Handlingsoffentligheten i kommunala företag
Betänkande 1993/94:KU13
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU13
Handlingsoffentligheten i kommunala företag
Innehåll
1993/94 KU13
Sammanfattning
Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition 1993/94:48 om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100), kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och i kommunalförbundslagen (1985:894). Ändringarna innebär bl.a. att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller handlingars offentlighet. Enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar. Utskottet tillstyrker propositionens förslag och avstyrker samtliga motioner. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande och en meningsyttring.
Propositionen
1993/94:48 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3. lag om ändring i arkivlagen (1990:782),
4. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Lagförslagen återfinns i bilaga till betänkandet.
Motionerna
1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att de kommunala bostadsföretagen undantas från lagen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala företag.
1993/94:K7 av Britta Sundin och Inger Lundberg (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de kommunala bostadsföretagen bör undantas från lagen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1 kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen,
2. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 6 kap. 2 § sekretesslagen,
3. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 8 kap. 10 § sekretesslagen,
4. att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.
Utskottet
1. Inledning
1.1 Bakgrund
I den nya kommunallagen (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992, fick de kommunala företagen för första gången sin kommunalrättsliga reglering. Vid konstitutionsutskottets behandling av proposition 1990/91:117 om ny kommunallag (bet. 1990/91:KU38) fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos ett kommunalt företag sin nuvarande utformning. Bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen innebär i huvudsak att fullmäktige skall se till att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos kommunala företag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (1980:100).
Lagrådet hade i sitt yttrande förordat en översyn av sekretesslagen, varvid pekades på att även den av Lagrådet föreslagna regleringen av handlingsoffentligheten hade karaktären av ett provisorium. Därvid framhölls i yttrandet särskilt att något egentligt rättsmedel inte kom att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att få ta del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma i fråga. Utskottet delade Lagrådets bedömning att en översyn var påkallad och vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 1990/91:360).
I februari 1992 bemyndigades civilministern att tillkalla en kommitté, Lokaldemokratikommittén (dir. 1992:12), med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att göra den översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid bl.a. lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommuner borde också enligt direktiven analyseras av kommittén. Kommittén avlämnade i december år 1992 delbetänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134). Detta betänkande har legat till grund för den nu aktuella propositionen.
1.2 Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100), kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och i kommunalförbundslagen (1985:894). Förslagen innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten. Förslagen innebär vidare att enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverksamhet för villkoren i avtal som slutits om förvärv, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, förlängs och blir densamma som i dag gäller för motsvarande avtal som sluts hos statliga affärsverk. Sekretess införs i kommunal verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.
Meddelarfrihet skall råda i de kommunala företagen. Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag som jämställs med myndighet. Kommunalförbundslagen kompletteras för att klargöra att kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skall tillämpas av kommunalförbund vare sig det har fullmäktige eller förbundsdirektion.
Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om kommunalförbundslagen den 1 januari 1994, och i övrigt den 1 januari 1995. För vissa delägda kommunala företag föreslås lagändringarna dock träda i kraft först den 1 januari 1998.
2. Offentlighet och sekretess hos kommunala företag
2.1 Propositionen
2.1.1 Handlingsoffentlighet och sekretess
Enligt regeringens förslag skall reglerna om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpas på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande, själva eller gemensamt eller också gemensamt med eller genom en eller flera sådana juridiska personer.
Sekretesslagens regler om sekretess skall också tillämpas på sådana bolag, föreningar och stiftelser. Det sker genom att sådana företag vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med myndighet. Förslagen genomförs genom att en ny paragraf, 1 kap. 9 §, tas in i sekretesslagen. Detta får till följd att nuvarande 9--12 §§ i 1 kap. skall betecknas 10--13 §§.
Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har enligt propositionen nu fått en sådan omfattning att det finns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn. Regeringen delar i princip Lokaldemokratikommitténs uppfattning att allmänhetens intresse av insyn i de kommunala företagen är större ju större det kommunala ägandet är. Detta principiella synsätt har också enligt propositionen kommit till uttryck i lagstiftningen genom bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen.
I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser regeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunala företag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende av fullmäktiges beslut. Det bör enligt propositionen ske genom att jämställa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. TF och sekretesslagen.
Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver. Det innebär i sin tur enligt propositionen att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet.
Lagrådet uttalade i sitt yttrande att regeringens förslag innebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas och ges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menade att detta måste hälsas med tillfredsställelse. Lagrådet pekade dock på att det är förenat med problem att överföra en offentligrättslig regelmassa på privaträttsliga subjekt. Utskottet återkommer nedan till Lagrådets utveckling av detta uttalande.
Kommunala företag i form av ideella föreningar utgörs enligt propositionen i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en kommunal myndighet (jfr. Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i TF och sekretesslagen bör därför enligt propositionen inte omfatta ideella föreningar.
Vad gäller gränsdragningen för att bestämma vilka kommunala företag som i övrigt skall omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, föreslog Lokaldemokratikommittén för aktiebolagens del en gräns vid ett kommunalt aktieinnehav om nio tiondelar av det totala antalet aktier vilka samtidigt representerar nio tiondelar av röstetalet. För övriga företag föreslog kommittén att gränsen för den vidgade handlingsoffentligheten skulle gå vid ett bestämmande inflytande.
Lagrådet ansåg i sitt yttrande över det av regeringen remitterade förslaget, att det uttryckligen i lagtexten skulle anges vilka juridiska personer som avses, för att undvika tolkningssvårigheter exempelvis om handlingsoffentlighet skall gälla också i kommunala enkla bolag. Lagrådet behandlade sedan begreppet bestämmande inflytande. Här framhöll Lagrådet att trots att begreppet har lång tradition i svensk rätt var det uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med hänsyn till de straffbestämmelser som ingick i det av regeringen föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt skall enligt förslaget dömas till straff om de kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande i företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn till detta föreslog Lagrådet att en definition av bestämmande inflytande togs in direkt i lagtexten.
I propositionen delar regeringen Lagrådets uppfattning att begreppet bestämmande inflytande i sammanhanget bör ges en mer exakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagna definitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsen anses dock något inskränkt i förhållande till hur begreppet tidigare har använts i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett bestämmande inflytande kan föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten är så spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att bestämma över bolagen. Begreppet bör därför enligt regeringen redan i lagtexten ges en ännu mer preciserad och förutsebar bestämning, och i propositionen föreslås att begreppet i lagtexten bör uttryckas som rättsligt bestämmande inflytande. Enligt regeringen motiveras skillnaden i bestämningen av begreppet av att den nu föreslagna bestämmelsen anger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet och därmed direkt pekar ut de personer som omfattas av straffansvar.
Begreppet rättsligt bestämmande inflytande kommer i fråga om de olika associationsformerna att innebära följande enligt regeringens förslag. När det gäller aktiebolag får kommuner och landsting anses ha ett sådant inflytande om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta. Enligt propositionen får en kommun eller ett landsting anses ha rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen eller landstinget genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig om att rösträtten för aktierna kommer att utövas på det sätt kommunen eller landstinget anvisar. Ett sådant inflytande får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget. Det sagda skall också gälla för ekonomiska föreningar. Är det fråga om handelsbolag föreligger ett sådant inflytande om kommuner eller landsting ensamma eller tillsammans utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän. I fråga om stiftelser föreligger ett sådant inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen.
