Miljöbalk
Betänkande 1997/98:JoU20
Jordbruksutskottets betänkande
1997/98:JOU20
Miljöbalk
Innehåll
1997/98 JoU20
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om en ny miljöbalk. Förslaget skall ses som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning. Det övergripande målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I den nya miljöbalken sammanförs bestämmelserna i sammanlagt 15 miljö- och resurslagar, däribland miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, delar av vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen. En mer utförlig sammanfattning av förslaget till miljöbalk görs av utskottet på s. 14-21 i betänkandet. I betänkandet behandlas vidare 10 följdmotioner med 125 yrkanden samt 50 motionsyrkanden från allmänna motionstiden 1996 respektive 1997. Utskottet tillstyrker förslaget till miljöbalk och övriga i propositionen framlagda lagförslag med några smärre ändringar av i huvudsak lagteknisk eller redaktionell karaktär. Beträffande miljösanktionsavgiften instämmer utskottet i vad som anförs i tre följdmotioner (m, fp, c) och föreslår att avgiften skall uppgå till minst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr. Samtliga övriga motioner avstyrks. Till betänkandet fogas 55 reservationer (m, c, fp) och ett särskilt yttrande (c).
Proposition 1997/98:45 Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:45 att riksdagen antar regeringens förslag till 1. miljöbalk, 2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 3. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, 4. lag om införande av miljöbalken, 5. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 6. lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 7. lag om ändring i brottsbalken.
Proposition 1997/98:90 Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:90, såvitt nu är i fråga (förslag 2.2), att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
Propositionens huvudsakliga innehåll (prop. 45) I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs. Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit alltmer svåröverskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön. Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar- ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika former av vattenverksamhet, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under. Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden. Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd. Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall regionala miljödomstolar inrättas. Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna föreslås upphöra. Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras som miljöriskområden. Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa tillsynen. Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelade villkor. Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott. Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken. Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen. Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala. Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer inklusive information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar. Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i förekommande fall skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Lagförslagen fogas som bilaga 1 till detta betänkande.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 1997/98:45 1997/98:Jo29 av Bertil Persson (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar i enlighet med vad som anförts i motionen. 2. att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo31 av Elizabeth Nyström (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att miljöbalkens ikraftträdande flyttas fram i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen beslutar att komplettera miljöbalkens bärande principer i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen beslutar att 2 kap. 18 § regeringsformen föranleder bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken skall avslås i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att riksdagen beslutar att 1 kap. 1 § miljöbalken utformas i enlighet med vad som anförts i motionen, 6. att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas utanför miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 7. att riksdagen beslutar att bevisbördan vid iakttagande av de allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av villkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheten i enlighet med vad som anförts i motionen, 8. att riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokaliseringsprincipen, 10. att riksdagen beslutar att straffsanktionen för produktvalsprincipen skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen, 12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till en paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken, 14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen, 15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i enlighet med vad som anförts i motionen, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder, 17. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 24 kap. 5 § 2 miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med vad som anförts i motionen, 19. att riksdagen beslutar att ändra 7 kap. 1 § miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 20. att riksdagen beslutar att rätten till ersättning skall utlösas i direkt anslutning till biotopskyddsbeslutet i enlighet med vad som anförts i motionen, 21. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 7 kap. 20 § miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande strandskyddsregler i enlighet med vad som anförts i motionen, 23. att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte skall prövas enligt miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 24. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 3 § 5 miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 25. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § 4 miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om reglering av produktionsmängden vid tillståndsgivning, 27. att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av ansvaret i enlighet med vad som anförts i motionen, 28. att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § miljöbalken inte skall kunna meddelas för husbehovstäkter i enlighet med vad som anförts i motionen, 29. att riksdagen beslutar att normala skogsbruksåtgärder inte skall omfattas av 12 kap. 6 § miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 30. att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i enlighet med vad som anförts i motionen, 31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen, 32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen, 33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om instansordningen vid tillståndsprövning av verksamhet med stor miljöpåverkan, 34. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om koncessionsnämndens arbetsformer samt rätt att föreskriva krav på ersättning till enskilda i enlighet med vad som anförts i motionen, 35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om giltighetstiden för tillstånd, 36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen, 37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen, 38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som anförts i motionen, 39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i motionen, 40. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om miljöskadeförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen, 41. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad ekonomisk konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av jordbruksmark ej skall ingå i miljöbalken, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd, 4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfalden uttrycks, 5. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen om produktvalsprincipen, 6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § miljöbalken att brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse, 7. att riksdagen beslutar om förstärkt vattenskydd i enlighet med vad som anförts i motionen, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökvalitetsnormer, 9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista meningen lyder ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls?, 10. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas så att detta tydliggörs, 12. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även skall omfatta prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter i enlighet med vad som anförts i motionen, 13. att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen avseende kommersiellt utnyttjande av allemansrätten i enlighet med vad som anförts i motionen, 14. att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för husbehovs- täkter, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att till riksdagen återkomma med en avvägning av vad som skall betraktas som kommersiella täkter respektive husbehovstäkter, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om konsumentmakt och produktinformation, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av samrådsskyldighet mellan materialbolag och kommuner, 18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om materialbolagens rättsliga status, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar och vattenverksamhet, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljödomstolar, 21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskilda tillståndsfrågor, 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöorganisationers talerätt, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillräckliga resurser för miljötillsyn, 24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om incitament för att stimulera frivillig miljöstyrning, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillträde, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna, 27. att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen, 28. att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen, 29. att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om miljösanktionsavgifter i enlighet med vad som anförts i motionen, 30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid ingripanden av det allmänna, 31. att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen, 32. att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt miljöskadelagen i enlighet med vad som anförts i motionen, 33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om prövning av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen, 34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas roll och nödvändigheten av tillräckliga resurser, 35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvärdering av den nya miljöbalken. 1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny parlamentarisk utredning som skyndsamt bör se över den svenska miljölagstiftningen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om äganderätt och ersättningsregler, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att strålskyddslagen (1988:220) skall ingå i miljöbalken, 4. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften klassas som ett riksintresse, 5. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att jordbruksmark klassas som ett riksintresse, 6. att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges följande lydelse: Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar av riksintresse, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om EG-rätten, 9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 2 kap. 6 § miljöbalken att produktvalsprincipen omfattar all hantering, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett nytt, mer preciserat, förslag till miljökvalitetsnormer, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ambitionsnivån vid analys av möjlig miljöpåverkan vid marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte skall vara lägre än vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar, 12. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet, 13. att riksdagen avslår regeringens förslag om en utvidgad tolkning av allemansrätten, 14. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv av betydelse skall meddelas berörd markägare, 15. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv som sker i kommersiellt syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning till markägaren vid inrättandet av naturreservat, 17. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att även kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat, 18. att riksdagen beslutar att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående kulturreservat, skall strykas, 19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att husbehovstäkter som understiger en viss volym skall undantas från kravet om tillståndsplikt, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lag om generellt producentansvar i enlighet med kretsloppsdelegationens idéförslag, 21. att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet, 22. att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4 kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där det i dag finns vattendomstolar, 24. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättande av en miljöombudsman, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att snarast införa en dispensavgift, 27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften. 1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om följande tillägg till 2 kap. 4 § i lagförslaget: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.?, 2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om en komplettering av 4 kap. 2 § i lagförslaget innebärande en utökning av det särskilda kustskyddet i Bohuslän, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge yrkesfisket talerätt i enlighet med miljöbalken. 1997/98:Jo36 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken, 2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § i den föreslagna miljöbalken får tillägget ?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.? 1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om en skärpning av miljöbalkens älvskydd i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en miljöåklagare, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökonsekvensbeskrivningar, 6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsplaner blir bindande, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att utreda ett möjligt system för handel med utsläppsrätter för att öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet, 9. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omprövning av tillstånd efter tio år, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning av miljödomstolarna, 12. att riksdagen hos regeringen begär förslag i enlighet med vad som anförts i motionen om kommersiellt utnyttjande av allemansrätten. 1997/98:Jo38 av Ola Karlsson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att reglerna för prövning av miljöpåverkande verksamhet ändras i enlighet med vad som anförts i motionen.
Motioner från allmänna motionstiden 1997 1997/98:Jo218 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om allemansrätten. 1997/98:Jo503 av Urban Ahlin m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straff för illegal handel med utrotningshotade djur och växter. 1997/98:Jo511 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas 6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om genetiskt modifierade organismer, GMO, att rapporteringsskyldighet till myndighet ingår, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kravet på att den etiska paragrafen i den svenska gentekniklagstiftningen får en motsvarighet i EU:s direktiv, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utvärdering av den etiska paragrafen i gentekniklagen, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökonsekvensbeskrivningar i gentekniklagen, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om moratorium för utsättning av GMO. 1997/98:Jo542 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbud för odling i landet av genmanipulerade grödor, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om genmanipulationer på djur. 1997/98:Jo543 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om genöverföring mellan växter och djur, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om gener som ger upphov till allergier, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av lagstiftning vad gäller kloning. 1997/98:Jo711 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöskadeförsäkringen. 1997/98:Jo716 av Eva Goës m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring av lagen att svenska företag underställs svensk miljölagstiftning och svensk arbetsrätt även om verksamheten förläggs i ett annat land. 1997/98:Jo723 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i naturvårdslagen och torvlagen så att prövningen av energitorvärenden också sker enligt naturvårdslagen. 1997/98:Jo727 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 11 § hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna förbjuds. 1997/98:Jo731 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utsläppsrätter för reningsverk. 1997/98:Jo736 av Kia Andreasson och Gudrun Lindvall (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 43 § miljöskyddslagen att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på begäran förete sina handlingar för tillsynsmyndigheten. 1997/98:Jo744 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Bubblemodellen. 1997/98:Jo747 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i kemikaliepolitiken, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att införa substitutionsprincipen i nuvarande lydelse i miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra internationella sammanhang. 1997/98:Jo750 av Barbro Johansson (mp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för användningen av kemikalier vid lädertillverkning. 1997/98:Jo752 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att varje större infrastrukturellt projekt skall prövas mot hållbarhetskriterier, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomiska incitament för försiktighetsprincipen, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om årlig extern kvalitetsrevision av åtaganden kontra agerande. 1997/98:Jo756 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljölagstiftningen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utsläppsrätter. 1997/98:Jo757 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas 7. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om kemiska produkter att det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens tidsödande hantering av miljöbalken. 1997/98:Jo759 av Monica Green m.fl. (s) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer. 1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en producentansvarslag. 1997/98:A455 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärgårdens vattenvårdsförbund. 1997/98:Bo202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny lagstiftning för strandskydd i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Bo527 av Owe Hellberg m.fl. (v) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter.
Motioner överlämnade av andra utskott 1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning. 1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inrätta miljödomstolar, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna, 9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att ?ringa? vid miljöbrott skall definieras, 10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år, 11. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen, 12. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen, 13. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo758 av Liselotte Wågö (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen. 1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ringa brott, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straffsatser, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtalspreskription, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsformuleringar, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.
Yttranden Konstitutionsutskottet, lagutskottet, justitieutskottet och bostadsutskottet har avgett yttrande till jordbruksutskottet, se bilagorna 3-6.
Utfrågningar m.m. Utskottet anordnade den 24 mars 1998 en offentlig utfrågning med representanter för bl.a. Miljödepartementet, vissa myndigheter, intresseorganisationer, forskare samt tjänstemän som deltagit i utrednings- och lagstiftningsarbetet på miljölagstiftningens område. En utskrift från utfrågningen bifogas som bilaga 7 till betänkandet. En särskild utfrågning hölls den 17 mars 1998 med Domstolsverket. Utskottet har uppvaktats av Kraftverksföreningen, Föreningen Svensk Handel och Grus- och Makadamföreningen.
Utskottet
Sammanfattning av regeringens förslag till miljöbalk Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag om att en ny balk, kallad miljöbalken, införs i Sveriges rikes lag. Det finns för närvarande i svensk lagstiftning nio lagar med benämningen balk, varav den senaste är äktenskapsbalken, utfärdad den 14 maj 1987. Miljöbalken är en samordnad och breddad miljölagstiftning som skall ersätta 15 lagar som behandlar miljö-, hälsoskydds- och naturresursfrågor, bl.a. miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen, hälsoskyddslagen och naturresurslagen. Miljöbalken består av 33 kapitel som är indelade i sju avdelningar. Balkens första avdelning innehåller övergripande bestämmelser som gäller för all verksamhet som regleras i balken.
Miljöbalkens mål Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att - människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, - värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, - den biologiska mångfalden bevaras, - mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, - återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler Miljöbalkens andra kapitel innehåller rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Dessa skall tillämpas på all verksamhet som regleras av balken samt även på åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Kapitlet innehåller inledningsvis en bevisregel som innebär att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldig att visa att förpliktelserna enligt kapitlet iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. Vidare ställs krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning. Den mest grundläggande hänsynsregeln finns i 2 kap. 3 § och innehåller krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet bästa möjliga teknik användas. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla, vilket är en internationellt vedertagen princip som nu lagfästs i Sverige och som innebär att dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Hänsynsregeln ger även uttryck för principen att förorenaren skall betala, även detta en internationellt vedertagen princip. Andra allmänna hänsynsregler är att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall - välja en lämplig plats för verksamheten eller åtgärden (2 kap. 4 §), - hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning (2 kap. 5 §), - tillämpa produktvalsprincipen som innebär att undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Principen har hittills även kallats substitutionsprincipen eller utbytesprincipen (2 kap. 6 §). Vid tillämpningen av dessa hänsynsregler skall en skälighetsavvägning göras som innebär att kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts (2 kap. 7 §). En ytterligare hänsynsregel är att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt (2 kap. 8 §). Även denna hänsynsregel ger uttryck för principen att förorenaren skall betala. En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får endast bedrivas om regeringen bedömer att det finns särskilda skäl att ändå tillåta verksamheten. Medför den risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt får den inte bedrivas eller vidtas (2 kap. 9 §). Regeringen kan om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt meddela dispens från denna stoppregel, dock inte om det allmänna hälsotillståndet kan befaras försämras (2 kap. 10 §).
Hushållning med mark och vatten Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i miljöbalken bland de övergripande bestämmelserna. Hushållningsbestämmelserna skall på samma sätt som hittills gällt tillämpas vid prövning av frågor om områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Vidare skall bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra lagar, dvs. de nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.
Miljökvalitetsnormer I miljöbalken införs regler om miljökvalitetsnormer, vilket är ett nytt miljörättsligt instrument. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Regeringen får föreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller lägsta förekomst i miljön av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som kvävedioxid, svaveldioxid eller bly. Ett annat exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis avse förekomsten av alger i insjöar och kustvatten. Statliga myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Även vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer. Om det behövs för att normer skall uppfyllas skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller av den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer.
Miljökonsekvensbeskrivningar Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas i miljöbalken. En ansökan om tillåtlighet eller tillstånd enligt balken skall, med vissa undantag, alltid innehålla en MKB. Kraven på vad en sådan skall innehålla preciseras i balken. Länsstyrelsen ges en viktig roll genom att den efter ett tidigt samråd med den som avser att ansöka om tillstånd samt med enskilda som särskilt berörs, dvs. sakägare och närboende skall avgöra om den planerade verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd hållas med en bredare allmänhet och övriga myndigheter samt kommuner, som därmed ges möjlighet att påverka MKB:n och den planerade verksamheten. Tillståndsmyndigheten skall även ge allmänheten möjlighet att yttra sig över den färdiga MKB:n samt ansökan och därefter pröva att MKB:n uppfyller balkens krav.
Skydd av naturen I balkens andra avdelning om skydd av naturen finns bestämmelser dels om skydd av områden, dels om skydd för djur- och växtarter. Reglerna om skydd av områden överensstämmer till stora delar med de nuvarande reglerna i naturvårdslagen när det gäller nationalpark, naturminne, biotopskyddsområde, strandskydd och s.k. djur- och växtskyddsområde. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde har arbetats samman och modifierats till en skyddsform som benämns naturreservat. Kommunerna ges direkt i balken rätt att förordna om naturreservat. Vidare införs en ny skyddsform, kulturreservat. Reglerna om miljöskyddsområde i miljöskyddslagen samt om vattenskyddsområde i vattenlagen har också förts in i kapitlet om områdesskydd. Föreskrifter för miljöskydds- och vattenskyddsområden kan innebära inskränkningar i meddelade tillstånd, vilket hittills inte gällt. En annan nyhet är att ett område inom vilket en miljökvalitetsnorm inte uppfylls kan förklaras som miljöskyddsområde. De särskilda reglerna i kapitlet om skydd för djur- och växtarter motsvarar i princip reglerna om detta i naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.
Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter Balkens tredje avdelning innehåller särskilda regler om vissa verksamheter: miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förorenade områden, vattenverksamhet, täkter och jordbruk m.m., genteknik, kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfall och producentansvar. Tillsammans med dessa särskilda regler gäller för dessa verksamheter givetvis även övriga regler i balken, särskilt de övergripande bestämmelserna i första avdelningen om hänsynsregler, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning. Reglerna är även tillämpliga på joniserande strålning i motsats till vad som gällt enligt miljöskyddslagen. Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Dessutom gäller dock att även pågående verksamhet kan göras tillståndspliktig, vilket inte var möjligt enligt miljöskyddslagen. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i vissa enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådant inte är föreskrivet. I de fall en ändring är tillståndspliktig skall normalt en samlad prövning göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande förhållandet att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats, vilket försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Om det är mer ändamålsenligt kan enligt miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella prövningen. När det gäller hälsoskyddet motsvarar reglerna till stora delar de nuvarande. Begreppet sanitär olägenhet ändras dock till olägenhet för människors hälsa. Kommunerna får även enligt balken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i kommunerna och ges även rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Beträffande förorenade områden har enligt miljöbalken i första hand verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare ansvar för att utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Allvarligt förorenade mark- och vattenområden kan av länsstyrelsen förklaras för miljöriskområden. Då skall i samband med förklaringen även föreskrivas om inskränkningar eller att vissa åtgärder som fastighetsägare vill vidta skall vara förenade med villkor eller föregås av en anmälan till tillsynsmyndigheten. I miljöbalken inarbetas även de centrala bestämmelserna i vattenlagen som har anknytning till miljöfrågor. Det innebär till exempel att de allmänna hänsynsreglerna och andra miljö- och hälsoskyddsregler i balken även skall tillämpas på vattenverksamhet. Vattenlagens övriga bestämmelser om olika detaljfrågor såsom samfälligheter samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även enligt balken är huvudprincipen att det krävs tillstånd för vattenverksamhet. Bestämmelserna om tillståndsplikt för täkter utökas i balken så att krav på tillstånd även kan föreskrivas för husbehovstäkter, framför allt för större sådana. Reglerna om samrådsskyldighet för åtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön motsvarar i stort sett dem som finns i naturvårdslagen. De särskilda reglerna om miljöhänsyn i jordbruket motsvarar dem som finns i lagen om skötsel av jordbruksmark. Gentekniklagens bestämmelser har arbetats in i balken. Den enda ändring som föreslås är att regeringen får föreskriva att den som släpper ut en produkt på marknaden som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer skall märka produkten. Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken. Reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. Även lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har arbetats in i balken så att alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och samordnas. Även bestämmelser om bränslen, dels från lagen om kemiska produkter, dels från lagen om svavelhaltigt bränsle, samlas i balken och möjligheterna för regeringen att föreskriva om bränslens kvalitet och egenskaper föreslås utökas. I de särskilda reglerna om avfall och producentansvar införs en definition av avfall som överensstämmer med den som gäller inom EU. Reglerna om producentansvar utökas så att regeringen kan föreskriva att en producent skall redovisa även vilka ämnen eller material som ingår i en vara. Även reglerna från dumpningslagen har arbetats in i detta kapitel. Reglerna om gaturenhållning som finns i renhållningslagen samt reglerna om skyltning i naturvårdslagen samordnas i en ny, fristående lag.
Prövningen av mål och ärenden Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken. Dessa innebär bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens kan tidsbegränsas, förenas med villkor och inte får meddelas för nya verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Ideella miljöorganisationer som har funnits i tre år och som har minst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken. Regeringen skall tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser, såsom stora fabriker och energianläggningar. Reglerna, som till stora delar motsvarar dem som finns i naturresurslagen och vattenlagen, har i balken utökats så att regeringen obligatoriskt skall pröva även större trafikanläggningar. Regionala miljödomstolar föreslås inrättas som skall ersätta Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna. Miljödomstolarna skall som första instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet, vattenmål och ersättningsmål av olika slag. Vidare skall miljödomstolarna pröva överklagade beslut från statliga myndigheter. Kommunala beslut överklagas i regel till länsstyrelsen och därefter till miljödomstol. Miljödomstolarna skall ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden. Regeringen bestämmer vilka tingsrätter som skall vara miljödomstolar. En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. Domar och beslut från de regionala miljödomstolarna får, om inte annat är föreskrivet, överklagas till Miljööverdomstolen. För domar och beslut i mål som efter överklagande har prövats av en miljödomstol krävs prövningstillstånd i Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolens domar och beslut får överklagas till Högsta domstolen men då krävs alltid prövningstillstånd. Mål som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet får dock inte överklagas till Högsta domstolen. Då är Miljööverdomstolen slutinstans eftersom målet redan har prövats i minst tre instanser. Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till regeringen, det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd.
Tillsyn m.m. Balkens femte avdelning behandlar tillsyn, avgifter och tillträde. Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken skall enligt vad regeringen bestämmer utövas av statliga myndigheter såsom Naturvårdsverket, länsstyrelserna, generalläkaren samt av kommunerna. Viss tillsyn skall alltid ligga på kommunerna, i stort sett den som de har i dag. Kommunerna ges även möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från länsstyrelserna. Tillsynsmyndigheterna får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken eller föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Till grund för beslut om förelägganden och förbud kan läggas även balkens allmänna hänsynsregler, och besluten kan förenas med vite. Frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen efter framställan av den myndighet som förelagt vitet.
Påföljder I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas straff, förverkande och miljösanktionsavgift. Straffbestämmelserna på miljörättens område samlas i ett kapitel. Även bestämmelser från brottsbalken har förts över dit. I flera fall skärps straffskalan och sträcker sig vanligtvis från böter till fängelse i två år. För miljöbrott som är grovt är straffskalan lägst sex månader och högst sex år. Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats med stöd av balken. Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och högst 500 000 kr per beslut. Tillsynsmyndigheten beslutar om miljösanktionsavgift skall påföras.
Ersättning och skadestånd I balken sista avdelning finns bestämmelser om ersättning och skadestånd samt miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Balkens regler om rätt till ersättning vid ingripanden från det allmänna, t.ex. vid beslut om naturreservat, motsvarar de ersättningsregler som finns i naturvårdslagen. Det finns även regler om ersättning vid tillståndsprövning av vattenverksamhet som motsvarar dem som finns i vattenlagen. Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i balken och har samma tillämpningsområde som tidigare. Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga att efterbehandla områden som förorenats.
Övergångsbestämmelser Miljöbalken och övriga lagar föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. I en lag om införande av balken finns övergångsregler. Dessa innebär bl.a. att den som har bedrivit miljöfarlig verksamhet efter den 30 juni 1969, dvs. efter det att miljöskyddslagen trädde i kraft, är skyldig att dels avhjälpa kvarstående skador eller olägenheter i miljön, dels efterbehandla förorenade områden om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår när miljöbalken träder i kraft.
Lagar som samordnas i miljöbalken Bestämmelserna i följande 15 lagar skall arbetas in i en miljöbalk: - naturvårdslagen (1964:822), - miljöskyddslagen (1969:387) - lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, - lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, - lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, - renhållningslagen (1979:596), - hälsoskyddslagen (1982:1080), - vattenlagen (1983:291), - lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, - lagen (1985:426) om kemiska produkter, - miljöskadelagen (1986:225), - lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., - lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel, - lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer, - lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.
Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 dåvarande chefen för Miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté med högst 13 ledamöter att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Kommittén antog namnet Miljöskyddskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag till dels en samordning av miljöskyddslagstiftningen, dels en skärpning av lagstiftningen i syfte att medge ett ökat hänsynstagande till miljön. Den 29 januari 1991 överlämnade kommittén principbetänkandet Miljölagstiftningen i framtiden (SOU 1991:4) till miljöministern. I propositionen En god livsmiljö (1990/91:90) konstaterade regeringen att principbetänkandet var väl ägnat att ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera miljölagstiftningen. Regeringen förordade att kommitténs fortsatta arbete skulle gå ett steg längre och ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Under riksdagsbehandlingen ställde sig riksdagen (bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) i allt väsentligt bakom regeringens ställningstaganden. I samband med kompletteringspropositionen till 1990/91 års riksmöte (prop. 1990/91:150, bilaga II:13 s. 116, bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390) anfördes att omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångspunkt för miljöarbetet och att en samlad miljöbalk borde ge positiva effekter på samhällsekonomin och minska byråkratin. I tilläggsdirektiv den 20 juni 1991 (dir. 1991:54) uppdrog regeringen åt kommittén att i det fortsatta utredningsarbetet förutom de ursprungliga direktiven också beakta vad regeringen och riksdagen anfört med anledning av principbetänkandet och i samband med nyssnämnda kompletteringsproposition. Miljöskyddskommittén överlämnade i februari 1993 sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Vidare avgav kommittén i juni 1993 betänkandet Lag om införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Slutligen lämnade kommittén i juni 1994 slutbetänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96). Betänkandena har remissbehandlats. Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda organisationsförändringar med anledning av förslag till en miljöbalk, dir. 1993:43. Utredningen antog namnet Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04). Utredningen om översyn av miljöskadeförsäkringen m.m. (M 1992:01) avgav i augusti 1993 betänkandet Miljöskadeförsäkringen i framtiden (SOU 1993:78). Den dåvarande regeringen beslutade den 3 mars respektive 5 maj 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över förslagen till miljöbalk m.m. På grundval av betänkandet och Lagrådets yttrande fattade den dåvarande regeringen den 18 augusti 1994 beslut om propositionen Miljöbalk (1994/95:10). Regeringen återkallade propositionen genom en skrivelse till riksdagen den 13 oktober 1994 (1994/95:30). Skrivelsen behandlades i betänkande 1994/95:JoU8. Regeringen beslutade i november 1994 att i tilläggsdirektiv ge Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04) i uppdrag att lägga fram ett nytt förslag till miljöbalk. Utredningen antog då namnet Miljöbalksutredningen. Frågan om en ny miljöbalk har varit föremål för behandling av riksdagen bl.a. i samband med att regeringen i skrivelse 1994/95:120 redovisade inriktningen av det miljöpolitiska arbetet och lämnade en redovisning av tillståndet i miljön. Regeringen uttalade i skrivelsen att lagstiftningen skall samlas i en miljöbalk, som avsågs bli mer heltäckande än det tidigare framlagda balkförslaget. Skrivelsen innehöll vidare en redogörelse för huvuddragen av Miljöbalksutredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven med information om tidsplan för utredningens arbete. Miljöbalksutredningen överlämnade den 4 juli 1996 betänkandet Miljöbalken - en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (M96/2857/1). Miljöbalksutredningen överlämnade den 17 oktober 1996 betänkandet Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (M96/3933/1).
Lagrådet Regeringen beslutade den 3 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8 till propositionen. Regeringen beslöt därefter den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9 till propositionen. Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit ett gemensamt yttrande över båda remisserna, yttrandet finns i bilaga 1 till propositionen. Lagrådets yttrande har medfört en lagteknisk förbättring av miljöbalken. I samband med att regeringen närmare redogör för miljöbalkens utformning och de olika sakfrågorna har i stor utsträckning Lagrådets synpunkter närmare behandlats. Regeringen godtar Lagrådets synpunkter i väsentliga delar i fråga om lagtextens utformning såväl i sak som redaktionellt. Vissa kompletterande redaktionella ändringar har emellertid gjorts efter lagrådsgranskningen. Härtill har vissa justeringar och tillägg gjorts särskilt i 2 kap., där föreskrifterna om produktval (6 §) föreslås innefatta även försäljning och föreskrifterna om skälighetsavvägning (7 §) fått en delvis annan utformning än vad Lagrådet föreslagit. Frågan om produktval kan genom ett tillägg i 29 kap. även bli föremål för straffsanktioner (3 §). I miljöbalken har även inarbetats bestämmelser från renhållningslagen som behandlats av riksdagen i november 1997 (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55).
Några grunddrag i miljöpolitiken under 1900-talet Regeringen har i ett inledande avsnitt med rubriken Gällande rätt redovisat nu gällande lagbestämmelser om miljöskydd och användning av mark- och vattenområden m.m. Utskottet kan för sin del konstatera att lagstiftningen på miljöområdet i stor utsträckning återspeglar de värderingar som med större eller mindre styrka gjort sig gällande i den miljöpolitiska debatten under de senaste decennierna. En kort återblick på de viktigaste miljöpolitiska besluten kan vara befogad för att sätta in den nya miljöbalken i ett historiskt perspektiv. En stor del av de lagar som nämns i det följande föreslås nu bli införlivade i den nya miljöbalken. Frågor om den yttre miljön och vår natur har länge varit föremål för stor uppmärksamhet både inom och utom riksdagen. Den moderna miljödebatten skiljer sig dock i flera avseenden från den debatt som fördes i början av seklet. Under 1900-talets första decennier fick miljöintresset sitt uttryck främst inom ramen för den s.k. vetenskapliga naturvården. Redan år 1909 fick Sverige två naturskyddslagar, dels om naturminnesmärken, dels om nationalparker. Samtidigt inrättades nio nationalparker: Abisko, Stora Sjöfallet, Sarek, Pieljekaise, Sonfjället, Hamra, Garphyttan, Ängsö och en del av Gotska Sandön. Det dröjde dock inte länge förrän riksdagen fick anledning att behandla framställningar om intrång i nationalparkerna och dispenser från nationalparksbestämmelserna, främst i samband med vattenkraftens utbyggnad. Under en lång period dominerades miljödebatten av frågor rörande olika vattenregleringsföretag i de norrländska älvarna och sjösystemen. Redan vid 1919 års riksdag beslutades att delar av Stora Sjöfallets nationalpark skulle brytas ut ur nationalparken för att möjliggöra en utbyggnad av vattenkraften i parkens vattensystem (första särskilda utskottets utlåtande nr 3). Diskussionerna om vattenkraftens utbyggnad fortsatte i flera decennier (se t.ex. om Vindelälven, allmänna beredningsutskottets utlåtande 1967:55). Tongivande i debatten rörande de svenska älvarna och andra naturresurser var ofta Vetenskapsakademien samt Svenska naturskyddsföreningen och Svenska Turist- föreningen, men också enskilda vetenskapsmän och politiker. Genom den s.k. freden i Sarek år 1961 uppnåddes en viss samstämmighet mellan naturvårdens och exploatörernas intressen i fråga om vattenkraftens utbyggnad. År 1963 fattade riksdagen beslut om riktlinjerna för naturvårdsverksamheten och inrättande av ett centralt naturvårdsorgan, Statens naturvårdsnämnd (JoU 1963:11). Denna nämnd var en föregångare till Statens naturvårdsverk, som började sin verksamhet år 1967. Därmed fick Sverige en central myndighet med ett uttalat ansvar för miljö- och naturvårdsfrågor. År 1964 antogs den nya naturvårdslagen av riksdagen (tredje lagutskottets utlåtande 1964:41). I 1952 års naturskyddslag, som var föregångare till naturvårdslagen, hade ursprungligen tyngdpunkten lagts på de vetenskapliga och kulturella intressena. I 1964 års naturvårdslag jämställs friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. Lagen har genomgått ett flertal ändringar, varav kan nämnas t.ex. 1970-talets reformer i fråga om strandskydd, naturvårdsområde m.m. (JoU 1974:52). Den snabba industriella utbyggnaden i Sverige under 1950- och 1960-talen ledde till ökade krav på en samlad och ändamålsenlig miljöskyddslagstiftning. I propositionen med förslag till miljöskyddslag (prop. 1969:28) konstaterades att skyddet mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller och andra störningar i huvudsak hade varit oreglerat i lag, bortsett från vissa bestämmelser om vattenförorening i den dåvarande vattenlagen (1918:523). Efter behandling i tredje lagutskottet antog riksdagen 1969 års miljöskyddslag, som trädde i kraft den 1 juli 1969 (tredje lagutskottets utlåtande 1969:37). Lagen hade som främsta syfte att förebygga och kontrollera miljöstörningar från fastigheter, industriella anläggningar m.m. I sina huvuddrag är 1969 års miljöskyddslag alltjämt gällande rätt, men ett flertal delreformer har genomförts, bl.a. efter förslag från 1976 års miljöskyddsutredning (se t.ex. 1980/81:JoU21). De areella näringarna har länge stått i blickpunkten på grund av att jord- och skogsbruket har en viktig funktion att fylla i miljö- och naturvårdsarbetet samtidigt som dessa näringar i många fall utövas på ett sätt som ger negativa miljöeffekter. I början av 1960-talet förekom en intensiv debatt kring miljöeffekterna av det moderna jordbruket och biocidanvändningen. Den statliga kontrollen i angivna frågor utövades under denna tid bl.a. av Statens naturvårdsnämnd och Giftnämnden, sedermera Statens naturvårdsverk med Produktkontrollnämnden. Insatserna mot jordbrukets miljöeffekter hade i början karaktären av punktinsatser, såsom förbud mot olika typer av kvicksilverhaltiga bekämpningsmedel m.m. med stöd av den då gällande giftförordningen respektive bekämpningsmedelsförordningen (se t.ex. JoU 1966:1 p. 55). För skogsbrukets del ledde den s.k. hormoslyrdebatten så småningom till ett förbud mot spridning av lövslybekämpningsmedel över skogsmark från luften. Sedermera infördes genom lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ett generellt förbud mot sådan spridning. Mer genomarbetade bestämmelser om miljö- och naturvårdshänsyn i de areella näringarna tillkom under slutet av 1970-talet (se nedan). Uppfattningen att en ekologisk grundsyn skulle prägla all hushållning med naturresurserna hade dock grundlagts tidigare, främst i samband med riksdagens beslut om riktlinjer för fysisk riksplanering (CU 1972:35, JoU 1972:49). Riktlinjerna har sedermera blivit lagreglerade i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (1986/87:BoU3). Ett sammanhållet åtgärdsprogram rörande jordbruket och miljön beslutades av riksdagen först under slutet av 1980-talet (1987/88:JoU24). Inom skogsbruket gäller numera att miljömålet och produktionsmålet har samma tyngd (1992/93:JoU15). Redan i samband med 1974 års naturvårdsreformer infördes en bestämmelse om att skogsbruket skall ta hänsyn till naturvårdens intressen (JoU 1974:52). Också i fiskelagen och rennäringslagen har, om än något senare, införts bestämmelser om hänsyn till naturvårdens intressen m.m. (1992/93:JoU23, 1996/97:JoU5). Bland andra viktiga miljöfrågor som identifierades på 1960- och 1970-talen kan nämnas försurningen, uttunningen av ozonskiktet och miljö- och hälsorisker med kemikalieanvändningen. Redan år 1968 infördes lagbestämmelser om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, och förbud mot användning av s.k. freoner i sprayförpackningar infördes år 1977. Dessa miljöfrågor har också blivit föremål för ett omfattande internationellt samarbete, som utskottet här inte går närmare in på. En särskild PCB-lag antogs av riksdagen år 1971 (JoU1971:35). En mer övergripande ramlagstiftning om hälso- och miljöfarliga varor antogs av riksdagen år 1973 (JoU 1973:19), sedermera ersatt av lagen (1985:426) om kemiska produkter. Också de marina föroreningarna har sedan länge uppmärksammats i både lagstiftningsarbetet och i det internationella konventionsarbetet. Flera lagar tillkom i början av 1970-talet med syfte att motverka dumpning av avfall och föroreningar från fartyg (se t.ex. JoU 1972:36, 37 och 50, JoU 1975/76:16 och 17). En strålskyddslag hade antagits av riksdagen redan år 1958. År 1976 gjordes lagen tillämplig även på icke-joniserande strålning (JoU 1975/76:38). Samma år beslutades även lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle (JoU 1976/77:4). Frågor om en bättre avfallshantering och ökad återvinning av avfall behandlades första gången i ett principbetänkande vid riksmötet 1975 (prop. 1975:32, JoU 1975:10). Med stöd av 1979 års renhållningslag (1979:596) har det s.k. producentansvaret successivt utvidgats till alltfler produkter. Produktansvaret lagfästes år 1993 (prop. 1992/93:180, JoU14). Som exempel på mer uppmärksammade riksdagsbeslut inom naturvårdsområdet kan nämnas riksdagens ställningstagande våren 1977 till förmån för en fullständig restaurering av Hornborgasjön (JoU 1976/77:36). Utmärkande för 1980- och 1990-talen är att miljöfrågorna fått allt större uppmärksamhet, både nationellt och internationellt. Efter hand som kunskaper och information om det moderna samhällets miljöproblem har ökat har också miljödebatten kommit att präglas av en större bredd och helhetssyn. Reformarbetet har i stor utsträckning inriktats på att tydliggöra de olika samhällssektorernas ansvar för hushållningen med naturresurser och för att integrera miljöhänsyn i all verksamhet. Syftet har bl.a. varit att främja en ekologiskt hållbar och kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Ökad uppmärksamhet har ägnats åt den varuproducerande sektorns miljöpåverkan, avfallsfrågorna och producenternas ansvar för materialflödenas miljöeffekter. Sambandet mellan ekonomisk politik och miljöpolitik, liksom behovet av ekonomiska styrmedel, har alltmer betonats. Miljöskatter och miljöavgifter har kommit till användning i allt större utsträckning. Takten har varit hög i både lagstiftningsarbetet och i arbetet med olika konventioner på miljöområdet. Ett stort antal lagar om miljöskydd och hushållning med naturresurser har tillkommit. Bland de viktigaste skyddslagarna kan nämnas hälsoskyddslagen (1982:1080), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, lagen (1985:426) om kemiska produkter, bilavgaslagen (1986:1386), strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer. Bestämmelser om kärnsäkerhet i samband med driften av kärntekniska anläggningar m.m. har införts i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, kärntekniklagen. Denna lag ersatte 1956 års atomenergilag jämte några ytterligare lagar om tillstånd och kontroll av kärnteknisk verksamhet m.m. Genom 1983 års vattenlag (1983:291) fick miljöintressena och andra allmänna intressen en starkare ställning än som varit fallet i 1918 års vattenlag. I en av den nya lagens portalparagrafer uttalas att vatten skall vårdas och skyddas som en gemensam naturtillgång. Andra viktiga lagar angående användningen av mark och vatten är, som redan nämnts ovan, lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. samt plan- och bygglagen (1987:10). Bestämmelser om de areella näringarnas hänsynstagande till miljö- och naturvårdsintressen finns bl.a. i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen (1979:425), fiskelagen (1993:787) och rennäringslagen (1971:437). I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning till EU. Lagen skärptes våren 1997 (1996/97:JoU15). I samband med 1991 års miljöpolitiska beslut infördes bestämmelser om biotopskydd i naturvårdslagen (1990/91:JoU30). Genom ett tillägg till naturresurslagen år 1994 infördes begreppet nationalstadspark i denna lag (1994/95:BoU6). De internationella miljöfrågorna fick sitt genombrott med FN:s första miljökonferens i Stockholm år 1972 (jfr JoU 1971:39). År 1987 avgav den s.k. Brundtlandkommissionen en rapport som bl.a. lett till att begreppet hållbar utveckling fått en världsvid spridning. Det blev ett grundbegrepp vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992, Riokonferensen, liksom vid följande konferenser under 1990-talet. Denna verksamhet har i hög grad präglat även det nationella miljöarbetet i vårt land. Riksdagen har vid två tillfällen under den senaste tioårsperioden fattat övergripande miljöpolitiska beslut (1987/88:JoU23 och 1990/91:JoU30) som innefattar både nationella och internationella målsättningar inom miljö- och naturvård. Enligt en uppföljningsrapport av Statens naturvårdsverk har riksdagen sammanlagt fattat beslut om 167 miljömål (rapport 4646). Under de senaste åren har det miljöpolitiska reformarbetet särskilt inriktats på uppföljningen av Riokonferensen och införlivande av handlingsprogrammet Agenda 21 i det nationella miljöarbetet (1992/93:JoU8). Beslut har fattats om bl.a. riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (1992/93:JoU14, 1993/94:JoU19 och JoU23) och åtgärder för skydd av hotade arter samt biologisk mångfald (1993/94:JoU4, 1996/97:JoU15). Särskilda åtgärder har beslutats för att främja en hållbar utveckling i landets fjällområden (1996/97:JoU5). En samlad handlingsplan mot buller antogs vid riksmötet 1993/94 (1993/94:JoU31). Det s.k. producentansvaret för produkter och avfall har successivt utvidgats till alltfler områden (se bl.a. 1995/96:JoU21 och 1997/98:JoU7). Miljösamarbetet med Baltikum och Östeuropa har utvidgats (1994/95:JoU4). De angivna riksdagsbesluten har i huvudsak karaktären av riktlinjebeslut. De lagändringar som varit aktuella i angivna sammanhang har haft en begränsad omfattning. Frågan om genteknikens användning på djur och växter behandlades för första gången av utskottet i betänkande 1989/90:JoU9, där utskottet utförligt redovisade sin principiella uppfattning i ämnet. Som nämnts ovan antog riksdagen år 1994 en lag om genetiskt modifierade organismer (1993/94:JoU29). De senaste åren har genteknikfrågorna dominerats av tillämpningsärenden inom EU av bestämmelserna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade grödor (se t.ex. 1997/98:JoU6). Genom Sveriges inträde i EU år 1995 förändrades förutsättningarna för det nationella miljöarbetet. Utskottet går här inte närmare in på denna i sig omfattande fråga utan hänvisar till motsvarande avsnitt i propositionen och betänkandet om införlivande av EG-rätten i nationell lagstiftning m.m. Det kan konstateras att det råder delade meningar mellan de politiska partierna om huruvida EU-medlemskapet innebär förbättringar eller försämringar från miljösynpunkt. I EU-arbetet har dock miljöfrågorna successivt fått allt större uppmärksamhet, och i Amsterdamfördraget har bl.a. klarlagts att hållbar utveckling är ett grundläggande mål för unionen. En regel om integration av miljöhänsyn i andra politikområden har införts i den inledande delen av fördraget, varigenom miljön får en viss särställning jämfört med andra allmänna intressen av övergripande karaktär (se prop. 1997/98:58, bet. UU11). Från och med riksmötet 1994/95 har regeringen i särskilda skrivelser presenterat inriktningen av det miljöpolitiska arbetet och redovisat tillståndet i miljön. Den senaste skrivelsen, med titeln Ekologisk hållbarhet, behandlades i betänkande 1997/98:JoU11. I denna skrivelse redovisar regeringen bl.a. särskilda åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar utveckling inom varje departement. Särskilda redovisningar har också lämnats med anledning av Sveriges anslutning till EU angående inriktning och genomförande av det svenska miljöarbetet i EU (se 1994/95:JoU23, 1995/96:JoU4y, 1996/97: JoU3y, 1997/98:JoU4y). I betänkande 1996/97:JoU6 behandlade utskottet en skrivelse från regeringen där Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling redovisas. I övrigt har det svenska lagstiftningsarbetet till stor del bestått i att EG-direktiv och förordningar införlivats i det nationella rättssy- stemet.
Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning m.m.
Utskottets överväganden Regeringen erinrar i ett av propositionens inledningskapitel om att den senaste tioårsperioden har inneburit stora förändringar på miljöpolitikens område. Begreppet hållbar utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras vidare i miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå likaväl som nationellt. Utskottet delar regeringens bedömning att miljöbalken måste spegla dessa förändringar och de nya miljö-, hälsoskydds- och naturresurspolitiska målen. Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det finns tydliga mål för miljöpolitiken. Utskottet återkommer till dessa frågor i samband med behandlingen av den miljöpolitiska proposition som regeringen aviserat till våren 1998. Vidare bör nämnas att utskottet i betänkande 1997/98:JoU26 behandlar ett stort antal fristående motioner om olika miljöpolitiska frågor, där också mål och medel inom detta politikområde tas upp. Utskottet instämmer i vad regeringen anför under delrubriken Miljömål och miljöstyrning. Som framgår av detta avsnitt är det viktigt att utveckla en politik för mål- och resultatstyrning. I korthet innebär detta att riksdag och regering styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor frihet att välja väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda aktörer redovisar resultaten av sin verksamhet och att målen kan följas upp. Utskottet erinrar om att olika organ inom riksdagen ansett det angeläget att dessa principer även genomsyrar riksdagens och utskottens arbete. Som regeringen framhåller (s. 159) är det en grundförutsättning för en hållbar utveckling att miljöarbetet får genomslag i alla samhällssektorer. Utskottet har nyligen behandlat skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet, där bl.a. regeringens överväganden om åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar utveckling inom departementens ansvarsområden redovisas (bet. JoU11).
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
Propositionen
Mål och principer Bestämmelserna i den centrala miljölagstiftningens olika lagar har smälts samman i en miljöbalk. Målet med miljöbalken skall vara att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att - människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, - värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, - den biologiska mångfalden bevaras, - mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas, - återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens mål förverkligas. Miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål. Som bärande principer för balken bör gälla att den - bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan, - utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturresurslagstiftning, - utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna förstärks, - innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga principer som är tillämpliga på all miljöpåverkan, - förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet, - skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning, - betonar hushållningsaspekten. Miljöbalken bör innehålla vissa avgörande element för att lagstiftningen skall fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas som en miljöbalkskedja, utgörs av rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, regler för hushållning med mark- och vattenresurser riktade till statliga och kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av miljökvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar, bestämmelser om tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem. Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal punkter av det tidigare förslaget till miljöbalk.
Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning Miljöbalken bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. Vidare föreslås ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för totalförsvaret i Sverige som avviker från miljöbalkens bestämmelser.
EG-reglerna och miljöbalken En upplysning om EG-rättens existens skall finnas i balken. EG:s rättsakter intar en framträdande plats inom miljörätten. Regeringen anser därför att det finns skäl att lämna en översikt över rättsakternas innehåll och över vilka krav EG-rätten ställer när det gäller det nationella genomförandet. Redovisningen finns i propositionen, del 1 s. 194 f.
Motionerna Enligt motion Jo32 (m) yrkande 5 är det olämpligt att ange kretslopp som ett uttryckligt mål i portalparagrafen 1 kap. 1 §. Kretsloppsprincipen framstår snarare som ett viktigt miljöpolitiskt medel som i flertalet fall leder till att andra viktiga miljömål uppfylls. Motionärerna påpekar att återvinning och återanvändning i vissa fall kan förbruka mer resurser än vad som sparas, t.ex. i form av långa transporter i samband med insamling. I motionen föreslås ändringar i 1 kap. 1 § 4 och 5 i enlighet med det anförda. Enligt yrkande 1 i motionen bör riksdagen klargöra att speciallagar gäller före miljöbalken i de fall det finns bestämmelser som kolliderar. Man påpekar att det ännu inte finns något förslag från regeringen om följdlagstiftningens utformning, vilket hindrar en fullständig överblick och ger intryck av att förslagen är framkastade utan fullständig kontroll över slutresultatet. I motion Jo756 (m) yrkande 1 framförs allmänna synpunkter på hur miljölagstiftningen bör utformas. Bl.a. förordas höga nationella miljökrav för att Sverige skall kunna vara pådrivande internationellt. Ökade sanktionsmöjligheter krävs. Staten bör avstå från att detaljreglera. Miljökraven bör vara generella. Det är viktigt att den s.k. PPP-principen tillämpas. I kd-motionen Jo33 framförs kritik mot förslaget för bristande precisering när det gäller förhållandet till annan lagstiftning. Det är klart otillfredsställande att företagare och enskilda inte med säkerhet kan veta vilken lagstiftning som skall gälla. Detta handlar om rättssäkerhet och egendomsrätt. Regeringen måste återkomma med ett mer preciserat förslag i denna del (yrkande 2). I motion Jo34 (c) kritiseras regeringen för försening och passivitet i arbetet på en ny miljöbalk. Motionärerna erinrar om att den dåvarande fyrpartiregeringen år 1994 lade fram ett förslag om miljöbalk, som sedermera återkallades av den socialdemokratiska regeringen. Härigenom har mycken värdefull tid gått förlorad. Trots tre års extra betänketid lägger regeringen fram ett långt ifrån fulländat förslag till miljöbalk. Med tanke på lagstiftningens omfattning läggs propositionen fram oförsvarligt sent, vilket kraftigt begränsar riksdagens möjligheter att behandla förslaget på ett tillfredsställande sätt. Enligt motionen är det vidare synnerligen otillfredsställande att den nu aktuella propositionen presenteras utan koppling till några miljömål. Regeringens försening med miljöbalken innebär att den är föråldrad redan när den presenteras. En ny parlamentarisk utredning bör skyndsamt se över den svenska miljölagstiftningen (yrkande 1). Enligt yrkande 8 i motionen bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med en heltäckande redovisning av de delar av EG-rätten som berör miljöområdet. Redovisningen bör kompletteras med förslag till förändringar av den svenska miljölagstiftningen, med syfte att den fullt ut skall överensstämma med EG:s regelverk på området. I motiveringen till yrkandet anförs bl.a. att Sverige i flera avseenden bryter mot eller uppvisar bristande implementering av direktiven på miljöområdet. Som exempel nämns direktiven om fågelskydd och fauna- och floraskydd. Inte heller direktiven om grundvattenskydd eller miljökvalitetsnormer uppfylls. Enligt motion Jo716 (mp) bör den svenska lagstiftningen ändras så att svensk miljölag och svensk arbetsrätt gäller även för svenska företag som är verksamma i andra länder.
Utskottets överväganden
Miljöbalkens mål och principer I 1 kap. 1 § förslaget till miljöbalk anges miljöbalkens mål. Det berör såväl människan som natur- och kulturmiljön och är inriktat på att begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden. Syftet är att både nu levande och kommande generationer skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan har dessutom ett eget skyddsvärde. Den biologiska mångfalden skall bevaras. Detta utgör viktiga led i arbetet på en hållbar utveckling. Att skapa förutsättningar för en sådan utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Regeringen och riksdagen har i olika sammanhang redovisat vilka krav som bör ställas på samhällsutvecklingen för att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling (se bl.a. skr. 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet, bet. JoU11). Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag att miljöbalkens portalparagraf skall innehålla bestämmelser om skydd för människors hälsa och miljön och värdefulla natur- och kulturmiljöer, om bevarande av den biologiska mångfalden och om en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt (punkterna 1-4 i 1 kap. 1 §). Målformuleringen i den femte punkten i paragrafen innebär att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås. Begreppet hushållning innebär bl.a. ett optimalt utnyttjande med så resurssnåla och energisnåla processer som möjligt. Kretsloppsprincipen syftar till att skapa ett mer resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen med våra resurser förbättras. Utskottet kan således inte instämma i de farhågor som uttrycks i motion Jo32 (m) att kretsloppsmålet i sig kan leda till en ineffektiv resursförbrukning eller resursanvändning. Utskottet tillstyrker regeringens förslag även i denna del och avstyrker motion Jo32 yrkande 5. I anslutning till de motioner som innehåller allmänna och kritiska synpunkter på tidsplaneringen och efterlyser samordnade och heltäckande förslag från regeringen vill utskottet först framhålla att propositionen om följdlagstiftning till miljöbalken kommer att behandlas delvis samtidigt med detta ärende (prop. 1997/98:90, bet. JoU25). Utskottets betänkande om miljöbalken (JoU20) och om följdlagstiftningen (JoU25) kommer att behandlas i en gemensam debatt i riksdagen den 3 juni 1998. Utskottet delar motionärernas synpunkter så till vida att ett ärende som miljöbalken förutsätter en noggrann och relativt tidsödande beredning i riksdagen. Därvid ankommer det dock i första hand på riksdagen och det ansvariga utskottet att självständigt pröva om det tillgängliga tidsutrymmet är tillräckligt och, om så inte är fallet, överväga att skjuta upp behandlingen till ett senare riksmöte och/eller senarelägga ikraftträdandet. Utskottet har för sin del, med hänsyn till de planeringsförutsättningar som föreligger i ärendet, inte funnit anledning att fatta några beslut med denna inriktning. När det gäller svårigheterna att till den 1 januari 1999 genomföra ett nytt system med regionala miljödomstolar m.m. hänvisar utskottet till sina överväganden i ett senare avsnitt. Det förhållandet att regeringen ämnar presentera förslag om miljöpolitiska mål i ett senare skede av riksmötet har enligt utskottets uppfattning ingen avgörande betydelse för behandlingen av ett förslag om en ny miljöbalk. Miljölagstiftningens syfte är nämligen att fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Miljöbalken skall verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs, oavsett hur dessa mål formuleras och utformas. Enligt utskottets mening innebär det ingen olägenhet för riksdagen att behandla miljölagstiftningen som ett fristående ärende i förhållande till de framtida besluten om mål och medel i miljöpolitiken. Utskottet kan inte se några fördelar med att regeringen nu skulle tillsätta en ny parlamentarisk utredning om miljölagstiftningen i enlighet med motion Jo34 (c). Det förefaller oklart vad en sådan utredning skulle innefatta i ett läge där riksdagen står i begrepp att upphäva stora delar av den nuvarande miljölagstiftningen och anta ett nytt, samlat förslag till miljöbalk. Däremot kan utskottet instämma i att det finns ett behov av att utvärdera tillämpningen av miljöbalken när den trätt i kraft och att överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. Detta har beaktats av regeringen i avsnittet om uppföljning (prop. del 1 s. 654), som utskottet behandlar i det följande. Utskottet avstyrker motion Jo34 yrkande 1. Motion Jo756 (m) yrkande 1 innehåller synpunkter rörande den svenska miljölagstiftningen som i stor utsträckning tillgodoses genom förslaget till miljöbalk. Motionen påkallar ingen vidare åtgärd. I anslutning till motion Jo716 (mp) måste påpekas att miljöbalken i geografiskt hänseende i huvudsak är begränsad till svenskt territorium enligt grundläggande rättsliga principer. Motionen innebär i själva verket att myndigheter och domstolar i andra länder i vissa fall skulle tillämpa svensk lagstiftning inom sina respektive territorier, medan i andra fall deras nationella bestämmelser skulle vara gällande. Motionen skall avslås eftersom riksdagen inte har behörighet att fatta beslut om vilken rättsordning som skall tillämpas i andra länder.
Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning I 1 kap. 3 § förslaget till miljöbalk anges att även bestämmelser i annan lag utöver miljöbalken tillämpas när det gäller verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt balken. Visst undantag gäller för arbetsmiljölagen enligt paragrafens andra stycke. Förslaget innebär att miljöbalken tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör enligt regeringen kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för sådan verksamhet, etc., som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. Utskottet instämmer i motionärernas synpunkter (m, kd) så till vida att det kan uppstå osäkerhet om miljöbalkens räckvidd och effekter i de fall det inte görs uttryckliga undantag i annan lag som avses gälla vid sidan av balken. I förarbetena (prop. del 2 s. 10) anges som exempel på sådana lagar luft- fartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och minerallagen (1991:45). Av propositionen framgår vidare att regeringen i samband med följdlagstiftningen avser att återkomma till dessa frågor. Det bör framhållas att lagkonflikter inte är något nytt eller speciellt för miljöbalken. Som regeringen framhåller finns det redan i dag många exempel på konflikter som ytterst måste lösas i rättstillämpningen. En proposition med förslag till följdlagstiftning till miljöbalken har sedermera framlagts (prop. 1997/98:90). Under utskottets beredning har särskild uppmärksamhet ägnats åt förhållandet mellan skogsvårdslagen och miljöbalken. Utskottet har därvid konstaterat att särskilt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan ses som ett fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av markanvändning. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser föreligger ingen rätt till ersättning för markägare m.fl. Detta gäller även i de fall när skyddsintresset omfattar t.ex. naturvård och biologisk mångfald och således faller utanför det egentliga miljöskyddet. Det är svårt att få någon fullständig överblick över hur hänsynsreglerna kan komma att tillämpas i jämförelse med de övriga bestämmelserna i miljöbalken om reglering av markanvändningen utifrån olika skyddsintressen. Utskottet återkommer till dessa frågor i följande huvudavsnitt om de allmänna hänsynsreglerna och om ersättningsreglerna. I övrigt vill utskottet framhålla att de problem som motionärerna tar upp torde komma att diskuteras närmare i samband med utskottsbehandlingen av förslaget till följdlagstiftning. I proposition 1997/98:90 har regeringen bl.a. föreslagit att skogsvårdslagen och miljöbalken skall gälla parallellt. Skogsvårdslagen skall dock inte tillämpas i den mån den strider mot miljöbalkens bestämmelser om hänsyn inom biotopskyddsområde och föreskrifter meddelade enligt miljöbalken om områdesskydd och skydd för djur- och växtarter. Vid tillståndsprövning och i frågor om ersättning skall ett antal bestämmelser i miljöbalken tillämpas. Enligt propositionen skall miljöbalkens målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormerna tillämpas på skogsmark och skogsbruk (prop. s. 241 f.). Som ovan anförts behandlar utskottet denna proposition i betänkande 1997/98:JoU25. Det bör dock redan nu tilläggas att regeringen inte föreslår någon ändring av de grundläggande reglerna i skogsvårdslagens intrångs- och ersättningsregler, bortsett från förslaget om att ersättning ej skall betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen. Det innebär att föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras och att detta gäller utan hinder av att regeringen gör en koppling till de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. I övrigt gör jordbruksutskottet samma bedömning som bostadsutskottet i dess yttrande angående förhållandet mellan miljöbalken och annan lagstiftning. Enligt bostadsutskottet skulle en regel att speciallagar alltid skall gälla före miljöbalken åtminstone delvis stämma mindre väl överens med balkens mål och syfte. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 1 och Jo33 (kd) yrkande 2.
EG-reglerna och miljöbalken Regeringen föreslår att en hänvisning till EG-rätten tas in i 1 kap. 6 § miljöbalken. Under rubriken EG:s miljöregler redovisar regeringen översiktligt hur unionens regelsystem har utvecklats, rättsakternas form och innehåll och tillämpliga bestämmelser i fråga om genomförandet i nationell rätt (prop. del 1 s. 194 f.). Också i avsnitten om skyddsområden, miljökvalitetsnormer, miljökonsekvensbeskrivningar och miljöfarlig verksamhet m.m. finns redovisningar av vissa miljörättsliga rättsakter. Det gäller både den allmänna motiveringen och författningskommentaren. Som framgår av propositionen har Sverige en skyldighet att genomföra EG- direktiven i den nationella lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i Romfördraget men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Utskottet vill för sin del framhålla att varje uttalande av riksdagen om att Sverige skall fullgöra sina skyldigheter som medlemsnation i EU har lägre statsrättslig dignitet än grundfördraget och de aktuella direktiven liksom lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Vidare bör framhållas att den svenska lagstiftningen av flera skäl inte behöver omfatta mer än de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Den allra största delen av reglerna i direktiven kommer även i fortsättningen att genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighetsföreskrifter. Från fördrags- och statsrättslig synpunkt är det därför tillräckligt att miljöbalken, i de fall lagstiftning inte är nödvändig, innehåller de bemyndiganden som behövs för regeringen och berörda myndigheter att utfärda förordningar och föreskrifter. Utskottet vill i övrigt fästa uppmärksamheten på att regeringen i den allmänna motiveringen och författnings- kommentaren till flera av de föreslagna nya bestämmelserna i miljöbalken särskilt åberopar gällande EG-direktiv som skäl för att införa de aktuella paragraferna i balken. Det gäller t.ex. kvalitetskraven för luft och vatten (prop. del 2 s. 45), miljökonsekvensbeskrivningar (prop. del 2 s. 56 f.,) samt skydd för vissa områden enligt art- och habitatdirektiven (prop. del 2 s. 72 och 100 f.). Den konkreta frågan huruvida Sverige verkligen genomfört det miljörättsliga regelverket till alla delar har varit aktuell i utskottet i olika sammanhang. Företrädare för Miljödepartementet har informerat utskottet om den diskussion som pågår mellan kommissionen och departementet i anslutning till vissa frågeställningar rörande genomförandet av ett antal direktiv om miljöskydd och naturvård m.m. Denna process är ännu ej avslutad. Det ankommer i första hand på kommissionen att bedöma hur direktiven genomförts och att vid behov vidta åtgärder med stöd av artikel 169 i Romfördraget. Utskottet anser inte att det finns anledning att gå närmare in på dessa frågor i anslutning till miljöbalken. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 8.
2 kap. Allmänna hänsynsregler och principer
Propositionen Miljöbalken skall innehålla ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse med hänsyn till miljöbalkens mål skall - skaffa sig den kunskap som behövs, - vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid - tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet, - välja en lämplig plats, - hushålla med råvaror och energi, - utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning, - inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga sådana, samt - ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps. Försiktighetsprincipen skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer skall inte befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd från denna skyldighet. Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet vara skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om verksamheten eller åtgärden medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön, får den inte bedrivas eller vidtas. Regeringen kan meddela dispens från denna stoppregel i särskilda fall och tillåta verksamheten. Detta gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.
Motionerna
Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning I motion Jo32 (m) yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar att komplettera miljöbalkens bärande principer med följande bestämmelse: ?Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt utformas så att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk utveckling.? I motionen anförs att nutidshistorien med all önskvärd tydlighet har visat att marknadsekonomiska principer och ett konkurrenskraftigt och fungerande näringsliv är av avgörande betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet. En stor del av initiativet på miljöområdet ligger enligt motionärerna i dag hos enskilda människor och framsynta företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden. Inom näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både marknadsandelarna och vinsterna, och det ligger en enorm kraft i denna utveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar. Vidare yrkas i samma motion att riksdagen beslutar att bevisbördan vad gäller iakttagande av de allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av villkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheterna (yrkande 7). I motionen anförs att en verksamhetsutövare mot bakgrund av de oprecisa reglerna har svårt att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldigheten att visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten ur verksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras på tillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövande myndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår enligt motionen som särskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke-existensen av fara inte går att visa. I motionen anförs vidare att det i diskussionen kring miljöbalksförslaget från flera håll har uppmärksammats att förslaget saknar en avvägningsregel mellan allmänt och enskilt intresse. Det har enligt motionen bl.a. påpekats att Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen ställer krav på att avvägningen mellan intressena skall vara rimlig och proportionerlig. Detta gäller t.ex. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom med hänsyn till allmänna intressen. Den skälighetsregel som finns vad gäller nyttan av en åtgärd och kostnaderna för densamma är viktig, men ger inte samma vägledning och behöver därför kompletteras med en avvägningsregel som skall gälla all rättstillämpning utifrån miljöbalken. I motionen yrkas därför att riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i enlighet med det anförda (yrkande 8). I motion Jo33 (kd) anförs att de allra flesta remissinstanserna är positiva till förslaget att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler och att det är ett förslag som även Kristdemokraterna ställer sig bakom som princip. Motionärerna anser dock att reglerna är för allmänt och otydligt hållna, vilket kan medföra tillämpningssvårigheter och yrkar att regeringen bör återkomma med förtydliganden. Därför hemställs i yrkande 3 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd. Vidare anförs i motionen att en uppenbar brist också är att det saknas regler till värn för den biologiska mångfalden. Därför yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfalden uttrycks (yrkande 4). Enligt motion Jo752 (mp) yrkande 4 måste det till ekonomiska incitament för försiktighetsprincipen. Detta kan man enligt motionärerna verka för genom att införa ett generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren eller exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer, oavsett om detta kan förutsägas. Ett exempel på detta enligt motionen är att kärnkraften vore död om den tvingades att betala för sina egna risker, eftersom försäkringspremierna då blir höga.
Lokaliseringsregeln I motion Jo32 (m) anförs att det råder oklarhet om tillämpningen av den s.k. lokaliseringsprincipen på de areella näringarna, bl.a. därför att förslaget till följdlagstiftning inte har presenterats. Enligt motionärerna råder det dock ingen tvekan om att lokaliseringsprincipen inte lämpar sig att tillämpas på pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk eftersom denna mark- användning är platsbunden och lokal. Riksdagen bör därför besluta att pågående markanvändning inom jord- och skogsbruket inte berörs av lokaliseringsprincipen och att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna (yrkande 9). Vidare anförs i motionen att det är direkt olämpligt att lokaliseringsprincipen uttrycks på två olika sätt i två olika kapitel i balken. Detta kommer enligt motionärerna att leda till allvarliga tolkningsproblem. Riksdagen bör särskilt besluta att lokaliseringsprincipen skall komma till direkt uttryck på endast ett ställe i lagtexten, alltså bör lokaliseringsprincipen samordnas med de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. till en paragraf (yrkande 12). I motion Jo35 (fp) hemställs i yrkande 1 att riksdagen beslutar om följande tillägg i 2 kap. 4 § i lagförslaget: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.? I motionen anförs att det med detta tillägg blir en samstämmighet med lokaliseringsprincipen som bättre anger grunden för de detaljerade kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 3 §.
Produktvalsprincipen I motion Jo33 (kd) anförs att produktvalsprincipen bör gälla inte bara olika produkter, utan även metoder. Därför bör lagen ändras så att det tydligt framgår att alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den jämförande bedömningen (yrkande 5). I motion Jo34 (c) yrkande 9 hemställs att riksdagen beslutar om sådan ändring i 2 kap. 6 § miljöbalken att produktvalsprincipen omfattar all hantering. I motionen anförs att produktvalsprincipen enligt Centerpartiet bör omfatta all hantering, vilket även är fallet i dag. Hanteringen innefattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. En breddning av produktvalsprincipen till att även gälla hantering och metoder för framställning motiverar att principen benämns utbytesregeln eller substitutionsregeln. I motion Jo747 (mp) betonas vikten av att införa substitutionsprincipen i nuvarande lydelse i miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra internationella sammanhang och yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna (yrkande 4). I motion Bo527 (v) anförs att när det gäller byggmaterial bör substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter användas på ett kraftfullt sätt. Centrala myndigheter har varit obenägna att använda lagen, men även kommuner är skyldiga att se till att lagen följs. Här bör tillämpningskraven skärpas och Boverket få i uppdrag att se till att lagen tillämpas vid byggnation och i de samråd som entreprenörer och byggherrar har med kommunerna inför byggstart. I motionen yrkas att detta ges regeringen till känna (yrkande 6).
Utskottets överväganden
Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning I propositionen konstaterar regeringen att miljöarbetet hittills utgått från att myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla men att miljöarbetet i framtiden enligt regeringens mening bör kännetecknas av att företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre grad ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriska kraven (del 1 s. 160 f.). Vidare anges att det då är ointressant om miljökraven och kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från den nationella lagstiftningen. En avsikt med miljöbalksreformen är alltså att den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Ambitionen med lagstiftningsreformen är att ge den legala ramen inom vilken det framtida miljöarbetet skall bedrivas. En av grundtankarna bakom reformen är att miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skapar förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken verksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand på att inspirera de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Utskottet instämmer i dessa tankegångar som också är i linje med vad som framförs i motion Jo32 (m) om betydelsen av samverkan mellan lagstiftningen och marknadsekonomin. Utskottet finner dock inte något skäl varför miljöbalkens bärande principer skall kompletteras med den i motionen föreslagna mycket allmänt hållna bestämmelsen. Den bestämmelse som föreslås i motionen tycks syfta till att andra intressen än de som anges i 1 kap. 1 § skall få större tyngd i tillämpningen av miljöbalken. En sådan regel kan enligt utskottets mening rubba de grundläggande principerna för miljöbalkens målsättningar och skapa oklarhet i fråga om innebörden och räckvidden av balkens övriga målformuleringar och de allmänna hänsynsreglerna. Liknande oklarheter skulle kunna uppstå i tillämpningen av alla de bestämmelser där balken förutsätter eller medger en avvägning mellan företagarintressen och ekonomiska intressen å ena sidan och miljöintressen å andra sidan. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 2. När det gäller frågan var bevisbördan för att hänsynsreglerna iakttas skall placeras föreslås i 2 kap. 1 § första stycket miljöbalken att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall vara skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas. Detta gäller när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och vid prövning av villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn. I propositionen anförs att en naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Försiktighetsprincipen, som uttrycks i 2 kap. 3 § andra stycket miljöbalken innebär att skyldigheten att förebygga eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön, dvs. vidta försiktighetsmått, inträder så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet. Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter regleras därför i ett sammanhang i miljöbalken. Utskottet delar regeringens uppfattning att bevisbördan för att hänsynsreglerna iakttas bör ligga på den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Detta är som angetts en naturlig följd av försiktighetsprincipen men även av det tidigare anförda om att miljöbalken skall innehålla ett antal centrala instrument som skall skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. När det gäller att bedöma hur långt beviskravet sträcker sig blir avvägningsregeln i 2 kap. 7 § tillämplig. Som anges i propositionen kan dock bevisbördans placering som sådan aldrig bli föremål för någon skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Utskottet, som också erinrar om att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken, avstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 7. I motion Jo32 har även yrkats att riksdagen skall besluta att införa en avvägningsregel mellan allmänt och enskilt intresse i miljöbalken. Denna fråga har i propositionen behandlats i samband med en bestämmelse i kapitlet om områdesskydd (7 kap. 25 §) som uttrycker den princip för bedömning av motstående intressen som har tillämpats på detta område i rättspraxis framför allt på förvaltningsrättens område, den s.k. proportionalitetsprincipen. Till att börja med redogörs för bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen som innebär att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall tillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av alla bestämmelser i miljöbalken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad. Enligt propositionen har av pedagogiska skäl övervägts att föra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i något av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en sådan erinran är begränsat. Av propositionen framgår också att i miljöbalken inte har tagits in någon bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycket naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Regeringen har alltså ansett att det föreligger skäl att i 7 kap. om områdesskydd föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningen av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen skall ha sin motsvarighet i balken vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler. Reglerna avses ge ledning för myndigheternas avvägning mellan det allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunkten för bestämmelsen är enligt propositionen att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen (jfr. prop. 1993/94: 117 s. 15 f.). Vidare anmärks att när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 f. med hänvisningar). I vissa fall ger detta rätt till ersättning för den enskilde, vilket behandlas längre fram i detta betänkande. Utskottet delar regeringens bedömning att det inte finns något behov av någon ytterligare avvägningsregel utöver angivna bestämmelser och då framför allt de särskilda avvägningsreglerna för prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. Motion Jo32 (m) yrkande 8 avstyrks därmed. I motion Jo33 (kd) har i allmänna ordalag gjorts gällande att det är nödvändigt att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd. Till viss del har denna fråga berörts i samband med behandlingen av 1 kap. och balkens räckvidd. Som framgår av propositionen har en utgångspunkt varit att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällande miljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassade övergripande regler i miljöbalken. Införandet av allmänna hänsynsregler i miljöbalken innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför enligt regeringen med nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna. Utskottet, som delar denna bedömning, anser i likhet med regeringen att samma hänsynsregler bör råda oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering av kemiska produkter, men att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten. Utskottet konstaterar också när det gäller hänsynsreglernas räckvidd att dessa inte gäller sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. I kd-motionen har även yrkats att riksdagen beslutar om sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfalden uttrycks. Enligt utskottets mening är motionen i detta avseende tillgodosedd. Miljöbalkens regler skall nämligen, för att balkens mål skall uppnås, enligt 1 kap. 1 § andra stycket tillämpas bl.a. så att den biologiska mångfalden bevaras (p. 3). Därmed avses såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. De i andra stycket uppräknade punkterna är exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål och i viss mån integrerade. Vad som anges i andra till femte punkterna kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. Exempelvis bevarandet av biologisk mångfald och resurshushållning är utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön och en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön, som görs bl.a. i de allmänna hänsynsreglerna, innebär således att balkens mål i 1 kap. 1 § skall beaktas i de delar som är relevanta. I begreppet skada för miljön inbegrips alltså även sådant som att den biologiska mångfalden utarmas. Utskottet konstaterar därför att de allmänna hänsynsreglerna omfattar även skyddet av den biologiska mångfalden. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 (kd) yrkandena 3 och 4. När det gäller yrkandet i motion Jo752 (mp) att det måste till ekonomiska incitament för försiktighetsprincipen och att det därför bör införas ett generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren eller exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer vill utskottet erinra om skadeståndsreglerna i 32 kap. miljöbalken. Dessa regler motsvarar miljöskadelagens bestämmelser. Som framgår av redogörelsen i yttrandet från lagutskottet som bifogas detta betänkande innebär dessa regler ett strikt ansvar för den som på en fastighet bedriver en verksamhet som orsakar skador i omgivningen att ersätta dessa skador. Reglerna omfattar dock inte skador i anledning av joniserande strålning som regleras i atomansvarighetslagen och där ersättningsskyldigheten är begränsad till vissa belopp i enlighet med internationella konventioner. Med det anförda får motion Jo752 (mp) yrkande 4 till stor del anses vara tillgodosedd och avstyrks av utskottet.
Lokaliseringsregeln I motion Jo32 (m) har yrkats att lokaliseringsprincipen inte skall gälla för pågående markanvändning inom jord- och skogsbruket eftersom denna markanvändning är platsbunden och lokal. Enligt propositionens förslag skall alla verksamheter och åtgärder som annat än helt tillfälligt tar i anspråk mark- och vattenområden lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyn till miljöbalkens mål och balkens regler om hushållning med mark- och vattenområden. Vidare skall för all verksamhet och alla åtgärder väljas en sådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en viss naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas. Utskottet delar denna bedömning och konstaterar att eftersom alternativa lokaliseringar inom jord- och skogsbruket i många fall saknas kommer lokaliseringsbestämmelsen i sådana fall att få en begränsad tillämplighet. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 9. När det gäller yrkandet i samma motion att lokaliseringsprincipen endast bör komma till uttryck på ett ställe i lagtexten gäller, som framgått, att en sådan plats skall väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och hushållningsbestämmelser. Då skall alltså hushållningsbestämmelserna i 3 kap. tillämpas på samma sätt som de tillämpats hittills när de funnits i 2 kap. naturresurslagen och den särskilda lokaliseringsbestämmelsen funnits i en särskild lag, t.ex. 4 § miljöskyddslagen. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. är avvägningsregler som i likhet med hittills skall tillämpas endast av myndigheter (se 1 kap. 2 §), framför allt vid tillståndsprövning. Den allmänna lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § är mer preciserad och skall tillämpas även av den enskilda verksamhetsutövaren vid val av lokalisering. Utskottet anser därför, i likhet med vad bostadsutskottet anfört i sitt yttrande som bifogas detta betänkande, att det inte föreligger någon risk för de tolkningsproblem som motionärerna befarar. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 12. Den plats skall alltså väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och balkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. För att balkens mål i 1 kap. 1 § skall uppnås skall, enligt den paragrafens andra stycke fjärde och femte punkterna, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en långsiktigt god hushållning tryggas och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas. Vad som yrkas i motion Jo35 (fp) om ett tillägg om hushållning innefattas alltså redan i paragrafen. Utskottet avstyrker därför motion Jo35 yrkande 1.
Produktvalsprincipen Produktvalsprincipen innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika sådana kemiska produkter och biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Detta gäller också varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Produktvalsprincipen skall enligt förslaget tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten som gällt enligt lagen om kemiska produkter att behövliga försiktighetsmått skall vidtas har innefattat sådana teknik- och metodval. Den generella skyldighet som gäller enligt miljöbalken att använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier och framgår av balkens bestämmelse om krav på behövliga försiktighetsmått, 2 kap. 3 §. Med hänsyn till detta generella krav avseende metodval finns det enligt propositionen inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer föreskriva detsamma. Utskottet delar denna uppfattning och avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 5. I motion Jo34 (c) har yrkats att produktvalsprincipen skall tillämpas på all hantering. I propositionen föreslås att principen skall tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter och biotekniska organismer samt varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter. Hanteringsbegreppet i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer omfattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. I likhet med regeringen anser utskottet att den som har fått i uppdrag att transportera en kemisk produkt knappast kan kräva att få transportera en annan, mindre riskabel, produkt. Inte heller den som skall förpacka, förvara, behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism kan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller destrueras. I dessa fall skulle det enligt utskottets mening kunna få närmast orimliga konsekvenser att tillämpa en straffsanktionerad bestämmelse om produktval. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker med hjälp av kemiska produkter eller biotekniska organismer är det dock fråga om användning och då är produktvalsprincipen tillämplig. Till användare räknas också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansatt produkt eller vara. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det inte finns skäl att utöka produktvalsprincipens tillämpning till all hantering eftersom detta i praktiken inte skulle fylla någon funktion. Det finns inte heller skäl att benämna principen utbytesregeln eller substitutionsregeln eftersom produktvalsregeln bättre uttrycker det vidare tillämpningsområde som principen inrymmer i balken. Regeln avser inte enbart byte av kemiska produkter där sådana redan används, utan ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter. Detta gäller alltså även vid beslut om utveckling och tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen skall tillämpas inte bara första gången ett val skall göras utan det är frågan om en fortlöpande process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas skall ett produktval i enlighet med principen göras. Utskottet avstyrker därför motion Jo34 (c) yrkande 9. I motion Jo747 (mp) yrkande 4 betonas vikten av att substitutionsprincipen införs i nuvarande lydelse i bl.a. miljöbalken. Motionen, som numera får anses tillgodosedd, avstyrks. Produktvalsprincipen är tillämplig på alla kemiska produkter, även de som ingår i byggprodukter. Som framgår av propositionen (del 2 s. 24) får principen dock inte tillämpas i strid mot Sveriges internationella åtaganden och kan således inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan försäljning eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex. reglerna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv. Med det anförda avstyrker utskottet motion Bo527 (v) yrkande 6.
Hänsynsreglerna och de areella näringarna I ett föregående avsnitt om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning har utskottet konstaterat att de allmänna hänsynsreglerna framstår som ett fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av markanvändning. I nu gällande lagstiftning finns möjlighet att meddela föreskrifter om hänsyn till bl.a. naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i jordbruket och skogsbruket. Sådana föreskrifter får inte innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Mer långtgående ingripanden av det allmänna i form av inrättande av naturreservat eller vattenskyddsområde eller förbud mot vissa arbetsföretag m.m. ger under vissa förutsättningar rätt till ersättning för berörda markägare. Däremot gäller som en allmän princip att förbud och restriktioner till skydd för människors hälsa och miljön inte ger rätt till ersättning. Med stöd av framför allt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter kan en tillsynsmyndighet sålunda, utan att ersättningsfrågan aktualiseras, meddela förelägganden om försiktighetsmått och förbud om det behövs för att lagarna eller föreskrifter meddelade med stöd av lagarna skall efterlevas. Bestämmelserna om miljöskyddsområde i miljöskyddslagen ger likaså möjlighet att begränsa verksamhet inom området. Enligt lagen om skötsel av jordbruksmark kan föreskrifter från miljöskyddssynpunkt meddelas i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen samt växtodlingen. De nya bestämmelserna i miljöbalken om skydd av områden i naturvårdens och den biologiska mångfaldens intresse (7 kap.) bygger i huvudsak på samma principer som hittills gällt i fråga om begränsningar av intrånget och rätten till ersättning. Reglerna om täkter innebär dock att regeringen kan föreskriva om tillståndsplikt för husbehovstäkt av grus och sand m.m. och att vägrat tillstånd ej ger rätt till ersättning. När det gäller skydd för människors hälsa och miljön kan det konstateras att bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer och i 10 kap. om miljö- riskområden ger ytterligare möjligheter att besluta om begränsningar i mark- användningen i förhållande till gällande rätt. Liksom i övriga fall då skyddsintresset utgörs av människors hälsa och miljön ger bestämmelserna ingen rätt till ersättning. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är utformade så att de i huvudsak kan tillämpas på både jordbruk och skogsbruk som ett komplement till bl.a. övriga ovan angivna bestämmelser i miljöbalken och till skogsvårdslagen. Av särskilt intresse är 2 kap. 3 § med krav på försiktighetsmått och vid yrkesmässig verksamhet även bästa möjliga teknik, samt 2 kap. 4 § om platsval för verksamhet och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Enligt 26 kap. 9 § kan en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken skall efterlevas. Oavsett om dessa bestämmelser tillämpas för att skydda naturmiljön och den biologiska mångfalden eller människors hälsa och miljön föreligger ingen rätt till ersättning. Däremot finns i 2 kap. 7 § en allmän begränsningsregel som innebär att hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Denna avvägning får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att miljöbalken och i synnerhet hänsynsreglerna i sig ger ökade möjligheter att besluta om restriktioner för jord- och skogsbruket. Det kan också konstateras att begränsningsregeln i 2 kap. 7 § genom sin lydelse torde medge mer långtgående ingrepp än vad som följer av de bestämmelser som är relaterade till begreppet avsevärt intrång i pågående markanvändning. Dessa förhållanden kan ge upphov till en viss osäkerhet för berörda näringar. När det gäller skogsbruket bör noteras att skogsvårdsstyrelserna avses bli tillsynsmyndigheter oavsett om föreskrifter utfärdas med stöd av skogsvårdslagen eller med stöd av miljöbalken (se prop. 1997/98:90 med förslag om följdlagstiftning till miljöbalken, s. 245). Detta bör underlätta möjligheten att åstadkomma en enhetlighet i tillämpningen på det skogliga området. När det gäller jordbruket utgår utskottet vidare från att föreskrifter om hänsyn till naturvård och miljö m.m. åtminstone i normalfallet kommer att utfärdas med stöd av 12 kap. miljöbalken, som i huvudsak motsvarar gällande rätt. Vad särskilt beträffar platsvalsregeln vill utskottet framhålla att denna regel torde ha begränsad betydelse för verksamhet som är platsbunden och lokal. I övrigt bör framhållas att miljöbalken skall ses som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. De nya hänsynsreglerna utgör enligt utskottets mening en viktig del i detta regelverk. Det innebär att all verksamhet som kan motverka miljöbalkens mål bör omfattas av de offentligrättsliga begränsningar och den kontroll som balken syftar till.
3 och 4 kap. Hushållning med mark- och vattenområden
Propositionen Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i miljöbalken utan förändringar i sak som 3 och 4 kap. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressens anspråk på mark- och vattenområden. Här framgår att områden skall användas för det eller de ändamål för vilka de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse. I kapitlet anges även vilka vattenområden och älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning inte får utföras. Hushållningsbestämmelserna skall på samma sätt som hittills tillämpas vid prövning av frågor om områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning enligt 9, 11 och 12 kap. samt vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Vidare skall bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra lagar, dvs. de nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.
Motionerna I den moderata partimotionen Jo32 föreslås att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med balkens bestämmelser i övrigt (yrkande 11). Enligt motionärerna är flera av bestämmelserna otydliga och inte anpassade till miljöbalken. Ett ännu viktigare skäl för en översyn är enligt motionärerna dock att dessa bestämmelser inte utgår från skyddet av miljön, utan från att skydda olika näringar. De bestämmelser som särskilt värnar förutsättningarna för mineralutvinning, industriell produktion m.m. bör föras över till annan lagstiftning utanför miljöbalken. Vidare föreslås i motionens yrkande 13 ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om att behovet av översyn också gäller 4 kap. 1-4 §§ som innehåller NRL:s hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, s.k. riksintressen. Ett sedan länge påtalat problem är enligt motionärerna att dessa bestämmelser i praktiken är verkningslösa, eftersom en mycket stor del av Sveriges mark- och vattenområden redan omfattas av begreppet riksintresse. Även här anför motionärerna att bestämmelserna bör ändras så att skyddet inte utgår från näringar och särintressen utan baseras på hänsynstagande till speciella natur- och kulturmiljövärden samt till vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Dessutom anförs att staten tillsammans med kommunerna bör bestämma vilka områden som skall ges särskilt skydd. I Kristdemokraternas partimotion Jo33 yrkande 6 föreslås att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § MB att brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse. Motsvarande yrkande återfinns i Centerpartiets partimotion Jo34 yrkande 5. I båda motionerna anförs att åkermarken måste ges ett bättre skydd än i dag mot exploatering för bebyggelse och andra anläggningar. Frågan om områden för vindkraftsanläggningar tas upp i två motioner. I motion Jo29 (m) föreslås i yrkande 1 att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar. Vidare föreslås i motionens yrkande 2 att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden. Centerpartiet föreslår i sin partimotion Jo34 yrkande 4 att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften klassas som ett riksintresse. I motionen anförs att det är viktigt att vindkraften får status som ett riksintresse och behandlas som ett sådant i avvägningen med andra riksintressen för att kommunerna skall beakta detta i sin översiktsplanering och reservera lämpliga områden för vindkraftsanläggningar. I motion Jo35 (fp) yrkande 2 föreslås riksdagen besluta om en komplettering av 4 kap. 2 § i miljöbalksförslaget innebärande en utökning av det särskilda kustskyddet i Bohuslän. Motionärerna anför att kuststräckan mellan Lysekil och Marstrand har ett stort skyddsvärde i såväl natur- som kulturvärdesavseende och därför bör omfattas av samma skydd som sträckan Lysekil-norska gränsen. Enligt motionärerna är Bohuslän ett för hela Europa unikt område och trycket mot kusten är mycket starkt, varför kuststräckan som helhet bör ges status som riksintresse. Några motioner behandlar frågan om skyddet av sådana älvsträckor som inte alls eller endast i ringa omfattning har utnyttjats för vattenkraftsändamål. I Centerpartiets partimotion Jo34 yrkas att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges följande lydelse: ?Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket? (yrkande 6). En sådan ändring, som innebär att även 6 § i kapitlet undantas från andra styckets tillämpning, skulle enligt motionen väsentligt stärka skyddet för nationalälvarna som anges i 4 kap. 6 § första stycket miljöbalken. Även Folkpartiet berör i sin partimotion Jo37 frågan om älvskyddets utformning i miljöbalken. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar att skärpa miljöbalkens älvskydd på flera sätt. För det första bör det vara det för ett vattendrag redovisade skyddsbehovet som skall bedömas och detta oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skall tjäna. För det andra bör inget generellt undantag från skyddet göras för några exploateringsskäl, exempelvis för att utveckla befintliga tätorter. För det tredje bör kraven på åtgärder som ofta kallas mindre ombyggnader i vatten som omfattas av älvskyddet skärpas så att dessa med säkerhet utesluter en faktisk utbyggnad. För det fjärde bör älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna tas in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken. Centerpartiet poängterar i sin partimotion Jo34 yrkande 7 att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar av riksintresse. Motionärerna anser bl.a. att regeringen inte skall besluta om att satsa statliga pengar på utredningar som innebär ett uppenbart hot mot områden av riksintresse. Detta bör riksdagen, enligt motionärerna, ge regeringen till känna. I den moderata partimotionen Jo32 anförs att när det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen besluta att de överväganden som lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka lagstiftningen, eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller enligt motionen främst propositionens avsnitt om förutsättningarna för ändrad markanvändning. I motionens yrkande 14 föreslås att regeringen ges i uppdrag att ändra lagstiftningen i enlighet med vad som anförts.
Bostadsutskottets yttrande
Allmänna överväganden NRL bör enligt bostadsutskottets mening inarbetas i miljöbalken (MB). Utskottet vill emellertid betona vikten av att inte minst ?NRL-delen? av MB - liksom i dag NRL - har en stark koppling till plan- och bygglagen (PBL) och därmed till den fysiska planeringen, en planering som ytterst konkretiseras på den kommunala nivån. Såvitt utskottet nu kan bedöma bör det finnas samma möjligheter framöver som för närvarande för kommunerna att ur olika aspekter hävda angelägna intressen för den fysiska planeringen. Att utan större sakliga ändringar foga nuvarande hushållningsbestämmelser i NRL till MB får anses bidra till en kontinuitet i det nya miljölagstiftningskomplexet. Bostadsutskottet anser detta positivt. Bostadsutskottet finner det vidare synnerligen viktigt att avvägningen bevarande/exploatering sådan den kommit till uttryck i NRL inte förändras framöver. Det finns goda skäl att anta att regeringen - om utvecklingen blir en annan än den som antagits - kommer att uppmärksamma denna fråga. Med den inställning bostadsutskottet givit uttryck för saknas anledning att tillstyrka förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 11 om en översyn av 3 kap. MB och en samordning med övriga bestämmelser i miljöbalken.
Jordbruksmark som riksintresse Frågor om jordbruksmarkens status i NRL har tidigare behandlats av bostadsutskottet. I samband med lagens tillkomst uttalade utskottet följande (1986/87:BoU3, s. 18):
Bostadsutskottet anser att väsentliga utgångspunkter, inte minst beträffande PBL, inte skulle kunna hävdas om jordbruksmark och skogsbruksmark gavs ställning som riksintressen. Vad utskottet närmast avser är att det då i praktiken skulle vara nödvändigt att i inte ringa omfattning överge principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Utskottet anser inte att så bör ske. Emellertid vill utskottet betona vikten av att kommunerna utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till de areella näringarna. Bostadsutskottet vidhåller den uppfattning som redovisas i ovanstående citat. Enligt utskottet har inget nytt tillkommit i saken i och med att NRL och dess bestämmelser om riksintressen blir en del av MB. Utskottet anser inte heller att omvärldsfaktorer har förändrats på ett sådant sätt att en omprövning av synen på jordbruksmark som riksintresse är påkallad. Således avstyrker utskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 5 och 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 6.
Vindkraft Frågor om vindkraft behandlades nyligen av bostadsutskottet (1997/98: BoU6). Utskottet konstaterade då enhälligt att markområden av riksintresse för energiproduktion regleras i NRL (2 kap. 8 §). Vindkraft ingår i den samlade beteckningen energiproduktion. Vidare anfördes att NUTEK givit SMHI i uppdrag att genomföra en vindkraftskartering för södra Sverige. Denna kartering är nu slutförd och redovisas som länsvisa delrapporter. Varje länsstyrelse i de berörda länen har sedermera fått i uppdrag av NUTEK att tillsammans med berörda kommuner göra regionala inventeringar av områden av riksintresse för vindkraften. Detta är ett arbete som för närvarande pågår och som förväntas resultera i ett kunskapsunderlag som fortsättningsvis kan utgöra grund för det vidare planeringsarbetet för vindkraftsetableringar på lokal och regional nivå i södra Sverige. Utöver detta anför bostadsutskottet att man erfarit att en utredning skall tillkallas med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till lokalisering av vindkraft i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga hur översiktsplanerna enligt PBL skall utformas så att tillståndsgivningen enligt olika lagar och i olika instanser kan grundas på ett gemensamt beslutsunderlag. Det kan alltså konstateras att ett arbete har initierats som går ut på att avgränsa områden av riksintresse för vindkraft samt överväga hur vindkraften skall hanteras i den kommunala planläggningen och lovgivningen. Resultatet av detta arbete bör avvaktas. Mot denna bakgrund är det enligt bostadsutskottets uppfattning inte påkallat med några beslut eller tillkännagivanden i syfte att ge det pågående arbetet någon särskild inriktning. Vad i motionerna anförts får anses i inte ringa grad tillgodosett. Motion 1997/98:Jo29 (m) samt partimotion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 4 avstyrks således.
Riksintressenas status Bostadsutskottet konstaterar att yrkande 7 i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 om myndigheternas beaktande av riksintressen framställs i samband med motionsförslag om ett förstärkt älvskydd enligt MB. Utskottet utgår från att yrkandet till viss del har sitt ursprung i den debatt om forskning kring vattenkraft som förekommit i början av februari 1998 med anledning av initierandet av ett nytt utredningsprojekt kallat Vattenkraft - miljöeffekter, åtgärder och kostnader. Projektet leds av forskningsstiftelsen AB Elforsk, som ägs av kraftverksindustrin, eldistributörerna och Svenska kraftnät. Enligt utskottets uppfattning finns ingen grund för att regeringen eller myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som anges i 2 och 3 kap. NRL (3 och 4 kap. MB). Ett riksdagens tillkännagivande enligt motionärernas förslag är därför inte erforderligt. Med det anförda avstyrks motion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 7 om riksintressenas status.
Riksintressen för vissa områden Bostadsutskottets uppfattning är, som anförts i föregående avsnitt, att de nuvarande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB. Utskottet finner det därför naturligt att i MB:s särskilda hushållningsbestämmelser, liksom i reglerna i NRL, behandla de anspråk på mark- och vattenresurser som olika näringar och andra intressen formulerar. Som ovan redovisats är det dock inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten är i stället de naturresurser som utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Syftet med bestämmelserna i 4 kap. MB är främst att ange geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 13 kan på goda grunder redan anses tillgodosett. Vad avser frågan om att avsätta jordbruksmark som riksintresse hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt. Utskottet vill även erinra om att riksintressen tas fram i en process där såväl centrala myndigheter, länsstyrelser som kommuner medverkar. Också denna del av motionsyrkandet får därmed anses redan tillgodosedd. Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande motiv i motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 13 som bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen. Bostadsutskottet anser det för övrigt viktigt att de geografiska avgränsningar av riksintressanta bevarandeområden som återfinns i 4 kap. MB är föremål för en kontinuerlig översyn. Utskottet är dock övertygat om att en sådan redan sker inte minst inom ramen för det arbete med att ta fram och avgränsa riksintressanta områden som sker i samarbete mellan centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I den mån denna avgränsning inte leder till ett tillfredsställande helhetsresultat förutsätter utskottet att regeringen återkommer med erforderliga förslag till ändringar i 4 kap. MB. Något riksdagsbeslut med anledning av vad som föreslås i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 2 om södra Bohusläns kust som riksintresse är dock enligt utskottets mening inte nu påkallat. Motionsyrkandet avstyrks.
Älvskydd Med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1 anför bostadsutskottet följande. I 4 kap. 1 § första stycket MB anges att de områden som redovisas i kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Som anförs i författningskommentaren i det nu aktuella lagrummet (prop. del 2, s. 36) innebär detta att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana tillståndsbeslut som innebär att riksintressen inte tillgodoses. Utskottet kan inte dela den oro som motionärerna ger uttryck för, nämligen att riksintresset älvskydd inte skulle kunna hävdas när MB träder i kraft. Så har inte varit fallet när det gällt att hävda intresset med stöd av NRL/PBL. Eftersom den föreslagna lydelsen av 4 kap. 1 § MB praktiskt taget oförändrad förts över från 3 kap. 1 § NRL, kan inte med fog påstås att riksintresset älvskydd försvagas. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1, detta yrkande i motsvarande del. Även de i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 redovisade frågorna behandlades av utskottet i betänkande 1997/98:BoU3 s. 13-15. Vad gäller utformningen av älvskyddet sådant det formuleras i 3 kap. 6 § NRL anförde utskottet att skyddet, om MB utan ändring i sak antas av riksdagen, även framgent kommer att utgöra grunden för bevarande av vissa älvsträckor och vattenområden eftersom någon förändring inte föreslagits vad gäller älvskyddet vid en överflyttning av reglerna från NRL till MB. Den andra i motionen aktualiserade frågan gäller alltså utbyggnader av vattenföretag som anses orsaka endast obetydlig miljöpåverkan. Utskottet förmodar att motionärerna avser sådana vattenföretag som i dag bedöms enligt 3 kap. 6 § tredje stycket NRL. I detta lagrum regleras vattenföretag som undantas från utbyggnad i paragrafens första eller andra stycke. Också denna fråga prövades av bostadsutskottet och riksdagen i februari 1998. Utskottet anförde då att av motiven till det nu diskuterade lagrummet bl.a. framgår att det kan tillämpas på utbyggnader som hänför sig till redan företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Bostadsutskottet ansåg att de nu redovisade motiven var tillräckligt klargörande för att bedöma sådana vattenföretag som motionärerna aktualiserat. Dessutom vill utskottet erinra om att av 17 kap. 3 § första stycket 3 MB- förslaget uttryckligen framgår att regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva vattenverksamheten enligt 4 kap. 6 § tredje stycket, dvs. nuvarande 3 kap. 6 § tredje stycket NRL. Vad nu redovisats om innehållet i propositionen och om utskottets och riksdagens tidigare ställningstagande till frågorna om älvskyddets utformning och om prövning av vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan innebär alltså att regler m.m. som hittills tillämpats i allt väsentligt även fortsättningsvis kommer att ligga till grund för bedömning av frågorna. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i vad avser älvskyddets utformning m.m. När det gäller den i Folkpartiets partimotion yrkande 1 aktualiserade frågan om att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skall tas in i 4 kap. 6 § MB och därmed omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad konstaterar bostadsutskottet att även denna fråga behandlades av utskottet (bet. 1997/98:BoU3) och riksdagen i februari 1998. Beträffande Sölvbacka strömmar erinrade utskottet om sitt ställningstagande 1997 (bet. 1996/97:BoU10 s. 17-18) där det framgår att regeringen i ett beslut från 1997 slagit fast att en överlåtelse av fallrättigheterna från staten till Bergs kommun så som kommunen i en framställning önskat endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen fastslog även att man inte hade för avsikt att begära ett sådant bemyndigande. De i februari 1998 behandlade motionerna avslogs av riksdagen på förslag av bostadsutskottet. Utskottet vidhåller sin uppfattning. Yrkande 1 i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 om Sölvbacka strömmar avstyrks. Vad gäller Gideälven uppströms Björna har bostadsutskottet vid flera tillfällen tidigare med anledning av motioner haft att pröva frågan om att älvsträckan skulle omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Sådana yrkanden har utskottet behandlat hittills varje år av den innevarande mandatperioden. Motionerna har avslagits av riksdagen. Utskottet anser inte att riksdagen bör ändra sitt ställningstagande. Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 avstyrks även i denna del.
Nationalstadsparker I betänkande 1997/98:BoU3, som behandlades av riksdagen i februari 1998, upplystes att överväganden pågår inom regeringens kansli om att inrätta nya nationalstadsparker. I detta sammanhang får det enligt bostadsutskottets uppfattning anses naturligt att också överväga eventuella ändringar av ?nationalstadsparksparagrafen?. Ett beslut av riksdagen enligt förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 14 beträffande ändringar i lagstiftningen om nationalstadsparker kan därför inte anses nödvändigt.
Utskottets överväganden
Grundläggande hushållningsbestämmelser Vid val av lokalisering skall hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken tillämpas på samma sätt som hittills då de funnits i 2 kap. NRL. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken är avvägningsregler som endast skall tillämpas av myndigheter (se 1 kap. 2 § miljöbalken), framför allt vid tillståndsprövning. För att uppnå balkens mål skall mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Därvid skall hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. tillämpas. I propositionen anges att regeringen delar Lagrådets uppfattning att reglerna i balken skall ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser som behöver tas i anspråk av näringarna. Detta var också förhållandet beträffande alla föreslagna bestämmelser i lagrådsremissen utom 3 kap. 4 § första stycket som löd att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Detta stycke, som överensstämmer med 2 kap. 4 § första stycket NRL, lades till vid riksdagens behandling av förslaget till NRL (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I enlighet med Lagrådets synpunkter föreslår regeringen i propositionen att ordet näringar får utgå ur angivna stycke. När det gäller synen på vad som föreslås i partimotion Jo32 (m) yrkande 11 om en översyn av 3 kap. miljöbalken ansluter sig jordbruksutskottet i allt väsentligt till vad som anförs i bostadsutskottets yttrande. Införlivandet av 2 kap. NRL i miljöbalken bör kunna ske utan ytterligare överväganden avseende samordningen med andra delar av miljöbalken. Visar det sig dock att tillämpningen av de avvägningsregler som återfinns 3 kap. miljöbalken möter problem, förutsätter utskottet att regeringen återkommer med förslag om erforderliga revideringar av det aktuella kapitlet. Något riksdagens tillkännagivande beträffande detta kan inte nu anses påkallat varför jordbruksutskottet avstyrker yrkande 11 i motion Jo32 (m). Ett antal motionsyrkanden föreslår förändringar i 3 kap. miljöbalken så att jordbruksmark, i likhet med exempelvis markområden av värde för mineralutvinning, skall kunna klassas som riksintresse. Jordbruksmarken skulle med en sådan förändring jämställas med övriga riksintressen i en avvägningssituation. När det gäller frågan om jordbruksmarkens status i 3 kap. miljöbalken konstaterar utskottet att bostadsutskottet vid tidigare tillfällen tagit ställning till frågan om att klassa jordbruksmark som riksintresse. Bostadsutskottet står i sitt yttrande fast vid den uppfattning som då anförts, nämligen att en förändring av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken med den aktuella innebörden leder till att man i inte ringa omfattning tvingas överge principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Jordbruksutskottet ansluter sig till detta bostadsutskottets ställningstagande och avstyrker således den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande del, partimotion Jo33 (kd) yrkande 6 samt Centerpartiets partimotion Jo34 yrkande 5 beträffande sådana förändringar i 3 kap. miljöbalken som innebär att jordbruksmark kan klassas som riksintresse.
Särskilda hushållningsbestämmelser I de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 4 kap. 1-4 §§ anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse och därför har en särskild status i en avvägningssituation mot anspråk formulerade av andra intressen. Som anförts i föregående avsnitt tar de från NRL till 4 kap. miljöbalken överförda bestämmelserna sin utgångspunkt i en långsiktigt bärkraftig hushållning med naturresurser. Att såväl exploateringsorienterade näringsintressen som mer ideellt inriktade bevarandeintressen kan komma att gynnas på olika sätt av de avvägningar som görs inom ramen för de aktuella bestämmelserna är en naturlig följd av denna inställning. Enligt utskottets uppfattning är bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken, till skillnad från vad som hävdas i den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande del, utformade på ett sådant sätt att ett långsiktigt hushållningsperspektiv till gagn för såväl nutida som framtida exploaterande- och bevarandeintressen blir rådande. Motionens bild av det aktuella kapitlet som uppbyggt kring skyddet av näringar och särintressen är korrekt i så måtto att detta blir en indirekt följd av ett långsiktigt bevarande av de naturresurser som utgör grunden för olika särintressens och näringars uppkomst och fortlevnad. Någon omformning av 4 kap. miljöbalken i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande 13 i motsvarande del är därför inte erforderligt. Jordbruksutskottet avstyrker yrkandet och tillstyrker propositionsförslaget. Utskottet avstyrker även yrkande 13 i återstående del. Som framgår av bostadsutskottets yttrande samarbetar staten med berörda myndigheter i de frågor som avses i motionen. Jordbruksutskottet avstyrker i likhet med bostadsutskottet även motion Jo35 (fp) yrkande 2 angående en utökning av kustskyddet i Bohuslän.
Vindkraft När det gäller etableringen av vindkraftverk skall regeringen enligt 17 kap. 1 § 8 miljöbalken tillåtlighetspröva gruppstationer för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt. Detta överensstämmer med nuvarande bestämmelse i 4 kap. 1 § 8 NRL. Enligt 4 kap. 4 § miljöbalken (nuvarande 3 kap. 4 § NRL) skall vissa kustområden och skärgårdar skyddas mot vissa exploateringsföretag om sådana inte redan har etablerats i området. Detta skydd gäller inte gruppstationer för vindkraft. Att hänsyn till naturvärden skall tas vid prövningen framgår av bestämmelserna i NRL. Enligt 4 kap. 3 § första stycket NRL får tillstånd lämnas bl.a. om hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Möjligheterna för nylokalisering av vindkraftsanläggningar inom högexploaterade kustområden infördes 1990 genom en förändring av 3 kap. 4 § NRL (prop. 1989/90:126, bet. 1989/90:BoU20). Denna förändring innebar dock inget avsteg från övriga avvägningsbestämmelser i NRL. Även fortsättningsvis skall i ett prövningsärende de grundläggande hushållningsbestämmelserna i miljöbalken iakttas. Detta regleras i 3 och 4 kap. samt i 1 kap. 2 § miljöbalken som bl.a. innebär att 3 och 4 kap. skall tillämpas vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken. Av bostadsutskottets yttrande framgår att frågor om vindkraft nyligen har behandlats (1997/98:BoU6). Utskottet ställde sig enigt bakom ett uttalande som innebar att inga åtgärder skulle vidtas med anledning av de motioner om vindkraftsetableringar som väckts under den allmänna motionstiden. Huvudskälet till detta bostadsutskottets ställningstagande var att det redan pågår ett arbete med att på lokal och regional nivå avgränsa områden som kan vara av riksintresse för vindkraftsetableringar. Vidare anförde bostadsutskottet att man erfarit att en utredning skall tillkallas med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till lokalisering av vindkraft i Sverige. Jordbruksutskottet ställer sig bakom bostadsutskottets bedömning vad gäller behovet av att ta initiativ i enlighet med vad som anförs i motion Jo29 (m) yrkande 1. Resultatet av pågående utredningsarbeten bör avvaktas. Jordbruksutskottet finner inte, i likhet med bostadsutskottet, några motiv till att riksdagen bör besluta om några särskilda bestämmelser utöver de som ovan beskrivits i avsikt att förhindra fortsatt vindkraftsutbyggnad i enlighet med vad som anförs i motion Jo29 (m) yrkande 2. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo29 (m) yrkandena 1 och 2. Beträffande yrkandet att vindkraften skall klassas som riksintresse konstaterar utskottet att enligt 3 kap. 8 § miljöbalken skall mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion skyddas, och sådana områden kan enligt andra stycket vara av riksintresse. Paragrafen innefattar även vindkraft. Mer exakta avgränsningar av dessa områden görs för närvarande, som bostadsutskottet anför, inom ramen för det karteringsarbete som sker i samarbete mellan berörda centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Jordbruksutskottet vill för sin del också erinra om att vindkraften i viss mån fått en särställning genom att de inskränkningar som föreskrivs i 4 kap. 4 § miljöbalken i fråga om vissa anläggningar inom kustområden, öar och skärgårdar inte omfattar gruppstationer för vindkraft enligt 17 kap. 1 § 8 miljöbalken. Därmed kan yrkande 4 i partimotion Jo34 (c) anses vara tillgodosett och avstyrks således av utskottet.
Älvskydd I 4 kap. 6 § miljöbalken har införts det förbud mot utbyggnad av vattenkraft som i dag gäller enligt 3 kap. 6 § NRL. Enda skillnaden är att skyddet av källflöden och biflöden uttryckligen har angivits i paragrafen, eftersom definitionen av vattenområde som används i miljöbalken och som överensstämmer med vattenlagens har annan innebörd än vad som gäller enligt NRL. De farhågor som framförts i partimotionerna Jo34 (c) och Jo37 (fp) att undantaget i 4 kap. 1 § andra stycket för utvecklingen av befintliga tätorter skulle kunna åberopas mot förbudet i 4 kap. 6 § att bygga ut vattenkraft är enligt utskottets mening obefogade. Bostadsutskottet hänvisar i sitt yttrande till att i 4 kap. 1 § första stycket anges att de områden som redovisas i 4 kap. 2-7 §§ i sin helhet är att betrakta som riksintressen med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Detta innebär enligt författningskommentaren till det aktuella lagrummet att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana tillståndsbeslut som innebär att detta riksintresse inte tillgodoses. Bostadsutskottets slutsats, som jordbruksutskottet delar, är att motionärernas oro över att riksintresset älvskydd inte skall kunna hävdas med stöd av miljöbalken saknar grund och att motionsyrkandet därför bör avstyrkas. Jordbruksutskottet avstyrker följaktligen partimotionerna Jo34 (c) yrkande 6 och Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del. När det gäller miljökraven på vattenverksamhet skärps dessa genom att bestämmelserna i balken ersätter vattenlagens regler, bl.a. genom att hänsynsreglerna i 2 kap. blir tillämpliga även på sådan verksamhet. Detta gäller även mindre utbyggnader som enligt 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken är undantagna från förbudet i 6 § första och andra stycket om vattenverksamheten endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan. Bostadsutskottet anför i sitt yttrande att det i förarbetena till det diskuterade lagrummet framgår att bestämmelsen kan tillämpas på redan företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader för befintliga kraftverk samt ombyggnader under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Vidare gäller, så som bostadsutskottet konstaterar i sitt yttrande, enligt 17 kap. 3 § första stycket 3 miljöbalken att regeringen kan förbehålla sig prövning även av sådan vattenverksamhet som endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan och därför inte omfattas av förbudet. Mot denna bakgrund avstyrker jordbruksutskottet Folkpartiets partimotion Jo37 yrkande 1 avseende älvskyddets utformning. Beträffande kravet att älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna bör tas in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken instämmer utskottet i vad som anförts i bostadsutskottets yttrande. Båda dessa älvsträckor har varit föremål för liknande yrkanden tidigare och behandlades senast av bostadsutskottet i februari 1998. Bostadsutskottet avstyrkte dessa. Jordbruksutskottet finner inte att något nytt tillkommit i sak sedan frågan senast behandlades av riksdagen. Med det anförda avstyrker jordbruksutskottet partimotion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del.
Riksintressenas status I likhet med bostadsutskottet anser jordbruksutskottet att det inte finns någon grund för att anta att regeringen eller myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som anges i 3 och 4 kap. miljöbalken. Utskottet avstyrker det allmänt hållna yrkandet i motion Jo34 (c) yrkande 7 om att områden av riksintresse skall respekteras.
Nationalstadsparker Bestämmelsen om nationalstadsparker i 4 kap. 7 § miljöbalken överensstämmer med 3 kap. 7 § NRL (bet. 1994/95:BoU6). Utskottet anser, i linje med vad som anförs i bostadsutskottets yttrande, att det arbete som pågår inom Regeringskansliet avseende inrättandet av fler s.k. nationalstadsparker också kan antas omfatta eventuella förändringar av den s.k. nationalstadsparksparagrafen. I avvaktan på de överväganden som sker inom Regeringskansliet avstyrker jordbruksutskottet yrkande 14 i Moderata samlingspartiets partimotion Jo32.
5 kap. Miljökvalitetsnormer
Propositionen Bestämmelser om miljökvalitetsnormer införs i miljöbalken. Regeringen får föreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela normer som behövs till följd av EU-medlemskapet. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller lägsta förekomst i miljön av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som kvävedioxid, svaveldioxid eller bly. Ett annat exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis avse förekomsten av alger i insjöar och kustvatten. Statliga myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Kommuner och myndigheter skall även iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning. Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd skall få omprövas i vissa avseenden om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EU. Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av regeringen.
Motionerna I motion Jo32 (m) anförs att när det gäller förslaget att en miljökvalitetsnorm även kan avse högsta eller lägsta förekomst av organismer i vatten är det oklart hur sådana skall användas och hur de skall kunna bidra till skyddet för miljön. Vetenskapen ger inga säkra svar på hur biologisk mångfald skall kunna garanteras, och förslaget kan enligt motionärerna lika gärna leda till biologisk enfald som till mångfald. Därför yrkas att riksdagen skall besluta att tredje stycket i 5 kap. 2 § miljöbalken skall utgå (yrkande 15). I motionen anförs också att det är en brist i regeringens förslag att följderna inte närmare utreds beträffande de fall en meddelad miljökvalitetsnorm visar sig inte kunna uppfyllas på grund av föroreningar från andra länder. Därför yrkas att riksdagen bör uttala att regeringen tills vidare inte skall meddela miljökvalitetsnormer, om det kan antas att föroreningar från andra länder påverkar miljösituationen väsentligt i det aktuella fallet (yrkande 16). I motion Jo37 (fp) anser motionärerna att biologiska miljökvalitetsnormer bör införas inte enbart för vatten som finns med i regeringens förslag utan även för att skydda den biologiska mångfalden i skog och mark och yrkas att detta ges regeringen till känna (yrkande 7). Enligt motion Jo34 (c) är det bra att bestämmelser om miljökvalitetsnormer införs, men regeringens förslag har allvarliga brister som måste åtgärdas för att miljökvalitetsnormer skall bli ett tydligt instrument för ett ekologiskt hållbart samhälle. Centerpartiet anser att miljökvalitetsnormer skall kunna omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt att ett visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart, eller ett visst antal biotoper av något slag inom ett område föreskrivs som miljökvalitetsnorm. Motionärerna anför också att det får anses självklart att kommuner och myndigheter även vid sin egen planering och planläggning skall säkerställa att normerna uppfylls. Därför bör skrivningarna göras tydligare på denna punkt. Vidare bör det enligt motionen finnas ett tydligt regelverk som föreskriver vilka åtgärder som skall vidtas i det fall en miljökvalitetsnorm inte efterlevs. Lagtexten måste bl.a. föreskriva att åtgärdsprogrammet tydligt anger de åtgärder som skall vidtas. I motionen yrkas att regeringen snarast måste återkomma till riksdagen med ett nytt och mer preciserat förslag till miljökvalitetsnormer (yrkande 10). I motion Jo33 (kd) anförs att det för att miljökvalitetsnormer skall vara funktionella krävs regler som föreskriver om rättsverkan av att normen överskrids och vem som är ansvarig för att genomföra rättslig åtgärd eller vad överskridandet innebär för förorenare eller andra. Det måste också finnas rättsliga instrument för att styra den direkta påverkan på miljön så att normerna uppnås och behålls. Det yrkas att detta ges regeringen till känna (yrkande 8). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista meningen som i propositionen lyder ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer? ersätts med ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls? (yrkande 9). Enligt motionärerna får det inte råda någon osäkerhet som ger tolkningsutrymme vad gäller den grundläggande principen om miljökvalitetsnormernas betydelse. I motion Jo37 (fp) anförs att eftersom miljökvalitetsnormer skall utgöra den absoluta miniminivån på livsmiljön måste normerna omfattas av vissa rättsverkningar om de skulle överskridas, och det innebär att åtgärdsprogrammen måste vara bindande. Enligt yrkande 6 bör riksdagen besluta om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande. Flera motioner tar upp frågan om s.k. utsläppsrätter eller bubblor. I motion Jo756 (m) anförs att köp- och säljbara utsläppsrätter bör införas för att effektivt styra fram kostnadseffektiva miljöinvesteringar. Sådana utsläppsrätter används redan med framgång i USA. När företag får möjlighet att köpa och sälja utsläppsrätter styrs investeringarna dit störst utsläppsminskning kan åstadkommas till minst kostnad. En särskild utredning bör enligt motionärerna tillsättas i frågan och det yrkas att detta ges regeringen till känna (yrkande 4). I motion Jo731 (m) anförs att de kommunala reningsverken och andra reningsverk bör omfattas av ett system med köp- och säljrätter för närsalter. Härigenom kan investeringar i reningsverk och annan vattenrening styras så att de sker där marginalkostnaden för att reducera utsläppen är lägst. Enligt motionärerna bör möjligheterna att införa ett sådant system snarast utredas och det yrkas att detta ges regeringen till känna (yrkande 1). I motion Jo744 (m) yrkas att försök bör inledas i Sverige med den s.k. bubblemodellen, innebärande att befintliga företag får angivna utsläppsmängder tillåtna och att utsläppsrätter kan säljas till nyetableringar av den som renar sina utsläpp. Enligt motion Jo37 (fp) kan överlåtbara utsläppsrätter ha stora fördelar i ett väldefinierat område och kan starkt bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att utreda ett möjligt system för handel med utsläppsrätter för att öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet (yrkande 8). I motion Jo759 (s) hemställs i yrkande 3 att försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer skall förläggas till Västsverige och då främst till tillrinningsområdet till Laholmsbukten som är värst drabbad av syrebrist.
Utskottets överväganden
Miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Ett exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. De kan exempelvis avse förekomsten av alger i insjöar och kustvatten. Redan i dag mäter tillsynsmyndigheter förekomsten av organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av tillståndet i miljön, och som anges i propositionen har sådana mätningar visat sig betydelsefulla för bedömning av miljötillståndet. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att det bör finnas en möjlighet att vid behov kunna meddela sådana miljökvalitetsnormer och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 15. I motion Jo37 (fp) anförs att biologiska miljökvalitetsnormer bör införas inte enbart för vatten utan även för att skydda den biologiska mångfalden i skog och mark. Även i motion Jo34 (c) anförs att miljökvalitetsnormer skall kunna omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt att ett visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart eller ett visst antal biotoper av något slag inom ett område, föreskrivs som miljökvalitetsnorm. Hur detta skall uppnås anges dock inte. När det gäller förslaget att en norm även kan avse förekomst av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer, har detta som framgått begränsats till yt- och grundvatten. I propositionen har angetts att en sådan begränsning nu ansetts lämplig med hänsyn till de olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna och att erfarenheterna bör avvaktas innan en utökning till indikatorer beträffande mark, luft och miljön i övrigt kan bli aktuell. Utskottet delar denna bedömning. När det gäller motionspåståendet att det är fullt möjligt att i en norm ange ett visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart eller ett visst antal biotoper av något slag inom ett område, så är det svårt att förstå hur detta i praktiken skall genomföras. Utskottet anser det för sin del knappast möjligt att verkställa en norm som innebär att t.ex. ett visst antal exemplar av en vild djurart skall finnas inom ett angivet geografiskt område. Vidare bör framhållas att de ingrepp i markanvändning m.m. som kan behövas för att genomföra en miljökvalitetsnorm inte ger rätt till ersättning (jfr utskottets överväganden i det följande angående 31 kap.). Utskottet delar i stället den bedömning som görs i propositionen att vissa förutsättningar som t.ex. biotoper och habitat (livsmiljöer), eller som angetts i motionen ett antal av en djurart, inte är lämpliga att föreskriva i en norm. Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå. Biotoper, habitat, djurarter m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och skydd av djur- och växtarter. Avsikten med förslaget att en norm skall kunna avse förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper, habitat eller ett visst antal av en djurart i sig skulle kunna föreskrivas i en norm. Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön som nu ges möjlighet till kan dock som anförts tidigare vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att förutsättningarna för biologisk mångfald ryms inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange. Enligt paragrafens punkt 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer. Det kan exempelvis vara halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Andra exempel är halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-värdet. Det innebär att många av de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså utfärdas för exempelvis luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller försurat att någon art kan befaras slås ut. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo37 (fp) yrkande 7 samt motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis.
Miljökvalitetsnormernas funktion Myndigheter och kommuner skall enligt 5 kap. 3 § första stycket säkerställa att de miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och myndigheter även iaktta normer vid planering och planläggning. Uttrycket iaktta har i motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) påståtts skapa otydlighet och oklarhet. Utskottet tolkar de skilda uttryckssätten i första och andra stycket så att ordet iaktta används i andra stycket därför att planering och planläggning kommer in på ett mycket tidigare stadium än tillståndsgivning, tillsyn m.m. Det innebär att det vid utarbetande av exempelvis en detaljplan för ett industriområde i många fall inte torde vara klart vilken typ av industri som kommer att etableras där. Eftersom det då inte går att bedöma exakt vilken miljöpåverkan industrierna kan medföra är det svårt att då säkerställa att en viss miljökvalitetsnorm uppfylls. Detta bör dock vara möjligt på ett helt annat sätt när tillståndsprövningen sker för den miljöfarliga verksamhet som etableras. Det innebär dock enligt utskottets mening inte att kraven på kommuner och myndigheter, när de skall iaktta normerna och därmed se till att sådana förutsättningar skapas att normerna uppfylls, är lägre vid planering och planläggning än vid tillståndsgivning o. d. Det kan tvärtom i många fall vara vid planering och planläggning, exempelvis av trafiksystem, som möjligheterna att se till att normerna kan uppfyllas är störst. Utskottet anser med det anförda att det inte finns skäl att ändra uttryckssättet i paragrafen och avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 9 och motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis. I flera motioner krävs det i allmänna ordalag regler om rättsverkan om normer överskrids. I motion Jo37 (fp) har som det får förstås yrkats att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande. Det har dock inte angetts mer konkret vad som skall ändras och hur. Enligt miljöbalken skall verksamhet bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet skall tillsynsmyndigheterna ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. Om det är en verksamhet som har tillstånd och sådana åtgärder och försiktighetsmått inte ryms inom villkoren, finns möjlighet att ompröva tillstånd och villkor om en norm överträds vilket framgår av 24 kap. 5 § 2. Enligt den paragrafen får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd, såvitt avser bestämmelser om tillåten produktionsmängd och annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana för en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Vidare skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EG. Det anges att åtgärdsprogrammen i första hand bör tas fram av den berörda kommunen, om normen omfattar endast en kommun. Innan kommunen upprättar programmet bör samråd hållas med länsstyrelsen samt andra myndigheter som berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall torde innefatta åtgärder som någon annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt länsstyrelsen. I många fall kan programmet även behöva omfatta åtgärder som endast en central myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en omprövning av tillståndsvillkor bör göras. Vidare framgår det att i åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, vid vilken tidpunkt den skall vara uppfylld samt vilka konkreta åtgärder som skall vidtas för detta. I programmen bör även anges vilka myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också innehålla uppgift om de källor som bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen från varje sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att normen skall kunna uppnås. I åtgärdsprogrammet bör även anges för vilka verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövning av villkoren bör ske. Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig verksamhet utan tillstånd bör anges i programmet. I de fall föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en norm kan åtgärderna bestå av internationella kontakter och förhandlingar. Det framgår alltså av propositionen att åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter och kommuner på det sättet att de är skyldiga att säkerställa att normerna uppfylls. De skall för övrigt också vanligtvis upprätta åtgärdsprogrammen. Vidare framgår också vad programmen skall innehålla samt att de skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år. Normerna och åtgärdsprogrammen får indirekt en styrande verkan på verksamhetsutövarna genom de åtgärder myndigheter och kommuner vidtar, exempelvis tillståndsprövning och tillsyn. Utskottet delar i likhet med bostadsutskottet (yttrande BoU3y) regeringens bedömning att åtgärdsprogrammen inte bör vara direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter vid senare tidpunkt fattar utifrån åtgärdsprogrammen. Utskottet konstaterar slutligen att avsikten är att reglerna vid behov skall kompletteras med förordningsbestämmelser eller myndighetsföreskrifter. Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Jo33 (kd) yrkande 8, Jo34 (c) yrkande 10 delvis och Jo37 (fp) yrkande 6. Enligt motion Jo32 (m) bör inte miljökvalitetsnormer meddelas om det kan antas att föroreningar från andra länder påverkar miljösituationen väsentligt i det aktuella fallet. Som även bostadsutskottet anfört utgör transnationella föroreningar ett svårhanterligt problem i den internationella miljöpolitiken som måste åtgärdas genom ett aktivt agerande på såväl EU-nivå som i andra internationella sammanhang. Det innebär dock inte att Sverige bör avstå från att meddela miljökvalitetsnormer om det finns risk för påverkan utifrån. Som framgått tidigare innebär regeringens förslag att miljökvalitetsnormer skall vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. En godtagbar miljökvalitet bör fastställas utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges en klar information om de faktiska miljöriskerna och då har föroreningars ursprung ingen betydelse. Därmed skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete såväl i Sverige som i övriga EU. Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som kan och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen, särskilt som dessa åtgärder också bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Som anges i propositionen måste bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar miljökvalitet givetvis ske med största omsorg. EU har i flera fall angett minimikrav beträffande miljökvalitetsnormer, bl.a. för luftkvalitet. Dessa har alla medlemsländer en skyldighet att genomföra men kan också införa krav som går utöver minimikraven. Som angetts tidigare kan ett åtgärdsprogram, i de fall föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en norm, innehålla åtgärder som innebär internationella kontakter och förhandlingar. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 16.
S.k. utsläppsrätter När det gäller frågan om s.k. utsläppsrätter innebär reglerna om miljökvalitetsnormer inte någon rätt att köpa och sälja utsläppsrätter eller att högsta mängd utsläpp kan föreskrivas. Det är den miljökvalitet man vill uppnå som kan föreskrivas, dvs. högsta belastning som får förekomma av t.ex. ett kemiskt ämne. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att normen inte överträds. Det kan också uppkomma den situationen att ny verksamhet vill lokalisera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom ramen för de åtgärder som skall vidtas enligt åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det fallet där normen redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Ny verksamhet kan dock enligt 16 kap. 5 § miljöbalken få komma till stånd även inom områden där en norm överträds, om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet minskar i sådan grad att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt med grupprövning. I båda angivna fallen öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Detta innebär alltså en sådan möjlighet att styra investeringar till kostnadseffektiva utsläppsminskningar som efterlysts i flera motioner. Rätten att släppa ut miljöpåverkande föroreningar bör dock enligt utskottets mening vara knuten till den tillståndsgivna verksamhet som bedrivs och inte vara föremål för en abstrakt handel med utsläppsrätter. Därför finns det enligt utskottets mening inte skäl att nu utreda detta ytterligare. I stället bör resultatet av de möjligheter som finns inom det system för miljökvalitetsnormer som föreslås avvaktas. Utskottet avstyrker därför motionerna Jo731 (m) yrkande 1, Jo744 (m), Jo756 (m) yrkande 4 och Jo37 (fp) yrkande 8. Eftersom det genom förslaget i miljöbalken inte finns något behov av försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer, vilket yrkas i motion Jo759 (s) yrkande 3, avstyrker utskottet motionen.
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar
Propositionen Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas och skärps i miljöbalken och anpassas ytterligare till EG-regler och andra internationella regler. En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer eller genetiskt modifierade organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall det krävas en MKB. Regeringen skall få föreskriva att en MKB skall krävas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken eller andra lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall beaktas, där det behövs för att man skall kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen skall även få föreskriva om undantag från kravet på MKB för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Allmänhetens möjligheter att påverka förstärks, och inflytandet skall vara på ett mycket tidigt stadium. Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och länsstyrelsen, som i många fall också är tillsynsmyndighet, långt innan en ansökan görs och MKB:n upprättas. För verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan, vilket länsstyrelsen avgör, skall genomföras ett förfarande med miljökonsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen. En MKB skall identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning. För verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en MKB innehålla de uppgifter som krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en beskrivning av verksamheten med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas. Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt konsekvenser av att verksamheten inte kommer till stånd, nollalternativet. För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehållet anpassas till vad som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen. Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas. Tillståndsmyndigheten skall i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.
Motionerna I motion Jo32 (m) hemställs i yrkande 18 att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning. I motionen anförs att kravet på MKB i balken innebär att även många småföretag och utövare av verksamheter med liten miljöpåverkan tvingas upprätta MKB. Den föreslagna omfattningen av MKB-kravet kommer att leda till att ett mycket stort antal MKB måste utarbetas och lämnas in till myndigheterna, vilket ytterligare splittrar resurserna och minskar uppmärksamheten och debatten kring stora komplicerade tillståndsärenden. Därför bör kraven på MKB överensstämma med kraven i EG:s direktiv om MKB som säger att för verksamheter med betydande miljöpåverkan krävs MKB. Även i motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan (yrkande 10). I motionen anförs att krav på MKB är ett bra instrument för att förebygga oönskade miljöproblem och att regeringens förslag i huvudsak är bra, men att risken finns att det kan missbrukas och bli ett orimligt krav för minsta lilla projekt. Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna att sektorsmyndigheterna bör få i uppdrag att utreda vid vilka fall miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas för att betydande miljöpåverkan skall kunna undvikas (yrkande 11). I motionen yrkas också att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även skall omfatta prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter (yrkande 12). Motionärerna anför att även om det finns ett harmoniseringsdirektiv som reglerar avsiktlig utsättning av gentekniskt modifierade organismer, så får detta inte hindra oss att gå ett steg längre. Enligt motion Jo34 (c) bör miljökonsekvensbeskrivningen prövas i särskild ordning av tillståndsmyndigheten, för att ytterligare markera vikten av att den utförs och prövas på ett fullgott sätt. I motionen yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet (yrkande 12). Även Folkpartiet anser i motion Jo37 att en särskild prövning av miljökonsekvensbeskrivningar skall införas för att se till att lagens krav uppfylls. Vidare yrkas i motionen att Sverige snarast bör ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen om hushållning med naturresurser för att åtminstone nå upp till internationellt vedertagen standard (yrkande 5).
Bostadsutskottets yttrande När det gäller yrkandena i motionerna Jo32 (m) och Jo33 (kd) att krav på MKB skall ställas endast i de fall då betydande miljöpåverkan kan befaras, anser bostadsutskottet liksom regeringen att ett generellt krav på när miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är att föredra framför ett där endast sådan verksamhet som kan förväntas ha betydande miljöpåverkan innefattas. Ett generellt krav på MKB vid ansökan om tillstånd enligt balken bidrar till en förhöjd medvetandegrad även om de mindre betydande miljökonsekvensernas sammanlagda betydelse i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv. Risken är annars att summan av små utsläpp försummas samtidigt som stor kraft läggs på att komma till rätta med de miljökonsekvenser som mer omfattande verksamheter genererar. Bostadsutskottet anser att det generella krav på MKB som är grundregeln i gällande lagstiftning bör bibehållas. Hittillsvarande erfarenheter ger vid handen att MKB som upprättas även vid verksamheter som inte befaras ha betydande miljöpåverkan fyller en viktig funktion i myndigheternas tillsynsarbete. De underlättar för kommuner och länsstyrelser att skapa den helhetsbild av den totala miljöbelastningen som blir än mer betydelsefull i och med de möjligheter att tillämpa miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. MB. Utskottet erinrar också om att regeringen genom 6 kap. 1 § miljöbalken ges möjlighet att genom föreskrifter meddela undantag från det obligatoriska kravet på MKB i de fall en tillståndspliktig verksamhets miljöpåverkan bedöms som obetydlig eller kan antas ha endast mindre negativ effekt på miljön. Utskottet avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkande 10. I anledning av motion Jo33 (kd) yrkande 11 med förslag att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall krävas anför utskottet att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag har tagit fram rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan, när då? (rapport 4792). Rapporten täcker samtliga i sammanhanget relevanta samhällssektorer, och arbetet har genomförts tillsammans med särskilt berörda myndigheter som Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Miljöbalksutredningen har haft den aktuella rapporten som underlag för sitt arbete med att utforma erforderliga förordningar som presenteras i mars 1998. Utskottets uppfattning är att Naturvårdsverkets rapport är en värdefull genomgång när det gäller att bedöma när MKB bör upprättas. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 (kd) yrkande 11. Beträffande kravet i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör ytterligare skärpa de nuvarande kraven på MKB i NRL för att nå upp till internationellt vedertagen standard har bostadsutskottet behandlat ett liknande yrkande under förra riksmötet (1996/97:BoU10, s. 10 f.). Utskottet avstyrkte då motionsyrkandet med motiveringen att ett genomförande av Miljöbalksutredningens förslag om miljökonsekvensbeskrivningar innebär att motionärernas förslag om MKB med åtminstone internationellt vedertagen standard kommer att förverkligas. Med konstaterandet att miljöbalksförslaget utgår från Miljöbalksutredningens överväganden om en utökning av kraven på MKB vidhåller utskottet sin tidigare uppfattning och avstyrker motion Jo37 (fp) yrkande 5. När det gäller frågan om att ett särskilt beslut skall fattas av vilket skall framgå om en MKB uppfyller lagens krav på innehåll konstaterar bostadsutskottet att MKB är en del av ett beslutsunderlag. Dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en MKB har upprättats. Om en MKB är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan betraktas som ofullständig och avvisas. Enligt 6 kap. 9 § miljöbalken skall den myndighet som prövar en ansökan där krav på MKB finns fatta ett särskilt beslut eller i samband med avgörande i målet eller ärendet ta ställning till om beskrivningen uppfyller de krav som anges i kapitlet. Bostadsutskottet anser att detta till stor del tillgodoser vad som efterfrågas i motion Jo34 (c) yrkande 12 och motion Jo37 (fp) yrkande 5 i motsvarande del och avstyrker båda motionsyrkandena.
