Löneskydd vid upprepade konkurser
Betänkande 1994/95:LU30
Lagutskottets betänkande
1994/95:LU30
Löneskydd vid upprepade konkurser
Innehåll
1994/95 LU30
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1994/95:180 om löneskydd vid upprepade konkurser.
I propositionen föreslås en ändring i 9 a § lönegarantilagen (1992:497). Enligt regelns nuvarande lydelse har en arbetstagare, som inom två år före konkursbeslutet har beviljats lönegarantiersättning för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet, rätt till garantiersättning i den senare konkursen endast om han av en offentlig arbetsförmedling anvisats den anställning i vilken den fordran som prövningen avser har uppstått. Den föreslagna ändringen innebär att det vid regelns tillämpning blir möjligt att ta större hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
I betänkandet behandlar utskottet också motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen och under den allmänna motionstiden 1994/95.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkandena.
Till betänkandet har fogats två reservationer (m resp. v)
Propositionen
I proposition 1994/95:180 föreslår regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497).
Lagförslaget har intagits som bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:180
1994/95:L42 av Hans Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrat löneskydd för löntagare.
1994/95:L43 av Stig Rindborg (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett heltäckande förslag till ny konkurslagstiftning.
1994/95:L44 av Elving Andersson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det fortsatta utredningsarbetet angående det framtida systemet för lönegarantin.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:L304 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.
1994/95:L306 av Kristina Nordström och Sven-Åke Nygårds (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ta bort tvåårskarensen ur lönegarantilagen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att se över ramarna för lönegarantins innehåll.
1994/95:L307 av Hans Andersson m.fl. (v) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av 9 a § lönegarantilagen som är nödvändig för att Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt EES-avtalet på denna punkt och EU-medlemskapet på denna punkt,
3. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en utredning med uppgift att göra en översyn av förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen i enlighet med vad i motionen anförts.
1994/95:L312 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring av karensregeln i lönegarantilagen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen i övrigt anförts om översyn av lönegarantilagen och förmånsrättslagen.
Utskottet
För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall få någon betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som försätts i konkurs infördes år 1971 för första gången lagstiftning om statlig lönegaranti vid konkurs. Regelsystemet reformerades år 1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom som trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:139, bet. LU37, rskr. 318).
Lönegarantilagen (1992:497) kan allmänt sägas innebära att staten garanterar prioriterade lönefordringar enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen (1970:979), dvs. fordringar på lön och aktuell pension resp. framtida pension, samt att staten övertar fordringarna -- med motsvarande förmånsrätt -- och inträder i konkursen som borgenär.
Inom EG gäller sedan år 1980 ett särskilt direktiv (80/987/EEG) som syftar till en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om lönegaranti vid konkurs. Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagarnas lönefordringar när arbetsgivaren är på obestånd. I direktivet finns också en artikel [10 (a)] som ger medlemsstaterna möjlighet att vidta åtgärder som är nödvändiga för att hindra missbruk av lönegarantisystemet.
Den 1 juli 1994 genomfördes vissa förändringar i reglerna om lönegaranti och förmånsrätt (prop. 1993/94:208, bet. LU34, rskr. 394). Bl.a. infördes i lönegarantilagen (LGL) regler riktade mot missbruk av lönegarantin.
Dessa sistnämnda regler tog sikte på olika slag av missbruk. Den ena regeln, 9 b § LGL, utgör en allmän regel mot missbruk enligt vilken lönegarantin inte skall ersätta en lönefordran om det finns grundad anledning anta att en av förutsättningarna för den anställning eller det anställningsvillkor på vilket fordringen grundar sig har varit att betalning skulle utgå helt eller delvis genom lönegarantin. I sådant fall får konkursförvaltaren avslå en lönegarantiansökan.
Den andra missbruksregeln, 9 a § LGL, även kallad karensregeln, syftar till att begränsa missbruk som har negativa effekter på konkurrensen. Bestämmelsen innebär att lönegaranti skall kunna lämnas endast en gång under en tidsperiod om två år för lönefordringar som har uppstått i huvudsakligen samma verksamhet. Lönegarantin gäller emellertid om arbetstagaren har anvisats anställningen av den offentliga arbetsförmedlingen.
