verksamhet och att, när staten ger bidrag till dem
för att driva verksamheterna, är det inte någon
åtgärd som är oförenlig med EG-fördraget.
Motsvarande ekonomiska förstärkning skulle kunna
åstadkommas genom en skattehöjning i kommunerna och
landstingen.
I promemorian framhålls vidare att det ställs upp
flera kriterier i artikel 87 i EG-fördraget för att
en statlig ekonomisk åtgärd skall falla in under
tillämpningsområdet för statsstödsreglerna och att
samtliga kriterier skall vara uppfyllda för att
regelverket skall vara tillämpligt för en åtgärd.
Ett av kriterierna är att åtgärden snedvrider eller
hotar snedvrida konkurrensen. Enligt
Regeringskansliet finns det en omfattande praxis när
det gäller vilka stödåtgärder som kan anses
förenliga med den gemensamma marknaden.
Kravet på notifiering av en åtgärd inbegriper,
framhålls i promemorian, att medlemsstaten själv gör
en analys och bedömning av åtgärder samt tar
ställning till om den kan antas vara av sådant slag
att den omfattas av regelverket för statsstöd.
Medlemsstaten måste bl.a. ta ställning till om den
snedvrider eller hotar snedvrida konkurrensen. Utan
en sådan föregående prövning skulle i princip varje
åtgärd som innebär att statliga medel kommer till
användning i ekonomisk verksamhet - t.ex. anslag
till verk och myndigheter - omfattas av en
notifieringsplikt enligt EG-fördraget. Detsamma
skulle gälla flertalet skatteförändringar. Eftersom
så inte är fallet, måste medlemsstaten själv bilda
sig en uppfattning om åtgärden faller inom
tillämpningsområdet för statsstödsreglerna eller
inte.
I promemorian framhålls att det tillfälliga
sysselsättningsstödet utformades för att vara
konkurrensneutralt. Ingående analyser gjordes för
att se till att förslaget hade denna effekt. Den
slutliga utformningen av förslaget togs fram i nära
samarbete med bl.a. representanter från Föreningen
Svenskt Näringsliv och kommun- och
landstingsförbunden samt att ingående diskussioner
fördes med Näringsdepartementet. Det gemensamma
arbetet resulterade i en samstämmig bedömning om att
förslaget som det utformats inte skulle snedvrida
eller hota snedvrida konkurrensen. Förutsättningar
saknades då för att bereda förslaget som om det
faller under tillämpningsområdet för
statsstödsreglerna i EG-fördraget, eftersom
kriterierna för statsstöd inte är uppfyllda. Vid en
sådan bedömning saknas uppenbarligen grund för att
notifiera förslaget till kommissionen. Det framhålls
också att regeringens bedömning av att förslaget är
konkurrensneutralt fått stöd från flera håll, bl.a.
Konkurrensverket.
Slutligen påpekas att kommissionen har inlett en
granskning av förslaget i enlighet med de
skyldigheter som kommissionen har enligt EG-
fördraget men - då promemorian upprättades - inte
gjort något ställningstagande när det gäller frågan
om det aktuella tillfälliga sysselsättningsstödet
faller in under tillämpningsområdet för artiklarna
87 och 88 i EG-fördraget. Som en kommentar till
brevet från kommissionären Mario Monti till Anna
Kinberg nämns att det är ett allmänt hållet svar med
en redogörelse för reglerna om statsstöd enligt EG-
fördraget och inte tar sikte på det förslag som
regeringen lämnade till riksdagen.
Från Regeringskansliet har härefter inhämtats
närmare uppgifter om kontakter mellan Europeiska
kommissionen och Regeringskansliet i form av en
förfrågan från kommissionen med därpå följande
skriftväxling. Enligt uppgifterna tillskrev
kommissionen Sverige, sedan den blivit informerad om
att Sveriges regering förberedde en proposition om
införandet av ett tillfälligt sysselsättningsstöd
till kommuner och landsting i form av ett generellt
stöd samt ett nyanställningsstöd, och påminde om
innehållet i bl.a. artiklarna 87 och 88 i EG-
fördraget. Skrivelsen innehöll en uppmaning att
informera kommissionen om åtgärderna och förse
kommissionen med all nödvändig information om dem
för en bedömning av åtgärdernas förenlighet med de
nämnda artiklarna.
Som svar på kommissionens begäran översändes från
Regeringskansliet den aktuella propositionen samt
lagen (2002:179) om kreditering på skattekonto av
tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och
landsting och förordningen (2002:366) om tillfälligt
sysselsättningsstöd till kommuner och landsting.
Därtill fogades kommentarer. I kommentarerna
framhölls bl.a. att regeringen utformat
bestämmelserna för den aktuella åtgärden så att
kommuner och landsting skulle få samma stöd för
lönekostnader oavsett om verksamheten bedrivs i egen
regi eller genom privata utförare, att - för att
kunna upprätthålla konkurrensneutraliteten i valet
mellan att bedriva verksamhet i egen regi och att
köpa den - en viss bestämd andel av kommunernas
kostnader för köpt verksamhet ingått i underlaget
för beräkning av åtgärdens kostnader samt att det
enligt regeringens uppfattning med den givna
utformningen givits sådana förutsättningar att
konkurrenssnedvridande effekter mellan kommunala och
andra aktörer inte skulle uppstå. Frågan om
tillämpligheten av EG-fördragets artiklar 87 och 88
borde enligt regeringen ses i ljuset av de mått och
steg som vidtagits i enlighet med lämnad
beskrivning. Utformningen hade gjorts med uttrycklig
hänsyn till konkurrensintresset och enligt
regeringens bedömning på ett sådant sätt att också
eventuella risker för snedvridningar med påverkan på
samhandeln undviks.
Sakkunnigyttrande
Utskottet har begärt ett yttrande i ärendet från
professorn i Europarätt vid Stockholms universitet
Ulf Bernitz. Yttrandet finns intaget som bilaga
A 2.4.3.
I yttrandet anför Bernitz, som tagit del av
propositionen och annat relevant riksdagstryck,
granskningsanmälningen, Finansdepartementets ovan
nämnda promemoria och en dessförinnan inom
utskottskansliet upprättad promemoria, som
sammanfattande slutsats följande.
Det ifrågavarande sysselsättningsstödet utgör ett
statsstöd i EG-rättens mening. På basen av
tillgängligt material kan jag emellertid inte
finna att stödet skulle vara ägnat att snedvrida
konkurrensen eller påverka handeln mellan
medlemsstaterna. Av grundläggande betydelse är
härvid att stödet, såvitt jag kunnat bedöma,
utformats konkurrensneutralt vad gäller
förhållandet mellan kommunal verksamhet i egen
regi och köpt utförarverksamhet.
Regeringen synes därför ha haft gott fog för
sin bedömning att en notifiering enligt artikel
88.3 EG-fördraget inte varit erforderlig.
Utskottets ställningstagande
Det är givetvis av vikt att EG-fördragets
bestämmelser om underrättelse till kommissionen om
planerade stödåtgärder följs. Granskningen
föranleder i övrigt inte något uttalande av
utskottet.
2.5 Utbildningsminister Thomas
Östros hantering av frågan om
barnomsorgsköerna i Göteborgs stad
Anmälan
I en granskningsanmälan till konstitutionsutskottet
den 24 oktober 2002 begärs att utskottet granskar
utbildningsminister Thomas Östros hantering av
frågan om barnomsorgsköerna i Göteborgs stad (bilaga
A 2.5.1).
I anmälan anförs att kommunerna sedan 1995 är
skyldiga att tillhandahålla förskoleverksamhet eller
skolbarnsomsorg för barn mellan ett och tolv år.
Föräldrar som anmäler behov skall erbjudas plats
utan oskäligt dröjsmål. Enligt anmälaren har
Göteborgs kommun vid samtliga uppföljningar som har
gjorts sedan 1995 uppvisat problem då såväl
förskole- som skolbarn inte har fått
barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål. I anmälan
anförs att Göteborgs kommun därmed bryter mot 2 kap.
7 § skollagen.
Enligt anmälaren ger 15 kap. 15 § skollagen
regeringen möjlighet att vidta åtgärder om en kommun
grovt eller under längre tid åsidosatt sina
skyldigheter. Konstitutionsutskottet bör därför
granska om utbildningsministern brustit i sin
tjänsteutövning.
Gällande bestämmelser
I 1 kap. skollagen (1985:1100) finns allmänna
föreskrifter om bl.a. utbildning för barn och
ungdom. Enligt 1 kap. 1 § anordnar det allmänna -
utom utbildning i form av förskoleklass, grundskola
och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer,
nämligen särskola, specialskola och sameskola -
också pedagogisk verksamhet i form av
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen
regleras i 2 a kap. skollagen. Bestämmelserna om
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg har förts
över från socialtjänstlagen till skollagen med
verkan fr.o.m. år 1998 (prop. 1997/98:6, bet.
1997/98:UbU5, rskr. 1997/98:107, SFS 1997:1212).
Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får också enligt 15 kap. 5 § meddela vissa
föreskrifter om mottagande av barn i
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (prop.
2000/01:115, bet. 2001/02:UbU3, rskr. 2001/02:11,
SFS 2001:799). Av bestämmelserna i skollagen är det
enligt 1 kap. 1 § tredje stycket endast 2 a kap. och
15 kap. 5 § som gäller för verksamheterna
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Enligt 2 a kap. 1 § svarar varje kommun för att
barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande
vistas i kommunen erbjuds förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anordnas
av enskilda. Förskoleverksamheten avser barn som
inte går i skolan. Skolbarnsomsorgen avser barn till
och med tolv års ålder som går i skolan.
Enligt 2 a kap. 7 § skall kommunen erbjuda plats
utan oskäligt dröjsmål när vårdnadshavaren har
anmält behov av plats inom förskoleverksamheten
eller skolbarnsomsorgen.
Enligt 15 kap. 15 §, vartill hänvisas i anmälan,
får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen
eller på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som
behövs för att avhjälpa bristen, om en kommun grovt
eller under längre tid har åsidosatt sina
skyldigheter enligt skollagen eller enligt
föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Bestämmelsen infördes i skollagen efter förslag av
regeringen i 1991/92 års kompletteringsproposition
(1991/92:150 bilaga II:5, bet. 1991/92:FiU29, rskr.
1991/92:345).
Förarbetsuttalanden till 2 a kap. 7 § skollagen
I propositionen om utvidgad lagreglering på
barnomsorgsområdet (prop. 1993/94:11 s. 46) anförde
regeringen i specialmotiveringen till den paragraf
som motsvarar nuvarande 2 a kap. 7 § skollagen[6]
att en viss varseltid ibland måste accepteras från
det att vårdnadshavaren har anmält behov av plats
till det en plats kan ordnas. Hur lång tid som kan
vara skälig kan variera från fall till fall beroende
bl.a. på tillgång till platser och föräldrarnas
önskemål om placering. I propositionen anfördes att
många kommuner tillämpade en anmälningstid om tre
till fyra månader innan plats erhölls, vilket
regeringen ansåg vara en skälig handläggningstid.
Skolverkets tillsyn
Som tillsynsmyndighet för skolväsendet och
barnomsorgen skall Skolverket kontrollera att
huvudmännen följer de lagar och förordningar som
gäller för skola och barnomsorg. Skolverket kan
besluta om att inleda tillsyn om t.ex. en förälder
uppger att det finns brister i skolan eller i
barnomsorgen. Skolverket genomför även
tillsynsutredningar på eget initiativ. Dessa kan
gälla såväl ett enskilt barns eller elevs rätt som
mer omfattande frågor, t.ex. kommunernas styrning
och egenkontroll av sin verksamhet. En
tillsynsutredning skall svara på frågan om
huvudmannen fullgjort sitt ansvar enligt de statliga
bestämmelserna eller inte. Om utredningen visar att
huvudmannen brustit i sitt ansvar riktar Skolverket
kritik. Skolverkets beslut skall ses som en
vägledning i hur de gällande bestämmelserna skall
förstås i en viss situation. I tillsynen begränsar
sig Skolverket således till att avgöra om
förhållandena i det aktuella fallet varit förenliga
med gällande bestämmelser eller inte. Någon
värdering därutöver görs inte i tillsynen. Om
Skolverket riktar kritik förutsätts att huvudmannen
vidtar åtgärder så att de brister som kritiserats
rättas till. Om huvudmannen får kritik följer
Skolverket upp beslutet efter cirka tre månader.
Skolverket kontrollerar då att huvudmannen har
vidtagit åtgärder för att rätta till de konstaterade
bristerna i verksamheten. Skolverket har för
närvarande inga egentliga sanktionsmöjligheter
gentemot de verksamheter som har offentlig huvudman.
Sedan 1995 har Skolverket handlagt fyra ärenden
som rör plats inom barnomsorgen där Göteborg är
huvudman. (Tre av ärendena rör Göteborgs kommun och
ett rör Partille kommun.) Samtliga ärenden anmäldes
under 2001 och grundar sig på anmälan till
Skolverket. I samtliga fall har Skolverket uttalat
kritik.
I regleringsbrevet för Skolverket 2002 har
regeringen framhållit att ett av Skolverkets mål är
att öka tillsynen i absoluta tal i förhållande till
föregående år. Räknat fr.o.m. 2000 skall den
systematiska tillsynen årligen omfatta minst en
sjättedel av landets kommuner, så att alla kommuner
blir föremål för tillsyn minst vart sjätte år. Vad
gäller återrapportering till
Utbildningsdepartementet anges bl.a. att
omfattningen av Skolverkets fullständiga utredningar
med anledning av anmälningar och hur de anmälningar
som inte lett till fullständig utredning har
hanterats skall återrapporteras. Vidare skall
Skolverket återrapportera i vilken omfattning kritik
har riktats mot en huvudman och orsakerna till denna
kritik. Verket skall särskilt rapportera
omfattningen och vilka åtgärder de olika huvudmännen
vidtagit med anledning av kritiken.
Skolverket har i en rapport i oktober 2002 (Plats
utan oskäligt dröjsmål - Uppföljning av
tillgängligheten till barnomsorg i maj 2002)
redovisat tillgänglighet vad gäller plats inom
barnomsorgen. I rapporten erinras om att
bestämmelserna om förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg ingick i socialtjänstlagen t.o.m.
utgången av år 1997 och att Socialstyrelsen intill
dess gjorde uppföljningar av tillgängligheten till
plats inom barnomsorgen. Skolverket har därefter
följt upp bestämmelsen om "utan oskäligt dröjsmål"
våren 1998 och våren 2001. Uppföljningarna har visat
att de flesta kommuner kan leva upp till
bestämmelsen. I rapporten anförs att Göteborgs
kommun hör till de 14 kommuner som vid den senaste
undersökningen inte kunde tillhandahålla
barnomsorgsplats till förskolebarn utan oskäligt
dröjsmål. Enligt rapporten hade Göteborgs kommun
samma problem 1995, 1996, 1998 och 2001. Göteborg
har inte heller kunnat tillhandahålla
barnomsorgsplats till skolbarn utan oskäligt
dröjsmål vid den senaste undersökningen. Kommunen
hade samma problem 1995, 1996, 1998 och 2001.
Uppgifter från Utbildningsdepartementet
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt svar på frågor dels om
regeringen erhållit rapporter från Skolverket
angående platsbristen inom barnomsorgen i Göteborgs
kommun och - om så varit fallet - en redogörelse för
regeringens hantering av dessa, dels i vilken
utsträckning regeringen vidtar åtgärder med stöd av
15 kap. 15 § skollagen. Utskottet har också begärt
de kommentarer som granskningsanmälan i övrigt kan
föranleda.
Från Regeringskansliet har inkommit svar i form av
en promemoria 2003-01-07 från
Utbildningsdepartementet, se bilaga A 2.5.2.
Utbildningsdepartementet konstaterar i promemorian
sammanfattningsvis att regeringen saknar möjlighet
att ingripa enligt 15 kap. 15 § skollagen vid
brister i fråga om förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg, eftersom bestämmelsen inte är
tillämplig i fråga om dessa verksamheter, och att
bestämmelsen heller aldrig tillämpats i något annat
sammanhang. Därutöver konstaterar
Utbildningsdepartementet att frågan om statens
sanktionsmöjligheter är under beredning inom
departementet, att departementet erhållit tre
rapporter från Skolverket, där bl.a. situationen i
Göteborg beskrivs, och att Göteborg enligt
Skolverkets uppgifter under våren 2003 kommer att
leva upp till skollagens krav på att erbjuda plats
utan oskäligt dröjsmål.
I promemorian anges närmare att regeringen har
gjort bedömningen att det bör prövas utökade
sanktionsmöjligheter mot skolhuvudmän som inte
fullgör sitt ansvar och att därför 1999 års
skollagskommitté fått i uppdrag att utreda frågan om
statens sanktionsmöjligheter (dir. 1999:15).
Kommittén överlämnade sitt betänkande Skollag för
kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) den 16
december 2002. I betänkandet föreslås att statens
sanktionsmöjligheter mot skolhuvudmän utökas genom
att Skolverket ges rätt att vid vite förelägga
huvudman för verksamhet som står under verkets
tillsyn att fullgöra sina åligganden. Förslaget
omfattar även förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg. Möjligheten för regeringen att
meddela föreskrifter för kommunen eller, på
kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs
för att avhjälpa brister, föreslås i betänkandet
kunna tillämpas även inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. Avsikten var vid promemorians
avfattande att inom kort sända ut kommitténs
betänkande på remiss.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande.
**FOOTNOTES**
[6]: 14 b § socialtjänstlagen (1980:620)
2.6 Miljöminister Lena Sommestads
ansvar i fråga om Sveriges agerande
vid Internationella
valfångstkommissionens möte
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A2.6.1, har begärts
att konstitutionsutskottet granskar vad som
förevarit vid Internationella valfångstkommissionens
omröstning de 14 oktober 2002.
Anmälaren framhåller att Sverige de senaste åren
har motsatt sig att Island skall bli medlem i
Internationella valfångstkommissionen på grund av
att Island vill återuppta den kommersiella
valfångsten. Vid kommissionens sammanträde den 14
oktober 2002 röstade enligt anmälaren Sverige för
att Island skall erhålla fullvärdigt medlemskap i
kommissionen. Anmälaren anför att Sveriges röst var
utslagsgivande. Vidare hänvisar anmälaren till att
statssekreteraren i Miljödepartementet anfört att
Sverige inte ändrat inställning till kommersiell
valfångst och att omröstningsresultatet inte
motsvarar regeringens politiska vilja. Samtidigt har
enligt anmälaren rättschefen i Utrikesdepartementet
uppgivit att den svenska delegationen röstat i
enlighet med de instruktioner man givits. Anmälaren
anför att rättschefen vidare uppgett att det var
bråttom mellan omröstningarna och att det blev fel
när tjänstemännen skulle kontrollera med
Regeringskansliet.
Enligt anmälaren visar det som förevarit på
brister i Regeringskansliet, mer specifikt
Miljödepartementet. Anmälaren anser att bristerna
kan hänföras till på förhand givna instruktioner och
kommunikationen mellan berörda under
valfångstkommissionens pågående möte samt ger en
tydlig indikation om bristande kunskap om
kommissionens omröstningsprocedurer.
Till grund för granskningen har bl.a. legat
promemorior upprättade inom Miljödepartementet,
bilagorna A2.6.2-4, samt två utfrågningar, bilagorna
B3 och B4.
Behandling i riksdagen av frågor om valfångst
m.m.
Behandling av motionsyrkanden under 2001/02
Under riksmötet 2001/02 behandlade riksdagen en
motion från allmänna motionstiden 2001 som rörde
valfångstfrågor. Enligt motionen borde riksdagen ge
regeringen till känna vad i motionen anfördes om
valjakt och svensk valpolitik samt om att regeringen
borde lägga fram en svensk tydlig politik mot
valfångst. Miljö- och jordbruksutskottet
konstaterade att det vid tidigare tillfällen
behandlat frågor om valjakt och svensk valpolitik,
bl.a. i betänkandet 2000/01:MJU3 (bet.
2001/02:MjU24). Med anledning av nu aktuella
motionsyrkanden hade utskottet inhämtat följande
från Miljödepartementet. Sverige hade under det
senaste decenniet spelat en mycket aktiv roll inom
IWC (International Whaling Commission) för att skapa
ett fungerande system som kan garantera alla
valbestånds långsiktiga fortlevnad. Detta arbete
hade förstärkts sedan Sverige år 2001 blev
ordförande för IWC. Sedan den kommersiella
valfångsten stoppades på 1980-talet förekom enbart
valfångst av ursprungsbefolkningar, för
vetenskapliga ändamål (Japan) och med stöd av legala
undantag (Norge). Fångsten utgjorde ca 3 000
individer eller 0,5 % av totalpopulationen. Island
hade nyligen begärt att få återinträda i IWC, med
förbehåll att erhålla undantag mot gällande
valfångstförbud. Sverige hade som enda nordiskt land
motsatt sig detta. Skyddsområden hade skapats i
Antarktis, och förslag om ytterligare områden i
Sydatlanten och i Stilla Havet stöddes av Sverige.
Under år 2002 deltog Sverige inte bara i IWC:s
årsmöte i Japan utan också i andra förberedande
möten i Nya Zeeland, Sverige och Danmark för att
skapa förutsättningar för ett bra resultat vid årets
förhandlingar. Inom IWC var motsättningarna stora
vad gäller valfångstens villkor, och organisationen
var uppdelad i två likstora grupper. För att IWC
skulle kunna fortsätta att spela en reell
bevaranderoll i arbetet med världens valar måste
motsättningarna lösas. I annat fall kunde ett
avtalslöst tillstånd uppstå. Sverige stödde
majoritetslinjen inom bevarandesidan som innebär att
en framtida, utökad valfångst endast får ske på
nationellt vatten och förutsatt att export av
valprodukter är förbjuden, att skyddsområden skapas
i alla oceaner och att ett objektivt och
vetenskapligt grundat regelverk för
beståndsuppskattningar och jaktmetoder upprättas.
Den totala fångsten inklusive all annan antropogent
betingad dödlighet skall då regleras på sådant sätt
att alla valbestånd blir långsiktigt säkrade. En
viss valfångst kommer med tiden att bli nödvändig
eftersom en avvägning måste ske gentemot bl.a.
möjligheten att utnyttja fisk som föda för en
växande världsbefolkning. Enligt den mycket
högkvalitativa forskningsorganisation som IWC
besitter, och där flera svenska forskare ingår, hade
hoten mot världens valar minskat, även om det fanns
några bestånd av storvalar som fortfarande var akut
hotade. Enligt regeringen måste självklart såväl
försiktighetsprincipen som ekosystemansatsen
tillämpas vid förvaltningen. Sammanfattningsvis var
den svenska positionen i valfrågan mycket klar och
entydig. Sverige arbetade aktivt för att alla
världens valar, också de mindre som tumlaren i
Östersjön och i Västerhavet, skall kunna fortleva i
tillräckligt stora bestånd. Detta framgick också av
de miljökvalitetsmål som Fiskeriverket och
Naturvårdsverket ansvarar för och arbetar med.
Sverige intar en ledande roll inom IWC, och detta
arbete sker i nära kontakt med alla de ideella
organisationer som på ett aktivt sätt bidrar till
valarnas fortbestånd.
Med hänvisning till det anförda avstyrkte ett
enigt utskott den aktuella motionen.
Interpellationsdebatt den 15 november 2002
Miljöminister Lena Sommestad svarade den 15 november
2002 på en interpellation i riksdagen rörande hur
Sverige kunde rösta för att Island skulle få bli
medlem i Internationella valfångstkommissionen, IWC,
med förbehåll att få återuppta kommersiell valfångst
och om hur hon skulle kunna få till stånd en ändring
av beslutet (prot. 2002/03:18 s. 1 f.).
Interpellationen gällde också om hon var beredd att
låta riksdagen bli delaktig i beslut om Sveriges
inställning till frågor som rör kommersiell jakt på
val och om hon var beredd att se över
representationen vid IWC-mötena. Frågan gällde
därutöver om hon var beredd att verka för att en
valskyddskommission inrättas.
Miljöministern anförde inledningsvis att Sverige
under lång tid varit mycket aktivt för att stärka
bevarandet av världens valpopulationer. Sveriges
politiska uppfattning i valfångstsfrågan låg enligt
henne fast - nämligen att ingen stat skall tillåtas
att ensidigt återuppta valfångst och att kommersiell
valfångst inte skall få bedrivas av något land så
länge det finns en internationell överenskommelse om
att detta inte får ske.
Som svar på de ställda frågorna anförde hon att
Sverige vid mötet i Cambridge bl.a. hade att ta
ställning till en ny ansökan från Island om att få
ansluta sig till den internationella
valfångstkonventionen och bli medlem i IWC. Enligt
den instruktion som hade utfärdats för den svenska
delegationen hade denna att bevaka två intressen.
Hon anförde att det rörde dels att se till att
Islands nya ansökan behandlades på ett korrekt sätt
i folkrättslig mening så att ansökan blev prövad i
sak med den reservation som var fogad till ansökan,
dels att i sak inte stödja Islands ansökan om
anslutning på grund av den medföljande reservationen
som skulle innebära att Island skulle tillåtas
bedriva kommersiell valfångst från år 2006.
Miljöministern framhöll att den isländska
reservationen stod, som man från svensk sida såg
det, i direkt konflikt med valfångstkonventionens
ändamål och syfte.
Vidare anförde miljöministern att Sveriges
röstning inte innebar att Sverige accepterade den
isländska reservationen eller att Island ska få
börja fånga val, vilket också framgick av den
röstförklaring som Sverige omedelbart gav efter
omröstningen. Hon framhöll att den svenska
genomgången av beslutet i Cambridge hade lett till
att man inom kort skulle lämna den formella
invändning som krävs för att Sverige inte skall bli
folkrättsligt bundet av den isländska reservationen.
Därutöver anförde miljöministern att man från
svensk sida vill att Island skall vara med i IWC-
arbetet, men utan sin reservation. Hon påpekade att
om Island står utanför IWC är det "fritt fram" för
isländsk valfångst. Från svensk sida skulle man nu
ta upp nya diskussioner med Island om reservationen
och det fortsatta arbetet i IWC med sikte på en
lösning som Sverige och andra medlemsländer kan
acceptera. Man skulle också från svensk sida i
samråd med andra länder undersöka om det vid nästa
IWC-möte går att få majoritetsstöd för en korrekt
sakprövning.
Som svar på frågan om hon var beredd att låta
riksdagen bli delaktig i beslut om Sveriges
inställning i frågor som rör kommersiell jakt på val
anförde miljöministern att dessa frågor är sådana
som enligt regeringsformen primärt hanteras av
regeringen. Eftersom den övergripande svenska linjen
inom IWC låg fast såg hon i dagsläget inget
omedelbart skäl för någon ändrad ordning.
I den fortsatta debatten anförde miljöministern
bl.a. (s. 2.) att hon såg det som hände i Cambridge
som ett misstag som man tog på stort allvar och som
man agerade för att rätta till på olika sätt. Hon
anförde att man skulle agera bilateralt gentemot
Island för att försöka att förmå Island att ta
tillbaka eller förändra denna reservation. Från
svensk sida arbetade man för att resa frågan i sak
vid nästa sammanträde. Man agerade också när det
gällde procedurregler och arbetet inom IWC.
Vidare anförde hon (s. 4) att hon inte var nöjd
med utfallet vid omröstningen i Cambridge och att
hon tyckte att man kunde ha lagt ned Sveriges röst
när man hamnade i den här situationen. Däremot
menade hon att delegationen som var på plats i
Cambridge agerade på ett bra sätt. De hörde av sig
hem. Den svåra situation som de hamnade i handlade
enligt henne om tidsbrist och att man inte fick
någon återkoppling till politisk nivå när de här
frågorna kom i motsatsställning till varandra. Hon
anförde att man naturligtvis kunde diskutera om de
hade förberett sig tillräckligt.
På grund av det inträffade hade man inom
Regeringskansliet enligt miljöministern gått igenom
sina rutiner, men inte hittat något problematiskt i
dessa. Under hösten skulle man på departementet noga
gå igenom den här typen av problem för att se hur
man kunde bli skickligare på detta.
Promemorior från Miljödepartementet
Promemorian den 15 januari 2003
I en promemoria, som upprättats inom
Miljödepartementet den 15 januari 2003, bilaga
A2.6.2, anförs bl.a. följande. Internationella
valfångstkonventionen är ett internationellt
regelverk om valfångst. De länder som ansluter sig
till konventionen är medlemmar i Internationella
valfångstkommissionen (IWC). Valfångstkonventionen
innehåller förbud mot kommersiell valfångst. I
promemorian påpekas att länder som ansluter sig till
konventionen förutsätts acceptera valfångstförbudet.
Vidare anförs att i samband med IWC:s möte i
London i juli 2001 hade Island bestämt sig för att
åter ansluta sig till valfångskonventionen och hade
lämnat in ett anslutningsinstrument.
Anslutningsinstrumentet innehöll dock en reservation
mot valfångstförbudet. Vid mötet i London beslutade
enligt promemorian en majoritet av de närvarande
länderna att
1) kommissionen hade kompetens att avgöra vilken
effekt den isländska reservationen hade för Islands
medlemskap i kommissionen,
2) kommissionen inte accepterade den isländska
reservationen, och
3) Island endast fick medverka som observatör vid
mötet.
Därutöver anförs i promemorian att Island vid
mötet i Japan i maj 2002 hade gett in ett nytt
anslutningsinstrument. Vid detta möte beslutade IWC
- med hänvisning till att detta
anslutningsinstrument till sitt innehåll var
identiskt med det i London - att Islands status som
observatör fortfarande reglerades av det beslut som
fattades i London.
I promemorian anförs att Island gav in ett nytt
anslutningsinstrument i samband med det extra mötet
i Cambridge i oktober 2002, men med en reservation
som inte var identisk med de tidigare
reservationerna. I promemorian anförs att regeringen
vid detta möte hade två politiska intressen att
bevaka. Det ena avsåg huruvida innehållet i den nya
isländska reservationen kunde accepteras från
valbevarandesynpunkt (valbevarandeintresset). Det
andra avsåg folkrättens krav på hur frågan om
Islands medlemskap i kommissionen skulle behandlas
(folkrättsintresset).
I fråga om valbevarandeintresset framhålls i
promemorian att även om skapandet av ett framtida
hållbart regelverk om valfångst kan vinna på att
Island är med i arbetet, kunde den nya isländska
reservationen inte accepteras, eftersom den stred
mot valfångstkonventionens syfte. När det gäller
folkrättsintresset anförs att frågan om Islands
medlemskap i kommissionen inte kunde anses ha blivit
reglerad genom det tidigare beslutet i London,
eftersom det vid mötet i Cambridge rörde sig om ett
anslutningsinstrument som till sitt innehåll var
nytt. Enligt promemorian följder detta av den
svenska synen på vad folkrätten kräver.
Vid mötet i Cambridge hade enligt promemorian den
svenska delegationen en instruktion om hur den
skulle agera mot bakgrund av såväl
valbevarandeintresset som folkrättsintresset.
Vad gäller den "fjärde voteringen" vid
Cambridgemötet anförs i promemorian att ordföranden
inför omröstningen förklarade som sin uppfattning
att Islands anslutningsinstrument innehöll samma
reservation som tidigare och att frågan om Islands
medlemskap därför fortfarande reglerades av det
beslut som kommissionen fattade år 2001 i London och
att Island därför endast hade observatörsstatus. En
invändning gjordes mot ordförandens förklaring. I
promemorian anförs att eftersom ordförandens
förklaring stred mot den svenska politiken såvitt
avser folkrättsintresset innebar instruktionen att
delegationen skulle avge en ja-röst, dvs. rösta ja
till invändningen och därigenom underkänna
ordförandens förklaring.
