Handelsändamålet i detaljplan, m.m.

Betänkande 1996/97:BoU6

Bostadsutskottets betänkande 1996/97:BOU06

Handelsändamålet i detaljplan, m.m.

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna m.m.
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Innehållsförteckning

1996/97
BoU6

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens
förslag om att kommunerna skall få i
allt väsentligt samma möjligheter att i
detaljplaner precisera handelsändamålet
som gällde före den 1 april 1992.
I en gemensam reservation (m, fp, kd)
föreslås att propositionen avstyrks. I
en reservation (v, mp) föreslås ett
tillkännagivande om att regeringen bör
återkomma till riksdagen med ett förslag
av vilket tydligare bör framgå att
större hänsyn bör tas till miljön och
till sociala effekter i samband med
stormarknadsetableringar.
I ett särskilt yttrande (c) tas bl.a.
upp frågan om precisering av
handelsändamålet i detaljplan.

Propositionen

Regeringen har i proposition 1996/97:34
föreslagit att riksdagen antar
regeringens förslag till lag om ändring
i plan- och bygglagen (1987:10).

Motionerna m.m.

I betänkandet behandlas

dels de med anledning av proposition
1996/97:34 väckta motionerna

1996/97:Bo6 av Ola Karlsson m.fl. (m)
vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens förslag i enlighet med vad
som anförts i motionen.

1996/97:Bo7 av Marietta de Pourbaix-
Lundin (m) vari yrkas att riksdagen
avslår regeringens förslag i enlighet
med vad som anförts i motionen.

1996/97:Bo8 av Owe Hellberg m.fl. (v)
vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om förhållandet mellan
konkurrensvillkoret och miljö- och
servicefrågan i ett medborgarperspektiv,
2. att riksdagen beslutar om en ändring
i plan- och bygglagen i enlighet med vad
som anförts i motionen.

1996/97:Bo9 av Knut Billing m.fl. (m)
vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens förslag i enlighet med vad
som anförts i motionen.

1996/97:Bo10 av Per Lager (mp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om betoningen på miljöskäl och
sociala skäl vid preciseringen av
handelsändamålet.

1996/97:Bo11 av Erling Bager m.fl. (fp)
vari yrkas att riksdagen avslår
propositionen.

dels de under allmänna motionstiden 1996
väckta motionerna

1996/97:Bo521 av Roland Larsson (c) vari
yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär
förslag till sådan ändring i plan- och
bygglagen att lagen anpassas till
naturresurslagen,
2. att riksdagen hos regeringen begär
förslag om en utredning om samhällets
merkostnader för externa
stormarknadsetableringar.

1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl.
(fp) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om plan- och bygglagstiftningens
betydelse för konkurrensen inom
livsmedelssektorn.

Näringsutskottet har beretts tillfälle
att yttra sig över propositionen jämte
de med anledning av propositionen väckta
motionerna och två under allmänna
motionstiden 1996 väckta motioner.
Näringsutskottets yttrande har som
bilaga 2 bifogats till detta betänkande.
Konsumentberedningen har inkommit med
en skrivelse i ärendet.