Utskottets överväganden Omfattningen av kravet på miljökonsekvensbeskrivningar har ifrågasatts i två motioner där det yrkas att detta bör begränsas till att avse endast stora projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Enligt propositionen kan dock ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning av en åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har miljöpåverkan, bör redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det svårt att dra gränsen för vilka som skall omfattas av kravet. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken bör därför enligt regeringens uppfattning vara generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken med vissa undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande miljöpåverkan. Reglerna har dock utformats så att endast miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall behöva uppfylla alla de formella krav om utökat samråd, innehåll, allmänhetens möjlighet att yttra sig m.m. som miljöbalken innehåller. Det framgår även av propositionen att regeringen avser att utfärda förordningsbestämmelser om vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande miljöpåverkan. Miljöbalksutredningen har därefter lämnat förslag till sådana bestämmelser i sitt slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35). När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar avseende mindre miljöpåverkande verksamheter skall miljöbalkens krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla tillämpas endast i den utsträckning som behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning. Kraven på innehåll och omfattning av en miljökonsekvensbeskrivning måste stå i proportion till graden av miljöpåverkan. Det är enligt propositionen av stor vikt att kraven inte blir onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde inkludera många små och medelstora företag. Utskottet, som instämmer såväl i vad bostadsutskottet anfört i denna del som i regeringens överväganden, avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkandena 10 och 11. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör enligt propositionen inte omfatta tillstånd för utsättande av genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap., något som krävs i motion Jo33 (kd) yrkande 12. Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer regleras i EG-direktivet 90/220 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Det är ett harmoniseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att Sverige nu inte kan införa krav på MKB för sådana tillstånd. Utskottet, som delar regeringens bedömning, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 12 (se även utskottets överväganden om 13 kap. Genteknik). När det gäller yrkande 5 i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen om hushållning med naturresurser, för att åtminstone nå upp till internationellt vedertagen standard, konstaterar utskottet i likhet med bostadsutskottet att miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär en sådan skärpning och avstyrker därmed motionen i den delen. Enligt samma motion och även motion Jo34 (c) yrkande 12 bör miljökonsekvensbeskrivningar prövas i särskild ordning av tillståndsmyndigheten. I 6 kap. 9 § miljöbalken föreskrivs att en myndighet som skall pröva en ansökan i ett ärende där en miljökonsekvensbeskrivning krävs, skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I propositionen anförs att det i många fall där komplettering inte anses behövas kan vara lämpligt att ställningstagandet till miljökonsekvensbeskrivningen görs i samband med att målet eller ärendet avgörs, i stället för att detta måste göras i ett särskilt beslut. En särskild och fristående bedömning skall dock göras av miljökonsekvensbeskrivningen och ställningstagandet skall motiveras. I miljöbalken anges också att myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden som getts in. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet att önskemålet i motionerna Jo34 och Jo37 därmed till stora delar är tillgodosett. Utskottet avstyrker därför motionerna Jo34 (c) yrkande 12 och Jo37 (fp) yrkande 5.
7 kap. Skydd av områden
Bakgrund Till grund för naturvårdslagen (1964:822) låg två syften, hämtade från 1952 års naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Under de senaste tio åren har det viktigaste målet för det inhemska och globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla arter och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet har således numera som huvudsyften att skydda värdefulla naturmiljöer och att åstadkomma en ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna. Därutöver syftar föreskrifter om naturvård till att gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor. Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och skydda kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne. Dessutom infördes nyligen i naturvårdslagen nya regler som innehåller bl.a. bemyndigande att freda vilt levande exemplar av en växt- och djurart, om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella naturvårdsåtaganden. Samtidigt infördes bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att uppfylla våra åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar till att ge friluftslivet erforderligt skydd samtidigt som reglerna också har betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen finns i lagen regler till skydd mot nedskräpning. I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag, innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som avser djur och växter, i den utsträckning det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området eller av de andra skäl som kan finnas för att skydda vilt levande djur- och växtarter.
Propositionen
Organiserat friluftsliv och allemansrätten Förutom allmänna regler som gäller för allemansrätten skall även miljöbalkens generella regler för verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Detsamma skall gälla ideella former av organiserat friluftsliv. Av detta följer bl.a. att organisatören skall vidta förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte att förhindra att deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verksamhet enligt miljöbalken skall föreskrifter kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd.
Skydd av områden och arter Bestämmelser om olika former av områdesskydd skall inarbetas samlat i ett särskilt kapitel i miljöbalken. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas samman och modifieras till en skyddsform som benämns naturreservat. En särskild regel om djur- och växtskyddsområden skall behållas. När intrång tillåts i ett naturreservat skall kompensationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform, kulturreservat, skall införas. I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter för miljöskyddsområden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut, dock inte av tillstånd enligt miljöskyddslagen. Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vattenskyddsområden. Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska förbud. En särskild regel med avseende på intresseprövningen skall införas för beslut om områdesskydd. En liknande regel skall gälla för prövning av dispens från förbud enligt t.ex. strandskyddsreglerna.
Motionerna I motion Jo32 (m) yrkas beslut om att ändra 7 kap. 1 § (yrkande 19). Den naturliga och i längden enda hållbara utgångspunkten är den äganderättsliga. Riksdagen bör besluta att det av miljöbalken klart skall framgå att icke- ideellt organiserade former av friluftsliv ligger utanför allemansrätten, lämpligen genom ett tillägg till 7 kap. 1 §. Vidare yrkas att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande strandskyddsregler (yrkande 22). Skyddet av stränder bör baseras på värnandet av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall finnas en generell glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering bör det ske genom planläggning. Dagens generella byggförbud bör ersättas av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen avseende kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 13). Det är otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent utnyttjande. I motion Jo34 (c) yrkas att regeringens förslag om en utvidgad tolkning av allemansrätten skall avslås (yrkande 13). Allemansrätten är i första hand att betrakta som ett accepterat intrång i äganderätten. Kommersiellt organiserade former av friluftsliv måste anses ligga utanför allemansrätten. Vidare yrkas beslut om att organiserat friluftsliv av betydelse skall meddelas berörd markägare (yrkande 14). Utgångspunkt bör vara att även markägarens intressen skall ges utrymme vid tillåtelse av organiserat friluftsliv. Motionärerna anser att riksdagen bör besluta att organiserat friluftsliv som sker i kommersiellt syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare (yrkande 15). Det är otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent utnyttjande. Vidare yrkas beslut om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att även kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat (yrkande 17). Naturreservat skall, förutom att skydda naturmiljöer, även kunna utgöra ett fullgott skydd för värdefulla kulturpräglade landskapsmiljöer. Detta ökar möjligheterna att integrera naturvården med kulturmiljövården. Vidare yrkas beslut att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående kulturreservat, skall strykas (yrkande 18). Gränsen mellan vad som är en skyddsvärd naturmiljö och ett skyddsvärt kulturpräglat landskap är sällan tydlig. I motion Jo37 (fp) yrkas att ett förslag bör begäras hos regeringen om kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 12). Enligt motionärerna bör lagtexten utformas så att ett organiserat anvisande av människor i kommersiellt syfte till områden som är attraktiva för friluftslivet i princip inte får ske utan markägarens eller dennes rättshavares medgivande. I motion Jo218 (m) yrkas tillkännagivande om allemansrätten (yrkande 13). Motionärerna anser att det är felaktigt att bedriva affärsmässig och inkomstgivande verksamhet i organiserade former på annans mark under täckmanteln allemansrätt. I motion Bo202 (m) begärs förslag om ny lagstiftning för strandskydd (yrkande 13). Motionärerna anser att det skall finnas en generell rätt att bebygga sin mark nära stränder och vattendrag. En kommun skall genom detaljplan dock kunna begränsa rätten där det är motiverat av hänsyn till känsligt djur- och växtliv eller för att garantera allmänhetens tillgång till bad- och friluftsliv.
Utskottets överväganden
Allemansrätten I den föreslagna bestämmelsen i miljöbalken anges att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Underförstått gäller den grundläggande utgångspunkten att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Allemansrätten grundas på sedvana. Sedan den 1 januari 1995 anges i 2 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som i stadgandet angetts om egendomsskyddet. Förbehållet om allemansrätten fördes in i grundlagsstadgandet samtidigt som egendomsskyddet preciserades till följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU23). Utskottet delar uppfattningen att det inte bör vara aktuellt att generellt lagreglera allemansrätten, bl.a. på grund av att det skulle vara förenat med svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd. Enligt förslaget till miljöbalk kommer miljöbalkens generella regler för verksamheter om hänsyn och miljökvalitetsnormer att gälla även för sådan verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras ( kommersiellt eller ideellt ( med utnyttjande av allemansrätten. Enligt 2 kap. 3 § förslaget till miljöbalk skall en verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta innebär (prop. del 2 s. 18) att en person som arrangerar friluftsliv åt andra kan behöva styra deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden av allemansrätten. Utskottet instämmer även i vad som anförts om förebyggande av skada (prop. del 1 s. 304 f.). Regeringen redovisar i propositionen ett rättsfall med anknytning till allemansrätten som har avgjorts av Högsta domstolen och refererats i NJA 1996 s. 495. Högsta domstolen uttalade i detta mål att även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet, kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset. Hinder föreligger inte mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest svåråtkomlig natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många håll i vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv. Högsta domstolen fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i det aktuella fallet sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet även olämpligt. Eftersom utnyttjandet hade medfört avsevärda skador och olägenheter fann Högsta domstolen att organisatören saknade rätt att utan medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt medverka till den organiserade verksamheten i fråga. Utskottet instämmer i vad regeringen anfört om att den som anordnar ett kollektivt nyttjande av annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som deltagarna orsakar, även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som faller inom ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då att organisatören varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller av oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara uppfyllda om skador uppkommer med anledning av att arrangören hänvisat en stor grupp personer till ett naturområde, som är särskilt känsligt. Detsamma gäller när arrangören har lämnat felaktiga upplysningar om allemansrättens innebörd eller underlåtit att lämna information om allemansrätten till personer som kan antas sakna kännedom om den. Utskottet anser att de redovisade slutsatserna av Högsta domstolens avgörande är väl avvägda. Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verksamhet kan föreskrifter meddelas om att organisatören skall vara skyldig att enligt 12 kap. 6 § anmäla sin verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd (prop. del 1 s. 300). Det skall alltså bli möjligt att med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken föreskriva om anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras. Förslaget gäller för all verksamhet som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken och som typiskt sett kan medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den anmälningsmottagande myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada (prop. del 1 s. 305). Om åtgärderna inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Anmälningsplikten kommer på detta sätt, tillsammans med möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa, att kunna styra bort en organisatör från känsliga områden och få denna att utöva verksamheten inom områden där anmälningsplikt inte föreligger. Anmälningsplikt enligt miljöbalken avses även kunna föreskrivas för den som på ideell grund organiserar verksamhet. Anmälningsplikt bör föreskrivas för verksamheter som typiskt sett medför skada och bör dessutom begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå. Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte nödvändigtvis att deltagarnas tillgång till marken grundas på allemansrätten. Anmälningsplikt skall kunna gälla även för friluftsliv som organiseras på den egna fastigheten. Utfärdas i ett sådant fall ett föreläggande eller förbud som medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras på den berörda delen av fastigheten kan ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot fastighetsägaren enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 § första stycket 5). Utskottet vill i likhet med regeringen understryka att den föreslagna regleringen är offentligrättslig och att möjligheterna till ingripanden motiveras av det allmänna intresset att naturen inte skadas. Anmälningsärenden av det slag som avses här skall handläggas enligt förvaltningslagen (prop. del 1 s. 306). Utskottet förutsätter att denna ordning innebär att fastighetsägare, nyttjanderättshavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får kännedom om den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan. Vidare tillförsäkras samma krets möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Förslaget i miljöbalken reglerar däremot inte förhållandet mellan allemansrätten och egendomsskyddet. Detta är av civilrättslig natur och har inte ändrats av förslaget till miljöbalk. Oavsett hur samrådsmyndigheten bedömer ett visst ärende enligt miljöbalken har fastighetsägaren på samma sätt som enligt dagens lagstiftning möjlighet att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd. Utskottet instämmer således i regeringens överväganden och förslaget till lydelse av 7 kap. 1 §. Regeringens förslag bör enligt utskottets uppfattning tillgodose markägarens krav på inflytande i ett ärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och även i övrigt tillgodose markägarens intressen vid myndighetsprövning av organiserat friluftsliv. Motionerna Jo32 (m) yrkande 19, Jo33 (kd) yrkande 13, Jo34 (c) yrkandena 13-15, Jo37 (fp) yrkande 12 samt Jo218 (m) yrkande 13 avstyrks med det anförda.
Områdesskydd Bakgrund Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes- och artskydd är vidare nödvändiga för att Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften finns, t.ex. skyddsformerna nationalpark, naturreservat, naturminne, m.m. Det specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i naturvårdslagen (14 och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör också bl.a. regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med underliggande författningar. Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet, utan kan också gälla föroreningskänsliga områden och värna skyddsvärda naturresurser. Skydd av detta slag behandlas i vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) och i miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §). Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Regeringsrätten har under senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k. proportionalitetsprincip. Enligt den praxis som föreligger hittills är det främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler som kompletterande avvägningsregler kan behövas. Utgångspunkt för regeringens förslag är att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen. Regeringen konstaterar att Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset.
Nationalpark Av 7 kap. 2 § miljöbalken framgår att regeringens beslut om nationalpark förutsätter riksdagens medgivande. Utskottet vill framhålla att det självfallet, liksom hittills, krävs riksdagens medgivande också för att besluta om intrång i eller att upphäva ett beslut om nationalpark. Utskottet anser inte att något särskilt uttalande erfordras i fråga om riksdagens medverkan i dessa ärenden.
Naturreservat Utskottet instämmer i regeringens bedömning att områdesskyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde bör föras samman till en skyddsform som benämns naturreservat. Utskottet har ingen invändning mot att kommun ges befogenhet att tillsammans med länsstyrelse besluta om naturreservat. För att utpekade områden skall få nödvändigt skydd bemyndigas länsstyrelsen eller kommunen att meddela bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänheten. Genom dylika normbeslut, riktade till en obestämd krets och ett obestämt antal fall, ges naturreservat och andra former av områdesskydd sitt rättsliga innehåll. En föreskrift för ett naturreservat kan innebära att en viss åtgärd inte får utföras utan tillstånd. I andra fall kan ett förbud föreskrivas mot en viss åtgärd. Även om ett förbud verkar vara undantagslöst kan dispens meddelas enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken av länsstyrelsen eller kommunen. Utgångspunkt för att i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter för ett naturreservat bör vara att särskilda skäl föreligger. Härutöver förutsätts självfallet att övriga relevanta regler i balken är uppfyllda. Om en föreskrift innebär att det är förbjudet att vidta en åtgärd utan tillstånd betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket miljöbalken ersättning först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats eller försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möjlighet till tillstånd skall ersättningen betalas genast och med stöd av 31 kap. 15 § kan fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens ändå skulle meddelas senare.
Kulturreservat I förarbetena till naturvårdslagens bestämmelse om naturreservat framhålls att begreppet natur innesluter även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s. 45). Genom 3 a § naturvårdslagen förtydligades tillämpningsområdet så att det klart framgår att naturvårdslagen även omfattar kulturpräglade delar av naturmiljön. Såsom regeringen konstaterar har naturvårdslagen hittills endast undantagsvis använts för att säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste värdena. Inte heller har de ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna säkerställts i tillräcklig omfattning genom reservatsförordnanden. Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat användas för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre tider eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i landskapet. Utskottet delar uppfattningen att för de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men kulturminneslagens regler inte är tillräckliga, bör ett särskilt institut, benämnt kulturreservat, införas (prop. del 1 s. 324 f.). Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motion Jo34 (c) yrkandena 17 och 18. Biotopskydd Beträffande sju särskilt uppräknade slag av biotoper gäller ett generellt skydd i och med att de har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra typer av biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs i stället att länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen fattar beslut i enskilda fall om att avgränsa biotopområdet i fråga. Såsom regeringen föreslår kompletteras bestämmelsen så att biotopskyddsområden skall kunna skyddas i en viss del av landet. Utskottet delar uppfattningen att begreppen verksamhet och åtgärd är lämpliga begrepp för att karakterisera det behövliga skyddet mot ett nyttiggörande av marken. Utskottet instämmer i bedömningen att möjligheten till undantag från det generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den generella skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens för vissa oförutsedda situationer. Ersättningsrätten är därför knuten till myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. När däremot en biotop avgränsas i ett enskilt fall åvilar det myndigheten att noga överväga bl.a. vilka verksamheter och åtgärder som kan komma i fråga och att beräkna eventuella kostnader för skyddet. Eftersom ett beslut om avgränsning föregås av sådana överväganden bör enligt utskottets uppfattning också rätten till ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga kraft. Konstitutionsutskottet anför i ersättningsfrågan att det, mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten som skall ersättas, ter sig rimligt att i dessa fall som kan avse ganska begränsade områden avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer. Även konstitutionsutskottet har tillstyrkt regeringens förslag i denna del. Utskottet hänvisar i övrigt till sina överväganden i det följande om ersättningsreglerna.
Djurskydds- och växtskyddsområde Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex. fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under en viss del av året. Utskottet har ingen invändning mot förslaget att det för sådana begränsade skyddssyften bör finnas alternativa möjligheter. Förslaget innebär att i balken arbetas in ett stadgande med särskilda regler om skydd av djurart eller växtart inom ett område.
Strandskyddsområde Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om strandskydd. Redan vid tillkomsten av 1974 års strandskyddsbestämmelser framhölls att dispens- prövningen skall vara restriktiv (prop. 1974:166 s. 197, JoU 1974:52). Regeringens praxis i överklagade dispensärenden har strikt tagit fasta på de av riksdagen godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. En följd av att syftet med strandskyddet vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör vara att tyngden hos det allmänna intresset ökat. Såsom regeringen anfört bör möjligheten att få undantag från strandskyddet vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis hittills. Utskottet delar uppfattningen att de överväganden som gjordes i proposition 1993/94:229 om ett differentierat strandskydd inte tog tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda friluftslivet och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför uttalas att de angivna övervägandena inte skall tjäna till ledning vid prövningen av dispenser. Utskottet instämmer i att frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för något av strandskyddets syften behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant i framtiden. Såsom regeringen anfört kan det vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som endast är obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder. Detsamma gäller områden som är ekologiskt särskilt känsliga eller som ligger i närheten av tätorter samt vid sjöar och kuster där tillgången till återstående fria strandområden är begränsad. Utskottet delar uppfattningen att det finns skäl att komplettera det stadgande som i dag anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. Förbud införs mot anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna effekt bör få vidtas inom strandskyddsområdet. Bostadsutskottet anför i fråga om motion Jo32 (m) yrkande 22 att de regler om en i princip obegränsad glesbebyggelserätt som motionärerna aktualiserat för tankarna till den byggnadslagstiftning som gällde före plan- och bygglagens (1987:10) tillkomst (se 1997/98:BoU3y s. 23). Ett accepterande av det synsätt som präglar förslaget skulle innebära en förändring av balansen mellan enskilda och allmänna intressen som är bostadsutskottet främmande och skulle återföra lagstiftningen till en ordning som övergavs för snart 30 år sedan. De regler om planläggning och byggande som finns i plan- och bygglagen liksom reglerna om strandskydd i naturvårdslagen omfattas av en bred riksdagsmajoritet. De har sin grund i ställningstaganden som successivt vuxit fram och som återspeglar samhällets syn på avvägningen mellan exploaterande och bevarande av mark och vatten. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet motionsförslaget. Jordbruksutskottet delar bostadsutskottets bedömning och avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 22 och Bo202 (m) yrkande 13.
Miljöskyddsområde Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området därför att det utsätts för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har hittills använts endast för Ringsjön och Laholmsbukten. Redan genom miljöbalkens rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. höjs skyddsnivån generellt. Miljökvalitetsnormerna kommer att göra det möjligt att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten för vissa geografiska områden eller i hela landet. I miljöbalken införs möjlighet att förklara större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder krävs på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar. Även områden som inte uppfyller en miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde. Såsom regeringen föreslagit skall i likhet med vad som avses gälla beträffande miljökvalitetsnormer föreskrifter för miljöskyddsområden kunna innebära inskränkningar av befintliga tillstånd. Som framgår av 13 § lagen om införande av miljöbalken gäller detta dock inte tillstånd enligt miljöskyddslagen. En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effekter framträder. Av den anledningen är det enligt utskottets uppfattning lämpligt att miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som ligger i vattenområdets tillrinningsområde. Utskottet instämmer i att föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter i ett miljöskyddsområde bör kunna innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut med det undantag som anges i 13 § lagen om införande av miljöbalken. Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet och endast verksamhetsutövare inom området blir bundna av dessa. Även verksamhetsutövare som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter inom området, är dock skyldiga att iaktta hänsyn till området. De allmänna hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2(4 kap. innebär att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför området skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de värden som föreskrifterna avser att skydda, se särskilt 2 kap. 3 § och 3 kap. 6 §.
Vattenskyddsområde Utskottet instämmer i att ett vattenskyddsområde skall kunna inrättas om en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt behöver skyddas. Ett dylikt område bör normalt ges en sådan omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Ett fullt effektivt skydd torde dock kunna uppnås endast om skyddsområdet omfattar hela eller väsentliga delar av tillrinningsområdet. De föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området kan meddelas och ersättning kan utgå med stöd av 31 kap. 4 §. Även verksamhetsutövare utanför området, men vars verksamhet kan ha skadliga effekter på grund- eller ytvattnet i området, är skyldiga att iaktta hänsyn till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet. Intresseprövning vid beslut om områdesskydd Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om intresseprövning vid beslut om områdesskydd (se även utskottets överväganden s. 40). En inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin egendom förutsätter en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilda förlorar på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande. Miljöbalkens bestämmelser har som grundläggande syfte att ta till vara allmänna naturvårds- och miljöintressen av sådant slag som i förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen bör betraktas som angelägna allmänna intressen. Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens skall utgångspunkt vara följande. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs för jordbruket m.m. och inte tillgodoser bostadsändamål. En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med utsläckt allemansrätt. Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att dispenser på sikt stegvis kan leda till sammantaget betydande nackdelar på det sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden ?särskilda skäl? att utrymmet är mycket litet för dispens från det förbud som strandskyddet innebär. Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för naturvårdande och kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av övriga regler om områdesskydd vara att skyddsinstituten avser att tillgodose ett angeläget allmänt intresse.
Övriga frågor Utskottet tillstyrker vad regeringen anfört i fråga om skydds- eller bevarandeområde i 7 kap. 28 §. I dag kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när det är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne. Utskottet instämmer i regeringens förslag att införa en sådan möjlighet även för kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde.
8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter
Propositionen I miljöbalken inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur- och växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Enligt förslaget kan skydd ges åt vilt levande djurarter som riskerar att försvinna. Föreskrifter som meddelas med stöd av miljöbalkens regler får avse djurart som riskerar att utsättas för plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller förbud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen anges att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs. jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Fredningen gäller även viltets ägg och bon. Genom 8 kap. 1 § miljöbalken och genom det skydd som fredningen enligt jaktlagen innebär ges alltså kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd. Med stöd bestämmelserna i 8 kap. kan vilda växtarter skyddas från att försvinna eller utsättas för plundring. För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön kan föreskrifter meddelas om utsättning.
Utskottets överväganden Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Propositionen Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning. När olägenheter från kärntekniska anläggningar prövas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall även den joniserande strålningen prövas i motsats till vad som gällt enligt miljöskyddslagen. Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Även pågående verksamheter som har påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits kan göras tillståndspliktiga. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är föreskriven, om det är risk för betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. I de fall en ändring är tillståndspliktig bör en samlad prövning göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande förhållandet att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats, vilket försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter kan enligt miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella prövningen. När det gäller hälsoskyddet arbetas bestämmelserna i hälsoskyddslagen in i miljöbalken vilket innebär att balkens hänsynsregler kommer att gälla även hälsoskyddet. Begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet för människors hälsa, det innebär dock ingen ändring i sak. Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte någon avgränsning till användningen av fast egendom. Kommunerna får även enligt miljöbalken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i kommunerna. Kommunerna ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.
Motionerna I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte skall prövas enligt miljöbalken (yrkande 23). I motionen anförs att joniserande strålning även i fortsättningen bör prövas enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen, men lämnas utanför miljöbalken. Förslaget att pröva sådan verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt eftersom det finns väl utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast är strängare än förslaget till miljöbalk. I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om att strålskyddslagen (1988:220) skall ingå i miljöbalken (yrkande 3). I motionen anförs att lagen bör inarbetas för att undanröja de uppenbara brister som i dag finns i lagen. Allmänhet och sakägare ges inte likvärdiga möjligheter till insyn i beslutsfattandet, och det saknas även kravregler av den typ som finns i miljöskyddslagen. Det finns enligt motionärerna inga skäl varför lagstiftningen om bl.a. kärnteknisk verksamhet skall ge ett svagare skydd för miljön. Enligt motion Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars lokalisering och miljöpåverkan. I motionen yrkas att regeringen ges till känna att det finns starka skäl att i miljöbalken och dess tillämpningsregler, bl.a. kommande miljöförordning, föra in särskilda tillståndsregler för större hamnanläggningar (yrkande 1). I motion Jo727 (s) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 11 § hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna förbjuds. I motionen anförs att förbränningen vid öppen eldning med halm är helt okontrollerad och leder till höga halter av stoft och luktande ämnen som innebär klara hälsorisker. I motion A455 (fp) hemställs i yrkande 14 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärgårdens vattenvårdsförbund. I motionen anförs att ett villkor för en långsiktigt hållbar utveckling i skärgården är att saltvatteninträngning i grundvattnet kan undvikas. När förslagen i SOU 1997:99 om ny vattenadministration skall genomföras är det av största vikt att förslagen blir tillämpliga på skärgårdens vatten. Därför bör ett skärgårdens vattenvårdsförbund bildas.
Utskottets överväganden För kärntekniska anläggningar krävs i dag tillstånd enligt miljöskyddslagen, eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens A-lista och alltså prövas av Koncessionsnämnden. Eftersom joniserande strålning är undantagen från den lagens tillämpningsområde prövas inte utsläppet av radioaktiva ämnen och joniserande strålning vid den prövningen utan endast alla andra utsläpp och störningar, såsom kylvattenutsläpp och buller. Villkor för den joniserande strålningen fastställs i tillståndet enligt kärntekniklagen med stöd av strålskyddslagen. Med den föreslagna utformningen av miljöbalken utan något undantag för joniserande strålning skall i fortsättningen alla utsläpp och störningar från kärntekniska anläggningar prövas av den regionala miljödomstolen, även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning. Därmed kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det gäller lokalisering vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., och det kommer att krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl beträffande den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och andra olägenheter. Vid prövningen kommer även specialreglerna om strålning i strålskyddslagen att tillämpas. Utskottet delar regeringens uppfattning att det med denna utformning inte finns skäl att arbeta in hela strålskyddslagen i balken eftersom den till övervägande del avser arbetarskydd, patientskydd och konsumentskydd. I proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. finns dessutom förslag till ändringar i strålskyddslagen och kärntekniklagen. Utskottet återkommer således till frågan om förhållandet mellan dessa lagar och balken i samband med behandlingen av den propositionen. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 23 och Jo34 (c) yrkande 3. När det gäller yrkandet i motion Jo36 att det i miljöbalken och dess tillämpningsregler, bl.a. kommande miljöförordning, bör föras in särskilda tillståndsregler för större hamnanläggningar, får regeringen enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreskriva vilka verksamheter som skall vara tillståndspliktiga enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet. Hamnar är i dag inte tillståndspliktiga enligt miljöskyddsförordningen. I Miljöbalksutredningens slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35), som bereds i Regeringskansliet, föreslås dock att hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton skall vara prövningspliktiga och prövas av länsstyrelserna (s. 114). Där föreslås alltså en betydligt längre gående tillståndsplikt än som föreslås i motionen. Detta är föranlett av att sådana anläggningar omfattas av ett obligatoriskt krav på tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning enligt bilaga 1 till EG-direktivet 85/337/EEG, ändrat genom direktiv 97/11/EG. Utskottet, som återkommer till motionens yrkande 2 att regeringen obligatoriskt bör tillåtlighetspröva hamnar i samband med behandlingen av 17 kap., avstyrker med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande 1. I 9 kap. 12 § miljöbalken bemyndigas regeringen, myndighet eller kommun att meddela föreskrifter av det slag som anges i motion Jo727 (s). Motionen avstyrks. I motion A455 (fp) har hemställts att ett skärgårdens vattenvårdsförbund bildas. Enligt lagen (1976:997) om vattenförbund kan en sammanslutning kallad vattenförbund bildas efter ansökan till länsstyrelsen. Medlemmar skall vara de som medgivits rätt enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen eller äldre rätt att inverka på vattenbeskaffenheten eller i övrigt på vattenförhållandena inom verksamhetsområdet, och det är även dessa som har rätt att ansöka om bildande. Frågor om inrättande av vattenförbund är alltså ingen fråga för riksdagen. När det gäller frågan att kunna komma till rätta med problemet med saltvatteninträngningar i grundvattenbrunnar i skärgården införs i miljöbalken en ny bestämmelse i 9 kap. 10 § som ger kommunerna rätt att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för nya anläggningar för grundvattentäkter i områden med vattenbrist. Anmälningsplikt kan föreskrivas även för redan befintliga anläggningar. Med det anförda avstyrker utskottet motion A455 (fp) yrkande 14.
10 kap. Förorenade områden
Propositionen I första hand verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare som har förvärvat förorenade fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet för att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från ansvaret för efterbehandling. Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön. Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlingsansvar. Efterbehandlingsansvaret skall, om flera verksamhetsutövare är ansvariga, vara solidariskt. En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker föroreningar på fastigheten. Allvarligt förorenade mark- och vattenområden skall kunna förklaras som miljöriskområden. I samband med förklaringen skall länsstyrelsen föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara förenade med villkor eller föregås av anmälan till tillsynsmyndigheten. Ett beslut om förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med villkor för den fortsatta markanvändningen. De restriktioner som kan meddelas i samband med förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde kan avse alla slags åtgärder i marken och vattnet. Ersättningsrätt föreligger inte eftersom begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl.
Motionen I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av ansvaret (yrkande 27). Genom förslaget om ett solidariskt betalningsansvar i de fall flera olika verksamhetsutövare har ansvaret för ett förorenat område, kan en enda delansvarig verksamhetsutövare drabbas av en kostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar.
Utskottets överväganden Verksamhetsutövaren ansvarar enligt förslaget i första hand för att utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Verksamhetsutövare är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en förorening. Om flera verksamhetsutövare har orsakat förorening på en fastighet så ansvarar de solidariskt. Utskottet delar uppfattningen att den som visar att han eller hon orsakat endast en obetydlig del av en förorening som inte ensam motiverar efterbehandling skall svara endast för denna del. Utskottet instämmer även i att den som lojalt följer givna tillstånd eller miljöbalkens regler och således fullgör sina skyldigheter i fråga om efterbehandling inte bör drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget. En skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Utskottet delar uppfattningen att det bör beaktas om en verksamhetsutövare visar att han endast bidragit i begränsad mån. Denna skälighetsprövning bör medföra att några besvärande tröskeleffekter inte behöver uppstå. Tidsaspekten har betydelse, och det bör beaktas om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt. En samlad skälighetsbedömning bör göras, och denna kan alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Med det anförda avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 27.
11 kap. Vattenverksamhet. Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Propositionen Miljöbalken skall ersätta vattenlagen i de delar den lagen har anknytning till centrala miljöfrågor. Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser samt bestämmelser om vattenrättsliga samfälligheter och avgifter, skall samlas utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även i fortsättningen skall huvudregeln vara att det krävs tillstånd till vattenverksamhet.
Motionerna Motion Jo33 (kd) innehåller ett yrkande om förstärkt skydd för grundvattnet (yrkande 7). Motivtexten är kortfattad och återfinns under rubriken Hushållningen med mark och vatten. Enligt motionärerna är det oklart om balkförslaget uppfyller nödvändiga EG-direktiv och om vattenresurserna ges tillräckligt skydd. I motion Jo758 (m) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att vattenuttag för bevattning skall beslutas av länsstyrelsen. Enligt motion Jo723 (mp) yrkande 4 bör regeringen lägga fram förslag om sådana ändringar i naturvårdslagen och torvlagen att prövningen av energitorvärenden också sker enligt naturvårdslagen. Motionärerna anser att alla våtmarker, oavsett tillämplig lag, skall ha samma skydd mot exploatering.
Bostadsutskottets yttrande Bostadsutskottet erinrar om att vattenlagens vara eller inte vara i miljöbalken har varit föremål för diskussioner under de år som den samlade miljölagstiftningen har utretts. I föreliggande förslag till miljöbalk har regeringen valt att inkludera de delar av VL som har anknytning till centrala miljöfrågor medan vattenlagens övriga bestämmelser samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Då denna uppdelning av VL inte mött synpunkter i de motioner som väckts med anledning av propositionen har bostadsutskottet inte funnit anledning att närmare kommentera detta regeringsförslag. I anslutning till kd-motionen Jo33 hänvisar utskottet till regeringens bedömning att det s.k. grundvattendirektivet (80/68/EEG) kommer att vara genomfört genom reglerna i balken. Bestämmelserna i 7 kap. 21 § om vattenskyddsområde ger bl.a. möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden, vilket bidrar till att grundvattendirektivets krav uppfylls. Därutöver ger bestämmelserna om miljökvalitetsnormer möjligheter att ange förekomst i yt- eller grundvatten av kemiska produkter eller biotekniska organismer samt normer för grundvatten. I sammanhanget bör även nämnas att man inom EU för närvarande utarbetar ett ramdirektiv för vatten, där grundvattendirektivets huvudsakliga innehåll sannolikt kommer att utgöra en viktig del. Rådet förväntas ta ställning till kommissionens förslag till direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området vattenpolitik någon gång under år 1998. I nuläget finns inte tillräcklig anledning att anta att skyddet för grundvattnet inte kan förverkligas fullt ut. Bostadsutskottet avstyrker motion Jo33 yrkande 7. Med anledning av motion Jo758 (m) erinrar bostadsutskottet om att en generell tillståndsplikt för vattenverksamhet gäller i såväl VL som miljöbalken. Enligt 4 kap. 1 a § VL behövs dock inte tillstånd för vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Motsvarande bestämmelse återfinns i 11 kap. 11 § miljöbalken. Med husbehovsförbrukning avses enligt författningskommentaren inte vattentäkt för jordbruksbevattning, som därmed i huvudsak är tillståndspliktig enligt 4 kap. 1 § VL (11 kap. 9 § miljöbalken). Tillståndsfrågorna ges i propositionen särskild belysning med anledning av de problem med grundvattensänkningar som uppkommit i sydlänen på grund av för stora bevattningsuttag under nederbördsfattiga perioder. Effektiva instrument för att komma till rätta med olagliga bevattningsuttag har efterfrågats av vissa länsstyrelser. I miljöbalksförslaget förordas miljökvalitetsnormer för högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem som inte får över- eller underskridas (5 kap. 2 §). Avsikten med detta är i första hand att skydda naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkt för bevattning. Regeringen föreslår även att en särskild prövningsmyndighet inrättas vid länsstyrelserna som skall pröva miljöfarlig verksamhet (B-listan i miljöskyddsförordningen). Regeringen gav i december 1996 Naturvårdsverket i uppdrag att se över fördelningen mellan A- och B-ärenden i miljöskyddsförordningen. Uppdraget redovisades i oktober 1997, varefter det överlämnades till Miljöbalksutredningen. Miljöbalksutredningens slutbetänkande om miljöbalksanknutna förordningar (SOU 1998:35) presenteras i mars 1998. Bostadsutskottet anser att regeringen i propositionen tillfredsställande redovisar hanteringen av de frågor som motionären aktualiserat. Möjligheterna att ingripa mot bevattningsuttag som exempelvis riskerar att sänka flödena i vattendrag och på så sätt negativt påverka de biologiska förutsättningarna förstärks i och med införandet av miljökvalitetsnormer. Något tillkännagivande till regeringen om tillståndsprövning av bevattningsuttag enligt motion Jo758 yrkande 2 anser utskottet inte påkallat.
Utskottets överväganden Som regeringen anför är vatten en naturtillgång av stort värde från miljösynpunkt samt för rekreation och friluftsliv. På senare tid har vattendragens och våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och växtarter alltmer kommit i blickpunkten. Både systematiska skäl och miljöskäl talar för att de centrala delarna av vattenlagen inarbetas i miljöbalken. Utskottet delar således bostadsutskottets bedömning i denna fråga. Regeringens förslag innebär i korthet att de specifikt vattenrättsliga bestämmelserna överförs till en särskild lag, lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Här återfinns bl.a. bestämmelser om rådighet över vatten, vattenrättsliga samfälligheter, bygdeavgifter, fiskeavgifter, an-delskraft samt vissa procedurregler. I miljöbalkens 11 kap. införs regler om grundläggande förutsättningar för vattenverksamhet, definitioner av sådan verksamhet, tillståndsplikt, underhållsansvar och utrivning m.m. Både bestämmelserna i miljöbalken och i den särskilda lagen motsvarar i stor utsträckning gällande rätt. Definitionen av begreppet markavvattning blir dock något vidare genom definitionen i 11 kap. 2 §, eftersom den relateras till ett ?vattenområde? och inte enbart till begreppet ?sjö? enligt nu gällande bestämmelser i vattenlagen. Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag i dessa delar. Som framgår av bostadsutskottets yttrande är motionerna Jo33 (kd) yrkande 7 och Jo758 (m) yrkande 2 i väsentliga delar tillgodosedda genom de aktuella bestämmelserna i miljöbalken m.m. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet att motionerna inte påkallar någon särskild åtgärd från riksdagens sida. När det gäller prövningen av torvtäkt innebär regeringens förslag att tillstånd enligt miljöbalken inte behövs för markavvattning i samband med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. (se 11 kap. 13 §). I författningskommentaren anförs att länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och att vid denna prövning naturvårdshänsyn skall beaktas. Enligt 12 kap. 1 § miljöbalken krävs inte heller tillstånd enligt balken för täkt av torv om bearbetningskoncession har lämnats enligt torvlagen. I propositionen med förslag om följdlagstiftning till miljöbalken föreslås att bl.a. miljöbalkens hänsynsregler och miljökvalitetsnormer skall gälla vid koncessionsprövning (prop. 1997/98:90 s. 222 f.). Regeringen understryker i denna proposition att det är viktigt att nödvändiga miljöhänsyn i fortsättningen tas vid koncessionsprövningen enligt torvlagen. Detta åstadkoms alltså genom att relevanta bestämmelser i miljöbalken görs tillämpliga vid koncessionsprövningen. Denna lösning är särskilt lämplig med tanke på att länsstyrelsen, som kommer att ha erfarenhet av att tillämpa miljöbalken, är prövningsmyndighet enligt torvlagen. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo723 (mp) yrkande 4.
12 kap. Täkter, jordbruk m.m.
Propositionen Tillståndsplikt skall även fortsättningsvis gälla för kommersiella täkter av berg, sten, grus, sand m.m. Husbehovstäkter skall kunna underställas tillståndsplikt enligt balken. En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt skall inte tillåtas. Vid prövningen av täkttillstånd skall miljöskydds- och naturvårdsaspekterna samordnas. När det gäller regler för jordbruk och annan verksamhet i naturen föreslår regeringen att regler om samrådsskyldighet och tillstånd till vilthägn skall infogas i balken. Särskilda hänsynsregler, motsvarande dem som finns i skötsellagen, skall gälla för jordbruksverksamhet.
Motionerna I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas utanför miljöbalken (yrkande 6). Även om skötsellagen i dag inte har en tydlig karaktär av produktionslag kan det i framtiden uppstå situationer där livsmedelsöverskottet vänds till ett underskott, vilket föranleder en markpolitik som inte enbart betonar miljömål, utan också produktionsmål. Vidare yrkas att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § inte skall kunna meddelas för husbehovstäkter (yrkande 28). Den föreslagna tillståndsplikten för husbehovstäkter kommer att leda till ökning av kostnader och byråkratiska hinder för jord- och skogsbruket. Vidare yrkas beslut om att normala skogsbruksåtgärder inte bör omfattas av 12 kap. 6 § (yrkande 29). I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av jordbruksmark ej skall ingå i miljöbalken (yrkande 1). Motionärerna ser hellre en utveckling med skogsvårdslagen som förebild. Skogsägare och lantbrukare bör betros att förvalta mark och skog enligt ekologiskt uthålliga principer. Vidare yrkas att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för husbehovstäkter (yrkande 14). Husbehovstäkter har stor betydelse för de areella näringarna. Öppnande av husbehovstäkt på lantbruksfastigheter är att beteckna som pågående markanvändning. Vidare yrkas tillkännagivande att man bör finna en avvägning mellan vad som är kommersiella täkter och husbehovstäkter (yrkande 15). I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om att husbehovstäkter som understiger en viss volym skall undantas från kravet om tillståndsplikt (yrkande 19). Stora husbehovstäkter bör kunna underställas tillståndsplikt. Kravet på tillståndsprövning bör dock inte omfatta husbehovs- täkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller skogsbruk. Mindre täkter, som understiger en viss volym, bör därför undantas från krav på tillstånd.