Vid tillämpningen av definitionen skall enligt propositionen ett inflytande som utövas av en juridisk person, över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i definitionen, anses utövat av kommunen eller landstinget. Det innebär enligt propositionen exempelvis att aktier i ett aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av ett helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt av kommunen.
För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en sådan förändring i ägarstrukturen som för med sig att företaget faller utanför den föreslagna regleringen, föreslås att i 1 kap. 9 § tredje stycket tas in en bestämmelse som gör det möjligt för företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller landstinget, för viss bestämd tid behålla vården av de handlingar som skall anses som allmänna men som övergångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid är enligt propositionen att efter viss tid en omprövning skall av behovet av att låta handlingarna ligga kvar. I ett fjärde stycke i paragrafen föreslås ett klargörande av att även företag som ägs m.m. av kommunalförbund omfattas av det föreslagna offentlighetssystemet.
Enligt propositionen får regeringens förslag att jämställa vissa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av TF och sekretesslagen konsekvenser också för tillämpningen av viss annan lagstiftning. Upprättade och inkomna handlingar hos de kommunala företagen kommer att anses som allmänna handlingar i samma utsträckning och på samma sätt som hos myndigheter. Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i företagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den myndighetsutövande verksamheten blir underkastad Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns tillsyn. Förslaget innebär också att den som röjer en uppgift som han enligt sekretesslagen är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om det straffrättsliga ansvaret. Lagrådet anförde här att det inte är självklart att de straffbestämmelser som ingår i den offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Enligt Lagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att driva konsekvensens krav så hårt som regeringens förslag innebär, eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt tillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt och andra brott i ett anställningsförhållande.
I propositionen hänvisar regeringen till vad den tidigare i propositionen uttalat om att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någon åtskillnad inte heller bör göras när det gäller det straffrättsliga ansvaret. Mot bakgrund härav -- och då Lagrådet inte heller ansett en sådan ordning som direkt olämplig -- saknas det enligt regeringens mening skäl att frångå förslaget i lagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret.
I propositionen föreslås att bestämmelserna om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas också på de kommunala företagen. Vidare föreslås att bestämmelserna i sekretesslagen och förvaltningslagen om överklagande skall tillämpas på ett kommunalt företags beslut att inte lämna ut handling. Detta genomförs genom ett tillägg till 15 kap. 7 § sekretesslagen.
2.1.2 Meddelarfriheten
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att meddelarfrihet inte skulle råda i de kommunala företagen och att denna frihet dessutom skulle inskränkas i myndigheters verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.
Enligt propositionen bör något uttryckligt undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte göras för de kommunala företagens del. Allmänhetens intresse av insyn kan enligt propositionen sägas vara större i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Samma ordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i de kommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar för något annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns några sådana skäl och föreslår därför ingen inskränkning av meddelarfriheten.
Lagrådet har i sitt yttrande anfört att om inte överflyttningen av kommunal verksamhet från myndighet till företag skall leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi är det enligt Lagrådets mening väsentligt att meddelarfriheten behålls. Lagrådet har alltså samma grundinställning som regeringen.
Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. sekretesslagen beträffande sekretessregler som bryter meddelarfriheten, kommer enligt regeringen meddelarfrihet att råda i de kommunala företag som jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckning som i de kommunala myndigheterna.
Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med viss modifikation. Lagrådet anser i sitt yttrande att det åtminstone finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess, och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap. sekretesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingående analys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå. Lagrådet har härvid anfört följande.
Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett publiceringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget, där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten otvivelaktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa konsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Det är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den offentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra arbetsrättsliga påföljder (Se SOU 1990:12 s. 63 och 74).
Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffas med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av den anställdes lojalitetsplikt. Det är numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s. 75 ff. och 1989/90:LU37 s. 43 f.). Övergången från en offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av meddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan om meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen som viker för meddelarfriheten, samtidigt som avtal, öppet eller underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den sekretess i myndigheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6 kap. 1 § sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privata näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt 7 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se 1989/90:LU37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett kommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet får betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att meddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion med anledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande av missförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bli skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för företagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 § i nämnda lag).
-- -- --
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till massmedierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap. tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen, innefattar dels en tystnadsplikt för funktionärer inom massmedierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadsplikten kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del. Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett publiceringsmeddelande riktar sig emellertid till myndighet och "annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala företagen torde falla utanför denna beskrivning (prop. 1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om likställighet med myndighet gäller beträffande tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet till bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det yttrandefrihetsrättsliga skyddet.
I propositionen anser regeringen i likhet med Lagrådet att det kan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ett offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga organ. Tillämpningen av meddelarfriheten utgör härvidlag inget undantag. I propositionen anförs vidare att reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultat av sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således en ventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är enligt propositionen att sekretess inte skall hindra någon att avslöja oegentligheter som förekommer inom en verksamhet. I detta avseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desamma i en myndighet som i det privata näringslivet. 2 § lagen om företagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att denna rätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får det enligt propositionen redan genom de nu gällande bestämmelserna i kommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar att verka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genom de förslag regeringen nu lägger fram.
Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnader som Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas, men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmare avgöra gränserna för meddelarfriheten.
2.2 Motionerna
I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i yrkande 1 att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1 kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen.
Enligt motionärens mening bör alla företag i vilka kommuner eller landsting har engagerat sig som ägare vara underordnade offentlighetsprincipen och alltså öppna för medborgarnas insyn. De nu lagda förslagen kan enligt motionären ses som en etapp på vägen mot en mera konsekvent genomförd lagstiftning till förmån för den medborgerliga insynen. Redan med den nu föreslagna avgränsningen av företagen bör man enligt motionären fullfölja offentlighetsprincipen, såsom den kommer till uttryck inte bara genom handlingsoffentligheten utan också via en fungerande meddelarfrihet och ett anonymitetsskydd, som stöds av ett efterforskningsförbud.
För att förverkliga ambitionen i propositionen krävs enligt motionären en lösning som gör tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens relevanta principer gällande. Motionären föreslår en omformulering av det inledande stycket i propositionens förslag till lydelse av 1 kap. 9 § sekretesslagen enligt följande.
Sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall vara bundna av vad som enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs för myndigheter.
Formuleringen innebär enligt motionären att tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen får giltighet för den berörda kretsen av företag. Av den följer sålunda att medborgarna får rätt att ta del av handlingar hos företagen, att meddelarfriheten erhåller sin förankring, att efterforskningsförbudet aktiveras och att förbudet mot censur och andra hinder får sitt genomslag. Formuleringen innebär däremot inte att ställning tas till frågan huruvida grundlagsbestämmelserna om meddelarfriheten har eller inte har en generell räckvidd. Alternativt kan enligt motionären övervägas att placera stadgandet i kommunallagen. Det vore principiellt en mera tillfredsställande lösning eftersom sekretesslagen väsentligen anger begränsningar av offentligheten och inte tvärtom.