Utskottet

Som framgår av proposition 1996/97:34
beslöt riksdagen hösten 1995 på förslag
av bostadsutskottet (bet. 1994/95:BoU1)
att som sin mening ge regeringen till
känna vad utskottet anfört om
möjligheten att i detaljplan reglera
handelsändamål i huvudsak enligt vad som
gällde före den 1 april 1992. I
propositionen läggs fram det av
riksdagen efterfrågade förslaget. Med
anledning av propositionen har väckts
sex motioner. Förutom dessa behandlas
två under allmänna motionstiden 1996
väckta motioner i hithörande fråga.
I propositionen redovisas bakgrunden
till regeringsförslaget och motiveras
regeringens ställningstagande i ärendet.
I näringsutskottets yttrande till
bostadsutskottet, som bifogas detta
betänkande finns bl.a. en tämligen
utförlig genomgång av motiven för
motionsförslagen och vissa
kompletterande uppgifter.
Bostadsutskottet, som hänvisar till vad
i propositionen och i näringsutskottets
yttrande redovisats, vill sammanfatta de
olika förslagen på följande sätt.
Avsikten med regeringsförslaget är
alltså att ge kommunerna i allt
väsentligt samma möjligheter som de hade
före den 1 april 1992 att i detaljplaner
precisera handelsändamålet. Det innebär
att kommunerna i detaljplan åter skall
kunna närmare reglera handelsändamålet
genom att särskilja partihandel och
detaljhandel och genom att inom
ändamålet detaljhandel särskilja handel
med skrymmande varor och handel med
livsmedel. Enligt ett föreslaget nytt
stycke i den aktuella paragrafen får
dock precisering av handelsändamålet ske
endast om det finns skäl av betydande
vikt. Lagändringen föreslås träda i
kraft den 1 januari 1997.
I propositionen anförs att de skäl som
motiverade de bestämmelser som gällde
före lagändringen i april 1992
fortfarande äger giltighet. Skäl för en
närmare reglering är bl.a. att göra det
möjligt att åstadkomma en för
konsumenterna lämplig butiksstruktur.
Andra skäl som anges är hänsyn till
omgivningen samt kvartersmarkens och
bebyggelsens lämpliga utformning i det
aktuella fallet. Beträffande handel med
skrymmande varor hänvisas till kravet på
stora parkeringsplatser och till att man
genom att särskilja sådan form av handel
kan åstadkomma en lämplig lokalisering
och miljö för handeln. Som skäl för
möjligheten att begränsa eller helt
förbjuda livsmedelshandel nämns kravet
på en lämplig samhällsutveckling, som
exempel tas stormarknader och
bensinstationer.
I fyra av de sex motioner som väckts
med anledning av propositionen yrkas
avslag på regeringens förslag. Det
gäller m-motionerna 1996/97:Bo6,
1996/97:Bo7 och 1996/97:Bo9 samt fp-
motionen 1996/97:Bo11. Dessutom förs i
den under allmänna motionstiden 1996
väckta motionen 1996/97:N251 (fp) i
yrkande 4 fram ett förslag som går ut på
att plan- och bygglagen (PBL)
beträffande den nu diskuterade frågan
inte bör ändras.
Regeringsförslaget som sådant har
vunnit anslutning i motionerna
1996/96:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp). I
dessa båda motioner tas upp frågan om
hur avvägningen mellan
konkurrensaspekten samt miljömässiga och
sociala intressen skall kunna hävdas i
samband med handelsetableringar och hur
dessa intressen framöver skall
tillgodoses i den fysiska planeringen
gentemot konkurrensaspekten.
Som motiv för förslagen i m-motionerna
anförs att ett genomförande av
regeringsförslaget kommer att drabba
konsumenterna i form av högre
livsmedelspriser i de kommuner där man
väljer att stoppa vissa etableringar.
Den ökande konkurrensen som uppnås genom
etablering av externa köpcentrum leder
till förbättringar för konsumenterna i
allmänhet i en kommun samtidigt som de
inte kan sägas åsamka konsumenterna
någon betydande olägenhet. Med
åberopande av Riksrevisionsverkets
remissvar över Plan- och
byggutredningens delbetänkande anser
motionärerna bakom motion 1996/97:Bo9
(m) att förslaget i propositionen är
dåligt underbyggt och att det där saknas
såväl en fullständig analys av frågan
som en redogörelse för motiven för
förslaget. Liknande synpunkter förs fram
i motionerna 1996/97:Bo6 (m) och
1996/97:Bo7 (m).
I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om
att de konkurrensvårdande myndigheterna
före år 1992 vid flera tillfällen
kritiserade kommunerna för att tillämpa
de aktuella bestämmelserna i PBL så att
nyetablering och omstrukturering av
livsmedelshandeln förhindrades. Inte
sällan fick den redan etablerade handeln
dessutom tillfälle att yttra sig i
samband med den kommunala
behovsprövningen, vilket bidrog till att
lagtillämpningen konserverade den
befintliga branschstrukturen.
Motionärerna anser att den föreslagna
ändringen leder till samhällsekonomiska
förluster genom försämrad konkurrens,
högre priser och ett minskat varierat
utbud för konsumenterna.
Som framgått av redovisningen ovan har
propositionen lagts fram efter ett
tillkännagivande från riksdagen till
regeringen om att PBL, beträffande
möjligheten att med stöd av lagen
reglera handelsändamålet i detaljplan,
borde ges den utformning den hade före
den 1 april 1992.
Utskottet konstaterar att regeringen
delar utskottets uppfattning sådan den
kom till uttryck i det ovan nämnda
betänkandet om att starka skäl talar för
att kommunerna nu åter bör ges
möjligheter att i detaljplan närmare
reglera handelsändamålet. Efter att ha
redovisat de förarbeten som
ursprungligen gällde i denna del anförs
det i propositionen att det-om det finns
skäl av betydande vikt-i detaljplanen
skall vara möjligt att precisera
handelsändamålet genom att särskilja
partihandel och detaljhandel och inom
ändamålet detaljhandel särskilja handel
med skrymmande varor och handel med
livsmedel. Utskottet vill liksom för
övrigt också näringsutskottet betona
vikten av vad i propositionen anförts om
behovet av ökad konkurrens inom handeln.
Vid en bedömning av regeringens förslag
om ändring i PBL och motionärernas om
avslag på propositionen anser
bostadsutskottet att en anslutning för
riksdagens del till regeringsförslaget
praktiskt taget ligger helt i linje med
utskottets och riksdagens begäran år
1995. De invändningar som gjorts i
motionerna bl.a. om att ett genomförande
av regeringsförslaget skulle innebära
sådana begränsningar i en effektiv
konkurrens inom handeln att förslaget
inte bör förverkligas kan utskottet inte
dela. Vad i motiven anförs om att skäl
av betydande vikt skall vara för handen
för att en precisering av
handelsändamålet skall medges innebär
enligt utskottets mening att de farhågor
som förs fram i motionerna inte kan
anses väga särskilt tungt. I
propositionen nämns som exempel på
sådana skäl att övergripande miljömål
kan uppnås genom en närmare reglering av
handelsändamålet i det enskilda fallet.
Utskottet föreslår att riksdagen med
hänvisning till det nu anförda avslår
motionerna 1996/97:Bo11 (fp),
1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m),
1996/97: Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp)
yrkande 4 om avslag på propositionen
m.m. och antar lagförslaget i vad avser
möjligheten att precisera
handelsändamålet i detaljplan m.m.
Utskottet övergår nu till att behandla
förslagen i v-motionen 1996/97:Bo8 och i
mp-motionen 1996/97:Bo10. I dessa båda
motioner föreslås riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna vad i
motionerna anförts om att miljöskäl och
sociala skäl skall beaktas vid
preciseringen av handelsändamålet.
Utskottet vill erinra om vad i
propositionen (s. 16) anförts om att i
tidigare förarbeten till PBL i nu
behandlat avseende inte särskilt nämndes
hänsynen till miljön. I propositionen
anförs emellertid som framgått ovan att
i kravet på lämplig samhällsutveckling
får anses ingå sådana hänsyn. I
propositionen understryks särskilt
betydelsen av att handeln lokaliseras så
att den tätare vägtrafiken begränsas och
utvecklingen av en god och långsiktigt
hållbar livsmiljö främjas.
Vad nu redovisats om vissa av de motiv
som föreslås vägleda lagstiftningen
ligger enligt utskottet väl i linje med
vad i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och
1996/97:Bo10 (mp) förordats. Utskottet
kan inte finna att något väsentligt
skulle stå att vinna på
tillkännagivanden enligt motionärernas
förslag. Med det anförda avstyrker
utskottet motionerna avseende beaktande
av miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar.
Slutligen återstår att behandla den
under allmänna motionstiden väckta
motionen 1996/97:Bo521 (c). Motionären
föreslår riksdagen att göra två
tillkännagivanden till regeringen, ett
om en ändring i PBL så att den bättre
anpassas till naturresurslagen (NRL)
avseende stormarknadsetableringar och
ett om att regeringen bör ta initiativ
till en utredning om samhällets
merkostnader för externa
stormarknadsetableringar.
Vad först gäller förslaget i motionen
om en bättre anpassning av PBL till NRL
vill utskottet erinra om att i kap. 2 §
NRL anges att bestämmelserna i 2 och 3
kap. NRL skall tillämpas enligt vad som
är föreskrivet i PBL. Om det i
propositionen framförda förslaget vinner
riksdagens bifall kommer den anpassning
av PBL till NRL avseende
stormarknadsetableringar som motionären
efterlyser att förverkligas.
Vad därefter gäller frågan om utredning
av de samhälleliga merkostnaderna för
stormarknadsetableringar m.m. vill
utskottet upplysa om att
forskningsprojekt med viss anknytning
till denna fråga under senare år
genomförts vid Chalmers tekniska
högskola och vid Lunds tekniska
högskola. Dessa båda projekt redovisas i
det delbetänkande av Plan- och
byggutredningen (SOU 1996:52) som legat
till grund för det nu behandlade
regeringsförslaget. Det kan alltså på
goda grunder antas att de analyserats
inför utredningens förslag till ändring
i PBL i vad avser precisering av
handelsändamålet i detaljplan. Utskottet
finner inte tillräcklig anledning
föreligga att nu föreslå att
ytterligare utredningsarbete i frågan
initieras. Med det anförda avstyrker
utskottet motion 1996/97:Bo521 (c) om
vissa utredningsinsatser m.m. avseende
stormarknadsetableringar.
Regeringens förslag till ändring i 6
kap. 13 § PBL om expediering av vissa
planhandlingar har inte givit utskottet
anledning till erinran eller särskilt
uttalande. Utskottet föreslår att
riksdagen antar lagförslaget i vad det
inte behandlats ovan.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslaget i
vad det avser möjligheten att
precisera handelsändamålet i
detaljplan
att riksdagen med bifall till
proposition 1996/97:34 i motsvarande
del antar som bilaga 1 till detta
betänkande fogat lagförslag och
avslår motionerna 1996/97:Bo6,
1996/97:Bo7, 1996/97:Bo9,
1996/97:Bo11 samt 1996/97:N251
yrkande 4,
res. 1 (m, fp, kd)
2. beträffande beaktande av
miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar
att riksdagen avslår motionerna
1996/97:Bo8 och 1996/97:Bo10,
res. 2 (m, fp, kd)
- motiv. - villk.
res. 1
res. 3 (v, mp)

