Logistik- och underhållstjänsten inom Försvarsmakten
Betänkande 1999/2000:FöU8
Försvarsutskottets betänkande
1999/2000:FÖU08
Logistik- och underhållstjänsten inom Försvars-makten
Innehåll
1999/2000
FöU8
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande vad regeringen i proposition 1999/2000:97 Vissa organisatoriska frågor inom försvarsmakten, m.m. har anfört om utformning av Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksam- het, m.m. Regeringens bedömningar och förslag härom kompletterar det förslag till förändringar av det militära försvaret som förelades riksdagen i proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret.
Utskottet behandlar vidare fyra motioner med sex yrkanden som avgivits med anledning av propositionen.
Utskottet godtar utvecklingen av en ny försvarsmaktsgemensam organisa- tion för underhållstjänst och stödverksamhet med de uppgifter och de tids- förhållanden som regeringen anger. Som ett led i denna utveckling bör nuva- rande underhållsregementen läggas ned. Innan regeringen eller Försvars- makten fattar beslut i avgörande strukturfrågor, inklusive frågan om Muskö- varvets framtid, bör emellertid regeringen återkomma till riksdagen med ett fullständigt och mer genomarbetat förslag till underhållsorganisation.
Propositionen
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner regeringens förslag att Södra underhållsregementet i Kri- stianstad, Mellersta underhållsregementet i Strängnäs och Norra underhålls- regementet i Boden skall läggas ned,
2. godkänner regeringens förslag att en ny organisationsenhet för Försvars- maktens underhållstjänst och stödverksamhet skall inrättas,
3. godkänner regeringens förslag att verksamheten vid Muskö örlogsvarv i Haninge skall inordnas i den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet varvid organisationsenheten Muskö örlogsvarv skall avvecklas.
Motionerna
1999/2000:Fö39 Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förut- sättningarna för att försvaret i orostider totalt och effektivt skall kunna skyd- da och säkra huvudstadsområdet. 1999/2000:Fö41 Henrik Landerholm m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1999/2000:97 punkterna 1- 3 i enlighet med vad i motionen anförts,
2. att riksdagen hos regeringen begär ett genomarbetat förslag till Försvars- maktens underhållstjänst och stödverksamhet i enlighet med vad i motionen anförts,
1999/2000:Fö42 Åke Carnerö m.fl. (kd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beslutanderätten om olika organisationsenheter förs över till regeringen, t.ex. som i fallet Muskö örlogsvarv, (delvis)
1999/2000:Fö44 av Anna Lilliehöök (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1999/2000:97 punkterna 1- 3,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utformning av försvarets underhållsorganisation och marint un- derhåll i Stockholmsregionen.
Utskottet
Ärendet och dess beredning
Regeringen anför att den i proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret läm- nat förslag om Försvarsmaktens framtida utformning. Regeringen anförde samtidigt att ett antal frågor om grundorganisationen behövde utredas ytterli- gare innan beslut kan fattas i dessa frågor. Regeringen har därför i november 1999 uppdragit åt Försvarsmakten att bl.a. lämna förslag till en underhållsor- ganisation som är anpassad till den försvarsmaktsorganisation som regering- en föreslagit i proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret. Försvarsmakten har redovisat uppdraget den 1 mars i år.
Sammanfattning av propositionen
Regeringen föreslår i propositionen att
? Södra underhållsregementet, Mellersta underhållsregementet och Nor- ra underhållsregementet skall läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. ? ? en ny organisationsenhet för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet skall inrättas den 1 januari 2002 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. ? ? verksamheten vid Muskö örlogsvarv i Haninge skall inordnas i den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet varvid organisationsenheten Muskö örlogsvarv skall avvecklas den 1 januari 2002 eller vid den senare tidpunkt som rege- ringen bestämmer. ? Regeringen bedömer att den nya organisationsenheten för underhållstjänst och stödverksamhet bör överta vissa uppgifter från Försvarsmaktens under- hållscentrum. Den närmare utformningen av organisationsenheten bör be- stämmas av regeringen.
Regeringen redovisar skälen för sina förslag och för sin bedömning och anför därvid bl.a. följande.
Bakgrund
En del i den förestående nya inriktningen av Försvarsmakten består i att med utgångspunkt från dagens underhållsregementen utveckla en ny underhålls- och stödorganisation. Regeringen framhöll detta i proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret. Strukturen för en sådan underhålls- och stödorganisation behövde dock utredas ytterligare och i avvaktan härpå borde underhållsre- gementena behållas. Ett första steg mot en ny underhålls- och stödorganisa- tion borde, anförde regeringen, tas tidigt genom att stöduppgifterna övertas av underhållsregementena när försvarsområdesstaberna läggs ned. Den ope- rativa underhållsledningen borde inordnas i Operativa insatsledningen.