Kommuner och landsting skall enligt regeringens förslag anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av alla röster i bolaget eller eljest förfogar över så många röster i det, eller om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. Detta kan enligt motionären behöva tydliggöras genom att man i lagtexten sätter in ett "eller" också mellan punkterna 1 och 2 i den av regeringen föreslagna 1 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen.
I motion 1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala företag.
Motionärerna delar regeringens mening att allmänhetens intresse av insyn är av större intresse i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. I likhet med regeringen anser de också att samma ordning bör gälla för de kommunala företagens verksamhet som i de kommunala myndigheternas, om inte särskilda skäl talar för något annat. Som regeringen anför finns det inga sådana särskilda skäl. Motionärerna menar emellertid att detta synsätt inte kommer till fullt uttryck i regeringens förslag i fråga om meddelarskyddet. Regeringens förslag garanterar endast frihet från straffrättsliga sanktioner för den som i ett kommunalt företag lämnar uppgifter för publicering. Detta är bara en av komponenterna i meddelarskyddet. I ett sådant skydd ingår även frihet från påföljder också av arbetsrättslig och skadeståndrättslig art samt ett efterforskningsförbud.
Enligt motionärernas mening tar regeringen allt för lätt på de synpunkter som Lagrådet har fört fram. Till skillnad från regeringen anser motionärerna att de inte är av enbart teoretisk natur. De delar av meddelarskyddet som Lagrådet tar upp är av stor betydelse för att öka möjligheterna till insyn i och allmän debatt om verksamheten hos kommunala företag.
En av de stora svårigheterna med Yttrandefrihetsutredningens och Meddelarskyddskommitténs förslag om utvidgat meddelarskydd var enligt motionärerna att skyddet skulle gälla i hela den privata sektorn. Detta anser motionärerna är en lagstiftningstekniskt komplicerad fråga. De kommunala företagen är emellertid en liten och speciell del av denna sektor och det är enligt motionärerna inte givet att ett försök att ytterligare bygga ut meddelarskyddet i de kommunala företagen behöver möta samma svårigheter. Mot bakgrund av riksdagens uttalanden om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn bör man enligt motionärernas mening undersöka om det är möjligt med en utbyggnad av meddelarskyddet i de kommunala företagen. Regeringen bör enligt motionärerna se till att frågan blir föremål för utredning.
2.3 Bakgrund m.m.
2.3.1 Handlingsoffentlighet och sekretess
2.3.1.1 Gällande bestämmelser
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) regleras allmänna handlingars offentlighet. I sekretesslagen (1980:100) finns regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. TF förstås med handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos eller är inkommen till myndigheten. Begreppet myndighet överensstämmer med regeringsformens myndighetsbegrepp. Med myndighet likställs i 2 kap. TF riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling.
Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Denna bestämmelse ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande.
Enligt 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen skall bestämmelserna i 23--25 §§ förvaltningslagen (1986:223) om hur beslut överklagas och 30 § första meningen i samma lag om överklagande av avvisningsbeslut tillämpas också på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen.
I 3 kap. 16--18 §§ kommunallagen (1991:900) ges bestämmelser om kommunala företag. Enligt 3 kap. 16 § får kommuner och landsting genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. I andra stycket framhålls att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Innan en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige enligt 3 kap. 17 § vidta vissa åtgärder. Fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Slutligen skall fullmäktige besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Detsamma skall gälla när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma skall gälla om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
2.3.1.2 Förarbeten, utredningar m.m.
Frågan om att utsträcka handlingsoffentligheten till rättssubjekt utanför myndighetsområdet har varit aktuell vid ett flertal tillfällen.
Vid tryckfrihetsförordningens tillkomst pekades bl.a. på svårigheter att genom allmänna bestämmelser reglera offentlighetsprincipens tillämplighet på privata rättssubjekts handlingar. Övervägande skäl ansågs då tala för att denna fråga liksom dittills borde regleras utanför grundlagens ram (SOU 1947:60 s. 71 f.)
I det förslag till nya grundlagsregler om allmänna handlingars offentlighet som Offentlighetskommittén lade fram år 1966 föreslogs att med myndigheter i detta sammanhang skulle jämställas enskilda organ såvitt deras åtgärder kunde överprövas av en myndighet (SOU 1966:60 s. 133). Förslaget ledde inte till lagstiftning, utan en ny utredning -- Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén -- tillsattes. Enligt denna kommitté var det vanskligt att överblicka konsekvenserna av en regel om handlingsoffentlighet hos enskilda organ vilkas verksamhet i viss omfattning var offentligrättsligt reglerad. Någon motsvarighet till den föregående kommitténs förslag förordades därför inte (SOU 1975:22 s. 141). Kommittén tänkte sig dock möjligheten av en framtida utvidgning, något som krävde en särskild utredning (s. 132). Under remissbehandlingen av kommitténs förslag vann denna tanke anslutning av flera remissinstanser.
Utredningen om den kommunala demokratin tog upp frågan i sitt huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 371 f.) Kommunal demokrati. Utredningen hade diskuterat om man i lag skulle ange att offentlighetsprincipen i princip skulle vara tillämplig även i kommunala företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen genom en särskild lag för kommunägda företag eller genom att det i tryckfrihetsförordningen angavs att sådana företag skulle betraktas som myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Kommittén diskuterade därefter eventuellt behov av särskilda sekretessbestämmelser för de kommunägda företagen och förordade att frågan blev föremål för särskild utredning.
I den äldre lydelsen av 2 kap. 3 § TF gavs en uppräkning av vad som skulle menas med myndighet. I proposition 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, föreslogs att det i 2 kap. TF i stället skulle föreskrivas att offentlighetsprincipen skulle vara tillämplig på myndigheterna samt att med myndighet likställdes riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutande kommunal församling. Enligt föredragande departementschefen (prop. s. 133 f.) talade övervägande skäl för att man inte borde göra något försök att närmare definiera myndighetsbegreppet i 2 kap. TF, när det gällde frågan vilken krets av organ offentlighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på. Det förutsattes att den nya definitionen av myndighet i 2 kap. TF inte skulle leda till någon begränsning av det dåvarande tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. Principen ansågs nämligen då tillämplig på även andra samhälleliga organ än myndigheter i regeringsformens mening, riksdagen, kommunala beslutande församlingar och allmänt kyrkomöte. Som exempel nämndes notarius publicus och AB Svensk bilprovning -- såvitt angick den obligatoriska bilprovningen -- vilka organ inte var myndigheter i regeringsformens mening. Det var enligt propositionen tydligt att en bestämning av offentlighetsprincipens tillämpning utifrån begreppet myndighet jämte därtill likställda församlingar inte skulle komma att omfatta dessa enstaka organ på vilka principen då ägde tillämpning. För att komma till rätta med detta borde de ytterligare organ för vilka offentlighetsprincipen redan gällde anges i en annan författning än TF, t.ex. i den nya sekretesslagen. Uppräkningen av de organ det gällde kunde då göras fullständig och det gick att utan större omgång anpassa den till ändrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen. Det angavs här vara fråga om enstaka undantagsfall i vilka offentlighetsprincipen inte hade sådan tyngd att principella betänkligheter talade mot en sådan lösning. Att 2 kap. TF uttryckligen erinrade om denna möjlighet ansågs emellertid onödigt.
I 1976 års proposition (s. 18 och 74) förutskickades en utredning om offentlighetsprincipens utvidgning till nya områden. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, borde enligt propositionen inte automatiskt få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt departementschefen låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i fråga om handlingar som rörde myndighetsutövning även sedan denna hade tillagts ett enskilt subjekt. Frågan rymde emellertid enligt föredraganden komplikationer som inte utan särskild utredning kunde överblickas och bemästras. En särskild kommitté borde därför tillkallas för uppgiften. Denna uppgift ålades senare Kommunalföretagskommittén.
En bestämmelse infördes sedan i 1 kap. 8 § den nya sekretesslagen (1980:100) om att handlingsoffentligheten skulle gälla också handlingar i de två nämnda organen, Notarius publicus och Svensk bilprovning samt att dessa organ vid tillämpningen av sekretesslagen skulle jämställas med myndighet (prop. 1977/78:38 s. 41 och prop. 1979/80:2 del A s. 125).
Kommunalföretagskommittén avlämnade år 1983 sitt betänkande (SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet. Kommittén hade haft i uppdrag att söka former för en utvidgad tillämpning av offentlighetsprincipen. Uppdraget hade föranletts av en samfälld önskan av riksdag och regering om ökade möjligheter till insyn i statliga och kommunala bolag och hos andra juridiska personer av privaträttslig karaktär med offentliga uppgifter. Kommittén föreslog att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att gälla hos vissa i särskild lag uppräknade aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ. I den lagen skulle regleras handlingsoffentligheten medan begränsningar i offentligheten hos organen reglerades i sekretesslagen på samma sätt som i fråga om myndigheterna. I 2 kap. TF skulle införas en hänvisning till denna reglering i vanlig lag.
Kommitténs förslag behandlades i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Föredragande departementschefen (s. 148 f.) hade efter överväganden kommit fram till samma slutsats som kommittén hade dragit, nämligen att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Departementschefen konstaterade vidare att frågan om vilka organ som skulle omfattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. I propositionen föreslogs att den nya ordningen skulle gälla ca 30 organ och att dessa skulle anges i en bilaga till sekretesslagen i stället för i en särskild lag. I sekretesslagen föreslogs vidare vissa kompletteringar för att tillgodose det sekretessbehov hos berörda organ som förslaget medförde.
Departementschefen (s. 156) ansåg inte att det var påkallat med en erinran i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om att allmänna handlingar kan finnas också hos andra organ än myndigheter. Här gjordes i propositionen en hänvisning till vad som uttalats i den tidigare propositionen 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet (se ovan). Lagrådet hade i sitt yttrande över det av departementet remitterade förslaget bl.a. ifrågasatt om inte en huvudbestämmelse borde intas i TF som erinrade om att det i lag får föreskrivas att även vissa handlingar hos andra än myndigheter, som handhar förvaltningsuppgifter, skall anses som allmänna handlingar. Lagrådets synpunkter föranledde emellertid inte några ändringar i det av departementet remitterade förslaget. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1987/88:36) tillstyrkte propositionens förslag. 1 kap. 8 § sekretesslagen fick därmed sin nuvarande lydelse.
Genom den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari 1992, infördes för första gången bestämmelser om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag. 3 kap. 16--18 §§ kommunallagen fick då sin nuvarande lydelse. Vid behandlingen av propositionen 1990/91:117 om ny kommunallag beslöt utskottet (bet. 1990/91:KU38) att inhämta lagrådsyttrande bl.a. vad avsåg regeringens lagförslag gällande handlingars offentlighet i kommunala företag m.m.
I stället för regeringens förslag om skilda regler för helägda resp. delägda företag, förordade Lagrådet en enhetlig lagregel om de krav som måste uppställas på företag som skall vårda kommunala angelägenheter. Bestämmelserna borde dock i några hänseenden ges ett mer preciserat innehåll. Av Lagrådets yttrande framgick att bestämmelsen var avsedd att tillämpas på företag som en kommun eller -- vid kommunal samverkan -- flera kommuner har ett avgörande inflytande över. Enligt Lagrådet gav tidigare gjorda undersökningar vid handen att kommunerna och landstingen endast i ringa omfattning begagnade andra än helägda företag för vården av kommunala angelägenheter och att tendensen hade gått i riktning mot att de av kommunerna helt dominerade företagen hade ökat sin andel.
Enligt vad utskottet hade inhämtat förelåg dock delägda kommunala företag i ganska betydande omfattning. Övervägande delen av dessa utgjordes av fall där en kommun eller ett landsting samverkade med antingen en enskild genom ett privaträttsligt organ eller med annan kommunal enhet. I en inte obetydlig del av dessa fall var kommunens eller landstingets ägarandel begränsad till en mindre andel av företaget, och något "avgörande inflytande" över företaget förelåg således inte. Enligt utskottets bedömning kom ett antagande av Lagrådets förslag med all sannolikhet att leda till att en stor del av kommunernas och landstingens nyssnämnda delägda företag skulle komma att avvecklas beroende på att den part kommunerna och landstingen samverkade med inte kom att acceptera vissa inslag i den föreslagna regleringen. Utskottet åsyftade då de krav som enligt Lagrådets förslag måste uppställas på de kommunala företagen och som bl.a. innefattade att fullmäktige skulle utse företagets styrelseledamöter. Det kunde dessutom enligt utskottet ifrågasättas om en sådan ordning stod helt i överensstämmelse med det associationsrättsliga regelsystemet (t.ex. aktiebolagslagen). Utskottet var mot bakgrund av det anförda inte berett att biträda Lagrådets förslag om en enhetlig regel för kommunala företag, utan utskottet fann det nödvändigt att ha olika regler för helägda resp. delägda företag.
Som framgått ovan (avsnitt 1.1) förordade Lagrådet i sitt yttrande en översyn av sekretesslagen med anledning av den nya kommunallagen, och utskottet delade Lagrådets bedömning. Denna översyn, som har gjorts av Lokaldemokratikommittén, ligger till grund för den proposition som utskottet nu behandlar.
2.3.2 Meddelarfrihet
2.3.2.1 Gällande bestämmelser m.m.
De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var och en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp. YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare, utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program, filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissa undantag, att också uppgifter som normalt skall hållas hemliga enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantag från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda straffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som gäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till massmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap. YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av en framställning om vem som har lämnat meddelande för publicering, dels ett förbud att efterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig till myndighet och annat allmänt organ.
2.3.2.2 Förarbeten, utredningar m.m.
År 1976 beslutade riksdagen om en omfattande partiell reform av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet, varav ett av inslagen var nya regler om meddelarfriheten. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1978. Tidigare innebar dessa regler bl.a. att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de fall då denne var underkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt. Enligt TF:s nya bestämmelser i ämnet skall i fråga om såväl offentliga funktionärer som andra personer föreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som anges i en särskild lag. I propositionen (1975/76:204) uttalade föredragande departementschefen vad gällde omfattningen av det tryckfrihetsrättsliga meddelarskyddet m.m. bl.a. följande (s. 95).
