Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde
Betänkande 1996/97:JoU21
Jordbruksutskottets betänkande
1996/97:JOU21
Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde
Innehåll
1996/97 JoU21
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1996/97:94 Lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde samt en motion som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden 1996. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde och avstyrker motionsyrkandena. Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
Regeringen (Jordbruksdepartementet) föreslår i proposition 1996/97:94 en lag som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde. Dessutom ges regeringen rätt att överlämna till Finsk-svenska gränsälvs- kommissionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket inom fiskeområdet. Lagförslaget fogas som bilaga till detta betänkande.
Motionerna
1996/97:Jo26 av Olle Lindström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fiskerättsägarnas rättigheter. 1996/97:Jo413 av Ulf Kero m.fl. (s) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Gränsälvskommissionen.
Utskottet
Inledning Gränsälvsöverenskommelsen är tillämplig på Könkämä och Muonio älvar samt de delar av Torne älv och de sjöar som utgör gräns mellan Finland och Sverige. Överenskommelsen omfattar också de sjöar och vattendrag som utgör sidogrenar av eller tillflöden till gränsälvarna och de särskilda utflöden som bildas av Torne älvs skilda mynningsgrenar. Även den del av Bottniska viken som ligger inom finska och svenska Nedertorneå socknar omfattas av överenskommelsen. I överenskommelsen finns regler om byggande i vatten, vattenreglering, fiske och skydd mot vattenföroreningar. Bestämmelser finns också om förfaranden, om rätt till ersättning och om tillsyn och straff. I kapitel 5 i överenskommelsen finns bestämmelserna om fisket i Torne älvs fiskeområde. Dit hör bestämmelser om fiskådra, som bl.a. innebär rätt för Gränsälvskommissionen att besluta om ändring av fiskådrans sträckning. Vidare ges föreskrifter om fredningszoner i havsområdet och om inskränkningar av redskapsanvändningen i delar av området. Tillståndsplikt gäller för utsättning av redskap av mer stadigvarande natur och det ankommer på kommissionen att meddela föreskrifter för att förebygga olägenheter för flottningen och samfärdseln. Föreskrifterna får inte medföra intrång av någon betydelse i enskild fiskerätt. Kommissionen får också på begäran av en fiskerättshavare för viss fiskeplats besluta att fisket skall brukas samfällt över riksgränsen. Sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Kommissionen får vidare för viss del av fiskeområdet bestämma att rätt till fiske efter lax eller laxöring med visst redskap skall kunna upplåtas mot fiskekort. Även sådana beslut skall stadfästas av de båda regeringarna. Slutligen anges det i överenskommelsen att bilaga B till denna innehåller en fiskestadga. Lagen har aldrig ändrats. Fiskestadgan införlivades i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Nya överenskommelser mellan Finland och Sverige har föranlett ändringar av kungörelsen vid två tillfällen, år 1979 och år 1987. Stadgan innehåller bl.a. föreskrifter om användningen av fiskeredskap och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap. Vidare finns det bestämmelser om ansvar och särskilda rättsverkningar samt en forumbestämmelse. Enligt stadgans ursprungliga lydelse gavs Gränsälvskommissionen befogenhet att meddela föreskrifter om visst minsta avstånd mellan fiskeredskap och om skyddsområden för fasta redskap. Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att föreskriftsrätten vidgades till att omfatta fredningstid för viss fiskart och förbud mot eller begränsning av användandet av visst fiskeredskap för att bevara den fredade arten. När det gäller Gränsälvskommissionens beslutanderätt, som innebär myndighetsutövning, innebär den ursprungliga stadgan en rätt för kommissionen att dispensera från bestämmelserna i stadgan. Sådana beslut om undantag får meddelas om det är påkallat av fiskevårdshänsyn eller för fiskodling eller vetenskapligt ändamål. Utan att de angivna skälen föreligger får kommissionen medge undantag från vissa redskapsbestämmelser. Kommissionen gavs också rätt att ge tillstånd till utsättande av fisk. Ändringarna år 1979 och år 1987 innebar att kommissionens beslutanderätt vidgades i viss utsträckning. Rätten att utan särskilt angivna skäl medge dispenser skulle i fortsättningen gälla vissa ytterligare redskap och visst ytterligare fiske.
Befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde
Propositionen I proposition 1971:137 om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland anförde föredraganden att de i överenskommelsen intagna stadgorna, bl.a. stadgan om fisket i fiskeområdet, borde underställas riksdagens prövning men att de torde kunna göras tillämpliga här i landet genom kungörelser som utfärdades av Kungl. Maj:t. Föredraganden uttalade vidare att framtida ändringar, som inte rör bestämmelser av grundläggande betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Det har under tiden därefter inte ifrågasatts annat än att det skulle ankomma på regeringen att vid behov besluta om mindre ingripande ändringar i överenskommelsen och därav följande ändringar i kungörelsen. Åren 1979 och 1987 har fiskestadgan ändrats genom överenskommelser mellan Sverige och Finland varefter regeringen beslutat om nödvändiga ändringar av kungörelsen. Dessa ändringar har innefattat föreskrifter om fisket, inkluderande ytterligare bemyndiganden för Gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall och att meddela föreskrifter. Överenskommelsen med Finland om innehållet i fiskestadgan medför att det behöver meddelas svenska föreskrifter om fisket i älven. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen krävs det ett bemyndigande av riksdagen för att regeringen skall kunna meddela föreskrifter om fiske. Enligt 10 kap. 5 § sista stycket regeringsformen skall vidare överlåtelse av förvaltningsuppgift till mellanfolklig organisation beslutas av riksdagen direkt eller efter bemyndigande i lag i särskilda fall av regeringen eller annan myndighet. Några sådana bemyndiganden för regeringen har inte meddelats, vare sig i samband med att riksdagen ursprungligen beslutade om gränsälvsöverenskommelsen eller senare. Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen en särskild lag med bemyndiganden till stöd för föreskrifter och beslut om fisket inom Torne älvs fiskeområde. I den nya lagen bör regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ges rätt att meddela föreskrifter om fisket i älven. Vidare bör regeringen ges rätt att överlämna åt Gränsälvskommissionen att besluta om fisket i enskilda fall. Regeringen har valt att i det föreliggande lagstiftningsärendet bara föreslå ett bemyndigande för regeringen, eller för en av regeringen utpekad myndighet, att meddela föreskrifter och en befogenhet för regeringen att till Gräns- älvskommissionen överlämna beslutanderätt i frågor som rör myndighetsutövning. Till skillnad från vad som gäller frågan om föreskriftsrätt för Gräns- älvskommissionen gör regeringen den bedömningen att den i lagstiftningsärendet redovisade bakgrunden utgör ett tillräckligt underlag för beslut om såväl ett bemyndigande om föreskriftsrätt för regeringen som en befogenhet för regeringen att överlämna beslutanderätt i enskilda fall till kommissionen. Gränsälvskommissionens ursprungliga dispensrätt är utformad så att kommissionen i en kungörelsebestämmelse ges rätt att medge undantag från kungörelsens övriga bestämmelser. Det kan därför ifrågasättas om denna dispensrätt kvarstår oförändrad även efter det att ändringar görs i de bestämmelser som kommissionen kan dispensera från. För att undvika en sådan diskussion bör en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förenas med en rätt för regeringen att till Gränsälvs- kommissionen överlåta beslutanderätt i enskilda fall.