Utskottets överväganden
Tillståndsplikt för täkter Enligt 18 § naturvårdslagen får täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. Från kravet på tillstånd enligt naturvårdslagen undantas täkt som prövas enligt vissa speciallagar, bl.a. vattenlagen, samt täkt som sker för markinnehavarens husbehov. Täktverksamheten reglerades från början i syfte att skydda landskapsbilden, men vid lagändringar år 1974 betonades skyddet för naturmiljön starkare. Numera är principen den att ju starkare naturvårdsintressen som gäller för ett område, desto större måste behovet av täktmaterialet vara för att tillstånd skall medges. Tillståndsplikten för täkter omfattar inte täkt för markinnehavarens husbehov, s.k. husbehovstäkter. Enligt motiven till naturvårdslagen avses med husbehovstäkt i första hand den förbrukning som behövs för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1974:148 s. 75). I rättspraxis har emellertid angetts att reglerna om husbehovstäkt omfattar alla slags fastigheter. Regeringsrätten har i en dom slagit fast att denna vida tolkning är gällande rätt. I domen uttalas att täkt för husbehov kan ske på varje slag av fastighet. Avgörande är om det material som bryts används inom fastigheten för dess eget behov och inte avyttras (RÅ 1993 ref. 4). Sedan år 1989 är även miljöskyddslagstiftningen tillämplig på täktverksamhet. Genom miljöskyddsförordningen föreskrivs tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen för större berg- och torvtäkter. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att starka skäl talar för att husbehovstäkter bör kunna underkastas prövningsplikt. Sådana täkter kan vara omfattande och spoliera områden som är värdefulla för naturvården. Syftet med att tillståndsreglera husbehovstäkter är detsamma som gäller för kommersiella täkter, bl.a. att kunna stoppa täkter som befaras medföra skador på naturmiljön. Tillståndsplikten tar främst sikte på sådana ingrepp som i mer betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial och kan medföra skada av betydelse på miljön. Genom att tillståndsplikten bestäms på detta sätt jämställs i lagstiftningen alla täkter som medför stora och skadliga ingrepp i naturen oavsett om täktmaterialet används på samma fastighet eller brukningsenhet, t.ex. när skogsbolag bygger skogsbilvägar. Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande över förslaget till miljöbalk att förslaget motiveras av behovet av att kunna stoppa täkter som kan befaras medföra skador på naturmiljön (1997/98:KU8y s. 9). Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det enligt konstitutionsutskottets uppfattning inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en tillståndsplikt för de fall hushållningen av naturresurser motverkas eller täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom ett vägrat tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet vill också hänvisa till vad som sägs i propositionen del 1 s. 378 om att en tillståndsskyldighet inte införs obligatoriskt. Bemyndigandet till regeringen bör enligt propositionen kunna utnyttjas så flexibelt att tillståndsplikten kan begränsas till bara de områden som bör ges ett starkare skydd och till ett visst material, vanligtvis naturgrus. Konstitutionsutskottet tillstyrker således propositionens förslag också när det gäller husbehovstäkt. Med det anförda tillstyrker jordbruksutskottet regeringens förslag och avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 28 och Jo33 (kd) yrkande 14. Tillståndskrav även för husbehovstäkter förutsätter alltså att täkterna kan medföra skadliga ingrepp i naturen eller att hushållningen med de naturresurser som anges i 12 kap. 1 §, t.ex. den begränsade resursen naturgrus, motverkas. Såsom regeringen framhåller är det inte tänkt att tillståndstvånget skall omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver särskilt skydd (prop. del 1 s. 379). Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär således inte att en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. I stället utformas reglerna så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens husbehov inte får ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan regeringen eller en myndighet föreskriva om tillståndsplikt för ett visst eller vissa områden av landet, där skyddsbehov finns, eller för hela landet. Bemyndigandet bör t.ex. kunna utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet av reglering kan tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering som ingående materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Tillståndsplikten kan begränsas inte bara till de områden som bör ges ett bättre skydd utan även till det material som bör skyddas, vilket vanligtvis torde vara naturgrus. Såsom regeringen anfört är avsikten med de nya reglerna framför allt att stora täkter som kan antas komma att omfatta uttag av mängder överstigande 1 000 m3 naturgrus eller flera tusen kubikmeter morän kan göras tillståndspliktiga om skyddsbehov föreligger. Med den angivna mängden avses det totala uttaget i täkten även om det görs över flera år. Om ett mindre uttag görs i t.ex. ett särskilt skyddsvärt område kan även det komma att omfattas av föreskrifter om tillståndsplikt. Smärre täkter, där den uttagna mängden understiger 100 m3, avses däremot inte bli belagda med tillståndsplikt, eftersom sådana små uttag vanligtvis får anses medföra relativt obetydlig inverkan på naturresurser och miljön. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om tillståndsplikt och tillståndsprövning för husbehovstäkt. Motionerna Jo33 (kd) yrkande 15 och Jo34 (c) yrkande 19 avstyrks.
Anmälan för samråd Regeringen föreslår samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet i miljöbalken. Vidare föreslås en ny regel om att verksamhet som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat. När skogsnäringens miljöansvar häromåret utökades genom ändringar i skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. Regeringen får därför redan i dag förordna att de befogenheter som länsstyrelsen har enligt 20 § naturvårdslagen i stället skall utövas av skogsvårdsstyrelsen. Exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd är större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, tippning av schakt- och rivningsmassor. Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken föreslås ersättning utgå om förbud eller föreläggande enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om samrådsskyldighet. Motion Jo32 (m) yrkande 29 avstyrks.
Miljöhänsyn i jordbruket Regeringen har med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark bemyndigat Statens jordbruksverk att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket. Det är endast två bestämmelser i skötsellagen, 4 och 5 §§, som rör näringen och som inte är bestämmelser med huvudsakligen miljö- och naturskyddande syfte. Utskottet delar regeringens uppfattning att med hänsyn till att de materiella bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande skäl för att behålla lagen. Lagen är numera huvudsakligen en lag om miljöhänsyn i jordbruket. Jord- och skogsbruket har stor inverkan på miljön. Hur dessa näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende. Såsom regeringen anfört talar mycket för att lagar om skötseln av de areella näringarna bör tas in i miljöbalken. Utskottet delar uppfattningen att skötsellagens regler bör arbetas in i miljöbalken. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 6 och Jo33 (kd) yrkande 1.
13 kap. Genteknik
Propositionen Gentekniken har revolutionerat den naturvetenskapliga och medicinska grundforskningen och har lett till ett betydande antal tillämpningar inom det biomedicinska området. Den utgör även ett redskap för att minska skador på miljön. Också livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken. Samtidigt kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad kan den utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken reser dessutom grundläggande etiska frågor om människans rätt att påverka andra organismer. Bestämmelserna i lagen om genetiskt modifierade organismer skall inarbetas i miljöbalken. Den som släpper ut en produkt på marknaden som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer skall enligt vad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer märka produkten. Detta gäller även om produkten är avsedd för innesluten användning.
Motionerna I motion Jo34 (c) yrkas tillkännagivande att ambitionsnivån vid analys av möjlig miljöpåverkan vid marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte skall vara lägre än vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar (yrkande 11). I motion Jo511 (kd) yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i lagen om genetiskt modifierade organismer att rapporteringsskyldighet till myndighet ingår (yrkande 6). Utsättningsdirektivets bestämmelse om rapporteringsskyldighet till myndighet efter slutförd försöksutsättning återfinns inte i den svenska lagen. Vidare yrkas tillkännagivande om kravet på att den etiska paragrafen i gentekniklagen får en motsvarighet i EU:s direktiv (yrkande 7). Riksdagen bör också göra en analys och utvärdering av hur det etiska momentet har fungerat i praktiken (yrkande 8). I gentekniklagens bestämmelse om förhandsbedömning bör ett tillägg göras om krav på utredning om alternativa lokaliseringar och utformningar på det sätt som miljökonsekvensbeskrivningar i princip ställer (yrkande 9). Vidare yrkas tillkännagivande att i avvaktan på att lagstiftningen arbetas om bör inga nya tillstånd till utsättning av genetiskt modifierade organismer tillåtas, utan ett tillfälligt moratorium bör införas (yrkande 10). I motion Jo542 (mp) yrkas tillkännagivande om förbud för odling i landet av genmanipulerade grödor (yrkande 1). Vidare anförs i fråga om genmanipulationer på djur att de risker som finns inte får underskattas (yrkande 8). Motionärerna vill därför stoppa genmanipulationer av djur. I motion Jo543 (v) anförs i fråga om genöverföring mellan växter och djur att genmodifierade livsmedel bör accepteras endast om det finns en tydlig nytta för konsumenten på lång sikt, dvs. om genmodifierade livsmedel inte innebär någon risk för människors hälsa eller för miljön (yrkande 1). Vidare anförs att med genmodifierade livsmedel kan risken för fler och även hittills okända allergier öka (yrkande 2). De svenska försöken att flytta anlag för kyltålighet från fisk till potatis oroar allergiker. De etiska frågorna ställs på sin spets. Motionärerna anser att genförändrade livsmedel kan accepteras endast om det inte innebär någon risk för människors hälsa eller för miljön. Motionärerna anser också att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av nuvarande lagstiftning och återkomma till riksdagen med förslag om förbud mot kloning av människor och djur (yrkande 9).
Utskottets överväganden
Gentekniklagen Lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer har som uttryckligt syfte att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att säkerställa att etiska hänsyn tas. Miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § är att skydda människors hälsa och miljön. I sistnämnda uttryck inbegrips även djurpopulationernas ( men inte enskilda djurs ( hälsa. Det är i den betydelsen begreppet djurs hälsa används i gentekniklagen. En etisk dimension är särskilt uttryckt i paragrafen genom att det anges att naturens skyddsvärde och människans förvaltaransvar skall beaktas. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att gentekniklagens båda syften ryms inom miljöbalkens mål och motiverar att bestämmelserna arbetas in i miljöbalken. Såsom regeringen anfört gör sig de etiska frågorna särskilt påminda vid genteknisk verksamhet. Utskottet instämmer i att det är berättigat att i ett kapitel om genteknik särskilt betona den etiska hänsynen, även om sådana aspekter också annars är förenade med skyddet för människors hälsa och miljön.
Översyn av direktiv för avsiktlig utsättning Inom EU pågår en översyn av direktivet om avsiktlig utsättning (90/220/EEG). Kommissionen har i ett direktivsförslag den 23 februari 1998, (KOM (1998) 85) slutligt lämnat förslag som innebär att räckvidden för och definitionerna i direktiv 90/220/EEG klargörs. Enligt förslaget införs obligatorisk övervakning av godkända produkter efter det att produkterna släppts ut på marknaden. Vidare föreslås att kommissionen formellt skall samråda med en vetenskaplig kommitté för att bistå i frågor som kan antas ha betydelse för människans hälsa eller för miljön. Kommissionen skall vidare ges möjlighet att i allmänna frågor som kan ge anledning till etiska betänkligheter samråda med någon av de kommittéer den har inrättat för frågor som gäller bioteknikens etiska konsekvenser. Vidare föreslås att principer fastslås för riskbedömningar och att utsättningar i experimentsyfte klassificeras samt att de administrativa förfarandena förenklas. Rådet föreslås få möjlighet att avslå kommissionens förslag med enkel majoritet. Med detta förslag anges medlemsstaterna komma att spela en viktigare roll i beslutsprocessen. I EG-kommissionens förslag till reviderat direktiv 90/220 föreslås sålunda att obligatorisk övervakning införs efter det att produkterna släppts ut på marknaden. Eftersom det är svårt att på förhand bestämma innehållet i övervakningsplaner för olika typer av genetiskt modifierade organismer (växter, djur, mikroorganismer) är endast målet med övervakningen definierat i förslaget. Avsikten är att detaljerade övervakningsplaner för produkterna skall utarbetas i varje enskilt fall och genomföras under överinseende av behöriga nationella myndigheter. Övervakningsplanen blir enligt förslaget en del av tillståndet. Utskottet föreslår i avvaktan på behandlingen av kommissionsförslaget att motion Jo511 (kd) yrkande 6 lämnas utan vidare åtgärd.
Etiska hänsyn och miljökonsekvensbeskrivningar När det gäller frågeställningen hur bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sig till direktivet om avsiktlig utsättning hänvisar regeringen till att kravet på etiska hänsyn i samband med genteknisk verksamhet redan gäller i Sverige och har gällt under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen. Jordbruksutskottet uttalade i januari 1997 (bet. 1997/98:JoU6) att EG- direktivets syfte är att skydda människors hälsa och miljön och att en prövning utifrån detta syfte omöjligen kan göras frikopplat från hänsynstagande till moraliska normer och miljöetik. I arbetet med översynen av direktivet om avsiktlig utsättning har Sverige fört linjen att krav på etiska hänsyn skall skrivas in i direktivet. Regeringen har den 16 oktober 1997 tillkallat en kommitté med uppgift att bl.a. analysera den moderna bioteknikens möjligheter och risker samt bedöma långsiktiga förändringseffekter av den moderna biotekniken och lämna förslag till en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv (dir. 1997:120). I arbetet skall kommittén hålla sig underrättad om utvecklingen av pågående ärenden, bl.a. revideringen av EG-direktivet om avsiktlig utsättning, 90/220/EEG. Utredningen skall enligt direktiven redovisas senast den 1 juli 2000. Av redovisningen ovan framgår att förslaget till nytt direktiv 90/220 innehåller en bestämmelse om samråd i fråga om etiska hänsyn. Utskottet finner inte anledning att i avvaktan på ytterligare överväganden i den nämnda utredningen och i fråga om direktivet om avsiktlig utsättning göra något uttalande med anledning av motion Jo511 (kd) yrkandena 7 och 8. Motionen avstyrks. Lagrådet har ifrågasatt om särreglerna om etiska hänsyn har utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna jämfört med vad som gäller för närvarande. Lagrådet framhåller särskilt att det föreslagna uttrycket ?särskilda etiska hänsyn? kan ge en sådan föreställning, liksom det förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen, upptas i särskilda paragrafer. Regeringen anför häremot att syftet varit att betona den etiska aspekten när det gäller gentekniken. Uttrycket ?särskilda? har valts för att förhindra motsatsslutet att balken i övrigt inte skulle bygga på etiska överväganden. Utskottet har ingen erinran mot regeringens förslag. Såsom regeringen anfört är kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, med vissa undantag. Utskottet instämmer i att kravet på miljökonsekvensbeskrivning inte bör omfatta tillstånd för genetiskt modifierade organismer eftersom detta är en typ av tillstånd som vanligtvis inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka det finns särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning. Dessa är enligt utskottets uppfattning tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön. Dessutom regleras avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i EG- direktivet 90/220 som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta. Direktivet är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att Sverige inte nu kan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen anser dock att bredare ekologiska bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv. Sverige verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymme härför. Motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och Jo511 (kd) yrkande 9 avstyrks i den mån de inte tillgodosetts med det anförda. När det gäller de frågor i övrigt som behandlas i motion Jo511 (kd) yrkande 10 om ett moratorium för utsättning av genetiskt modifierade organismer har utskottet tidigare framhållit följande (1995/96:JoU11 s. 11 och 1997/98:JoU6 s. 5). Redan genom EES-avtalet åtog sig Sverige att införliva två EG-direktiv, nämligen 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer. Sedan Sverige blivit medlem i EU är direktiven, som utskottet i andra sammanhang påpekat, bindande för varje medlemsstat enligt de förutsättningar som anges i artikel 189 i Romfördraget. De nu aktuella direktiven och den svenska lagstiftningen innebär bl.a. att användningen av genetiskt modifierade organismer prövas från fall till fall och att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att t.ex. motverka hälso- och miljöskador. Generella förbud av det slag och den omfattning som i övrigt anges i motion Jo511 (kd) yrkande 10 om ett moratorium för avsiktlig utsättning är enligt utskottets mening inte förenliga med Sveriges åtaganden i detta hänseende. Sverige kan inte heller ensidigt införa ett sådant förbud mot odling i landet av genmodifierade grödor som anges i motion Jo542 (mp) yrkande 1 eller ett sådant förbud mot genmodifiering av djur som föreslås i yrkande 8. Motionärerna har för övrigt inte angett vilken rättslig grund som ett sådant riksdagsbeslut skulle vila på. Motionerna avstyrks. Även motion Jo543 (v) yrkandena 1, 2 och 9 avstyrks.
14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer
Propositionen Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken och får ökad konkretisering och mindre ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. Höga krav ställs på den som tillverkar och saluför kemiska produkter och biotekniska organismer. Skyldigheten att informera när nya uppgifter om skadliga effekter kommer fram utökas i miljöbalken. Bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har arbetats in i balken så att alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och samordnas. En allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning införs. Den innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än sådana kemiska och biologiska bekämpningsmedel som har godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. Även bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt bränsle har arbetats in i balken. Regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen beträffande kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel, om det behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön. Bestämmelserna om miljöklassindelning av bensin har också arbetats in i balken. Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer bör enligt propositionen vara att förhindra skador på människor och miljön. Därför är det viktigt att skadliga ämnen, produkter och organismer blir utredda med avseende på effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga sådana.
Motionerna I motion Jo747 (mp) yrkande 2 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i kemikaliepolitiken. Där anförs att lagar och förordningar i själva verket utgör spelreglerna för ett väl koordinerat miljöarbete överallt i samhället. Erfarenheterna visar enligt motionärerna att ?mjuka? styrmedel (t.ex. information, klassning och bidrag) för att avveckla en viss kemikalie alltid bör kombineras med en entydig politisk signal om att ämnet inte kommer att accepteras i framtiden. Allra effektivast har det visat sig att bestämma ett definitivt slutdatum då ämnet eller produkten inte längre är tillåten. Vidare anförs att tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare av näringslivets egna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva. Ingenjörsvetenskapsakademien har gjort en undersökning där svenska företagare fått prioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst på listan kom lagar, regler och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare, vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem. I motionens yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen. Det anförs att centrala myndigheter har varit obenägna att använda substitutionsprincipen. Det finns kännedom om vad som utmärker en produkt som anses farlig enligt lagen om kemiska produkter och samma kriterier kan enligt motionärerna användas för att avgöra huruvida en alternativ produkt är mindre farlig. I motion Jo750 (mp) yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för användningen av kemikalier vid lädertillverkning. I motionen anförs att substitutionsprincipen skall användas även för lädertillverkning och att här finns en lång tradition av en helt annan tillverkning med användning av naturliga, mer ofarliga ämnen. Traditionen går tusentals år tillbaka och den kunskapen är helt möjlig att ta till vara i dag, i vårt moderna samhälle.
Utskottets överväganden Som framgått tidigare skall förslaget till miljöbalk ses som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning. Detta gäller inte minst på området kemiska produkter och biotekniska organismer. Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken och reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. I likhet med dagens regler ställs höga krav på den som tillverkar och saluför kemiska produkter och biotekniska organismer. Bestämmelserna om kemiska och biologiska bekämpningsmedel och hur de får spridas samlas och samordnas. En allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning införs. Skyldigheten att informera när nya uppgifter framkommer om skadliga effekter hos en kemisk produkt eller bioteknisk organism utökas i balken. Utskottet kan därför instämma i vad som anförts i motion Jo747 (mp) om att lagar och förordningar utgör spelreglerna för ett väl koordinerat miljöarbete och att lagstiftning är ett viktigt styrmedel i kemikaliepolitiken. Utskottet instämmer också i vad som anförs i propositionen om att miljölagstiftningens uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen säkerställs, bl.a. genom att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken verksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand till att inspirera de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Detta gäller i princip även på kemikalieområdet. Eftersom det finns ett enormt stort antal kemiska produkter är det omöjligt att ha detaljregler om alla dessa. För de farligaste ämnena har bestämmelser meddelats, i vissa fall har förbud införts. I miljöbalken finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som är nödvändiga. Det är viktigt att samhället har en ordentlig kontroll på detta område, och det framgår av propositionen att regeringen för att uppnå målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska organismer har satt upp följande tre huvudmål. Det första är kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar produkterna och organismerna. Det andra är produktmålet som innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. Det tredje är hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer. En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna. En mycket viktig regel för att nå produktmålet är den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken, den s.k. produktvalsprincipen. Den motsvarar den hittillsvarande s.k. substitutionsprincipen som regleras i 5 § LKP och har i detta betänkande behandlats tillsammans med övriga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken. Regeln gäller givetvis även vid användningen av kemikalier vid lädertillverkning. Med det anförda får motionerna Jo747 (mp) yrkandena 2 och 3 och Jo750 (mp) yrkande 3 till stora delar anses tillgodosedda och avstyrks av utskottet.
15 kap. Avfall och producentansvar
Propositionen Regeringen föreslår att ett särskilt kapitel i miljöbalken skall handla om avfall samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar, dels de ändringar i renhållningslagen som trätt i kraft den 1 januari 1998 och som riksdagen nyligen har beslutat om med anledning av regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 55). Regeringens bedöm-ning är att renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om producentansvar bör integreras samlat i miljöbalken. Vidare föreslås att en definition av avfall som överensstämmer med den definition som gäller inom EU skall införas i miljöbalken. Inom EU finns en definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om avfall som ändrats genom direktiv 91/156/EEG. I artikel 1a definieras begreppet avfall på följande sätt: ?varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i direktivets bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.? Den avfallsförteckning som anges i definitionen (Europeiska avfallskatalogen) har antagits av kommissionen genom beslut den 20 december 1993 (94/3/EG). Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med EG:s motsvarande begrepp. Det i Sverige använda uttrycket slutligt omhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar motsvarighet inom EU. I stället används begreppen återvinning och bortskaffande. För att nå bättre överensstämmelse med begreppen inom EU bör därför enligt regeringens mening slutligt omhändertagande ersättas med återvinning och bortskaffande. Enligt propositionen skall producenten lämna uppgifter om vilka ämnen och material som ingår i en vara som omfattas av producentansvar, om regeringen har föreskrivit det. Regeringen får även meddela föreskrifter om krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen bestämmer. Regeringen föreslår att fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens möjligheter att få kompostera på den egna fastigheten skall öka, men det måste göras på ett sådant sätt att det inte leder till olägenheter från hälso- eller miljösynpunkt. Vidare skall i avfallskapitlet inarbetas en bestämmelse om förbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen. Bestämmelserna i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten skall inarbetas i balken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar. Renhållningslagens bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser samt naturvårdslagens regler om skyltning och liknande åtgärder föreslås samlas och samordnas i en fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig reglering om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus och om skydd av naturmiljön (landskapsbilden).
Motionerna I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i enlighet med vad som anförts i motionen. Miljöbalken måste enligt motionärerna förses med en avfallsdefinition som löser tolkningstvister mellan kommuner och enskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som avfallet representerar. Avfallsbegreppet bör utformas så att industrin garanteras rådighet över sina restprodukter. Detta innebär enligt motionärerna att avfall inte skall omfatta sådana restprodukter som någon kan visa betingar ett värde och som vederbörande vill ta ansvar för (yrkande 30). I motion Jo33 (kd) yrkande 16 uppmärksammas möjligheterna att stärka konsumentmakten och förbättra produktinformationen. Motionärerna delar Naturvårdsverkets uppfattning att informationen inte bara bör omfatta vilka ämnen och material som ingår i en vara utan även upplysa om energiförbrukning, utsläpp och liknande. Vidare bör en samrådsskyldighet mellan materialbolag och kommuner införas. Detta skulle ge kommunen lagreglerad rätt att kräva att insamlingen skall ske på visst sätt (yrkande 17). Vidare bör materialbolagen ges rättslig status eftersom det är dessa som praktiskt genomför producentansvaret (yrkande 18). Enligt motion Jo34 (c) yrkande 20 bör en lag om generellt producentansvar i enlighet med kretsloppsdelegationens idéförslag införas. En sådan lag skall omfatta bl.a. informationsplikt om varornas innehåll av material och ämnen. Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k stoppämnen (organiska av människan framställda ämnen som är både långlivade och bioackumulerbara) och metallerna kadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg bör producenterna även bli skyldiga att informera om andra avvecklingsämnen såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall finnas en ekonomisk garanti i form av en försäkring för varorna redan när de sätts ut på marknaden. Detta skulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar för sina produkter när de är uttjänta. Motsvarande förslag framförs även i motion Jo784 (c) yrkande 6.
Utskottets överväganden Producentansvaret infördes år 1993 genom riksdagens beslut med anledning av den s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180, bet. JoU14, rskr. 344). Den lagstiftningsteknik som valdes var att ge ett bemyndigande till regeringen att föreskriva om producentansvar för olika produkter. Avsikten är att producentansvaret skall kunna införas successivt på områden där detta är från miljö- och resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt tekniskt möjligt. Som redovisas i propositionen anser Miljöbalksutredningen att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar. I sitt ställningstagande hänvisar utredningen till vad som framkom vid en utfrågning ordnad av utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för näringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner, organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram, framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, var att det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att de nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Även Naturvårdsverket har, i ett till regeringen redovisat uppdrag att utreda behovet av åtgärder på områden där producentansvar införts (M96/463/6), ansett att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i systemet. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet i likhet med regeringen att det är för tidigt att göra en utvärdering av systemet som varit i kraft endast ett par år. Bestämmelserna om producentansvar i renhållningslagen gäller avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, importerar eller säljer. I den mån detta skall gälla även fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna finnas kvar i anslutning till regleringen som gäller avfallshantering. Reglerna om producentansvar bör därför som regeringen föreslår hållas samman med bestämmelserna om avfallshantering i övrigt. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i berörda delar och avstyrker därmed motionerna Jo34 (c) yrkande 20 och Jo784 (c) yrkande 6. Som framhålls i propositionen saknas i nuvarande renhållningslagstiftning en definition av avfall. I renhållningslagen förklaras endast att med hushållsavfall avses sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. Trots detta gäller dock i Sverige redan EG:s avfallsdefinition beträffande avfallstransporter inom landet samt till och från landet eftersom EG antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft i februari 1993. I artikel 2 i förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i artikel 1a) i direktiv 75/442. Sverige har vidare redan infört EG:s definition på avfall och farligt avfall genom utfärdandet av förordningen (1996:971) om farligt avfall. Som regeringen framhåller finns det inget utrymme för inhemska förtydliganden som inte har sin grund i EG-rätten. EG-domstolen är därmed den yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Domstolen har bl.a. konstaterat att det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och att man därigenom kan tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att substansen eller objektet är att anse som avfall. Vidare har domstolen slagit fast att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt ekonomiskt återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet (C- 206-207/88 Vessosso & Zanetti [(1990) I ECR 1461]). I målet C-359/88 Zanetti m.fl. [(1990) I ECR 1509] har domstolen funnit att nationell lagstiftning som i sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kan återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig med direktivet 75/442/EEG om avfall. I likhet med regeringen anser utskottet att ett införlivande av EG:s avfallsdefinition bringar den svenska lagstiftningen närmare EG-rätten. Den föreslagna avfallsdefinitionen kommer dessutom att leda till att mer än det som med dagens svenska rättspraxis klassas som avfall kommer att betraktas som avfall. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i berörd del. Därmed avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 30. Med anledning av de förslag om produktinformation, samrådsskyldighet och materialbolagens ställning som redovisas i motion Jo33 (kd) vill utskottet anföra följande. I FN:s handlingsprogram Agenda 21 framhålls att individer och hushåll bör få stöd och information för att kunna fatta miljömässigt sunda inköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från regeringar, konsumenter och producenter är nödvändiga för att förändra ohållbara konsumtionsmönster. Genom miljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverka producenterna att välja miljömässigt bra alternativ vid produktionen. Som redovisas i propositionen finns redan i dag en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gäller varor eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringens förslag beträffande uppgiftsskyldigheten innebär dock ett förtydligande genom en uttrycklig rätt att föreskriva om skyldighet för producenter att lämna uppgifter om vilka ämnen och material en vara eller förpackning innehåller. Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse över miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformation har, som regeringen anför, ännu inte klarlagts. Denna typ av redogörelse ställer högre krav på konsumenterna, både när det gäller kunskapsnivå och tid för att värdera informationen. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del. Syftet med uppgiftsskyldigheten om vilka ämnen och material som ingår i producentens varor eller förpackningar är framför allt att underlätta hanteringen av avfallet av varorna och förpackningarna. Enligt utskottets uppfattning går en uppgiftsskyldighet av det slag som motionärerna i motion Jo33 föreslår betydligt längre än det producentansvar för avfall som regleras i detta sammanhang. Samrådsskyldighet har numera föreskrivits i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper. I likhet med regeringen anser utskottet inte att det föreligger något särskilt skäl att lagstifta i frågan. När det gäller materialbolagens rättsliga ställning delar utskottet regeringens bedömning att det inte finns övertygande skäl för att låta dessa bolag få ett juridiskt ansvar vid sidan av producenterna. Producenterna är ansvariga för att insamlingen och avfallshanteringen sköts. Producenterna har också ansvar för att de av dem inrättade materialbolagen fungerar tillfredsställande. Producenterna kan således inte befria sig från sina skyldigheter genom att föra över ansvaret på särskilda materialbolag. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 (kd) yrkandena 16, 17 och 18.
16 kap. Tillståndsfrågor och talerätt
Propositionen Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken. Reglerna innebär bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens i ökad utsträckning skall kunna meddelas för begränsad tid. Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år, eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet. Regeringen får meddela föreskrifter om det skall gälla någon tidsbegränsning för olika typer av tillstånd. Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter prövning vägras den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för nya verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Ideella föreningar, som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken som inte rör försvaret. För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i Sverige i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.
Motionerna
Tillståndsfrågor I två motioner behandlas frågan om utformningen av villkor vid tillståndsgivning för miljöfarlig verksamhet. Enligt motion Jo32 (m) har Koncessionsnämnden under åren beviljat flera tillstånd där, utöver utsläppsvillkor, även tillåten produktionsmängd reglerats trots att sådana krav inte är nödvändiga för att begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Det har, enligt motionärerna, bl.a. uppmärksammats att Degerfors järnverk tvingats avstå från att producera högefterfrågat rostfritt stål på grund av liknande koncessionskrav, samtidigt som företaget tilläts att producera en större mängd icke-rostfritt stål, vilket dock inte efterfrågades av marknaden. Oberoende av produktionsalternativen skulle företaget uppfylla utsläppsvillkoren. Enligt motionens yrkande 26 bör riksdagen ge regeringen till känna att produktionsmängden inte bör regleras vid tillståndsgivning om det inte finns särskilda miljömässiga skäl för detta. Även i motion Jo38 (m) anförs att vid tillståndsprövning bör villkoren koncentreras till att reglera utsläppen av skadliga ämnen och inte mängden tillverkad vara. Enligt motionären, som bl.a. anger samma järnverk som exempel, leder det förhållandet att man inte kan utnyttja tillgänglig produktionskapacitet samt långa handläggningstider beträffande tillståndsansökningar till att man inte snabbt kan utnyttja konjunkturuppgångar och därmed förlorade marknadsandelar. I motionen yrkas att riksdagen beslutar att reglerna för prövning av miljöpåverkande verksamhet ändras i enlighet med vad som anförts i motionen. I motion Jo32 (m) anförs att Moderata samlingspartiet företräder uppfattningen att tidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba tekniska utvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel bör omprövas efter en tid. Samtidigt bör skapas förutsebara regler med så god rättssäkerhet som möjligt. Eftersom avskrivningstiden för stora anläggningar ofta uppgår till ca 20 år bör de krav på förutsebarhet som detta ställer föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd. I yrkande 35 hemställs därför att regeringen ges till känna vad i motionen anförts om att giltighetstiden för tillstånd skall anpassas till verksamhetens ekonomiska förutsättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar som är kopplade till tillståndsprövningen. Enligt motion Jo37 (fp) måste tillstånd för pågående verksamheter kunna omprövas i större utsträckning och bör i princip alltid begränsas till tio år i taget. Samtidigt är det dock enligt motionärerna inte rimligt att, som regeringen föreslår, utan ersättning kunna återta redan givna tillstånd innan tiden gått ut. För att öka förutsebarheten bör enligt motionen tillståndstiden begränsas till i princip tio år och sedan bör omprövning göras då tillståndstiden har gått ut (yrkande 10). Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 21 bör det framgå av den regel i balken som föreskriver att tidigare misskötsel kan leda till avslag på en tillståndsansökan, att den skall gälla i de fall då den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma huvudsakliga verksamhetsområde.
Talerätt Enligt motion Jo32 (m) är förslaget att ge miljöorganisationer talerätt poänglöst från miljösynpunkt och bär dessutom drag av korporativism. De berörda miljöorganisationerna har redan i dag möjlighet att föra talan i miljömål genom att vara ombud för en berörd part. Det är enligt motionen häpnadsväckande att Miljöcentrum inte omfattas av talerätten eftersom det är den enda organisation som drivit processer på miljöområdet i större omfattning. I yrkande 36 hemställs att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Enligt motionen bör strävan i stället vara att stärka den rättsliga ställningen för den enskilde individen som berörs av miljöpåverkande verksamhet. I motionens yrkande 37 hemställs att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i, som det får förstås, rättsskyddsförsäkringen så att rättsskyddsmomentet i samband med miljömål höjs kraftigt jämfört med dagens nivå på ca 70 000 kr. Även i motion Jo30 (m) yrkande 2 hemställs att förslaget att ge miljöorganisationer talerätt avslås. Det anförs att det är orimligt att Miljöcentrum förvägras talerätt. Enligt motion Jo33 (kd) är det ett gammalt kristdemokratiskt krav att miljöorganisationer skall ges rätt att överklaga. Motionärerna är dock kritiska till de begränsningar i förslaget som innebär att i princip alla föreningar utom Naturskyddsföreningen exkluderas. Enligt motionen bör kraven omarbetas så att föreningar som exempelvis Stiftelsen Miljöcentrum och WWF får talerätt (yrkande 22). I motion Jo34 (c) yrkande 24 hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till utvidgning av miljöorganisationernas talerätt. I motionen anförs att regeringen har en för snäv syn på den moderna miljörörelsen. Regeringens kriterier för vilka som skall få talerätt innebär att seriösa miljöorganisationer, som t.ex. lokala Agenda 21-grupper, Världsnaturfonden, Det Naturliga Steget, Greenpeace och Miljöcentrum, inte ges den möjligheten. Enligt motionärerna innebär restriktionerna i praktiken att talerätten för miljöorganisationerna begränsas till att gälla Naturskyddsföreningen. Enligt motion Jo37 (fp) välkomnar Folkpartiet att miljöorganisationer får talerätt. Motionärerna är dock skeptiska till att enbart medlemskriteriet skall styra talerätten. Man bör enligt motionen söka ett begrepp som vidgar möjligheterna att få talerätt för andra organisationer, som t.ex. stiftelsen Miljöcentrum och intresseorganisationer inom fiskeområdet (yrkande 3). Även i motion Jo35 (fp) yrkande 3 hemställs att yrkesfiskarnas intresseorganisationer skall ges talerätt enligt miljöbalken. I motionen anförs att yrkesfisket i regel inte har någon fastighetsanknytning så att de intar ställning som sak- ägare i miljöskyddsärenden.
Justitieutskottets yttrande Justitieutskottet har i denna del yttat sig i frågan om miljöorganisationers talerätt (yttrandet 1997/98:JuU4y bifogas). Utskottet anser att en principiell rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med regeringens förslag. När det gäller frågan vilka miljöorganisationer som bör tillerkännas sådan rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Det kan, enligt justitieutskottet, visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag verksamma miljöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att miljöorganisationer, redan enligt gällande rätt, kan tillföra utredning i miljörelaterade mål och ärenden, även om de inte har ställning av part. De kan också framföra synpunkter genom att uppträda som ombud för parter eller andra sakägare. Vidare anförs i yttrandet att rätten att överklaga bör, som regeringen funnit, förutsätta att organisationen genom sina medlemmar har förankring hos allmänheten. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo30 yrkande 2, Jo32 yrkande 36, Jo33 yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 och Jo37 yrkande 3. Justitieutskottet anför vidare att av propositionen får anses framgå att miljöorganisationernas rätt att överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken är oberoende av om någon part eller sakägare fullföljt talan. Beträffande frågan hur tiden för överklagande skall beräknas för miljöorganisationer anfördes i lagrådsremissen att när ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna, skall det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning. Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste, men för att undvika oklarheter föreslog Lagrådet att en bestämmelse om detta skulle tas in i balken. Regeringen följde förslaget och tog in den föreslagna bestämmelsen som ett tredje stycke i 16 kap. 13 §. Enligt justitieutskottet är avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad. Eftersom bestämmelsen stadgar att miljöorganisationernas överklagande inte prövas om det ifrågavarande avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna, kan den ge anledning till viss tvekan i frågan huruvida miljöorganisationernas klagorätt är oberoende av om någon sakägare överklagat. Möjligen kan bestämmelsen, enligt justitieutskottet, också föranleda slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom den tid som gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet till att avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon sakägare. Justitieutskottet föreslår att bestämmelsen får följande utformning: ?En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses i första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.? I övrigt har justitieutskottet tillstyrkt propositionen i denna del. Beträffande motion Jo32, yrkande 37, med begäran om en utredning av rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister, avstyrker justitieutskottet yrkandet. Utskottet anför att lagen (1993:1303) om vissa avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring meddelar vissa föreskrifter rörande sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyddet är emellertid en fråga för parterna i försäkringsavtalet och inte en angelägenhet för lagstiftaren.
Utskottets överväganden
Tillståndsfrågor Grunden för ett tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet utgörs av den verksamhet som skall bedrivas, alltså vad som skall tillverkas och i vilken mängd. För verksamheten bestäms de villkor som krävs och tillståndet utformas utifrån den ansökan som ges in. Den mängd som produceras har stor betydelse för de utsläpp som verksamheten medför och har därmed givetvis även stor betydelse för de villkor som tillståndet kommer att innehålla. Som framgår av 19 kap. 5 § 8 och 22 kap. 25 § första stycket 2 skall ett beslut eller en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet i förekommande fall innehålla bestämmelser om verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt. Eftersom tillståndet utformas utifrån den ansökan som ges in är det sökandens ansvar att utforma den så att önskad flexibilitet i verksamheten kan uppnås. Dessutom finns alltid möjlighet att ansöka om ändring av tillståndet. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 26 och Jo38 (m). När det gäller frågan om tillståndstidens längd delar utskottet den bedömning som regeringen gör och som även framförts i motionerna Jo32 och Jo37 att Sverige, för att uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning, bör öka möjligheterna att meddela tidsbegränsade tillstånd. Som framgår av propositionen gäller, enligt våra internationella åtaganden, i flera fall krav på tidsbegränsade tillstånd och detta kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt EU:s regler. Förslaget innebär att balken innehåller gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få lämnas för begränsad tid. Det föreslås inte att det införs någon sådan särskilt angiven tidsbegränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Tillståndsmyndigheten bestämmer enligt förslaget tiden i tillståndsbeslutet och regeringen föreslås få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla EG:s grund- vattendirektiv. Utskottet ansluter sig till förslaget och vill betona att huvudprincipen bör, som även framförts i de båda motionerna, vara att tillstånd i fortsättningen tidsbegränsas. Det bör särskilt gälla för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. När det gäller tillståndstidens längd kan det, som även anges i propositionen, i många fall, om EU-regler inte kräver kortare tid, vara lämpligt att tiden sätts till tio år, vilket även framförts i motion Jo37. I vissa fall kan det vara lämpligt med ännu längre tillståndstider. I de fall det finns särskilda skäl som talar för det, kan även tillståndstider på 20 år, som förespråkas i motion Jo32, vara lämpligt. Som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1 kan tillstånd alltid omprövas efter tio år. Det finns enligt den paragrafen även möjlighet att i vissa fall ompröva efter kortare tid. Tillstånd kan enligt 24 kap. 3 § även återkallas i vissa fall. Sådana möjligheter har funnits även enligt hittillsvarande lagstiftning. När det gäller frågor om ersättning, som tas upp i motion Jo37, hänvisas till avsnittet där utskottet behandlar 31 kap. Utskottet konstaterar dock att enligt hittillsvarande lagstiftning har det inte funnits någon rätt till ersättning vid omprövning eller återkallelse av miljöskäl och det föreslås inte heller gälla enligt miljöbalken. Som utskottet anfört i samband med behandlingen av de allmänna hänsynsreglerna och de areella näringarna är det en allmän princip att förbud och restriktioner till skydd för människors hälsa och för miljön inte ger rätt till ersättning. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 35 och Jo37 (fp) yrkande 10. I miljöbalken föreslås en generell regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detta gäller även för icke personanknutna tillstånd. Möjligheten att vägra tillstånd bör enligt propositionen inte utnyttjas om särskilda omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid har gått sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses fem år eller mera. Vidare anges att underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av verksamhet inte automatiskt bör kunna medföra att tillstånd inte skall ges för en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i den nya verksamheten. Utskottet, som instämmer i dessa uttalanden, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 21.
Talerätt Det finns enligt propositionen skäl att ge miljöorganisationer talerätt, dvs. rätt att överklaga, därför att det hos sådana organisationer finns ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor, ett engagemang som tas till vara genom att dessa ges talerätt. Ett ytterligare skäl för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med tankegångarna på det internationella planet. Utskottet delar denna uppfattning. I propositionen anförs vidare att alla organisationer dock inte kan ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken utan en begränsning bör lämpligen ske. Det finns enligt propositionen inte någon anledning att ändra gällande rätt beträffande arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar utan dessa bör alltså även i fortsättningen ha klagorätt, vilket utskottet instämmer i. När det gäller vilka miljöorganisationer som bör ges rätt att överklaga bör enligt regeringen denna rätt tillkomma ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen. Utskottet delar, i likhet med justitieutskottet, den bedömningen. Endast ideella föreningar bör ges talerätt, alltså endast personsammanslutningar, organisationer som är öppna för allmänheten och där allmänheten kan bli medlemmar och demokratiskt påverka verksamheten. Det innebär att exempelvis stiftelser, såsom Miljöcentrum som nämnts i flera motioner, inte ges talerätt eftersom de inte uppfyller angivna krav. Utskottet vill dock erinra om att alla miljöorganisationer, i likhet med i dag, kan tillföra den utredning och de synpunkter i miljömål och ärenden som de anser nödvändigt, såväl skriftligt som vid muntliga förhandlingar. Alla får dock inte rätt att överklaga domar och beslut. Angående frågan vilka av de ideella miljöorganisationerna som bör ges rätt att överklaga delar utskottet regeringens uppfattning att någon typ av kriterier avseende storlek och varaktighet måste anges. Regeringens förslag att dessa kriterier skall vara att organisationen har varit verksam i Sverige i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar har ifrågasatts i flera motioner. Utskottet instämmer även här i vad justitieutskottet anfört att kriterierna som regeringen föreslagit är väl avvägda. Jordbruksutskottet konstaterar samtidigt att flertalet av de organisationer som angetts i motionerna inte utesluts från talerätt på grund av dessa kriterier utan därför att de inte är ideella personsammanslutningar som bygger på medlemmars demokratiska inflytande. Utskottet vill här även invända mot vad som påståtts i motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) att talerätten genom förslaget i praktiken begränsas till att gälla Naturskyddsföreningen. Förslagets kriterier uppfylls för närvarande även av exempelvis Miljöförbundet Jordens Vänner. Detsamma kan gälla organisationer som har till ändamål att främja hembygdens kultur och verka för vården av natur, landskap och miljö. Med det anförda och i enlighet med justitieutskottets förslag avstyrker utskottet motionerna Jo30 (m) yrkande 2, Jo32 (m) yrkande 36, Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3. Beträffande yrkesfiskare har, som framgår av propositionen, i rättspraxis Regeringsrätten och Högsta domstolen kommit till olika slutsatser beträffande frågan om yrkesfiskare var sakägare när det gällde Öresundsbron. Det är knappast möjligt att i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare. Regeringen är, enligt propositionen, av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. En generös tillämpning av vilka som anses vara sakägare är avsedd och får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen. Utskottet instämmer i detta och avstyrker yrkande 3 i motion Jo35 (fp). När det gäller motion Jo32 (m), yrkande 37, att en utredning av rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister borde tillsättas, instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört och avstyrker motionen. Justitieutskottet har som framgått föreslagit en ändrad lydelse av 16 kap. 13 § tredje stycket miljöbalken. Utskottet instämmer i vad justitieutskottet anfört i den delen och föreslår att riksdagen beslutar att ändra den av regeringen föreslagna lydelsen av angivna paragraf i enlighet med justitieutskottets förslag.
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
Propositionen Regeringen skall obligatoriskt tillåtlighetspröva de verksamheter som räknas upp i miljöbalken. Det är i huvudsak samma verksamheter som regeringen prövar i dag , såsom stora fabriker och energianläggningar. Något färre typer av vattenverksamhet blir obligatoriskt prövningspliktiga. Reglerna har i balken utökats så att regeringen obligatoriskt skall pröva även större trafik- anläggningar; nya större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. Regeringen kan dessutom, liksom i dag, även förbehålla sig att pröva tillåtligheten av andra verksamheter, bl.a. om verksamheten kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall bestå. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet skall dock kommunalt veto inte gälla.