Jag finner det vidare angeläget att framhålla att straffrihet för meddelare inte betyder att offentliga tjänstemän är skyldiga att i motsvarande mån lämna upplysningar till t.ex. pressen om känsliga förhållanden. Innebörden av en särskild tryckfrihetsrättslig meddelarfrihet är i stället den att det allmänna -- med tanke på de viktiga intressen som informationsfriheten representerar -- överlåter åt den enskilde att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för offentliggörande. Man kan räkna med att han därvid beaktar de skyddsintressen som en vanligtvis gällande tystnadspliktsregel värnar om, liksom sin uppfattning om hur informationsmottagaren kommer att handskas med stoffet. Sammanfattningvis anser jag alltså att farhågorna för att ett särskilt skydd för dem som meddelar uppgifter till publicister skall leda till återkommande skador är överdrivna. Liksom hittills bör man för framtiden i stor utsträckning kunna förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.
Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på information.
Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet -- liksom flertalet andra rättigheter -- har sina begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta sammanhang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss.
Under hösten 1977 antog rikdagen en lag (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Denna lag var ett provisorium i avvaktan på den nya sekretesslagen. I proposition 1979/80:2 om ny sekretesslag m.m. hänvisade föredragande departementschefen i den allmänna motiveringen beträffande tystnadsplikt och meddelarfrihet (s. 104 f.) till proposition 1975/76:204 och anförde bl.a. följande.
Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f.).
I propositionen anfördes vidare (s. 111) följande.
När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas att erfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda. Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företräde framför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vid sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i sammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma att lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir publicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligen en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsett för publicering.
Mot bakgrund av vad jag hittills har anfört bör som grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten beakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med 1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen -- intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn -- en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204 s. 95).
Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet har flera gånger varit föremål för utredning och övervägande. Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70) tog upp frågan och ansåg, att som en allmän princip borde gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter att fungera på marknaden äventyrades. Förslag gavs om en utvidgning av meddelarfriheten. I propositionen 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. anförde departementschefen (s. 124) beträffande utredningens förslag, att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken att utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Vid närmare övervägande av möjligheterna att genomföra en sådan utvidgning hade han emellertid funnnit att det förelåg avgörande invändningar mot att man då genomförde förslaget. Vidare bedömde departementschefen det inte vara möjligt att på grundval av materialet i lagstiftningsärendet lägga fram något annat förslag för riksdagen som tillgodosåg de krav som bör ställas på en reglering på detta område. Han ansåg därför att frågan om en vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdet inte kunde få någon lösning i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1987/88:36) ansåg (s. 39) att det fanns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn. Det material som förelåg i ärendet var emellertid inte tillräckligt för att utgöra underlag för ett förslag i saken. Utskottet ansåg att regeringen i stället borde se till att frågan blev föremål för skyndsam utredning. I en reservation (m) ansågs att anledning saknades att närmare utreda beskaffenheten av de negativa konsekvenserna av en utvidgning av meddelarskyddet till icke offentligrättsliga områden. Riksdagen följde utskottet.
Meddelarskyddskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1990:12) Meddelarrätt fram förslag till en grundlagsfäst meddelarrätt för enskilda inom företag och organisationer i förhållande till företagen resp. organisationerna. I proposition 1990/91:64 om yttrandefrihetsgrundlag m.m. anförde departementschefen (s. 43) att det inte var möjligt att realisera tanken på en utökad insyn inom de privata företagen och de viktiga organisationerna samt ett utvidgat skydd för uppgiftslämnare enligt de linjer som förts fram av Yttrandefrihetsutredningen och Meddelarskyddskommittén. Frågan borde dock enligt regeringen ägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till föremål för fortsatt övervägande. Regeringen ansåg sig inte beredd att då förorda någon särskild inriktning på beredningsarbetet utan ansåg att erfarenheterna av lagstiftningen om skydd för företagshemligheter borde avvaktas.
Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU21) anförde (s. 27) att det var angeläget att öka insynen i det privata näringslivet och i de stora organisationerna. Vilken väg man lagstiftningsmässigt skall gå var enligt utskottet en komplicerad fråga. Utskottet kunde konstatera att det inte hade varit möjligt att föra fram frågan om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn inför riksdagsvalet år 1991. Liksom regeringen ansåg utskottet att frågan borde ägnas fortsatt uppmärksamhet. Ett särskilt yttrande (m) avgavs.
2.4 Utskottets bedömning
I likhet med propositionen anser utskottet att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. En i lag reglerad bestämmelse om handlingsoffentlighet i de kommunala företagen förbättrar medborgarnas möjligheter till insyn. Utskottet anser att den i propositionen föreslagna gränsdragningen för de företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess är lämplig.
Frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet berörs i motion K6 och delvis även i motion K8 yrkande 1.
I propositionen görs den bedömningen att något uttryckligt undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte bör göras för de kommunala företagens del. Utskottet har samma uppfattning.
Som Lagrådet har anfört kan emellertid ändå vissa skillnader vad gäller meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala myndigheterna. Lagrådet har givit några exempel på detta och kommit till slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag. Lagrådet har även pekat på att efterforskningförbudet inte torde gälla i de kommunala företagen.
Utskottet anser att de av Lagrådet aktualiserade problemen med tillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsatt uppmärksamhet och anser för sin del att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i de kommunala företag som omfattas av propositionens förslag kan behöva bli föremål för utredning. Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen har vunnits bör dock några åtgärder från riksdagens sida inte vidtas. Motionerna K6 och K8 yrkande 1 i denna del avstyrks.
Utskottet anser att propositionens utformning av 1 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen tillgodoser motion K8 yrkande 1 i denna del. Motionen avstyrks.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
3. Kommunala bostadsföretag
3.1 Propositionen
I propositionen föreslås att sekretess skall gälla i verksamhet som avser kommunal bostadsuthyrning för personliga uppgifter om hyresgäster och deras närstående, om det kan antas att de lider men om uppgiften röjs. Detta sker genom en komplettering av 7 kap. 25 § sekretesslagen.
Enligt regeringens mening får det förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inom kommunal bostadsuthyrning inte leda till att hyresgästerna och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Enligt propositionen innebär offentlighetsprincipen bl.a. att allmänheten har rätt till insyn i den offentliga verksamheten. Syftet är emellertid enligt propositionen inte att göra det möjligt för envar att ta del av det som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn till bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får således rätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd för uppgifter om deras personliga förhållanden måste enligt propositionen anses väga tyngre än allmänhetens intresse av att ta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla för uppgifter om personliga förhållanden i kommunal verksamhet som gäller uthyrning av bostäder. Enligt propositionen bör emellertid sekretessen inte vara mera långtgående än vad som är strängt nödvändigt.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten skulle omfattas av sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess. Härvid anförde kommittén att skyddsintressena för personliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara med vad som gäller inom socialtjänsten.
Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådana direkta paralleller mellan bostadsföretagen och socialtjänsten. Verksamheten inom socialtjänsten är av annat slag än kommunal bostadsuthyrningsverksamhet, även om det finns ett samarbete mellan de två verksamheterna. De känsliga uppgifterna hos de kommunala bostadsföretagen är dock enligt propositionen otvivelaktigt mycket färre än inom socialtjänsten. Sekretess med tillämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunala bostadsföretagen skulle enligt propositionen leda till en mycket långtgående inskränkning av offentligheten inom de kommunalt ägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvända skaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten framgår enligt propositionen att ytterst få uppgifter anses vara offentliga. En uppgift om att en person varit i kontakt med socialtjänsten kan redan den omfattas av sekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person är hyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i normalfallet knappast anses som integritetskänslig. En så långt gående sekretess som finns inom socialtjänsten kan därför enligt propositionen inte anses vara påkallad inom den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten.
Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker om föreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kan antas att hyregästen eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretesskyddet blir härigenom starkare hos den kommunala bostadsuthyrningsverksamheten än hos de kommunala bostadsförmedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifter kommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter som avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m. Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kan hemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kan anses leda till personförföljelse eller annat men för hyresgästen.
3.2 Motionerna
I motionerna 1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) och 1993/94:K7 av Britta Sundin (s) och Inger Lundberg (s) föreslås att de kommunala bostadsföretagen skall undantas från principen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Enligt motion K5 bör utskottet utarbeta de lagändringar som behövs för att riksdagen skall kunna besluta om detta. Enligt motion K7 skall riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om undantag för kommunala bostadsföretag.
Enligt motion K5 är det ytterst olämpligt att jämställa de kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta hänsyn till verksamhetens art. Motionären anser att det inte kan accepteras att en hyresgäst i ett kommunalt bostadsföretag har sämre integritetsskydd än hyresgäster hos andra hyresvärdar. Motionären understryker att uppgifter om bostadssökande är uppgifter om presumtiva kunder hos företaget och därför bör kunna sekretessbeläggas även av detta skäl.
Lagförslaget innebär enligt motionären att kommunala bostadsföretag inte ges möjlighet att agera på samma villkor som övriga aktörer på bostadsmarknaden. Lagförslaget innebär vidare att hyresgästerna hos de kommunala bostadsföretagen inte erhåller samma integritetsskydd som hyresgäster hos andra hyresvärdar. De kommunala bostadsföretagen bör därför undantas från förslaget om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
Enligt motion K7 kan det inte vara rimligt att bedriva bostadsuthyrningsverksamhet där sekretesslagen som skall skydda företaget, dess anställda och framför allt dess hyresgäster, kan sättas ur spel av meddelarfriheten. Även i denna motion framhålls att de kommunala bostadsföretagen måste ges möjlighet att agera på samma villkor som övriga aktörer på bostadsmarknaden och att hyresgäster hos de kommunala bostadsföretagen måste ha samma integritetsskydd som hyresgäster hos andra hyresvärdar.
3.3 Gällande bestämmelser
Enligt 7 kap. 25 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om kommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit, och det ställs krav på betydande men. Som exempel på uppgifter som bör hållas hemliga nämns i förarbetena (prop. 1982/83:64 s. 5--6) uppgifter om brott och brottspåföljder, om någon är utsatt för misshandel i hemmet, om missbruksproblem och om vissa känsliga sjukdomar. Uppgifter av mer alldagligt slag -- som att bostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats, skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. -- kan normalt inte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inte skulle medföra betydande men för den enskilde. Någon gång kan dock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligt bestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av en bostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse.
3.4 Utskottets bedömning
Enligt motionärerna är det olämpligt att jämställa de kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta hänsyn till verksamhetens art. I motionerna yrkas att kommunala bostadsföretag undantas från principen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
Enligt vad utskottet ovan anfört bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver.
Den i propositionen föreslagna bestämmelsen om sekretess i kommunal bostadsuthyrningsverksamhet har sin utgångspunkt i att det förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inom kommunal bostadsuthyrning inte skall leda till att hyresgästerna och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om sina personliga förhållanden.
Utskottet anser inte att det finns skäl att undanta kommunala bostadsföretag från principen om att handlingsoffentlighet skall tillämpas i de kommunala företag där kommuner eller landsting utövar ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som anges i den av regeringen föreslagna 1 kap. 9 § sekretesslagen. Integritetsskyddet kan tillgodoses genom den av regeringen föreslagna sekretessbestämmelsen. Utskottet avstyrker motionerna K5 och K7.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
4. Sekretess till skydd för de kommunala företagens ekonomiska intressen
4.1 Propositionen
I propositionen föreslås inte några ytterligare regler i sekretesslagen om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intressen. Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverksamhet föreslås dock förlängd från två år till fem år för uppgift i handling som anger villkoren i avtal som slutits om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet i syfte att skydda det allmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos de statliga affärsverken. Förslaget genomförs genom en ändring i 6 kap. 2 § sekretesslagen.
I propositionen anförs att bestämmelserna i sekretesslagen och lagen om företagshemligheter enligt regeringens mening ger ett tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala företagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skydd för ytterligare uppgifter om sådana förhållanden. När det däremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla för vissa sådana uppgifter finns det enligt propositionen anledning att överväga förändringar.
Enligt propositionen var skälet till att skyddet för villkor i affärsavtal förlängdes från två år till fem år för Försvarets materielverk (FMV) att offentlighet hos handlingar i upphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ett sämre läge vid senare likartade uppgörelser. Att anbudsgivarna känner till de priser som konkurrenterna har offererat vid en föregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kan även sägas strida mot principerna i vår konkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra att sekretess för längre tid än två år skall gälla efter det att ärendet avgjorts för att de skall vilja ge ett anbud eller våga erbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende. Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för att förlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i kommunal affärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det enligt propositionen finnas uppgifter som behöver skyddas för insyn från konkurrenternas sida under en längre tid än två år från det att avtalet slöts. För avtal i annan kommunal verksamhet än affärsverksamhet bör enligt propositionen huvudregeln även i fortsättningen vara ett skydd i två år. Det finns enligt propositionen för närvarande inte någon anledning att föreslå ytterligare förlängning av den två- resp. femåriga skyddstiden.
4.2 Motionen
I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i yrkande 2 att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 6 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt motionären är motiveringen till förlängningen helt inriktad på sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset, i detta fallet intresset av en medborgerlig chans till kritisk granskning av träffade avtal.