3. beträffande vissa
utredningsinsatser m.m. avseende
stormarknadsetableringar
att riksdagen avslår motion
1996/97:Bo521,
res. 4 (m,
fp, kd) - motiv.
4. beträffande lagförslaget i
vad det inte behandlats ovan
att riksdagen med bifall till
proposition 1996/97:34 i motsvarande
del antar som bilaga 1 till detta
betänkande fogat lagförslag.

Stockholm den 19 november 1996

På bostadsutskottets vägnar

Lennart Nilsson

I beslutet har deltagit: Lennart Nilsson
(s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin
(s), Marianne Carlström (s), Rigmor
Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig
Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena
Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian
Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager
(mp), Ulf Björklund (kd), Carina Moberg
(s), Peter Weibull Bernström (m) och
Ulla Löfgren (m).

Reservationer

1. Lagförslaget i vad det avser
möjligheten att precisera
handelsändamålet i detaljplan (mom. 1)

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),
Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),
Peter Weibull Bernström (m) och Ulla
Löfgren (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 4 börjar med Som framgått
och slutar med detaljplan m.m. bort ha
följande lydelse:
I den avvikande meningen (m, fp, kd)
till näringsutskottets yttrande i
ärendet (yttr. 1996/97:NU5y) till
bostadsutskottet anförs bl.a. följande.