I propositionen föreslås att karensregeln i 9 a § LGL utökas med ännu en undantagsbestämmelse. Denna innebär att lönegarantin gäller om det finns särskilda skäl för det. I propositionen hänvisas till att karensregeln utsatts för kritik från bl.a. arbetstagarhåll. Ett av de förslag som därvid har förts fram är att regeln borde ha en lydelse som ger möjlighet att i större utsträckning beakta omständigheterna i det enskilda fallet.
I propositionen framhålls vidare att det förhållandet att lönegarantin kommer till användning för att betala lönefordringar i en verksamhet som inom några få år genomgår upprepade konkurser med efterföljande rekonstruktion innebär ett sätt att använda garantin som inte har varit avsett av lagstiftaren. Ett sådant sätt att använda garantin innebär också en ökad belastning på lönegarantifonden. Det är enligt regeringen alltså nödvändigt att även i fortsättningen ha en regel som kan stävja förfaranden av detta slag. Det är emellertid enligt propositionen viktigt att regeln har en sådan utformning att lönegarantireglernas syfte att skydda arbetstagaren vid arbetsgivarens konkurs kan tillgodoses även i dessa fall. Regeln bör sålunda medge en flexibel tillämpning med möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
I propositionen anförs vidare att även andra regler som har betydelse för skyddet av arbetstagarnas fordringar genom lönegarantin kan behöva övervägas på nytt. Regeringen avser därför att under våren 1995 tillsätta en utredning som skall få i uppdrag att undersöka om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras och frågor om garantins finansiering.
I motionerna tas upp frågan om karensregeln och spörsmålet om en allmän översyn av lagstiftningen om lönegaranti.
Sålunda yrkas i motion L43 av Stig Rindborg (m) avslag på regeringens lagförslag (yrkande 1). Enligt motionären bör regeringen i stället omgående lägga fram ett heltäckande förslag till ny konkurslagstiftning med hög prioritet för att i det sammanhanget reglera lönegarantin (yrkande 2). I motion L306 av Kristina Nordström och Sven-Åke Nygårds (båda s) begärs ett tillkännagivande om att karensregeln bör tas bort helt (yrkande 1). I motionen yrkas vidare en översyn av lönegarantins omfattning (yrkande 2). Enligt motionerna L307 av Hans Andersson m.fl. (v) och L312 av Hans Stenberg m.fl. (s) strider karensregeln mot gällande EG-direktiv på området. Enligt motionerna bör regeln ändras så att konflikt inte uppstår med direktivet (yrkande 2 resp. 3). I motion L307 begärs vidare en utredning av förmånsrätts- och lönegarantilagstiftningen i syfte att förebygga spekulativt utnyttjande av garantin samtidigt som löntagarnas grundläggande skydd inte rubbas (yrkande 3). Samma innebörd har motion L44 av Elving Andersson (c). Enligt nyssnämnda motion L312 bör vidare en översyn göras av de effekter förändringarna i lönegarantilagen och förmånsrättslagen fått för löntagarna och för möjligheterna till företagsrekonstruktioner (yrkande 4). I motion L42 av Hans Karlsson (s) begärs ett tillkännagivande att skyddet för löntagares lönefordringar bör förbättras. Enligt motion L304 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (båda s) innebar de förändringar som under 1994 vidtogs i lönegarantireglerna oacceptabla konsekvenser för löntagarna. Motionärerna begär en utredning om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.
Vad först gäller frågan om den s.k. karensregeln vill utskottet understryka betydelsen av att lönegarantin inte missbrukas till skada för bl.a. konkurrensen mellan företag. Missbruket innebär också en inte avsedd ekonomisk belastning på systemet. Det finns därför behov av regler som syftar till att komma åt sådant illojalt utnyttjande av lönegarantin.