Omröstningen utföll med en majoritet ja-röster.
Enligt promemorian innebar detta i strikt mening att
mötet underkände ordförandens förklaring.
Kommissionen beslutade alltså att frågan om Islands
medlemskap inte fortfarande reglerades av det beslut
som fattades i London. I promemorian anförs att
mötet då logiskt befann sig i situationen att det
inte fanns något kommissionsbeslut som reglerade
frågan om Islands medlemskap. Efter omröstningen
visade det sig dock enligt promemorian att flera
deltagare uppfattade omröstningsresultatet som att
kommissionen hade beslutat sig för att slutligt
godta Islands anslutning och den nya reservationen.
I promemorian påpekas att om detta visar bli det
verkliga resultatet av omröstningen, så har den
svenska rösten bidragit till resultatet. På så sätt
kan enligt promemorian Sveriges röst anses utgöra
ett misstag.
I promemorian framhålls att Sverige omedelbart
efter omröstningen klargjorde sin position genom den
muntliga invändning mot Islands reservation som
framgår av bilaga 2 till Miljödepartementets
promemoria "Vad hände på valfångstkommissionens möte
i Cambridge" av den 25 oktober 2002.
När det gäller det konstitutionella ansvaret
anförs i promemorian bl.a. att vid tiden för
valfångstkommissionens möte hade Lena Sommestad
ansvar som vikarierande departementschef i
Miljödepartementet. Hon ansvarade enligt promemorian
ytterst för beredningen av den instruktion som
skulle gälla för den svenska delegationens agerande
i Cambridge. I promemorian anförs att detta följer
av 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet. Av 15 § samma förordning följer
att hon också ansvarade för att ärendet bereddes med
övriga berörda statsråd.
Vidare anförs att Regeringskansliet inför mötet i
Cambridge hade kännedom om att Island avsåg att
ansluta sig till Internationella
valfångstkonventionen genom att lämna in ett nytt
anslutningsinstrument som troligen skulle vara
förenat med en ny reservation mot konventionens
förbud mot kommersiell valfångst. Innehållet i
reservationen var okänt. I promemorian framhålls att
enligt den svenska politiken i valbevarandefrågor
var det angeläget att Sverige inte accepterade en
reservation som var oförenlig med konventionens
syften. Inför mötet i Cambridge hade det enligt
promemorian också förekommit kontakter mellan det
svenska Regeringskansliet och Islands
regeringskansli. De kontakterna avsåg Islands öskan
om att dels vara med i valfångstkommissionens
arbete, dels få en folkrättsligt korrekt behandling
av ett nytt anslutningsinstrument. I promemorian
påpekas att Sverige i de kontakterna gjorde klart
för Island att Sverige inte kunde acceptera en
reservation som strider mot valfångstkonventionens
syften.
I promemorian framhålls att ärendet alltså avsåg
frågor som i relevanta delar berörde såväl
Miljödepartementet som Utrikesdepartementet.
Enligt promemorian rörde det intresse som var mest
angeläget för Miljödepartementet att bevaka
(valbevarandeintresset) vilken inställning Sverige
hade till att Island i samband med en anslutning
till konventionen skulle reservera sig mot
konventionens valfångstförbud. Vid en sakprövning av
den nya isländska reservationen skulle Sverige anse
att reservationen inte var förenlig med
konventionens syfte och att den därför inte skulle
godtas.
Vidare anförs att det intresse som var mest
angeläget för Utrikesdepartementet att bevaka
(folkrättsintresset) rörde hur Sverige skulle agera
för att inte Islands skulle bli behandlat på ett
sätt som stred mot folkrätten. Vid eventuella
omröstningar i processuella frågor skulle Sverige
verka för att frågan om Islands medlemskap
hanterades på rätt sätt. I promemorian framhålls att
det betyder att Sverige inte skulle acceptera en
processuell ordning som innebar att frågan om
Islands reservation kunde komma att anses avgjord
redan i London.
Därutöver anförs att Lena Sommestad hade det
konstitutionella ansvaret för att ärendet blev
berett på ett sådant sätt att den svenska
delegationen i Cambridge fick instruktion att agera
i enlighet med vad som var den svenska regeringens
gemensamma vilja. I promemorian framhålls att det
gällde såväl synen på innehållet i den nya isländska
reservationen mot valfångstförbudet
(valbevarandeintresset) som synen på hur mötet
skulle behandla frågan om Islands medlemskap i
valfångstkommissionen (folkrättsintresset).
I promemorian anförs vidare att ett statsråds
ansvar som departementschef innebär att se till att
det i departementet finns en organisation som är
ändamålsenlig med avseende på de krav som ställs i
förordningen med instruktion för Regeringskansliet.
Ansvaret utövas enligt promemorian bl.a. genom att
se till att organisationen, bemanningen och
arbetsformerna i departementet är sådana att en
delegation som företräder Sverige får den
instruktion som återspeglar regeringens vilja.
Enligt promemorian har Miljödepartementets interna
utredning visat att det inte förelåg någon brist
beträffande organisationen, bemanningen eller
arbetsformerna. Utredningen har också visat att den
svenska delegationens agerande överensstämde med den
gemensamt beredda instruktion som gällde. Vidare
anförs att det alltid finns ett utrymme för olika
bedömningar hos inblandade individer, t.ex. i fråga
om vad som i en plötsligt uppkommen situation och
inom givna ramar är möjligt att åstadkomma eller
måste åstadkommas, även om det ansvariga statsrådet
har sett till att organisationen, bemanningen och
arbetsformera uppfyller de beskrivna kravet. I
promemorian framhålls att det alltså är ofrånkomligt
att det kan göras bedömningar som statsrådet inte
råder över. I det här fallet uppstod enligt
promemorian en akut fråga om huruvida det var
nödvändigt att ändra en tidigare gemensamt beredd
instruktion. Frågan lyftes inte till ansvariga
politiker.
Därutöver anförs att händelserna i Cambridge
utvecklade sig på ett sådant sätt att den svenska
delegationen insåg att den kunde komma att behöva ta
ställning till ett förslag om att frågan om Islands
medlemskap skulle anses ha blivit avgjord i London
redan ett och ett halvt år före mötet i Cambridge.
Det fanns en risk för att de två svenska intressen
som delegationen hade att bevaka (valbevarande-
resp. folkrättsintresset) skulle komma i konflikt i
en och samma omröstning. Därför kontaktade
delegationen Regeringskansliet i Stockholm och
begärde tilläggsinstruktion. Enligt promemorian var
utrymmet för att ta fram en tilläggsinstruktion
snävt begränsad i tiden.
För det fall ordföranden skulle komma att förklara
som sin uppfattning att frågan om Islands medlemskap
fortfarande omfattades av kommissionens beslut,
föreslogs från Miljödepartementet att Sverige skulle
lägga ned sin röst. Enligt promemorian förordade
Utrikesdepartementet bestämt att delegationen skulle
underkänna en förklaring från ordföranden som
innebar att frågan om Islands status skulle anses
reglerad genom beslutet i London 2001.
Vidare anförs att delegationen upplyste att det
också hade väckts en ordningsfråga om kommissionens
kompetens att avgöra frågan om Islands medlemskap.
Därför förutsågs att kompetensfrågan skulle komma
upp till avgörande. I utsikten att problemet skulle
komma att lösas genom den väckta ordningsfrågan om
kommissionens kompetens, gjordes enligt promemorian
därför ingen ändring av den instruktion som gällde.
När mötet återupptogs visade det sig att den väckta
ordningsfrågan inte togs upp till prövning.
I promemorian framhålls att det under mötet i
Cambridge alltså uppkom en situation som Lena
Sommestad inte hade rådighet över.
Därutöver anförs att utifrån ett av de politiska
intressen som Sverige hade att bevaka
(valbevarandeintresset) kan omröstningen i Cambridge
visa sig vara ett misstag som sannolikt inte skulle
ha uppkommit om Sverige i "fjärde voteringen" hade
lagt ned sin röst. Ett sådant agerande förutsatte en
ändrad instruktion.
Enligt promemorian krävs dessutom följande om man
med hänsyn till valbevarandeintresset skall kunna
konstatera att händelserna i samband med
omröstningen i Cambridge verkligen utgjort ett
misstag. Det förutsätts att Islands reservation och
dess betydelse för medlemskapet inte ifrågasätts vid
något kommande möte i valfångstkommissionen. Vidare
förutsätts att Island verkligen kommer att jaga val
i större utsträckning än vad landet skulle ha gjort
utan medlemskap i kommissionen, att Islands
försvårar arbetet för kommissionen eller att Island
får en avgörande roll för framtida beslut som
motverkar ett hållbart regelverk för bevarandet av
valarterna. I promemorian framhålls att det är för
tidigt att dra några slutsatser om detta, men det
bör noteras att formella invändningar mot den
isländska reservationen redan gjorts av Sverige,
Italien och Förenade kungariket.
Promemorian den 18 februari 2003
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet
begärt svar på vissa frågor. Som svar har lämnats en
promemoria som upprättats inom Miljödepartementet
den 18 februari 2003, bilaga A2.6.3. I promemorian
anförs bl.a. följande när det gäller regeringens
gemensamma vilja i valbevarandefrågan. Det
övergripande svenska intresset var enligt
promemorian att det inte skulle uppstå ett
rättsförhållande mellan Sverige och Island som
innebär att Sverige accepterat en ensidig rätt för
Island att bestämma omfattningen av sin valfångst.
Att hindra detta skulle göras på ett sätt som är
förenligt med regeringens syn på vad folkrätten
kräver av Sverige. I promemorian framhålls att
regeringen alltså helst ser att Island är med i
valfångstkommissionen, bl.a. för att
valfångstkonventionens regler om valfångst skall
kunna åberopas mot Island.
Enligt promemorian var regeringen trots detta
beredd att acceptera en utgång som innebar att
Island inte ansågs vara medlem i kommissionen. En
sådan effekt av det svenska agerandet - dvs.
effekten att Island skulle kunna bli utestängt från
samarbetet i valfångskommissionen - var dock
underordnad både det svenska intresset att vägra
acceptera den isländska reservationen och det
svenska intresset att behandla Island enligt
folkrättens regler. I promemorian anförs att
eftersom medlemskapsfrågan var underordnad, behövdes
ingen instruktion om hur delegationen skulle agera
för det fall folkrättsintresset skulle komma att
ställas mot frågan om Islands medlemskap.
Vidare anförs att inför mötet i Cambridge
förutsågs inte att folkrättsintresset skulle kunna
komma i konflikt med intresset att vägra acceptera
den isländska reservationen. Mot bakgrund av de
kontakter som Regeringskansliet före mötet hade haft
med valfångstkommissionens ordförande förutsattes
nämligen att ordföranden skulle komma att ta upp
frågan om den nya isländska reservationens
förenlighet med konventionens syften. Enligt
promemorian förutsågs det också att flera parter
skulle komma att väcka frågan om kommissionens
kompetens att fatta beslut om betydelsen av den nya
isländska reservationen. Vid mötet kom i stället en
folkrättsligt korrekt procedurordning (som Sverige
därför stödde i "första voteringen") att ställas mot
en folkrättsstridig procedurordning (som Sverige
därför motsatte sig i den "andra voteringen").
Enligt promemorian förutsågs detta inte.
I promemorian framhålls att regeringen alltså inte
hade bestämt någon gemensam vilja för det fall
folkrättsintresset skulle komma i konflikt med
intresset att vägra acceptera den nya isländska
reservationen. Som mötet kom att utspela sig löste
delegationen detta problem genom den röstförklaring
som gjordes omedelbart efter den "fjärde
voteringen".
Därutöver anförs i promemorian bl.a. följande när
det gäller vad som avses i promemorian av den 15
januari 2003 med uttalandet (på s. 7) att det under
mötet i Cambridge uppkom en situation som Lena
Sommestad inte hade rådighet över. Det som avses är
händelseutvecklingen vid mötet i Cambridge. I
promemorian påpekas att Lena Sommestad inte hade
rådighet över hur mötets ordförande valde att
formulera de förklaringar och beslut mot vilka det
sedan gjordes de invändningar som voteringarna kom
att handla om. Vidare hade hon inte rådighet över på
det sätt på vilket mötesordföranden valde att
hantera väckta ordningsfrågor.
I promemorian anförs att de ansvariga
tjänstemännen under telefonsamtalet med delegationen
i Cambridge gjorde bedömningen att instruktionen
inte behövde ändras. Om tjänstemännen hade gjort
bedömningen att instruktionen behövde ändras, skulle
det enligt promemorian ha funnits möjlighet att
lyfta frågan till ansvarig politiker. I så fall hade
det också varit nödvändigt att hos ordföranden vid
mötet i Cambridge väcka en ordningsfråga om att
mötet skulle avvakta med att fatta beslut tills
Sverige hade fått skäligt rådrum. Enligt promemorian
är det dock osäkert om en sådan ordningsfråga skulle
ha fått gehör vid mötet.
Vidare anförs att analysen efter händelserna i
Cambridge har visat att den svenska delegationen
kunde fullgöra sin uppgift utan att
valbevarandeintresset kom i konflikt med
folkrättsintresset. Sveriges ståndpunkt har därefter
gjorts tydlig med en formell invändning mot den
isländska reservationen.
Promemoria den 27 februari 2003
Som svar på vissa kompletterande frågor från
utskottet har en promemoria upprättats inom
Miljödepartementet den 27 februari 2003, bilaga
A2.6.4. I promemorian anförs bl.a. följande. När det
gäller avvägningar mellan folkrätts- respektive
valbevarandeintresset grundades instruktionen för
den svenska delegationen inför mötet i London 2001 i
relevanta delar på samma omständigheter som
redovisats i Miljödepartementets promemoria av den
15 januari 2003, första stycket andra - fjärde,
sjunde och åttonde strecksatserna.
Inför mötet i Japan 2002 hade Island synpunkter på
hur frågan om dess anslutningsinstrument och den
isländska reservationen folkrättsligt borde
behandlas. I promemorian framhålls att i
valbevarandefrågan har Sverige konsekvent markerat
att Sverige inte kan acceptera en isländsk
reservation som innebär att Island ensidigt skall få
bestämma sin valfångst. Även om den svenska
uppfattningen i valbevarandefrågan skiljer sig från
den isländska uppfattningen, var det enligt
promemorian angeläget för Sverige att frågan skulle
få en från folkrättslig synpunkt korrekt behandling.
Instruktionen inför mötet i Japan grundades därför i
relevanta delar på samma omständigheter som
redovisats i Miljödepartementets promemoria av den
15 januari 2003, s. 8, första stycket första-fjärde
och sjätte-åttonde strecksatserna.
Utfrågningar
Utfrågning med Mattias Falk
Utskottet har den 27 mars 2003 hållit en utfrågning
med den svenske delegationsledaren vid IWC:s möte i
Cambridge, ämnessakkunnige Mattias Falk, numera
anställd vid Utrikesdepartementet, bilaga B3.
Mattias Falk uppgav bl.a. att under Cambridge-
mötets lunchpaus fördes det inte mellan honom själv
och chefstjänstemannen på Miljödepartementet några
diskussioner om att begära ytterligare tid. Det hade
varit möjligt att begära att ordföranden skulle
förlänga pausen, men om ordföranden hade gått med på
det eller inte är osäkert.
Vidare uppgav Mattias Falk att man från svensk
sida inför mötet i Cambridge hade
underhandskontakter med den svenska ordföranden och
bad honom förklara sin syn på hur ett nytt isländskt
anslutningsinstrument med en ny materiellt
annorlunda reservation skulle behandlas. Ordföranden
redogjorde då för sin uppfattning att det korrekta
sättet var att behandla anslutningsinstrumentet så
som skedde i London. Han avsåg att gå till väga på
detta sätt. Enligt Mattias Falk förutsatte man inom
Regeringskansliet mot bakgrund av den informationen
att det skulle gå till som i London. Det var därför
instruktionen endast behandlade det alternativet.
Ingen förutsåg den processuella händelseutveckling
som blev fallet.
När det gäller samtal med Regeringskansliet i
Stockholm under lunchpausen gick det enligt Mattias
Falk rent praktiskt till så att han med en
mobiltelefon hade kontakt med sakenhetschefen på
Miljödepartementet. Hans kollega från
Utrikesdepartementet stod med en annan mobiltelefon
två meter bort och talade med rättschefen på
Utrikesdepartementet. De redogjorde på var sitt håll
för den uppkomna situationen. När det hade gjorts
inleddes en dialog som gick från Miljödepartementet
till honom själv, till Utrikesdepartementets
tjänsteman, vidare kopplad till rättschefen och
sedan tillbaka. Det var en tvåvägsdialog via ombud.
Därutöver uppgav Mattias Falk att den person som
åkte ned för att företräda Sverige var han själv.
Han var väl insatt i den omröstningsprocedur som man
tillämpar inom IWC. Vid beredningen med ministern
diskuterade man inte omröstningsproceduren i detalj.
Där gick man inte in på detaljerade frågor om det
sätt på vilket propositioner ställs och beslut
fattas inom IWC. Han uppgav vidare att man vid
beredningen med ministern redogjorde för de tidigare
möten som hade varit och den procedur som hade
tillämpats i London respektive Japan. Man förklarade
också att den svenska uppfattningen delades av såväl
Utrikesdepartementet som tjänstemännen inom
Miljödepartementet att folkrätten krävde att samma
procedur som hade tillämpats i London även skulle
tillämpas vid mötet i Cambridge. Mot bakgrund av det
underhandsbesked som man inom Regeringskansliet hade
fått av den svenske ordföranden om vilken procedur
han avsåg att tillämpa, fördes det ingen diskussion
om att proceduren eventuellt skulle komma att ta en
annan vändning.
Mattias Falk uppgav också att den svenska
instruktionens förutsättning var att de två
intressen som skulle bevakas var förenliga. Den
situation som delegationen ställdes inför, nämligen
att intressena kom att hamna i motsatsställning,
diskuterades inte vid den beredning som man höll med
ministern och var inte heller reglerad i
instruktionen.
Någon specifik instruktion för det här enskilda
fallet att frågan skulle hissas till den politiska
nivån om det oförutsedda inträffade fanns enligt
Mattias Falk inte. Han uppgav att det rent generellt
ingår i tjänstemännens arbete att frågor som är
politiska skall hissas till den politiska nivån.
På fråga om det togs några som helst initiativ att
lyfta frågan till den politiska nivån när det
oförutsedda såg ut att börja inträffa, uppgav
Mattias Falk att det delegationen gjorde var att
kontakta den ansvarige sakenhetschefen för
kompletterande instruktioner. Han kan bara
konstatera att denne uppenbarligen inte ansåg att
det var möjligt eller önskvärt i den situationen att
lyfta frågan till politisk nivå.
Vidare uppgav Mattias Falk att i samtalet mellan
honom och sakenhetschefen diskuterades inte att man
skulle kontakta den politiska nivån, t.ex. Lena
Sommestad. Han uppfattade inte att det rådde någon
slags hierarki mellan Utrikesdepartementet och
Miljödepartementet.
Utfrågning med statsrådet Lena Sommestad
Utskottet har den 1 april 2003 hållit en utfrågning
med miljöminister Lena Sommestad, bilaga B4. Hon
uppgav bl.a. att hon anser att det svenska agerandet
vid mötet i Cambridge stämde överens med den svenska
regeringens vilja och intentioner. Instruktionen
inför förhandlingen var tillräcklig för att
delegationen skulle kunna agera i enlighet med
regeringens vilja, trots att det uppstod
komplikationer.
Vidare uppgav hon att uppgiften i Cambridge var
att företräda en gemensam linje, att bevaka den
svenska synen på isländsk valfångst och att göra det
på ett folkrättsligt korrekt sätt. Problemet var att
ordföranden valde en procedurordning som gjorde att
frågan om Islands rätt att medverka i
Valfångstkommissionen på ett olyckligt sätt kom att
kopplas till den svenska uppfattningen om isländsk
valfångst. Den oförutsedda propositionsordningen
gjorde det omöjligt för Sverige att få till stånd en
folkrättsligt korrekt prövning av den isländska
reservationen.
Det var enligt Lena Sommestad olyckligt att
omröstningen i Cambridge skapade oklarhet rörande
den svenska ståndpunkten i fråga om skyddet av
världens valar. En nedlagd röst kunde, som isolerad
företeelse, ha varit ett tydligare sätt att befästa
den svenska positionen. Hennes bedömning i samband
med mötet var att det hade varit bättre att Sverige
hade lagt ned sin röst och på det sättet tydliggjort
vår position. En nedlagd röst hade dock kunnat få
mycket problematiska effekter av folkrättslig art,
därför att Sverige då hade bidragit till att Island
hade hållits utanför kommissionen.
Lena Sommestad uppgav att Sverige har som
tradition att värna det mellanstatliga samarbetet
som en garant för de små ländernas inflytande och
roll internationellt. I dag, med några månaders
perspektiv, kan hon konstatera att delegationens
agerande som innebar en omedelbar röstförklaring
plus en formell invändning inte har försvagat den
svenska positionen rörande valbevarande. Hon anser
att delegationen handlade enligt givna instruktioner
och i enlighet med regeringens intentioner. Det hade
enligt hennes uppfattning varit önskvärt att frågan
lyfts upp till politisk nivå, något som dock på
grund av tidsbrist var omöjligt.
Enligt Lena Sommestad måste man nu se framåt. I
Miljödepartementet har man gjort en ingående översyn
av sina rutiner. Den visar att de generellt fungerar
bra. Mot den bakgrunden fortsätter de sitt arbete
med att ytterligare förbättra sitt sätt att hantera
svåra förhandlingssituationer av det här slaget.
Vidare uppgav Lena Sommestad att det fanns en stor
kunskap i Miljödepartementet om hur arbetet i IWC
fungerar också när de gäller de komplicerade
procedurordningarna. När det gäller föredragningarna
inför henne kände hon till att det var
procedurordningar av detta slag, men man diskuterade
inte dem närmare. Däremot diskuterades de positioner
de intog och de problem som man kunde ställas inför.
När det gäller frågan om de kunde förutse att
proceduren skulle bli annorlunda, hade de förutsatt
att det skulle bli en folkrättsligt korrekt
procedur. De hade goda skäl att anta att det skulle
bli på det sättet, både mot bakgrund av de kontakter
som förevarit och vad som hänt efter mötet i Japan.
Inom Regeringskansliet har man diskuterat mycket om
man hade förutsett det som hände och om man hade
kunnat ge en instruktion som på ett tydligare sätt
hade instruerat hur man skulle göra då. Enligt Lena
Sommestad hade det varit omöjligt. De kunde inte
gärna skriva en instruktion där man sa att man från
svensk sida ska låta folkrättsintresset vika för
valbevarandeintresset på ett generellt sätt. Ett
sådant ställningstagande kan bara göras i en reell
förhandlingssituation. Vad som faktiskt hände,
enligt svensk uppfattning, var att procedurordningen
inte blev folkrättsligt korrekt. Man hade kunnat
förutse att det kunde hända, men man kunde inte
skriva en instruktion som kunde ta med alla
eventualiteter för vad som skulle ske. Framför allt
kunde man inte förutse att vissa länder röstade fel
redan i första omröstningen, eftersom de
uppenbarligen missförstod hur propositionen
ställdes.
Lena Sommestad uppgav därutöver att det finns en
arbetsordning som säger att man skall lyfta frågor
av principiell karaktär. Delegationsledaren lyfte
frågan till ansvarig enhetschef, som är den som
avgör om frågan skall lyftas vidare. Hon tycker att
det hade varit önskvärt om han hade gjort det.
Förloppet efteråt visar vilken politisk sprängstoff
frågan hade. Det visste man att den har. Den
bedömning som gjordes var att det inte fanns tid.
Det fann en förhoppning och en diskussion om att man
skulle få en ordningsfråga rest. Ett andra problem
var att man, för att hinna lyfta upp frågan till
politisk nivå i det här läget, hade behövt en paus i
förhandlingarna. Det var mycket osäkert om man
skulle få ordförandens stöd för det i detta läge.
Det var den bedömning som ansvarig enhetschef
gjorde, och det var där ansvaret låg för om frågan
skulle lyftas vidare.
Vidare uppgav Lena Sommestad att det alltid är en
bedömningsfråga om en fråga skall lyftas.
Tjänstemännen ansåg att man hade funnit en väg som
var rimlig, nämligen att rösta som instruktionen sa
i den procedurfråga som det egentligen var fråga om
och göra en tydlig röstförklaring efteråt, och
därmed hade man uppfyllt instruktionen. Lena
Sommestad menar att man också har gjort det, i
formell mening. Långsiktigt korrekt har man
fullföljt sin linje i och med detta.
Hade frågan lyfts, hade Lena Sommestads bedömning
varit att man från svensk sida borde lägga ned sin
röst. Men hon skulle då ha tagit kontakt med sin
kollega Anna Lindh. Utfallet av det samtalet kan man
inte förutse i dag. När hon nu ser det inträffade i
efterhand, ser hon att det var en rimlig väg som
tjänstemännen valde. Den var inte felaktig. Men, det
är alltid bättre om en fråga med detta politiska
sprängstoff lyfts.
Lena Sommestad uppgav därefter att hon blev
underrättad på eftermiddagen om vad som hände vid
mötet i Cambridge. Det var i samband med
regeringsombildningen, och hon hade tagit ledigt
från kl. 14.00 och var med sin dotter på badhuset.
När hon kom ut därifrån ringde hennes
statssekreterare direkt och berättade vad som hade
inträffat. De ägnade då kvällen åt att hantera
frågan och försöka få klarhet i vad som hade hänt.
Vidare uppgav Lena Sommestad att då hon fick
kännedom om det inträffade, hade man redan gått till
omröstning och det fanns ingen möjlighet att lyfta
ärendet. När hon säger att det hade varit önskvärt
att lyfta frågan till den politiska nivån, handlar
det också om vikten av att på politisk nivå ha en
snabb beredskap för att förklara vad man gjort och
att "vara med på vagnen". Hon tycker att de hade en
bra instruktion och hade förberett mötet väl, men de
kunde ha varit mer offensiva och tydliga när
beslutet väl kom, för att förebygga det som skedde,
nämligen att Sveriges position i valbevarandefrågan
ifrågasattes.
Lena Sommestad uppgav därefter följande när det
gällde handlingsalternativen att vika i den
folkrättsliga frågan och ge en förklaring om varför,
eller rösta enligt instruktionen när det gällde den
folkrättsliga frågan och klarlägga positionen i
valbevarandefråga. Eftersom det i sak var en
proceduromröstning valde delegationen det
sistnämnda. Om frågan hade kommit upp till henne,
hade hon personligen gjort en annan bedömning. Båda
alternativen ligger enligt hennes uppfattning inom
ramen för instruktionen och regeringens linje. Det
handlar om att vara tydlig både ur folkrättslig och
valbevarandesynpunkt.
När det gäller frågan om miljöministern hade
funnits tillgänglig om ansvarige enhetschefen hade
bestämt sig för en återkoppling till politisk nivå,
uppgav Lena Sommestad att den som var närmast
tillgänglig var statssekreteraren. Det normala i det
här fallet hade varit att återkopplingen gjorts till
statssekreteraren eller rätts- och
expeditionschefen. Statssekreteraren hade legat
närmast till. Miljöministern kan inte hela tiden
vara i beredskap, utan hon kallas in om situationen
blir särskilt allvarlig.
Beträffande frågan om det som skedde var ett
misstag eller inte uppgav Lena Sommestad att det var
viktigt för dem att göra klart att, även om det inte
var ett misstag, så var det i alla fall ett
missförstånd att tro att Sverige hade bytt fot i
valbevarandefrågan. Den politiska uppfattningen står
fast. Hon anser att missförstånd är ett bättre ord
än misstag.
Utskottets ställningstagande
Agerandet från svensk sida vid Internationella
valfångstkommissionens möte i Cambridge medförde att
det uppstod en diskussion om huruvida den svenska
positionen rörande valarnas bevarande hade
försvagats. Det inträffade kan enligt utskottets
mening därför beklagas. Den komplicerade situationen
vid mötet hade dock knappast kunnat förutses.
Granskningen har vidare inte utvisat att den svenska
positionen i valbevarandefrågan har förändrats.
Därutöver har framkommit att man inom
Regeringskansliet har sett över sina rutiner inför
förhandlingar av liknande slag. Avsikten är att
arbetet med att förbättra rutinerna skall fortsätta.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
2.7 Säkerhetspolisens avlyssning av
Grön Ungdoms Stockholmsavdelnings
telefoner
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A.2.7.1, har begärts att utskottet granskar före
detta justitieminister Gun Hellsvik vad gäller
uppgifter om avlyssning av telefoner i Grön ungdoms
Stockholmsavdelnings lokaler på Pipersgatan i
Stockholm sommaren 1993. Att avlyssning förekom
har konstaterats av Säkerhetstjänstkommissionen i
betänkandet Hotet från vänster SOU 2002:91. En
konstitutionell prövning gentemot ansvarig minister
är enligt anmälaren befogad. Vid tidpunkten för
avlyssningen, sommaren 1993, var Gun Hellsvik
justitieminister. Konstitutionsutskottet bör enligt
anmälaren granska vilka direktiv som Gun Hellsvik
och den dåvarande regeringen eventuellt gav
Säkerhetspolisen för att utröna om eventuellt givna
direktiv var förenliga med föreliggande regelverk
och grundläggande demokratiska principer samt om
Säkerhetspolisens verksamhet bedrevs i enlighet med
eventuella direktiv. Vidare bör
konstitutionsutskottet enligt anmälaren utröna
vilken vetskap Gun Hellsvik hade om
Säkerhetspolisens, i detta fall mycket klara,
övertramp från sina befogenheter. Om
justitieministern kände till att den polis som stod
under hennes förvaltning sysslade med avlyssning och
kartläggning av politiska motståndare till
ministern, är detta ytterst uppseendeväckande. Om
justitieministern inte kände till att denna
verksamhet förekom, ger också detta enligt anmälaren
anledning till allvarlig kritik.
Bakgrund
Säkerhetstjänstkommissionens betänkanden
Av den forskarrapport Hotet från vänster,
Säkerhetstjänsternas övervakning av kommunister,
anarkister m.m. 1965-2002 SOU 2002:91, som
publicerats som bilaga till
Säkerhetstjänstkommissionens betänkande framgår
bl.a. följande (s. 350 ff.) under rubriken
Miljöaktivism.
Vid sidan av den antifascistiska rörelsen kom i
början av 1990-talet en ny radikal och aktivistisk
miljörörelse att växa fram. Under rubriken
Kulturkrock genomfördes bl.a. trafikblockader i
centrala Stockholm. Genom arrangemang som icke-
våldshelg och motståndshelg växte ett nätverk fram
som tog namnet Stockholm Roundtable of
Kulturkrockers (STRoKK). Senare kom en öppet
verkande aktionsgrupp att bildas under namnet
Kokosbollarna. Namnet lär ha tagits efter en
kokosbollsfabrik som revs för att ge plats för en
väg inom Dennispaketet. Lokaler fick Kokosbollarna
hos Grön ungdom på Pipersgatan i Stockholm.
Kopplingen mellan Grön ungdom och
utomparlamentariska aktivistkretsar medförde att två
telefoner på Grön ungdoms kansli avlyssnades
sommaren 1993. Brottsmisstanken var förberedelse
till sabotage riktat mot Jas 39 Gripen och avsåg en
medlem i Grön ungdom. Vid sidan om den öppet
verkande gruppen Kokosbollarna fanns en sluten
aktionsgrupp som enligt Socialekologisk Aktions
"motståndshistorik" bedrev följande verksamhet:
Den slutna aktionsgruppen genomförde aktioner mot
Mitsubishi, Bilistpartiet och företag bakom
Dennispaketet. I maj -93 höll de en aktionshelg
(där alla STRoKK-grupper deltog). Aktionsgruppen
blev en länk som förde flera aktivister in i
anarkistmiljön. Hösten -93 var gruppen med och
öppnade anarkistcentret RSM, som varje måndag
förvandlades till ekoaktivisthaket Cafe
Monkeywrench ("Monkeywrenching" är amerikansk
slang för ekosabotage). Under hösten -93 och
våren genomförde monkeywrenchaktivister några
småaktioner (en offentlig bilsmash på Sergels
Torg, monkeywrenchhelg och en hel del smashade
fönsterrutor) under namnet Asfaltdjungelns
Indianer.
Säkerhetstjänstkommissionen har i betänkandet Rikets
säkerhet och den personliga integriteten SOU 2002:87
behandlat kontakterna mellan säkerhetstjänsterna och
regeringen. Kommissionen redovisar bl.a. kontakterna
med Gun Hellsvik (s. 577) enligt följande.
Under de borgerliga regeringsåren 1991-94
förändrades samarbetsformerna mellan
säkerhetspolisen och regeringen, bl.a. till följd
av att läget var lugnt. Chefen för
säkerhetspolisen hade mest kontakt med
statsminister Carl Bildts statssekreterare och
endast två gånger per år skedde föredragningar
för justitieministern Gun Hellsvik, i den mån
akuta problem inte föranledde annat. Hon uppger
sig inte närmare ha diskuterat säkerhetspolisens
arbetsmetoder, eftersom den parlamentariskt
sammansatta RPS svarade för den demokratiska
kontrollen av säkerhetspolisen.
Regeringsformen
Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen
(RF) utövas den offentliga makten under lagarna.
Varje medborgare är, enligt 2 kap. 6 § RF,
gentemot det allmänna skyddad bl.a. mot hemlig
avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller
annat förtroligt meddelande.
De fri- och rättigheter som avses i bl.a. 2 kap. 6
§ RF får, enligt 2 kap. 12 § RF, i den utsträckning
som 13-16 §§ medger begränsas genom lag. Sådan
begränsning får göras endast för att tillgodose
ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt
samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som
är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har
föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att
den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen
såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen
får ej göras enbart på grund av politisk, religiös,
kulturell eller annan sådan åskådning.
Av 11 kap. 2 § RF framgår att ingen myndighet, ej
heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall
döma i det enskilda fallet eller hur domstol i
övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall.
Av 11 kap. 7 § RF framgår att ingen myndighet, ej
heller riksdag eller kommuns beslutande organ, får
bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt
fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot
enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning
av lag.
Hemlig teleavlyssning
Hemlig teleavlyssning får, enligt 27 kap. 18 §
rättegångsbalken (RB), användas vid förundersökning
angående
brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i två år, eller
försök, förberedelse eller stämpling till sådant
brott, om sådan gärning är belagd med straff.
Hemlig teleavlyssning får, enligt 27 kap. 20 § RB,
endast ske om någon är skäligen misstänkt för
brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för
utredningen. Åtgärden får endast avse en teleadress
som innehas eller annars kan antas komma att
användas av den misstänkte.
Frågor om hemlig teleavlyssning prövas, enligt 27
kap. 21 § RB, av rätten på ansökan av åklagaren. I
ett beslut om hemlig teleavlyssning skall det anges
vilken teleadress och under vilken tid tillståndet
gäller. Tiden får inte bestämmas längre än
nödvändigt och får inte överstiga en månad från
dagen för beslutet. Om det inte längre finns skäl
för ett beslut om hemlig teleavlyssning skall,
enligt 27 kap. 23 § RB, åklagaren eller rätten
omedelbart häva beslutet.
Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål gäller vid
förundersökning angående bl.a. allmänfarlig
ödeläggelse (13 kap. 3 § brottsbalken, BrB) och
kapning eller luftfartssabotage (13 kap. 5 a § BrB)
om brottet innefattar sabotage (13 kap. 4 § BrB).
Vidare gäller lagen försök, förberedelse eller
stämpling till ovannämnda brott, om sådan gärning är
belagd med straff. Tillstånd till hemlig
teleavlyssning får, enligt 5 § lagen, meddelas även
om brottet inte omfattas av 27 kap. 18 § RB.
Reglering av Säkerhetspolisens verksamhet
Rikspolisstyrelsen är, enligt förordningen
(1988:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen
(nu gällande förordning SFS 2002:1050), central
förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Till
Rikspolisstyrelsen hör Säkerhetspolisen.
Rikspolisstyrelsen leder polisverksamhet för att
förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.
Inom Rikspolisstyrelsen bedrivs den nämnda
polisverksamheten vid Säkerhetspolisen.
Promemoria från Regeringskansliet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt en kommentar till
granskningsanmälningen. Regeringskansliet har som
svar översänt en inom Justitiedepartementet den 14
februari 2003 upprättad promemoria, bilaga A.2.7.2.
I promemorian anförs bl.a. följande.
Regeringen styr sina myndigheter huvudsakligen
genom föreskrifter i förordning, regleringsbrev och
särskilda myndighetsuppdrag. Därutöver kan
regeringen genom myndighetsdialoger följa
myndigheternas verksamhet på ett övergripande plan.
Säkerhetspolisen har ett eget budgetanslag som
beslutas av riksdagen. Regeringen styr verksamheten
genom utfärdandet av ett årligt regleringsbrev och
sedan den 1 januari 2003 genom en särskild
instruktion, förordning (2002:1050) med instruktion
för Säkerhetspolisen.
Regeringen ger årligen i regleringsbrev, vilket
även skedde budgetåren 1992/93 och 1993/94, närmare
direktiv och återrapporteringskrav för
Säkerhetspolisens verksamhet.
Den aktuella anmälan till konstitutionsutskottet
avser, såvitt framgår, ett enskilt ärende i
Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet om
hemlig teleavlyssning till följd av misstanke om
förberedelse till sabotage.
Det är domstol, eller i vissa fall inledningsvis
åklagare, som beslutar om hemlig teleavlyssning
enligt lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål. Någon möjlighet för
regeringen att påverka ett beslut om teleavlyssning
mot en misstänkt person förelåg inte vid den
aktuella tidpunkten och föreligger inte heller i dag
eftersom detta skulle strida mot förbuden i 11 kap.
2 och 7 §§ regeringsformen.
Skrivelse från före detta justitieministern Gun
Hellsvik
Genom en skrivelse till Gun Hellsvik har
konstitutionsutskottet berett henne möjlighet att
lämna synpunkter i ärendet. Gun Hellsvik har som
svar översänt en den 31 mars 2003 upprättad
skrivelse, bilaga A.2.7.3. I skrivelsen anför Gun
Hellsvik bl.a. följande.
Anmälaren, riksdagsledamoten Gustav Fridolin,
önskar få utrett
vilka direktiv jag, som justitieminister, gav
Säkerhetspolisen
vilken kunskap jag hade om Säkerhetspolisens
avlyssning av telefonerna på Grön Ungdoms
Stockholmsavdelning.
På frågan om vilka direktiv jag gav
Säkerhetspolisen rörande vad jag förstår i
ärendet aktuell avlyssning önskar jag anföra att
jag självklart inte gav några direktiv. Hade så
skett hade det funnits anledning att göra en
anmälan mot mig för s.k. ministerstyre. Jag var
som statsråd väl medveten om att mina möjligheter
att styra myndighetsutövningen gavs i form av
lagstiftningsinitiativ och regleringsbrev och det
var en självklarhet för mig att arbeta efter
dessa regler. Vid denna tid förekom s.k. hemliga
föreskrifter, som gav Säkerhetspolisen möjlighet
att registrera personer med stark anknytning till
vissa i föreskrifterna angivna organisationer.
Grön Ungdom fanns inte med i dessa föreskrifter.
De hemliga föreskrifterna är inte längre hemliga
utan var och en som så önskar kan idag få kunskap
om vilka organisationer som vid olika tillfällen
fanns på listan. Registernämnden har på
regeringens uppdrag gjort en utredning som bl.a.
offentliggjort dessa föreskrifter.
Några ytterligare reflexioner om eventuella
direktiv från min sida kan vara på sin plats. I
Sverige gäller att beslut om avlyssning av
telefon görs av domstol efter ansökan av
åklagare. Säkerhetspolisen har alltså inte
möjlighet eller rätt att fatta beslut i dessa
frågor. Ett statsråd som skulle vilja få till
stånd telefonavlyssning måste antingen tubba
Säkerhetspolisen att avlyssna utan vederbörligt
beslut eller lyckas inte bara påverka
Säkerhetspolisen utan också åklagare och domstol.
Jag utgår från att anmälaren inte misstänker mig
för sådant agerande varför jag avstår från vidare
kommentarer.
Anmälaren vill också att konstitutionsutskottet
utröner vilken vetskap jag hade om
Säkerhetspolisens avlyssning av telefonerna på
Grön Ungdoms Stockholmsavdelning. Svaret är att
jag inte hade kunskap om detta. Anmälarens
formuleringar visar att han anser att det är lika
illa om jag haft vetskap, som om jag inte haft
vetskap om avlyssningen. Det kan då påpekas att
det vid den tid anmälan avser fanns ett organ för
kontroll över och insyn i Säkerhetspolisens
verksamhet, nämligen den parlamentariskt
sammansatta Rikspolisstyrelsen. Behörigheten att
få insyn tillkom styrelsen och inte mig som
statsråd. P.g.a. min respekt för den svenska
konstitutionen föll det aldrig mig in att ens
försöka skaffa mig information av det slag
anmälan avser.
Med utgångspunkt från uttryck som förekommer i
anmälan kan jag instämma i att det hade funnits
anledning till allvarlig kritik om jag som
justitieminister hade åsidosatt gällande regler
och givit egna direktiv till Säkerhetspolisen och
det hade varit uppseendeväckande om jag
efterfrågat information från Säkerhetspolisen,
som inte tillkom mig att få del av.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
2.8 Regeringens ansvar för
hanteringen av medel från Europeiska
socialfonden
Anmälan
I en anmälan som kom in till konstitutionsutskottet
den 24 januari 2003 begär anmälaren att utskottet
skall granska hur regeringen fr.o.m. år 1995 har
hanterat medel från EU:s sociala fonder. I anmälan
nämns särskilt liten andel projekt av
invandrararbetsgrupper under programperioden
1994-1999, förseningar under inledningsperioden av
programperioden 2000-2006, utbetalningsstopp under
slutet av 2002 samt användningen av socialfondsmedel
inom den offentliga sektorn och starka traditionella
organisationer.
Anmälan bifogas, bilaga A 2.8.1.
Ärendet
Bestämmelser på EG-nivå
EG-fördraget innehåller i artiklarna 158-162
bestämmelser om ekonomisk och social sammanhållning.
I artikel 146 finns särskilda bestämmelser om
Europeiska socialfonden.
Gemenskapen skall, i syftet att främja en
harmonisk utveckling inom hela gemenskapen, utveckla
och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin
ekonomiska och sociala sammanhållning. Gemenskapen
skall särskilt sträva efter att minska skillnaderna
mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och
eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller
öarna, inbegripet landsbygdsområdena. Gemenskapen
skall understödja strävandena att uppnå sådana mål
genom de åtgärder som den vidtar genom bl.a. de fyra
strukturfonderna.
En av dessa strukturfonder är Europeiska
socialfonden (ESF). De övriga är Europeiska
regionala utvecklingsfonden (ERUF),
Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och
garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och Fonden för
fiskets utveckling (FFU). Fonderna är inte några
fonder i egentlig mening utan årliga utgifter i EU:s
budget som förvaltas av olika generaldirektorat vid
kommissionen.
Socialfonden har inrättats för att förbättra
arbetstagarnas sysselsättningsmöjligheter på den
inre marknaden och på så sätt bidra till en höjning
av levnadsstandarden. Fondens uppgift är att inom
gemenskapen främja möjligheterna till sysselsättning
och arbetstagarnas geografiska och yrkesmässiga
rörlighet samt att underlätta deras anpassning till
förändringar inom industrin och i
produktionssystemen, särskilt genom yrkesutbildning
och omskolning.
Närmare bestämmelser om fonderna finns i en ny
ramförordning och i särskilda förordningar för varje
fond. Här bör nämnas ramförordningen - rådets
förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om
allmänna bestämmelser för strukturfonderna - och
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr
1784/1999 av den 12 juli 1999 om Europeiska social-
fonden. Förordningarna gäller för programperioden
2000-2006 och ersätter tidigare förordningar för
programperioden 1994-1999.
Antalet huvudmål för nu innevarande programperiod
har enligt strukturfondsförordningen minskats i
förhållande till den föregående perioden. De tre
huvudmålen under programperioden 2000-2006 är
följande.
Mål 1: Att främja utvecklingen och den
strukturella anpassningen av regioner som släpar
efter i utvecklingen.
Mål 2: Att stödja den ekonomiska och sociala
omställningen i regioner med strukturella problem.
Mål 3: Att stödja anpassningen och moderniseringen
av politiken och systemen när det gäller utbildning,
yrkesutbildning och sysselsättning. Detta mål ger
finansiellt stöd utanför regioner eller områden som
omfattas av mål 1 och tillhandahåller en politisk
referensram för alla åtgärder till förmån för de
mänskliga resurserna inom ett nationellt territorium
utan att de påverkar särskilda regionala särdrag.
Utöver till målen kan stöd utgå till
gemenskapsinitiativ, som initieras av kommissionen,
samt innovativa åtgärder och tekniskt stöd.
Gemenskapsinitiativen skall komplettera målen för
strukturfonderna. Ett av områdena för
gemenskapsinitiativ är samarbete mellan länderna för
att främja nya metoder för att bekämpa
diskriminering och alla slags skillnader i samband
med arbetsmarknaden ("Equal").
Enligt socialfondsförordningen skall fonden stödja
åtgärder för att förebygga och bekämpa arbetslöshet
samt för att utveckla de mänskliga resurserna och
den sociala integreringen på arbetsmarknaden i syfte
att främja en hög sysselsättningsnivå, jämställdhet
mellan män och kvinnor, en hållbar utveckling samt
ekonomisk och social sammanhållning. Fonden skall
särskilt bidra till de åtgärder som vidtas i
enlighet med den europeiska sysselsättningsstrategin
och de årliga riktlinjerna för sysselsättningen.
Bidrag till mål 3 skall endast lämnas av
socialfonden. Bidrag från denna fond skall dock
även utgå till mål 1 och 2. Varje område inom
gemenskapsinitiativen skall finansieras av en
enda fond, och Equal skall finansieras av
socialfonden.
Beslut om strukturstöd
Medlemsstaterna skall utse förvaltningsmyndigheter
för varje stödområde som ansvarar för att utarbeta
programförslag för stödberättigade regioner och för
att välja ut de projekt som kan få stöd enligt de
program som beslutats om. Varje målområde och
gemenskapsinitiativ har sin egen förvaltningsmyndig-
het. Vid sidan om dessa finns s.k.
övervakningskommittéer som övervakar genomförandet
av de programdokument som ligger till grund för
strukturstödet.
I de samlade programdokumenten (SPD), som
utarbetas av förvaltningsmyndigheterna i
medlemsstaterna och beslutas av kommissionen,
återfinns riktlinjer för målstödet. Här finns
de allmänna strategierna och prioriteringarna
beskrivna. Varje SPD skall kompletteras med ett
programkomplement som utarbetas i
förvaltningsmyndigheten och skall godkännas av
övervakningskommittén innan det vidarebefordras
till kommissionen för kännedom. Det
kompletterande programdokumentet innehåller mer
detaljerade riktlinjer för vilka typer av
projekt som kan bedrivas inom programmet. I
programkomplementet återfinns bl.a. regler som
styr ändamålet med stöden, vilka
grupper/geografiska områden som stöden är
avsedda för samt avisering om finansiering,
nationell medfinansiering och de utvärderingar
som skall utföras. Gemenskapsinitiativen har
särskilda program som utarbetas på ett liknande
sätt.
Principer för EU:s regionalpolitik
EU:s regionalpolitik bedrivs enligt följande fyra
särskilda principer.
Additionalitet - stödåtgärderna skall
komplettera och inte ersätta nationella
satsningar. Syftet är att säkerställa att EU:s
medel verkligen ökar stödet till regionerna och
inte bara blir ett substitut för redan
befintliga stödåtgärder.
Koncentration - medlen skall användas där de
behövs bäst inom förbestämda mål.
Medfinansiering - projekten måste delvis vara
nationellt finansierade.
Partnerskap - det skall vara ett nära samarbete
mellan kommissionen, medlemsstater och de
ansvariga förvaltningsmyndigheter som utses av
medlemsstater under hela programperioden samt
att ansvarsfördelningen beträffande
förvaltningen av stödåtgärderna mellan regional,
nationell och gemenskapsnivå är noggrant
fastställd.
Svenska bestämmelser
Bestämmelser om handläggningen av ärenden om stöd
från socialfonden finns i förordningen (1999:1424)
om förvaltning av EG:s strukturfonder och i
förordningen (2000:1212) med instruktion för Rådet
för Europeiska socialfonden i Sverige.
Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige
(Svenska ESF-rådet) är förvaltningsmyndighet för mål
3 och gemenskapsinitiativet Equal. Rådet är numera
en självständig myndighet efter att tidigare ha
legat under Arbetsmarknadsverket. Myndigheten har
ett 20-tal regionala kontor över hela Sverige.
Regionalkontoren fattar beslut om programmedel.
Närmare om programperioden 2000-2006
Sammanlagt kommer Sverige under programperioden att
ta emot ca 2,2 miljarder euro (1999 års priser) från
strukturfonderna.
Mål 3
Den övergripande strategin för mål 3 i Sverige är
att stärka individens ställning på arbetsmarknaden
genom kompetensutveckling av såväl arbetslösa som
sysselsatta. Det svenska mål 3-programmet har
tilldelats totalt 748 miljoner euro för perioden
2000-2006.
Programmet är indelat i fyra insatsområden som är
kopplade till den europeiska
sysselsättningsstrategin.
· Insatsområdet "Kompetensutveckling för
sysselsatta" syftar till att genom
verksamhetsrelaterad kompetensutveckling få till
stånd processer som bidrar till förnyelse och
flexibilitet på arbetsmarknaden. I ett första
steg görs en kompetens- och organisationsanalys.
I ett andra steg genomförs kompetensutvecklingen.
·
· Insatsområdet "Ökad anställbarhet och
företagaranda" avser aktiva åtgärder med syfte
att stärka de grupper som står utanför
arbetsmarknaden genom hjälp till egen
försörjning, utbildning, jobbrotation eller till
att starta eget företag.
·
· Insatsområdet "Integration, mångfald och
jämställdhet" syftar dels till att integrera
personer med utländsk bakgrund, dels till att
funktionshindrade personer blir delaktiga i
arbetslivet. Jämställdhetsinsatserna kan omfatta
både arbetslösa och sysselsatta, män eller
kvinnor och syftar bland annat till att minska
den segregerade arbetsmarknaden, minska
deltidsarbetslösheten och ge kvinnor chans till
avancemang.
·
· Insatsområdet "Lokal utveckling" är riktat till
regionala och lokala aktörer och har som syfte
att utnyttja möjligheterna till att skapa
sysselsättning på lokal nivå, bl.a. i den sociala
ekonomin.
·
Den 31 december 2001 uppgick antalet personer som
hade deltagit eller var deltagare i mål 3-programmet
till drygt 420 000 i mer än 16 000 projekt.
Equal
Gemenskapsinitiativet Equal syftar till att genom
transnationellt samarbete främja nya metoder för att
motverka all slags diskriminering och ojämlikhet med
anknytning till arbetsmarknaden. Hänsyn skall i
programmet även tas till de asylsökandes integration
i samhället och yrkeslivet. Equal är en del av den
europeiska sysselsättningsstrategin och skall även
svara för arbetsmarknadsdelen av en övergripande
europeisk strategi för att bekämpa diskriminering
och utslagning. Sverige har för
gemenskapsinitiativet Equal tilldelats totalt 86,2
miljoner euro från socialfonden.
Kommissionen fastställde, efter förhandlingar med
Sverige om det svenska programförslaget, i mars 2001
ett programdokument för Equal. Utlysningen av den
första av totalt två ansökningsomgångar inom
programmet ägde rum samma månad. Svenska ESF-rådet
hade i november 2001 beslutat om ett urval av totalt
51 projekt, s.k. utvecklingspartnerskap.
Programperioden 1994-1999
Strukturstöd utgick under denna period inom sju
uppsatta mål samt till s.k. gemenskapsinitiativ och
pilotprojekt. Programmen från denna period skall
avslutas enligt rutiner och tidsplaner som
kommissionen fastställt. Programperioden avslutas
allteftersom programmens åtgärder genomförs, och de
sista utbetalningarna från EG till Sverige för denna
programperiod beräknas ske 2003.
Mål 3 omfattade främst målgrupperna
långtidsarbetslösa arbetshandikappade, arbetslösa
ungdomar och invandrare i Stockholm, Göteborg och
Malmö. Länsarbetsnämnden i respektive län var
ansvarig myndighet.
Bland gemenskapsinitiativen under denna
programperiod kan nämnas Adapt och Employment. Adapt
gällde hela Sverige och krävde medverkan från minst
två andra medlemsstater. Employment syftade till att
förbättra möjligheterna till arbete för
arbetshandikappade, utsatta grupper och ungdomar
samt öka jämställdheten på arbetsmarknaden mellan
män och kvinnor. För båda initiativen var
Internationella programkontoret ansvarig myndighet.
Riksrevisionsverket (RRV) redovisade i en rapport
1998-09-10 Sveriges administration av EG:s
strukturfonder - behov av förändringar inför
2000-2006 (RRV 1998:54) sin analys och syntes av de
väsentliga problemen i den svenska administrationen
av EG:s strukturfonder. En generell ansats var att
inför en ny programperiod uppmärksamma problem som
motverkade god hushållning och säker hantering av
nationella medel och EG-medel.
Synteserna byggde på gjorda granskningar,
utredningar och halvtidsutvärderingar. Därutöver
hade gjorts en internationell jämförelse av hur
genomförandet av EG:s regional- och strukturpolitik
är organiserat i Finland, Irland och Skottland.
RRV fann att administrationen och regelverken för
svenskt regionalstöd inte hade harmoniserats med
motsvarande för EG:s strukturstöd, att
organisationen för att genomföra EG:s strukturfonder
i Sverige var svåröverskådlig, att många olika
organisationer medverkade i genomförandet och
ansvarsförhållandena var otydliga, att
beslutsgruppernas konstruktion skapade
lojalitetskonflikter i beslutsfattandet, att
beslutsgruppernas ursprungliga beslut kunde ändras,
vilket innebar att besluten hade ett oklart värde
för projektägarna, att beslutsgrupperna var statliga
myndigheter som var svåra att styra och följa upp,
att fondansvariga myndigheter gjorde åtaganden som
medförde framtida utgifter utan att ha särskilda
bemyndiganden, att IT-stödet innehöll en mångfald
system med olika syften, vars olikheter och
ofullständigheter ledde till effektivitetsförluster
och säkerhetsproblem, att det fanns risk för att
jävsliknande situationer kunde uppstå vid
överläggningar och beslut om strukturfondsprojekt,
att vägledning för sådana situationer saknades i
många fall samt att informationen till potentiella
projektsökande och till projekt hade varit
otillräcklig.
Uppgifter från Näringsdepartementet
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt dels en beskrivning av den
svenska hanteringen av frågor om stöd från
Europeiska socialfonden, dels kommentarer till
uppgifterna i anmälan om vart stödet under program-
perioden 1994-1999 har gått och om avsikten med
stödet, om försening av arbetet för programperioden
2000-2006 och om stoppade utbetalningar, och dels de
kommentarer i övrigt som ärendet ger anledning till.
Från Regeringskansliet har som svar på utskottets
begäran inkommit en inom Näringsdepartementet
upprättad promemoria, bilaga A 2.8.2, som
undertecknats av statssekreteraren Jan Grönlund.
I promemorian beskrivs den svenska hanteringen av
frågor om stöd från Europeiska socialfonden och
kommenteras uppgifterna i anmälan om vart stödet
under programperioden 1995-1999 har gått och om
avsikten med stödet. Därutöver ges kommentarer om
uppgifter om försening av arbetet för
programperioden 2000-2006 och om stoppade
utbetalningar.
I beskrivningen anges att ett av de fyra
insatsområdena inom mål 3 är "Integration, mångfald
och jämställdhet" som syftar till bl.a. att
integrera personer med utländsk bakgrund på
arbetsmarknaden och att insatsområdet "Lokal
utveckling" syftar till att stärka lokala initiativ
och aktörer för att skapa sysselsättning, bl.a. inom
den sociala ekonomin.
Vidare anges att Equal syftar till att genom
transnationellt samarbete främja nya metoder för att
motverka all slags diskriminering och ojämlikhet på
arbetsmarknaden. Det svenska Equal-programmet har en
övergripande målsättning om mångfald i arbetslivet.
Ett antal av de 46 utvecklingsprojekt som hittills
startat är helt eller delvis inriktade på
invandrare, och "Empowerment" utgör en av
principerna i Equal.
Övervakningskommittéerna har, framhålls i
beskrivningen, till uppgift att löpande följa
resultaten och göra de anpassningar av programmen
som behövs. Mer omfattande omprövningar kan dessutom
göras utifrån de oberoende halvtidsutvärderingarna
som redovisas under 2003. I övervakningskommittéerna
för mål 3 och Equal finns ett trettiotal myndigheter
och organisationer representerade, bl.a.
Integrationsverket och Rådet för etnisk jämlikhet
och integration, vilket utgörs av
invandrarorganisationer. Inom dessa kommittéer finns
en gemensam beredningsgrupp för integration och
mångfald som bl.a. aktivt följer insatser och övriga
frågor som berör personer med utländsk bakgrund inom
mål 3 och Equal.
I beskrivningen påpekas också att under
programperioden 1995-1999 ansvarade
Arbetsmarknadsverket för genomförandet av mål 3, och
dåvarande Svenska EU-programkontoret ansvarade för
mål 4. För programperioden 2000-2006 minskades
antalet målprogram, och mål 3, som omfattar såväl
anställda som arbetslösa, kom att i hög grad
motsvara de tidigare programmen mål 3 och mål 4.
Regeringen valde mot denna bakgrund att den 1
januari 2000 inrätta en ny myndighet - Svenska ESF-
rådet.
Om uppgifterna i anmälan om vart stödet under
programperioden 1995-1999 har gått och om avsikten
med stödet anges i promemorian följande.
Mål 3 i Sverige hade under programperioden
prioriteringarna att slussa in ungdomar på
arbetsmarknaden, att bekämpa långtidsarbetslöshet
och att stödja personer som riskerade att bli
utestängda från arbetsmarknaden. Särskilda
målgrupper för prioriteringen att stödja personer
som riskerade att bli utestängda från
arbetsmarknaden var invandrare och
arbetshandikappade. Inom ramen för prioriteringarna
fanns fyra åtgärder, bl.a. kompetensutveckling.
Under programperioden startade totalt ca 2 000
projekt, varav en femtedel av "allmännyttiga
organisationer", t.ex. invandrarorganisationer.
Antalet sådana projekt ökade mot slutet av perioden.
Mål 3-programmet kom slutligt att omfatta 171 000
deltagare. Av dessa utgjordes ca 15 % av utländska
medborgare. Till detta skall läggas svenska
medborgare med utländsk bakgrund. Som planerat, och
mot bakgrund av ett integrationsperspektiv, var ett
mindre antal mål 3-projekt riktade till enbart
invandrare.
Inom mål 3-området, i övervakningskommittén, ägde
enligt promemorian ett aktivt arbete rum för att
underlätta för aktörer inom den sociala ekonomin som
t.ex. invandrarorganisationer att bedriva projekt.
Detta resulterade i särskilda informationsinsatser
för dessa aktörer och i att en arbetsgrupp
tillsattes för att föreslå administrativa
förenklingar med syfte att undanröja svårigheter för
bl.a. den sociala ekonomin att bedriva mål 3-
projekt. Övervakningskommittén rekommenderade också
att goda ansökningar från den sociala ekonomin
skulle prioriteras vid urvalet av projekt.
Gemenskapsinitiativet Employment hade, anförs det
i promemorian, till syfte att genom
utvecklingsprojekt bl.a. förbättra möjligheterna för
utsatta grupper. Delprogrammet Integra var särskilt
inriktat till invandrare. Ett antal projekt inom
Employment-programmet utvecklade modeller och
strategier för "empowerment" av utsatta grupper.
Som kommentarer till uppgifter i anmälan om
försening av arbetet för programperioden 2000-2006
anförs följande.
Regeringen överlämnade i november 1999 ett
förslag till samlat programdokument för mål 3
till EG-kommissionen, vilket låg inom den
tidsrymd som anges av Rådets förordning (EG) nr
1260/1999. Enligt nämnda förordning skall
kommissionen fatta beslut om programdokumenten
senast fem månader efter det att de inlämnats.
Förhandlingarna mellan kommissionen och Sverige
drog dock ut på tiden. Mål 3-programmet godkändes
av kommissionen först i september 2000.
Bakgrunden till denna försening var bl.a. de
förändringar som följde efter den tidigare
kommissionens avgång i mars 1999. Den nya
kommissionen ställde ökade och ändrade krav på
styrning och finansiell kontroll samt på innehåll
i och omfattning av programdokumenten. Detta
bidrog också till att förankringen av programmet,
med ett flertal överläggningar mellan regeringen
och arbetsmarknadens organisationer, kom att ta
längre tid än vad som kunnat förutses.
Under hösten 2000 utarbetade Svenska ESF-rådet,
i samråd med övervakningskommittén, ett
programkomplement. Myndighetens administrativa
rutiner m.m. byggdes upp. Sammantaget med
förseningen av beslutet om programdokumentet
innebar detta att den egentliga verksamheten i
mål 3-programmet kunde komma i gång först i
slutet av 2000 eller i början av 2001.
Sverige lämnade ett förslag till
programdokument för Equal till kommissionen i
september 2000, vilket var inom den av
kommissionen stipulerade tidsramen. Efter
förhandlingar med Sverige beslutade kommissionen
om programmet i mars 2001. Kort därefter gjordes
en utlysning av den första ansökningsomgången.
Eftersom Equal är transnationellt krävs viss
samordning av tidplaner m.m. mellan
medlemsstaterna.
Som kommentarer till uppgifterna i anmälan om
stoppade utbetalningar anförs i promemorian
följande.
Mot bakgrund av det ansträngda budgetläget och
för att klara utgiftstaket införde regeringen en
utgiftsbegränsning, en s.k. limit, på anslaget
för Europeiska socialfonden för 2002. Denna
innebar att myndigheterna, utöver anslagna medel
för året, bara fick utnyttja en mindre del av
anslagssparandet sedan tidigare år. På grund av
svårigheter att exakt prognostisera i vilken takt
som enskilda projektanordnare sänder in sina
ekonomiska redovisningar med begäran om
utbetalning och att närmare samordna detta med
beslutstakten i programmet kunde Svenska ESF-
rådet först mot slutet av 2002 dra slutsatsen att
det totala behovet av utbetalningar för mål 3
under 2002 skulle överstiga angiven limit. AMS
som utbetalande myndighet fick därmed kring
månadsskiftet november-december bromsa upp
utbetalningarna. Den 5 december tilldelades
Svenska ESF-rådet genom ett regeringsbeslut
ytterligare 15 miljoner kronor av
anslagssparandet, vilket innebar att vissa
utbetalningar kunde göras av AMS till
projektanordnare som bedömdes ha särskilt stora
likviditetsproblem, t.ex. ideella organisationer.
Den 12 december 2002, när situationen avseende
utgiftsläget klarnat, fattade regeringen ännu ett
beslut om att Svenska ESF-rådet och AMS som
utbetalande myndighet fick använda ytterligare
medel av anslagssparandet. Utbetalningarna till
projekten kunde därmed fortsätta enligt behov
under den andra hälften av december.
Uppbromsningen av utbetalningarna omfattade
således en period av ca två veckor.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Vid den utfrågning som utskottet höll med
statsminister Göran Persson den 8 april 2003
berördes även detta ärende. Statsministern beklagade
att kommissionen byttes ut under hanteringen av
medlen, vilket medfört försening i processen att
ansöka och få fram medel, och nämnde
ansträngningarna att hålla utgiftstaket som bakgrund
till utbetalningsproblemen.
En utskrift från utfrågningen finns intagen i
bilaga B9.
Utskottets ställningstagande
Utskottet noterar att under den tid Sverige fått del
av medel från EG:s strukturfonder har ett antal
statsråd varit ansvariga för de frågor som
hanteringen av medel aktualiserar. Av utredningen
framgår att hanteringen inte varit utan problem och
fört med sig svårigheter för både enskilda och
organisationer. Utskottet utgår från att regeringen
och granskande myndigheter fortsatt följer
utvecklingen av medlens hantering.
Granskningen föranleder inte något ytterligare
uttalande.
2.9 Utrikesminister Anna Lindhs
ansvar för regeringens agerande
rörande en fängslad svensk
medborgare på Guantánamobasen
Ärendet
Ärendet rör en svensk medborgare som hålls fängslad
på den amerikanska militärbasen Guantánamo på Kuba.
I en anmälan till konstitutionsutskottet begärs att
utskottet skall granska utrikesminister Anna Lindh
för regeringens diplomatiska agerande rörande honom.
Utskottet bör enligt anmälan granska hur
regeringen, främst utrikesminister Anna Lindh,
verkat för att säkerställa att mannen blir behandlad
så som internationella konventioner och
grundläggande rättsprinciper föreskriver. Utskottet
bör också granska vilka ansträngningar som gjorts
för att USA skall svara på frågor om sin bedömning
och om vad mannen anklagas för. Vidare bör utskottet
granska vilka ansträngningar som gjorts för att
uppnå en samling av andra länder som har medborgare
som är fångar på Guantánamobasen till ett gemensamt
diplomatiskt arbete.
Utskottet bör slutligen enligt anmälan granska vad
som har kommit fram vid två besök som representanter
för Sverige gjort hos mannen och hur
utrikesministern planerar att gå vidare för att
säkerställa hans rättstrygghet.
Anmälan finns intagen i bilaga A 2.9.1.
Uppgifter från Utrikesdepartementet och vid
utfrågning med utrikesminister Anna Lindh
Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till
Regeringskansliet begärt en redovisning av de åt-
gärder som regeringen vidtagit i ärendet samt de
bedömningar som legat till grund för agerandet och
de kommentarer i övrigt som anmälan ger anledning
till. Redovisningen av regeringens åtgärder skulle
innefatta även de åtgärder som vidtagits inom EU.
Utskottet har därefter begärt in handlingar avseende
besök hos svensken på Guantánamobasen och besök av
den amerikanske ambassadören för krigsförbrytelser,
Pierre-Richard Prosper, i Stockholm den 13 mars
2003. Utskottet har också den 8 april 2003 hållit en
utfrågning med utrikesminister Anna Lindh.
Svar på utskottets skrivelse har inkommit från
Regeringskansliet i form av en promemoria 2003-03-04
från Utrikesdepartementet, se bilaga A 2.9.2.
I promemorian redogörs för händelseförloppet i
ärendet och svenska åtgärder från det att uppgifter
den 21 december 2001 publicerats i pakistanska
medier om att en arabisk man med svensk passhandling
gripits i området längs den pakistansk-afghanska
gränsen till februari 2003 och de diskussioner som
förts med de amerikanska myndigheterna, senast vid
kabinettssekreterarens besök i Washington den 26
februari. Vidare redovisas särskilt innebörden av
Sveriges kontakter med amerikanska myndigheter samt
kontakterna med andra länder som har fångar på
Guantánamo och med mannens familj och faderns ombud.
Av det redovisade händelseförloppet kan särskilt
nämnas följande. De initiala åtgärderna avsåg
kontakter med pakistanska myndigheter samt de
amerikanska och brittiska beskickningarna i
Islamabad för att få klarhet om uppgifterna om en
gripen svensk, och den 10 januari 2002 framfördes
till det amerikanska utrikesdepartementet att
Sverige förväntade sig bli underrättat om någon
svensk medborgare hölls i förvar av amerikanska
myndigheter, oavsett var. Den 18 januari 2002 kom
besked från det amerikanska utrikesdepartementet att
en svensk medborgare i fängsligt förvar förts från
Afghanistan till Guantánamobasen. Ambassaden i
Washington instruerades att se till att alla
tillämpliga rättssäkerhetskrav skulle tillgodoses,
och ett omedelbart sammanträffande med fången
begärdes. Behandlingen av svensken och vissa
folkrättsliga aspekter togs upp i olika sammanhang.
Sedan det amerikanska försvarshögkvarteret Pentagon
meddelat villkoren för ett svenskt besök hos mannen
på Guantanamobasen, kom ett sådant besök till stånd
i februari 2002. Den svenska besöksdelegationen
bestod av en företrädare för Säkerhetspolisen och en
tjänsteman från ambassaden i Washington. Ärendet
togs fortsättningsvis upp på olika nivåer. Besked om
eventuella anklagelser och lagföring efterfrågades.
Begäran om ett nytt besök hos mannen på
Guantánamobasen överlämnades den 5 september 2002
och förnyades den 8 oktober 2002. En svensk note i
vilken ställdes ett antal uttryckliga frågor om den
folkrättsliga grundval som USA baserade sitt
kvarhållande av mannen på överlämnades och
aktualiserades i oktober 2002 på olika nivåer i det
amerikanska utrikesdepartementet. I noten gavs även
uttryck för den svenska uppfattningen i frågan.
Kontakter fortsatte under november. Den 27 december
2002 meddelade det amerikanska utrikesdepartementet
att Pentagon accepterat ett andra svenskt besök. Ett
sådant genomfördes i januari 2003, då den svenska
delegationen bestod av en företrädare för
Säkerhetspolisen och en tjänsteman vid
Försvarsdepartementet. I februari 2003 mötte en
svensk delegation under ledning av
Utrikesdepartementets rättschef det amerikanska
utrikesdepartementets rättschef och den juridiske
rådgivaren i Nationella säkerhetsrådet. Från svensk
sida begärdes att mannen omedelbart skulle friges
eftersom USA enligt den svenska regeringens
uppfattning inte presenterat någon hållbar
folkrättslig grund för att hålla honom
frihetsberövad. Fortsatta diskussioner hölls i
februari.
I promemorian framhålls att Utrikesdepartementet
vid alla kontakter med företrädare för den
amerikanska administrationen har försökt att få
klarhet i den rättsliga grunden för
frihetsberövandet och om några, och i så fall vilka,
anklagelser som riktades mot den fängslade svensken
samt hur man på amerikansk sida tänkt sig den
fortsatta hanteringen av ärendet. Efter
diskussionerna som rättschefen på
Utrikesdepartementet hade vid besöket i februari
2003 i Washington stod det klart att Sverige och USA
hade fortsatt olika uppfattningar om vilka medel som
folkrätten tillhandahåller i en sådan här situation.
Sverige anser att mannen skall behandlas antingen
som krigsfånge eller som civil som gripits i samband
med en väpnad konflikt, och i båda fallen behandlas
enligt Genèvekonventionerna. Är han att betrakta som
en civil misstänkt för brott, skall han behandlas i
enlighet med det regelsystem på fri- och
rättighetsområdet som då blir tillämpligt, inklusive
1966 års FN-konvention om medborgerliga och
politiska rättigheter som USA är anslutet till. USA
har emellertid valt att beteckna samtliga
frihetsberövade som "fiendekombattanter", en
kategoribeteckning som inte har stöd i modern
folkrätt. Effekten av kategoriseringen är att de
frihetsberövade fråntas de grundläggande
rättighetsgarantier som återfinns såväl i den
humanitära rätten som i reglerna om mänskliga
rättigheter.
Mycken tid har enligt promemorian fått läggas ned
på att få till stånd besök på Guantánamobasen.
Besöksfrågorna avgörs av Pentagon, och när det
gäller de rent praktiska detaljerna kring besöken
måste samråd också ske med den lokala befälhavaren
på Guantánamo. Alla besök sker helt och hållet på
amerikanska villkor. S.k. konsulära besök tillåts
över huvud taget inte.
Om kontakter med andra länder som har fångar på
Guantánamobasen - i EU-kretsen Belgien, Danmark,
Spanien, Storbritannien och Frankrike - sägs i
promemorian att Sverige haft åtskilliga kontakter
både bilateralt och i EU-sammanhang. Det har vid
dessa kontakter klart framkommit att alla andra
länder valt att hålla en betydligt lägre offentlig
profil i frågan än Sverige. Skälen till detta är
olika, men man har uppenbarligen funnit det mest
ändamålsenligt att agera med tyst diplomati, även om
man i flera länder i stort delar den rättsliga
analys som gjorts på svensk sida. Det har inte
heller i något annat land förekommit en sådan
uppmärksamhet i media som i Sverige. Sverige har vid
ett flertal tillfällen i EU-sammanhang tagit upp
frågan om ett gemensamt agerande gentemot USA i
frågan, men intresset från andra länder har varit
mycket svalt. Från svensk sida har begärts
officiellt att svensken skall friges. Såvitt bekant
för Utrikesdepartementet har inget annat land
framfört liknande krav, vare sig direkt till USA
eller indirekt.
I promemorian nämns att totalt fyra tyskar
tillfångatogs vintern 2001/2002 vid gränsen mellan
Afghanistan och Pakistan för misstänkt samröre med
al- Qaida och att samtliga frigavs efter några
veckor. Skälen till detta är inte kända, men enligt
tysk uppfattning fanns det uppenbarligen inte längre
några misstankar mot någon av dem.
Utrikesdepartementet har enligt promemorian haft
regelbunden kontakt med både den fängslade mannens
far och dennes ombud samt hjälpt till att
vidarebefordra brev till mannen från hans familj.
Utskottet har också tagit del av rapporter från
besök hos mannen på Guantanamobasen och uppteckning
från samtal vid kabinettssekreterare Hans Dahlgrens
och statssekreterare Dan Eliassons möte med den
amerikanske ambassadören Pierre-Richard Prosper vid
dennes besök i Stockholm den 13 mars 2003.
Under utfrågningen med utrikesminister Anna Lindh
den 8 april 2003, se bilaga B7, redogjorde hon för
de vidare kontakterna med amerikanska myndigheter,
främst Prospers besök, och planerna för regeringens
fortsatta agerande i ärendet.
Utskottets ställningstagande
Granskningen föranleder inte något uttalande av
utskottet.
3. Statsminister Göran Perssons agerande
i samband med ett intervjuprojekt
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A3.1, begärs att
konstitutionsutskottet granskar statsminister Göran
Perssons avtal/överenskommelse med Sveriges
Television AB (SVT) utifrån åtminstone tre
perspektiv. Anmälaren anför, med hänvisning till
SVT:s informationsavdelning, att en PM upprättades i
mars 1996 av Erik Fichtelius inför starten av ett
dokumentärprojekt rörande Göran Persson. Den visades
då för och diskuterades med Göran Persson, som
godkände villkoren muntligen. Anmälaren uppger att
enligt SVT har inte några papper överlämnats eller
undertecknats. Promemorian har förvarats av Erik
Fichtelius fram till att den offentliggjordes i
december 2002. Enligt anmälaren framgår av
redovisade fakta att avtalet är knutet till rollen
som statsminister. Anmälaren framhåller att en
statsminister agerar under grundlagar och vanliga
lagar. Denne kan inte genom civilrättsliga avtal
frånträda detta ansvar.
Anmälaren anser att konstitutionsutskottet bör
granska om statministerns avtal med SVT innebär en
inskränkning för SVT att utöva sin granskande
funktion. Vidare bör utskottet granska om
statministern genom det redovisade avtalet och sina
uttalanden om rättsliga åtgärder gentemot SVT hävdat
ett publiceringsförbud och därmed utövat eller
försökt utöva sådana hindrande åtgärder som är
förbjudna enligt grundlagen. Enligt anmälaren bör
utskottet också granska om statsministerns agerande
i förhållande till SVT kan ha varit i strid med 6
kap. 9 § andra stycket RF.
Därutöver begärs i en granskningsanmälan, bilaga
A3.2, att konstitutionsutskottet granskar formerna
för hur avtalet mellan statsminister Göran Persson
och SVT ingicks, avtalets innehåll och dess
konsekvenser. Enligt anmälaren bör granskningen
inriktas på huruvida statsministerns agerande
strider mot reglerna för SVT:s självständighet och
oberoende. Vidare bör granskas om statsministerns
agerande strider mot tryckfrihetsförordningens och
Regeringskansliets regler för hantering av inkomna
handlingar. Anmälaren framhåller vidare att
Regeringskansliets beredning av detta ärende
förefaller ha varit bristfällig. Det bör därför
granskas om statsministerns agerande strider mot
regeringsformens regler för beredning av ärenden.
Enligt anmälaren finns det därutöver anledning att
ifrågasätta om inte statsministerns agerande efter
att avtalet blivit känt rubbar förtroendet för hans
sätt att utöva sitt ämbete. Anmälaren anser att han
upprepade gånger har presenterat självmotsägande
versioner av vad som är sanningen i detta ärende.
Också i ytterligare en granskningsanmälan, bilaga
A3.3, begärs att konstitutionsutskottet granskar
statsminister Göran Persson och dennes hantering av
intervjuavtalet med Erik Fichtelius. Utskottet bör
enligt anmälaren granska om det är förenligt med
grundlagen att statsministern ingår ett sådant avtal
utan att informera Statsrådsberedningen och därmed
underlåta att diarieföra beslutet.
Bakgrund
Konstitutionsutskottets granskningsområde
Gällande bestämmelse
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
I Holmberg/Stjernquists grundlagskommentar (s. 402)
påpekas att föremål för granskningen är för det
första "statsrådens tjänsteutövning". Här gäller
inte någon begränsning till deras position såsom
medlemmar av regeringen. I kommentaren framhålls att
utskottet också kan granska deras åtgärder såsom
departementschefer och om tendenser till
"ministerstyrelse" har förekommit.
Tidigare granskning
Under riksmötet 1997/98 granskade utskottet ett
ärende som gällde statsministerns lån av ett hus i
Spanien (bet. 1997/98:KU25 s. 153-156).
Statsministern hade under ett antal s.k.
rekreationsdagar i juli 1997 kostnadsfritt fått låna
en villa i närheten av Malaga. Ägaren till villan
var en spansk medborgare med affärsmässig koppling
till SKF:s och Atlas Copcos spanska dotterbolag.
Utskottet anförde i sin bedömning att det gäller
för regeringens ledamöter att iaktta ett betydande
säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är
tillbörligt och otillbörligt när det gäller
mottagande av gåvor och förmåner. Detta gäller även
i fråga om förmåner från utländska privata givare,
vare sig de är fysiska eller juridiska personer.
Skälet för denna restriktivitet var enligt utskottet
att allmänhetens förtroende för regeringens
ledamöter annars kan rubbas. Emellertid kunde det
enligt utskottets mening inte hävdas att förmånen i
fråga haft samband med statsministerns
tjänsteutövning. Utskottet ansåg att någon kritik
från konstitutionella utgångspunkter därför inte
kunde riktas mot statsministern i detta ärende.
I en reservation (fp) anfördes att det inte kunde
hävdas att förmånen haft samband med statsministerns
tjänsteutövning. Reservanterna ansåg dock att
statsministern - för att undgå att hamna i en
situation där allmänhetens förtroende för honom
kunde riskera att rubbas - borde ha visat större
försiktighet i samband med rekreationen i Spanien.
Reservanterna ansåg det också önskvärt att tydligare
normer utarbetades för vad som är godtagbart i fråga
om gåvor och andra förmåner till statsråd.
Yttrandefrihetsrättsliga aspekter
Allmänt
Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar skyddet för
yttrandefrihet i radio, television, filmer,
videogram och ljudupptagningar m.m. Lagen bygger på
samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen.
Detta innebär bl.a. att censurförbud och
etableringsfrihet i princip gäller också för de
medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen.
Endast i fråga om användningen av
radiofrekvensspektrum har etableringsfrihet i
tryckfrihetsrättslig mening inte kunnat införas.
Förbud mot förhandsgranskning
Enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inte
förekomma att något som är avsett att framföras i
ett radioprogram eller en teknisk upptagning först
måste granskas av en myndighet eller något annat
allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för
myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i
denna grundlag, på grund av det kända eller väntade
innehållet i ett radioprogram eller en teknisk
upptagning, förbjuda eller hindra dess
offentliggörande eller spridning bland allmänheten.
Principen om etableringsfrihet och medgivandet till
lagstiftning
Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje
svensk medborgare och svensk juridisk person rätt
att sända radioprogram genom tråd (kabel).
Rätten att sända radioprogram på annat sätt än
genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom
lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och
villkor för att sända. Det allmänna skall
eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på
ett sätt som leder till vidast möjliga
yttrandefrihet.
Bestämmelser om tillstånd och villkor för trådlösa
sändningar finns i radio- och TV-lagen (1996:844).
Tillstånd att sända TV-program meddelas enligt 2
kap. 2 § av regeringen. I lagen finns dels generella
föreskrifter, dels en möjlighet för regeringen att i
samband med att tillstånd ges bestämma villkor för
sändningarna. Villkor som rör tillståndets innehåll,
innebörd och bestånd framgår huvudsakligen direkt av
bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 82 ff.).
Övriga villkor tas in i de enskilda
sändningstillstånden. Vilka villkor som kan
förekomma framgår av 3 kap. radio- och TV-lagen.
Uppräkningen anger uttömmande vilka villkor
regeringen får ställa (a.prop. s. 84).
Ett av de villkor som sändningstillstånd får
förenas med är att sändningsrätten skall utövas
opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en
vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet
skall råda i televisionen (3 kap. 1 §).
Programföretags redaktionella självständighet
Enligt 3 kap. 4 § YGL skall den som sänder
radioprogram självständigt avgöra vad som skall
förekomma i programmen.
Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad
som sänds kan ställas endast genom lag eller genom
sådana tillståndsvillkor som får förekomma. På detta
sätt utgör bestämmelsen om programföretags
redaktionella självständighet ett uttryckligt skydd
mot påtryckningar från det allmännas sida. Den är
enligt motiven emellertid också avsedd att lämna
utrymme för lagstiftning som syftar till att värna
programföretags oberoende gentemot andra, t.ex.
annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117).
Sveriges Televisions sändningstillstånd
Regeringen beslutade den 12 december 1996 om
sändningstillstånd för Sveriges Television AB (SVT).
Tillståndet trädde i kraft den 1 januari 1997 och
gällde fram till den 31 december 2001.
Som villkor för sändningsrätten gällde bl.a. att
den skulle utövas opartiskt och sakligt och med
beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och
informationsfrihet skall råda i televisionen (1 §).
Vidare gällde att SVT skulle meddela nyheter,
stimulera till debatt, kommentera och belysa
händelser och skeenden och därvid ge den allsidiga
information som medborgarna behöver för att vara
orienterade och ta ställning i samhälls- och
kulturfrågor (10 §). Under samma villkor gällde att
SVT skulle granska myndigheter, organisationer och
företag som har inflytande på beslut som rör
medborgarna samt spegla verksamheten inom sådana
organ och inom andra sammanslutningar och
föreningar.
Därefter beslutade regeringen den 20 december 2001
om nytt sändningstillstånd för SVT. Tillståndet
trädde i kraft den 1 januari 2002 och gäller t.o.m.
den 31 december 2005.
Som villkor för sändningsrätten gäller också under
denna tillståndsperiod att den skall utövas
opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en
vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet
skall råda i televisionen (6 §).
Vidare gäller även enligt detta tillstånd villkor
för SVT:s nyhetsverksamhet (10 §). Dessa innebär att
nyhetsverksamheten skall bedrivas så att en mångfald
i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till
uttryck i olika program. SVT skall också meddela
nyheter, stimulera till debatt, kommentera och
belysa händelser och skeenden och därvid ge den
allsidiga information som medborgarna behöver för
att vara orienterade och ta ställning i samhälls-
och kulturfrågor. Därutöver skall SVT granska
myndigheter, organisationer och företag som har
inflytande på beslut som rör medborgarna samt spegla
verksamheten inom sådana organ och inom andra
maktsfärer.
Allmänt om meddelarfrihet och anonymitetsskydd
(källskydd)
Tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen innehåller regler som
syftar till att skydda den som medverkar vid
tillkomsten av en tryckt skrift eller ett radio-
eller TV-program eller en teknisk upptagning av
text, bild eller ljud genom att lämna uppgifter för
offentliggörande. Skyddet åstadkoms genom
bestämmelser om meddelarfrihet och anonymitetsskydd.
Grundläggande bestämmelser om meddelarfrihet finns
i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § YGL.
Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning
är möjligt att straffritt lämna normalt
sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt
skrift, radio eller TV eller teknisk upptagning.
Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket
tryckfrihetsförordningen har var och en rätt att
lämna meddelanden i vilket ämne som helst för
publicering i tryckta skrifter. Meddelandet skall
lämnas till skriftens författare, till någon annan
upphovsman till en framställning i skriften, till
dennas utgivare, till skriftens redaktion eller till
en nyhetsbyrå. Bestämmelsen innebär att
uppgiftslämnaren går fri från ansvar och
skadeståndsskyldighet, även om meddelandet normalt
skulle vara straffbart som brott mot tystnadsplikt.
Undantag från denna huvudregel gäller bara i den mån
sådana är angivna i tryckfrihetsförordningen. Vidare
har enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket
tryckfrihetsförordningen var och en rätt att
anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne
som helst för att antingen själv offentliggöra dem i
tryckt skrift eller lämna meddelande som avses i det
nyss beskrivna tredje stycket i paragrafen. Också
undantag från detta anskaffarskydd skall ha stöd i
tryckfrihetsförordningen. En motsvarande reglering
av meddelarfriheten och skyddet för anskaffare för
andra medier än tryckt skrift finns i 1 kap. 2 §
YGL.
Bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 3 kap.
TF. Anonymitetsskyddet består av flera delar. En är
rätten till anonymitet som innebär att författare,
meddelare samt utgivare av icke periodiska skrifter
inte är skyldiga att låta sina namn sättas ut på
skriften (1 §). En viktig del i anonymitetsskyddet
utgör vidare bestämmelserna i 3 § om tystnadsplikt
för dem som tagit befattning med tillkomsten eller
utgivningen av tryckt skrift och för dem som varit
verksamma vid t.ex. bokförlag och nyhetsbyråer.
Dessa får enligt huvudregeln inte röja vem som är
författare, meddelare eller utgivare av en icke
periodisk skrift. En annan väsentlig del i
anonymitetsskyddet är efterforskningsförbudet i 4 §.
Detta innebär att myndigheter och andra allmänna
organ inte får efterforska författaren till en
framställning som har införts eller varit avsedd att
införas i en tryckt skrift, den som har gett ut
eller avsett att ge ut tryckt skrift eller den som
lämnat ett meddelande för publicering. Författaren,
meddelaren eller utgivaren får dock efterforskas då
detta behövs för åtal eller annat ingripande som är
tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen. Vid sådan
efterforskning skall den i 3 § stadgade
tystnadsplikten beaktas. Motsvarande bestämmelser om
anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL.
Den som uppsåtligen utför otillåtna
efterforskningar döms till böter eller fängelse i
högst ett år, 3 kap. 5 § TF respektive 2 kap. 5 §
YGL.
Från meddelarfriheten finns undantag. Om någon
lämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje
stycket TF och därmed gör sig skyldig till någon av
de gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket,
gäller om ansvar för sådant brott det som är
föreskrivet i vanlig lag, dvs. brottsbalken.
Motsvarande reglering gäller enligt 5 kap. 3 § YGL.
De gärningar som anges indelas i tre punkter. I
punkt 1 räknas högförräderi och vissa andra
allvarliga brott mot rikets säkerhet upp. I punkt 2
upptas oriktigt utlämnande av allmän handling som
inte är tillgänglig för envar eller
tillhandahållande av sådan handling i strid med
myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när
gärningen är uppsåtlig. I punkt 3 anges uppsåtligt
åsidosättande av en tystnadsplikt i de fall som
anges i särskild lag. I 16 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) ges en uppräkning av de tystnadsplikter
som har företräde framför principen om
meddelarfrihet.
Meddelarskyddet innebär att de offentliga
funktionärerna, dvs. de som är anställda hos
myndigheterna och andra personer som deltar i en
myndighets verksamhet på grund av uppdrag,
tjänsteplikt eller annan liknande grund, kan
utsättas för sanktioner för att de har lämnat ett
meddelande för publicering bara i de fall och i den
ordning som tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen anvisar.
Otillåten verksamhet för statsråd enligt
regeringsformen
Enligt 6 kap. 9 § andra stycket RF får statsråd inte
utöva allmän eller enskild tjänst. Han får inte
heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan
rubba förtroendet för honom.
I förarbetena till bestämmelserna anförs att
syftet i första hand är att värna om
statsrådstjänstens integritet, men de kan också
motiveras av önskemålet att ett statsråd inte skall
splittra sina krafter (prop. 1973:90 s. 284). Enligt
departementschefen får det från fall till fall
bedömas om det rubbar förtroendet för ett statsråd
att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en
viss verksamhet. Han anförde att det i allmänhet
torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd
har uppdrag inom bolag, förening eller inrättning,
vars verksamhet har huvudsakligen ekonomiskt syfte.
Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter
sig enligt departementschefen emellertid inte göra.
Han påpekade att andra å andra sidan kan också
innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan
på förtroendet för den som utövar statsrådstjänst.
I regeringens skrivelse 1996/97:56
Intressekonflikter för statsråd redovisade
regeringen resultatet av sina strävanden att
utveckla rutiner som säkerställer att statsråds
förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra
verksamheter inte leder till intressekonflikter,
insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd.
Redovisningen knöt an till den diskussion som hade
förts i riksdagen vid flera tillfällen dessförinnan.
I skrivelsen behandlas förbudet mot bisysslor (6
kap. 9 § RF), förbud mot insiderhandel och
skyldighet att anmäla värdepappersinnehav samt
regler om jäv. Vidare redovisades att de rutiner för
insyn och kontroll som utbildats hos regeringen
bl.a. innebar att eget fondpappersinnehav skall
redovisas offentligt, förteckning för närståendes
fondpappersinnehav, att engagemang i andra
verksamheter vid sidan av uppdraget som statsråd
samt tidigare anställningar och uppdrag redovisas
offentligt och att jävssituationer bevakas genom
granskning av ärendeförteckningar inför
regeringssammanträden.
Registrering av allmänna handlingar
Allmän handling enligt 2 kap. TF
Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling
allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6
eller 7 § är att anse som inkommen till eller
upprättad hos myndighet.
I 2 kap. 4 § TF föreskrivs att brev eller annat
meddelande som är ställt personligen till den som
innehar befattning vid myndighet anses som allmän
handling, om handlingen gäller ärende eller annan
fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd
för mottagaren endast som innehavare av annan
ställning.
I samband med bestämmelsens tillkomst uttalade
konstitutionsutskottet att en huvudregel självklart
måste vara att personligen ställt brev eller
meddelande till befattningshavare vid myndigheten
som avser ett ämne inom myndighetens
verksamhetsområde skall vara allmän handling (bet.
KU 1975/76:48 s. 12). Utskottet konstaterade att det
emellertid förekommer att politiker och
representanter för fackliga och andra organisationer
i ökad omfattning har uppgifter inom den offentliga
förvaltningen. Enligt utskottet låg det i sakens
natur att en befattningshavare skall kunna motta
brev som t.ex. facklig eller politisk förtroendeman
utan att brevet under alla omständigheter måste ges
offentlighet. Utskottet ansåg att en riktlinje borde
vara att skrivelser rörande myndighets verksamhet i
visst konkret fall skall behandlas som allmänna
handlingar men däremot inte skrivelser som uppenbart
avser partipolitiskt eller fackligt agerande. Vidare
anförde utskottet att uppgift om avsändaren av
brevet i vissa fall kan vara vägledande för
bedömningen av brevets karaktär av allmän handling i
detta avseende. Som exempel nämnde utskottet att ett
personligt brev till ett statsråd från en verkschef
i en fråga som rör verkets ämnesområde bör vara att
anse som allmän handling.
Enligt 2 kap. 6 § första stycket TF anses en
handling ha kommit in till en myndighet, när den har
anlänt till myndigheten eller kommit behörig
befattningshavare till handa.
För att en handling skall anses inkommen enligt
TF:s mening är det inte nödvändigt att handlingen
avlämnats i myndighetens lokaler. Den skall anses
inkommen även i fall då den har kommit "behörig
befattningshavare" till handa. Det är alltså
tillräckligt att behörig företrädare någonstans har
tagit emot handlingen. Vidare är det väsentliga
härvid att handlingen fysiskt befinner sig i ett
läge, där vederbörande kan besluta om dess
utlämnande (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 5:e
uppl., s. 56).
I 2 kap. 7 § TF finns bestämmelser om när en
handling skall anses upprättad hos myndighet. Enligt
första stycket gäller att en handling anses
upprättad när den har expedierats. Har handlingen
inte expedierats anses den upprättad när det ärende
till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos
myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till ett
visst ärende anses den upprättad när den har
justerats av myndigheten eller på annat sätt
färdigställts.
I andra stycket föreskrivs undantag från vad som
gäller enligt första stycket, bl.a. i fråga om
myndighets diarium, journal samt sådant register
eller annan förteckning som förs fortlöpande.
Dokumentationsskyldighet
Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) skall
uppgifter som en myndighet får på annat sätt än
genom en handling och som kan ha betydelse för
utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Förvaltningslagen är inte direkt tillämplig på
regeringsärenden, eftersom regeringen inte är någon
förvaltningsmyndighet i lagens mening.
Statsrådsberedningen anger i sina riktlinjer för
handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds
1998:39 s. 14) att det dock är viktigt att man även
i regeringsärenden följer de principer som
förvaltningslagen ger uttryck för.
Sekretesslagens bestämmelser om registrering av
allmänna handlingar
När en allmän handling har kommit in till eller
upprättats hos en myndighet skall handlingen
registreras utan dröjsmål (15 kap. 1 § första
stycket). I fråga om allmänna handlingar för vilka
sekretess inte gäller, får registrering underlåtas
om handlingarna i stället hålls ordnade så att det
utan svårighet kan fastställas om en handling kommit
in eller upprättats. En ovillkorlig
registreringsskyldighet omfattar således endast
handlingar för vilka sekretess gäller.