Näringsutskottet avvisar bestämt det
framlagda lagförslaget. Ändringen kommer
att leda till försämrad konkurrens och
därmed till högre priser för
konsumenterna. Enligt näringsutskottets
uppfattning bör konkurrensen inom
handeln underlättas, inte begränsas!
Som framhållits i utredningen om ökad
konkurrens i handeln med livsmedel
har-av främst företagsekonomiska skäl-en
fortlöpande strukturrationalisering inom
handeln, med utflyttning av detaljhandel
till ytterområden, skett fortlöpande
sedan 1970-talet och sålunda inte
begränsats av gällande lagstiftning.
Samtidigt har, såsom redovisats i
tidigare nämnda forskningsrapport från
Chalmers tekniska högskola, hushållens
tillgänglighet till dagligvaror inte
försämrats på ett påtagligt sätt.
Enligt utskottets mening är det
belysande att regeringen i propositionen
inte redovisar något bärande motiv för
sitt förslag utan huvudsakligen
beskriver den förutvarande regleringen
av handelsändamålet och riksdagens
tidigare beslut i frågan. I linje med
vad Riksrevisionsverket anfört i sitt
remissvar över Plan- och
byggutredningens delbetänkande menar
utskottet
- att det inte påvisats att avsaknaden
av regleringsmöjligheter sedan år 1992
har haft några negativa effekter,
- att det inte bevisats att de
föreslagna regleringsmöjligheterna är
ett verksamt medel för att uppnå
uppsatta mål,
- att det inte analyserats vilka
effekter som den föreslagna ändringen
har på konkurrensen.

Sammanfattningsvis anser
näringsutskottet att propositionen i nu
behandlad del bör avslås och att vid
behov mer konkurrensneutrala åtgärder
tillgrips. Näringsutskottet instämmer
med vad i motionerna 1996/97:Bo6 (m),
1996/97:Bo7 (m), 1996/97:Bo9 (m),
1996/97:Bo11 (fp) och 1996/97:N251 (fp)
yrkande 4 föreslagits.
Bostadsutskottet delar vad i den
avvikande meningen föreslagits. Med
anledning av motionerna anser utskottet
att den i propositionen föreslagna
ändringen i 5 kap. 7 § PBL inte bör
antas av riksdagen.

dels att utskottets hemställan under 1
bort ha följande lydelse:
1. beträffande lagförslaget i vad
det avser möjligheten att precisera
handelsändamålet i detaljplan
att riksdagen med anledning av
motionerna 1996/97:Bo6, 1996/97:
Bo7, 1996/97:Bo9, 1996/97: Bo11 samt
1996/97:N251 yrkande 4 inte antar
det i proposition 1996/97:34 intagna
lagförslaget i motsvarande del,

2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar (mom. 2,
motiveringen)

Under förutsättning av bifall till
reservation 1

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),
Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),
Peter Weibull Bernström (m) och Ulla
Löfgren (m) anser att den del av ut-
skottets yttrande som på s. 4 börjar med
Utskottet vill och på s. 5 slutar med
vid handelsetableringar bort ha
följande lydelse:
Utskottet har ovan föreslagit riksdagen
att avslå regeringsförslaget om
möjligheten att i detaljplan reglera
handelsändamål.
Skäl saknas därför att i sak granska de
i motionerna 1996/97:Bo8 (v) och
1996/97:Bo10 (mp) framförda förslagen om
utformning av vissa av de motiv som
enligt motionärerna bör vägleda det i
propositionen framlagda lagförslaget.

3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar (mom. 2)

Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp)
anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 4 börjar med Utskottet vill
och på s. 5 slutar med vid
handelsetableringar bort ha följande
lydelse:
Liksom motionärerna i motionerna
1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp)
ser utskottet positivt på att den
möjlighet som före den 1 april 1992
fanns i PBL och som gjorde det möjligt
att i detaljplanen precisera handels-
ändamål nu i princip återinförs. Även om
det regeringsförslag som nu behandlas
får anses ha en viss miljöprofil finns
anledning för utskottet och riksdagen
att understryka vikten av att
miljöpolitiska och sociala skäl i vid
mening ges större tyngd när det gäller
att bedöma behovet och lokaliseringen av
t.ex. externa stormarknadsetableringar.
Som motionärerna anför är
samhällsplaneringen ett av de viktigaste
instrumenten för att skapa
förutsättningar för medborgarna att
kunna välja en resurssnål och i övrigt
miljöanpassad livsstil. Det miljöansvar
för vars förverkligande kommunernas roll
är av stor betydelse tar sig bl.a.
uttryck i genomförandet av Agenda 21 på
den lokala nivån. Kommunerna har ett
stort inflytande över var bostäder,
arbetsplatser och affärer m.m.
lokaliseras. En totalsyn på
planeringsfrågorna måste ha sin grund i
ett ekologiskt synsätt.
Planeringsfrågorna måste därför klarare
knytas till ett ekologiskt synsätt och
till det långsiktigt hållbara samhället.
Det bör erinras om att den nyligen
avslutade bostadspolitiska utredningen i
sitt slutbetänkande ingående behandlat
frågan om utformningen av våra
bostadsområden och därvid lämnat förslag
till hur ett ekonomiskt stöd från
samhällets sida bör utformas så att goda
boendemiljöer skapas.
De nu aktualiserade miljömässiga och
sociala hänsynen vid handelsetableringar
m.m. bör klart komma till uttryck i
lagstiftningen. Regeringen bör förelägga
riksdagen ytterligare förslag till
ändring i PBL med detta syfte. Vad
utskottet nu med anledning av motionerna
1996/97:Bo8 (v) och 1996/97:Bo10 (mp)
anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2
bort ha följande lydelse:
2. beträffande beaktande av
miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar
att riksdagen med anledning av
motionerna 1996/97:Bo8 och 1996/97:
Bo10 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,