Som anförs i propositionen är det emellertid viktigt att karensregeln har en sådan utformning att lönegarantireglernas syfte att skydda arbetstagare vid arbetsgivarens konkurs kan tillgodoses även i dessa fall av missbruk. Med hänsyn härtill har det enligt utskottet blivit alltmer uppenbart att karensregeln bör ses över. Av betydelse i sammanhanget är vidare att det för närvarande med tillämpning av EES-avtalet pågår en prövning i EFTA-domstolen av den svenska karensregelns överensstämmelse med ifrågavarande EG-direktivs missbruksregel i artikel 10 (a). Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det är påkallat med en uppmjukning av karensregeln och godtar därför den föreslagna ändringen. Utskottet vill emellertid understryka behovet av att missbruksreglerna i LGL övervägs ytterligare bl.a. med hänsyn till innehållet i EG-direktivet. Utskottet förutsätter att så sker i samband med den aviserade utredningen om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs.
Det anförda innebär att utskottet tillstyrker regeringens lagförslag angående karensregeln och avstyrker motionerna L43 yrkande 1, L306 yrkande 1, L307 yrkande 2 och L312 yrkande 3.
När det sedan gäller en allmän översyn av lönegarantisystemet kan det, med hänsyn till den utredning av löneskyddet som aviserats, inte anses erforderligt med ett särskilt tillkännagivande i frågan. Motionerna L42, L43 yrkande 2, L44, L304, L306 yrkande 2, L307 yrkande 3 och L312 yrkande 4 avstyrks därför.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande löneskydd vid upprepade konkurser
att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:L42, 1994/95:L43, 1994/95:L44, 1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1 och 2, 1994/95:L307 yrkandena 2 och 3 samt 1994/95:L312 yrkandena 3 och 4 antar regeringens förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497).
res. 1 (m) res. 2 (v)
Stockholm den 18 maj 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson (c), Eva Björne (m) och Per Rosengren (v).
Reservationer
1. Löneskydd vid upprepade konkurser
Rolf Dahlberg, Stig Rindborg, Birgit Henriksson och Eva Björne (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Som anförs" och på s. 5 slutar med "avstyrks därför." bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det inte tillfredsställande att lönegarantireglerna ändras gång på gång i olika avseenden och att regelsystemet som sådant inte ses över i samband med en genomgripande och samlad översyn av konkurslagstiftningen i sin helhet.
Som framhölls i ett särskilt yttrande till lagutskottets betänkande 1993/94:LU20 om olika konkursrättsliga frågor har de konsekvenser det höga antalet konkurser och det missbruk av konkursinstitutet som förekommer understrukit behovet av reformer i konkurshanteringen samt kravet på ett rekonstruktionsförfarande som bättre än de nu gällande konkursreglerna kan medverka till en sanering av i grunden livskraftiga företag. Sålunda måste, i enlighet med vad som anförs i den nu aktuella motion L43, ett samlat grepp tas om hela konkurslagstiftningen innefattande överväganden om olika fordringars förmånsrätt i konkurs och om lönegarantisystemet, i syfte att förbättra möjligheterna till sunda företagsrekonstruktioner. Vad särskilt gäller lönegarantin är det viktigt att regleringen förhindrar missbruk av garantin till skada för bl.a. konkurrensen mellan företag.
Mot den angivna bakgrunden utgör, som anförs i motion L43, den nu föreslagna begränsade ändringen av den s.k. karensregeln i lönegarantilagen bara ett provisorium som inte gagnar den helhetslösning av olika konkursrättsliga frågor som utskottet efterlyser. Förslaget bör därför inte läggas till grund för lagstiftning. I stället bör regeringen snarast överväga och lägga fram förslag innefattande lösning på de olika konkursrättsliga frågor som aktualiserats under senare år. I detta sammanhang bör, som nämnts, överväganden om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs ges hög prioritet.