Regeringen uppdrog i november 1999 åt Försvarsmakten att med utgångs- punkt i de organisationsförändringar som föreslagits i proposition 1999/2000:30 göra en översyn av underhålls- och stödorganisationen. För- svarsmaktens förslag till regeringen innebär att en ny sådan organisation successivt utvecklas fram till år 2002. Den nya underhålls- och stödorganisa- tionen skall därvid utvecklas ur dagens underhållsregementen och stödenhe- terna vid förband m.m. Organisationen skall dels kunna stödja Försvarsmak- tens grundorganisation, dels kunna lämna stöd vid nationella och internatio- nella insatser.
Enligt regeringens mening innebär Försvarsmaktens förändrade inriktning, med nya krav på operativ förmåga och förmåga till anpassning, ändrade förutsättningar även för underhålls- och stödverksamheten. Detta innebär, säger regeringen, en förändring jämfört med det tidigare invasionsförsvarets behov. Den förändrade inriktningen av Försvarsmakten ställer också krav på en rationellare drift och kostnadsreduceringar inom underhålls- och stöd- verksamheten.
Enligt regeringens mening behöver därför dagens organisation, där stöd- verksamheten i allt väsentligt är en integrerad del av förbanden och försvars- områdesstaberna, omprövas. Den nya underhålls- och stödorganisationen bör utgå från en helhetssyn på området. Den bör präglas av flexibilitet inför förändrade behov och vara utformad som en sammanhållen försvars- maktsgemensam resurs. Den skall kunna stödja såväl nationella som interna- tionella insatser och grundorganisationens verksamhet.
Utformningen av den nya organisationen
Försvarsmakten behöver ett effektivt underhållstöd under omstrukturerings- perioden de närmaste åren. Regeringen bedömer därför det vara viktigt att arbetet med att utveckla den nya underhålls- och stödverksamheten säker- ställer ett tillräckligt och effektivt sådant stöd de närmaste åren.
Med beaktande av detta anser regeringen att den nya underhålls- och stöd- organisationen skall utvecklas successivt under åren 2000 till 2002. Inled- ningsvis skall under år 2000 lokala stödenheter organiseras. Under ett över- gångsskede skall dessa ledas av underhållsregementena eller utbildningsför- banden. De lokala stödenheterna skall organiseras garnisonsvis efter pro- dukt- och tjänsteområden såsom försörjning, verkstäder och administrativ service. Dimensioneringen av de lokala stödenheterna skall vara efterfrå- gestyrd. Verksamheten skall utformas i dialog med utbildningsförbanden och andra beställare.
Visst utbildnings- och ledningsstöd skall enligt regeringen även i fortsätt- ningen vara integrerat med utbildningsförbanden och därmed inte ingå i den nya organisationsenheten. Till sådant stöd räknas verksamhet som direkt sammanhänger med utbildning av insatsförband och officerare som t.ex. drift av simulatorer, utbildningsanordningar och övnings- och skjutfält.
Verksamheten vid underhållsregementena och Försvarsmaktens under- hållscentrum skall under åren 2000 och 2001 anpassas till och fortlöpande integreras i den nya underhålls- och stödorganisationen. Därefter bör den nya organisationen vara fullt utvecklad och underhållsregementena läggas ned den 31 december 2001.
Den 1 januari 2002 bör en ny organisationsenhet för Försvarsmaktens un- derhålls- och stödverksamhet inrättas. Verksamheten vid Muskö örlogsvarv bör enligt regeringen inordnas i denna nya organisationsenhet varvid den nuvarande organisationsenheten Muskö örlogsvarv avvecklas den 1 januari 2002.
Likaså anser regeringen att verksamheten vid Försvarsmaktens flygverk- städer i Uppsala och Militära servicekontoret i Stockholm bör inordnas i den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverk- samhet, varvid även organisationsenheterna Försvarsmaktens flygverkstäder och Militära servicekontoret avvecklas den 1 januari 2002.
Regeringen anser vidare att det bör ankomma på regeringen att bestämma den närmare utformningen av den nya organisationsenheten för Försvars- maktens underhållstjänst och stödverksamhet. Regeringen bedömer att ett fortsatt utredningsarbete behövs, dels avseende den närmare utformningen av organisationsenheten, dels för att pröva om ytterligare verksamheter kan ingå i organisationsenheten, t.ex. lokalförsörjning. Regeringen avser att ge För- svarsmakten i uppdrag att utreda dessa frågor.