4. Vissa utredningsinsatser m.m.
avseende stormarknadsetableringar
(mom. 3, motiveringen)

Stig Grauers (m), Erling Bager (fp),
Inga Berggren (m), Ulf Björklund (kd),
Peter Weibull Bernström (m) och Ulla
Löfgren (m) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 5 börjar
med Vad först och slutar med avseende
stormarknadsetableringar bort ha
följande lydelse:
Av de kompletterande uppgifter som
presenterats i näringsutskottets
yttrande 1996/97:NU5y (se s. 16) framgår
bl.a. att etableringen av externa köp-
centrum inte på något påvisbart sätt
inverkat på hushållens tillgänglighet -
mätt som gångavstånd - till
fullsorterade dagligvarubutiker. Den typ
av utredningsinsatser som efterlyses i
yrkande 2 i motion 1996/97:Bo521 (c) om
de samhälleliga merkostnaderna för
stormarknadsetableringar m.m. kan mot
denna bakgrund inte anses särskilt
angelägna att genomföra.
Den inställning utskottet intagit ovan
och som går ut på att regeringens
förslag till ändring i 5 kap. 7 § inte
bör genomföras innebär att skäl saknas
för riksdagen att göra det i motionens
yrkande 1 begärda tillkännagivandet till
regeringen om anpassningen av PBL till
NRL i vad avser bedömningar om
stormarknadsetableringar.

Särskilt yttrande

Lagförslaget i vad det avser möjligheten
att precisera handelsändamålet i
detaljplan

Rigmor Ahlstedt (c) anför:

Som framgått av redogörelsen ovan har
regeringsförslaget lagts fram efter ett
riksdagens tillkännagivande till
regeringen. Jag anser att det behövs så
få regleringar som möjligt för handeln
då jag anser att därmed gynnas även
konsumenterna. Det finns ingen anledning
att begränsa konkurrensen. Den behöver i
stället stimuleras.
Att jag ändå kunnat stödja
regeringsförslaget beror i huvudsak på
skäl.
1. Det överlåts till kommunpolitikerna
att bestämma handelsändamålet i den egna
kommunen som de känner väl. Det finns
goda skäl som gör att dessa beslut bör
fattas på den kommunala nivån.
2. Lagförslaget har utformats så att de
nu föreslagna bestämmelserna får
meddelas endast om det finns skäl av
betydande vikt . Som exempel på sådana
skäl anges i propositionen (s. 17) att
både konsument- och miljöintresset bör
beaktas i bedömningen av eventuella
begränsningar genom preciseringar av
handelsändamålet.
Sammantaget finner jag således att
regeringsförslaget bör kunna godtas.
Centerpartiet kommer att följa utfallet
av den nygamla ordningen noga. Det kan
finnas anledning att återkomma till
riksdagen i ärendet om tillämpning av de
nu diskuterade ändringarna i PBL ger
anledning härtill.

Förslaget i propositionen till
Lag om ändring i plan- och bygglagen
(1987:10)
Näringsutskottets yttrande
1996/97:NU5y

Handelsändamålet i detaljplan

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett
näringsutskottet tillfälle att yttra sig
över proposition 1996/97:34 om
handelsändamålet i detaljplan, m.m.
jämte sex motioner med anledning av
propositionen och två motioner i frågan
från allmänna motionstiden.

Näringsutskottet

Bakgrund

Efter förslag av den dåvarande
borgerliga regeringen beslutade
riksdagen i början av år 1992 om ett
tillägg i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen
(1987:10) med innebörd att bestämmelser
i detaljplaner om byggnaders användning
inte får utformas så att en effektiv
konkurrens motverkas (prop. 1991/92:51,
bet. BoU10). Regeringens förslag
avvisades i en reservation (s) med
instämmande i en meningsyttring (v).
Lagändringen trädde i kraft den 1 april
1992.
I samband med behandlingen hösten 1995
av en proposition om kommunal
översiktsplanering enligt plan- och
bygglagen uttalade riksdagen - på
förslag av bostadsutskottet (bet.
1995/96:BoU1) med anledning av en motion
(s) - som sin mening till regeringen att
det i plan- och bygglagen bör införas
bestämmelser som gör det möjligt för
kommunerna att i detaljplan reglera
handelsändamålet i huvudsak enligt vad
som gällde före den 1 april 1992. En
motsatt uppfattning kom till uttryck i
en reservation (m, c, fp, kds).
Mot bakgrund av riksdagens uttalande
beslutade regeringen i februari 1996 att
uppdra åt Plan- och byggutredningen att
redovisa sina överväganden i frågan med
beaktande av vad bostadsutskottet anfört
angående möjligheten att i detaljplan
precisera handelsändamålet. Utredningen
presenterade i april 1996 sitt förslag i
delbetänkandet Precisering av
handelsändamålet i detaljplan (SOU
1996:52).