Motionerna Enligt motion Jo26 (m) har berörda fiskare inte fått möjlighet att yttra sig innan Gränsälvskommissionen fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i kommissionens ärendehantering och besluten saknar motivering. Vidare ges ingen möjlighet att överklaga kommissionens beslut. Om riksdagen nu bemyndigar regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om fisket i Torne älvs fiskeområde är det viktigt att berörda fiskerättsägare ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör det finnas möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i äganderätten och näringsfriheten. Enligt motion Jo413 (s) yrkande 3 har det under årens lopp funnits olika synpunkter på Gränsälvskommissionens sätt att arbeta beroende på att kommissionen inte alltid haft en tillräckligt bra dialog med de olika intressenterna. När kommissionen har fattat ett beslut är det oåterkalleligt och går ej att överklaga. Detta har även gällt fiskefrågorna. Kommissionens behörighet vad gäller beslut i fiskefrågor är i dag ifrågasatt. Motionärerna anser att det för området är en stor fördel om beslut i dessa frågor kan fattas lokalt och att denna typ av gränsälvskommission behövs. Det vore inte bra för någondera parten om beslutsnivån angående gränsälven hamnade på centrala myndigheter. Gränsälvskommissionens laglighet bör därför återupprättas och vidare bör framhållas det värdefulla i att kunna fatta besluten lokalt.
Utskottets överväganden Utskottet delar regeringens bedömning när det gäller befogenheten att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde. Genom bemyndigandet kan regeringen meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs till följd av de ändringar i den ursprungliga stadgan om fisket som Sverige och Finland kommer överens om. Det är enligt regeringen främst fråga om föreskrifter om användningen av fiskeredskap och fiskemetoder, fredningstider, minimimått och märkning av redskap. Frågor som kan överlämnas till Gränsälvskommissionen är att ge tillstånd till utsättning och odling av fisk och att medge undantag från föreskrifter om fiske och vattenbruk. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag om att i en särskild lag bemyndiga regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela sådana föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla överenskommelsen om gränsälven mellan Sverige och Finland. Regeringen bör även få rätt att överlåta till Gränsälvskommissionen att i särskilda fall besluta i fråga om fisket. Som framhålls i propositionen skall överlåtelsen avse förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Riksdagens beslut i denna fråga kräver därmed kvalificerad majoritet. Enligt utskottets bedömning är syftet med motion Jo413 (s) yrkande 3 delvis med det anförda i allt väsentligt tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare riksdagens åtgärd. Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen inom kort att tillsätta en utredning med uppgift att se över gränsälvsöverenskommelsen. Förutom de konstitutionella frågor som väckts med anledning av överenskommelsen skall utredningen även uppmärksamma bl.a. besvärsrättens begränsning och behovet av anpassning till lagstiftningen inom EU. Utredningen skall vara slutförd före årsskiftet. Utskottet anser det lämpligt att avvakta resultatet av den fortsatta beredningen i denna fråga och föreslår att motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1996/97:Jo413 yrkande 3 i motsvarande del antar förslaget till lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde, 2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413 yrkande 3 i motsvarande del. res. (m)
Stockholm den 10 april 1997
På jordbruksutskottets vägnar
Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Sinikka Bohlin (s), Inge Carlsson (s), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s), Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Carl G Nilsson (m), Eva Eriksson (fp), Ann-Kristine Johansson (s), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s), Gudrun Lindvall (mp), Ola Sundell (m) och Birgitta Carlsson (c).
Reservation
Fiskerättsägarnas rättigheter (mom. 2) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Enligt vad? och slutar med ?vidare åtgärd? bort ha följande lydelse: I motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis framhålls att berörda fiskare inte har fått möjlighet att yttra sig innan Gränsälvskommissionen fattat sina beslut. Vidare saknas insyn i kommissionens ärendehantering och besluten saknar motivering. Det ges ingen möjlighet att överklaga kommissionens beslut. Enligt utskottets mening är det viktigt att berörda fiskerättsägare ges yttranderätt, insyn och beslutsmotiveringar. Dessutom bör det finnas möjlighet att överklaga beslut som innebär stora inskränkningar i äganderätten och näringsfriheten. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Jo26 (m) och Jo413 (s) yrkande 3 delvis bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande fiskerättsägarnas rättigheter att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Jo26 och 1996/97:Jo413 yrkande 3 i motsvarande del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag