Kollektivanslutning och organisationsanslutning
Betänkande 1990/91:KU40
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU40
Kollektivanslutning och organisationsanslutning
Innehåll
1990/91 KU40
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande fyra motioner (sju yrkanden) från den allmänna motionstiden 1991 om åtgärder mot kollektivanslutning och mot organisationsanslutning. Ett av yrkandena, som innefattar krav på grundlagsändring, har behandlats med stöd av särbestämmelsen i 8 kap. 15§ första stycket tredje meningen regeringsformen.
Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. Fyra reservationer föreligger, två gemensamt av moderata samlingspartiet, folkpartiet liberalerna och centerpartiet samt två av miljöpartiet de gröna. Vidare har vänsterpartiet avgett ett särskilt yttrande.
Motioner
1990/91:K221 av Gullan Lindblad och Per Stenmarck (båda m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att anslutning av enskild medlem till en politisk organisation får ske endast genom egen ansökan,
2. att riksdagen beslutar att en fristående juridisk organisation inte må kunna anslutas till ett politiskt parti.
1990/91:K227 av Olof Johansson m.fl. (c, m och fp) vari yrkas
1. att riksdagen som vilande antar en ny grundlagsparagraf, RF 2 kap. 3 §, av följande lydelse: Enskild person får antas som medlem i politisk sammanslutning endast om han genom egen ansökan givit till känna att han önskar inträda i sammanslutningen. Antas någon som medlem utan sådan ansökan, saknar det rättsverkan.
2. att riksdagen beslutar uttala sig för att anslutning av organisation till politiskt parti inte bör förekomma.
1990/91:K233 av Hans Leghammar m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag så att kollektivanslutning till politiska partier helt förbjuds,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att fristående organisation inte får anslutas till politiskt parti.
1990/91:K234 av Ingvar Karlsson i Bengtsfors och Jan Hyttring (båda c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att fristående organisation inte må anslutas till politiskt parti.
Utskottet
Tidigare behandling
Åren 1973, 1974 och 1976 biföll riksdagen reservationer (c och fp) till konstitutionsutskottets betänkanden, varigenom riksdagen uttalade att kollektivanslutning inte borde förekomma men att frågan inte i första hand borde lösas genom lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas sida.
Våren 1977 avstyrkte utskottet på nytt en motion (m) om lagstiftningsåtgärder mot kollektivanslutning; utskottsmajoriteten anslöt sig till nämnda riksdagsuttalande. Samtidigt framhöll utskottet att den debatt som förekommit, bl.a. inom det socialdemokratiska partiet och den fackliga rörelsen, gjorde att utskottet hyste starka förhoppningar att frågan kunde komma att lösas inom en nära framtid. Utöver en reservation (s) förekom ett särskilt yttrande (m). Riksdagen biföll utskottets hemställan.
Även efter 1977 har konstitutionsutskottet behandlat motioner i kollektivanslutningsfrågan. För en närmare redogörelse kan hänvisas till betänkandena 1988/89:KU5, 1989/90:KU7 och 1990/91:KU6. Sammanfattningsvis har utskottsmajoriteten avstyrkt motioner om förbud mot kollektivanslutning, fram t.o.m. riksmötet 1984/85 med hänvisning till att det måste ankomma på de fackliga organisationerna att fatta beslut i sina egna angelägenheter. Åren 1978--1981 biföll emellertid riksdagen uttalanden av samma innebörd som 1977, under det att riksdagen 1982--1983 och 1985--1990 ställde sig bakom utskottsmajoritetens yttrande.
Här skall också erinras om att lagrådet på utskottets begäran 1985 granskade och lämnade utan erinran ett förslag till vanlig lag om formerna för anslutning till politiskt parti som i övrigt svarar mot vad som nu föreslås i motion K227 yrkande 1 (c, m och fp). Motsvarande gemensamma borgerliga motion och andra liknande yrkanden har avslagits de senaste fem åren, 1986 med hänvisning till ett förslag om att avskaffa kollektivanslutningen till det socialdemokratiska partiet samt 1987, 1988, 1989 och 1990 under åberopande av ett partikongressbeslut om en stadgeändring så att medlemskap i partiet senast vid ingången av 1991 endast kan grundas på enskild anslutning; dessutom har anförts att lagstiftning mot kollektivanslutning skulle kunna få negativa följder inom det föreningsrättsliga området. De borgerliga partierna har, 1988 och 1989 tillsammans med och 1990 jämte miljöpartiet, reserverat sig till förmån för en lag mot kollektivanslutning. Därvid har bl.a. framhållits att kollektivanslutning kan fortgå till 1991 samt att nya anslutningsformer som starkt påminner om kollektivanslutningen gör att lagstiftning framstår som den enda säkra framkomliga vägen.