Som ett generellt undantag från vad som sägs i
första stycket gäller att handlingar som
uppenbarligen är av ringa intresse för en myndighets
verksamhet varken behöver registreras eller på annat
sätt hållas lättillgängliga.
Statsrådsberedningens riktlinjer
Statsrådsberedningen har upprättat promemorian
Registrering av allmänna handlingar i
Regeringskansliet (PM 1982:3). Den har reviderats i
mars 1997.
I promemorian framhålls att en inkommen handling
enligt huvudregeln är allmän handling även om
handlingen är ställd personligen till ett statsråd
eller en tjänsteman, förutsatt att handlingen rör
någon fråga som kan anses ankomma på regeringen
eller annars rör vederbörande i tjänsten (s. 4).
Vidare sägs under rubriken "Handlingar till eller
från partifunktionärer m.fl." att om en inkommen
handling är ställd till ett statsråd eller någon
tjänsteman i Regeringskansliet personligen och
visserligen rör en fråga som ankommer på regeringen
eller ett departement men är avsedd för mottagaren
uteslutande i dennes egenskap av innehavare av någon
annan ställning, skall handlingen inte betraktas som
allmän handling (s. 7). På motsvarande sätt bör man
enligt promemorian se på utgående handlingar från
ett statsråd eller någon tjänsteman i
Regeringskansliet i en fråga av detta slag, om
handlingen är upprättad uteslutande i avsändarens
egenskap av innehavare av någon annan ställning. I
promemorian anförs att undantaget t.ex. gäller för
skrivelser som någon får eller sänder enbart som
partiledare eller partifunktionär eller som
styrelseledamot, suppleant för sådant, revisor eller
revisorssuppleant i ett bolag eller en stiftelse.
När det gäller registrering av allmänna handlingar
konstateras i promemorian att sekretesslagen öppnar
vissa möjligheter att underlåta registrering (s.
15). Enligt promemorian bör dessa möjligheter
utnyttjas med försiktighet för Regeringskansliets
del.
Vidare framhålls att det är nödvändigt för att den
lagstadgade registreringen skall kunna fullföljas
att allmänna handlingar som kommer direkt till något
statsråd eller någon tjänsteman omedelbart
överlämnas till den registrerande tjänstemannen i
alla de fall där registrering skall ske. Handlingen
bör därvid vara försedd med en av mottagaren
signerad uppgift om vilken dag han tog emot
handlingen. Också utgående allmänna handlingar och
sådana framställda handlingar som är allmänna fast
de inte har gått ut skall enligt promemorian
tillställas den registrerade tjänstemannen i fall
där registrering skall ske.
Kravet på beredning av regeringsärenden
Gällande bestämmelse
Enligt 7 kap. 2 § RF skall behövliga upplysningar
och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid
beredningen av regeringsärenden. I den omfattning
som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar
och enskilda att yttra sig.
Vad är ett regeringsärende?
I Statsrådsberedningens handbok Gula boken -
Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds
1998:39, s. 11)) anförs att ärenden i
Regeringskansliet kan väckas antingen genom
framställningar utifrån (t.ex. genom ansökningar
eller överklaganden), genom riksdagens skrivelser
till regeringen eller genom initiativ i
Regeringskansliet (s.k. initiativärenden). Vidare
sägs att som tjänsteman i Regeringskansliet arbetar
man för två myndigheter - regeringen och
Regeringskansliet. Det är Regeringskansliets främsta
uppgift att vara beredningsorgan för regeringen,
dvs. att bereda ärenden som leder fram till
regeringsbeslut. Sådana ärenden kallas
regeringsärenden. Enligt handboken fattar
Regeringskansliet beslut i eget namn i begränsad
utsträckning. Regeringskansliet uppträder då som
egen myndighet. Ärenden av detta slag kallas
regeringskansliärenden.
I handboken framhålls att man alltid måste göra
klart för sig om ett ärende skall mynna ut i ett
regeringsbeslut eller i ett regeringskanslibeslut.
Enligt handboken uppkommer denna fråga framför allt
i samband med brev från allmänheten som innehåller
önskemål av skilda slag.
Övrigt
Granskningsnämndens prövning i tre fall
Granskningsnämnden för radio och TV har i tre beslut
den 24 januari 2003 prövat dels frågan om
partiskhet rörande SVT:s program med
partiledarutfrågningar inför valet 2002 (23
anmälningar), dels frågan om opartiskhet rörande all
politisk bevakning signerad Erik Fichtelius i SVT
sedan 1994 (en anmälan), dels frågan om opartiskhet
och saklighet rörande inslag om den svenska
regeringsbildningen i två sändningar av "Aktuellt"
den 29 september 2002 (avsåg kommentarer av Erik
Fichtelius, fem anmälningar).
I det första ärendet rörande
partiledarutfrågningar i SVT fann Granskningsnämnden
att de aktuella programmen inte stred mot kravet på
opartiskhet.
I det andra ärendet rörande all politisk bevakning
signerad Erik Fichtelius sedan 1994 konstaterade
nämnden att om en anmälan kommit in mer än sex
månader efter det att programmet sändes bör nämnden
inte granska programmet om de inte finns särskilda
skäl. Nämnden hade under de senaste åren granskat
ett flertal inslag i vilka Erik Fichtelius medverkat
som reporter eller kommentator. Denna granskning
hade inte gett anledning att anta att bevakningen
som sådan skulle strida mot tillämpliga bestämmelser
i SVT:s sändningstillstånd. Nämnden ansåg att vad
anmälaren anförde (om Erik F. till följd av det
hemliga avtalet med statsminister Göran Persson
åsidosatt kravet på opartiskhet i sin bevakning av
politiska frågor) inte gav skäl att företa någon
ytterligare granskning, vare sig av inslag som sänts
under den senaste sexmånadersperioden eller av äldre
inslag.
Rörande det tredje ärendet om inslag i SVT:s
"Aktuellt" om den svenska regeringsbildningen fann
nämnden att inte något inslag stred mot kraven på
opartiskhet eller saklighet.
Uppgifter i medier m.m.
I ett pressmeddelande från SVT den 10 januari 2003
meddelas att SVT denna dag har beslutat att
fortsätta arbetet med en dokumentär om statsminister
Göran Perssons regeringstid. Enligt meddelandet har
projektet pågått sedan 1996 och avsikten är att på
ett nytt sätt kunna skildra en politiskt intressant
tid.
Vidare sägs att SVT hoppas, genom att dokumentera
politiska händelser och statsministerns tankar kring
dessa medan de pågår, uppnå en äkthet och kvalitet
som är svår att åstadkomma när man i efterhand söker
minnas och beskriva motsvarande skeenden och
resonemang. SVT:s politiske reporter Erik
Fichtelius, som startade dokumentärprojektet,
kommer även att vara den som slutför det.
Enligt meddelandet kommer dokumentären att visas
först efter det att Göran Persson avgått som
statsminister. Eventuella uppgifter av
nyhetskaraktär kommer, liksom hittills skett, att
presenteras inom ramen för SVT:s ordinarie
nyhetsverksamhet.
Därutöver sägs i meddelandet att Erik Fichtelius
huvuduppgift är att vara projektledare för 24Direkt,
SVT:s nya satsning på direktsända riksdagsdebatter,
m.m. Han kommer därmed inte vara politisk
kommentator i SVT:s nyhetssändningar.
Promemoria från Statsrådsberedningen
In en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet
begärt svar på vissa frågor samt kommentarer med
anledning av granskningsanmälningarna. Som svar har
till utskottet översänts en promemoria som
upprättats inom Statsrådsberedningen den 11 mars
2003, bilaga 3.4. I promemorian anförs bl.a.
följande. På uttryckligt initiativ av SVT har Göran
Persson ingått en överenskommelse med
programföretaget om ett intervjuprojekt. Enligt
promemorian ingicks överenskommelsen muntligt genom
samtal med Erik Fichtelius sedan denne visat för
Göran Persson en handling med den text som nu har
publicerats bl.a. på SVT:s hemsida. Den texten
återspeglar överenskommelsens innehåll. I
promemorian anförs att någon annan dokumentation av
överenskommelsen inte finns såvitt Göran Persson
eller Regeringskansliet vet. Överenskommelsen var
enligt promemorian ett personligt åtagande, ett
gentlemen''''''''''''''''s agreement. I promemorian framhålls att
den går längre än vad som följer av Göran Perssons
uppdrag som statsminister och inte kan fullgöras av
någon annan än honom själv. Därmed finns det inte
heller någon anledning att dokumentera och
registrera den i Regeringskansliet. Enligt
promemorian har så inte heller skett.
Vidare anförs i promemorian att överenskommelsen
inte innebär någon inskränkning i SVT:s granskande
uppgift. Göran Persson har enligt promemorian inte
hävdat något publiceringsförbud eller vidtagit eller
försökt vidta någon åtgärd som kan vara förbjuden
enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Därutöver
framhålls att han inte heller skaffat sig något
sådant inflytande över programföretaget som kan
strida mot reglerna om dess självständighet och
oberoende.
Enligt promemorian har Göran Persson övervägt att
rådfråga en jurist om intervjuprojektet. Det påpekas
att han inte övervägt eller sagt att han övervägde
att framställa rättsliga anspråk mot Sveriges
Television AB.
Därutöver anförs i promemorian att Göran Perssons
deltagande i ett projekt som detta inte kan komma i
konflikt med regeringsformens förbud mot bisysslor
för statsråd. Eftersom det inte är frågan om ett
regeringsärende kan enligt promemorian hans agerande
inte heller strida mot regeringsformens krav på
beredning av regeringsärenden.
Utfrågningar
Utfrågning med Christina Jutterström
Utskottet har den 1 april 2003 hållit en utfrågning
med verkställande direktören vid Sveriges Television
AB (SVT), Christina Jutterström, bilaga B6. Hon
uppgav bl.a. att initiativet till dokumentären kom
från SVT. Det inspelade materialet är helt och
hållet företagets. Ingen annan har rätt till det.
Sveriges Television avgör om och vad som skall
sändas den dag Göran Persson har avgått och
intervjuprojektet är avslutat. Villkoren
formulerades från SVT:s sida. Erik Fichtelius lade
första gången i februari 1996 fram för Göran Persson
hur man ville att dokumentären skulle gå till. Sedan
skrev Erik Fichtelius ned förslaget i en egen PM.
Han visade därefter PM:an för Göran Persson, som
accepterade de förutsättningar som var sagda. Erik
Fichtelius behöll själv PM:an. Enligt Christina
Jutterström var det en muntlig överenskommelse som i
första hand handlade om att ge Göran Persson
källskydd.
Vidare uppgav Christina Jutterström att
överenskommelsen innehöll följande punkter, som
också offentliggjorts på SVT:s hemsida:
1) Resultatet skall bli en levande och ärlig
dokumentär från början till slut om Göran Perssons
period som partiledare och statsminister. Den skall
rakt och konkret under hela perioden ge Göran
Persson egna kommentarer och reflexioner kring det
som händer.
2) Materialet och berättelsen kan publiceras efter
det att Göran Persson slutat som partiledare
och/eller statsminister som en dokumentär i Sveriges
Television. Samtalen sker under hand på
bakgrundsvillkor. Det innebär att det som Göran
Persson berättar eller informerar om kan Erik
Fichtelius omedelbart använda som underlag för
publicering utan att källan avslöjas.
3) Göran Persson utlovas anonymitet enligt
tryckfrihetsförordningen. Erik Fichtelius är därmed
skyldig att använda informationen på ett sådant sätt
att källan inte avslöjas. Först efter det att Göran
Persson lämnat uppdraget som partiledare kan hans
berättelse publiceras som hans egna kommentarer.
4) Filmning och samtal skall ske under största
sekretess med så få inblandade och informerade som
möjligt.
5) Det inspelade materialet tillhör Sveriges
Television och förvaras av Sveriges Television.
Därutöver uppgav Christina Jutterström att SVT:s
avsikt har varit och är att publicera materialet i
en dokumentär när Göran Persson har avgått. Något
annat har inte varit aktuellt för SVT. Göran
Perssons uttalande i ett inslag i Aktuellt om att
han skulle vända sig till sina jurister om
materialet sändes i förtid, har hon därför aldrig
uppfattat som något hot mot Sveriges Televisions
oberoende och självständighet. Enligt Christina
Jutterström inskränker överenskommelsen med
statsministern inte på något sätt SVT:s politiska
reportrars möjligheter att genomföra sina granskande
uppgifter när det gäller statsministern och
regeringen.
Vidare uppgav Christina Jutterström att det var
fråga om en överenskommelse, en gentlemen''''''''''''''''s
agreement, mellan SVT och Göran Persson som
statsminister, eftersom dokumentären handlar om
Göran Persson under hans statsministertid. Däremot
har överenskommelsen också bäring på Göran Persson
som individ, nämligen när det handlar om
källskyddet. Man kan inte träffa en uppgörelse om
källskydd för en institution som statsministern,
utan det blir som individ.
Christina Jutterström uppgav också att Erik
Fichtelius, som framgår av de fem punkterna, har
rätt under hela den tid som intervjuserien pågår att
använda det som är intressant ur nyhetssynpunkt, men
med källskydd, i nyhetsbevakningen. På det sättet
anser man inte att man begränsar möjligheterna, utan
att man faktiskt utökat möjligheterna till
information och granskning. Skälet till att
projektet skulle ske under största möjliga sekretess
är, enligt Erik Fichtelius, att det ska garantera
källskyddet.
På fråga om det finns en risk för
vänskapskorruption med ett så långsiktigt projekt
uppgav Christina Jutterström att en sådan fråga
kräver mycket eftertanke. Hon utgår från att Erik
Fichtelius varit och är mycket noga med
integriteten.
På fråga om det hade varit rimligt för
statsministern att framställa rättsliga anspråk mot
SVT om företaget av något skäl velat bryta
överenskommelsen uppgav Christina Jutterström att
förutsättningarna för projektet är att det inte
skall sändas förrän Göran Persson har avgått. Hon
tycker att det som Göran Persson sade i intervjun
därför inte har relevans för företagets
ställningstaganden.
På fråga om vilken bedömning man gjort i
företagsledningen av avtalets betydelse i den del
som företagets chefsjurist uttalat sig om i en
intervju - att statsministern inte kunde stämma SVT
på skadestånd i en civilprocess för avtalsbrott om
man sände materialet nu, men att de som beslutade om
publicering kunde göra sig skyldiga till
tystnadspliktsbrott - uppgav Christina Jutterström
följande. Chefsjuristen hade gjort en juridisk
bedömning som svar på en fråga från en journalist. I
företagsledningen har man inte haft någon annan
ambition än att vilja slutföra detta projekt på det
sätt som det var sagt från början.
På fråga om vad som är SVT:s uppfattning om
meddelarskyddet används för att statsministern
därmed skall kunna påräkna skydd från att bli
kontrollerad för påståenden som han kan sprida via
nyhetsmedier, uppgav Christina Jutterström att hon
anser att SVT:s medarbetare har den kunskap,
integritet och förmåga att granska källmaterial att
det inte är någon fara.
Därutöver uppgav Christina Jutterström att hon
inte har erfarit något som tyder på att
statministern i något avseende har försökt förmå SVT
att gå med på ett publiceringsförbud. Projektet var
SVT:s initiativ och det är företaget som har makten
över materialet från det att projektet startade till
och med att det sänds. Man har möjlighet att använda
nyhetsmaterial som finns och kommer fram under
intervjuernas gång. Hon kan inte se att det skulle
störa företagets oberoende och självständighet.
På fråga om varför SVT gjorde en del förändringar
i samhällsbevakningen, t.ex. gav Erik Fichtelius nya
uppgifter, om man inte ansåg att det fanns risker
för oberoendet eller den granskande uppgiften uppgav
Christina Jutterström följande. När den
verkställande ledningen, som består av henne själv
och programdirektören, fick projektet fullt klart
för sig gjorde den bedömningen att man skulle skilja
dokumentärprojektet och Erik Fichtelius
kommenterande åt. De tyckte att det vara ett klokt
beslut för att inte någon trovärdighet skulle
ifrågasättas.
På fråga om projektet, med hänsyn till SVT:s behov
av att kunna fullgöra en god granskning, hade kunnat
fortlöpa om avtalet inte hade blivit känt, uppgav
Christina Jutterström att hon inte såg några
begränsningar. Hon anser att SVT i denna uppgörelse
hade garderat sitt oberoende och sin självständighet
på ett tillfredsställande sätt.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Utskottet har den 8 april 2003 hållit en utfrågning
med statsminister Göran Persson, bilaga B9. Han
uppgav bl.a. följande. Avtalet med Sveriges
Television AB har han ingått som privatperson. Det
kan inte fullgöras av någon annan än honom själv.
Han kan tänka sig parallella situationer. Just nu
för han samtal med ett förlag om att ge ut en
beskrivning av hans statsministertid. Det är inget
som han tänker registrera som allmän handling i
Regeringskansliet. Det är ingenting som
Regeringskansliet skall bereda, utan det avser hans
egen relation med förlaget.
Vidare uppgav Göran Persson att han är lite osäker
på det yttrandefrihetsrättsliga lagkomplexet, men
upplevde att han fick ett anonymitetsskydd när ha
ingick avtalet med Sveriges Television. Ett sådant
skydd gäller också en statsminister som
privatperson. När det påstods att han skulle röjas
som källa blev han väldigt fundersam och kände sig
osäker. Han behövde rådfråga en jurist. Uttalandet
som sådant var också osäkert. Han sa något liknande
som att han tror att han får rådfråga en jurist.
Därefter har han fått klart för sig att också han
omfattas av källskyddet. Om Sveriges Television hade
brutit mot avtalet och röjt honom som källa hade
bolaget, vad han förstår, hamnat i ett läge där det
hade kunnat ställas till ansvar. Men, det var aldrig
hans avsikt.
Göran Persson uppgav därutöver att han aldrig har
tvekat om Sveriges Televisions ambition att leva upp
till avtalet. Detta har också bekräftats av bolagets
verkställande direktör. Projektet inleddes på
Sveriges Televisions initiativ. Han var först lite
tveksam, eftersom det skulle ta tid i anspråk. Han
har uppfattat saken så att Sveriges Television
aldrig har tänkt röja honom som källa i de
sammanhang då de använder det som de talar om under
intervjuerna som underlag eller bakgrundsmaterial,
exempelvis i en politisk kommentar eller analys.
Göran Persson uppgav också att han har upplevt
detta som ett unikt projekt. Men, det kanske inte är
så unikt som han först trodde. Den danske
statsministern släppte in TV-journalister som följde
toppmötet i Köpenhamn, vilket tydligen skedde på
villkor att det danska regeringskansliet fick fritt
ta bort det som rörde relationer till främmande makt
ur TV-programmet. Något sådant har han aldrig
aspirerat på.
Enligt Göran Persson skiljer sig det aktuella
avtalet i ett avseende från vad som är normalt, det
pågår under längre tid. Men arbetsmetoden, att han
samtalar med journalister och gör det utan att han
blir röjd som källa - han ger bakgrund och
sammanhang som gör att journalisterna i sin tur kan
göra en korrekt analys - är den normala. Det unika
med detta projekt är alltså att det pågått under en
lång tid. Hur det inverkar på den journalistiska
hanteringen vågar han inte bedöma, eftersom det inte
är hans sak. Rimligen bör journalisten själv utifrån
sin etiska övertygelse klara av att dra gränslinjen.
Hans chef i sammanhanget, Christina Jutterström, har
inför utskottet vidimerat att det inte har funnits
denna typ av svårigheter.
Vidare uppgav Göran Persson att det har påståtts
att detta projekt har otillbörligen har gynnat
socialdemokratin och honom i kommentarer i Sveriges
Television. Detta har granskats av
Granskningsnämnden, som har avvisat anmälningarna.
Det arbete som journalisterna har gjort har levt upp
till de krav, de normer och den etik som gäller.
Enligt Göran Persson var det Sveriges Televisions
idé att projektet skulle ske under stor sekretess.
Han hade inget att erinra mot detta. Det var
bolagets upplägg, och han har accepterat det. Det
fördes inget samtal om huruvida det skulle vara
sekretess. Han kan inte säga att han övervägde att
projektet inte skulle vara hemligt, utan fann sig i
villkoren.
Därutöver uppgav Göran Persson att han inför
avtalet inte rådfrågade någon när det gäller
yttrandefrihetslagstiftningen och eventuella
komplikationer i förhållande till den roll han har.
Han förutsatte att upplägget var seriöst från
Sveriges Televisions sida.
Göran Persson uppgav också att avtalet ger
Sveriges Television full förfoganderätt över
materialet. De sänder själva vad de vill den dagen
han har avgått som partiledare.
Enligt Göran Persson är han fullständigt övertygad
om att detta inte är något som kan rubba förtroendet
för statsministern i egenskap av statsråd. När det
gäller frågan om bisyssla, har alla rätt att
författa och skriva. Denna rätt tillkommer också
statsministern. Han har under sin statsministertid
publicerat tre böcker, som han inte har tagit betalt
för. I detta avseende tycker han att man skall vara
väldigt försiktig. Däremot tycker han att det ligger
helt inom ramen att kunna publicera sig, att delta i
allmänt debatt och att dokumentera.
Vidare uppgav Göran Persson att han inte anser att
hans uttalanden under projektet har påverkat eller
kringskurit, medvetet eller omedvetet, hans
politiska agerande som statsminister framöver. Det
är möjligt att det undermedvetet finns någon slags
spärr. Men intellektuellt medvetet har han aldrig
gjort ett sådant övervägande. Detta skiljer sig
egentligen inte från alla andra bakgrundssamtal som
han har med andra "viktiga" journalister och
bedömare.
Utskottets ställningstagande
Granskningen har utvisat att avsikten enligt avtalet
mellan statsminister Göran Persson och Sveriges
Television AB var att det aktuella intervjuprojektet
skulle genomföras i hemlighet. Härigenom kunde den
aktuelle reportern använda Göran Perssons under
intervjuerna lämnade uppgifter, förutom i den
avslutande dokumentären, i programföretagets
nyhetsrapportering inom ramen för gällande
källskydd. Av betydelse i detta sammanhang är att
intervjuprojektet har kommit att pågå under
osedvanligt lång tid. Efter att avtalet kommit till
allmänhetens kännedom har SVT beslutat att den
aktuelle reportern inte längre skall vara politisk
kommentator i företagets nyhetssändningar.
Enligt utskottets mening kan det inte hävdas att
det nu aktuella avtalet mellan Göran Persson och SVT
har ett sådant samband med regeringens verksamhet
att dess ingående skulle ha gett upphov till en
dokumentationsskyldighet för Göran Persson och att
den därmed upprättade handlingen borde ha
registrerats som allmän handling i
Regeringskansliet.
Därutöver vill utskottet framhålla att när det
gäller frågor som rör statsråds relationer med
public service-företagen, vid sidan av det som
förekommer inom ramen för formulerandet av
företagens uppdrag, bör statsråden iaktta en hög
grad av försiktighet så att risk inte uppstår för
att företagens självständighet och oberoende rubbas
eller deras granskande uppgift påverkas. Samma
försiktighet bör iakttas när det gäller värnandet av
statsrådstjänstens integritet. Enligt utskottets
mening innebär en sådan försiktighetsprincip i
nämnda avseenden att Göran Persson borde ha
eftersträvat en form för det aktuella
intervjuprojektet som inte förutsatte att det
hemlighölls. Från rättslig och strikt
konstitutionell utgångspunkt kan vad som förevarit i
granskningsärendet emellertid inte föranleda någon
kritik från utskottets sida.
4. Statsminister Göran Perssons roll när
det gäller f.d. näringsminister Björn
Rosengrens uppdrag åt Stenbeckssfären
Anmälan
I en anmälan begärs att utskottet granskar
statsministerns roll vad avser godkännande eller
accepterande av förre näringsminister Björn
Rosengrens uppdrag åt Stenbeckssfären, där Telias
konkurrent Tele 2 ingår, bilaga A4.1. I anmälan
hänvisas till att Björn Rosengren har haft stor
insyn i affärerna kring Telia och i dess
strategival.
Utskottet bör enligt anmälan också granska om
regeringen har någon policy för "karantän" när det
gäller tillgång till känslig information om statliga
företag och om en sådan policy även gäller statsråd.
Om den inte finns, bör granskas vilka andra åtgärder
regeringen vidtar för att förhindra att de statliga
eller delstatliga företagens affärshemligheter
sprids vidare genom s.k. sidbyten.
Gällande regler
Enligt 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen får
statsråd inte utöva allmän eller enskild tjänst. Han
får inte heller inneha uppdrag eller utöva
verksamhet som kan rubba förtroendet för honom.
Regeringsformens förbud mot att utöva vissa uppdrag
gäller endast den som är statsråd, inte ett f.d.
statsråd.
Enligt förarbetena (prop. 1975:90, s. 284) är
bestämmelsens syfte i första hand att värna om
statsrådens integritet, men den kan också motiveras
av önskemålet att statsråd inte skall splittra sina
krafter.
Bestämmelsen har för offentliganställda en
parallell i bisysslebestämmelsen i 7 § lagen
(1994:260) om offentlig anställning. Enligt denna
får en arbetstagare inte ha någon anställning eller
något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan
rubba förtroendet för hans eller någon annan
arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan
skada myndighetens anseende.
Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om
tystnadsplikt i det allmännas verksamhet.
Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift vare
sig det sker muntligen eller genom utlämnande av
allmän handling. Enligt 1 kap. 6 § gäller förbud att
röja sekretessbelagd uppgift för den som deltar i
eller har deltagit i myndighetens verksamhet och
därvid fått kännedom om uppgiften. En
befattningshavare är skyldig att iaktta sekretess
också sedan han lämnat sin befattning. Detta gäller
givetvis oavsett vederbörande avgår med pension
eller övergår till någon annan allmän eller enskild
tjänst.
Enligt 20 kap. 3 § brottsbalken döms den som röjer
uppgift som han är pliktig att hemlighålla för brott
mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst
ett år.
Enligt 2 § insiderstrafflagen (2000:1086) döms den
som har anställning, uppdrag eller annan befattning,
som normalt innebär att han eller hon får kännedom
om omständigheter som har betydelse för kursen på
finansiella instrument, och som på grund härav fått
insiderinformation för insiderbrott till fängelse i
högst två år om han eller hon för egen eller någon
annans räkning genom handel på värdepappersmarknaden
förvärvar eller avyttrar sådana finansiella
instrument som informationen rör, eller använder
informationen till att med råd eller på annat sådant
sätt föranleda någon annan till förvärv eller
avyttring,
Den som har anställning, uppdrag eller annan
befattning, som normalt innebär att han eller hon
får kännedom om omständigheter som har betydelse för
kursen på finansiella instrument, och som på grund
härav fått insiderinformation och som obehörigen
röjer sådan information, döms enligt 7 §
insiderstrafflagen för obehörigt röjande av
insiderinformation till böter eller fängelse i högst
sex månader.
Tystnadsplikt inom näringslivet
Inom myndighetsområdet anses de offentliga
funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast
författningsvägen och inte genom avtal. Utanför
detta område kan däremot avtal träffas om
tystnadsplikt, och sådana anses i princip bryta
meddelarfriheten (prop. 1986/87:151 s. 117-119).
Enligt 7 § lagen (1990:409) om skydd för
företagshemligheter skall den som uppsåtligen eller
av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en
företagshemlighet hos arbetsgivaren som han fått del
av i sin anställning under sådana förhållanden att
han insåg eller borde ha insett att han inte fick
avslöja den skall ersätta den skada som uppkommer
genom hans förfarande.
I 38 § avtalslagen (1915:218) finns en bestämmelse
som stadgar att om någon för att förebygga
konkurrens betingat sig av annan att denne icke
skall bedriva verksamhet av visst slag eller icke
taga anställning hos någon som bedriver sådan
verksamhet, är den som gjort utfästelsen icke bunden
därav i den mån utfästelsen sträcker sig längre än
vad som kan anses skäligt. Bestämmelsen, som fick
sin nuvarande utformning år 1976 (prop. 1975/76:81,
bet. LU21), torde kunna tillämpas såväl på
konkurrensklausuler i tjänsteavtal som på sådana
villkor i avtal mellan näringsidkare, t.ex. om
överlåtelse av en rörelse. De rättsfall som
Arbetsdomstolen avgjort angående användningen av
konkurrensklausuler med förbud för arbetstagare att
på visst närmare angivet sätt konkurrera med
arbetsgivaren efter anställningens upphörande visar
att domstolen gör en helhetsbedömning av den
föreliggande situationen med beaktande av såväl
arbetstagarens som arbetsgivarens intressen. Ingen
faktor kan sägas vara utan vidare utslagsgivande,
med ett undantag. Det torde generellt kunna sägas
att en klausul som enbart syftar till att kvarhålla
en arbetstagare med särskilda kunskaper och särskild
kompetens inte är rättsligt bindande. Är kunskapen i
fråga att hänföra till området företagshemlighet
torde i allmänhet en mer positiv syn gentemot
konkurrensklausuler vara rådande.
Sekretessklausuler eller s.k. diskretionsklausuler
har en mera begränsad innebörd än
konkurrensklausuler. De ålägger arbetstagaren
tystnadsplikt på närmare angivet sätt efter
anställningens upphörande. Sådana klausuler torde
ofta ingå som ett moment i konkurrensklausuler, men
de båda typerna måste hållas isär, eftersom
förutsättningarna för jämkning inte alltid är
desamma. I viss, om än begränsad, utsträckning kan
sekretessklausuler förekomma i tjänsteavtal. I
korthet kan sägas att rättsordningen principiellt
godtar sekretessklausuler. Det framgår redan av det
förhållandet att konkurrensklausuler godtas och
dessa innebär ju typiskt sett längre gående
inskränkningar av arbetstagares frihet efter
anställningens upphörande än sekretessklausuler. Ett
åsidosättande av lojalitetsplikten kan utgöra saklig
grund för arbetsgivaren att säga upp
anställningsavtalet och, om arbetstagaren därigenom
har grovt åsidosatt sina åligganden mot
arbetsgivaren, grund för avskedande. Dessutom
berättigar åsidosättandet arbetsgivaren till
skadestånd.
Förhållandena i vissa andra länder
I Australien övervägdes våren 2002 att reglera
förhållandet att f.d. ministrar arbetar inom områden
som har anknytning till deras tidigare
ansvarsområden. En översyn gjordes inom parlamentets
utredningstjänst. I rapporten nämndes att en f.d.
hälsominister utsetts till konsult för Royal
Australian College of General Practitioners, att en
f.d. försvarsminister arbetade för
försvarsindustriföretaget Tenix. att en f.d.
finansminister arbetade för investmentbanken J. P.
Morgan, att en f.d. miljöminister arbetade för en
miljökonsult och att Queenslands f.d. vice
premiärminister arbetade med offerter på projekt som
han kunde ha varit inblandad i som minister.
Regleringarna i bl.a. USA, Kanada och
Storbritannien redovisades.
I USA finns i US code (title 18 section 207)
begränsade restriktioner som gäller alla
regeringsanställda och restriktioner som är mer
betungande ju mer överordnad tjänsten är. Mycket
överordnad personal inkl. myndighetschefer måste
rätta sig efter flera restriktioner.
ett livslångt förbud mot att "byta sida" till att
representera någon i en fråga som de direkt
arbetade med som chef.