Vad särskilt gäller lönegarantin anser utskottet i likhet med motionären att ett nytt lönegarantisystem bör utformas efter förebild av den ordning som gäller inom den allmänna sjukförsäkringen. De arbetsgivaravgifter som finansierar lönegarantisystemet bör sålunda tillföras försäkringskassorna. Försäkringskassan skall utbetala garantimedel till de anställda vilka förvaltaren i konkursen har anmält för kassan. Den anställde har sedan, som varje annan borgenär, att bevaka sin fordran enligt anställningsavtalet med arbetsgivaren. Det åligger förvaltaren att vid utdelning på lönefordran göra avdrag för vad löntagaren erhållit i lönegarantimedel från försäkringskassan. Systemet bör vidare möjliggöra för förvaltaren vid avvecklingen av konkursföretaget eller vid en rekonstruktion av detsamma att låta anställda arbeta vidare. Bestämmelser bör också finnas som reglerar förhållandet mellan lön under uppsägningstiden och utbetalning av lönegarantiersättning.
En sådan modell -- som utskottet nu angett huvuddragen av -- torde vara betydligt enklare och billigare att administrera än den nuvarande. Genom ett sådant system bör också missbruksmöjligheterna bli mindre än i dag och lönegarantin inte i samma utsträckning kunna utnyttjas för att tillskansa sig otillbörliga konkurrensfördelar gentemot andra företag på marknaden. Det får ankomma på regeringen att i enlighet med de angivna riktlinjerna mer i detalj utforma förslag till ett nytt lönegarantisystem.
Det anförda innebär att riksdagen med bifall till motion L43 och med anledning av de övriga motionerna i ärendet bör avslå regeringens förslag till ändring i lönegarantilagen och ge regeringen till känna vad utskottet anfört om behovet av en ny heltäckande konkurslagstiftning.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande löneskydd vid upprepade konkurser att riksdagen med bifall till motion 1994/95:L43 samt med anledning av motionerna 1994/95:L42, 1994/95:L44, 1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1 och 2, 1994/95:L307 yrkandena 2 och 3 och 1994/95:L312 yrkandena 3 och 4 dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497), dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Löneskydd vid upprepade konkurser
Per Rosengren (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Som anförs" och på s. 5 slutar med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill understryka betydelsen av att missbruksreglerna i lönegarantilagen är utformade så att lagens syfte att skydda arbetstagare vid arbetsgivarens konkurs kan tillgodoses. Som anförs i motion L307 har det emellertid visat sig att den s.k. karensregeln i tillämpningen fått mycket orättvisa konsekvenser för arbetstagarna. Det kan inte heller uteslutas att regeln strider mot EG-direktivet om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Denna fråga är nu föremål för prövning i EFTA-domstolen. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att det har blivit alltmer uppenbart att karensregeln bör ses över, och en sådan översyn bör snarast komma till stånd. I propositionen har regeringen också aviserat sin avsikt att tillsätta en utredning av arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs. Enligt utskottets mening är det angeläget att direktiv till denna utredning skyndsamt utarbetas med inriktning på att förebygga spekulativt utnyttjande av lönegarantin samtidigt som arbetstagarnas grundläggande skydd inte får rubbas. Vidare bör frågan om karensregelns överensstämmelse med EG-direktivet utredas med förtur.
Med hänsyn till att regeringens nu föreslagna ändring av karensregeln ändock innebär en uppmjukning av regelns tillämpning godtar utskottet -- i avvaktan på resultatet av ovan nämnda utredning -- propositionens förslag.
Vad utskottet anfört om en skyndsam utredning av lönegarantireglerna samt inriktningen av denna utredning bör riksdagen med bifall till motion L307 yrkandena 2 och 3 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande löneskydd vid upprepade konkurser att riksdagen dels med avslag på motion 1994/95:L43 antar regeringens förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497), dels med bifall till motion 1994/95:L307 yrkandena 2 och 3 samt med anledning av motionerna 1994/95:L42, 1994/95:L44, 1994/95:L304, 1994/95:L306 yrkandena 1 och 2 samt 1994/95:L312 yrkandena 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
Bilaga