Motionerna Enligt motion Jo32 (m) finns det starka skäl att inte lägga prövning av det slag som föreslås på en politisk instans. Dels är det principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarna också skall pröva dem, dels riskerar en politisk prövning att leda till taktiska överväganden och inslag av godtycke. Det är, enligt motionärerna, också oroväckande att regeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom egen prövning. Enligt yrkande 31 bör regeringen återkomma med ett förslag där den obligatoriska prövningen kraftigt begränsas jämfört med förslaget, och grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av koncessionsnämnd och förvaltningsdomstol. Vilka verksamheter prövningen skall omfatta tas även upp i motion Jo36 (fp) där det anförs att det behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars lokalisering och miljöpåverkan. I yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § får tillägget ?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.? Frågan om kommunernas inflytande i samband med regeringens prövning tas upp i två motioner. I motion Jo33 (kd) yrkande 19 hemställs att riksdagen antar ett principuttalande att vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar och vattenverksamhet där regeringens prövning är aktuell skall den absoluta målsättningen vara att genom ett väl utbyggt samråd uppnå samförstånd med berörda kommuner. Motionärerna ifrågasätter inte undantagen från det kommunala vetot men anför att det är av central betydelse att samrådsförfarandet är väl utbyggt och att regeringen noga lyssnar på vad de enskilda kommunerna har för uppfattning. I motion Jo34 (c) anförs att i de fall regeringen valt att tillåtlighetspröva större anläggningar har i dag kommunerna veto enligt naturresurslagen. Centerpartiet motsätter sig förslaget att det vid regeringens prövning av stora trafikanläggningar enligt miljöbalken inte skall föreligga kommunalt veto. Motionärerna anför vidare att kommunerna är en viktig demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda området. De som bor på orten bör ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt berör deras närmiljö. I motionen hemställs i yrkande 21 att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Vidare hemställs i yrkande 22 att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4 kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken. I motion Jo752 (mp) hemställs i yrkande 2 att varje större infrastrukturellt projekt skall prövas mot hållbarhetskriterier.
Bostadsutskottets yttrande Bostadsutskottet delar uppfattningen i propositionen att det alltjämt är viktigt att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan och därigenom kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Bostadsutskottet kan däremot inte dela motionärernas uppfattning i motion Jo32 att regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att kringgå reglerna i miljöbalken. Regeringen måste som alla andra självfallet följa lagstiftningen. Görs inte detta får ansvar utkrävas i konstitutionell ordning och/eller ytterst i val. Såvitt bostadsutskottet känner till har ordningen för regeringens tillåtlighetsprövning, som tidigare fanns i byggnadslagen och som nu finns i naturresurslagen, fungerat i allt väsentligt tillfredsställande. Vad utskottet inte sällan har haft att behandla är frågan om regeringen - med användande av den förbehållsmöjlighet avseende regeringsprövning som finns i 4 kap. naturresurslagen - inte borde pröva tillåtligheten av flera anläggningar eller åtgärder än vad som faktiskt skett. Sammanfattningsvis anser bostadsutskottet att den ordning för regeringsprövning som finns i naturresurslagen och som nu i huvudsak oförändrad föreslås tas in i miljöbalken är väl utformad. Utskottet avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 31. Beträffande motion Jo36 (fp), med yrkande att även hamnar, lastnings- och lossningskajer över en viss minsta storlek skall omfattas av regeringsprövningen, anför bostadsutskottet att det i propositionen konstateras att synen på trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare positiv inställning till en i många fall ifrågasättande. Detta anges vara fallet i vad gäller sådana trafikanläggningar som räknats upp i propositionen. De motiv för att ytterligare ärendegrupper skall omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen som förs fram i regeringsförslaget har enligt utskottets mening fog för sig. De i motionen aktualiserade anläggningarna kan enligt bostadsutskottet - även om de i och för sig har stor omgivningspåverkan - inte anses innebära sådana miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör förordas. Utskottet vill erinra om att regeringen i vissa fall får förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av den obligatoriska prövningen. Bl.a. sådana anläggningar som aktualiserats av motionären bör därvid kunna komma under regeringens prövning utan att detta explicit anges. I den mån motionen inte kan anses tillgodosedd med vad som nu anförts bör den enligt bostadsutskottet avslås av riksdagen. När det gäller frågan om det kommunala vetot anför utskottet att detta föreslås bestå men inte gälla vid regeringens tillståndsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Beträffande motion Jo34 (c) med yrkande att riksdagen inte godtar de undantag från det kommunala vetot som föreslås i 17 kap. miljöbalken anför bostadsutskottet att motioner med liknande förslag har utskottet avstyrkt och riksdagen avslagit praktiskt taget varje år sedan det kommunala vetot fick sin nuvarande utformning år 1990 (bet. 1989/90:BoU20). Då anförde utskottet att det kommunala vetot i naturresurslagen är ett uttryck för grundtanken att kommunerna skall utöva ett starkt inflytande på den lokala miljön. Det kommunala vetot är också ett uttryck för den kommunala självbestämmanderätten i de markpolitiska frågorna liksom även i frågan om en industri på grund av sin verksamhet borde tillåtas etableras i kommunen. Utskottet ansåg emellertid att det även mot en kommuns vilja i speciella undantagssituationer måste finnas möjlighet att fatta beslut om lokalisering av vissa anläggningar av stor nationell betydelse. Utskottet betonade vikten av att stor restriktivitet iakttas vid regeringens prövning av om en viss anläggning skall undantas från vetorätten och att samförståndslösningar i första hand bör eftersträvas. De motiv som hittills väglett lagstiftningen föreslås i nu refererad del inte förändras när NRL- reglerna om det kommunala vetot föreslås arbetas in i miljöbalken. Vad utskottet anförde år 1990 vid sin bedömning av undantagen från kommunala vetot bör även fortsättningsvis vägleda tillämpningen när reglerna nu föreslås ingå i miljöbalken. Bostadsutskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, har ingen erinran mot den utformning av vetot som föreslås i propositionen och avstyrker motion Jo34 yrkandena 21 och 22. När det gäller förslaget i Jo33 (kd) yrkande 19 om ytterligare motiv till ledning för tillämpningen av kommunala vetot kan det enligt bostadsutskottet inte anses tillföra tillämpningen något väsentligt. Utskottet har ovan redovisat den mycket rigorösa ordning som vägleder bedömningarna avseende undantagen från det kommunala vetot. Vad i partimotionen förordas får enligt bostadsutskottet anses tillgodosett utan någon riksdagens begäran om detta. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Utskottets överväganden Jordbruksutskottet delar, i likhet med bostadsutskottet, den uppfattning som framförs i propositionen att det alltjämt är viktigt att regeringen tillåtlighetsprövar stora miljöpåverkande anläggningar och verksamheter som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan. Utskottet vill också, i likhet med bostadsutskottet, bestämt invända mot uppfattningen i motion Jo32 att regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att kringgå reglerna i miljöbalken. Det är tvärtom så att regeringen, enligt de regler som nu föreslås, är skyldig att vid prövningen tillämpa miljöbalkens samtliga regler, t.ex. de viktiga hänsynsreglerna. Enligt naturresurslagen får regeringen lämna tillstånd om hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. den lagen (som nu blir 3 och 4 kap. miljöbalken) eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter. Det innebär, enligt utskottets bedömning, att det blir en bredare miljöprövning som regeringen har att göra i fortsättningen och som även kommer att avse viss vattenverksamhet, som nu prövas enligt vattenlagen, samt större trafikanläggningar, som nu blir obligatoriskt prövningspliktiga. Utskottet avstyrker, i likhet med bostadsutskottet, motion Jo32 (m) yrkande 31. Regeringens förslag innebär, enligt utskottets bedömning, att yrkandet i motion Jo752 (mp) att varje större infrastrukturprojekt skall prövas mot hållbarhetskriterier till stora delar är tillgodosett eftersom miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling och därför avstyrks motionens yrkande 2. När det gäller yrkandet i motion Jo36 (fp), att regeringen alltid bör pröva även hamnar av en viss storlek, instämmer utskottet i vad bostadsutskottet anfört att dessa inte kan anses innebära sådana miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör förordas. Regeringen kan emellertid som påpekats, liksom i dag i enskilda fall förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av sådana eller andra anläggningar som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Utskottet erinrar också om vad som tidigare i detta betänkande anförts i samband med behandlingen av reglerna om miljöfarlig verksamhet att Miljöbalksutredningen föreslagit att hamnar skall göras prövningspliktiga enligt de reglerna. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande 2. Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall enligt förslaget vara detsamma enligt miljöbalken. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafik- anläggningar skall inte något kommunalt veto gälla. Av propositionen framgår att bestämmelserna innebär att regeringens inflytande över planering och tillkomst av större trafikanläggningar stärks men att detta inte skall uppfattas som att det lokala engagemanget inte har betydelse. Det är, enligt regeringens uppfattning, i stället naturligt att kommunens åsikt tillmäts synnerlig betydelse. En lagreglerad regeringsprövning medför att betydelsefulla och angelägna kommunala synpunkter och bedömningar lyfts fram på ett öppet och tydligt sätt i det tidiga och avgörande skede i planeringsprocessen då trafikanläggningens huvudsakliga lokalisering bestäms. Regeringens prövning kan därmed ses som ett fullföljande av den övergripande investeringsplaneringen. Det kommer enligt propositionen att höra till undantagen att regeringen avgör tillåtlighetsfrågan utan en kommuns samtycke. Utskottet delar därför den bedömning som bostadsutskottet gör att motion Jo33 (kd) får anses tillgodosedd och avstyrker motionsyrkande 19. Jordbruksutskottet delar med det anförda även bostadsutskottets bedömning när det gäller motion Jo34 att det kommunala vetot inte bör utökas på det sätt som motionärerna föreslår. Utskottet avstyrker därför motion Jo34 (c) yrkandena 21 och 22.
18-25 kap. Prövningen av mål och ärenden, miljödomstolar m.m.
Propositionen Regionala miljödomstolar, som skall ersätta Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna, föreslås inrättas. Miljödomstolarna skall som första instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet, vattenmål och ersättningsmål av olika slag. I dessa mål tillämpas i första hand miljöbalkens regler och i andra hand rättegångsbalkens. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken får överklagas till de regio- nala miljödomstolarna. Kommunala beslut överklagas i regel till länsstyrelsen och därefter till miljödomstol. I dessa mål skall miljödomstolen i huvudsak tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ärenden som rör försvaret skall dock miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens avgörande. De regionala miljödomstolarna skall ha motsvarande sammansättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd. Regeringen bestämmer vilka tingsrätter som skall vara miljödomstolar. Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att de prövas av en självständig och till länsstyrelsen administrativt knuten prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och en person med erfarenhet av miljöfrågor. Dessutom skall förfarandet vid länsstyrelsen anpassas till förfarandet i miljödomstolen. En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen. Högsta domstolen skall vara slutinstans i mål som i första instans prövats av miljödomstol. Har målet prövats av förvaltningsmyndighet eller kommun skall dock Miljööverdomstolen vara slutinstans. Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till regeringen. Det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd. Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom ramen för prövningssystemet föra talan och begära omprövning av villkor m.m. för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kommun får företräda sådana intressen inom kommunen. Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Motionerna Det föreslagna nya prövningssystemet tas upp i ett flertal motioner. I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala miljödomstolar och miljööverdomstol (yrkande 32). Motionärerna anför att det från såväl organisatoriska som ekonomiska synpunkter är mer effektivt att utnyttja det redan befintliga domstolsväsendet så långt det är möjligt. I stället för att bygga upp nya specialdomstolar bör systemet med sådana avvecklas. Moderata samlingspartiet föreslår i stället följande instansordning enligt yrkande 33. Koncessionsnämnden bibehålls med uppgift att som första instans pröva tillstånd med stor miljöpåverkan samt överpröva beslut av kommuner och länsstyrelser. Prövning av Koncessionsnämndens beslut skall ske vid särskild länsrätt, som förslagsvis kan utses efter samma principer som tingsrätter utses till vattendomstol. Länsrättens beslut skall efter prövningstillstånd kunna prövas av kammarrätt och Regeringsrätten. Vidare yrkas i motionen att riksdagen begär en utredning om hur Koncessionsnämndens arbetsformer kan göras mer domstolsliknande. I samband med en sådan utredning bör prövas om nämnden även kan ges möjligheter att föreskriva krav på ersättning till enskilda som berörs av miljöpåverkande verksamhet (yrkande 34). Enligt motion Jo33 (kd) har Kristdemokraterna länge varit förespråkare av miljödomstolar, men anser att förslaget nu endast innebär att man byter namn på Koncessionsnämnden till miljödomstol samtidigt som den får överta vattendomstolens roll. Enligt motionärerna har Koncessionsnämnden arbetat på ett mindre lyckat sätt ur rättssäkerhetssynpunkt. Formella regler för handläggningen har saknats och dessvärre kommer inte heller miljödomstolarna att styras av rättegångsbalkens regler. Miljödomstolarna bör vidare enligt motionen inte ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden utan i stället borde de ha samma utformning som ?vanliga domstolar? där sammansättningen inte är partsbunden (yrkande 20). I motion Jo34 (c) yrkas att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där det i dag finns vattendomstolar (yrkande 23). Det anförs att det är viktigt att de regionala miljödomstolarna tar till vara den stora kompetens som finns vid vattendomstolarna och Koncessionsnämnden och att det finns en närhet mellan domstolarna och samhället i övrigt. I motion 1996/97:Ju926 (mp) som i vissa delar överlämnats till utskottet begärs i yrkande 6 att miljödomstolar skall inrättas. I motionens yrkande 7 hemställs att miljöbrott skall handläggas av miljödomstolar. Enligt motion Jo34 (c) bör en miljöombudsman inrättas (yrkande 25). Motionärerna anför att en sådan ny myndighet bör inrättas som ett komplement till miljöorganisationernas talerätt för att ytterligare stärka allmänhetens miljöintressen. Miljöombudsmannen skall ta emot, bistå och utreda enskilda personers och organisationers klagomål samt följa tillämpningen av miljölagstiftningen. Ett liknande krav framförs i motion Jo37 (fp). Enligt yrkande 4 bör riksdagen hos regeringen begära förslag till inrättande av en miljöåklagare (MÅ) som bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. MÅ föreslås även få befogenhet att väcka åtal mot dem som gör sig skyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ föreslås vara underställd Riksåklagaren men som förebild ha Justitieombudsmannen. I motion Jo32 (m) tas ett par bestämmelser i 24 kap. miljöbalken upp. Enligt yrkande 24 bör riksdagen besluta att ändra 24 kap. 3 § 5, som innebär att tillstånd kan återkallas om verksamheten upphört, så att det klart framgår att regeln kan aktualiseras först efter samråd med tillståndsinnehavaren. Vidare yrkas i motionen att riksdagen bör besluta att ändra 24 kap. 5 § 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse? (yrkande 25).
Justitieutskottets yttrande Justitieutskottet har framför allt yttrat sig över förslaget att inrätta miljödomstolar och har till att börja med redogjort för gällande rätt, propositionens förslag och Lagrådets yttrande (yttrandet 1997/98:JuU4y bifogas). Därefter konstaterar utskottet att förslaget till miljödomstolsorganisation i flera avseenden innebär nyheter i såväl domstolsorganisatoriskt som processrättsligt avseende. Utskottet har inte kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid den kritik som Lagrådet framfört och anmärker bl.a. att miljödomstolarna kommer att ställas inför processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol. Det synes enligt utskottet inte osannolikt att den föreslagna regleringen kan leda till tillämpningsproblem. Oaktat detta vill utskottet samtidigt framhålla att propositionens förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det vara en fördel att prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom ramen för en enhetlig domstolsorganisation. Även om utskottet hyser vissa farhågor i fråga om Miljööverdomstolens ställning som sista instans i mål som fullföljts från förvaltningsmyndighet, beaktar utskottet samtidigt att dessa mål kommer att ha prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam överprövningsinstans inom detta rättsområde. Sammanfattningsvis talar enligt utskottets mening sådana skäl för regeringens förslag i fråga om miljödomstolar att det bör bifallas av riksdagen. Justitieutskottet tillstyrker propositionen i ifrågavarande del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 32. Detsamma gäller motion Ju926 (mp) yrkande 6 som enligt utskottet får anses tillgodosett. När det gäller yrkandet i motion Jo33 att miljödomstolar skall ha samma sammansättning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar konstaterar justitieutskottet bl.a. att miljödomstolarna enligt förslaget skall ha fullständig utredningsskyldighet. Enligt utskottets uppfattning ligger det i öppen dag att tvister av ifrågavarande slag inte lämpar sig för rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmänhet. Vidare anför utskottet bl.a. att som framgår av propositionen är de sakkunniga ledamöterna inte partsrepresentanter och utses inte heller av parterna. Justitieutskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 20. Beträffande yrkandet i motion Jo34 (c) att det skall inrättas sex miljödomstolar anför utskottet att enligt propositionen skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara regionala miljödomstolar. Enligt yttrandet har inom Justitiedepartementet upprättats en promemoria där det framgår att regeringen anser att det beräknade målunderlaget ger utrymme för högst fyra miljödomstolar. I promemorian föreslås att miljödomstolar etableras på fyra av de sex orter där det nu finns vattendomstolar, i Stockholm, Växjö, Vänersborg och Umeå. Enligt promemorian finns det dock ett visst utrymme för att som ett andrahandsalternativ låta även Östersunds tingsrätt bli miljödomstol. Enligt justitieutskottet bör det ankomma på regeringen att med utgångspunkt i bl.a. den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo33 (c) yrkande 23. Justitieutskottet avstyrker även motion Ju926 (mp) yrkande 7 att miljöbrott skall handläggas av miljödomstol. Enligt utskottets mening talar starka rättssäkerhetsskäl för att den nuvarande prövningen av allmän domstol behålls. Beträffande motion Jo37 (fp) där det begärs att en tjänst som miljöåklagare skall inrättas anför justitieutskottet att frågan har berörts tidigare i betänkandet 1997/98:JuU1. Utskottet anförde då att miljöbrott ofta borde kunna betraktas som en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna från senare år tydde också på att en mer sammanhållen organisation för bekämpande av miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets mening borde i vart fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde dock avvaktas (bet. s. 41 f.). Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98: JuU8 s. 3) anmärkt att förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten inte tar upp miljöbrottmål bland de måltyper som skall handläggas vid myndigheten. Däremot har regeringen, noterade utskottet, i sina myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998 m.m. givit Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag till effektivare utredning av miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att Ekobrottsmyndigheten skall spela en central roll när det gäller att utreda brott mot miljön. Justitieutskottet delar regeringens bedömning att en ny myndighet med uppgifter liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen inte bör inrättas. När det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster som miljöåklagare, bör resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas. Justitieutskottet avstyrker motion Jo37 yrkande 4.
Utskottets överväganden När det gäller förslaget att regionala miljödomstolar skall inrättas har justitieutskottet anfört att sammanfattningsvis talar sådana skäl för regeringens förslag att det bör bifallas. Jordbruksutskottet instämmer i vad justitieutskottet anfört. Tilläggas kan att miljödomstolarna, som skall ersätta vattendomstolarna och Koncessionsnämnden, inte är specialdomstolar som anges i motion Jo32 utan tingsrätt i speciell sammansättning på samma sätt som vattendomstolarna och fastighetsdomstolarna är det i dag. Beträffande frågan om antalet miljödomstolar är det som justitieutskottet anfört en fråga för regeringen men jordbruksutskottet vill i detta sammanhang betona att det är viktigt att miljödomstolarna inte blir fler än att de får ett tillräckligt målunderlag för att kunna utveckla och upprätthålla den höga kompetens och specialisering som krävs. Domstolsverket har vid en utfrågning i utskottet anfört farhågor för att det förberedelsearbete som krävs för inrättande av miljödomstolarna inte kan slutföras före miljöbalkens föreslagna ikraftträdande den 1 januari 1999. Utskottet anser att det är utomordentligt viktigt att balken träder i kraft i enlighet med regeringens förslag och finner inte på detta stadium skäl att ompröva detta. Utskottet förutsätter att regeringen genom sina beslut om antalet domstolar och deras placering och resurser skapar förutsättningar för att förslaget kan genomföras som planerat och därefter noga följer den fortsatta utvecklingen och förberedelsearbetet. Med det anförda avstyrks motion Jo34 (c) yrkande 23. Angående den i motion Jo32 (m) yrkandena 33 och 34 föreslagna instans- ordningen och kravet på utredning har utskottet följande synpunkter. Om Koncessionsnämnden från att ha varit sista instans i överklagade ärenden skall bli en underinstans till länsrätt kommer ärenden från kommuner att kunna prövas i ända upp till sex instanser; kommun, länsstyrelse, Koncessionsnämnd, länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Detta är enligt utskottets mening inte rimligt. Om Koncessionsnämnden skulle behållas och i fortsättningen även pröva krav på ersättning, som önskas i motionen, måste nämnden göras om till domstol eftersom sådana frågor bör prövas av domstol. Det skulle innebära att det blir en sådan specialdomstol som motionärerna inledningsvis vänder sig mot. Påpekas bör också att förvaltningsdomstolar, som i motionen alltså föreslås bli överinstanser, inte prövar sådana frågor om ersättning utan detta görs i dag av vattendomstol, fastighetsdomstol och allmän domstol. Slutligen vill utskottet betona vad justitieutskottet anfört att de två sakkunniga ledamöterna inte skall vara partsrepresentanter som påståtts i motion Jo33, utan skall företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för miljödomstolen. Den ene skall ha erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde och den andre erfarenhet från industriell eller kommunal verksamhet. Miljödomstolens ordförande får i det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha industriell eller kommunal erfarenhet. Med det anförda avstyrker utskottet i enlighet med justitieutskottets förslag motionerna Jo32 (m) yrkandena 32, 33 och 34, Jo33 (kd) yrkande 20 och 1996/97:Ju926 (mp) yrkandena 6 och 7. När det gäller förslaget i motion Jo34 (c) om en miljöombudsman finns det enligt regeringen i propositionen förslag som har beröring med detta. Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt. Vidare föreslås att miljöskyddsavgiften ersätts av en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten skall själv ha rätt att besluta om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan föranleda sådan avgift konstaterats. Det erinras också om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta gäller t.ex. passivitetsfrågor. Enligt regeringen innebär förslaget till miljöbalk således förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen en miljöombudsman är tänkt att bevaka. Utskottet delar denna bedömning och ser därför inte något behov av att inrätta någon ny myndighet. Utskottet avstyrker motion Jo34 (c) yrkande 25. Vad som anförts gäller även beträffande det näraliggande förslaget om miljöåklagare i motion Jo37 (fp) där utskottet även instämmer i vad justitieutskottet anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo37 (fp) yrkande 4. Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 5 som tas upp i motion Jo32 innebär att ett tillstånd kan återkallas om verksamheten slutligt upphört. I motionen har krävts att paragrafen ändras så att det klart framgår att regeln kan aktualiseras först efter samråd med tillståndshavaren. Enligt utskottets uppfattning kommer bestämmelsens tillämpning i många fall att initieras av den som drivit verksamheten. Att samråd kommer att ske med tillståndshavaren även om annan initierar frågan är naturligt under förutsättning att tillståndshavaren kan nås. Utskottet ser inte något behov av att ändra bestämmelsen, utan med detta klargörande får motionärerna anses vara tillgodosedda. Motion Jo32 (m) yrkande 24 avstyrks. I motionen har också yrkats att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § första stycket 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § första stycket 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse?. Enligt 24 kap. 5 § första stycket 4 kan tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd eller villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Kraven för att återkalla enligt 24 kap. 3 § ställs högre än för att ompröva enligt 24 kap. 5 §. Dessutom framgår det av 24 kap. 5 § sista stycket att tillståndsmyndigheten inte med stöd av den paragrafen får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Det finns därför enligt utskottets mening inte skäl att göra det yrkade tillägget i paragrafen. Motion Jo32 (m) yrkande 25 avstyrks. Som justitieutskottet anfört kommer miljödomstolarna att ställas inför komplicerade processuella uppgifter eftersom de har att tillämpa bl.a. både rättegångsbalkens regler och förvaltningsprocesslagens regler. Jordbruksutskottet, som delar denna uppfattning, har uppmärksammat en komplikation som kan ifrågasättas. Miljödomstolen skall enligt 20 kap. 3 § tillämpa förvaltningsprocesslagen i dit överklagade mål men rättegångsbalkens regler om tvistemål i övriga mål om annat inte är föreskrivet. Det innebär att olika regler skall tillämpas för hur miljödomstolens domar och beslut skall överklagas. En dom eller ett beslut i ett mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet där miljödomstolen är första instans, ett s.k. A-ärende, skall i enlighet med rättegångsbalkens regler överklagas inom tre veckor från den dag då domen eller beslutet meddelades. En dom eller ett beslut i ett från länsstyrelsen överklagat mål om miljöfarlig verksamhet, ett s.k. B-ärende, skall i enlighet med förvaltningsprocesslagen normalt överklagas inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Denna skillnad, som komplicerar miljödomstolens arbete, är enligt utskottets uppfattning omotiverad. Visserligen blir skillnaden något mindre genom den ändring av förvaltningsprocesslagen som föreslås träda i kraft den 1 oktober 1998 (prop. 1997/98:101). Ändringen, som tillstyrkts av justitieutskottet (bet. 1997/98:JuU17) men ännu inte har behandlats i kammaren, införs i 6 a § och innebär att om klaganden är en part som företräder det allmänna skall överklagandet göras senast inom tre veckor från den dag länsrättens eller kammarrättens beslut meddelades. För övriga gäller dock även fortsättningsvis tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet. Därför föreslår jordbruksutskottet en komplettering till bestämmelsen i 23 kap. 1 § miljöbalken som innebär att för överklagande skall gälla de tidsfrister som anges i 50 kap. 1 och 2 §§ samt 52 kap. 1 § rättegångsbalken även i till miljödomstolen överklagade mål. Då uppnås en enhetlighet beträffande reglerna om överklagande av miljödomstolens domar och beslut, och någon delgivning av miljödomstolens avgörande krävs inte i normalfallet i till domstolen överklagade mål för vilka förvaltningsprocesslagen i övrigt skall tillämpas. En annan ändring som föreslås i proposition 1997/98:101 kan också behöva kommenteras. Det föreslås att krav på prövningstillstånd skall införas i viteslagen från den 1 oktober 1998 beträffande överklagande av länsrättens beslut i fråga om utdömande av vite till kammarrätt. Som framgår av 20 kap. 2 § första stycket 8 miljöbalken skall miljödomstol som första instans pröva frågor om utdömande av vite som förelagts med stöd av balken. Även i dessa ärenden kommer dock prövningstillstånd att krävas för att Miljööverdomstolen skall pröva miljödomstolens beslut utan att detta särskilt anges i 23 kap. 1 § miljöbalken, eftersom miljödomstolen enligt 20 kap. 3 § andra stycket vid frågor om utdömande av vite skall tillämpa rättegångsbalkens regler om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte är föreskrivet. Enligt 49 kap. 13 § rättegångsbalken krävs prövningstillstånd för att bötesdomar skall prövas av hovrätten. Utskottet har i sin granskning av förslaget i propositionen uppmärksammat en felskrivning i en paragraf, 23 kap. 8 §. Paragrafen skall avse Miljööverdomstolens domar och beslut och inte miljödomstolens. Utskottet föreslår således en ändring av paragrafen.
26 kap. Tillsyn
Propositionen Enligt propositionen skall tillsynsmyndigheterna utöva tillsyn över verksamhet och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna skall även vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse genom rådgivning, information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken skall utövas av kommunala nämnder, av länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip skiljas åt. Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma skall också gälla för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet.
Motionerna I motion Jo33 (kd) yrkande 23 framhålls att tillsynsmyndigheten måste ha de nödvändiga resurserna för att kunna sköta sitt ansvarsområde och för att få till stånd en fungerande tillsyn. Enligt yrkande 24 bör ett incitament införas för att stimulera frivillig miljöstyrning. I takt med att t.ex. ISO 14001 och EMAS vinner allt större uppslutning byggs det upp en fördjupad kompetens inom de organ som arbetar med tredjepartsrevideringar. Myndigheterna bör på olika sätt främja och stimulera näringslivets frivilliga miljöstyrningsarbete. Detta kan ske genom att tillsynsavgifterna differentieras så att de uppmuntrar till certifiering och bättre resurshushållning. Framtida upphandling bör inriktas på aktörer som är miljöcertifierade. Vidare uppmärksammas kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas roll och behov av tillräckliga resurser som möjliggör ett fullgörande av de uppgifter som riksdag och regering ålägger dem (yrkande 34). För att komma tillrätta med bristerna i myndigheternas miljöarbete föreslås i motion Jo752 (mp) yrkande 5 att man skall införa en årlig extern kvalitetsrevision genom Riksrevisionsverkets försorg. Myndighetens åtagande kontra dess agerande skall granskas. Om myndigheten inte håller måttet skall generaldirektören och ledningsgruppen bytas ut. För att en bra revision skall kunna genomföras måste uppdraget till myndigheterna omformuleras och stramas upp. Myndigheterna måste ges en tydligare roll. I motion Jo736 (mp) begärs ett förslag till ändring i 43 § miljöskyddslagen så att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på begäran förete sina handlingar för tillsynsmyndigheten.
Utskottets överväganden Förslaget till miljöbalk innehåller ett stort antal bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som vidtar någon åtgärd som kan motverka miljöbalkens mål och syften. I vissa fall är reglerna begränsade till att gälla endast för näringsverksamhet. En del bestämmelser riktar sig i stället mot domstolarna och andra myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs. Som regeringen föreslår bör det därför komma till uttryck i lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Mot bakgrund av de krav som framförs i motion Jo752 (mp) om extern kvalitetsrevision m.m. konstaterar utskottet att syftet med regeringens förslag bl.a. är att förbättra möjligheterna att komma till rätta med eventuella brister i myndigheternas miljöarbete. Som regeringen framhåller är det angeläget att de centrala myndigheterna i än högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen inte fullgör sitt tillsynsansvar. Dessutom är det av stor betydelse att informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig roll. Med det anförda föreslår utskottet att motion Jo752 (mp) yrkande 5 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller finansieringen av myndigheternas verksamhet enligt miljöbalken vill utskottet anföra följande. Som framgår av propositionen skall myndigheternas verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt miljöbalken avgiftsfinansieras liksom den i huvudsak är avgiftsfinansierad redan i dag och redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans. Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och tillsyn skall täckas med avgifter. Bostadsutskottet har i sitt yttrande hänvisat till att utskottet bl.a. har att bereda frågan om länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Länsstyrelserna har fått vidkännas stora besparingar under de senaste åren och utskottet ser därför positivt på att länsstyrelsernas tillkommande uppgifter enligt miljöbalken avses finansieras utan ytterligare besparingar på länsstyrelseanslaget. Frågan får, som regeringen anför, tas upp i budgetarbetet inför nästa års budget. Ett tillkännagivande enligt förslaget i motionen Jo33 (kd) yrkande 34 om bl.a. länsstyrelsernas resurser bör därför nu kunna undvaras. Jordbruksutskottet ansluter sig till bostadsutskottets bedömning såvitt avser länsstyrelsens arbete med vissa ärenden enligt miljöbalken. Utskottet delar även synpunkterna i motion Jo33 (kd) yrkandena 23 och 34 så till vida att det är ytterst angeläget att tillsynen fungerar bra och att tillsynsmyndigheterna har de nödvändiga resurserna för att kunna sköta sina ansvarsområden. Vidare är kommuner, länsstyrelser och centrala miljömyndigheter beroende av tillräckliga resurser för att kunna fullgöra de olika uppgifter som riksdag och regering ålägger dem. Utgångspunkten bör, som regeringen framhåller, vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt som möjligt ske genom avgifter. För utökade och tillkommande uppgifter skall länsstyrelsen tillföras resurser. De tillkommande kostnader som kommunerna drabbas av till följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall finansieras med höjda statsbidrag. Som framgår av propositionen har regeringen för avsikt att i budgetarbetet inför nästa års budget återkomma till de kostnader som är förenade med verksamheten enligt miljöbalken och som inte finansieras via avgifter. Mot bakgrund av det anförda är utskottet inte berett att föreslå ett tillkännagivande i enlighet med de i motion Jo33 (kd) yrkandena 23 och 34 framförda kraven. Motionen avstyrks i berörda delar. Utskottet delar regeringens uppfattning att, oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras, en fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöreglerna inte kan uppnås. Än mindre kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer, resursutnyttjandet m.m., som är av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling, ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling. Men framför allt bör utvecklingen vad gäller möjligheter att skydda och förbättra miljön och människors hälsa drivas framåt genom verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ. Som framhålls i propositionen förekommer miljöledningssystem i allt större omfattning i näringslivet. Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993. Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Tillsynsmyndigheterna kommer att ha samma ansvar som tidigare för att kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglerna. Mot bakgrund av den nu redovisade utvecklingen beträffande miljöledningssystem i näringslivet kan antas att det blir enklare och billigare för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn till bl.a. den korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen varit i kraft kan inte ännu sägas om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för avgifterna. Utskottet delar således regeringens bedömning i denna del och avstyrker därmed motion Jo33 (kd) yrkande 24. Som framgår av propositionen föreslår regeringen att tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten bl.a. lämna de handlingar som behövs för tillsynen. Enligt utskottets mening är motion Jo736 (mp) därmed tillgodosedd och kan lämnas utan vidare åtgärd.
27 kap. Avgifter
Propositionen Regeringen föreslår att bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn och andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel. Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att beräkna avgiften. Producentavgift skall få användas även för att täcka kostnaden för information om avfallshanteringen. Förslaget innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde. Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen). Enligt regeringen kan den av utredningen föreslagna dispensavgiften, som skall användas i konkurrensutjämnande syfte, inte anses utgöra en avgift i dess sedvanliga betydelse. Mot bakgrund av det oklara rättsläget anser regeringen att en dispensavgift inte bör regleras på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras tydligare. Enligt regeringens bedömning bör därför grunderna för en sådan dispensavgift utredas för att sedan kunna anges i lag.
Motionerna Enligt motion Jo34 (c) yrkande 26 bör en dispensavgift i enlighet med Miljöbalksutredningens förslag snarast införas. Den föreslagna konstruktionen skulle medföra en utjämning av de konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som erhåller dispensen. I motion Jo757 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om kemiska produkter att det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn. När lagen om kemiska produkter tillskapades så förbättrades situationen vad gäller samhällets möjligheter att kontrollera hanteringen av kemikalier, men det finns fortfarande många problem att lösa vad gäller kemikalier och miljöhänsyn. En allvarlig brist med dagens lagstiftning är att kommunerna inte har möjlighet att debitera företag för tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. Det betyder i praktiken att tillsynsverksamheten av resursskäl blir en lågt prioriterad verksamhet (yrkande 7).
Utskottets överväganden Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn enligt balken. Som framhålls i propositionen finns i de lagar som har sammansmälts i miljöbalken redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter. Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt berörd lag. Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än i dag. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Enligt utskottets bedömning är motion Jo757 (kd) yrkande 7 därmed tillgodosedd. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare åtgärd. Från miljösynpunkt talar starka skäl för att en dispensavgift införs. Som redovisas i propositionen är den av utredningen föreslagna dispensavgiften så konstruerad att den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i åtnjutande av dispensen. Utskottet delar regeringens bedömning att det oklara rättsläget gör att avgiften inte bör regleras på det övergripande sätt som utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på ett tydligare sätt. För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en sådan reglering. Som framgår av propositionen är det emellertid regeringens avsikt att låta utreda denna fråga. Utskottet anser det lämpligt att avvakta resultatet av denna utredning och föreslår därför att motion Jo34 (c) yrkande 26 lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.
28 kap. Tillträde
Propositionen Regeringen föreslår att myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a. annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla miljöbalkens krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.
Motionen I motion Jo33 (kd) betonas vikten av att ägaren och andra innehavare av mark underrättas i god tid innan ett förestående tillträde. Härigenom kan onödig irritation och vissa skador på mark och växtlighet undvikas. Underrättelseskyldigheten, inkluderande en uttrycklig rätt för markägaren att få yttra sig i saken, är av sådan betydelse att det inte räcker med de uttalanden som gjorts i förarbetena. Markägarnas intresse i detta avseende måste komma till uttryck i en lagbestämmelse (yrkande 25).
Utskottets överväganden Tillämpningen av miljöbalkens regler kan i vissa fall förutsätta rätt till tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn. Tillträde kan också vara nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs. Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan också förutsätta tillträde till annans mark. Som framhålls i propositionen skall tillträdet alltid verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas. Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet. I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig. Detta följer av prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Utskottet delar regeringens uppfattning att enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid bör prövas av en myndighet innan tillträdet verkställs. Beslut om att tillträde får ske, och närmare reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar i tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av länsstyrelsen. När en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske, skall ägare och andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens prövning av själva verkställighetsfrågan. Enligt utskottets bedömning kan syftet med motion Jo33 (kd) yrkande 25 med det anförda i allt väsentligt anses tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare riksdagens åtgärd.
29 kap. Straffbestämmelser
Propositionen I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas påföljder. Bestämmelser om straff och förverkande på miljörättens område samlas i ett kapitel. Även bestämmelser från brottsbalken har förts över dit. Straffen för överträdelser på miljöområdet skärps i flera fall. Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i brottsbalken skall det oförändrat finnas en straffskala för grovt brott på fängelse lägst sex månader och högst sex år. För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det högsta straffet vara fängelse i ett år. När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse i högst sex månader. En bestämmelse införs i miljöbalken om att förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott. Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna förverkas. En ytterligare redogörelse som även omfattar gällande rätt finns i justitieutskottets bifogade yttrande 1997/98:JuU4y.
Motionerna I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att straffsanktionen för produktvalsprincipen skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara (yrkande 10). Det anförs i motionen att sådan begränsning bör göras därför att det inte är rimligt att ställa samma krav på privatpersoner och utövare av mindre verksamheter som på en professionell utövare av verksamhet av väsentlig betydelse för miljön. De senare har större möjligheter att tillägna sig kunskap och vägledning för de viktigaste valsituationerna. I motion Jo33 (kd) understryks vikten av att rättsapparaten har tillräckliga resurser för att kunna arbeta effektivt och klara av sina åtaganden på ett tillfredsställande sätt. Motionärerna vill att riksdagen gör ett principuttalande om att resurstillskott är en förutsättning för en fungerade lagstiftning (yrkande 26). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott (yrkande 27). Enligt motionärerna måste straffen för överträdelser på miljöområdet uppfattas som avskräckande och därigenom fylla sin viktigaste funktion i att verka förebyggande och återhållande på de mindre seriösa aktörer som dessvärre finns. För miljöbrott bör straffskalan vara böter till fängelse högst fyra år, och för grova miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från fängelse fyra år till högst tio år. Enligt motion Jo503 (s) bör straffen för illegal handel med utrotningshotade djur och växter skärpas. Ett antal motionsyrkanden har överlämnats till jordbruksutskottet från justitieutskottet i samband med utskottets yttrande angående miljöbalken. Det är till att börja med motion Ju908 (mp) yrkande 3 där det begärs skärpta straff för miljöbrottslighet. I samma motion yrkande 4 och i motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 10 begärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas till 25 år. I motion Ju908 (mp) yrkas vidare att det skall vara enhetliga rekvisit för straffansvar på det sättet att kravet på grov oaktsamhet skall tas bort i all miljölagstiftning (yrkande 1). Enligt motionens yrkande 5 är det viktigt att villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade för att överträdelser skall kunna föranleda sanktioner. Motionärerna föreslår en ökad möjlighet att ompröva äldre villkor som är svåra att tillämpa och kontrollera. Enligt motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 12 bör strikt ansvar införas för miljöbrott. Enligt samma motion bör beviskraven för miljöbrott utredas och omarbetas (yrkande 11). Vidare yrkas att juridiska personer skall kunna straffas (yrkande 13). Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas också i motionen (yrkande 9) samt i motion Ju908 yrkande 2, också (mp). I motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2 begärs en översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. Enligt motionen finns det skäl att se över vår nuvarande lagstiftning och straffsatsernas nivå och rimlighet i ljuset av lagstiftningen hos våra nordiska grannar. I motion Ju908 (mp) yrkande 7 efterfrågas ökad forskning om miljöbrott.
Justitieutskottets yttrande Utskottet tar till att börja med upp frågan om de subjektiva rekvisiten, beviskravet och juridiska personers straffansvar. När det gäller de subjektiva rekvisiten begärs i motion 1996/97:Ju926 (mp) att strikt ansvar skall införas för miljöbrott. En bärande tanke bakom kravet på att gärningsmannen skall ha handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet kan sägas vara att endast den som haft möjlighet att rätta sig efter lagen, men inte gjort det, skall kunna straffas. I svensk rätt torde ansvar utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet förekomma endast beträffande det formella ensamansvar för bl.a. ansvariga utgivare som till yttrandefrihetens skydd uppställs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Att införa strikt ansvar för miljöbrott skulle innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en miljöfarlig verksamhet skulle kunna straffas för en skada som denna vållat, trots att han iakttagit alla för verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl att införa en så ingripande ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet inte finna. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 yrkande 12. När det gäller yrkandet i motion Ju908 (mp) att grov oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid miljöbrottslighet anför justitieutskottet att en kvalifikation av oaktsamhetsbrottet förekommer på flera håll i lagstiftningen, t.ex. i 3 kap. 9 § BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsamhet utsätter annan för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna skulle finna gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer komplicerad vid miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 yrkande 1. I motion 1996/97:Ju926 (mp) har ställts krav på utredning av beviskravet vid miljöbrott därför att det enligt motionärerna ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid denna typ av brott. Utskottet anför att för brottmålen brukar beviskravet formuleras så, att den tilltalade kan dömas endast om det är ställt utom rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den gärning som läggs honom till last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad utgör enligt utskottets mening inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet. Justitieutskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 yrkande 11. När det gäller begäran i motion 1996/97:Ju926 (mp) att juridiska personer skall kunna straffas för miljöbrott anför utskottet att det sedan år 1986 finns bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken. Företagsbot är en form av sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskild rättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet. Efter att ha redogjort närmare för reglerna konstaterar utskottet att enligt vad regeringen anför i den nu förevarande propositionen har företagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott. Regeringen pekar på att de förslag som lagts fram av Företagsbotsutredningen i betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få betydelse på miljöområdet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Emellertid framhåller regeringen att det i dag inte är möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att tillgodose behovet av effektiva sanktioner på miljöområdet. Regeringen understryker att en effektivisering av sanktionssystemet på miljöområdet bör ske redan nu och föreslår därför införandet av miljösanktionsavgifter. Justitieutskottet delar motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är nödvändigt med effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av juridiska personer. Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en eventuell lagstiftning om straffansvar för juridiska personer, får anses tillräckligt att införa det av regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter och avstyrker motion 1996/97:Ju926 yrkande 13. Därefter behandlar utskottet straffskalor och preskription. Skärpta straff för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt Ju908 (mp). I motionerna Ju908 och 1996/97:Ju926 båda (mp) begärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas. Justitieutskottet anser att förslagen i propositionen angående straffen för miljöbrottslighet är väl avvägda. Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott motsvarar sålunda vad som stadgas för flertalet grova förmögenhetsbrott. Härtill kommer att mycket svåra fall av miljöbrottslighet kan träffas av vissa bestämmelser i 13 kap. BrB om allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen ligger betydligt högre. När det gäller frågan om åtalspreskription framhåller regeringen i propositionen att de föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det kommer att gälla en minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten bristfällig miljöinformation och nedskräpning samt sådana brott som endast har böter i straffskalan, för vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Justitieutskottet är medvetet om att det kan dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna kan vara betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer dock att preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt miljöbalken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för väckande av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande preskriptionstiden för lindrigare brott, delar utskottet regeringens uppfattning. Skall frågan om preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas särskilt, bör det ske först om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga straffskalorna för sådana brott. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo33 yrkande 27, Ju908 yrkandena 3 och 4 och 1996/97:Ju926 yrkande 10. Beträffande motion 1996/97:Ju907 (m) där det begärs en översyn av lagstiftningen mot miljöbrott kan justitieutskottet inte finna att det nu finns skäl att göra en ytterligare översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. En meningsfull översyn lär inte kunna göras förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2. Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp). I propositionen konstaterar regeringen att flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet föreskriver ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret. Justitieutskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och brott av normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen, delar regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall anses ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i övrigt, överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908 yrkande 2. I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet skall få erforderliga resurser. Enligt justitieutskottets mening innebär de anslag som riksdagen beslutat och som för budgetåret 1998 höjts med 200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår, att rättsväsendet disponerar erforderliga medel för att fullgöra sina uppgifter, däribland att bekämpa miljöbrottslighet. Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 26. När det gäller motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott instämmer justitieutskottet i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott är viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i den plan om forskning om ekonomisk brottslighet, inkl. miljöbrott, som Brottsförebyggande rådet skall överlämna till regeringen senast den 30 april 1998 avvaktas innan ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion Ju908 yrkande 7.