Propositionen

I överensstämmelse med utredningens
förslag framlägger regeringen i
propositionen förslag om att det
tidigare införda tillägget i plan- och
bygglagen skall tas bort. Avsikten är
att kommunerna skall ges i allt
väsentligt samma möjlighet att i
detaljplaner precisera handelsändamålet
som gällde före den 1 april 1992. Det
innebär att kommunerna i detaljplan åter
skall kunna reglera handelsändamålet
genom att särskilja partihandel och
detaljhandel och genom att inom
ändamålet detaljhandel särskilja handel
med skrymmande varor och handel med
livsmedel. Enligt ett förslag till nytt
stycke i den aktuella paragrafen får
dock precisering av handelsändamålet ske
endast om det finns skäl av betydande
vikt. Lagändringen föreslås träda i
kraft den 1 januari 1997.
I propositionen anförs att de skäl som
motiverade de bestämmelser som gällde
före lagändringen i april 1992 äger sin
giltighet fortfarande. Dessa skäl för en
närmare reglering avser bl.a. att göra
det möjligt att åstadkomma en för
konsumenterna lämplig butiksstruktur.
Andra skäl som anges är hänsyn till
omgivningen samt kvartersmarkens och
bebyggelsens lämpliga utformning i det
aktuella fallet. Beträffande handel med
skrymmande varor hänvisas till kravet på
stora parkeringsplatser och till att man
genom att särskilja sådan handel kan
åstadkomma en lämplig lokalisering och
miljö för handeln. Som skäl för
möjligheten att begränsa eller helt
förbjuda livsmedelshandel erinras om
kravet på en lämplig samhällsutveckling
med hänsyn till t. ex. stormarknader och
bensinstationer.
Enligt regeringen får miljöhänsyn anses
innefattas i kravet på en lämplig
samhällsutveckling. I propositionen
understryks betydelsen av att handeln
lokaliseras så att den totala
vägtrafiken begränsas och så att
utvecklingen i övrigt mot en god och
långsiktigt hållbar livsmiljö främjas.
Samtidigt betonas att en ökad konkurrens
inom handeln utgör ett naturligt inslag
i vad som allmänt torde avses med en
lämplig samhällsutveckling. Intresset av
en effektiv konkurrens skall emellertid
inte utgöra ett absolut hinder mot att
en kommun närmare reglerar
handelsändamålet i en detaljplan.
Enligt regeringen måste möjligheten att
precisera handelsändamålet utnyttjas
restriktivt. För att handelsändamålet
skall få begränsas skall det inte räcka
med att skälen konstateras föreligga -
de måste också ha en viss tyngd. I den
föreslagna lagbestämmelsen anges detta
genom att det skall krävas skäl av
betydande vikt .

Motionerna

Sex motioner har väckts med anledning av
propositionen. I fyra av dessa krävs att
regeringens förslag skall avslås av
riksdagen.
I motion 1996/97:Bo9 (m) anförs att
förslaget om att kommunerna på nytt
skall ges möjlighet att reglera
handelsetableringar i detaljplaner
kommer att drabba konsumenterna i form
av högre livsmedelspriser i de kommuner
där man väljer att stoppa vissa
etableringar. Den ökande konkurrensen
som uppnås genom etablering av externa
köpcentrum leder till förbättringar för
konsumenterna i allmänhet i en kommun
samtidigt som etableringarna inte kan
sägas åsamka konsumenterna någon
betydande olägenhet, menar motionärerna.
Med åberopande av Riksrevisionsverkets
remissvar över Plan- och
byggutredningens delbetänkande anser de
att förslaget i propositionen är dåligt
underbyggt och att det där saknas såväl
en fullständig analys av frågan som en
redogörelse för motiven för förslaget.
Liknande synpunkter utvecklas i
motionerna 1996/97:Bo6 (m) och
1996/97:Bo7 (m). I den förstnämnda av
dessa hävdas att den ordning som gällde
innan år 1992 ledde till att de redan
starka handelskedjorna i kommunerna
genom effektivt lobbyarbete kunde stänga
ute nya konkurrenter; detta gynnade den
redan etablerade handeln och missgynnade
butiker med annorlunda koncept, framför
allt lågprisbutiker. Konsumenternas
möjlighet att genom egna val styra
handelns utveckling bör stärkas, inte
försvagas, heter det avslutningsvis i
motionen.
I motion 1996/97:Bo11 (fp) erinras om
att de konkurrensvårdande myndigheterna
före år 1992 vid flera tillfällen
kritiserade kommunerna för att tillämpa
de aktuella bestämmelserna i plan- och
bygglagen så att nyetablering och
omstrukturering av livsmedelshandeln
förhindrades. Inte sällan, fortsätter
motionärerna, fick den redan etablerade
handeln dessutom tillfälle att yttra sig
i samband med den kommunala
behovsprövningen, vilket bidrog till att
lagtillämpningen konserverade den
befintliga branschstrukturen. I motionen
kritiseras regeringen för att i
propositionen inte redovisa något
underlag som styrker att avsaknaden
sedan år 1992 av möjlighet att reglera
detaljhandeln har fått negativa effekter
på trafikmiljön. Likaså saknas det en
analys av hur konkurrensförhållandena
inom livsmedelssektorn skulle påverkas
av den föreslagna lagändringen, påpekar
motionärerna. De anser att ändringen
leder till samhällsekonomiska förluster
genom försämrad konkurrens, högre priser
och ett minskat varierat utbud för
konsumenterna.
I motion 1996/97:Bo8 (v) välkomnas
däremot regeringens förslag.
Motionärerna menar dock att två
ytterligare skäl bör motivera
möjligheten att reglera handelsändamålet
i detaljplan, nämligen miljöskäl och
utsikten att kunna få en rimlig service
i närområdet. Minskad vägtrafik är en
nödvändighet för att det på sikt skall
kunna skapas ett långsiktigt hållbart
samhälle inom ekologiskt hållbara ramar,
framhålls det. Vidare anförs att den
framtida bostadspolitiken kommer att
handla om en god boendeplanering med
möjlighet till en god boendeservice i
bostadens närområde. Enligt motionärerna
bör därför förslaget i propositionen
kompletteras så att en minskning av
vägtrafiken liksom den medborgerliga
rätten till en god servicenivå skall
anses vara av tillräckligt betydande
vikt för att handelsändamålet skall
kunna preciseras i detaljplan.
Också i motion 1996/97:Bo10 (mp) hälsas
regeringens förslag med
tillfredsställelse. Samtidigt betonas
att även miljöskäl och sociala skäl bör
kunna motivera en precisering av
handelsändamålet. Utvecklingen där
stormarknader för dagligvaruförsäljning
etableras i s.k. trafikorienterade lägen
fortsätter alltjämt, påpekas det. Enligt
motionären leder etablering av stora
matmarknader till att den lokala handeln
slås ut och till ett ökat
transportberoende. Han menar att
erfarenheter ute i landet i många fall
visar att kommunerna saknar uttalade
ambitioner för medborgarnas
varuförsörjning och för handelns
lokalisering. Vidare anförs att frågan
rymmer en social dimension som sällan
debatteras; den lokala butiken är inte
bara ett försäljningsställe utan också
en viktig mötesplats.
Den nu aktuella frågan berörs härutöver
i två motioner från allmänna
motionstiden. I motion 1996/97:N251 (fp)
påpekas att lågprisbutikerna är populära
och har bidragit till att sänka
matutgifterna för många, inte minst
barnfamiljer. Motionärerna motsätter sig
därför en förändring som innebär att
konkurrenssituationen försämras genom
att kommunpolitiker, inom ramen för det
kommunala planmonopolet, ges rätt att
stoppa nyetableringar.
I motion 1996/97:Bo521 (c) efterlyses
en utredning om samhällets merkostnader
för stormarknadsetableringar. Motionären
anser att sådana etableringar skapar
stora miljöproblem genom den ökade
biltrafik som etableringarna
förutsätter. Denna ytterligare biltrafik
förorsakar ökade avgasutsläpp, slitage
på vägar och behov av nya
trafikinvesteringar. I motionen föreslås
vidare att riksdagen skall uppdra åt
regeringen att återkomma till riksdagen
med förslag till ändring av plan- och
bygglagen som tillgodoser kravet på en
prövning av externa
stormarknadsetableringar utifrån miljö-
och naturresurssynpunkt, utan att
samtidigt konkurrensen inom handeln
begränsas.

