Anf. 17 Lars Elinderson (M)
Herr talman! Konstitutionsutskottets granskning av regeringens hantering av den nordiska snabbinsatsstyrkan gäller framför allt frågan om huruvida regeringen och Försvarsdepartementet lämnat tillräcklig information till riksdagen för att uppfylla de krav som ställs enligt regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen.
Granskningen gäller flera regeringar och flera olika försvarsministrar. Både majoriteten i utskottet - bestående av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Miljöpartiet och Sverigedemokraterna - och minoriteten, som i det här fallet består av de fyra allianspartierna, är överens om att den information som lämnats till riksdagen i frågan var otillräcklig fram till hösten 2007. Däremot har vi olika uppfattning om huruvida informationen och de åtgärder som regeringen vidtog i samband med avlämnandet i september 2007 och därefter uppfyller de krav som ställs i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen.
Jag ska i mitt anförande framför allt förklara varför vi anser att regeringen uppfyllt de krav som från och med hösten 2007 och framåt varit rimliga att ställa.
I regeringsformen anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Det är främst genom att anvisa anslag som riksdagen beslutar hur statens medel ska användas. Statsbudgetens anslag utgör därför riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. I samband med att budgetpropositionen avlämnas ska regeringen också lämna så fullständig information som möjligt om de förslag som läggs fram i budgeten.
I riksdagsordningen anges dessutom att regeringen får lämna information som inte framgått av budgeten genom skrivelse eller muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren.
I budgetlagen slås fast att regeringens förslag till statsbudget omfattar alla inkomster och utgifter, med vissa närmare angivna undantag - den så kallade fullständighetsprincipen. Dessutom anges i lagen att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen avseende statens medel och de övriga tillgångar som står till regeringens disposition och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.
Beslutet att inrätta en militär snabbinsatsstyrka avsedd att bidra till EU:s snabbinsatsförmåga fattades i samband med det försvarspolitiska beslutet 2004 som en del av förslaget om förändringar av de ekonomiska förutsättningarna och den verksamhet som försvarsmyndigheter skulle genomföra under åren 2005-2007 samt om utvecklingen av den internationella förmågan och de internationella insatserna.
I försvarspropositionen angavs att regeringen ansåg att Sverige, senast den 1 januari 2008, skulle bidra med styrkor till en sådan snabbinsatsstyrka, i första hand tillsammans med Finland. Enligt propositionen beräknades det svenska bidraget i det läget uppgå till 1 100 personer.
Kostnaderna för det svenska bidraget bedömdes preliminärt uppgå till 1 miljard kronor per år när styrkan är operativ. Beloppet inkluderade kostnader för utbildning, beredskap, materiel, insatser med mera. Regeringen meddelade att den avsåg att återkomma med en redovisning av de bedömda kostnaderna när styrkans närmare utformning var klarlagd.
I budgetpropositionen för 2006 upprepade regeringen att det svenska styrkebidraget till den nordiska snabbinsatsstyrkan planerades bestå av 1 100 personer och att Försvarsmakten i sitt budgetunderlag för 2006 bedömt kostnaderna för uppbyggnaden och utvecklingen av styrkan till drygt 2,5 miljarder kronor sammanlagt för åren 2005-2008.
Samtidigt meddelade den dåvarande regeringen att kostnaderna skulle rymmas inom de ekonomiska ramar för det militära försvaret som riksdagen beslutat i samband med 2004 års försvarspolitiska inriktning och att man 2004 uppdragit åt Försvarsförvaltningsutredningen att göra en översyn för att sedan lämna förslag till effektiviseringar och kostnadsreduceringar inom Försvarsmaktens centrala ledning och inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna - detta för att möjliggöra att det här skulle kunna ske.
I budgetpropositionen för 2007 meddelade den då nytillträdda regeringen att arbetet med den nordiska snabbinsatsstyrkan fortlöpte enligt plan och att kostnaderna för utvecklingen av det svenska bidraget till den nordiska snabbinsatsstyrkan och eventuella insatser skulle rymmas inom tillgängliga ekonomiska ramar för det militära försvaret.
Samma uppfattning framfördes i samband med att budgetpropositionen för 2008 avlämnades i september 2007. I propositionen meddelades dessutom att EU:s ministerråd våren 2007 hade uttalat att rådet under de kommande två åren skulle komma att godta att inom ramen för det så kallade Athenaregelverket om gemensamma driftskostnader åta sig att bära extrakostnaderna för EU:s medlemsstater när de tillhandahåller strategiska flygtransporter för att med kort varsel sätta in taktiska insatsstyrkor i enlighet med stridsgruppskonceptet.
I propositionen aviserade regeringen att den senare under hösten i en skrivelse skulle återkomma till riksdagen med mer detaljerad information om insatsgruppen.
Samtidigt meddelades i propositionen att regeringen från och med 2008 avsåg att besluta om en redovisningsteknisk förändring av de utgifter som belastar anslagsposten Fredsfrämjande truppinsatser med innebörden att enbart så kallade särutgifter skulle belasta just det anslaget. I propositionen anförde regeringen att den från och med då avsåg att redovisa alla belopp avseende fredsfrämjande truppinsatser för 2008 och framåt i enlighet med modellen.