Sammanfattning av motionerna
I Moderata samlingspartiets kommittémotion Fö41 påpekas att Försvars- makten förvaltar ansenliga materiella och ekonomiska resurser. Formerna för denna förvaltning sägs vara av stor betydelse för en kostnadseffektiv drift av Försvarsmakten. De sägs också vara av stor betydelse för den dagliga driften vid förbanden och frågan om huruvida Försvarsmakten skall kunna förändras från ett mobiliserande invasionsförsvar till ett insatsförsvar.
Motionärerna anser att propositionens förslag innebär att den dagliga verk- samheten vid förbanden blir beroende av ytterligare en centraliserad ledning, nämligen för underhåll och stöd, vilket inte anses acceptabelt från effektivi- tetssynvinkel. I motionen föreslås därför att riksdagen avslår regeringens förslag dels att lägga ned underhållsregementena, dels att inrätta en ny orga- nisationsenhet för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet, dels att inordna verksamheten vid Muskö örlogsvarv i den nya enheten för underhållstjänst och stödverksamhet (yrkande 1). Motionärerna föreslår vidare att regeringen ges i uppdrag att återkomma med ett genomarbetat förslag till Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet (yrkande 2).
Liknande resonemang förs i motion Fö44 av Anna Lilliehöök (m). Utform- ningen av underhållsorganisationen sägs vara så avgörande för försvarets verksamhet att riksdagen, inte regeringen, bör besluta i frågan.
En viktig delfråga i sammanhanget sägs vara underhållsverksamheten vid Muskö örlogsvarv. Marint fartygsunderhåll måste, säger motionären, säker- ställas i Stockholmsområdet. Det är då illavarslande att låta frågan avgöras av regeringen utan att riksdagen ges möjlighet att ta ställning.
I motionen föreslås därför att riksdagen avslår regeringens förslag dels att lägga ned underhållsregementena, dels att inrätta en ny organisationsenhet för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet, dels att inordna verksamheten vid Muskö örlogsvarv i den nya enheten för underhållstjänst och stödverksamhet (yrkande 1). Motionären föreslår vidare att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utform- ning av försvarets underhållsorganisation och marint underhåll i Stockholms- regionen (yrkande 2).
Kristdemokraterna säger i sin kommittémotion Fö42 att de ställer sig avvi- sande till regeringens förslag att det skall vara regeringen som skall ha be- slutanderätten över ett antal olika organisationsenheter (yrkande 2 i denna del). Som ett exempel anförs Muskö örlogsvarv. Motionärerna beskriver Musköanläggningens uppgifter och betydelse. De anser att Muskövarvet är en nationell tillgång såväl i fredstid som i en eventuell krigssituation. De se en stor fara i att Muskö örlogsvarv inordnas i den nya organisationsenheten för Försvarsmaktens underhållstjänst och därmed blir något som enbart rege- ringen beslutar om.
Även i motion Fö39 av Marietta de Pourbaix-Lundin konstateras att rege- ringen föreslår att Muskö örlogsvarv upphör som självständig organisa- tionsenhet och inordnas i den nya organisationen för Försvarsmaktens under- hållstjänst och stödverksamhet. Motionären pekar på kvarstående osäkerheter rörande utformningen av, innehållet i, och omfattningen av Försvarsmaktens framtida verksamhet på Berga och Muskö. Hon menar att det vore ett stort misstag om den svenska ostkusten avlövas denna verksamhet och hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen an- förts om förutsättningarna för att försvaret i orostider totalt och effektivt s kunna skydda och säkra huvudstadsområdet.
Utskottets överväganden
Det dimensionerande kravet för Försvarsmaktens underhållstjänst har hittills varit att kunna understödja omfattande militära operationer med mobiliserade förband insatta för försvar av svenskt land-, sjö- och luftterritorium. Detta krav har medfört att mobiliseringsbara underhållsförband i stor numerär och med hög beredskap har organiserats.
Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 168) om väsentliga förändringar av Försvarsmaktens uppgifter och organisation. Den omdanade Försvarsmakten, under fortsatt successiv ut- veckling, kommer att ha behov av ett annat slags underhållsstöd än tidigare. Det är sålunda logiskt att regeringen föreslår en ny och förändrad underhålls- organisation. Utskottet gör därför i ett flertal avseenden samma bedömning som regeringen i den nu föreliggande propositionen, exempelvis:
? Uppgifter och organisation för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet behöver förändras på ett sätt som stämmer överens med Försvarsmaktens omdaning. ? ? Den nya underhållsorganisationen skall vara en för Försvarsmakten gemensam resurs. Den skall flexibelt dels kunna stödja verksamheten i Försvarsmaktens grundorganisation, dels kunna lämna stöd vid na- tionella och internationella insatser. ? ? Den operativa underhållsledningen bör inordnas i den operativa in- satsledningen. ? ? Någon form av stödenheter kommer att behövas på lokal nivå. Di- mensioneringen av dessa delar av den nya underhållsorganisationen bör vara efterfrågestyrd. ? ? Den nya underhållsorganisationen skall vara rationell och leda till kostnadsreduceringar. ? Utskottet delar regeringens bedömning att de nuvarande underhållsrege- mentena behöver läggas ned som ett led i utvecklingen av den nya under- hållsorganisationen.
Utskottet kan emellertid konstatera att den organisation för underhålls- tjänst och stödverksamhet som regeringen nu föreslår, med akronym be- nämnd FORGUS, ännu inte är färdigutredd, vare sig beträffande den närmare organisationen eller när det gäller dess arbetssätt. Utskottet ser därför rege- ringens redovisning i propositionen mer som en beskrivning av läget i en pågående och nödvändig process än som ett färdigt förslag.
Liksom motionärerna i kommittémotion Fö41 (m) är därför inte utskottet nu berett att godta att regeringen, utan ytterligare möjligheter för riksdagen att påverka utformningen, får bestämma den närmare utformningen av orga- nisationen för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksamhet. Denna utskottets tveksamhet förstärks av det faktum att FORGUS kommer att bli Försvarsmaktens enskilt största enhet. Den kommer att bestå av drygt 4 500 personer. Storleken i sig gör att riksdagen bör ha ett fortsatt inflytande på organisationsutvecklingen.
Frågan om organisationstillhörighet och verksamhetsformer för Muskö örlogsvarv har prövats flera gånger under 1990-talet. År 1992 bemyndigade sålunda riksdagen regeringen att sälja Muskövarvet till ett statligt eller priv aktiebolag (prop. 1992/93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333).
Sedan de militära myndigheterna den 1 juli 1994 omorganiserats till en en- da myndighet är Muskö örlogsvarv en självständig resultatenhet i Försvars- makten.
I juni 1994 tillsattes en utredning (f.d. gendir. Carl-Olov Ternryd) för att närmare granska förutsättningarna för ett ändrat huvudmannaskap. Utred- ningen fann att Muskövarvets verksamhet - inne i den komplexa Musköan- läggningen - inte lämpar sig för drift utanför försvarets ägo. Utredaren ansåg det inte möjligt för ett aktiebolag - statligt eller privat - att operera på et marknadsmässigt och företagsmässigt sätt med de stora begränsningar som därvid skulle behöva gälla.
Hösten 1995 behandlade åter riksdagen (prop. 1995/96:11) Muskö ör- logsvarvs framtid. Utskottet föreslog (bet. 1995/96:FöU2) att verksamheten vid Muskö örlogsvarv skall förbli under statligt huvudmannaskap. Inrikt- ningen borde sålunda vara att inte bolagisera eller privatisera varvsverksam- heten, vilket dittills varit riksdagens avsikt. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.
I prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret (s. 69) anför regeringen:
För att få en rationell verksamhet framöver krävs dock att det marina far- tygsunderhållet koncentreras. En viktig resurs i sammanhanget är kompetens för produktion av nya fartyg och fartygstyper. Denna produktionsresurs finns i dag vid Kockums AB i Karlskrona. Regeringen anser att det är av vikt att produktion och underhåll så långt möjligt hålls samman för att på bästa sätt utveckla dessa kompetenser. Inriktningen bör därför vara att ansvaret för att genomföra det framtida marina fartygsunderhållet läggs på civil varvsindust- ri.
Regeringen anför vidare:
Vissa frågeställningar bör dock klaras ut. Den viktigaste frågan är hur nödvändiga resurser för underhåll kan säkerställas i anslutning till de framti- da fartygsförbandens baseringar. Regeringen har därför gett Försvarsmakten i uppdrag att i samverkan med Försvarets materielverk redovisa under vilka förutsättningar och till vilka kostnader civil varvsindustri kan svara för ge- nomförandet av det marina fartygsunderhållet i anslutning till de i denna proposition föreslagna marina fartygsbaserna. Vidare skall redovisas hur de verksamheter som i dag bedrivs inom och i anslutning till Musköanläggning- en, t.ex. verkstads- och vapenfunktionerna samt reservdelsförråd och sjöbe- vakningscentral påverkas om ansvaret för genomförandet av det marina fartygsunderhållet läggs på civil varvsindustri och om Ostkustens marin- kommando läggs ned i enlighet med regeringens förslag i denna proposition.