· ett tvåårigt förbud i ärenden som de kanske inte
direkt arbetade med men som de hade ett direkt
ansvar för.
·
1. ett ettårsförbud mot att representera ett
utländsk enhet hos alla departement eller
myndigheter och mot att hjälpa eller ge råd
till en utländsk enhet.
2.
ett ettårsförbud mot att representera någon
organisation inför någon representant för
regeringen/verkställande organ oberoende av
vilken portfölj denne har.
Office of Government Ethics ger råd till anställda
chefer.
I Kanada infördes 1994 the Conflict of Interest
and Postemployment Code for Public Office Holders,
som administreras av Office of the Ethics
Counsellor. Bestämmelserna gäller ministrar.
Målsättningen är att minimera möjligheterna för
att ge utrymme för att utsikterna till en annan
anställning skapar en verklig, potentiell eller
uppenbar intressekonflikt hos offentliga
befattningshavare medan de innehar ett
offentligt uppdrag.
att få en förmånlig behandling eller gynnat
tillträde till makten efter avgången från
offentlig befattning
få personlig fördel av information som har
erhållits under tjänsteutövningen innan den är
allmänt tillgänglig
använda ämbetet för orättvisa fördelar när det
gäller att få en annan anställning.
Den kanadensiska ordningen liknar den i USA när
det gäller restriktionerna. Den innehåller ett
permanent förbud för en offentliganställd tjänsteman
att byta sida i en fråga gällande pågående specifika
åtgärder, transaktioner, förhandlingar eller ärende
där den tidigare offentliganställde representerat
eller gett råd till regeringen.
Huvudreglerna är dock ett tvåårsförbud som
förhindrar ministrar att
acceptera ett direktionsuppdrag eller
anställning hos ett organ som de haft direkt
eller betydelsefulla förbindelser med i tjänsten
under ett år före avgången från den offentliga
tjänsten.
1. representera någon person eller något organ inför
något departement som ministern haft direkt eller
betydelsefulla förbindelser i tjänsten med under
ett år före avgången från tjänsten.
2.
Premiärministern kan diskretionärt reducera
tvåårsperioden om vissa villkor är uppfyllda.
I Storbritannien liksom i Kanada regleras
förhållandena inte i lag utan i föreskrifter på
lägre nivå. I 9 kap. ministerial code finns regler
om anställning efter en ministers avgång. När en
minister lämnar ämbetet bör han be om råd från den
oberoende Rådgivande Kommittén för utnämningar i
affärslivet i fråga om uppdrag han eller hon vill
åta sig inom två efter det att han eller hon avgått
från ämbetet. Den rådgivande kommittén kan
rekommendera att uppdraget uppskjuts i två om
kommittén finner att uppdraget skulle kunna leda
till allmän oro över att uttalanden och beslut av
ministern när han ingick i regeringen hade påverkats
av förhoppningar eller förväntningar om en framtida
anställning hos det berörda företaget eller den
berörda organisationen, eller över att arbetsgivaren
otillbörligen skulle kunna använda sig av sådan
information som en f.d. minister har haft tillgång
till.
I Norge gäller enligt nyligen antagna riktlinjer för
statsråd, statssekreterare och politiskt sakkunniga
en karantän på tre till sex månader för en icke-
politisk karriär i departementen. Vid återgång till
tjänst inom samma departement bör det enligt
riktlinjerna vara sex månaders karantänstid men
mellan skilda departement bör tre månaders
karantänstid vara tillräckligt. Det föreföll enligt
regeringen inte finnas grund för att differentiera
karantänstiden beroende på om vederbörande varit
statsråd, statssekreterare eller politisk sakkunnig.
Karantän skall göras gällande beträffande dem som
återvänder till tjänster som står i ett direkt
rådgivningsförhållande till den politiska ledningen.
Dvs. departementsråd, expeditionschefer och
informationschefer. Dessutom bör det under den
aktuella tidsrymden undvikas att de som går tillbaka
till andra tjänster kommer i ett sådant
rådgivningsförhållande till statsråden. Det bör inte
åläggas karantän i samband med det ursprungliga
rollbytet, dvs. vid övergång från ämbetsverk till
politiska tjänster i departementen.
När det gäller ämbetsmän framhöll regeringen att
det är viktigt att det inte byggs barriärer mot
utbyte av personal mellan offentlig och privat
sektor. Men för staten finns det skäl att
tillvarata sina intressen i vissa situationer. En
ämbetsman som går över till privat verksamhet kan
frestas att utnyttja sitt kontaktnät vid sin gamla
arbetsplats för att skaffa information som är
strategiskt viktig för den nya arbetsgivaren eller
klientintressen. Vederbörande kan också utöva
informell påtryckning på nyckelpersoner vid statliga
beslut till fördel för sin nya arbetsgivare. Med
hänsyn till behovet av att undvika missbruk av
kontaktnät aviserades nya regler. Regeringen ville
lägga vikt vid att stärka kunskapen om hur kontakt
med tidigare kolleger bör hanteras i detta
sammanhang.
Det finns flera medel att överväga. En lokal
arbetsgivare bör som en första möjlighet göra en
omplacering under uppsägningstiden. Möjligen att
ålägga tystnadsplikt bör övervägas. Därefter bör
övervägas att ålägga "saksförbud" upp till ett år
för att hindra att känslig information kan ytnyttjas
i en ny anställning. "Saksförbud" innebär att en
tidigare statlig arbetstagare inte kan involvera sig
på andras vägnar i en sak när vederbörandes tidigare
statliga arbetsgivare är inblandad i samma sak. Om
dessa medel tillsammans inte bedöms tillräckliga bör
också en karantänstid på tre-sex månader kunna
åläggas. Karantänstid innebär ett tidsbestämt förbud
hos en ny arbetsgivare eller att driva egen
verksamhet inom bestämda arbetsområden. Det bör
visas återhållsamhet med att göra bruk av ett så
vittgående medel och det förutsättes att det sker i
begränsad omfattning.
I Danmark finns inga specifika regler som styr
f.d. ministrars anställning. I Finland finns inte
heller sådana regler. I Tyskland finns inga
föreskrifter som förbjuder yrkesutövning efter
upphörande av statsrådsuppdrag. F.d. ministrar har
dock tystnadsplikt.
I Frankrike gäller förbud för f.d. ministrar att
inneha vissa tjänster under en tidsrymd av sex
månaders efter det att uppdraget som minister
upphört Detta förbud gäller dock inte för de fall
den f.d. ministern återtar tjänst som han eller hon
utövade före ministerutnämningen. De förbjudna
tjänsterna är desamma som gäller för deputerade och
senatorer. Å ena sidan tjänster i ledande ställning
som utövas i nationella företag och allmänna
nationella etablissemang, liksom alla fasta uppdrag
som rådgivare till dessa företag eller
etablissemang, å andra sidan ledande tjänster i
privata sammanslutningar med finansiellt förhållande
till staten eller offentliga organ.
Europarådet
Europaråder har rekommenderat en uppträdandekod för
offentliga befattningshavare Rec(2000)10. Enligt
artikel 1 gäller inte reglerna för valda
representanter, och regeringsmedlemmar. Artikel 26
behandlar frågan om avgång från tjänsten. Den
offentlige befattningshavaren bör inte skaffa sig
otillbörlig fördel av sin tjänst för att få
möjlighet till anställning utanför den offentliga
sektorn. Den offentliga befattningshavaren bör inte
tillåta att utsikterna till en annan anställning
skapar en faktiskt, potentiell eller tydlig
intressekonflikt. Han eller hon skall inte under en
lämplig tidsperiod, agera för någon person eller
något organ i en fråga som han eller hon har agerat
i eller rådgett det allmänna om och som skulle kunna
resultera i en särskild förmån för personen eller
organet. Den tidigare offentliga befattningshavaren
bör inte använda eller yppa hemlig information som
han eller hon fått i sin offentliga befattning om
han eller hon inte har laglig möjlighet till det.
I en förklaring till rekommendationerna sägs att
det är ett allmänt intresse att människor med
erfarenhet av offentlig administration kan ha
möjlighet att ta uppdrag utanför det offentliga
området, det är lika viktigt att uppdraget inte
skulle kunna föra med sig misstankar om
otillbörlighet. Rekommendationerna i denna del
syftar till att undvika misstankar om att
befattningshavarens råd, beslut och agerande skulle
kunna vara påverkade av förhoppningar eller
förväntningar om en framtida anställning hos en
särskild arbetsgivare eller om att arbetsgivaren
skulle kunna få en orättvis fördel framför
konkurrenter genom att anställa en offentlig
befattningshavare som har tillgång till sådan
information som konkurrenterna betraktar som sina
egna affärshemligheter eller som har anknytning till
föreslagen utveckling i offentlig policy som berör
dem.
I enlighet härmed skall offentlig
befattningshavare inte ge sig själv otillbörlig
fördel av sin offentliga ställning för att få ett
arbete utanför den offentliga sektorn. Han eller hon
skall vara noga med att undvika möjlig
intressekonflikt på grund av utsikterna till en
framtida anställning. Under en lämplig period bör
han eller hon undvika att agera eller ge råd i
frågor som han eller hon varit inblandad i som
offentlig befattningshavare.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har
upprättat en promemoria inom Statsrådsberedningen,
bilaga A4.2. Enligt denna har statsministern inte
varit involverad när det gäller näringsminister
Björn Rosengrens uppdrag åt Stenbeckssfären. När det
gäller frågan om vilka åtgärder som vidtagits för
att förhindra att de statliga eller delvis statliga
företagens affärshemligheter sprids vidare genom
s.k. sidbyten hänvisas i promemorian till att
företags affärshemligheter skyddas genom de regler
om tystnadsplikt som finns i lagen (1990:409 om
skydd för företagshemligheter, regler som är
gemensamma för statliga och andra företag. Vidare
framhålls att uppgifter om affärs- eller
driftförhållanden hos företag där staten har ett
bestämmande inflytande dessutom skyddas av sekretess
enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).
Sekretessen gäller hos regeringen och andra
myndigheter när det kan antas att någon som driver
likartad rörelse gynnas på det statliga företagets
bekostnad om uppgifterna röjs. Den som på grund av
sin befattning som t.ex. statsråd har fått kännedom
om sådana sekretessbelagda uppgifter får inte röja
uppgifterna eller utnyttja dem i någon annan
verksamhet. Detta förbud gäller också sedan han
eller hon har lämnat sin befattning som statsråd och
övergått till exempelvis en befattning hos ett
privat företag. Förbudet är straffsanktionerat.
När det gäller Europarådets rekommendation R
(2000) 10 om uppförandekoder för anställda vid
myndigheter framhålls att Sverige deltagit vid
behandlingen när rekommendationen arbetades fram,
att det från svensk sida inte fanns några
invändningar och att bedömningen var att några
lagstiftningsåtgärder inte behövdes.
Vidare sägs att de uppgifter och handlingar om
Telia AB:s affärsförhållanden som finns eller på
senare tid funnits i Näringsdepartementet inte
längre har betydelse för bolagets
konkurrensförutsättningar. Det finns inga uppgifter
i departementet som Björn Rosengren fått tillgång
till och som om det sprids vidare kan skada Telia
eller ge konkurrenter otillbörliga fördelar.
Enligt promemorian ger svensk lagstiftning
garantier för att de statliga eller delvis statliga
företagens affärshemligheter inte sprids genom
sidbyten.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Statsminister Göran Persson har under utfrågning den
8 april 2003, bilaga B9, framhållit att han anser
att det regelverk som finns är tillräckligt. Främst
är det fråga om sekretesslagen. De uppgifter ett
statsråd får under sin tid som statsråd, exempelvis
rörande ett statligt företag som Telia, får han inte
föra vidare till en konkurrent på ett sådant sätt
att det skadar Telia. Det finns alltså ett
straffansvar. Det andra regelverket är
insiderlagstiftningen. Kunskap om ett företag får
inte användas på ett sådant sätt att man kommer i
konflikt med den lagstiftningen. Detta borde räcka.
Sedan kan det enligt statsministern ändå finnas
anledning att reflektera över detta utifrån
utgångspunkten hur det uppfattas. Det är en
diskussion som skulle kunna föras över
partigränserna, även om det formella är klart. Hur
uppfattas det? Tycker folk att det är för nära? Ska
vi ha samma regler som exempelvis finns i
Riksbanken? Man får inte inom ett år gå över från
Riksbanken till en institution som står under
Finansinspektionens tillsyn. Han har mött många
frågor kring detta och anser därför att det är en
meningsfull granskning.
Det man har i bakhuvudet efter en tid som statsråd
har man ju också efter en karenstid. En karenstid
löser alltså inte det problemet. Ska man gardera sig
mot detta handlar det enligt statsministern näst
intill om något slags yrkesförbud, som man inte vill
ha. Går man direkt med viss känslig kunskap från
ett statsrådsuppdrag till ett företag och använder
den kan det naturligtvis vara ett brott mot den
sekretesslag som gäller. Vad statsministern tycker
man kan diskutera är en tid för att få distans
mellan uppdragen, för att markera att man har bytt
och gått in i en ny verksamhet. Det handlar också om
allmänhetens förtroende, för personer och för
institutioner. Där kan det finnas anledning att
reflektera.
I andra sammanhang uttalas enligt statsministen
ofta önskemål om att fler politiker borde gå till
näringslivet och att fler från näringslivet borde
komma in i politiken. Han har ingenting emot en
diskussion om karenstider. Om utskottet skriver i
den riktningen och startar en process där frågan
undersöks djupare tycker han att det är bra. Därmed
inte sagt att man kommer att hamna i ett beslut om
karantänsregler men det finns anledning att överväga
saken.
Björn Rosengren kom till statsministern någon dag
efter valet och ville lämna politiken. Han var
tröttkörd. Statsministern tyckte att han skulle vara
kvar i politiken, av det enkla skälet att han hade
kandiderat som riksdagsman i Norrbotten och blivit
inkryssad med 12 % personkryss. Sedan kom han
tillbaka och vidhöll, och han fick då lämna
regeringen. Det går enligt statsministern inte att
övertyga ett statsråd som är slut fysiskt och
mentalt som politiker, att vara kvar i regeringen.
Han ville göra någonting helt annat. Senare kom han
och berättade om det här uppdraget. Det var inte
mycket för statsministern att göra i det läget, även
om han kanske hade ett och annat gott ord på vägen.
När det gäller frågan om relationerna mellan
Stenbeckssfären och regeringen förändrats efter det
att Björn Rosengren börjat på sitt nya arbete och om
kontakterna ökat har statsministern svarat jakande.
Men det beror enligt statsministern inte på
Stenbeckssfären utan snarare på att han under många
år hade en önskan om att få träffa Jan Stenbeck. Det
är enligt statsministern ingen tvekan om att Jan
Stenbeck var en märklig figur i svenskt näringsliv,
en nydanare. Det var nog också så att
Stenbeckssfären sågs med väldigt mycket av
misstänksamhet från Regeringskansliets sida. Han
försökte flera gånger få till stånd ett möte. Som
känt är träffar statsråden regelbundet näringslivets
representanter i alla andra konstellationer -
Wallenbergssfären, Bennetgruppen m.fl. Men Stenbeck,
denne särling med sin expansion i det nya, hade han
aldrig träffat, mer än mycket kort en kväll för tio
år sedan.
Efter Jan Stenbecks död ville statsministern ha
ett möte. Han vill träffa ledningen för att höra hur
de resonerar och se vilka de är. Det är ett stort
företag med huvudkontor i Sverige och omkring 10 000
anställda, och regeringen har aldrig haft någon
kontakt med dem. Det sammanträffandet ordnade Björn
Rosengren. Det hade varit både intressant och
nyttigt om ett möte ägt rum medan Jan Stenbeck
levde.
Vice statsminister Odd Engström var också senior
advisor e. dyl. i detta företag. Det är alltså inte
nytt som fenomen. Men det är egentligen också
intressant att det är där, i denne särlings
företagsgrupp, som man plockar in en och annan med
politisk bakgrund. Det säger kanske också någonting
om förmågan att tänka nytt och annorlunda. Men det
var definitivt inget intresse för regeringen att få
in en politiker där.
Statsministern har hänvisat till att statsrådet
Pär Nuder som svar på en fråga i riksdagen
framhållit att det är möjligt att det kan behövas
ytterligare regler rörande statsråd som har lämnat
sitt uppdrag i regeringen och att detta just nu är
föremål för övervägande i konstitutionsutskottet.
Regeringen kan vänta på utskottets betänkande, och
ta initiativ om det så småningom görs ett
tillkännagivande från riksdagen. Det kan vara värt
att göra det. Saken måste utredas ordentligt och
alla aspekter tas upp
Han har tidigare inte gjort bedömningen att det
behövs en karantänsreglering. De är inte så ofta
sådana övergångar sker. Senast var år 1991 då Odd
Engström gick över till Stenbeckssfären. I USA,
Kanada, Frankrike och på andra ställen, där man ju
har ett väldigt utbyte mellan storföretag och
regeringskansli, är det en fråga av helt annat slag
än hos oss.
Statsministern underströk att han inte diskuterat
med Björn Rosengren om ett rådgivarskap i
Stenbeckssfären. Björn Rosengren lämnade regeringen,
av de skäl som redovisats och han talade om att han
har ett erbjudande från näringslivet. Det hade
statsministern inte med att göra. Björn Rosengren är
ju fri att göra vad han vill, naturligtvis inom de
regelverk som gäller. Både statsministern och Björn
Rosengren är självklart fullständigt medvetna om det
regelverk som gäller. När det gäller frågan om Björn
Rosengren därutöver skulle ikläda sig någon
ytterligare restriktion som inte finns i
regelverket, har statsministern inte ansett att han
skulle ha någon roll i att inskränka i Björn
Rosengrens framtida verksamhet.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening saknas anledning att rikta
någon kritik mot statsministern när det gäller förre
näringsminister Björn Rosengrens uppdrag för
Stenbecksfären. Det finns inte förutsättningar för
statsministern att hindra att ett statsråd, som
lämnar regeringen, tar nytt uppdrag inom t.ex.
näringslivet.
Utskottet anser i princip att det både i offentlig
och privat verksamhet är av godo med erfarenhet från
samhällets skilda sektorer. Sekretesslagens och även
insiderlagens regler med det straffansvar som
reglerna innebär ger ett gott skydd för statens
intressen när verksamhet i staten lämnas för
tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. Det kan
emellertid enligt utskottets mening inte bortses att
ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller
ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens
förtroende för att ett f.d. statsråd utövat sitt
statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande
anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för
att det f.d. statsrådet in sin nya anställning eller
i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i
kontakterna med företrädare för staten. Det kan
därför finnas anledning för regeringen att pröva
t.ex. en möjlighet för en tidskarantän.
Granskningen föranleder inte något annat uttalande
från utskottets sida.
5. Överenskommelsen mellan
Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A5.1, har begärts
att konstitutionsutskottet granskar den
överenskommelse som ingicks mellan det
socialdemokratiska partiet, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet om Hundratjugoen punkter för ett
tryggare, rättvisare och grönare Sverige.
Enligt anmälaren framgår av överenskommelsen bl.a.
att respektive parti ges varsitt samordningskansli
med placering i Finansdepartementet. Kansliet leds
av en planeringschef som har två medarbetare och
finansieras genom Regeringskansliets budget.
Utredningsresurser görs tillgängliga för kansliet.
Vidare påpekar anmälaren att Vänsterpartiet enligt
överenskommelsen ges resurser motsvarande totalt
åtta tjänster med placering i Finansdepartementet
och i övriga departement som överenskommelsen
omfattar. Miljöpartiet kommer att ha två politiskt
sakkunniga på Miljödepartementet, två på
Näringsdepartementet och en på
Jordbruksdepartementet.
Anmälaren anser att konstitutionsutskottet bör
granska den ekonomiska och konstitutionella
innebörden av att dessa resurser avsatts till de
båda samverkanspartierna i relation till de
partistödsresurser som tilldelas alla politiska
partier och riksdagsgrupperna. Enligt anmälaren bör
man fråga sig om detta innebär ett otillbörligt
gynnande av vissa av riksdagens partier utan att
ansvaret för regeringsmedverkan kan utkrävas. Han
anser att man också bör fråga sig om dessa
samverkanspartier får ett orimligt
informationsförsprång generellt i förhållande till
andra partier i riksdagen.
Enligt anmälaren har det förekommit uppgift om att
delning regelmässigt görs av utkast till
propositioner till de båda samverkanspartierna. Han
anser att konstitutionsutskottet bör granska om så
är fallet. Skulle uppgiften vara korrekt bör
utskottet granska om detta medför ett orimligt
informationsförsprång för samverkanspartierna i
förhållande till övriga oppositionspartier.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en
promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen,
bilaga A5.2, samt en utfrågning, bilaga B9.
Överenskommelsen mellan det socialdemokratiska
partiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet
Det socialdemokratiska partiet, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet har den 4 oktober 2002 slutit en
överenskommelse som rubricerats Hundratjugoen
punkter för ett tryggare, rättvisare och grönare
Sverige. När det gäller samarbetsformer anförs i
överenskommelsen att samarbetet skall omfatta
budgeten och den ekonomiska politiken, samt
överenskommelser i enskilda frågor. Dessutom
omfattar samarbetet uppföljningen av tidigare
överenskommelser.
Vidare sägs att utrikes-, försvars- och
säkerhetspolitiken samt EU-politiken undantas från
samarbetet, i likhet med vad som gällt under
föregående mandatperiod, i den mån det inte rör
budgetrelaterade frågor eller i övrigt innefattas av
det sakpolitiska samarbetet.
För att säkerställa inflytande och insyn för de
partier som inte ingår i regeringen bör enligt
överenskommelsen samarbetet fördjupas och utvecklas
i förhållande till de gångna fyra åren. Det gäller
bl.a. att respektive parti ges varsitt
samordningskansli, med placering i
Finansdepartementet. Kansliet leds av en
planeringschef som har två medarbetare och
finansieras genom Regeringskansliets budget. Vidare
sägs att utredningsresurser görs tillgängliga för
kansliet.
Därutöver sägs att Vänsterpartiet ges resurser
motsvarande totalt åtta tjänster. Tjänsterna
placeras i Finansdepartementet (max tre enligt ovan)
. I övriga departement som samarbetet omfattar
placeras tjänster enligt särskild överenskommelse.
Av överenskommelsen framgår att Miljöpartiet,
förutom de tre tjänsterna på Finansdepartementet,
kommer att ha två politiskt sakkunniga på
Miljödepartementet, två på Näringsdepartementet och
en på Jordbruksdepartementet.
Vidare sägs att samråd sker om utredningsdirektiv
och tillsättande av utredningsordförande, gemensamma
presskonferenser hålls, frågan om tilldelning av
utskottsplatser och presidieplatser diskuteras
utifrån en generös grundhållning och
samarbetspartierna ges kontinuerlig information av
utrikesministern i utrikespolitiska frågor.
Inriktningen är enligt överenskommelsen att
samarbetet skall pågå under mandatperioden
2003-2006. En utvärdering skall ske efter två år i
en gemensam arbetsgrupp.
Därutöver sägs att uppgörelsen även innebär att
höstbudgeten 2003 i riksdagshanteringen kommer att
bli föremål för särskilda förhandlingar.
Avslutningsvis sägs att en närmare precisering av
dessa samverkansformer, inkl rutiner, kommer att
göras i ett särskilt dokument som tas fram av
partiledarna/språkrören.
Höstbudgeten 2003
Regeringen beslutade den 3 oktober 2003, dvs. dagen
före överenskommelsen med Vänsterpartiet och
Miljöpartiet, om budgetproposition för 2003. I
propositionen sägs att den bygger på en
överenskommelse mellan den socialdemokratiska
regeringen och Vänsterpartiet, vilka står bakom
riktlinjerna för den ekonomiska politiken,
budgetpolitiken, utgiftstaken, tilläggsbudgeten för
2002 och de nu föreslagna och aviserade
skatteförändringarna (prop. 2002/03:1, volym 1, s.
18).
Med anledning av budgetpropositionen avlämnades en
motion av Britt Bohlin m.fl. (s, v, mp) som
rubricerades För ett tryggare, rättvisare och
grönare Sverige (mot. 2002/03:Fi230). I motionen
anfördes att den innehöll förslag för att
ytterligare förbättra och utveckla förslagen i
budgetpropositionen för 2003. Riksdagen beslutade i
enlighet med motionens förslag.
Gällande regler, m.m.
Partistöd
Enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till
politiska partier lämnas stöd dels som partistöd,
dels som kanslistöd för ett år i taget räknat
fr.o.m. den 15 oktober.
Partistödet lämnas som mandatbidrag (2 §).
Kanslistöd utgår som grundstöd och tilläggsstöd (5
§). Det är i princip avsett endast för partier som
är företrädda i riksdagen.
I budgetpropositionen föreslogs att anslaget
rörande stöd till politiska partier för 2003 skall
uppgå till 145 200 000 kr (prop. 2002/03:1, volym 2,
utgiftsområde 1, s. 52). Konstitutionsutskottet
tillstyrkte regeringens förslag (bet. 2002/03:KU1 s.
41).
Stöd till riksdagsledamöter och partigruppernas
arbete i riksdagen
I lagen (1999:1209) finns bestämmelser om stöd till
riksdagsledamöterna och partigrupperna i riksdagen.
Till partigrupperna utgår enligt 1 § basstöd, stöd
till kostnader för politiska sekreterare åt
riksdagens ledamöter samt stöd till kostnader för
riksdagsledamöternas utrikes resor.
I 4 § sägs att basstöd består av grundbelopp och
tilläggsbelopp. Vidare framgår av 5 § att en
partigrupp som företräder ett regeringsparti är
berättigad till ett grundbelopp. Var och en av
övriga partigrupper är berättigad till två
grundbelopp.
Enligt 6 § är en partigrupp berättigad till ett
tilläggsbelopp för varje riksdagsmandat som har
tillfallit partiet vid det senaste riksdagsvalet.
I 10 § sägs att stödet till kostnader för
politiska sekreterare åt riksdagens ledamöter är
avsett att bekosta handläggarhjälp åt riksdagens
ledamöter. Stödet beräknas efter normen att det
skall täcka kostnaden för en politisk sekreterare
per två ledamöter.
Stöd till kostnader för riksdagsledamöternas
utrikes resor lämnas enligt 14 § för deltagande i
internationella konferenser utomlands och andra
utrikes resor.
Regeringskansliets uppgifter
Enligt 7 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall för
beredningen av regeringsärenden finnas ett
regeringskansli. I detta ingår departement för
skilda verksamhetsgrenar. Vidare sägs att regeringen
fördelar ärendena mellan departementen.
Statsministern utser bland statsråden chefer för
departementen.
I 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet sägs att Regeringskansliet har
till uppgift att bereda regeringsärenden och att i
övrigt biträda regeringen och statsråden i deras
verksamhet.
Vidare föreskrivs i 5 § att statsministern är chef
för Regeringskansliet.
Chef för departement är enligt 6 § det statsråd
som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § RF.
Statsministern är chef för Statsrådsberedningen (7
§) samt chef för Regeringskansliets
förvaltningsavdelning är förvaltningschefen i
Statsrådsberedningen (8 §).
Enligt 14 § ansvarar departementschefen för
beredningen av regeringsärenden i departement. För
beredningen av regeringsärenden som enligt ett
förordnande enligt 7 kap. 5 § RF skall föredras av
ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande
statsrådet.
I 16 § sägs att Regeringskansliet får begära in
förklaringar, upplysningar och yttranden i
regeringsärenden. I en arbetsordning eller i
särskilda beslut skall det närmare bestämmas vem som
får göra detta.
När det gäller arbetsfördelningen i ett
departement föreskrivs i 23 § att arbetet inom ett
departement leds närmast under departementschefen
och övriga statsråd i departementet av
statssekreteraren. I Utrikesdepartementet har
kabinettssekreteraren denna uppgift.
Statssekreteraren och kabinettssekreteraren skall
främst svara för planering och samordning i
departementet och i förhållande till andra
samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i
överensstämmelse med planeringen.
Därutöver finns bestämmelser om vilka uppgifter
expeditionschefen, rättschefen samt huvudmännen
svarar för (23-29 §§).
Enligt 30 § skall ärenden som inte är
regeringsärenden och som inte skall avgöras av en
departementschef enligt 31 eller 33 § eller av
personalansvarsnämnden avgöras av Regeringskansliets
chef.
I 32 § föreskrivs att Regeringskansliet skall
besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för
dess organisation och formerna för dess verksamhet.
Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning
för myndigheten eller i arbetsordningar för
departementen.
I 34 § finns en uppräkning av vilken typ av
anställningar som regeringen beslutar om. Vidare
sägs att övriga anställningar beslutas av
Regeringskansliet.
Tidigare granskning
Under riksmötet 1999/2000 granskade
konstitutionsutskottet samarbetet mellan den
socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet utifrån konstitutionella aspekter (bet.
1999/2000:KU20 s. 131-162). I samband med denna
granskning lämnade utskottet en utförlig redovisning
av reglerna för regeringsbildning,
misstroendeförklaring, kollektivt beslutsfattande
och statsrådens ansvar. Vidare konstaterades att det
inte finns några regler om ansvarighet för beslut i
regeringsärenden för personer som, utan att ingå i
regeringen, samarbetar med regeringen. Det
konstaterades att frågan ytterst avgörs av
medborgarna genom val (a. bet. s. 135).
Vid denna granskning redovisades vidare den
parlamentariska praxisen kring regeringsbildning i
fråga om samtliga regeringar från 1973 t.o.m. den
socialdemokratiska minoritetsregering som kvarstod
efter valet 1998. I detta sammanhang redovisades
bl.a. samarbetet mellan den socialdemokratiska
regeringen och Centerpartiet 1995-1998 samt hur
samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen,
Vänsterpartiet och Miljöpartiet , som ingicks efter
riksdagsvalet 1998, var organiserat (a. bet. s.
160-162).
I sin bedömning konstaterade utskottet att det
hade gjort en genomgång av hur regeringsformens
bestämmelser om regeringsbildning och
missförtroendeförklaring har tillämpats. Vidare hade
utskottet undersökt hur samarbetet mellan
regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet hade
organiserats. Granskningen föranledde inget
uttalande från utskottets sida.
I ett särskilt yttrande (m) anfördes att det var
rimligare att en regering avgår efter ett betydande
valnederlag och då den dittills följda
samarbetsstrategin överges än att i en sådan
situation sitta kvar och därigenom lämna riksdagen
utanför en sedvanlig prövning genom talmannen av
regeringens framtida inriktning och parlamentariska
bas.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet
begärt svar på vissa frågor och kommentarer. Som
svar på utskottets skrivelse har en promemoria
upprättats inom Statsrådsberedningen den 6 mars
2003. I promemorian anförs bl.a. följande. Den 4
oktober 2002 ingick det socialdemokratiska partiet
en överenskommelse med Vänsterpartiet och
Miljöpartiet. Överenskommelsen är enligt promemorian
principiellt politisk och ger inte upphov till några
förpliktelser för vare sig regeringen eller
Regeringskansliet. Genom sitt innehav av
regeringsmakten kan dock det socialdemokratiska
partiet arbeta för att förverkliga de åtaganden som
partiet har gjort i avtalet. I promemorian anförs
att detta t.ex. kan ske genom beslut av regeringen
eller av Regeringskansliet.
Vidare anförs att regeringen väljer den form för
samarbete med andra partier som behövs för
beredningen och den parlamentariska förankringen av
propositioner och andra regeringsbeslut.