En ny anslutningsform, organisationsanslutning, har tagits upp i motioner vid de tre senaste riksmötena. Därmed avses att en facklig organisation -- inte var och en av dess medlemmar -- ansluts till ett politiskt parti. Yrkanden om åtgärder mot sådan organisationsanslutning har av utskottsmajoriteten tillbakavisats av samma skäl som när det gäller förslag om förbud mot kollektivanslutning; även i denna del har de borgerliga partierna och miljöpartiet reserverat sig, men riksdagen följde utskottsmajoriteten.
Motionerna
I fyra motioner yrkas åtgärder mot kollektivanslutning resp. organisationsanslutning till politiskt parti.
Motion K227, som har väckts av Olof Johansson (c), Carl Bildt (m) och Bengt Westerberg (fp), innehåller ett förslag (yrkande1) till ny grundlagsparagraf -- 2 kap. 3§ regeringsformen -- av innebörd att enskild person får antas som medlem i politisk sammanslutning endast efter egen ansökan. Vidare föreslås en föreskrift om att det skall sakna rättsverkan att anta en medlem utan sådan ansökan.
Motionärerna framhåller att kollektivanslutningen visserligen har upphört, men att det fortfarande är viktigt att riksdagen lagstiftar enligt förslaget. Det finns inte någon garanti för att kollektivanslutningen inte skulle kunna återupptas. Vidare är principen om den enskildes rätt att bestämma om partival och partitillhörighet av sådan vikt att den bör infogas bland de medborgerliga fri- och rättigheterna.
I motion K221 yrkande 1 av Gullan Lindblad och Per Stenmarck (båda m) begärs att riksdagen beslutar att enskild får anslutas till en politisk organisation endast genom egen ansökan, dvs. förbjuder kollektivanslutning. Ett motsvarande lagförslag från regeringen är yrkande 1 i motion K233 av Hans Leghammar m.fl. (mp).
De sist nämnda motionerna gäller också organisationsanslutning. Den bör riksdagen förbjuda (K221 yrkande 2) resp. göra ett tillkännagivande om (K233 yrkande 2). Även i motion K234 av Ingvar Karlsson i Bengtsfors och Jan Hyttring (båda c) yrkas att riksdagen ger regeringen till känna att fristående organisation inte får anslutas till ett politiskt parti.
Det är enligt motionärerna oroväckande om kollektivanslutningen ersätts av organisationsanslutning. Det är lika kränkande för den enskilde att en facklig organisation -- klubb, sektion eller avdelning -- ansluts till en arbetarekommun som att kollektivt ansluta medlemmarna.
I den inledningsvis redovisade motion K227 sägs att organisationsanslutning kan betecknas som ett sätt att på omvägar bibehålla en viss form av kollektivanslutning. Därför begärs att riksdagen uttalar sig för att anslutning av organisation till ett politiskt parti inte bör förekomma (yrkande 2).
Utskottets handläggning och bedömning
Motion K227 yrkande 1 har justerats att avse en ny 2 kap. 3a§ regeringsformen som skall träda i kraft den 1 januari 1992. Utskottet har -- med tillämpning av 8kap. 15§ första stycket tredje meningen regeringsformen -- vid ärendets beredning enhälligt beslutat att redan nu ta upp det under den allmänna motionstiden 1991 väckta motionsyrkandet till handläggning.
Kollektivanslutningsfrågan har tagits upp i riksdagen i omgångar sedan 1934 (se t.ex. KU 1972:34, s.1). Den har också prövats i grundlagssammanhang (KU 1973:26, s.61f. och KU1975/76:56, s.29f.).
I regeringsformens andra kapitel finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Det är huvudsakligen stadganden om den enskildes förhållande till det allmänna, inte enskilda emellan. Den i en av motionerna nämnda 2 kap. 3§ regeringsformen gäller skydd mot politisk åsiktsregistrering och mot integritetskränkningar genom ADB-registrering. På den senare punkten sägs att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten, men att den närmare omfattningen av skyddet får regleras i vanlig lag. Det kan här också erinras om att rättighetsreglerna inte innehåller bestämmelser om vilka rättsverkningar som är knutna till överträdelser av grundlagsbuden (jfr prop. 1975/76:209, s.85f.).