Utskottet tog inte ställning (bet. 1999/2000:FöU2) till regeringens bedöm- ning i dessa delar utan sade sig invänta regeringens förslag i frågan.
Regeringen föreslår nu i den föreliggande propositionen att verksamheten vid Muskö örlogsvarv inordnas i den nya organisationsenheten för Försvars- maktens stödverksamhet varvid organisationsenheten Muskö örlogsvarv skall avvecklas.
Utskottet konstaterar att riksdagen med utgångpunkt i rådande specifika förutsättningar har beslutat att verksamheten vid Muskö örlogsvarv inte bör bolagiseras eller privatiseras. Även om regeringens förslag innebär att verk- samheten vid Muskö örlogsvarv kommer att finnas kvar inom Försvarsmak- ten skulle ett bifall till förslaget öppna för en kommande försäljning eller en bolagisering utan att riksdagen får möjlighet att påverka ett sådant beslut. Med hänsyn till vad som har förevarit i ärendet kan utskottet inte godta en sådan ordning. Utskottet är sålunda, liksom motionärerna i motionerna Fö39 (kd), Fö42 (m) och Fö44 (m), inte nu berett att förorda att beslutsrätten be- träffande förändringar av huvudmannaskapet för Muskö örlogsvarv överläm- nas till regeringen. Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till de övervägan- den som görs av utskottet om riksdagens respektive regeringens beslutsrätt i organisatoriska frågor i betänkandet 1999/2000:Fö7 Organisations- och ledningsfrågor i Försvarsmakten.
Vad utskottet här har anfört med anledning av proposition 1999/2000:97 förslag 2 och 3 och motionerna Fö39 (kd), Fö41 (m) yrkande 2, Fö42 (kd) yrkande 2 i denna del och Fö44 (m) yrkande 2 innebär sammanfattningsvis att utskottet godtar utvecklingen av en ny försvarsmaktsgemensam organisa- tion för underhållstjänst och stödverksamhet med de uppgifter och med de tidsförhållanden som regeringen anger. Härvid bör nuvarande underhållsre- gementen läggas ned som ett led i utvecklingen. Innan bindande beslut fattas av regeringen eller Försvarsmakten i de avgörande strukturfrågorna för den nya organisationen, inklusive i fråga om Muskövarvets framtid, bör rege- ringen emellertid återkomma till riksdagen med ett fullständigt och mer genomarbetat förslag till ny underhållsorganisation. Av detta bör bl.a. framgå hur organisationen skall ledas och hur den skall arbeta, dels i fråga om den operativa och taktiska underhållstjänsten, dels när det gäller stödet till utbi ningsförband och skolor. Vidare bör ledningens lokalisering framgå.
Vad utskottet här har anfört om en ny organisation för underhållstjänst och stödverksamhet bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottet föreslår vidare bifall till proposition 1999/2000:97 förslag 1 och avslag på motionerna Fö42 (m) yrkande 1 och Fö44 (m) yrkande 1.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande nedläggning av underhållsregementen
att riksdagen med bifall till propositionens förslag 1 och med avslag på motionerna 1999/2000:Fö41 yrkande 1 i denna del och 1999/2000: Fö44 yrkande 1 i denna del godkänner förslaget att lägga ned Södra underhållsregementet i Kristianstad, Mellersta underhållsregementet i Strängnäs och Norra underhållsregementet i Boden,
2. beträffande Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverk- samhet
att riksdagen med anledning av proposition 1999/2000:97 yrkande- na 2 och 3 och motionerna 1999/2000:Fö39, 1999/2000:Fö41 yrkande 2, 1999/2000:Fö42 yrkande 2 i denna del och 1999/2000:Fö44 yrkan- de 2 samt med avslag på motionerna 1999/2000:Fö41 yrkande 1 i denna del och 1999/2000:Fö44 yrkande 1 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Stockholm den 11 maj 2000
På försvarsutskottets vägnar
Henrik Landerholm
I beslutet har deltagit: Henrik Landerholm (m), Christer Skoog (s), Karin Wegestål (s), Stig Sandström (v), Åke Carnerö (kd), Olle Lindström (m), Rolf Gunnarsson (m), Ola Rask (s), Håkan Juholt (s), Berit Jóhannesson (v), Margareta Viklund (kd), Anna Lilliehöök (m), Lars Ångström (mp), Erik Arthur Egervärn (c), Runar Patriksson (fp) och Laila Bäck (s).