4.3 Gällande bestämmelser m.m.
I 6 kap. 1 § sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess i myndighets affärsverksamhet. Sekretess gäller för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheter utan också andra organ som enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vid tillämpningen av lagen skall jämställas med myndighet. Sekretess för tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Bakgrunden till förlängningen av sekretesstiden för den s.k. upphandlingssekretessen till fem år för vissa myndigheter, var en framställning från FMV till regeringen. Denna framställning remissbehandlades. Härvid tillstyrktes framställningen, eller lämnades utan erinran, av 13 av de 18 remissinstanserna. Fyra remissinstanser hade ingen erinran mot en förlängning till fem år men avstyrkte en förlängning till tio år. En remissinstans avstyrkte helt förslaget. I proposition 1987/88:41 föreslogs härefter ändringar i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. I propositionen diskuterades den avvägning mellan offentlighets- och sekretessintresset som måste göras beträffande myndigheters verksamhet i samband med upphandling och andra affärsuppgörelser. Det konstaterades att det på förevarande område å ena sidan föreligger ett mycket starkt sekretessbehov och å andra sidan ett inte mindre betydande offentlighetsintresse. Slutsatsen i propositionen var att även om det finns ett betydande intresse av offentlighet i myndigheternas upphandlingsverksamhet får dock insynen inte sträcka sig så långt att de allmänna eller enskilda företag som är parter i upphandlingsärenden skadas. Med denna utgångspunkt fanns det enligt propositionen skäl för en viss förlängning av sekretesstiden på två år. Då hade också beaktats att bara en remissinstans ställde sig helt avvisande till FMV:s framställning. I propositionen gjordes den samlade bedömningen att en förlängning av den tvååriga sekretesstiden till fem år var motiverad men endast för vissa myndigheters del, nämligen för de affärsdrivande verken och FMV. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1987/88:22) delade den i propositionen gjorda bedömningen att det fanns anledning att på förevarande område öka sekretesskyddet. Den lösning som man i propositionen -- på grundval av bl.a. remissutfallet -- stannat för ansåg utskottet godtagbar.
I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ges ett skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. I lagen kriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning med företagshemligheter. Lagen är tillämplig vid all slags näringsverksamhet, dvs. också vid näringsverksamhet som utövas av det allmänna (se prop. 1987/88:155 s. 34 f. och bet. 1989/90:LU37 s. 7). I förarbetena anmärktes att en uppgift hos en myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra en företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för uppgiften.
4.4 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8 yrkande 2.
5. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska intressen
5.1 Propositionen
Några ytterligare regler om sekretess för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden för enskilda som har trätt i affärsförbindelse med ett kommunal företag införs inte. Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverksamhet föreslås förlängd från två år till fem år för uppgift i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal i syfte att skydda enskilda motparters ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller affärsavtal som sluts med statliga affärsverk. Förslaget genomförs genom en ändring i 8 kap. 10 § sekretesslagen.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att sekretess skulle gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit för alla affärsförbindelser med de kommunala företagen. Som exempel på sådana uppgifter angav kommittén uppgifter om privatpersoners betalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. Enligt propositionen är de angivna exemplen uppgifter som redan nu kan förekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka det hitills inte har ansetts föreligga något särskilt sekretessbehov. Regeringen anser att det inte har framkommit något särskilt behov -- utöver det behov av sekretess som finns hos kommunala bostadsföretag -- som motiverar att skydd ges för sådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag i denna del bör därför enligt propositionen inte föranleda lagstiftning.
Däremot finns det enligt propositionen anledning att även i 8 kap. 10 § sekretesslagen överväga frågan om att förlänga sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal i syfte att även skydda enskilda motparters ekonomiska intressen. Regeringen hänvisar här till de skäl som enligt propositionen motiverar den föreslagna förlängningen i 6 kap. 2 § sekretesslagen. Regeringen anser att dessa skäl med samma styrka gör sig gällande också i kommunal affärsverksamhet när det gäller skydd för enskilda motparter. 8 kap. 10 § sista stycket sekretesslagen bör därför ändras på samma sätt.
5.2 Motionen
I motion 1993/94:K8 yrkande 3 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 8 kap. 10 § sekretesslagen. Motionären anför att motiveringen för den föreslagna förlängningen är helt inriktad på sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset, vilket i detta fallet är intresset av en medborgerlig chans till kritisk granskning av träffade avtal.
5.3 Gällande bestämmelser
I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges sekretesskydd åt enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om dennes affärs- och driftsförhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också enligt bestämmelsen hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller driver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handlingar som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts. Bakgrunden till sekretesstidens förlängning till fem år hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk har utskottet redogjort för ovan under avsnittet 4.3.
5.4 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8 yrkande 3.
6. Tystnadsplikter i annan lagstiftning
6.1 Propositionen
I det till Lagrådet remitterade förslaget till lagändring i sekretesslagen hade regeringen upptagit en bestämmelse som skulle klargöra att sekretess enligt sekretesslagen inte hindrar en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor från att uppfylla den uppgiftsskyldighet som aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar ålägger honom gentemot bolags- eller föreningsstämman. Lagrådet ansåg i sitt yttrande att någon sådan lagbestämmelse inte behövdes.
Regeringen har inte funnit att det råder någon konflikt mellan den nu föreslagna handlingsoffentligheten och vad som kan anses gälla i fråga om verkställande direktörs och styrelseledamots tystnadsplikt. Regeringen ansluter sig i propositionen till Lagrådets bedömning att sekretess enligt sekretesslagen inte utgör hinder för styrelsen eller för verkställande direktör att fullgöra den uppgiftsskyldighet som enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar föreligger mot bolags- eller föreningsstämman. Något behov av en särskild bestämmelse om detta finns därför inte enligt regeringen.
Enligt regeringens mening bör revisorernas tystnadsplikt bestå vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. För att detta skall klargöras föreslås att den föreslagna 1 kap. 12 § sekretesslagen skall kompletteras med en hänvisning till revisorernas tystnadsplikt.
6.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
7. Följdändringar i kommunallagen
7.1 Propositionen
Regeringens förslag att jämställa företag där kommun eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen, innebär enligt propositionen att regeln i 3 kap. 17 § första stycket 4 om fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentligheten kan upphävas. Samtidigt bör en hänvisning till sekretesslagen göras i 3 kap. 16 § i ett nytt tredje stycke. Syftet är att upplysa om att handlingsoffentligheten för vissa företag regleras i 1 kap. 9 § sekretesslagen.
I propositionen föreslås också att i 3 kap. 17 § första stycket orden "bestämmer ensam" byts ut mot "innehar samtliga aktier" samt att i andra punkten anges att fullmäktige skall utse samtliga styrelseledamöter. Syftet är endast att undanröja vissa oklarheter i styckets nuvarande lydelse som har föranlett en del tolkningsproblem.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte kommer att omfattas av sekretesslagen bör enligt propositionen en så stor öppenhet som möjligt alltjämt eftersträvas. Det bör ske på samma sätt som i dag, nämligen genom att fullmäktige åläggs att försöka se till att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Med den föreslagna ändringen i 3 kap. 17 § kommunallagen krävs det enligt propositionen ett tillägg till 18 § i samma kapitel. Detta sker genom att ett nytt tredje stycke tillförs paragrafen.
I propositionen framhålls att en tillämpning av offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte omfattas av sekretesslagen i likhet med vad som nu gäller kommer att vila på privaträttslig grund och uttryckas i avtal, bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar. Insynen i sådana kommunala företag kommer alltså liksom hittills att vara beroende av beslut som företagen själva fattar.