Vissa kompletterande uppgifter

Plan- och byggutredningen

Till grund för det nu framlagda
förslaget ligger, som tidigare nämnts,
ett delbetänkande av Plan- och
byggutredningen. I betänkandet (SOU
1996:52) beskrivs i ett avsnitt (s. 25)
resultat från några forskningsrapporter
om bl.a. externa affärsetableringar.
Inom ramen för forskningsprojekt vid
Chalmers tekniska högskola om
kommunernas planering för handeln har
rapporten Effekter av externa köpcentran
(STACTH Rapport 1994:1) publicerats.
Enligt den analys som redovisas i denna
rapport har etableringen av externa
köpcentrum inte på något påvisbart sätt
inverkat på hushållens tillgänglighet -
mätt som gångavstånd - till
fullsorterade dagligvarubutiker. Däremot
har tillkomsten av externa köpcentrum
haft avsevärda effekter på biltrafiken.
Genom att konsumenter bytt inköpsställe
beräknas biltrafiken, och därmed
miljöbelastningen, ha ökat med mellan
200 och 1 200 %. I en studie vid Lunds
tekniska högskola - som redovisats i
rapporten Miljöeffekter av externa
affärsetableringar (KFB-rapport 1995:6)
- bekräftas att externa
affärsetableringar leder till ökade
avgasutsläpp, om än inte i den
omfattning som anges i den föregående
rapporten.

Utredningen om ökad konkurrens i handeln
med livsmedel

Nyligen har utredningen om ökad
konkurrens i handeln med livsmedel
(särskild utredare: f.d.
statssekreteraren Sture Åström)
redovisat sitt resultat i ett betänkande
(SOU 1996:144). Enligt utredningens
uppfattning är det av stor betydelse att
den kommunala planeringen tar hänsyn
till behovet av tillgängliga butikslägen
som en förutsättning för en fungerande
konkurrens i handeln med livsmedel.
Utredningen har av regeringen anmodats
att yttra sig över Plan- och
byggutredningens delbetänkande och har
därvid kritiserat och avstyrkt
förslaget. Utredaren ifrågasätter om
en återgång till vad som gällde före
1992 års lag-ändring kommer att ge de
positiva effekter som förslaget syftar
till. En utflyttning av detaljhandeln
med livsmedel till städernas
ytterområden - vilken föranletts av
företagsekonomiska skäl - har inte
hindrats av plan- och bygglagens
tillämpning före denna lagändring,
konstateras det. Tvärtom menar utredaren
att en mycket omfattande
strukturrationalisering, med nedläggning
av butiker i innerstadsområdena, har
pågått oavbrutet under 1970- och 1980-
talen. Däremot befarar han att en
återgång till tidigare bestämmelser kan
få till följd att de problem med
begränsning av konkurrensen inom detta
område som påtalats av tidigare
utredningar - bl.a. 1986 års
livsmedelsutredning (SOU 1987:44) -
riskerar att växa.
Enligt utredarens uppfattning skapades
genom lagändringen år 1992 en lämplig
avvägning mellan planeringsintresset och
konkurrensintresset. Med hänsyn till att
problembilden inte är entydig anser
utredaren att det finns anledning att
avvakta den vidare utvecklingen och i
stället tillgripa mer konkurrensneutrala
åtgärder.