Utskottets överväganden Enligt propositionen har straffbeläggningen av regeln i gällande rätt att försiktighetsmått skall vidtas i kemikaliehanteringen (5 § första stycket LKP) vunnit stadga i rättstillämpningen. Regeringen föreslår därför att brottet miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund av produktens eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Utskottet, som konstaterar att regeln hittills inte varit begränsad på sätt som föreslås i motionen, delar regeringens bedömning att den bör gälla alla tillämpare. Utskottet erinrar också om bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket miljöbalken som innebär att hänsynsreglerna inte gäller för sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Dessutom krävs det som framgått uppsåt eller grov oaktsamhet för straffbarhet enligt bestämmelsen. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 10. När det gäller kraven på skärpta straffskalor konstaterar utskottet att regeringens förslag i flera fall innebär att straffen för överträdelser på miljöområdet skärps, bl.a. beträffande illegal handel med utrotningshotade djur och växter (29 kap. 10 §). Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. För miljöbrott, som motsvarar det som i dag finns i brottsbalken och som förs över till miljöbalken, skall det liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott som skall vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. Utskottet delar justitieutskottets bedömning att straffen är väl avvägda. Utskottet avstyrker därför i likhet med justitieutskottet motionerna Jo33 (kd) yrkande 27, Ju908 (mp) yrkande 3 och Jo503 (s). Beträffande åtalspreskriptionen medför redan strafflatituderna i miljöbalken att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten bristfällig miljöinformation och nedskräpning samt för brott som i huvudsak är bötesbrott där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Med hänsyn till detta och eftersom kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten, anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Utskottet delar i likhet med justitieutskottet denna bedömning och vill även erinra om vad som anförts i det bifogade yttrandet från lagutskottet 1997/98:LU2y om preskription i samband med skadestånd och brott. Enligt 35 kap. 4 § brottsbalken börjar preskriptionstiden aldrig att löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas. Brottet är således inte fullbordat förrän effekten har inträtt. Det innebär att om ett olagligt utsläpp görs men de skadliga verkningarna visar sig först efter tio år, börjar preskriptionstiden för miljöbrott enligt 29 kap. 1 § miljöbalken, som är ett effektbrott, att löpa först tio år efter det att utsläppet gjordes. Brottet preskriberas alltså först femton eller tjugo år efter utsläppet i detta fall, beroende på om brottet är grovt eller inte. Med det anförda avstyrker utskottet mp-motionerna Ju908 yrkande 4 och 1996/97:Ju926 yrkande 10. När det gäller yrkandet i motion Ju908 att kravet på grov oaktsamhet skall tas bort i all miljölagstiftning och i motion Ju926 att strikt ansvar bör införas för miljöbrott instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört. Utskottet avstyrker motionerna Ju908 (mp) yrkande 1 och 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 12. I sistnämnda motion har också yrkats att beviskraven för miljöbrott bör utredas och omarbetas. Utskottet delar justitieutskottets uppfattning att det förhållandet att utredningen av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad utgör inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet. Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 11. Angående yrkandet att juridiska personer skall kunna straffas anser utskottet i likhet med justitieutskottet att det i avvaktan på en eventuell lagstiftning om straffansvar för juridiska personer får anses tillräckligt att införa det av regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter. Med det anförda avstyrks motion 1996/97:Ju926 yrkande 13. Utskottet instämmer i vad som anförts i motion Ju908 att det är viktigt att villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade. Det är viktigt inte bara för att villkoren om de inte följs skall kunna föranleda sanktioner, utan också därför att en tillståndshavare måste få tydliga villkor för att kunna veta vad som krävs för att följa tillståndet. Motionärernas krav på ökad möjlighet att ompröva äldre villkor får anses till viss del tillgodosett genom förslaget till miljöbalk. Med det anförda avstyrker utskottet motion Ju908 (mp) yrkande 5. Krav på ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott har framställts i två motioner. I denna fråga delar utskottet i likhet med justitieutskottet den bedömning regeringen gör i propositionen. När det gäller huruvida en överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908 yrkande 2, båda (mp). När det gäller kravet i motion Ju907 om en översyn av lagstiftningen mot miljöbrott delar utskottet justitieutskottets bedömning att en meningsfull översyn inte kan göras förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2. Beträffande kravet i motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott bör som justitieutskottet anfört innehållet i BRÅ:s plan avvaktas innan ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker därför motion Ju908 (mp) yrkande 7. Utskottet instämmer i vad justitieutskottet anfört beträffande kravet om erforderliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet och avstyrker med det anförda motion Jo33 (kd) yrkande 26.
30 kap. Miljösanktionsavgifter
Propositionen Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats med stöd av balken. Avgiften bygger på ett strikt ansvar. Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och högst 500 000 kr. Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt verkställbart. Domstolen kan dock förordna att beslutet inte får verkställas.
Motionerna I motion Jo30 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag rörande miljösanktionsavgift (yrkande 1). I motionen anförs att i dag kan man utdöma miljöskyddsavgift för överträdelse av gällande miljövillkor, och denna bestäms i relation till den ekonomiska vinningen av brottet. Den är inte maximerad, brott lönar sig inte. I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas (yrkande 38). Det anförs att det är olämpligt av principiella skäl att ett myndighetsbeslut får direkt rättsverkan även om det överklagas. Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr (yrkande 39). Enligt motionärerna är det föreslagna maximala beloppet för lågt satt med tanke på de kostnader en verksamhetsutövare i vissa fall kan undvika genom att överträda givna villkor. I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för miljösanktionsavgifterna. Beloppen måste enligt motionen vara kopplade dels till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, avgiften skall alltid ligga väsentligt högre än det beloppet, dels till hur stora skador som har uppstått (yrkande 28). Vidare bör enligt motionen miljödomstol vara det organ som skall besluta om miljösanktionsavgifter (yrkande 29). Det anges att det av flera skäl, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, inte bör vara tillsynsmyndigheten som beslutar. I stället bör det vara miljödomstolen som efter hemställan från tillsynsmyndigheten skall ta ställning till detta. Enligt motion Jo34 (c) är miljösanktionsavgiftens övre gräns omotiverat låg och måste höjas (yrkande 27). Motionärerna anför att incitamentet för t.ex. stora koncerner att verkligen se till att tillstånd och villkor följs blir inte särskilt starkt om den föreslagna övre gränsen för miljösanktionsavgiften maximeras till en halv miljon. Vidare anförs att vid högre avgiftsbelopp bör beslutet om miljösanktionsavgiften tas av den regionala miljödomstolen. I motion Jo37 (fp) yrkas att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr (yrkande 9).
Justitieutskottets yttrande Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Utskottet vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt högre än 500 000 kr. Det bör enligt utskottet vidare framhållas att miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till straffreglerna i miljöbalken, och att den som vållar skada på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att ådra sig såväl straff som skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan de föreslagna miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande sanktionssystem på miljörättens område. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo30 yrkande 1, Jo32 yrkande 39, Jo33 yrkande 28, Jo34 yrkande 27 och Jo37 yrkande 9. Beträffande frågan om vilken instans som skall besluta avgifter anser justitieutskottet att de skäl regeringen anför för att miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Eftersom miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver tillsynsmyndigheten inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum på grund av uppsåt eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att en överträdelse faktiskt ägt rum; utredningen om detta torde ofta bestå av skriftlig bevisning såsom besiktningsprotokoll eller liknande. Miljösanktionsavgiften bestäms sedan enligt av regeringen meddelade tariffer. En prövning av det nu beskrivna slaget bör utan svårighet kunna fullgöras av tillsynsmyndigheterna. Att tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas till miljödomstol ger tillräckliga garantier för prövningssystemets rättssäkerhet och förenlighet med Europakonventionen. Justitieutskottet delar också regeringens uppfattning att miljösanktionsavgifterna bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Överklagas beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Denna möjlighet måste anses ge en erforderlig garanti för att obefogade beslut om miljösanktionsavgift inte verkställs. Utskottet tillstyrker propositionens förslag och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 38, Jo33 yrkande 29 och Jo34 yrkande 27.
Utskottets överväganden Av propositionen framgår att miljöskyddsavgiften som infördes i miljöskyddslagen 1981 inte har fungerat bra. Endast ett fåtal fall har sedan dess prövats, och av dessa har endast några lett till påförande av avgift. Miljösanktionsavgiften som införs genom miljöbalken är utformad på annat sätt för att kunna bli mera verkningsfull. Den som i näringsverksamhet har överträtt särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift. Avgiften skall bygga på strikt ansvar. Miljösanktionsavgift skall påföras när någon åsidosätter föreskrifter, påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller gjort nödvändig anmälan eller åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för verksamheten. Regeringen skall bestämma tariffer över vilka överträdelser som sanktionsavgift skall utgå för och till vilket belopp. Utskottet delar justitieutskottets mening att de föreslagna miljösanktionsavgifterna kan bli en viktig del av ett väl fungerande sanktionssystem på miljörättens område och avstyrker i likhet med justitieutskottet motion Jo30 (m) yrkande 1. När det gäller avgifternas storlek kan det enligt regeringens mening naturligtvis alltid diskuteras var taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Det förhållandet att miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna utgör enligt regeringens mening skäl för att inte sätta maximibeloppet högre än vad Miljöbalksutredningen föreslagit. Regeringen anför vidare att det visserligen vid synnerligen försvårande omständigheter skulle kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara enkel att tillämpa och att den skall minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre belopp för överträdelsen. Jordbruksutskottet har i likhet med justitieutskottet förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Samtidigt vill utskottet erinra om att en av nackdelarna med hittillsvarande miljöskyddsavgift har varit att en ekonomisk fördel har behövt visas. Avgiften har även kunnat bestämmas utifrån den ekonomiska fördel som uppnåtts. Nu slipper myndigheterna visa något sådant och beloppet fastställs i tariffer som regeringen bestämmer. Det blir alltså ett betydligt enklare system. Utskottet vill även upprepa vad justitieutskottet anfört att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt högre än 500 000 kr. Det kan dessutom inte nog framhållas att miljösanktionsavgiften endast utgör ett komplement till och ingen ersättning för straffreglerna i miljöbalken. Den som överträder miljöbestämmelser riskerar att drabbas av såväl miljösanktionsavgift som straff. Utskottet anser dock att maximibeloppet ändå bör höjas så att utrymme ges för regeringen att för de allvarligaste överträdelserna kunna bestämma ett högre belopp än 500 000 kr. Det innebär att utskottet med tillstyrkan av motionerna Jo37 (fp) yrkande 9 och Jo32 (m) yrkande 39 föreslår att 30 kap. 2 § andra stycket miljöbalken får den lydelsen att miljösanktionsavgiften skall uppgå till minst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr. Därmed får även motion Jo34 (c) yrkande 27 anses vara tillgodosedd. Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 28. Beträffande frågan om vilken instans som bör besluta miljösanktionsavgifter är regeringens utgångspunkt att domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Som förslaget är utformat finns inget sådant utrymme, utan avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet, och avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. Jordbruksutskottet delar justitieutskottets uppfattning att de skäl regeringen anför för att miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Utskottet avstyrker därför motion Jo33 (kd) yrkande 29 och Jo34 (c) i berörd del. Enligt förslaget skall miljösanktionsavgift påföras genom beslut som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt verkställbart. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall göras endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet skall prövas vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning förväntas innan det finns ett verkställbart beslut. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet kan dock inhiberas av domstolen vid överklagande. Utskottet delar i likhet med justitieutskottet regeringens uppfattning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 38.
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.
Propositionen
Principer för ersättning enligt miljöbalken Miljöbalken skall innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. Ersättning skall normalt inte betalas om plantering av skog på jordbruksmark hindras. När en jordbrukare hindras från att lägga om traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning. Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas. Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet.
Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen Regeringen redovisar utförligt sin syn på regeringsformen 2 kap. 18 § och huruvida denna grundlagsbestämmelse ger anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen återger delar av Lagrådets yttrande och sammanfattar den rättsvetenskapliga debatt som förts i ersättningsfrågan. Enligt regeringen talar övervägande skäl för att 2 kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Varken legala eller sakliga skäl ger därför anledning att föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i miljöbalken.
Motionerna Frågan om miljöbalkens överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen tas upp i motionerna Jo32 (m), Jo33 (kd) och Jo34 (c). Enligt yrkande 3 i motion Jo32 står det klart att miljöbalkens ersättningsregler strider mot grundlagen. Riksdagen bör besluta om utvidgad ersättningsrätt i balken. I motion Jo33 yrkande 30 föreslås att riksdagen gör ett principuttalande att regeringsformen skall gälla och att ersättning ?i förekommande fall? skall utgå. Skyddet för pågående markanvändning får inte undergrävas och grundlagens skydd för ägande och ersättningsrätt måste respekteras. I motion Jo34 yrkande 2 anförs att Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler och att det är synnerligen otillfredsställande att regeringen lämnar förslag till samlad miljölagstiftning i fullt medvetande om att lagförslaget innehåller allvarliga oklarheter i en central fråga. Lagstiftningen bör förtydligas med syfte att äganderätten även i fortsättningen ges ett mycket starkt skydd, utan att förhindra de åtgärder som är motiverade av skyddet för miljön. Enligt yrkande 4 i Moderata samlingspartiets motion Jo32 bör riksdagen avslå förslaget om ett grundavdrag för ersättningen enligt 31 kap. 6 §. Riksdagen bör vidare besluta att full ersättning skall utgå när tillstånd åsidosätts med stöd av 24 kap. 5 § 2 och 24 kap. 1 §, dvs. när en miljökvalitetsnorm respektive föreskrifter för miljöskyddsområde föranleder omprövning av tillståndet (yrkandena 17 och 21). Vidare yrkas att ersättningsrätten utlöses direkt vid beslut om biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § (yrkande 20). I Centerpartiets motion Jo34 yrkande 16 anförs att partiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler i de fall inrättande av naturreservat medför att fastighetsägarens markanvändning i någon del försvåras.
Konstitutionsutskottets yttrande Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om ersättning vid ingripanden från det allmänna. Vidare erinrar utskottet om att utskottet också avlämnat ett betänkande (1997/98:KU30), som behandlar lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet föreslår där mot bakgrund av bl.a. den debatt om tolkningen av bestämmelsen som förekommit att dess ordalydelse blir föremål för en översyn under parlamentarisk medverkan. Efter en inledande redovisning av gällande bestämmelser och regeringens respektive Lagrådets synpunkter i ersättningsfrågan anför konstitutionsutskottet bl.a. följande. Utskottet vill understryka att motivuttalandena bakom 1994 års ändringar av 2 kap. 18 § regeringsformen är klara och entydiga. Någon förändring av tidigare gällande rätt var inte avsedd. Det framstår emellertid också som tydligt att paragrafens ordalydelse inte står i full överensstämmelse med motiven. Om lagtext och motiv inte stämmer överens är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lagtexten som gäller. Utskottet delar emellertid regeringens uppfattning att en sådan tolkningsprincip - också i fråga om regeringsformen - inte kan upprätthållas om den skulle leda till orimliga resultat. En strikt bokstavstolkning i strid med motivuttalandena skulle i vissa fall kunna leda till ett resultat som framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning och få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. En sådan lagtolkning står som regeringen framhållit inte i överensstämmelse med svensk rättstradition. Enligt utskottets uppfattning kan det inte bortses från att det allmänt skulle framstå som stötande om grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex. den vars verksamhet stoppas för att den innebär ett allvarligt hot mot människors hälsa eller mot miljön. Det bör som regeringen framhållit därför inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning, utan ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna anläggas. En sådan bedömning har också förekommit i den rättsvetenskapliga debatten om 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen måste enligt utskottet mot denna bakgrund, trots sin ordalydelse, uppfattas så att någon utvidgning av rätten till ersättning inte skett. När det gäller ersättningens storlek framhåller konstitutionsutskottet att grundlagsreglerna ger utrymme för lägre ersättningsnivåer än full ersättning. I många fall betalas ersättning inte alls under en viss kvalifikationsnivå. Den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättning skall minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning kan mot bakgrund också av vad utskottet anfört om innehållet i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte anses stå i strid med denna grundlagsbestämmelse. Konstitutionsutskottet anser inte heller att den bestämmelse i 31 kap. 4 § miljöbalken som innebär att ersättning inte betalas förrän dispens i fråga om biotopskydd vägras strider mot bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. Mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten som skall ersättas ter det sig rimligt att i dessa fall, som kan avse ganska begränsade områden, avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer. Konstitutionsutskottet tillstyrker således regeringens förslag såvitt gäller ersättning vid ingripanden från det allmänna och avstyrker motionerna Jo32 yrkandena 3, 4 och 20, Jo34 yrkande 2 och Jo33 yrkande 30. Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det, enligt konstitutionsutskottets mening, inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en tillståndsplikt för de fall hushållningen med naturresurser motverkas eller täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom vägrat tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Konstitutionsutskottet tillstyrker propositionens förslag också när det gäller husbehovstäkt och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 28, Jo34 yrkande 19 samt Jo33 yrkande 14.
Utskottets överväganden
2 kap. 18 § regeringsformen m.m. De huvudfrågor som utskottet har att ta ställning till i detta avsnitt gäller dels huruvida ersättningsreglerna i miljöbalken är förenliga med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, dels huruvida ersättningsreglerna från andra utgångspunkter kan godtas i enlighet med regeringens förslag. Som framgår av propositionen och konstitutionsutskottets yttrande erhöll 2 kap. 18 § regeringsformen en ändrad lydelse i samband med att den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna införlivades med svensk rätt (1993/94:KU24). I paragrafens andra stycke anges nu att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I motiven anges att någon ändring när det gäller rätten till ersättning inte var avsedd. Mot detta har i olika sammanhang hävdats att ordalydelsen av 2 kap. 18 § innebär en utvidgning av ersättningsrätten. Kritiken gäller mot denna bakgrund dels att det inte görs undantag för verksamhet som bedrivs utan lagligt stöd, dels att det inte görs undantag för sådana situationer där t.ex. tillstånd för viss verksamhet omprövas eller återkallas eller verksamhet inskränks eller förbjuds av hälso-, miljö- eller säkerhetsskäl. Lagrådet har anfört principiella synpunkter angående oförenligheten mellan ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena. Enligt Lagrådet borde det ligga närmast till hands att ändra grundlagsbestämmelsen så att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Regeringen har utförligt redovisat den rättsvetenskapliga debatten och sina egna synpunkter i denna fråga (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen drar den slutsatsen att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Konstitutionsutskottet gör samma bedömning i sitt yttrande. Jordbruksutskottet ansluter sig till regeringens och konstitutionsutskottets uppfattning. Det kan som konstitutionsutskottet framhållit inte bortses från att det allmänt skulle framstå som stötande om grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex. den vars verksamhet stoppas för att den utgör ett allvarligt hot mot människors hälsa eller mot miljön. Ett sådant system skulle dessutom stå i strid med den internationellt erkända principen om förorenarens ansvar, som vunnit allmänt erkännande i nationellt och internationellt miljöarbete. Jordbruksutskottet kan emellertid inte heller bortse från att de motivuttalanden som gjorts visserligen är avsedda att utgöra en vägledning för den framtida rättstillämpningen men att domstolar och myndigheter också är skyldiga att självständigt pröva eventuella tvister om ersättning för ingripanden av det allmänna med beaktande bl.a. av regeringsformens bestämmelser. Utskottet anser det därför tillfredsställande att konstitutionsutskottet föreslagit en översyn av 2 kap. 18 § regeringsformen mot bakgrund av bl.a. den debatt som förekommit om tolkningen av bestämmelsen. Det anförda innebär att jordbruksutskottet, i likhet med konstitutionsutskottet, inte finner anledning att ifrågasätta de grundläggande principerna för ersättningsreglerna i miljöbalken utifrån regeringsformens bestämmelser. Utskottet avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 3, Jo33 (kd) yrkande 30 och Jo34 (c) yrkande 2.
Synpunkter på miljöbalkens ersättningsregler vid intrång i markanvändningen Utskottet har i anslutning till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken anfört vissa synpunkter på reglernas effekter för areella näringar m.m. och i sammanfattning redovisat hur balkens intrångs- och ersättningsregler förhåller sig till nu gällande bestämmelser. När det gäller bevarandet av skyddsvärda områden m.m. har regeringen hänvisat till ett uttalande av utskottet och riksdagen i samband med behandlingen av 1991 års miljöpolitiska proposition (1990/91:JoU30 s. 255). Uttalandet innebär i korthet att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. Vidare innebär uttalandet att en princip bör utformas, parallellt med Polluter Pays Principle, där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte förutsätter statliga bidrag. Som regeringen anför kan därvid hävdas att alla har ett ansvar för att bevara biologisk mångfald och att också det ekonomiska ansvaret bör delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler, enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare, som grundas på bl.a. naturvårdsskäl. Regeringens förslag innebär i korthet att rätt till ersättning föreligger vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 §). Innebär ett sådant beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas också vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. I dessa avseenden innebär förslaget inga avgörande förändringar av rättsläget. I de s.k. samrådsfallen innebär förslaget en viss utvidgning av rätten till ersättning eftersom denna omfattar både förelägganden och förbud med stöd av 12 kap. 6 §. En viktig principiell nyhet är att ersättningen föreslås minskad med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning (31 kap. 6 §). Vidare innebär förslaget att ersättningsrätt saknas om avslag meddelas på en ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Det gäller i förekommande fall även husbehovstäkt. Utskottet vill här tillägga att - som framgår av redovisningen i det föregående - det för staten ersättningsfria utrymmet för olika former av restriktioner också utvidgas till följd av bl.a. bestämmelserna om allmänna hänsynsregler, miljökvalitetsnormer och miljöriskområden. Regeringen har utförligt redovisat de begrepp som innefattas i uttrycket ?avsevärt försvårande av pågående markanvändning på berörd del av fastigheten? (prop. del 1 s. 550 f.). Utskottet har för sin del inget att tillägga till denna redovisning. Det torde ligga i sakens natur att det i praktisk tillämpning kan råda en viss tvekan om innebörden av begreppen. Uttrycken har dock funnits i lagstiftningen under lång tid och bör ha vunnit en viss stadga i rättstillämpningen. Utskottet hänvisar härvidlag till regeringens redovisning av tidigare motivuttalanden och vissa rättsfall rörande den s.k. kvalifikationsgränsen m.m. I ett avseende, där utskottet tidigare haft anledning att påtala en viss oklarhet i rättsläget, innebär regeringens motivskrivningar ett klarläggande (jfr 1993/94:JoU9). Det gäller frågan om skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark. Regeringens bedömning är i korthet att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående markanvändning. Däremot anser regeringen att övervägande skäl talar för att energiskogsodling bör betraktas som jordbruk och att en övergång från exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd i pågående markanvändning (prop. del 1 s. 553). Utskottet delar denna bedömning. Utskottet ansluter sig vidare till vad konstitutionsutskottet och bostadsutskottet anfört om den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § om att ersättning skall minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 4. Beträffande ersättning vid biotopskydd har konstitutionsutskottet anfört att den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 4 § miljöbalken inte strider mot 2 kap. 18 § regeringsformen. Mot bakgrund av att det, enligt grundlagsbestämmelsen, är förlusten som skall ersättas är det rimligt att i dessa fall avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer. Jordbruksutskottet delar konstitutionsutskottets bedömning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 20. Regeringens förslag i denna del tillstyrks, dock med det förtydligandet att ersättningsregeln i 31 kap. 4 § första stycket 3 bör avse beslut att ej medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket inom biotopskyddsområde. Utskottet föreslår således en redaktionell jämkning av lagförslaget i detta avseende. I centermotionen Jo34 anförs som motivering till yrkande 16 i huvudsak endast att Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler i de fall inrättandet av naturreservat medför att fastighetsägarens markanvändning i någon del försvåras. Som framgår av redovisningen ovan innebär förslaget till ersättningsregler att ersättning skall utgå efter i stort sett samma grunder som enligt naturvårdslagens bestämmelser om inrättande av naturreservat. I propositionen föreslås dessutom att områdesskyddsformerna naturvårdsområde och naturreservat sammanförs till en skyddsform som benämns naturreservat. Det innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat kommer att inrättas (jfr. prop. del 1 s. 311). På samma sätt som tidigare innebär valet av skyddsformen naturreservat inte att ersättning alltid skall utgå. Avgörande blir som hittills huruvida intrånget innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Enligt övergångsbestämmelserna till 7 kap. skall existerande naturvårdsområden vid miljöbalkens ikraftträdande anses som naturreservat. I dessa fall kan ersättningsfrågan bli aktuell om det senare visar sig att det behövs ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med det aktuella skyddsområdet enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 16. Motionerna Jo32, Jo33 och Jo34 i de delar motionerna avser tillståndsplikt för husbehovstäkt behandlas i anslutning till kapitel 12 om täkter och jordbruk m.m.
Övriga ersättningsfrågor I motion Jo32 (m) har yrkats att full ersättning skall utgå vid omprövning av tillstånd enligt 24 kap. 5 § första stycket 2, dvs. när en miljökvalitetsnorm föranleder omprövning av tillstånd eller villkor m.m. för miljöfarlig verksamhet. Vidare har yrkats att full ersättning skall utgå när ett tillstånd begränsas, förenas med ändrade eller nya villkor eller återkallas med stöd av 24 kap. 1 § jämfört med bestämmelserna i 7 kap. 20 § miljöbalken om föreskrifter för ett miljöskyddsområde. Utskottet konstaterar att det i båda fallen huvudsakligen handlar om föreskrifter till skydd för människors hälsa eller för miljön. Som regeringen anför i avsnittet om miljökvalitetsnormer bör givetvis alltid en avvägning ske mellan verksamhetsutövarnas intressen, möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön. Regelsystemet skall tillämpas så att tillräcklig trygghet för verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att det föranleder miljöpåverkan utöver det godtagbara när det gäller att skydda så viktiga värden som människors hälsa och miljön. Det kan tilläggas att föreskrifter för miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Däremot kan miljökvalitetsnormer få denna verkan (jfr. prop. del 1 s. 606, 609 och 632). Enligt utskottets mening skulle det stå mindre väl i överensstämmelse med nu gällande ersättningsprinciper om tillståndshavare erhöll rätt till ersättning i de fall som anges i motion Jo32 (m) yrkandena 17 och 21. Motionen avstyrks i dessa delar.
32-33 kap. Skadestånd och försäkring
Propositionen I balkens två sista kapitel finns bestämmelser om skadestånd samt miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i balken och har samma tillämpningsområde som tidigare. Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga att efterbehandla områden som förorenats. En mera utförlig redogörelse för reglernas innebörd finns i lagutskottets yttrande 1997/98:LU2y, som bifogas detta betänkande.
Motionerna Enligt motion Jo33 (kd) bör riksdagen som det får förstås besluta om förlängd preskriptionstid för skadestånd för miljöskador till 30 år (yrkande 31). Vidare yrkas att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt miljöskadelagen (yrkande 32). I motionen anförs att utöver de skador som ger rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen i dess nuvarande omfattning skall också tillföras person- och sakskada orsakad av joniserande strålning och, som det får förstås, biotekniska organismer. I motion Jo32 (m) yrkande 40 begärs en utredning om miljöskadeförsäkringen. I motionen anförs att det finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det nuvarande miljöskadekonsortiet som kan erbjuda motsvarande tjänst. I syfte att förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna bör därför möjligheten att upphandla denna i fri konkurrens utredas. Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 33 bör prövningen av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen göras i miljödomstol enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen i stället för att som nu prövas av Miljöskadekonsortiet och överklagas till en särskild nämnd. I motion Jo711 (s) anförs att sju års erfarenhet av miljöskadeförsäkringen har visat att den är helt verkningslös varför en skyndsam utvärdering är i högsta grad påkallad samt att detta bör ges regeringen till känna.
Lagutskottets yttrande Inledningsvis anförs i yttrandet att lagutskottet från sina utgångspunkter inte har några erinringar mot att bestämmelserna i miljöskadelagen och bestämmelserna om miljöskadeförsäkring i miljöskyddslagen överförs till miljöbalken (32 kap. och 33 kap.) och utskottet ser, i likhet med regeringen, inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser. Därefter behandlar utskottet motion Jo33 (kd) där det yrkas att rätten till skadestånd utvidgas så att också sådana person- och sakskador som orsakats av joniserande strålning och biotekniska organismer skall omfattas av skadeståndsskyldighet och att preskriptionstiden skall förlängas. Beträffande skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atomanläggningar finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen bygger på två internationella konventioner - dels 1960 års Pariskonvention om skadestånd på atomenergins område, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982, dels den i Bryssel år 1963 avslutade tilläggskonventionen till Pariskonventionen, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982 - vilka har slutits inom ramen för verksamheten inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av en atomanläggning i Sverige ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen, oberoende av vållande, dvs. innehavarens ansvar är strikt. Ansvaret är begränsat till ett visst belopp för varje atomolycka och ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Enligt lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på grund av konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i miljöbalken. När det gäller joniserande strålning från sådana verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57). Beträffande motionsyrkandet rörande biotekniska organismer anför utskottet att den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8 miljöbalken motsvarar 3 § 8 miljöskadelagen. Av författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s. 45) framgår att till ?annan liknande störning? kan hänföras spridning av bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar. Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund av detta kan lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär att man många gånger när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger oaktsamhet. Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet avstyrker bifall till motion Jo33 yrkande 32. Beträffande frågan om preskriptionstiden för skadestånd för miljöskador delar lagutskottet den bedömning som regeringen gjort rörande de försäkringstekniska svårigheter som är förenade med en förlängd preskriptionstid. I sammanhanget bör, enligt lagutskottet, också framhållas att en förlängning av preskriptionstiden till 30 år för personskador skulle medföra risk för en försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att 10 år har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om motionärernas förslag genomförs kommer det vid de nu ifrågavarande personskadorna att dröja minst 30 år innan ersättning kan erhållas ur miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än det är för honom att efter det att lång tid förflutit framställa krav eller processa mot skadevållaren. Lagutskottet anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden. Därutöver påpekar utskottet att av 35 kap. 4 § brottsbalken följer att preskriptionstiden för brott aldrig börjar löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas. Brottet är således inte fullbordat förrän efter det att effekten har inträtt. Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från den skadegörande handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall räknas från uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent kunna leda till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott preskriberades före brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen (1981:130) har emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av brott inte preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har frågan om ansvar för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut eller åtalspreskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I sådana fall gäller att skadeståndsanspråket preskriberas tidigast ett år efter det att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelats. På grund av bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte tiden för åtalspreskription löpt ut. Mot bakgrund av det anförda förordar lagutskottet att yrkande 31 i motion Jo33 (kd) avstyrks. När det gäller förslaget att miljöskadeförsäkringen utvidgas med en saneringsförsäkring har lagutskottet inga erinringar. I motion Jo33 (kd) kritiseras ordningen med miljöskadeförsäkringens skadenämnd och yrkas att ärendena skall handläggas i miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Lagutskottet finner för sin del inte anledning att förorda någon annan ordning än regeringen. Eventuella behov av insyn och öppenhet torde, enligt lagutskottets mening, kunna tillgodoses genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden. Lagutskottet förordar med det anförda att motion Jo33 yrkande 33 avstyrks. Beträffande motion Jo32 (m) med krav om en marknadsanpassning av den nuvarande miljöskadeförsäkringen anför utskottet att frågan varit föremål för behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I betänkandet påpekas att man från försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som också omfattar saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådan att ett enskilt försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening, att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring. Konkurrerande anbud förutsätter emellertid antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra konsortier, börjar konkurrera med varandra. Till detta kommer att svårigheter att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att lämna anbud. I utredningsbetänkandet förordas att dagens system bibehålls. Samtidigt konstateras att det inte föreligger något formellt hinder mot att staten vid lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att få en bild av om det föreligger något intresse av att avge konkurrerande anbud. Enligt lagutskottets mening finns det mot denna bakgrund inte skäl för riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i frågan. Utskottet utgår från att regeringen i framtiden beaktar de synpunkter som kommit till uttryck i Miljöskadeförsäkringsutredningens betänkande. Motion Jo32 yrkande 40 bör enligt lagutskottet således avstyrkas.
Utskottets överväganden Som framgår av lagutskottets yttrande omfattar miljöskadelagen inte skador som orsakats av joniserande strålning. Skadeståndsskyldighet för skada orsakad av sådan strålning (atomskada) regleras i atomansvarighetslagen (1968:45). I den lagen är skadeståndsansvaret för innehavare av atomanläggning begränsat till vissa belopp och detta är också reglerat i internationella konventioner som Sverige tillträtt. Utskottet instämmer i vad lagutskottet anfört om att reglerna är så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i miljöbalken. Beträffande frågan om skador orsakade av biotekniska organismer instämmer jordbruksutskottet i vad lagutskottet anfört. Utskottet avstyrker därför, i enlighet med lagutskottets förslag, motion Jo33 (kd) yrkande 32. På de skäl som lagutskottet anfört är det inte heller lämpligt att förlänga preskriptionstiden för skadestånd för miljöskada. Utskottet avstyrker därför motion Jo33 (kd) yrkande 31. Skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning kan vända sig till en nämnd, som är självständig i förhållande till konsortiet och som regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordningen för. Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Denna ordning har kritiserats i motion Jo33 (kd) och motionärerna har yrkat att ärendena i stället skall handläggas i miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Jordbruksutskottet delar regeringens uppfattning att nuvarande ordning, som föreslås bestå, enligt propositionen bör vara effektivare och billigare än prövning i miljödomstol. Utskottet instämmer därför i vad lagutskottet anfört om att det inte finns anledning att förorda någon annan ordning och att eventuella behov av insyn och öppenhet torde kunna tillgodoses genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden. Jordbruksutskottet avstyrker därför, i enlighet med lagutskottets förslag, motion Jo33 (kd) yrkande 33. Frågan om upphandling av miljöskadeförsäkringen i fri konkurrens har, som framgått av lagutskottets yttrande, behandlats av Miljöskadeförsäkrings- utredningen i betänkande SOU 1993:78. Jordbruksutskottet instämmer i vad lagutskottet anfört att det inte finns skäl för riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i frågan. Utskottet avstyrker därför motion Jo32 (m) yrkande 40. Utskottet avstyrker med det anförda även motion Jo711 (s).
Lag om införande av miljöbalken och utvärdering
Propositionen Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Övergångsbestämmelser till miljöbalken meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare föreslås en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en särskild lag. De 15 lagar som skall ersättas av miljöbalken samt vattenlagens promulgationslag föreslås upphävas. Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft, på all verksamhet den omfattar. Ett antal undantag görs dock från denna huvudprincip i promulgationslagen. Förordningar och andra föreskrifter meddelade före miljöbalkens ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något annat bestäms. Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen. Har den faktiska driften av en miljöfarlig verksamhet pågått efter den 30 juni 1969, dvs. när miljöskyddslagen trädde i kraft, skall skyldighet föreligga att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.
Motionerna I motion Jo31 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljöbalkens ikraftträdande flyttas fram ett halvår till den 1 juli 1999. Det anförs att personal vid alla de myndigheter som berörs av reformen måste hinna genomgå utbildning. Krav på utvärdering framförs i tre motioner. Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 35 bör den nya miljöbalken snarast möjligt utvärderas. Utvärderingen bör sedan ligga till grund för den fortsatta processen för att förbättra miljöbalken. I motion Jo37 (fp) yrkas att regeringen skall följa upp hur miljödomstolarna fungerar och redovisa detta för riksdagen (yrkande 11). I motionen anförs att förslaget att införa miljödomstolar leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet och att dessa brister måste följas upp. Slutligen yrkas i motion Jo32 (m) att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad ekonomisk konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter (yrkande 41). Enligt motionärerna är det en allvarlig brist att regeringen i propositionen inte har redovisat de ekonomiska konsekvenserna för företagen. Enligt en motion från den allmänna motionstiden, Jo757 (kd), bör riksdagen uttala kritik mot regeringens tidsödande hantering av miljöbalken (yrkande 8).
Utskottets överväganden Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Det framgår av propositionen att miljöbalksreformen skall introduceras genom en bred informations- och utbildningsinsats. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1997:110) med uppdrag att svara för att utbildningen som föranleds av att miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommitténs ordförande har, vid en offentlig utfrågning om miljöbalksförslaget som utskottet anordnat, uppgett att han gör den bedömningen att utbildningsinsatserna kommer att kunna klaras på ett sådant sätt att miljöbalken bör kunna träda i kraft i enlighet med förslaget. Utskottet anser därmed att kravet i motionen i denna del är tillgodosett och avstyrker motion Jo31 (m). Det finns, enligt regeringens bedömning, ett behov att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. Enligt propositionen bör därför en utredning tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt. Utskottet delar regeringens bedömning att en parlamentarisk utredning bör få till uppgift att följa och utvärdera tillämpningen av balkens regler. Då bör även ingå att utvärdera miljödomstolarna även om utskottet inte delar den uppfattning som framförts i motion Jo37 att dessa leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet. Utredningen bör även utvärdera de ekonomiska konsekvenserna för såväl myndigheter som företag. Med det anförda är de krav som framförts om utvärdering tillgodosedda och utskottet avstyrker därför motionerna Jo33 (kd) yrkande 35, Jo32 (m) yrkande 41 och Jo37 (fp) yrkande 11. Utskottet avstyrker motion Jo757 (kd) yrkande 8. Motionen kan ej läggas till grund för någon verkställbar åtgärd från regeringens sida.
Övriga frågor Utskottet har i det föregående redovisat sina förslag till ändringar av regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §, 23 kap. 1 och 8 §§, 30 kap. 2 § och 31 kap. 4 § första stycket 3. Därutöver har utskottet funnit det lämpligt att föreslå ytterligare några ändringar i regeringens lagförslag, ändringar av i huvudsak lagteknisk eller redaktionell karaktär. I fråga om 11 kap. 21 § och 31 kap. 35 § föreslår utskottet, i konsekvens med punkt 7 i övergångsbestämmelserna till inskrivningskungörelsen (1974:1061), att anteckning av angivet slag skall göras i fastighetsregistret och ej i inskrivningsregistret. Ordalydelsen i 26 kap. 15 § bör justeras så att det framgår att vissa förhållanden som förlorat sin betydelse skall anmälas för borttagande ur inskrivningsregistret. Beträffande 23 kap. 7 § anser utskottet att lagrummet blir mer lättläst om orden ?denna balk? införs närmast efter uppräkningen av vissa lagrum i miljöbalken. I fråga om 26 kap. 1 och 9 §§ föreslås redaktionella ändringar som syftar till att förtydliga bl.a. syftet med tillsynen enligt miljöbalken. När det gäller 13 § lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning innebär utskottets förslag att regeringen får överlåta viss föreskriftsrätt även till en kommun. Detta föranleder en justering även av överklagandebestämmelsen i 16 § samma lag. Vidare har utskottet bedömt att en ytterligare övergångsbestämmelse behövs till lagen, eftersom lagen om införande av miljöbalken inte omfattar den lagen. Slutligen krävs en viss korrigering av förslaget om ändring i brottsbalken såvitt avser 13 kap. 9 och 11 §§. I samband med behandlingen av proposition 1997/98:90 om följdlagstiftning till miljöbalken m.m. har utskottet beslutat att den del av propositionen som innehåller förslag om införande av en ny paragraf, 1 kap. 7 §, i miljöbalken skall behandlas i detta betänkande (se mom. 106 i utskottets hemställan).