Regeringsformen ger inte något skydd mot kollektivanslutning till politiskt parti; ett sådant skydd har ansetts stå i strid med föreningsfrihetens principer (Holmberg/Stjernquist, Grundlagarna s.84). Därefter har lagrådet funnit att en civilrättslig reglering av formerna för anslutning till politiskt parti inte möter något hinder från grundlagssynpunkt (KU 1984/85:30, s.25 ff.). I samma betänkande avstyrktes för övrigt åter ett motionsyrkande om ett i regeringsformens fri- och rättighetskatalog intaget, där osanktionerat förbud mot kollektivanslutning; riksdagen följde utskottet.
Utskottet konstaterar att kollektivanslutning till det socialdemokratiska partiet till följd av beslutet vid 1987 års partikongress har upphört. Det finns därför inte något bärande motiv att stifta lag i ämnet. Vad särskilt angår ett förbud i regeringsformen tog såväl grundlagberedningens som fri- och rättighetsutredningens majoritet avstånd från detta. Samma mening kom till uttryck i regeringsförslagen och vid riksdagsbehandlingen. Utskottet vidhåller även i denna del sin tidigare ståndpunkt och avstyrker motionsyrkandena om åtgärder mot kollektivanslutning.
Vad härefter angår organisationsanslutning noterar utskottet att yrkandena i motionerna avser ett förbud eller andra åtgärder som skulle träffa organisation, fristående organisation eller fristående juridisk organisation. Därmed torde avses fackliga sammanslutningar som tillvaratar även annat än medlemmars politiska intressegemenskap. Åtgärder av den art som föreslås skulle dock med den gängse uppbyggnaden av de politiska partierna kunna medföra organisationsrättsliga konsekvenser vilka inte kan överblickas fullt ut. Härtill kommer att det inger principiella betänkligheter att reglera politiska partiers inre arbete. Vidare bör det ankomma på de fackliga organisationerna att fatta beslut i egna angelägenheter. Utskottet håller därför fast vid sin tidigare bedömning att även avstyrka yrkanden om åtgärder som syftar till ett förbud mot organisationsanslutning.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kollektivanslutning
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K221 yrkande 1, 1990/91:K227 yrkande 1 och 1990/91:K233 yrkande 1,
res. 1 (m, fp, c) res. 2 (mp)
2. beträffande organisationsanslutning
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K221 yrkande 2, 1990/91:K227 yrkande 2, 1990/91:K233 yrkande 2 och 1990/91:K234.
res. 3 (m, fp, c) res. 4 (mp)
Stockholm den 19 april 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m)*, Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s)*, Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s)*, Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m)*, Ylva Annerstedt (fp)*, Bo Hammar (v)*, Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson (fp) och Hugo Andersson (c)*.
* Ej närvarande vid justeringen.
Reservationer
1. Kollektivanslutning (mom. 1)
Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Ingela Mårtensson (fp) och Hugo Andersson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "I regeringsformens" och slutar med "mot kollektivanslutning" bort ha följande lydelse:
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Samma kapitels 3 § gäller skydd mot politisk åsiktsregistrering och integritetskränkningar genom ADB-registrering. I andra bestämmelser i regeringsformen och i vallagen skyddas valhemligheten såväl mot det allmänna som mot enskilda. Detta är uttryck för grundläggande och självklara värderingar i en politisk demokrati. Den enskilde skall själv och utan att behöva uppge det för andra kunna bestämma vilket politiskt parti han vill stödja i de allmänna valen. Lika självklart borde det i en demokrati vara att den enskilde själv genom en frivillig handling skall avgöra om han -- eller hon -- vill ansluta sig till ett politiskt parti samt avgöra vilket parti det skall gälla. Grundsatsen om individens politiska integritet och suveränitet har emellertid länge brutits av Sveriges socialdemokratiska arbetareparti genom kollektivanslutning.
Regeringsformen ger, lika litet som vanlig lag, något skydd mot kollektivanslutning till politiskt parti; sådana motionsyrkanden har avvisats av riksdagen. Genom den socialdemokratiska partikongressens beslut 1987 har visserligen kollektivanslutningen upphört med verkan från ingången av detta år. De principiella invändningar som anförts talar emellertid i sig för en grundlagsreglering, en ny 2 kap. 3a§ regeringsformen, mot denna anslutningsform, särskilt som det inte finns några garantier för att den inte skulle kunna återupptas.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande kollektivanslutning
att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:K221 yrkande1 och 1990/91:K233 yrkande 1 samt med bifall till motion 1990/91:K227 yrkande 1 som vilande antar det i bilaga A intagna förslaget till lag om ändring i regeringsformen,
2. Kollektivanslutning (mom. 1)
Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med "I regeringsformens" och slutar med "mot kollektivanslutning" bort ha följande lydelse:
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. I andra bestämmelser i regeringsformen och i vallagen skyddas valhemligheten såväl mot det allmänna som mot enskilda. Detta är uttryck för grundläggande och självklara värderingar i en politisk demokrati. Den enskilde skall själv och utan att behöva uppge det för andra kunna bestämma vilket politiskt parti han vill stödja i de allmänna valen. Lika självklart borde det i en demokrati vara att den enskilde själv genom en frivillig handling skall avgöra om han -- eller hon -- vill ansluta sig till ett politiskt parti samt avgöra vilket parti det skall gälla.
Det finns inte något förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti; sådana motionsyrkanden har avvisats av riksdagen. Genom den socialdemokratiska partikongressens beslut 1987 har visserligen kollektivanslutningen formellt upphört med verkan från ingången av detta år. De principiella invändningar som anförts talar för en lagreglering mot denna anslutningsform, särskilt som det inte finns några garantier för att kollektivanslutning inte skulle kunna fortsätta i olika former. Regeringen bör därför lägga fram ett sådant lagförslag.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande kollektivanslutning
att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:K221 yrkande1 och 1990/91:K227 yrkande 1 samt med bifall till motion 1990/91:K233 yrkande 1 ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.
3. Organisationsanslutning (mom. 2)
Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Ingela Mårtensson (fp) och Hugo Andersson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Vad härefter" och på s. 5 slutar med "mot organisationsanslutning" bort ha följande lydelse:
Kollektivanslutningen har ersatts av en annan, för den enskilde lika kränkande anslutningsform, organisationsanslutningen. Inte heller denna omväg att behålla en viss form av kollektivanslutning bör förekomma.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande organisationsanslutning
att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:K221 yrkande2, 1990/91:K233 yrkande 2 och 1990/91:K234 samt med bifall till motion 1990/91:K227 yrkande 2 uttalar sig för att anslutning av organisation till politiskt parti inte bör förekomma.
4. Organisationsanslutning (mom. 2)
Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Vad härefter" och på s. 5 slutar med "mot organisationsanslutning" bort ha följande lydelse:
Kollektivanslutningen kan ersättas av en annan, för den enskilde lika kränkande anslutningsform, organisationsanslutningen. Också denna omväg att behålla en viss form av kollektivanslutning bör upphöra.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande organisationsanslutning
att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:K221 yrkande2, 1990/91:K227 yrkande 2 och 1990/91:K234 samt med bifall till motion 1990/91:K233 yrkande 2 ger regeringen till känna att fristående organisation inte får anslutas till politiskt parti.
Särskilt yttrande
Kollektivanslutning och organisationsanslutning
Bo Hammar (v) anför:
Inom arbetarrörelsen har det alltid förelegat enighet om vikten av samverkan mellan denna rörelses fackliga och politiska grenar. Kollektivanslutningen har dock ständigt stått under debatt inom arbetarrörelsen.
Det är därför tillfredsställande att en stark opinion har lett till det beslut 1987 som innebär att kollektivanslutningen numera har avskaffats. Beslutet står i överensstämmelse med riksdagens upprepade uttalanden om att frågan inte i första hand bör lösas genom lagstiftning, utan genom åtgärder från partiernas egen sida.
Den nya ordningen -- att en facklig organisation ansluts till det socialdemokratiska partiet -- kan starkt ifrågasättas. Organisationsanslutningen kan komma att skada sammanhållningen inom fackföreningsrörelsen. Enligt vänsterpartiets mening bör också denna fråga lösas genom åtgärder inom arbetarrörelsen och inte genom lagstiftning; den skulle kunna leda till ingrepp i det fria föreningslivet.
Reservanternas lagförslag
Förslag till Lag om ändring i regeringsformen Bilaga A
Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen1 skall införas en ny paragraf, 2 kap. 3a§, av följande lydelse.
2 kap.
3 a § Enskild person får antas som medlem i politisk sammanslutning endast om han genom egen ansökan givit till känna att han önskar inträda i sammanslutningen. Antas någon som medlem utan sådan ansökan, saknar det rättsverkan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992. 1 Regeringsformen omtryckt 1988:1444