Näringsutskottets ställningstagande

I enlighet med riksdagens uttalande
hösten 1995 anser näringsutskottet att
kommunerna åter bör ges möjlighet att i
detaljplan närmare reglera handels-
ändamålet. I annat fall kan det finnas
risk för att närservicen i
bostadsområden tunnas ut ytterligare.
Möjligheten till reglering är också
nödvändig för att lokaliseringen av
handeln skall bli sådan att den totala
vägtrafiken i samband med handeln
begränsas i största möjliga
utsträckning. Som framgår av de
refererade forskningsrapporterna har
tillkomsten av externa köpcentrum lett
till betydande ökningar av biltrafiken
och således till en ökad
miljöbelastning. Även andra i
propositionen angivna skäl för möjlighet
till reglering ställer sig
näringsutskottet bakom.
Samtidigt vill utskottet - med
instämmande i vad som anförs i
propositionen - betona betydelsen av att
en effektiv konkurrens i handeln
upprätthålls. Möjligheten till reglering
av handelsändamålet måste sålunda
utnyttjas restriktivt och endast då
skälen för en reglering bedöms ha
särskild tyngd. Näringsutskottet
tillstyrker därför att ett särskilt
tillägg härom - till skillnad från vad
som gällde före år 1992 - införs i
lagen. Med det sagda avstyrker
näringsutskottet motionerna 1996/97:Bo6
(m), 1996/97:Bo7 (m), 1996/97: Bo9 (m)
och 1996/97:Bo11 (fp) samt motion
1996/97:N251 (fp) i här berörd del.
Enligt näringsutskottets mening bör
inte heller övriga här aktuella motioner
föranleda något initiativ från
riksdagens sida. Vad som förordas i
motionerna 1996/97:Bo8 (v) och
1996/97:Bo10 (mp) om skäl för reglering
av handelsändamålet överensstämmer i
allt väsentligt med vad som sägs i
propositionen och vad utskottet här
anfört. Med hänvisning till förslaget i
propositionen och till tidigare nämnda
rapporter om effekter av externa affärs-
etableringar avstyrker näringsutskottet
även motion 1996/97:Bo521 (c).

Stockholm den 7 november 1996

På näringsutskottets vägnar

Birgitta Johansson

I beslutet har deltagit: Birgitta
Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Karin
Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s),
Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson
(s), Marie Granlund (s), Lennart Beijer
(v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m),
Göran Hägglund (kd), Nils-Göran
Holmqvist (s), Laila Bäck (s), Sten
Tolgfors (m), Kerstin Warnerbring (c)
och Torsten Gavelin (fp).

Avvikande mening

Karin Falkmer (m), Mikael Odenberg (m),
Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd),
Sten Tolgfors (m) och Torsten Gavelin
(fp) anser att avsnittet under rubriken
Näringsutskottets ställningstagande bort
ha följande lydelse:
Näringsutskottet avvisar bestämt det
framlagda lagförslaget. Ändringen kommer
att leda till försämrad konkurrens och
därmed till högre priser för
konsumenterna. Enligt näringsutskottets
uppfattning bör konkurrensen inom
handeln underlättas, inte begränsas!
Som framhållits i utredningen om ökad
konkurrens i handeln med livsmedel har -
av främst företagsekonomiska skäl - en
fortlöpande strukturrationalisering inom
handeln, med utflyttning av detaljhandel
till ytterområden, skett fortlöpande
sedan 1970-talet och sålunda inte
begränsats av gällande lagstiftning.
Samtidigt har, såsom redovisas i
tidigare nämnda forskningsrapport från
Chalmers tekniska högskola, hushållens
tillgänglighet till dagligvaror inte
försämrats på ett påtagligt sätt.
Enligt utskottets mening är det
belysande att regeringen i propositionen
inte redovisar något bärande motiv för
sitt förslag utan huvudsakligen
beskriver den förutvarande regleringen
av handelsändamålet och riksdagens
tidigare beslut i frågan. I linje med
vad Riksrevisionsverket anfört i sitt
remissvar över Plan- och
byggutredningens delbetänkande menar
utskottet

- att det inte påvisats att avsaknaden av
regleringsmöjligheter sedan år 1992 har
haft några negativa effekter,

- att det inte bevisats att de föreslagna
regleringsmöjligheterna är ett verksamt
medel för att uppnå angivna mål,

- att det inte analyserats vilka effekter
som den föreslagna ändringen har på
konkurrensen.

Sammantaget anser näringsutskottet att
det genom lagändringen år 1992 skapades
en lämplig avvägning mellan
planeringsintresset och
konkurrensintresset. Med instämmande i
vad som sägs i utredningen om ökad
konkurrens i handeln med livsmedel och i
motionerna 1996/97:Bo6 (m), 1996/97:Bo7
(m), 1996/97:Bo9 (m), 1996/97:Bo11 (fp)
och 1996/97:N251 (fp) föreslår utskottet
att propositionen skall avslås och att -
vid behov - mer konkurrensneutrala
åtgärder tillgrips. Av det sagda torde
framgå att övriga här aktuella motioner
avstyrks av näringsutskottet.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna m.m. 1
Utskottet 2
Hemställan 5
Reservationer 6
1. Lagförslaget i vad avser
möjligheten att precisera
handelsändamålet i detaljplan (m,
fp ,kd) 6
2. Beaktande av miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar (m, fp, kd) 7
3. Beaktande av miljöskäl m.m. vid
handelsetableringar (v, mp) 7
4. Vissa utredningsinsatser m.m.
avseende stormarknadsetableringar
(m, fp, kd) 8
Särskilt yttrande 9
Lagförslaget i vad det avser
möjligheten att precisera
handelsändamålet i detaljplan 9
Bilaga 1. Lagförslaget i
propositionen 10
Bilaga 2. Näringsutskottets yttrande
1996/97:NU5y 13