Regeringskansliet beslutar om anställning av det
antal politiskt sakkunniga som får anses nödvändigt
för att den politiska beredningen regeringsärenden
och det övriga politiska biträdet till regeringen
och statsråden skall fungera. Det faktum att
Regeringskansliet avsatt resurser för att anställa
en viss kategori politiskt sakkunniga innebär enligt
promemorian inte ett otillbörligt gynnande av
samverkanspartierna.
Därutöver sägs i promemorian att Regeringskansliet
har tillsatt motsvarande 16 heltidstjänster fördelat
på 19 personer (två planeringschefer och 17
politiskt sakkunniga) under den tid som samarbetet
består mellan socialdemokraterna, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet enligt överenskommelsen den 4 oktober
2002. Anställningarna är organisatoriskt placerade i
Regeringskansliets förvaltningsavdelning. I
promemorian påpekas att de anställda däremot sitter
utplacerade på olika departement; sju på
Finansdepartementet, sex på Näringsdepartementet,
tre på Miljödepartementet samt en person på vardera
Justitie-, Utbildnings- och Jordbruksdepartementen.
Enligt promemorian är de anställda indelade i två
grupper (kanslier) där den dagliga verksamheten leds
av respektive planeringschef.
Därutöver sägs att Regeringskansliets
förvaltningschef har beslutat om anställningarna.
För den nu aktuella kategorin av politiskt
sakkunniga gäller, förutom avtalet av den 19 oktober
1999 om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga
samt politiskt timanställda brevsvarare eller
talskrivare i Regeringskansliet (Politikeravtalet,
FA 1999/1122/AK), ett tillägg till politikeravtalet
av den 29 oktober 2002 (FA2002/1345/PERS). I
promemorian sägs att enligt detta tillägg förordnas
denna kategori politiskt sakkunniga från och med en
viss tidpunkt tills vidare under den tid som
samarbetet enligt överenskommelsen den 4 oktober
2002 mellan socialdemokraterna, Vänsterpartiet och
Miljöpartiet består, dock längst till och med en
viss tidpunkt.
I promemorian anförs vidare att
socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet
har träffat en överenskommelse om formerna för
arbetet för denna kategori av politiskt sakkunniga i
Regeringskansliet. Det framhålls att det av
överenskommelsen framgår att det är en
statssekreterare på det departement där de anställda
är placerade som ansvarar för att dessa politiskt
sakkunniga informeras och för formerna för deras
deltagande i beredningen av ärenden. Omfattningen av
delningar och när de politiskt sakkunniga skall
komma in i beredningen av ärenden stäms enligt
promemorian av löpande. Berednings- och
delningssynpunkter från de politiskt sakkunniga
riktas till respektive statssekreterare.
Av överenskommelsen om formerna för samarbetet och
rutiner mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet
och Miljöpartiet, som bilagts promemorian, framgår
att Miljöpartiet kommer att ha 4 politiskt
sakkunniga på Finansdepartementet, 1 politiskt
sakkunnig på Miljödepartementet, 2 på
Näringsdepartementet och 1 på
Jordbruksdepartementet. Vänsterpartiet kommer att ha
3 politiskt sakkunniga på Finansdepartementet, 2, 5
på Näringsdepartementet, 2 som delar en tjänst på
Miljödepartementet och 1 politiskt sakkunnig på
Utbildningsdepartementet samt 0,5 tjänst på
Justitiedepartementet.
Vidare framhålls i promemorian att
propositionsutkast inte regelmässigt delas med de
båda samverkanspartierna.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Utskottet har den 8 april 2003 hållit en utfrågning
med statsminister Göran Persson. Vid utfrågningen
uppgav Göran Persson bl.a. följande. Man kan inte
anse att Miljöpartiet och Vänsterpartiet får
otillbörligt partistöd genom att de har sakkunniga i
Regeringskansliet. Vad det är fråga om är ett avtal
mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet och
Vänsterpartiet, uttryckt i ett program om 121
punkter, omkring vilket man samarbetar under
mandatperioden. Regeringen har sedan, när den skall
genomföra den här politiken, att se att till den
bereds på bästa möjliga sätt. I detta
beredningsarbete har man inom Regeringskansliet
tagit hjälp av ett visst antal sakkunniga, som är
förankrade i dessa samarbetspartier. Det är
Regeringskansliets arbete de deltar i. De gör en
fullvärdig arbetsinsats och får betalt efter
marknadsmässiga villkor. Det är inte fråga om
partistöd, utan de får en ersättning för att delta i
beredningsarbetet med ärenden som från regeringens
sida skall överlämnas till riksdagen.
Göran Persson uppgav vidare att ordningen är den
att det är tre partier som har ingått
överenskommelsen. Därefter är det regeringen som
skall föra den politik som ligger i linje med det
man uppfattar att det finns en riksdagsmajoritet
för. För att få fram förslagen på ett sådant sätt
att de är väl beredda och därmed också väl
förankrade i riksdagen har man den här ordningen.
Det är ingen ny ordning. Man hade den också under
föregående mandatperiod tillsammans med
Centerpartiet, som då hade åtminstone tre sakkunniga
på samma villkor i Regeringskansliet.
Vidare uppgav Göran Persson att
samarbetspartiernas placeringar av sakkunniga i
Regeringskansliet inte var en förutsättning för
överenskommelsen, men de är en förutsättning för
regeringen skall klara av att leva upp till
överenskommelsen.
Enligt Göran Persson innebär ordningen ingen
svårigheter för allmänheten att utkräva ansvar. Han
uppgav att man är mycket väl medveten om hur landet
styrs och hur ansvarstagandet ser ut. Göran Persson
erinrade också om att detta inte är det enda
samarbetet, utan man samarbetar också om andra och
stora frågor över blockgränserna.
Därutöver uppgav Göran Persson att han inte såg
det principiella problemet i denna ordning. Han
lutar sig därvid mot KU:s granskning år 2000. Det
som har varit unikt den senaste mandatperioden och
den innevarande är att man nu har tre partier som
samarbetar. I övrigt är det samma situation som man
har haft i Sverige sedan lång tid tillbaka. Man har
gett bättre arbetsvillkor för de partier som går in
och tar ansvar. Framför allt har arbetet blivit mer
komplicerat i Regeringskansliet. Det kan också vara
en effekt av att man har stramat upp budgetprocessen
de senaste åren, en ökad tyngd i vårpropositionen
och budgetpropositionen. Det krävs mer av partier
som tar ansvar för detta. Det är en svårare sak att
förankra och bereda.
De sakkunniga från samarbetspartierna har ingen
annan ställning i Regeringskansliet än andra
sakkunniga där, med ett undantag. Dessa innehar sin
anställning så länge samarbetet pågår. Övriga
sakkunniga är anställda så länge regeringen sitter
kvar.
Göran Persson uppgav vidare att det nu pågående
samarbetet är i grunden av samma konstruktion som
tidigare samarbeten, men är fastare och djupare. Det
är mer kvalitet i det. Man kan säga att
samarbetspartierna har tagit ett steg närmare
varandra.
Utskottets ställningstagande
Granskningen ger vid handen att samma
anställningsvillkor gäller för de politiskt
sakkunniga tjänstemän som anställts i
Regeringskansliet i enlighet med överenskommelsen
mellan det socialdemokratiska partiet,
Vänsterpartiet och Miljöpartiet som för andra
politiskt sakkunniga som anställts där, med ett
undantag. Anställningen för de politiskt sakkunniga
från samarbetspartierna gäller tills vidare under
den tid som samarbetet består, medan andra villkor
för anställningens upphörande gäller för övriga
politiskt sakkunniga. Enligt utskottets mening
innebär inte den form av samarbete med andra partier
som regeringen under förevarande mandatperiod har
valt för beredning och parlamentarisk förankring av
sina beslut något otillbörligt gynnande av de i
samarbetet ingående partierna. Granskningen
föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets
sida.
6. Statsrådet Jan O. Karlssons ersättning
från Europeiska revisionsrätten m.m.
Anmälan
I en anmälan begärs granskning av statsrådet Jan O.
Karlssons ersättning från Europeiska revisionsrätten
som utgår även under uppdraget som statsråd. En
granskning bör ske med utgångspunkt i om
ersättningen på något sätt är förenat på krav på
lojalitet från Revisionsrättens sida. Vidare begärs
i anmälan granskning av bl.a. en arbetsmiddag den 19
februari 2002 för vilken statsrådet Jan O. Karlsson
begärt ersättning. I anmälan berörs frågan om
gällande regler är tillräckligt tydliga, bilaga
A6.1.
Bakgrund
Ersättningen från Revisionsrätten
Efter det att massmedierna under hösten 2002 tagit
upp det förhållandet att statsrådet Jan O. Karlsson
förutom statsrådsarvodet uppbar en avgångslön från
Europeiska revisionsrätten begärde statsrådet hos
Revisionsrätten en ny och fördjupad rättslig
utredning om möjligheterna att avstå från
avgångslönen.
Från Revisionsättens sida meddelades den 11
november 2002 att statsrådet Jan O. Karlsson inte
kan avsäga sig den efterlön han uppbär från
Revisionsrätten, bilaga A6.2. Under en
presskonferens samma dag framhöll statsrådet att han
inte ens kan skänka bort efterlönen eftersom det
skulle kunna skada Revisionsrätten. Det skulle
nämligen enligt Revisionsrättens jurister kunna
uppfattas som om han försökte slingra sig ur sina
förpliktelser som före detta ordförande i
Revisionsrätten under tre år. Statsrådet framhöll
vidare att inte själv anser att man som minister ska
ha dubbla löner och att han därför bestämt sig för
att skänka bort sin statsrådslön till Olof Palmes
minnesfond, bilaga A6.3.
Frågan om representationsmiddagar
Den 11-12 augusti, anordnade Jan O. Karlsson ett
planeringsmöte för tolv medarbetare i sin
sommarbostad på Fårö. För lunch, middag och annat
den 11 augusti begärdes ersättning med 2 193,50
respektive 154 kr.. Enligt begäran om ersättning för
den 12 augusti, intogs en middag på Friggars krog på
Fårö för 6 200 kr.
Enligt en begäran om ersättning höll statsrådet
Jan O. Karlsson den 19 september 2002 en
arbetsmiddag i sin bostad. Enligt den bifogade
gästlistan deltog Jan O. Karlsson med fru, Björn von
Sydow med fru, Kjell-Olof Feldt med fru, Anders Ferm
med fru, Måns Lönnroth, Olof Ruin med fru, Lars
Anell och Gudmund Larsson. Ersättning begärdes med 3
784 kr 80 öre. Den till begäran om ersättning fogade
gästlistan blev missvisande eftersom Gudmund
Larssons namn kom att stå kvar trots att han kommit
att utebli med kort varsel. Efter det att
ersättningen uppmärksammats i massmedierna
återbetalade Jan O. Karlsson omedelbart beloppet.
Samtliga fyra framställningar om ersättning
attesterades av en av deltagarna under arbetsdagarna
på Fårö, kanslichefen Henrik Surell (underbilagor
till A6.5).
Under presskonferensen den 11 november 2000
anförde statsrådet Jan O. Karlsson att han borde han
ha känt till att reglerna kräver att man i förhand
begär tillstånd för representation i hemmet. Han
bedömde först att mötet låg inom ramen för
representation. På kräftskivan fanns en dagordning
och en talarlista och den övergick aldrig i en
privat fest När han fått klart för sig att några av
de andra deltagarna såg det som en privat middag
bestämde han sig omdelbart för att stå för
kostnaderna. Statsrådet Jan O. Karlsson redovisade
också att han tillsammans med sina medarbetare gått
igenom alla andra reseräkningar och
representationskvitton utan att han hittat någon
ersättning i strid med Regeringskansliets regelverk.
Chefsåklagare Birgitta Cronier beslutade den 22
januari 2003 att lägga ned en förundersökning
rörande bedrägeri avseende det förhållandet att
statsrådet Jan O. Karlsson från staten begärt och
erhållit ersättning med ca 3 700 kr, bilaga A6.4.
Det var enligt beslutet en krets om ca 11 personer
verksamma inom olika sektorer i samhället -
politiskt verksamma samt personer från näringsliv
och universitet som träffas för att diskutera olika
samhällsfrågor av intresse. Första mötet ägde rum
hösten 1994 i anslutning till den svenska
folkomröstningen om EU-medlemskap. Mötena äger rum
3-4 gånger om året. Då bestäms också tid för nästa
sammankomst. Man träffas oftast hemma hos någon av
deltagarna, men det förekommer även att möten äger
rum på arbetsplatsen. Det ämne som skall avhandlas
bestäms i förväg och någon utses att förbereda och
hålla ett inledande anförande. Kallelse ombesörjs
via Björn von Sydows sekreterare. Det är också Björn
von Sydow som fördelar ordet mellan deltagarna vid
sammankomsten. En gång om året deltar också fruar
vilket var fallet den 19 september 2002. Temat för
diskussionen var då den parlamentariska situationen
i Sverige efter valet.
Det saknas enligt chefsåklagaren anledning att
ifrågasätta mötets arbetsrelaterade karaktär.
Regeringskansliets regler om representation har
iakttagits. Misstanke om brott föreligger inte.
Gällande regler m.m.
Ersättningen från Revisionsrätten
Revisionsrättens uppgift är att göra en oberoende
granskning av hur Europeiska unionens medel uppbärs
och används, och härigenom bedöma hur de europeiska
institutionerna sköter sina uppgifter i samband med
detta. Enligt Nicefördraget art 247 p. 5 skall
ledamöterna såväl under som efter sin ämbetstid
respektera de förpliktelser som följer ämbetet,
särskilt skyldigheten att iaktta redbarhet och visa
omdöme vid mottagandet av vissa uppdrag eller
förmåner efter ämbetstiden. Ledamöter av
Revisionsrätten har tystnadsplikt om uppgifter som
de får kännedom om under sin ämbetsutövning. Sådan
tystnadsplikt gäller fortfarande efter avslutad
tjänstgöring.
Regeringskansliets regler om representation
Regeringskansliets förvaltningskontor beslutade den
11 december 1996 föreskrifter om representation (RFK
1998:10).
Enligt 2 § avses med extern representation den
representation som avser fysiska och juridiska
personer utanför Regeringskansliet. Deltagare från
Regeringskansliet (värdar) som deltar i sådan
representation anses ingå i den externa
representation. Med intern representation avses den
representation som riktar sig mot de anställda. Till
intern representation räknas måltider i samband med
informationsmöten, interna kurser,
planeringskonferenser, personalfester och liknande.
Till intern representation räknas också uppvaktning
med gåvor till anställda vid exempelvis
bemärkelsedagar och pensionering.
Extern representation skall enligt 3 § syfta till
att skapa, vidmakthålla och utveckla sådana
kontakter med företrädare för myndigheter,
organisationer, företag och enskilda personer
utanför Regeringskansliet och kommittéväsendet som
främjar verksamheten. Intern representation skall
syfta till att främja den interna verksamheten.
Enligt 4 § skall all representation avpassas efter
sitt syfte och präglas av måttfullhet. Statsråd och
statssekreterare beslutar själva om sin
representation. Den externa representationen skall
inte gå utöver vad normal gästfrihet kräver i varje
särskilt fall. Intern representation bör inte vara
så omfattande eller ofta förekommande att den
utlöser skattskyldighet för mottagaren.
Representationen skall enligt 5 § normalt utövas i
samband med måltider och den huvudsakligadelen av
kostnaden skall avse mat. Representationen skall ha
ett naturligt samband med verksamheten och får inte
utövas med syfte att helt eller delvis täcka
kostnader för sällskapsliv av mer privat natur,
personlig gästfrihet och liknande.
Enligt 6 § skall alkohol i samband med
representation serveras med återhållsamhet och på
ett sätt som stämmer med vedertagna alkoholpolitiska
målsättningar. Alkoholfria drycker skall erbjudas
som alternativ.
Enligt 8 § gäller för redovisning av
representationskostnader samma regler som vid annan
redovisning. Den som attesterar en räkning som avser
representation ansvarar för att det finns underlag
som styrker de faktiska utläggen och för att det
finns uppgifter om vilka som deltagit i
representationen och om syftet med denna. Avser
representationen en större grupp deltagare behöver
endast gruppen anges.
Inom Regeringskansliet har utarbetats ett dokument
kallat Etiska riktlinjer för Regeringskansliet.
Avsikten med riktlinjerna är att öka de anställdas
medvetenhet om vilka värderingar det är som styr och
som bör styra i arbetet inom de särskilt behandlade
områdena och i övrigt. Beträffande de allmänna
utgångspunkterna anges fyra generella principer som
bör gälla på alla områden av Regeringskansliets
verksamhet vid etiska ställningstaganden:
Inom Regeringskansliet
- håller vi tydlig rågång till det otillåtna och
inser att allt inte är lämpligt, även om det inte är
uttryckligen förbjudet,
- visar vi gott omdöme och tar ansvar för att handla
i enlighet med lagar, andra föreskrifter och dessa
etiska riktlinjer,
- har vi ett öppet klimat och talar med varandra om
vad som är rätt och fel, så att vi utvecklar tydliga
gemensamma värderingar i sådana frågor av etisk
karaktär som rör arbetet,
strävar vi efter att vara föredömen i etiska frågor.
Ett avsnitt i riktlinjerna gäller egen
representation:
Regeringskansliet har en restriktiv policy för
representation. Den innebär dels återhållsamhet i
fråga om representationstillfällen, dels
måttfullhet när det gäller representationens
innehåll.
Du som representerar har ansvar för att
kostnaden hålls på en skälig nivå och att
representationen inte går utöver vad som är att
betrakta som normal gästfrihet. I fråga om
servering av alkohol gäller givetvis att Du bör
vara särskilt återhållsam.
Vår interna representation i anslutning till
personalmöten, kurser, konferenser,
personalfester och liknande skall självfallet
också arrangeras med omdöme och känsla för vad
som är rimligt och vad som är acceptabla
kostnader. S.k. arbetsluncher och andra måltider,
där samtliga deltagare kommer från Din egen
avdelning/enhet, bör inte förekomma annat än
undantagsvis. En sådan måltid kan vara motiverad
t.ex. vid stora arbetsanhopningar eller
planeringsdagar.
Etisk riktlinje:
Den som representerar har ansvar för att det sker
med omdöme
och måttfullhet.
I oktober 2002 utgavs inom Regeringskansliet en handbok med
titeln Information för politiker i
Regeringskansliet. Handboken innehåller bl.a. ett
avsnitt om representation. Där hänvisas till de ovan
redovisade föreskrifterna och anges att
representationen främst utövas vid måltider och att
det för detta ändamål finns särskilda gästmatsalar i
Rosenbad där luncher och middagar kan arrangeras i
representativa och avskilda lokaler. När det finns
särskilda skäl för det kan allmänna restauranger
användas för representation. Statsråden har också
möjlighet att använda Villa Bonnier, Haga slott och
- efter statsministerns medgivande - en våning i
Sagerska huset för representation. Statsministern
förfogar över Harpsund för representativa och andra
ändamål.
Representation i hemmet bör inte betalas av
departementet annat än när det finns särskilda skäl
för det och då efter särskilt beslut. Representation
får inte utövas med syfte att helt eller delvis
täcka kostnader för sällskapsliv av privat natur.
Enligt 2 § Regeringskansliets föreskrifter (RFK
2000:10) om ekonomiadministrativa rutiner skall i
arbetsordningen eller i något annat
regeringskanslibeslut för varje departement anges
bl.a. vem om har rätt att attestera. En attest
innebär enligt 5 § ett intyg om att underlaget för
betalning är riktigt. Enligt 6 § ansvarar den som
attesterar en räkning för att tjänsten eller varan
har beställts och tagits emot, att beloppet är det
som har avtalats eller som leverantören annars har
rätt att ta emot, att utgiften ligger inom ändamålet
för det anslag som den betalats från, att medel från
anslaget finns tillgängliga, att utgiften är
behövlig, att den hänför sig till den angivna
prestationen och att den i övrigt är rimlig. Den som
attesterar en räkning som avser representation
svarar enligt 7 § dessutom för att det finns
uppgifter om vilka som deltagit i representationen
och om syftet med denna.
Enligt 13 § får den som skall ta emot betalning
enligt en räkning inte attestera räkningen. Detsamma
gäller den som står i ett sådant förhållande till
betalningsmottagaren att förtroendet för
opartiskheten kan rubbas. Enligt allmänna råd till
13 § skall attest i sådana fall tecknas av närmast
högre chef eller, vad gäller statsråd och
chefstjänstemän, annan attestberättigad person.
Enligt 63 § UD:s arbetsordning har
chefstjänstemän, enhetschefer, sektions- och
kanslichefer med verksamhets- och budgetansvar samt
personalkonsulenterna attesträtt var och en inom
sitt område
Skattskyldighet vid representation
Enligt Riksskatteverkets information kan
representation rikta sig antingen utåt mot
arbetsgivarens affärsförbindelser (extern
representation) eller inåt mot företagets personal
(intern representation). Förmån av fri kost vid
representation är normalt inte skattepliktig, men
vid intern representation gäller detta bara under
vissa förutsättningar.
Med intern representation anses här
personalfester, informationsmöten med personalen,
interna kurser och planeringskonferenser. En måltid
är skattefri om följande villkor är uppfyllda.
Förmånen ges vid ett internt möte inom företaget
eller koncernen etc.
Sammankomsten pågår under högst en vecka
Sammankomsterna hålls inte regelbundet med korta
mellanrum (varje eller varannan vecka)
· Det är gemensamma måltider.
·
Promemoria från Utrikesdepartementet
Som svar på frågor från utskottet har inom
Utrikesdepartementet den 25 februari 2003 utarbetats
en promemoria, bilaga A6.5. Av promemorian framgår
att statsrådet Jan O. Karlsson vid sitt tillträde på
statsrådsposten fick allmän information om reglerna
för representationsersättning, motsvarande
innehållet i den i oktober 2002 utgivna skriften
Information för politiker i Regeringskansliet.
I promemorian nämns att uppmärksamheten kring
representationsfrågor har föranlett en översyn i
Regeringskansliet av gällande regler om bl.a.
representation och resor, syftande till att
klarlägga om regelverket är tillfredsställande till
innehåll och utformning. Arbetet pågår ännu. Den
preliminära slutsatsen av den inledande
kartläggningen är att reglerna i allt väsentligt är
tillfredsställande till sitt innehåll men att
utformningen kan förbättras när det gäller
tillgänglighet - reglerna är spridda på alltför
många dokument.
I promemorian framhålls att statsrådet Jan O.
Karlssons beslut att återbetala ersättningen
fattades under trycket av en pågående presskampanj
och uttalanden från flera personer som var med vid
arbetsmiddagen. Beslutet är uttryck för en mänsklig
reaktion på detta tryck. I sakfrågan har Jan O.
Karlsson aldrig haft någon annan uppfattning än den
som har bekräftats av åklagare - at det var en helt
legitim ersättning för en arbetsmiddag. I skriften
Information för politiker i Regeringskansliet sägs
visserligen under rubriken Allmänna ramar och
rekommendationer att representation i hemmet inte
bör betalas av departementet annat än efter särskilt
beslut, men det är att märka att statsråd och
statssekreterare enligt 4 § första stycket i
Regeringskansliets föreskrifter om representation
själva beslutar om sin representation.
När det gäller ersättningen från Revisionsrätten
anförs i promemorian att förpliktelser i form av en
tystnadsplikt av detta slag aktualiseras för
svenskar i förhållande till EU-organ och är en
konsekvens av Sveriges EU-medlemskap. Samtidigt är
förhållandet helt jämförbart med vad som gäller
enligt interna svenska regler i motsvarande
situationer. En förpliktelse som naturligt ansluter
till tystnadsplikten är ett förbud mot att anta
vissa anställningar eller uppdrag. Det finns bland
dessa förpliktelser gentemot revisionsrätten inte
något som skulle kunna innebära någon
lojalitetskonflikt i förhållande till uppdraget som
statsråd.
Utfrågning med statsminister Göran Persson
Statsminister Göran Persson har under en utfrågning
den 8 april 2003, bilaga B9, framhållit att man i
Revisionsrätten har den ordningen att man inte får
gå över i verksamhet som kommer i konflikt med det
uppdrag som man har haft. Han har svårt att se att
det finns några sådana konfliktytor mellan ett
regeringsuppdrag och Revisionsrätten. Däremot är det
lätt att tänka sig att en revisor som har granskat
exempelvis EU:s gigantiska bistånd och relationen
till privata företag och går över till den privata
företagsvärlden, mycket väl kan föra med sig sådan
kunskap som kan medföra att det kan uppstå konflikt
med Revisionsrätten. För att undvika detta förbinder
man sig i Revisionsrätten, och det gäller även för
kommissionärer, att efter sin avgång inte försätta
sig i sådana lägen. För att detta också ska täckas
upp ekonomiskt har man en efterlön som man inte får
avsäga sig.
När statsministern närmade sig Jan O. Karlsson för
att be honom gå in i regeringen hade han
uppfattningen att Jan O. Karlsson formellt mycket
väl skulle kunna uppbära både sin lön som statsråd
och sin efterlön från Revisionsrätten. Han har inte
någon gång begärt att Jan O. Karlsson skulle avstå
sin efterlön, och det var heller inte formellt
möjligt. Det var därför han så småningom kom att
avstå statsrådslönen i stället, men det var inget
krav från statsministerns sida. Statsministern tror
att kommande regeringsbildare av och till kommer att
mötas av denna situation då man vill rekrytera en
60- eller 65-åring till regeringen. Många av dem
kommer att komma från en framgångsrik verksamhet i
den privata eller den offentliga sektorn. I den
åldern har de ofta med sig någon typ av pension. Man
ska då inte vid varje tillfälle behöva säga till
vederbörande: Okej, du får komma in i regeringen,
vara med och ta ansvar och jobba fullt ut 60 timmar
i veckan, men den lön du ska ha för detta drar vi
därför att du har en pension sedan tidigare med dig.
Detta är också ofta en pension som man fått genom
att man avstått lön vid det tillfället.
Initialt försvarade statsministerns denna
situation. Vid Jan O. Karlssons tillträde var det
också en mediedebatt kring detta som sedan lade sig.
Sedan kom debatten tillbaka med full kraft knappt
ett år senare. Till detta kom den olyckliga
kräftskivan. Allt detta gjorde att Jan O. Karlssons
situation blev näst intill omöjlig. Han fick inte en
chans att utföra ett ordentligt arbete. Han begärde
på statsministerns uppmaning ett klarläggande från
den juridiska enheten i Revisionsrätten. Sedan intog
han själv ståndpunkten att han skulle avstå från
statsrådslönen.
Statsministern underströk att han inte har någon
förståelse för påståendet att den som lämnat
Revisionsrätten och har en efterlön därifrån skulle
vara ett sämre statsråd i den meningen att det
skulle föra med sig något slags åtagande gentemot
någon annan. Det finns ingen konfliktyta mellan
Revisionsrätten och ett regeringsuppdrag.
När det gäller frågan om alkoholinköp för intern
representation vid arbetsdagar i Jan O. Karlssons
sommarbostad hänvisade statsministern till att varje
statsråd får en handbok där dessa frågor tas upp.
Varje nytt statsråd får en ordentlig genomgång av
detta, tillsammans med en del förmaningar och
uppmaningar. Nu ihopsamlas detta regelverk, som
finns på olika ställen. Informationen koncentreras
så att ingen kan säga att han eller hon missat eller
glömt bort det. Inom Regeringskansliet råder
återhållsamhet vid representation. Särskilt viktigt
är detta vid representation som är intern, i
synnerhet om den interna representationen sker i
hemmet. Sker representationen i en sommarbostad, som
på Fårö, ställer ju den som har representationen upp
med en del också privat - med sin bostad, med
allting som finns runtomkring detta och med den
gästfrihet som ligger i sakens natur. Kravet att
vara försiktig vid representation gäller dock också
i dessa sammanhang.
Utskottets ställningstagande
När det gäller frågan om efterlön från
Revisionsrätten anser utskottet att det förhållandet
att ett statsråd utöver statsrådsarvodet erhåller
ersättning från annat håll inte i sig behöver ge
anledning till ifrågasättande. Om en sådan
ersättning är förbunden med en förpliktelse som kan
komma i konflikt med uppdraget som statsråd är det
emellertid inte godtagbart. Enligt utskottets mening
torde en sådan konflikt knappast finnas med
anledning av statsrådet Jan O. Karlssons efterlön
från Revisionsrätten. Utskottet vill i detta
sammanhang framhålla värdet av att statsministern
innan ett statsrådsuppdrag erbjuds undersöker om den
person som är aktuell för uppdraget har en
kvarvarande lojalitet som är kopplad till en
fortsatt ersättning och som riskerar att komma i
konflikt med uppdraget som statsråd.
När det gäller frågan om ersättning för
representation vill utskottet hänvisa till
chefsåklagare Birgitta Croniers bedömning att det
saknas anledning att ifrågasätta den
arbetsrelaterade karaktären på mötet den 19
september 2002 samt att Regeringskansliets regler om
representation har iakttagits. Utskottet, som
noterar att det inom Regeringskansliet pågår ett
arbete med att göra regelverket om representation
mer lättillgängligt, finner inte anledning till
något uttalande i övrigt i denna del.
7. Vissa uttalanden av statsråd
Tidigare granskning av frågor om uttalanden av
statsråd, m.m.
Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års
riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet
behandlade de då aktuella uttalandena från
principiella utgångspunkter och anförde bl.a.
följande (bet.1991/92:KU30 s. 45).
Självfallet har ett statsråd i likhet med alla
andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds
speciella ställning i förening med det
förhållandet att regeringsformen uppställt vissa
regler för myndigheternas självständighet i
förhållande till regeringen måste viss
återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden
som rör myndighetsutövning mot enskild eller
tillämpning av lag. Man bör således först och
främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i
vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna
bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas
in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga
uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av
regeringens kollektiva ansvar kan dock denna
omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett
statsråd i denna egenskap måste självfallet stor
betydelse fästas vid statsrådets avsikt med
uttalandet. Om denna avsikt är att påverka
myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens
tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som
ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 §
regeringsformen, vilket inte är godtagbart från
konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten
inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa
situationer framstå som stridande mot syftet med
bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella
myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av
uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna
med att ett auktoritativt framfört
ställningstagande i en fråga som rör
myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning
av lag från vederbörande myndighets sida skulle
kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras -
som tidigare sagts - inte denna bedömning om
uttalandet gäller en myndighet inom ett annat
statsråds ansvarsområde.
Vid 1998/99 års riksmöte hade utskottet inte någon
annan uppfattning i fråga om uttalanden av statsråd
(bet. 1998/99:KU25 s. 114).
Konstitutionsutskottet granskade även vid
1999/2000 års riksmöte vissa uttalanden av statsråd.
Utskottet gjorde då bl.a. följande uttalande (bet.
1999/2000:KU20 s. 125).
Som utskottet tidigare har anfört är en
utgångspunkt att statsråd i likhet med andra
medborgare har rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa
särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan
auktoritativa uttalanden av statsråd i enskilda
fall skapa en risk för att den självständighet
som enligt regeringsformen skall tillkomma
domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras.
Våren 2001 uttalade utskottet i
granskningsbetänkandet 2000/01:KU20
åter att statsråd i likhet med andra
medborgare har rätt att göra
uttalanden i olika sammanhang.