Vad gällde antalet svenska soldater i den nordiska snabbinsatsstyrkan angav regeringen att det svenska bidraget skulle uppgå till ca 2 300 soldater. Vidare framgick att uppbyggnaden av förband för snabbinsatsstyrkan följde den tidigare uppgjorda planen och att styrkan bedömdes kunna upprätthålla den beslutade beredskapen från och med den 1 januari 2008, som tidigare beslutats.
I en särskild skrivelse om den nordiska insatsstyrkan samma höst lämnade regeringen, som tidigare utlovats, en redogörelse för dels arbetet med den nordiska insatsstyrkan inför beredskapsperioden den 1 januari-30 juni 2008, dels insatsstyrkans planerade sammansättning. Av skrivelsen framgick att de ekonomiska konsekvenserna av en framtida insats med styrkan var svåra att bedöma samt att en någorlunda rättvisande beräkning egentligen inte var möjlig förrän operationsplanen fastställts.
Det är således, herr talman, först hösten 2007 som riksdagen får information från regeringen att utformningen och omfattningen av den nordiska insatsstyrkan förändrats i förhållande till försvarsbeslutet 2004. Från allianspartiernas sida är vi eniga med majoriteten i utskottet om att denna information borde ha kommit tidigare. Vi tycker däremot inte att det är rimligt att lägga ansvaret för dessa brister på den försvarsminister som tillträdde bara två veckor innan budgetpropositionen för 2008 lades, särskilt inte om man också beaktar de åtgärder som han och Försvarsdepartementet har vidtagit därefter.
Av Riksrevisionens rapport framgår att Försvarsmakten fortfarande under 2007 fortsatte att redovisa uppdaterade kostnadsprognoser i budgetunderlagen till regeringen, som avvek från de uppgifter som lämnats till riksdagen. Av dessa prognoser framgick att kostnaderna för att producera och avveckla insatsstyrkan under åren 2005-2009 skulle bli i storleksordningen 4 miljarder kronor i stället för de tidigare angivna 2,3 miljarder kronor, som en konsekvens av att den nordiska insatsstyrkan vuxit till nära dubbel storlek.
Detta var sannolikt också den viktigaste anledningen till att den då nytillträdde försvarsministern Sten Tolgfors redan två veckor efter att budgetpropositionen lämnades gav i uppdrag till Ekonomistyrningsverket att tillsammans med Försvarsmakten kraftigt stärka ekonomistyrningen i Försvarsmakten. Enligt ministern själv i samband med vår utfrågning var det vid det laget tydligt att de ekonomiska problem på förbandsanslaget som Försvarsmakten ställdes inför våren 2008 handlade specifikt om att kostnaderna för ökningen av nordiska insatsstyrkan då började märkas.
Enligt vår uppfattning är det från denna tidpunkt regeringen på allvar började ta tag i frågan. I budgetpropositionen för 2009, som avlämnades hösten 2008, framgick att förberedelsearbetet för insatsstyrkan fortskred och att styrkans beredskapsperiod som planerat inletts den 1 januari 2008. I propositionen menade regeringen att erfarenheterna av arbetet med insatsstyrkan visade på ett behov av förstärkt förmåga att planera för de krav och kostnader som uppgifter i ett insatsförsvar ställer, vilket mycket väl kan tolkas som en bekräftelse på att en sådan förmåga inte hade funnits tidigare.
Vi menar också att Riksrevisionens rapport stärker vår uppfattning att regeringen hösten 2007 tog fasta på att det tidigare hade rått brister både i den interna kostnadsbedömningen och i redovisningen till riksdagen. Enligt Riksrevisionens uppfattning medförde den redovisningsmodell som dittills tillämpats, den så kallade särutgiftsmodellen, att den faktiska belastningen på statsbudgeten av en insats med insatsstyrkan inte framgick fullt ut. Riksrevisionens samlade bedömning var att återrapporteringen var sen, otydlig och otillräcklig och att riksdagen därmed inte fått en rättvisande bild. Riksrevisionen lämnade dock inga rekommendationer i sin granskningsrapport, vilket man normalt brukar göra om man anser att bristerna kvarstår.
Vi anser att det framgår av såväl Riksrevisionens rapport som de svar på utskottets frågor som lämnats i Regeringskansliets svarspromemorior och vid utfrågningen av försvarsministern att brister både i kostnadsredovisningen och i informationen till riksdagen åtgärdats efter hösten 2006, och vi tycker därför att det är orimligt att också rikta kritik mot regeringen för perioden efter hösten 2007.
Majoriteten säger att det inte ens under hösten 2007, då regeringen för första gången återkom till riksdagen med information om att utformningen av styrkan förändrats kraftigt, gavs någon precis och fullständig information. Det är riktigt, men skälet är - och det anges av försvarsministern - att inte ens regeringen i det läget hade en klar bild av situationen.
Vad gäller antalet deltagande soldater gavs en exakt redovisning vid detta tillfälle, medan den kostnadsbedömning som presenterades angavs vara behäftad med osäkerhet, bland annat till följd av insatsstyrkans flexibla, så kallade skalbara, utformning. Det var också detta som enligt försvarsministern var en av anledningarna till att han bara några veckor efter sitt tillträde gav i uppdrag till Ekonomistyrningsverket att tillsammans med Försvarsmakten kraftigt stärka ekonomistyrningen i Försvarsmakten.
Herr talman! Sammanfattningsvis anser vi att regeringarnas information till riksdagen brast i tydlighet fram till hösten 2007. Däremot anser vi inte att det finns skäl att framföra kritik mot hanteringen därefter.