7.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
8. Arkivlagens tillämpning
8.1 Propositionen
I propositionen föreslås att arkivlagen (1990:782) skall tillämpas av de kommunala företag som vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Det sker genom att en ny paragraf, 2 a §, tas in i lagen. Den kommunala arkivmyndigheten skall fullgöra tillsynen även över företagens arkiv. När flera kommuner och landsting tillsammans har ett företag fullgörs tillsynen av den arkivmyndighet som de kommer överens om. Bestämmelser om detta föreslås ges i 8 § arkivlagen. Ändringar föreslås också i denna paragrafs andra stycke. Dessa ändringar är en följd av att nya beteckningar på landstingens organ införts genom den nya kommunallagen. Vidare föreslås ändringar i 14--16 §§. Dessa innebär enligt propositionen inga nyheter i sak utan utgör också en anpassning till de nya beteckningarna för landstingskommunala organ.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte skall jämställas med myndighet får enligt propositionen arkivfrågorna lösas lokalt av fullmäktige i arkivreglemente eller genom avtal mellan de kommuner och landsting som gemensamt ingår i företaget.
En fråga som enligt propositionen inte tas upp i det nu aktuella lagstiftningsärendet är hur man skall se på arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och vad som skall hända med de allmänna handlingar som behövs i den nya privata verksamheten. Den frågan anges i propositionen för närvarande beredas inom Kulturdepartementet. Kulturdepartementet har efter den nu aktuella propositionen till Lagrådet remitterat förslag till lagändringar gällande förvaring av allmänna handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat regi.
8.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
9. Följdändringar i kommunalförbundslagen
9.1 Propositionen
I propositionen föreslås att kommunallagens regler om kommunala företag skall tillämpas också på kommunalförbund med förbundsdirektion. Detta sker genom en komplettering i 3 kap. 5 § kommunalförbundslagen (1985:894). Ordet "bestämmelserna" i paragrafen föreslås bli utbytt mot "föreskrifterna" för att uppnå en språklig samstämmighet med lydelsen av 2 kap. 3 § i samma lag.
9.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
10. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
10.1 Propositionen
Lagändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. Enligt propositionen ges med denna föreslagna tidpunkt företagen en rimlig tid att vidta förberedelser för att lägga om sina rutiner och utbilda sin personal.
I fråga om vissa företag föreslås dock att de nya föreskrifterna i 1 kap. 9 § skall tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1998. Det gäller aktiebolag där kommuner och landsting, var för sig eller gemensamt, äger mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av röstetalet. Gränsen två tredjedelar har enligt propositionen valts av hänsyn till minoritetsintressena i aktiebolaget. Ikraftträdande först den 1 januari 1998 gäller också i fråga om ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting. Genom en övergångstid på tre år får enligt propositionen framför allt de privata intressenterna i företagen en rimlig tid att se över sitt innehav eller medlemskap och eventuellt avveckla detsamma. Samma möjlighet ges åt kommuner och landsting att se över sina engagemang i företagen.
I propositionen föreslås också en övergångsbestämmelse, punkt 3, i vilken klargörs att föreskrifterna i 15 kap. 7 § sekretesslagen om överklagande av beslut att inte lämna ut en handling eller att lämna ut uppgifter med förbehåll, bara skall tillämpas om ett sådant beslut fattas efter resp. ikraftträdande enligt punkterna 1 och 2 ovan.
Ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna i kommunallagen har anpassats till ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna i sekretesslagen. Detsamma gäller för de föreslagna ändringarna i arkivlagen. Här föreslås dock också en övergångsbestämmelse, punkt 3, med en övergångstid på fyra år till den 1 januari 1999. Genom denna får företagen enligt propositionen en rimlig tid att upprätta arkivbeskrivningar och förteckningar. För de företag som först den 1 januari 1998 skall tillämpa arkivlagens bestämmelser kommer lika lång övergångstid att gälla. De skall ha upprättat arkivförteckningar och arkivbeskrivningar senast vid utgången av år 2001.
Den föreslagna ändringen i kommunalförbundslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.
10.2 Motionen
I motion 1993/94:K8 yrkande 4 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995. Vid ikraftträdandet skall inga företag undantas.
10.3 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att i fråga om vissa kommunala företag bör de nya föreskrifterna i 1 kap. 9 § sekretesslagen tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1998. Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8 yrkande 4. Även i övrigt tillstyrker utskottet propositionens förslag till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande 1 kap. 9 § första stycket i regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i denna del antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 1 kap. 9 § första stycket, 2. beträffande 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i denna del antar 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 3. beträffande meddelarfriheten att riksdagen avslår motion 1993/94:K6, men. (v) 4. beträffande kommunala bostadsföretag att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K5 och 1993/94:K7, 5. beträffande förlängning av sekretesstiden att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkandena 2 och 3 antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 §, men. (v) 6. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser avseende ändringar i sekretesslagen att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 4 antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 7. beträffande förslaget till lag om ändring i sekretesslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad utskottet i det föregående hemställt, 8. beträffande återstående lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900), lag om ändring i arkivlagen (1990:782) och lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Stockholm den 23 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Bertil Fiskesjö
I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s) och Jan Bergqvist (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Ylva Annerstedt (fp) anför:
I motion 1993/94:K8 har givits förslag för att åstadkomma att tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningens relevanta principer får giltighet för den i propositionen berörda kretsen av företag. Denna fråga är av stor vikt. Mot bakgrund av utskottets uttalanden i denna del avstår dock Folkpartiet liberalerna från att yrka att riksdagen nu skall vidta någon åtgärd med anledning av motionens förslag.
Vad gäller frågan om förlängning av sekretesstiden för uppgifter om villkor i avtal i kommunal affärsverksamhet, utgår Folkpartiet liberalerna från att den gjorda avvägningen mellan offentlighets- och sekretessintresset blir föremål för förnyad prövning när erfarenheter vunnits av bestämmelsernas tillämpning. Det kan finnas anledning för Folkpartiet liberalerna att återkomma i frågan.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Meddelarfriheten (mom. 3)
De problem med tillämpningen av meddelarfriheten som Lagrådet tar upp i sitt yttrande visar att behov finns av att utreda dessa frågor. Detta bör ske inom ramen för en utredning av frågan om möjligheterna till ett utbyggt meddelarskydd i de kommunala företag som omfattas av propositionens förslag. Regeringen bör se till att frågan blir föremål för utredning. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
2. Förlängning av sekretesstiden (mom. 5)
Det förhållandet att principen om handlingsoffentlighet skall tillämpas inom kommunala företag gör att medborgarnas möjligheter till insyn förbättras och detta oberoende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Vid en bedömning av huruvida det finns skäl att förlänga sekretesstiden för uppgifter i avtal inom den kommunala affärsverksamheten, bör offentlighetsintresset inte få vika för sekretessintresset. Det är ingen självklarhet att de skäl som föranledde en förlängning av sekretesstiden till fem år för statliga affärsverk och Försvarets materielverk även har giltighet inom den kommunala affärsverksamheten. Motion K8 yrkandena 2 och 3 bör sålunda bifallas.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 3 och 5 borde ha hemställt
3. beträffande meddelarfriheten att riksdagen med anledning av motion 1993/94:K6 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
5. beträffande förlängning av sekretesstiden att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K8 yrkandena 2 och 3 avslår regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 §,
Propositionens lagförslag 1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Bilaga
2.Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3.Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
4.Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)