Samtidigt kan auktoritativa
uttalanden av statsråd stå i
konflikt med den självständighet som
enligt regeringsformen tillkommer
domstolar och
förvaltningsmyndigheter. I fall där
remissbehandling ännu inte är
avslutad kunde det enligt utskottet
finnas anledning för statsråd att ta
särskilda hänsyn i fråga om
uttalanden som berör ämnet (s. 139).
I ett annat ärende som gällde ett
uttalande av statsministern om
barnbidragshöjningens genomslag på
socialbidragsnormen uttalade
utskottet att det trots att
uttalandena inte kunde anses stå i
strid med regeringsformen kunde
ifrågasättas om de stod i
överensstämmelse med den kommunala
likställighetsprincipen. Utskottet
framhöll vikten av att uttalanden
och uppmaningar av statsråd inte
sker på ett sådant sätt att dessa om
de efterlevs riskerar att leda till
lagbrott (s. 145).
7.1 F.d. näringsminister Björn
Rosengrens uttalande om statligt
ägande
Anmälan
I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga
A7.1.1.har begärts att utskottet granskar hur
dåvarande näringsminister Björn Rosengrens uttalande
i DN Ekonomi den 12 juni 2002, om statligt ägande
för att få kontroll över prisbildningen, står i
överensstämmelse med 19 § konkurrenslagen (1993:20)
om förbud mot missbruk av dominerande ställning.
Enligt anmälaren uppgav Björn Rosengren att "man kan
tänka sig att LKAB skulle äga gruvor och
pelletsanläggningar i andra delar av världen. Detta
bland annat för att få kontroll över
prisbildningen". Björn Rosengrens uttalande kan,
enligt anmälaren, ses som en uppmaning till brott
mot det ena av konkurrenslagens huvudsyften, att
stävja missbruk av dominerande ställning, vilket i
detta fall skulle vara att lyfta upp priserna.
Gällande regler
Konkurrenslagen (1993:20) trädde ikraft den 1 juli
1993. Lagen har enligt 1 § till ändamål att
undanröja och motverka hinder för en effektiv
konkurrens i fråga om produktion av och handel med
varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen
innehåller två förbud, ett mot avtal mellan företag
om de har till syfte att hindra, begränsa eller
snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart
sätt eller om det ger ett sådant resultat (6 §) och
ett mot missbruk från ett eller flera företags sida
av en dominerande ställning på marknaden (19 §).
Konkurrenslagens 19 § reglerar missbruk av
dominerande ställning enligt följande:
Missbruk från ett eller flera företags sida av en
dominerande ställning på marknaden är förbjudet.
Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
1. direkt eller indirekt påtvinga någon
oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller
andra oskäliga affärsvillkor,
2. begränsa produktion, marknader eller teknisk
utveckling till nackdel för konsumenterna,
3. tillämpa olika villkor för likvärdiga
transaktioner, varigenom vissa handelspartner får
en konkurrensnackdel, eller
4. ställa som villkor för att ingå ett avtal
att den andra parten åtar sig ytterligare
förpliktelser som varken till sin natur eller
enligt handelsbruk har något samband med
föremålet för avtalet.
I regeringens propositionen om förslag till ny
konkurrenslagstiftning (prop. 1992/93:56 sid. 20 f)
anfördes att förslaget om förbud mot missbruk av
dominerande ställning riktar sig mot åtgärder som
företag med dominerande marknadsställning vidtar mot
andra företag. Att ha en dominerande
marknadsställning är i sig inte förbjudet. Vad som
förbjuds är missbruk av denna ställning i den
meningen att ställningen utnyttjas på ett sätt som
skadar konkurrensen. Vidare anfördes att förbudet
skulle avse varje slags missbruk av en dominerande
ställning. I propositionen gavs exempel på vissa
särskilt utpräglade beteenden som kan utgöra
missbruk. Ett exempel är påtvingande av oskäliga
inköps- eller försäljningspriser. Andra exempel på
missbruk är diskrimineringsåtgärder, leveransvägran
och kopplingsförbehåll.
I propositionen redogjordes också för vad som
avses med begreppet dominerande ställning (prop. s.
85 f). Det angavs att en dominerande ställning av
EG-domstolen har beskrivits som en stark ekonomisk
ställning hos ett företag som gör det möjligt för
företaget att hindra att effektiv konkurrens
upprätthålls på en relevant marknad genom att medge
företaget att i avsevärd utsträckning agera
oberoende av sina konkurrenter och kunder och i
sista hand konsumenterna. Vidare anfördes att en
dominerande ställning i regel grundas på flera
omständigheter som, tagna var för sig inte
nödvändigtvis behöver vara avgörande. Särskilt
viktig är dock företagets marknadsandel. I det
sammanhanget tillmäts även konkurrerande företags
marknadsandelar betydelse. En hög marknadsandel får
mindre betydelse om företaget möter konkurrens från
ett eller flera andra företag med stor
marknadsandel. I propositionen anfördes också att
faktorer som finansiell styrka, inträdeshinder till
marknaden, tillgång till insatsvaror, patent och
andra immaterialrättigheter, teknologi och annan
kunskapsmässig överlägsenhet har betydelse vid
bedömningen av om marknadsdominans föreligger.
Artikel i Dagens Nyheter
I Dagens Nyheter publicerades den 12 juni 2002 en intervju med
dåvarande näringsminister Björn Rosengren om statens
avregleringar och bolagiseringar.. Enligt artikeln
ansåg näringsministern att det har gått för långt
med statens avregleringar och bolagiseringar och att
följden kan bli mer kontroll och större statligt
ägande. Björn Rosengren angav att han nu var mer
försiktig och mindre engagerad i avregleringar och
privatiseringar än vad han var fyra år tidigare.
Avregleringen av SJ och Posten nämndes som mindre
lyckade exempel på avregleringar medan
avregleringarna på el- och telemarknaderna varit
lyckade. I artikeln anfördes också att några snabba
privatiseringar inte är att vänta "för närvarande".
Istället öppnade näringsministern för att vissa av
statens bolag kan expandera. Staten ska köpa mer
skog och gruvbolaget LKAB kan mycket väl rikta
blickarna utomlands. Enligt artikeln sade Björn
Rosengren att "man kan tänka sig att LKAB skulle äga
gruvor och pelletanläggningar i andra delar av
världen. Detta bland annat för att få kontroll över
prisbildningen."
Promemoria från Näringsdepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har
konstitutionsutskottet begärt kommentarer till vad
som anförts i granskningsanmälan. Regeringskansliet
har som svar översänt en inom Näringsdepartementet
den 29 november 2002 upprättad promemoria, bilaga
A7.1.2. I promemorian anförs bl.a. följande.
En förutsättning för att kunna bryta mot
konkurrenslagen är att man för det första har en
dominerande ställning och för det andra att man
missbrukar eller har för avsikt att missbruka sin
ställning. LKAB är ett helägt statligt bolag vars
huvudverksamhet är att bryta och förädla malm i
Kiruna och Malmberget. Marknaden har under de
senaste åren kännetecknats av en stark konsolidering
mot färre och större bolag. De stora producenterna
av järnmalm i Australien och Brasilien har genom
förvärv och allianser ytterligare stärkt sin
dominerande ställning. De tre största
järnmalmsexportörerna svarade 2001 för mer än 70 %
av exportmarknaden. LKAB:s andel var detta år 4 %.
Handeln med järnmalm sker i USD och priset
fastställs en gång per år i direkta förhandlingar.
LKAB har inte någon möjlighet att påverka priset och
måste anpassa sig till priset i de avtal de stora
aktörerna träffat. LKAB har heller ingen möjlighet
att genom förvärv få en dominerande ställning och
därmed få kontroll över prisbildningen. Orsaken är
att det inte finns några andra gruvor till salu. Om
det fanns sådana skulle ändå inte LKAB kunna
förvärva en så stor aktör att en dominerande
ställning kunde uppnås. Mot denna bakgrund är det
tydligt att Björn Rosengrens uttalande inte kan
uppfattas som uppmaning till brott mot
konkurrenslagen. Istället bör uttalandet ses som ett
uttryck för uppfattningen att starka, statligt ägda
företag bör kunna främja en konkurrens.
Yttrande från professor Nils Wahl
Genom en skrivelse till Nils Wahl, professor i
europeisk integrationsrätt, har
konstitutionsutskottet begärt ett yttrande i
ärendet. Avsikten med utskottets begäran var att
skaffa underlag för att bedöma betydelsen för
prisbildningen av ett uttalande av det slag som har
kommit i fråga i granskningsärendet. I sitt svar,
bilaga A7.1.3, anför Nils Wahl bl.a. följande.
Normalt sett är det inte möjligt att abstrakt
fastställa att ett visst agerande skulle innebära
ett missbruk av en dominerande ställning. Ageranden
som är tillåtna om de genomförs av icke-dominerande
företag kan nämligen vara förbjudna om de vidtas av
ett dominerande företag. För att kunna fastställa
huruvida en överträdelse av reglerna har skett,
alternativt kan ske, måste därför den relevanta
marknaden fastställas. Vid fastställandet av den
relevanta marknaden definieras dels en
produktmarknad, dels en geografisk marknad. Vidare
måste konstateras att företaget ifråga har en
dominerande ställning på den marknaden, dvs. att det
i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina
konkurrenter, kunder och i slutändan konsumenterna.
Det finns vissa ageranden som objektivt sett inte
kan genomföras av andra företag än de som har en
dominerande ställning. Till sådana ageranden hör
bl.a. begränsningar av produktionen eller
påtvingandet av oskäliga priser. Förvisso är det väl
möjligt för varje företag att begränsa sin egen
produktion eller försöka extrahera oskäliga priser,
men för att sådant agerande skall ha en positiv
effekt för det företag som vidtar åtgärderna krävs
det att företaget har en dominerande ställning. I
annat fall kommer ju någon annan att öka sin
produktion respektive sälja till skäliga priser. En
dominerande ställning är således en förutsättning
för att det aktuella agerandet skall ha positiva
effekter för företaget i fråga.
Näringsministerns uttalande förefaller ta till
utgångspunkt att LKAB inte innehar en dominerande
ställning. Likaså i en skrivelse från
Regeringskansliet av den 29 november 2002 har
förnekats att LKAB har eller skulle kunna tillskansa
sig en dominerande ställning. Han har själv inte
tagit ställning till huruvida LKAB har eller skulle
kunna tillskansa sig en dominerande ställning. Mot
bakgrund av vad som konstaterats ovan om att en
dominerande ställning är en förutsättning för
missbruk av dominans, kan därför näringsministerns
uttalande - om det efterlevdes - endast riskera att
leda till lagbrott om det uppmanar till ett agerande
som uteslutande kan genomföras av ett dominerande
företag.
På en marknad som präglas av en effektiv
konkurrens har inget företag "kontroll över
prisbildningen". För att något företag skall få
kontroll över prisbildningen på en viss marknad
krävs att produktionen kontrolleras i något
avseende. Endast på de marknader där ett eller flera
företag har en dominerande ställning har eller kan
ett företag skaffa sig kontroll över prisbildningen
genom att begränsa produktionen.
Näringsministerns uttalande synes baserat på
uppfattningen att LKAB inte för tillfället har en
dominerande på den relevanta marknaden. Annars
skulle det ju saknas ett behov av att förvärva
gruvor och pelletsanläggningar i andra delar av
världen för att få kontroll över prisbildningen.
Samtidigt kan det konstateras att en kontroll över
prisbildningen endast kan uppnås genom en
begränsning av produktionen, vilket - om en sådan
kommer till stånd - skulle utgöra ett missbruk av en
dominerande ställning. Under antagande av att
näringsministern bedömde det som möjligt för LKAB
att förvärva gruvor eller pelletsanläggningar i
andra delar av världen och därigenom skaffa sig
kontroll över prisbildningen, riskerar uttalandet
därför - om det efterlevdes - leda till lagbrott.
Yttrande från Konkurrensverket
Genom en skrivelse till Konkurrensverket har
konstitutionsutskottet begärt ett yttrande i
ärendet. Avsikten med utskottets begäran var att
skaffa underlag för att bedöma betydelsen för
prisbildningen av ett uttalande av det slag som har
kommit i fråga i granskningsärendet. I sitt svar kan
Konkurrensverket konstatera att det redovisade
uttalandet faller utanför den svenska
konkurrenslagens (1993:20) tillämpningsområde. I
övrigt har verket inget att anföra.
Utskottets ställningstagande
Utskottet står fast vid sina tidigare bedömningar
när det gäller uttalande av statsråd. Utskottet vill
således hänvisa till att ett statsråd i likhet med
andra medborgare har rätt att göra uttalanden i
olika sammanhang samtidigt som en viss försiktighet
måste iakttas så uttalanden inte kommer i konflikt
med domstolars och myndigheters självständighet
eller kan tolkas som uppmaning till lagbrott.
Granskningen i denna del föranleder inte något
annat uttalande från utskottets sida
7.2 Statsrådet Jan O Karlssons
agerande gentemot Migrationsverket
Anmälningarna
Två granskningsanmälningar vänder sig mot statsrådet
Jan O. Karlssons agerande gentemot Migrationsverket
när det gäller inhysning av asylsökande på
bostadsplattformar, bilagorna A7.2.1-2. En av
anmälningarna gäller ministerstyre. I anmälan
framhålls att regeringens och myndigheternas
relationer är reglerade i regeringsformen.
Regeringen är i och för sig oförhindrad att ange
villkoren för olika myndigheters arbete men sådana
direktiv skall anges genom beslut av regeringen.
I den andra anmälan framhåller att en bärande
princip i svenskt statskick är att ministrar och
statsråd inte skall ägna sig åt att detaljstyra verk
och myndigheters verksamheter. Det finns enligt
anmälan all anledning för konstitutionsutskottet att
granska om statsrådet Jan O. Karlsson överskridit
sina befogenheter som statsråd i det aktuella
fallet.
Tidningsuppgifter
Enligt tidningsuppgifter i november 2002 hade
Migrationsverket en akut kris när det gällde att få
tag i bostäder till asylsökande. Verket tvingades
leta boende vid konferensanläggningar och fartyg.
Orsakerna var tre: allt fler asylsökande, flera
kommuner vill inte ta emot fler flyktingar och
tillgången på lediga bostäder var lägre än på länge.
Anders Westerberg, ställföreträdande generaldirektör
på Migrationsverket angav att verket i slutet av
året stod inför en brist på bostäder till 2 000
sökande. Han fruktade att bristen nästa år kunde
stiga till att gälla 10 000 sökande. Verket
undersökte alla möjliga alternativ, bland annat
bostadsplattformar, som i vanliga fall används för
boende till havs vid oljeproduktion, och undersökte
även möjligheterna till boende i vandrarhem och
konferensanläggningar.
Enligt tidningsuppgifter i december 2002 var
Migrationsminister Jan O Karlsson och
Migrationsverket djupt oense om hur den akuta
bristen på asylbostäder skulle lösas. Som en
nödlösning ville myndigheten enligt uppgifterna
lägga flytande bostadsplattformar i en eller flera
av landets kommuner. Samtidigt deklarerade Jan O
Karlsson att han inte vill se några flytande
flyktingbostäder längs landets kuster. Han deltog
tillsammans med integrationsminister Mona Sahlin i
överläggningar med Migrationsverket och
Integrationsverket om hur situationen skulle lösas.
Själv ville Jan O Karlsson enligt dessa
tidningsuppgifter att lediga lägenheter i Norrland
skulle användas. Dessutom trodde han att fortsatta
överläggningar med landets kommuner skulle ge
resultat. Läget var akut men måste klaras utan så
drastiska åtgärder som bostadsplattformar. Det
gällde att tänka långsiktigt och hitta sådana
boendeformer som kan leda till integration. På samma
gång hävdade ministern enligt uppgifterna att han
hade förståelse för Migrationsverkets argument mot
att skicka de asylsökande till Norrland.
Myndighetens dilemma bestod i att det inte fanns
någon personal i norr som kunde ta hand om
asylprövningen.
Ministerstyrelse
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen
riket. Med undantag av vissa ärenden som gäller
verkställighet inom försvarsmakten avgörs
regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen,
av regeringen vid regeringssammanträde. Innebörden
av detta är att beslutsfattandet i regeringen är
kollektivt, vilket i sin tur innebär att
regeringsformen i princip tar avstånd från
ministerstyre, dvs. rätt för en departementschef att
även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Enligt
Grundlagberedningen är det bäst förenligt med vårt
system med självständiga ämbetsverk att rätten att
ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos
regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.).
Genom olika former av samråd inom
Regeringskansliet (gemensam beredning, allmän
beredning, lunchberedning och delning) säkerställs
enligt Statsrådsberedningens PM 1997:4 att principen
om kollektivt beslutsfattande får ett reellt
innehåll och att alla statsråd faktiskt får
möjlighet att utöva det inflytande i
regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Svar på
frågor och interpellationer, meddelanden vid
informationsstunder i riksdagen, liksom övriga
sådana anföranden, uttalanden och tidningsartiklar
som innehåller ställningstaganden, riktlinjer,
principer eller förhållningssätt skall beredas
gemensamt eftersom de på samma sätt som
regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens
gemensamma ståndpunkt. Gemensam beredning innebär
att ett ärende som rör flera departements
verksamhetsområden skall handläggas inom det
departement till vilket det huvudsakligen hör och
beredas i samråd med övriga berörda statsråd.
Statliga myndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 §
första stycket regeringsformen, under regeringen i
den mån de inte enligt regeringsformen eller annan
lag lyder under riksdagen. Detta innebär att
myndigheterna i princip är skyldiga att följa de
föreskrifter av allmän natur och de direktiv för
särskilda fall som regeringen meddelar. Vidare
innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon
befälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s.
397).
Regeringens rätt att meddela direktiv till
förvaltningsmyndigheterna är emellertid begränsad
med hänsyn till dels bestämmelsen om den offentliga
maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen),
dels bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternas
självständighet i den rättstillämpande verksamheten
(11 kap. 7 § regeringsformen). Enligt sistnämnda
bestämmelse gäller att ingen myndighet, ej heller
riksdagen eller kommuns beslutande organ, får
bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall
skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning
mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar
av regeringens rätt att meddela direktiv till
myndigheterna är att garantera den enskildes
rättstrygghet (prop. 1973:90 s. 397).
Promemoria från Utrikesdepartementet
Utskottet har i en skrivelse den 30 januari 2003
till Regeringskansliet begärt en kommentar till
anmälningarna. I en promemoria från
Utrikesdepartementet, bilaga A7.2.3, som överlämnats
som svar, framhålls att statsrådet Jan O. Karlsson
har redovisat sin uppfattning om lämpligheten i en
nödlösning som innebär att personer som söker asyl i
Sverige skall ha sitt boende på flytande
bostadsplattformar, liksom skälen till att han har
denna uppfattning. Vidare framhålls att statsrådet
samtidigt uttryckt förståelse för Migrationsverkets
argument mot att skicka personer som sökt asyl till
ett boende i norra Sverige där verket inte har
personal som kan ta hand om asylprövningen.
Statsrådets uttalande rör enligt promemorian inte
lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild
eller kommun. Inte finns det någon annan grund för
att uttalandet inte skulle vara förenligt med
regeringsformen. Statsrådets uttalande måste sättas
in i sitt sammanhang, Det gjordes sedan han
informerats personligen av företrädare för
Migrationsverket om myndighetens svårigheter att
ordna boende till asylsökande och efter det att
dessa svårigheter ventilerats i pressen. Enligt
promemorian kan ett ansvarigt statsråd i den
situationen knappast underlåta att redovisa en
uppfattning i en så viktig policyfråga.
Utskottets ställningstagande
Också när det gäller statrådet Jan O. Karlssons
uttalanden om bostadsplattformar vill utskottet
hänvisa till behovet av försiktighet. Det kan som
tidigare anförts självfallet inte bortses i från att
ett statsråd i likhet med andra medborgare måste ha
rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Det är
emellertid angeläget att ett uttalande av ett
enskild statsråd inte riskerar att uppfattas som
direktiv till en myndighet, vilka skall meddelas av
regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar
och regleringsbrev.
Granskningen i denna del föranleder inte något
annat uttalande från utskottets sida.Reservationer Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen. Omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden (avsnitt 1.4) Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenth Högström (s), Mats Berglind (s), Anders Bengtsson (s), Helene Petersson (s), Billy Gustafsson (s) och Inger Jarl Beck (s) anför: Vad avser beteckningen non-paper eller tankepapper konstaterar utskottet att den är okänd för lagstiftaren och att sådana handlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori. Liksom andra handlingar omfattas de av regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Att beteckningen i andra sammanhang kan ha ett värde är dock tydligt. I Regeringskansliets promemoria framhålls som utmärkande att överlämnaren av ett tankepapper kan förvänta sig att mottagaren inte åberopar innehållet vid förhandlingar. Vad sedan avser hanteringen av frågan i EU-nämnden kan konstateras att regeringen informerat nämnden om tankepapperets existens och huvudsakliga innehåll genom den kommenterade dagordningen till ministerrådsmötet den 18 och 19 november 2002, där ordförandeskapsfunktionen fanns upptagen som en diskussionspunkt. Den kommenterade dagordningen tillställdes nämnden inför dess sammanträde den 15 november 2002. Regeringen hade således fullgjort sin informationsskyldighet gentemot nämnden före det ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp, även om själva tankepapperet förelades nämnden och dess ledamöter först vid sammanträdet. Tankepapperet hade emellertid betydligt tidigare överlämnats till företrädare för de andra medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s centrala institutioner inför ett Corepermöte. Någon skyldighet för regeringen att samråda med EU-nämnden inför Corepermöten föreligger inte. Den svenske statsministern och andra företrädare för den svenska regeringen har givetvis ett utrymme att delta i den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört uttalanden av statsråd, konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas[7]. Det aktuella papperet kan emellertid inte ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan har haft en speciell mottagarkrets. Även om beteckningen non-paper i sammanhanget signalerar att det inte rör sig om ett formellt förhandlingsinlägg, avser inlägget en central och kontroversiell fråga. Med tanke på vad som i många sammanhang understrukits om betydelsen av en tidig förankring i riksdagen av svenska ståndpunkter i EU-samarbetet får det därför ändå anses olyckligt att papperet kom att spridas i EU-kretsen utan att ha diskuterats i nämnden och inte heller i utskott. Såväl statsministern som utrikesministern har också beklagat det inträffade. Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av utskottet. F.d. näringsminister Björn Rosengrens hantering av energimarknaden (avsnitt 2.3) Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav Fridolin (mp) och Bertil Kjellberg (m) anför: Utskottets granskning gäller i detta fall frågan om regeringen handlat på ett sätt som är förenligt med vad riksdagen beslutat. Det blir därvid i första hand fråga om det som riksdagens beslut innebär i fråga om omställningen av det svenska energisystemet. Granskningen har också avseende på regeringens agerande för att motverka koncentration på den svenska energimarknaden. För att kunna genomföra granskningen har utskottet riktat uppmärksamheten mot det sätt på vilket regeringen utövat statens roll som ägare av Vattenfall. Huruvida regeringens styrning av företaget varit förenlig med vad riksdagen beslutat visar sig i de hänseenden som granskningen avser i det sätt på vilket Vattenfall uppträtt. Något som särskilt faller i ögonen vid denna granskning är att Vattenfall gjort stora investeringar i Tyskland. Det torde vara rätt uppenbart att dessa investeringar inte står i en överensstämmelse med den långsiktiga inriktning som ligger till grund för den politiskt beslutade omställningen av energisystemet i Sverige. Besluten om investeringar i Tyskland har genom underhandskontakter varit förankrade i regeringen och genomförts med ett uttalat stöd från regeringens företrädare. Det kan därför sättas i fråga om regeringen har varit tillräckligt aktiv när det gällt att ge Vattenfall erforderliga direktiv för att verksamheten inom detta område skall präglas av de målsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik. De olika mål som Vattenfall i sin verksamhet skall uppfylla har uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Regeringens styrning har i väsenliga hänseenden utövats formlöst, något som minskar möjligheterna att i efterhand granska vad som har förekommit. Det går efter granskningen likväl inte att komma ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte har varit tillräcklig. Det sätt på vilket Vattenfall uppträtt kan inte anses ha varit väl förenligt med vad riksdagen beslutat. Slutsatsen blir att regeringen inte kan undgå kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av Vattenfall. Miljöminister Lena Sommestads ansvar i fråga om Sveriges agerande vid Internationella valfångstkommissionens möte (avsnitt 2.6) Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m), Gustav Fridolin (mp) och Bertil Kjellberg (m) anför: Granskningen har utvisat att den omröstningssituation som uppstod vid Internationella valfångstkommissionens möte i Cambridge inte hade förutsetts i den svenska delegationens skriftliga instruktion inför mötet. I den rådande situationen tog delegationen kontakt med Regeringskansliet i Stockholm för att få en tilläggsinstruktion. Den aktuella frågan lyftes dock inte till politisk nivå, varför någon tilläggsinstruktion inte utfärdades. Lena Sommestad har inför utskottet anfört att hennes bedömning, om frågan hade lyfts till politisk nivå, hade varit att man från svensk sida borde ha lagt ned sin röst vid den aktuella omröstningen. Hon uppgav att hon dock först skulle ha kontaktat utrikesministern i frågan. Vad utfallet av ett sådant samtal skulle ha blivit kan man enligt Lena Sommestad inte veta i dag. Det sagda ger enligt utskottet intryck av att, även om frågan hade lyfts till politisk nivå, det saknades tillräcklig beredskap inom Regeringskansliet för att under pågående möte, då tidsbrist rådde och kunde förväntas råda, lyckas utfärda en tilläggsinstruktion. Granskningen ger enligt utskottets mening vid handen att frågan om den svenska positionen, och därmed regeringens gemensamma vilja, inte var tillräckligt beredd inför det aktuella mötet i Cambridge. Statsminister Göran Perssons agerande i samband med ett intervjuprojekt (avsnitt 3) Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Bertil Kjellberg (m) anför: Granskningen har utvisat att avsikten enligt avtalet mellan statsminister Göran Persson och Sveriges Television AB var att det aktuella intervjuprojektet skulle genomföras i hemlighet. Härigenom kunde den aktuelle reportern använda Göran Perssons under intervjuerna lämnade uppgifter, förutom i den avslutande dokumentären, i programföretagets nyhetsrapportering inom ramen för gällande källskydd. Av betydelse i detta sammanhang är att intervjuprojektet har kommit att pågå under osedvanligt lång tid. Efter att avtalet kommit till allmänhetens kännedom har SVT beslutat att den aktuelle reportern inte längre skall vara politisk kommentator i företagets nyhetssändningar. Vid bedömningen av om det aktuella avtalet mellan Göran Persson och SVT har samband med Göran Perssons tjänsteutövning som statsråd bör enligt vår uppfattning beaktas följande. Göran Perssons ställning som statsminister var av avgörande betydelse för projektets tillkomst. Vidare har avtalet ingåtts med ett av de största medieföretagen, vars uppdrag formuleras genom beslut av riksdagen och regeringen. Dessutom är avtalets innehåll av sådan karaktär att det kan ha påverkat statsministerns relation till SVT. Att det förhåller sig på detta sätt visar inte minst den omständigheten att SVT, efter att avtalet kommit till allmänhetens kännedom, beslutade att den reporter som ansvarade för projektet inte längre skulle vara politisk kommentator i företagets nyhetssändningar. Mot bakgrund av vad som nu anförts borde statsministern enligt vår mening ha vidtagit åtgärder för att en handling hade kunnat registreras i Regeringskansliet. Statsministern har inför utskottet uppgett att intervjuprojektets upplägg har formulerats av SVT, och att han har accepterat det. Han förutsatte att upplägget var "seriöst" från SVT:s sida. Enligt vår uppfattning har statsministern dock ett eget ansvar att ombesörja att han inte inleder en relation med ett public service-företag, som riskerar att rubba företagets självständighet och oberoende eller att inskränka dess granskande uppgift. Vi anser att han har brustit i detta ansvar när det gäller det nu aktuella avtalet med SVT. Även i denna del kan statsministern alltså inte undgå kritik. Överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet (avsnitt 5) Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Bertil Kjellberg (m) anför: Granskningen ger vid handen att de politiskt sakkunniga tjänstemän som anställts i Regeringskansliet i enlighet med överenskommelsen mellan det socialdemokratiska partiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet inte har en annan formell ställning än andra politiskt sakkunniga i Regeringskansliet. Enligt utskottets mening kan den form av samarbete med andra partier som regeringen under förevarande mandatperiod har valt för beredning och parlamentarisk förankring av sina beslut inte föranleda någon konstitutionell kritik. Utskottet vill ändock peka på det principiellt problematiska i att ett relativt stort antal sakkunniga från samarbetspartierna anställs i Regeringskansliet för att bereda regeringens beslut, samtidigt som samma partier i egenskap av opposition erhåller ett dubbelt så stort grundbelopp som regeringspartiet enligt reglerna om stöd till riksdagsledamöter och partigruppernas arbete i riksdagen. Vid valet av samarbetsform bör det enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att överväga hela den parlamentariska bilden och relationerna partierna emellan. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida. F.d. näringsminister Björn Rosengrens uttalande om statligt ägande (avsnitt 7.1) Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Bertil Kjellberg (m) anför: Vi uppfattar inte Björn Rosengrens uttalande om statligt ägande som en uppmaning till lagbrott och inte heller att detta skulle vara Björn Rosengrens avsikt. Vi vill emellertid påpeka att uttalandet står i strid med den lagstiftning som Rosengren som statsråd hade ett särskilt ansvar för. Professor Nils Wahl konstaterar i sitt yttrande att Rosengrens uttalande baserar sig på uppfattningen att LKAB inte för tillfället har en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Annars skulle det saknas motiv att resonera om ett behov att förvärva gruvor och pelletsanläggningar på det viset näringsministern gjorde. En kontroll över prisbildningen kan enbart uppnås genom en begränsning av produktionen som skulle utgöra ett missbruk av en dominerande ställning. Enligt vår mening har Rosengren genom sitt uttalande gett bilden av att ett sådant agerande på en marknad är en acceptabel och rimlig företagsstrategi. **FOOTNOTES** [7]: Se senast bet. 2001/02:KU20 s. 265 Särskilt yttrande Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttrande. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i det särskilda yttrandet. Statsrådet Jan O. Karlssons ersättning från Europeiska revisionsrätten m.m. (avsnitt 6) av Gustav Fridolin (mp). Granskningen har inte kunnat påvisa att statsrådet Jan O. Karlssons ersättning från Europeiska revisionsrätten skulle innebära en lojalitetskonflikt för Jan O. Karlsson i hans uppdrag som statsråd. Emellertid har bland annat utfrågningen med statsminister Göran Persson indikerat att det framdeles kan bli vanligare att personer som är aktuella för statsrådsuppdrag uppbär ersättningar av detta slag från tidigare arbets- eller uppdragsgivare. I framtiden kan det komma att vara fråga om ersättningar som tydligare kan innebära lojalitetskonflikter. Stora ersättningar till statsråd från annan part än svenska staten kan också, i sig, komma att innebära ett minskat förtroende för berörda statsråds lojalitet mot uppdraget. Det är enligt min mening angeläget att statsministern inte erbjuder ett statsrådsuppdrag till någon som uppbär sådana ersättningar. Om framtiden visar att ersättningar till statsråd från annan part än svenska staten blir vanligare kan det enligt min mening ankomma på regeringen eller konstitutionsutskottet att fundera över eventuella nödvändiga regleringar.