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande en ny parlamentarisk utredning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 1, 2. beträffande tillämpning av svensk miljölagstiftning i andra länder att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo716, 3. beträffande inriktningen av miljölagstiftningen att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo756 yrkande 1, 4. beträffande miljöbalkens mål m.m. att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 1 §, res. 1 (m) 5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 1 och 1997/98:Jo33 yrkande 2 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3 §, res. 2 (m, c) 6. beträffande genomförande av EG:s miljörätt att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 8, 7. beträffande bärande principer för miljöbalken att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 2, res. 3 (m) 8. beträffande bevisbördan för allmänna hänsynsregler att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 1 §, res. 4 (m) 9. beträffande en avvägningsregel i 2 kap. miljöbalken att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 8, 10. beträffande hänsynsreglernas status och räckvidd att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 3, 11. beträffande skydd för biologisk mångfald i hänsynsreglerna att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 4, 12. beträffande ekonomiska incitament att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 4, 13. beträffande tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella näringar att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 9, res. 5 (m, c) 14. beträffande tillägg beträffande lokaliseringsprincipen att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo35 yrkande 1 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 4 §, 15. beträffande samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 12, res. 6 (m) 16. beträffande produktvalsprincipen och val av metoder att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 5, 17. beträffande produktvalsprincipens räckvidd m.m. att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 9, 1997/98:Jo747 yrkande 4 och 1997/98:Bo527 yrkande 6 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 6 §, 18. beträffande översyn av 3 kap. miljöbalken m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 11, res. 7 (m) 19. beträffande jordbruksmark som riksintresse att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 6 och 1997/98: Jo34 yrkande 5, res. 8 (c) 20. beträffande utformning av 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 13, res. 9 (m) 21. beträffande kustskyddet i Bohuslän att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 2, res. 10 (fp) 22. beträffande skydd för vissa kustområden att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo29 yrkandena 1 och 2, 23. beträffande vindkraften som riksintresse att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 4, 24. beträffande skydd mot utbyggnad av vattenkraften att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 6 och 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 1 §, res. 11 (fp) 25. beträffande skärpning av älvskyddet att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 6 §, res. 12 (fp) 26. beträffande satsningar som hotar riksintressen att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 7, 27. beträffande nationalstadsparker att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 14, res. 13 (m) 28. beträffande miljökvalitetsnormer att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 15, 1997/98:Jo34 yrkande 10 och 1997/98:Jo37 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 §, res. 14 (m) res. 15 (c, fp) 29. beträffande uppfyllande av miljökvalitetsnormer att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 9 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap 3 §, 30. beträffande bindande åtgärdsprogram m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 8 och 1997/98: Jo37 yrkande 6, res. 16 (fp) 31. beträffande miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 16, res. 17 (m) 32. beträffande utsläppsrätter m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 8, 1997/98: Jo731 yrkande 1, 1997/98:Jo744 och 1997/98:Jo756 yrkande 4, res. 18 (m, fp) 33. beträffande försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo759 yrkande 3, 34. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 18 och 1997/98:Jo33 yrkandena 10-12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 1 §, res. 19 (m) 35. beträffande särskilt beslut om miljökonsekvensbeskrivningen att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo34 yrkande 12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 9 §, 36. beträffande skärpta krav på miljökonsekvensbeskrivning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 5, 37. beträffande allemansrätten att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 19, 1997/98: Jo33 yrkande 13, 1997/98:Jo34 yrkandena 13-15, 1997/98:Jo37 yrkande 12 och 1997/98:Jo218 yrkande 13, res. 20 (m, c, fp) 38. beträffande kulturreservat att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo34 yrkandena 17 och 18 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 7 kap. 4 och 9 §§, res. 21 (c) 39. beträffande strandskydd att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 22 och 1997/98:Bo202 yrkande 13, res. 22 (m) 40. beträffande prövning av joniserande strålning att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 23 och 1997/98:Jo34 yrkande 3, res. 23 (m) res. 24 (c) 41. beträffande tillståndsplikt för större hamnanläggningar att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo36 yrkande 1, 42. beträffande förbud mot halmbränning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo727, 43. beträffande skärgårdens vattenvårdsförbund att riksdagen avslår motion 1997/98:A455 yrkande 14, 44. beträffande betalningsansvar för efterbehandling att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 27, res. 25 (m) 45. beträffande prövning av torvtäkt att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo723 yrkande 4, 46. beträffande förstärkt vattenskydd att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 7, 47. beträffande vattentäkt för bevattning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo758 yrkande 2, 48. beträffande tillståndsprövning av husbehovstäkter att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98:Jo33 yrkandena 14 och 15 och 1997/98:Jo34 yrkande 19 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 1 §, res. 26 (m) 49. beträffande anmälan för samråd att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 6 §, res. 27 (m) 50. beträffande miljöhänsyn i jordbruket att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 6 och 1997/98:Jo33 yrkande 1, res. 28 (m) 51. beträffande miljöutredning vid utsättning av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 11 och 1997/98:Jo511 yrkande 9, res. 29 (c) 52. beträffande moratorium för utsättning av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo511 yrkandena 6-8 och 10, 53. beträffande förbud mot genmodifierade grödor och djur att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo542 yrkandena 1 och 8, 54. beträffande förbud mot genöverföring mellan växter och djur m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo543 yrkandena 1, 2 och 9, 55. beträffande Sveriges nationella kemikalielagstiftning m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo747 yrkandena 2 och 3, 56. beträffande produktvalsprincipen vid lädertillverkning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo750 yrkande 3, 57. beträffande lag om generellt producentansvar att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 20 och 1997/98:Jo784 yrkande 6, res. 30 (c) 58. beträffande avfallsbegreppet att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 30 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 15 kap. 1 §, res. 31 (m) 59. beträffande produktinformation m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 16-18, 60. beträffande villkor om produktionsmängd att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 26 och 1997/98:Jo38, res. 32 (m) 61. beträffande giltighetstiden för tillstånd att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 35 och 1997/98:Jo37 yrkande 10, res. 33 (m) res. 34 (fp) 62. beträffande särskilda tillståndsfrågor att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 21, 63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m. att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Jo30 yrkande 2, 1997/98:Jo32 yrkande 36, 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och 1997/98:Jo37 yrkande 3 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §, med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, res. 35 (m) res. 36 (c) res. 37 (fp) 64. beträffande talerätt för yrkesfisket att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 3, 65. beträffande rättsskyddsförsäkringen att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 37, res. 38 (m) 66. beträffande regeringens tillåtlighetsprövning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 31, res. 39 (m) 67. beträffande tillåtlighetsprövning av hamnar att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo36 yrkande 2 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap. 1 §, res. 40 (fp) 68. beträffande prövning av större infrastrukturella projekt att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 2, 69. beträffande kommunalt veto att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap. 6 §, res. 41 (c) 70. beträffande samråd med kommunerna att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 19, 71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34, 1997/98:Jo33 yrkande 20, 1997/98:Jo34 yrkande 23 och 1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7, res. 42 (m) res. 43 (c) 72. beträffande inrättande av en miljöombudsman att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 25, res. 44 (c) 73. beträffande inrättande av en miljöåklagare att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 4, res. 45 (fp) 74. beträffande återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 24 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 3 §, res. 46 (m) 75. beträffande omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 25 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 5 §, res. 47 (m) 76. beträffande extern kvalitetsrevision att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 5, 77. beträffande resurser för miljötillsyn att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 23 och 34, 78. beträffande frivillig miljöstyrning att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 24, 79. beträffande skyldighet att lämna ut handlingar att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo736, 80. beträffande möjlighet att debitera för tillsyn att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo757 yrkande 7, 81. beträffande dispensavgift att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 26, 82. beträffande underrättelse vid tillträde till mark m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 25, 83. beträffande skärpt straffskala för miljöbrott m.m. att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 27 och 1997/98:Ju908 yrkande 3 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 29 kap. 1 §, 84. beträffande straffsanktion för produktvalsprincipen att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 10 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 29 kap. 3 §, res. 48 (m) 85. beträffande skärpta straff för illegal handel med djur och växter att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo503, 86. beträffande förlängd preskriptionstid för miljöbrott att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju908 yrkande 4 och 1996/97:Ju926 yrkande 10, 87. beträffande subjektiva rekvisit att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 12 och 1997/98:Ju908 yrkande 1, 88. beträffande beviskraven för miljöbrott att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 11, 89. beträffande juridiska personers straffansvar att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 13, 90. beträffande tillståndsvillkor att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 5, 91. beträffande ringa miljöbrott att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och 1997/98:Ju908 yrkande 2, 92. beträffande översyn av lagstiftningen att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju907 yrkande 2, res. 49 (m) 93. beträffande forskning om miljöbrott att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 7, 94. beträffande resurser för rättsvårdande myndigheter att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 26, 95. beträffande miljösanktionsavgifter att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo30 yrkande 1, 96. beträffande miljösanktionsavgiftens storlek att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 39 och 1997/98:Jo37 yrkande 9, med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 27 och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 28 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30 kap. 2 § med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, 97. beträffande behörig myndighet för beslut om miljösanktionsavgift att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30 kap. 3 §, 98. beträffande verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 38 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30 kap. 5 §, res. 50 (m) 99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 3, 1997/98:Jo33 yrkande 30 och 1997/98:Jo34 yrkande 2, res. 51 (m) - delvis res. 52 (c) 100. beträffande rätten till ersättning i vissa omprövningssituationer m.m. att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 31 kap. 4-6 §§, med den ändringen att 31 kap. 4 § första stycket punkt 3 erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, res. 51 (m) - delvis 101. beträffande ersättning vid naturreservat att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 16, 102. beträffande rätten till skadestånd att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 32 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 32 kap. 3 §, 103. beträffande förlängd preskriptionstid för skadestånd att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 31, 104. beträffande utredning om miljöskadeförsäkringen m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 40, 1997/98:Jo33 yrkande 33 och 1997/98:Jo711, res. 53 (m) 105. beträffande förslaget till miljöbalk i övrigt i proposition 1997/98:45 att riksdagen antar förslaget till miljöbalk i de delar som ej omfattas av utskottets hemställan ovan, med den ändringen att 11 kap. 21 §, 23 kap. 1, 7 och 8 §§, 24 kap. 5 och 10 §§, 26 kap. 1, 9 och 15 §§ och 31 kap. 35 § erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, 106. beträffande lagförslag i proposition 1997/98:90 att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:90 i denna del beslutar att 1 kap. 7 § miljöbalken skall ha den i propositionen föreslagna lydelsen enligt bilaga 1, 107. beträffande vattenverksamhet att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 108. beträffande gaturenhållning och skyltning att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning med den ändringen att 13 och 16 §§ samt ikraftträdandebestämmelsen erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, 109. beträffande införande av miljöbalken att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1997/98:Jo31 antar förslaget till lag om införande av miljöbalken, res. 54 (m) 110. beträffande införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet att riksdagen antar förslaget till lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, 111. beträffande konkurslagen att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 112. beträffande brottsbalken att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i brottsbalken med den ändringen att 13 kap. 9 och 11 §§ erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen, 113. beträffande utvärdering m.m. att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 41, 1997/98: Jo33 yrkande 35, 1997/98:Jo37 yrkande 11 och 1997/98:Jo757 yrkande 8. res. 55 (fp)
Stockholm den 12 maj 1998
På jordbruksutskottets vägnar
Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s), Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Carl G Nilsson (m), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s), Lennart Brunander (c), Michael Hagberg (s), Berndt Sköldestig (s), Ola Sundell (m), Berndt Ekholm (s), Lennart Fremling (fp) och Marianne Samuelsson (mp).
Reservationer
1. Miljöbalkens mål m.m. (mom. 4) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 31 börjar med ?Målformuleringen i? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse: Inom svensk miljöpolitik har det sedan länge funnits en bred uppslutning kring fyra miljöpolitiska mål: skyddet av människors hälsa, skyddet av natur- och kulturmiljön, bevarandet av den biologiska mångfalden samt hushållningen med naturresurser. Som anförs i den moderata partimotionen Jo32 bör man i lagstiftningen undvika att införa målsättningar som i själva verket är medel för att uppnå vissa miljöpolitiska mål. Ett exempel härpå är förslaget i 1 kap. 1 § miljöbalken som innebär att kretsloppsprincipen förs in som ett mål i balkens portalparagraf. Syftet med kretsloppstanken, som etablerades som centralt begrepp i svensk miljöpolitik genom kretsloppspropositionen år 1993, är att anpassa utformningen och produktionen av varor så att återanvändning och återvinning underlättas, till gagn för resurshushållningen, naturen och människors hälsa. Genom kretsloppet uppnås således viktiga miljömål. Det finns emellertid några undantag från regeln att kretslopp leder till ökad uppfyllelse av miljömålen. Återanvändning och återvinning kan t.ex. i vissa fall förbruka mer resurser än de sparar, t.ex. i form av långa transporter i samband med insamling. Dessa undantagsfall understryker vikten av att kretsloppsprincipen inte betraktas som ett mål i sig utan som ett viktigt miljöpolitiskt medel. I enlighet härmed bör punkt 5 i 1 kap. 1 § miljöbalken utgå. Utskottet tillstyrker således motion Jo32 yrkande 5. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande miljöbalkens mål m.m. att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 1 § med ändringen dels att punkt 4 erhåller följande lydelse: 4. ?mark, vatten och fysisk miljö i övrigt samt material, råvaror och energi används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.? dels att punkt 5 utgår,
2. Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning (mom. 5) Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m), Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 33 börjar med ?Utskottet instämmer? och på s. 34 slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse: Utskottet delar uppfattningen i Moderata samlingspartiets motion Jo32 att regeringens förslag om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning vållar betydande oklarhet och att det kommer att leda till stora problem i rättstillämpningen. Utskottet anser att den allmänna principen om speciallagars företräde bör gälla också i förhållande till miljöbalken. Detta bör klargöras av riksdagen. I enlighet härmed bör förslaget avslås såvitt avser 1 kap. 3 § miljöbalken. Utskottet ansluter sig med det anförda även till motion Jo33 (kd) yrkande 2. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 1 1997/98:Jo33 yrkande 2 avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3 §,
3. Bärande principer för miljöbalken (mom. 7) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?Utskottet finner ? och slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse: Som anförs i motionen har nutidshistorien med all önskvärd tydlighet visat att marknadsekonomiska principer och ett konkurrenskraftigt och fungerande näringsliv är av avgörande betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet. En stor del av initiativet på miljöområdet ligger i dag hos enskilda människor och framsynta företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden. Inom näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både marknadsandelarna och vinsterna. Det ligger en enorm kraft i denna utveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar. Därför bör enligt utskottets uppfattning de i propositionen särskilt angivna principerna kompletteras med en bestämmelse av följande lydelse: ?Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt tillämpas så att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk utveckling.? dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse: 7. beträffande bärande principer för miljöbalken att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 2 beslutar att miljöbalken skall innehålla en paragraf, 2 kap. 11 §, med följande lydelse: ?Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt tillämpas så att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk utveckling.?
4. Bevisbördan för allmänna hänsynsregler (mom. 8) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?När det? och på s. 40 slutar med ?yrkande 7? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att den av regeringen föreslagna placeringen av bevisbördan är klart olämplig. Hänsynsreglerna är så allmänt hållna och avsedda för ett så generellt område att det är uppenbart att tolkningsproblemen blir mycket stora när reglerna skall tillämpas. En verksamhetsutövare har mot bakgrund av de oprecisa reglerna svårt att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldigheten att visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten ur verksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras på tillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövande myndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår som särskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke- existensen av fara inte går att visa. Utskottet tillstyrker därför motion Jo32 (m) yrkande 7. dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande bevisbördan för allmänna hänsynsregler att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 1 § med den ändringen att första stycket erhåller följande lydelse: ?När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är tillståndsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten skyldig att tillse att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas.?
5. Tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella näringar (mom. 13) Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m), Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 42 börjar med ?Utskottet delar ? och slutar med ?yrkande 9? bort ha följande lydelse: Det råder enligt utskottets uppfattning ingen tvekan om att lokaliserings- principen inte lämpar sig att tillämpas på pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk eftersom denna markanvändning är platsbunden och lokal. Riksdagen bör godkänna vad utskottet anfört med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 9. dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse: 13. beträffande tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella näringar att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 9 godkänner vad utskottet anfört,
6. Samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken (mom. 15) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 42 börjar med ?När det? och slutar med ?yrkande 12? bort ha följande lydelse: Regeringens val att låta NRL utgöra en del av miljöbalken har kritiserats av flera remissinstanser. Bl.a. har invändningar rests mot den brist på närmare analys av vilka eventuella tolkningsproblem som kan uppkomma i förhållandet mellan miljöbalkens allmänna hänsynsregler och dess hushållningsbestämmelser. Därutöver hävdar många att en genomgripande översyn av NRL:s hushållningsbestämmelser borde ha gjorts innan de tilläts bli en viktig del av miljöbalken. Ett av de mest pregnanta tecknen på att analysen av sammansmältningens konsekvenser varit bristfällig är, enligt utskottets mening, den ?dubblering? av lokaliseringsprincipen som uppenbarligen förekommer i 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 § miljöbalken. För att miljöbalken skall kunna anses vila på en rättssäker grund bör en dylik tvetydighet snarast elimineras. Med det anförda ansluter sig utskottet till vad som föreslås i motion Jo32 (m) yrkande 12 om att riksdagen bör besluta att ge regeringen i uppdrag att samordna lokaliseringsprincipen i en paragraf. dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse: 15. beträffande samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 12 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Översyn av 3 kap. miljöbalken m.m. (mom. 18) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 52 börjar med ?När det? och slutar med ?motion Jo32 (m)? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att hanteringen av naturresurslagens hushållningsbestämmelser inte uppfyller de krav på genomgripande översyn som bör kunna krävas vid tillskapandet av ett så omfattande regelverk som miljöbalken. Det är självfallet nödvändigt att sådana tvivelaktigheter elimineras som vid rättstillämpningen riskerar att skapa allvarliga rättssäkerhetsproblem. Detta gäller inte minst förhållandet mellan de nya allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och de avvägningsregler som finns i 3 och 4 kap. miljöbalken. Till detta kan även fogas att utskottet anser att hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken på ett för balken i övrigt avvikande sätt till viss del utgår från skyddet av vissa näringar i stället för från skyddet av miljön. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening nödvändigt att avpassa reglerna i lagförslagets tredje kapitel till övriga delar i miljöbalken. Samtidigt måste reglerna revideras i så måtto att de liksom miljöbalken i övrigt utgår från skyddet för natur- och kulturmiljövärden samt vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Regeringen bör återkomma med förslag till erforderliga lagändringar. Vad nu anförts är en anslutning till vad som föreslås i motion Jo32 (m) yrkande 11. dels att utskottets hemställan under 18 bort ha följande lydelse: 18. beträffande översyn av 3 kap. miljöbalken m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 11 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Jordbruksmark som riksintresse (mom. 19) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med ?När det? och slutar med ?som riksintresse? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning råder en viss inkonsekvens i den föreslagna miljöbalkens tredje kapitel beträffande regleringen av vad som kan avsättas som riksintresse. Regeringen anför att näringar i sig inte skall kunna klassas som riksintressen utan det är för olika näringar erforderliga naturresurser som genom en riksintresseförklaring skall kunna ges ett långsiktigt skydd. I 3 kap. miljöbalken räknas ett antal sådana näringar upp vars naturresursbaserade produktionsfaktorer kan tilldelas denna status. Utskottet finner denna grundinställning i huvudsak korrekt. Vad som dock kan ifrågasättas är att den nödvändiga produktionsresurs som ligger till grund för ett levande svenskt jordbruk inte kan avsättas som riksintresse. Att på detta sätt negativt särbehandla en viss näring kan knappast anses rimma särskilt väl med de avvägningstankar som utgör kärnan i 3 och 4 kap. miljöbalken. Detta är särskilt anmärkningsvärt när det handlar om en näring som ytterst står för en produktion som i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv har stor betydelse. Dessutom måste jordbruksmarken ges ett bättre skydd mot bebyggelse och andra exploateringsföretag som omöjliggör ett bärkraftigt framtida jordbruk. Bristen på hållbara argument för att inte möjliggöra en riksintresseklassning av jordbruksmark gör att jordbruksutskottet ansluter sig till vad som anförs i motion Jo34 (c) yrkande 5 och motion Jo33 (kd) yrkande 6. Regeringen bör snarast framlägga förslag om ändringar i 3 kap. 4 § miljöbalken. dels att utskottets hemställan under 19 bort ha följande lydelse: 19. beträffande jordbruksmark som riksintresse att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 6 och 1997/98:Jo34 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Utformning av 4 kap. 1--4 §§ miljöbalken (mom. 20) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med ?Som anförts? och slutar med ?i motionen? bort ha följande lydelse: Utskottet har tidigare redovisat att kritik riktats mot att hushållningsbestämmelserna i NRL utan närmare konsekvensanalyser föreslås tas in i miljöbalken (res. 6 och 7). I 4 kap. miljöbalken återfinns särskilda regler för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet. Bl.a. avgränsas områden av riksintresse för olika ändamål. Ett sedan länge påtalat problem med dessa riksintressanta områden är att de sammantaget täcker en så pass ansenlig del av den svenska land- och vattenarealen att deras särställning påtagligt har urholkats. Riksintressebegreppet har genomgått ett slags innehållslig inflation som påkallar en närmare analys av dess framtida användning. Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken bör även ändras så att de inte utgår från skyddet av näringar och särintressen. Utformningen av framtidens riksintressen bör i stället på ett tydligare sätt baseras på hänsynstagande till speciella natur- och kulturvärden samt till vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Värdefull åkermark måste ses som en viktig resurs. Utskottet anser att frågan om den värdefulla åkermarkens bevarande bör bli föremål för utredning. Detta gäller såväl omfattningen som formerna för ett sådant skydd. Avgränsningen av vilka områden som skall åtnjuta särskild status som riks- intressen bör bestämmas av staten i samråd med kommunerna. Med det anförda ansluter sig jordbruksutskottet till motion Jo32 (m) yrkande 13 där ett riksdagens tillkännagivande till regeringen föreslås om vad som i motionen anförts om ändringar i 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken. dels att utskottets hemställan under 20 bort ha följande lydelse: 20. beträffande utformning av 4 kap. 1--4 §§ miljöbalken att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Kustskyddet i Bohuslän (mom. 21) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med ?Jordbruksutskottet avstyrker? och slutar med ?i Bohuslän? bort ha följande lydelse: Den svenska västkusten utgör en ovärderlig källa för såväl natur-, kultur- som fritidsupplevelser av en karaktär som svårligen går att finna på andra platser i landet. Mot den bakgrunden är det enligt utskottets mening nu hög tid att låta hela den bohuslänska kuststräckan omfattas av den riksintresseförklaring som återfinns i 4 kap. 2 § miljöbalken. Dagens avgränsning, där endast sträckan mellan Lysekil och norska gränsen klassas som riksintresse enligt 3 kap. 2 § NRL, bör därför i miljöbalken kompletteras med sträckan mellan Lysekil och Marstrand. Med denna komplettering erhålls ett heltäckande skydd för den unika bohuslänska kustmiljön, och en eventuell koncentration av exploateringsföretag till den del av kuststräckan som i dag inte omfattas av avgränsningen som riksintresse kan därmed undvikas. Med det anförda ansluter sig jordbruksutskottet till motion Jo35 (fp) yrkande 2. Regeringen bör lägga fram förslag om ändring av 4 kap. 2 § miljöbalken på ett sådant sätt att kustskyddet i Bohuslän utökas. dels att utskottets hemställan under 21 bort ha följande lydelse: 21. beträffande kustskyddet i Bohuslän att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo35 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Skydd mot utbyggnad av vattenkraften (mom. 24) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 55 börjar med ?De farhågor? och slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse: Begreppet riksintresse har ägnats stort intresse i motioner liksom frågan om avgränsningar av riksintressen. Frågan om riksintressanta vattendrag och deras framtida ställning har givits särskild uppmärksamhet. I motion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del anförs att inget generellt undantag från älvskyddet bör göras av några exploateringsskäl. Jordbruksutskottet delar denna uppfattning. Det är viktigt att riksdagen tar initiativ för att förstärka detta skydd. Denna ståndpunkt har inte minst mot bakgrund av den senaste tidens propåer om ytterligare forskning i avsikt att klargöra möjligheterna till ingrepp i skyddade älvar och vattenområden vunnit i styrka. Utskottet föreslår därför en ändring i 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. I detta stycke anges bl.a. att bestämmelserna i första stycket samt i 2-6 §§ inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller uppförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. I 6 § anges att utbyggnad av vattenkraft samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål inte får ske i nationalälvarna samt i vissa uppräknade vattenområden och älvsträckor. Det aktuella motionsyrkandet i motsvarande del kan enligt utskottets mening tillgodoses genom att hänvisningen i 4 kap. 1 § andra stycket inte skall ske till 2-6 §§ utan till 2-5 §§. Med det anförda tillstyrker jordbruksutskottet motion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del. dels att utskottets hemställan under 24 bort ha följande lydelse: 24. beträffande skydd mot utbyggnad av vattenkraften att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo34 yrkande 6 och med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 1 § med den ändringen att hänvisningen i paragrafens andra stycke, första meningen skall avse 2-5 §§.
12. Skärpning av älvskyddet (mom. 25) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 55 börjar med ?När det? och på s. 56 slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse: Jordbruksutskottet delar uppfattningen i motion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del om att älvskyddet skall utformas så att skyddsbehovet bedöms oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skall tjäna. Miljöbalken bör dessutom utformas så att mindre ombyggnader och/eller utbyggnader inte blir möjliga i sådana vattenområden som föreslås åtnjuta skydd enligt 4 kap. 6 § första och andra styckena. Enligt samma paragrafs tredje stycke kommer det nämligen att vara möjligt att göra ombyggnader/utbyggnader som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan även i eljest skyddade vattenområden och älvsträckor. Vad nu föreslagits om en förstärkning av älvskyddet är viktigt inte minst med tanke på att regeringen med stöd av vissa av riksdagens partier har lyckats genomdriva en energipolitik som i sin förlängning bl.a. innebär en tvångsavveckling av väl fungerande kärnkraftsreaktorer. En sådan politik ökar uppenbarligen behovet av ersättningskraft vilket i sin tur dramatiskt ökar hotet mot värdefulla vattenområden. Utskottet har ovan föreslagit en skärpning av riksintresset älvskydd (res. 11). Älvskyddet bör också skärpas i den del frågan nu behandlas. Utskottet ansluter sig med det anförda till yrkande 1 i motsvarande del i motion Jo37 (fp). Regeringen bör återkomma med förslag om ändringar av 4 kap. 6 § miljöbalken i enlighet med vad som anförs ovan. Beträffande de geografiska avgränsningarna av skyddade älvsträckor i 4 kap. 6 § miljöbalken konstaterar utskottet att i två fempartireservationer (c, fp, v, mp, kd) till bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU3 föreslogs i februari 1998 att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skulle inarbetas i 3 kap. 6 § NRL (4 kap. 6 § i miljöbalken) och därmed komma att omfattas av förbudet mot utbyggnad för kraftändamål. Efter att ha erinrat om behandlingen av frågan år 1997 om Sölvbacka strömmar och om Bergs kommuns framställning att få köpa fallrättigheterna anfördes i reservationen följande:
Sedan utskottet behandlade frågan förra året har regeringen alltså beslutat att inte tillmötesgå Bergs kommuns begäran att få ta upp förhandlingar med staten om överlåtelse till kommunen av fallrättigheterna vid Sölvbacka strömmar. Regeringen konstaterar att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser inte begära ett sådant bemyndigande av riksdagen. Regeringens beslut måste rimligen tolkas så att frågan om utbyggnad av Sölvbacka strömmar nu är avförd från dagordningen en gång för alla, inte bara från riksdagens sida utan även från regeringens. Älvsträckan bör tas in i 3 kap. 6 § första stycket NRL. Därmed kommer den att åtnjuta ?normalt älvskydd?. Vad nu förordats är en anslutning till motionerna 1997/98:Bo526 (v, c, fp, mp, kd) yrkande 2 och 1997/98:Bo537 (kd), denna motion i motsvarande del. Beträffande Gideälven uppströms Björna anfördes följande:
Som anförs i motionerna 1997/98:Bo529 (fp) och 1997/98:Bo537 (kd) bör Gideälven ges NRL-skydd. Såväl 1996 som 1997 har fem partier i bostadsutskottet (c, fp, v, mp, kd) i reservationer stött motioner som gått ut på att älvsträckan borde undantas från utbyggnad. Vid sistnämnda tillfälle anfördes i reservationen bl.a. följande (se bet. 1996/97:BoU10 s. 28):
Uppströms Björna utgör Gideälven tillsammans med några mindre sträckor i Moälven de sista resterna av Västernorrlands läns skogsälvforsar. Gideälven har därför stor betydelse för upprätthållandet av den biologiska mångfalden i länet. Utter, strömlekande harrbestånd och förekomsten av flodpärlmussla gör älvsträckans fauna mycket intressant. I lugnvattnet finns sik, abborre och gädda men även goda bestånd av harr och öring förekommer upp till Stora Tällvattnet och i biflödena. Under 1995-96 har ett flertal iakttagelser gjorts som styrker att Gideälven är en utterbiotop.
- - -
Det är älvsträckans sammanlagda värde som unik naturmiljö med geologiska kvaliteter, det växt- och djurliv som är knutet till älven och dess betydelse för det rörliga friluftslivet och turismen samt för de närboende som gör den viktig att skydda. En stor majoritet av lokalbefolkningen har motsatt sig den planerade utbyggnaden. Örnsköldsviks kommun, Länsstyrelsen i Västernorrland och Naturvårdsverket har också motsatt sig tillstånd för utbyggnad av älven. De anser att skyddsvärdet överstiger värdet av en exploatering av forsarna mellan Stennäs och Björna. Med hänvisning till vad nu anförts föreslår utskottet att en ändring görs i NRL - 3 kap. 6 § andra stycket - som tillgodoser förslaget i motionen. Jordbruksutskottet delar de synpunkter som framförts i ovan citerade reservation och föreslår därför att riksdagen bör anta propositionens förslag beträffande 4 kap. 6 § med den ändringen att ordet ?Storsjön? byts ut mot ordet ?Gruckensjöarna? i första stycket samt att i andra styckets uppräkning efter Ångermanälven infogas ?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och Björna?. Det anförda innebär att utskottet ansluter sig till yrkande 1 i motsvarande del i Folkpartiets partimotion Jo37. dels att utskottets hemställan under 25 bort ha följande lydelse: 25. beträffande skärpning av älvskyddet att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ändringar i 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken, dels antar regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 6 § första stycket med den ändringen att ordet ?Storsjön? byts ut mot ordet ?Gruckensjöarna? i första stycket samt att i andra styckets uppräkning efter Ångermanälven infogas ?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och Björna?,
13. Nationalstadsparker (mom. 27) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 56 börjar med ?Bestämmelsen om? och slutar med ?partimotion Jo32? bort ha följande lydelse: När det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen, som föreslås i motion Jo32 (m) yrkande 14, uttala att de bedömningar som lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka lagstiftningen. Det finns anledning att fästa uppmärksamhet på denna omständighet eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller främst propositionens avsnitt om förutsättningarna för förändrad markanvändning. Om det erfordras för att lagstiftningen skall ges den inriktning som uppenbarligen varit riksdagens avsikt kan det bli nödvändigt att direkt i lagtexten skriva in vissa delar av det som nu motivledes avses tjäna som stöd för tillämpningen av aktuellt lagrum. Regeringen bör återkomma med nödvändiga lagförslag. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen med anledning av yrkande 14 i partimotion Jo32 (m) som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 27 bort ha följande lydelse: 27. beträffande nationalstadsparker att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Miljökvalitetsnormer (mom. 28) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 58 börjar med ?Miljökvalitetsnormer skall? och på s. 59 slutar med ?yrkande 15? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning är förslaget om miljökvalitetsnormer en nödvändig anpassning till EG:s regelverk som på sikt säkerligen kan bidra till att såväl nationella som internationella miljömål uppnås. Ett av de miljömål som dock knappast kommer att kunna garanteras med hjälp av de i miljöbalken föreslagna miljökvalitetsnormerna är bevarandet av den biologiska mångfalden. I propositionen har regeringen valt att i 5 kap. 2 § miljöbalken begränsa sin satsning på biologiska miljökvalitetsnormer till yt- och grundvatten utan att klart redovisa de bevekelsegrunder som finns för denna avgränsning. Utskottet anser att denna är godtycklig och utan stöd i vetenskapliga rön om hur den biologiska mångfalden skall garanteras i ett längre perspektiv. Innan erforderlig kunskap finns anser utskottet det olämpligt att över huvud taget knyta miljökvalitetsnormer till biologiska indikatorer. Ett godtyckligt och ogenomtänkt utnyttjande av sådana normer riskerar att ge dessa dålig status i det miljöarbete som av nödvändighet måste vara väl sett i hela samhället. Utskottet har svårt att finna en koppling mellan miljökvalitetsnormernas grundläggande utgångspunkt, nämligen att de skall fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden och de s.k. bioindikatorer som regleras i 5 kap. 2 § miljöbalken. Bioindikatorernas brist på överensstämmelse med miljökvalitetsnormernas grundläggande syfte gör att de bör mönstras ut ur miljöbalken. Med det anförda tillstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 15 att näst sista stycket i 5 kap. 2 § skall utgå. Vad nu föreslagits är inte förenligt med förslagen i yrkande 10 i motion Jo34 (c) och i yrkande 7 i motion Jo37 (fp). Dessa motionsyrkanden bör därför avslås av riksdagen. dels att utskottets hemställan under 28 bort ha följande lydelse: 28. beträffande miljökvalitetsnormer att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 15 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 10 och 1997/98:Jo37 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.?
15. Miljökvalitetsnormer (mom. 28) Lennart Daléus (c), Lennart Brunander (c) och Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 59 börjar med ?När det? och på s. 60 slutar med ?yrkande 10 delvis? bort ha följande lydelse: Utskottet delar den bedömning som görs i propositionen att vissa förutsättningar, som t.ex. biotoper och livsmiljöer eller som angetts i motion Jo34 ett antal av en djurart, inte är lämpliga att föreskriva i en norm. Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå. Biotoper, livsmiljöer, djurarter m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och skydd av djur- och växtarter. Avsikten med förslaget att en norm skall kunna avse förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper, livsmiljöer eller ett visst antal av en djurart i sig skulle kunna föreskrivas i en norm. Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön som föreslås kunna föreskrivas kan dock som anförts tidigare vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Utskottet anser dock att möjligheten att föreskriva om normer avseende förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön inte bör begränsas bara till organismer i vatten. Miljöbalksutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande SOU 1996:103 inte någon sådan begränsning. Utskottet delar visserligen regeringens bedömning att förutsättningarna för biologisk mångfald ryms även inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange. Enligt paragrafens p. 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer. Det kan exempelvis vara halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Andra exempel är halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-värdet. Det innebär att många av de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså utfärdas för exempelvis luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller försurat att någon art kan befaras slås ut. Utskottet anser dock att bestämmelsen i 5 kap. 2 § bör utformas i enlighet med utredningens förslag och beträffande bioindikatorer inte begränsas enbart till organismer i vatten. Det anförda ansluter till vad som anförts i motionerna Jo37 (fp) yrkande 7 och delvis även till Jo34 (c) yrkande 10. dels att utskottets hemställan under 28 bort ha följande lydelse: 28. beträffande miljökvalitetsnormer att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 7 och 1997/98:Jo34 yrkande 10 och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 15 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange 1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer, 2. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön, 3. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning, eller 4. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem. Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.?
16. Bindande åtgärdsprogram m.m. (mom. 30) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 60 börjar med ?I flera? och på s. 61 slutar med ?yrkande 6? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning är en förutsättning för att tillämpningen av miljökvalitetsnormer skall bli effektiv att även diffusa, icke tillståndspliktiga, utsläppskällors bidrag till att en norm eventuellt överskrids kan kontrolleras. Det instrument som miljöbalken tillhandahåller för detta ändamål är möjligheten att upprätta s.k. åtgärdsprogram. Dessa program anses dock endast vara bindande gentemot de kommunala och statliga myndigheter som har till uppgift att tillse att normerna inte överskrids. Utskottet anser att detta inte är tillräckligt utan åtgärdsprogrammens rättsliga status måste höjas och även göras bindande gentemot enskilda. I stället för att liknas vid målsättningsdokument som de kommunala översiktsplanerna bör jämförelsen göras med de kommunala detaljplanerna. Åtgärder som föreskrivs i ett åtgärdsprogram och som inte beaktas av enskilda bör i syfte att uppnå målet med miljökvalitetsnormernas ändamål kunna leda till rättsliga konsekvenser. Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i motion Jo37 (fp) yrkande 6 och föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande i enlighet härmed. Genom utskottets ställningstagande tillgodoses även motion Jo33 (kd) yrkande 8. dels att utskottets hemställan under 30 bort ha följande lydelse: 30. beträffande bindande åtgärdsprogram m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 8 och 1997/98:Jo37 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
17. Miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder (mom. 31) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 62 börjar med ?Enligt motion? och slutar med ?yrkande 16? bort ha följande lydelse: Miljökvalitetsnormer formuleras i inte ringa omfattning som minimikrav på EU- nivå. Detta innebär att Sverige, som ovan angivits, har möjlighet att ställa högre krav på exempelvis utsläppsnivåer etc. Enligt utskottets uppfattning bör dock denna möjlighet utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Skälet till detta är främst att höga nivåer av skadliga ämnen i såväl luft som vatten ofta har sitt ursprung utanför Sveriges gränser. Det kan mot den bakgrunden inte vara rimligt att Sverige ställer särskilt hårda krav på de nationella föroreningskällor som kanske endast i mindre omfattning bidrar till att en norm överskrids. Enligt utskottets uppfattning är frågan om hur utsläpp från andra länder skall beaktas när det gäller att upprätta svenska miljökvalitetsnormer inte klarlagd. Av rättssäkerhetsskäl bör därför regeringen i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande 16 avstå från att meddela miljökvalitetsnormer i de fall miljösituationen väsentligt påverkas av föroreningar från andra länder. dels att utskottets hemställan under 31 bort ha följande lydelse: 31. beträffande miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
18. Utsläppsrätter m.m. (mom. 32) Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m), Ola Sundell (m) och Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 63 börjar med ?Rätten att? och slutar med ?yrkande 8? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att köp- och säljbara utsläppsrätter bör införas för att effektivt styra fram kostnadseffektiva miljöinvesteringar. Sådana utsläppsrätter används redan med framgång i USA. När företag får möjlighet att köpa och sälja utsläppsrätter styrs investeringarna dit där störst utsläppsminskning kan åstadkommas till minst kostnad. Överlåtbara utsläppsrätter har därför stora fördelar i ett väldefinierat område och kan starkt bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. En särskild utredning bör enligt utskottet tillsättas i frågan, och detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Härigenom tillgodoses samtliga nu aktuella motioner, nämligen Jo37 (fp) yrkande 8, Jo731 (m) yrkande 1, Jo744 (m) och Jo756 (m) yrkande 4. dels att utskottets hemställan under 32 bort ha följande lydelse: 32. beträffande utsläppsrätter m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 8, 1997/98:Jo731 yrkande 1, 1997/98:Jo744 och 1997/98:Jo756 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
19. Miljökonsekvensbeskrivningar (mom. 34) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 66 börjar med ?Omfattningen av? och på s. 67 slutar med ?yrkandena 10 och 11? bort ha följande lydelse: Det i nuvarande lagstiftning gällande generella kravet på MKB vid ansökan om tillstånd eller liknande har resulterat i en mängd miljökonsekvensbeskrivningar av ?fyra-raders-karaktär?. Förklaringen till detta är att det i långt ifrån alla tillståndspliktiga fall kan förväntas några miljökonsekvenser av betydelse. Problemet med att ta fram sådana mera ambitiösa MKB är att det kräver en oproportionerligt stor arbetsinsats från mindre företag som långt ifrån alltid har ekonomiska förutsättningar eller kunskaper för detta arbete. De nya skärpta reglerna avseende innehållet i en MKB gör att denna obalans blir än mer accentuerad. Utöver detta bör noteras att tillsynsmyndigheternas granskning av dessa MKB stjäl resurser från mer angelägna uppgifter som exempelvis en mer genomgripande granskning av de MKB som upprättas när betydande miljöpåverkan kan förmodas. En annan risk är att mängden ?små-MKB? sänker MKB-instrumentets status i miljöarbetet. Hög substantiell kvalitet baserad på en genomgripande konsekvensanalys bör vara ledordet för arbetet med MKB. Med detta perspektiv bör kravet på MKB reserveras för sådan verksamhet som bedöms ha betydande miljöpåverkan. Detta innebär också att Sverige harmoniserar sin lagstiftning med EU. Det anförda är en anslutning till de förslag som återfinns i motion Jo32 (m) yrkande 18 och även motion Jo33 (kd) yrkande 10. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av dessa båda motionsyrkanden ändrar lydelsen av 6 kap. 1 §. dels att utskottets hemställan under 34 bort ha följande lydelse: 34. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 18 och 1997/98:Jo33 yrkande 10 och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkandena 11 och 12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 1 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, om det kan antas att betydande miljöpåverkan uppkommer och det behövs för att kunna bedöma denna.?
20. Allemansrätten (mom. 37) Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m), Lennart Brunander (c), Ola Sundell (m) och Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 72 börjar med ?Utskottet vill? och slutar med ?det anförda? bort ha följande lydelse: Det är viktigt att värna allemansrätten och det är avgörande att den inte missbrukas. Utskottet anser att den naturliga och hållbara utgångspunkten i denna fråga är den äganderättsliga. Allemansrätten bör i första hand betraktas som ett accepterat intrång i äganderätten. Icke-ideellt organiserat friluftsliv bör betraktas som ett intrång i äganderätten. Utskottet anser att det, i de fall en organiserad friluftsverksamhet sker i kommersiellt syfte, är stötande att det enligt regeringens förslag blir möjligt att organisera verksamhet på annans mark utan att fastighetsägaren behöver informeras eller ge sin tillåtelse till verksamheten. Kommersiellt organiserad form av friluftsliv på annans mark bör ligga utanför vad allemansrätten tillåter. Det är otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är fråga om ett permanent utnyttjande. Utskottet anser att det rättsläge som fastslogs genom Högsta domstolens dom den 27 september 1996 i mål T 3651/95 ( enligt domstolen föreligger inte hinder mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt ( måste ändras. Denna ändring kan endast åstadkommas genom lagstiftning. Lagstiftningen bör enligt utskottets uppfattning ändras så att det klart framgår att kommersiellt organiserade former av verksamhet i princip inte får ske utan den berörda markägarens medgivande. Markägarens intressen bör ges utrymme vid tillåtelse av organiserat friluftsliv. Fastighetsägaren, nyttjanderättshavare och andra som berörs av ärendet bör få kännedom om en aktuell verksamhet och innehållet i en anmälan enligt regeringens förslag. En förutsättning för organiserat friluftsliv i kommersiellt syfte skall vara att ett avtal har slutits med markägaren. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag i enlighet med det anförda. Detta bör med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 19, Jo33 (kd) yrkande 13, Jo34 (c) yrkandena 13-15, Jo37 (fp) yrkande 12 och Jo218 (m) yrkande 13 ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 37 bort ha följande lydelse: 37. beträffande allemansrätten att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 19, 1997/98:Jo33 yrkande 13, 1997/98:Jo34 yrkandena 13-15, 1997/98: Jo37 yrkande 12 och 1997/98:Jo218 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
21. Kulturreservat (mom. 38) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 74 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?yrkandena 17 och 18? bort ha följande lydelse: Strävan efter ökad enkelhet och klarhet bör få ökat genomslag i förslaget till områdesskydd. Utskottet anser att naturreservat, förutom att skydda naturmiljöer, även skall kunna utgöra ett fullgott skydd för värdefulla kulturpräglade landskapsmiljöer. Detta ökar möjligheterna att integrera naturvården med kulturmiljövården, vilket är önskvärt. Gränsen mellan vad som är en skyddsvärd naturmiljö och ett skyddsvärt kulturpräglat landskap är sällan tydlig. Utskottet förordar i enlighet med motion Jo34 (c) yrkandena 17 och 18 att regeringens förslag att införa ett särskilt områdesskydd för kulturpräglade landskap avslås samt att 7 kap. 4 § förslaget till miljöbalk ändras så att även kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat. dels att utskottets hemställan under 38 bort ha följande lydelse: 38. beträffande kulturreservat att riksdagen dels med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 17 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 7 kap. 4 § med den ändringen att paragrafens första stycke erhåller följande lydelse: ?Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller kulturpräglade landskap eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.? dels med bifall till motion 1997/98:Jo34 yrkande 18 avslår förslaget till miljöbalk såvitt avser 7 kap. 9 §,
22. Strandskydd (mom. 39) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 75 börjar med ?Utskottet instämmer? och på s. 76 slutar med ?(m) yrkande 13? bort ha följande lydelse: Skyddet av stränder bör baseras på värnandet av natur- och kulturmiljön. Utskottet anser att det i hela Sverige bör finnas en generell glesbebyggelserätt, dvs. en generell rätt att bebygga sin mark nära stränder och vattendrag. Dagens generella byggförbud bör avskaffas och ersättas av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. En kommun skall genom detaljplan dock kunna begränsa rätten där det är motiverat av hänsyn till känsligt djur- och växtliv eller för att garantera allmänhetens tillgång till bad- och friluftsliv. Genom att införa ett skydd för stränder enligt denna modell för glesbebyggelserätt skulle man kunna stärka skyddet där det behövs bäst, dvs. inom känsliga naturområden. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag enligt ovanstående modell som ersätter det befintliga generella byggförbudet i strandområden. Detta bör med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 22 och Bo202 (m) yrkande 13 ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 39 bort ha följande lydelse: 39. beträffande strandskydd att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 22 och 1997/98:Bo202 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
23. Prövning av joniserande strålning (mom. 40) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 81 börjar med ?För kärntekniska? och slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att joniserande strålning även i fortsättningen bör prövas enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen, men lämnas utanför balken. Förslaget att pröva sådan verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt eftersom det finns väl utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast är strängare än förslaget till miljöbalk. Regeringen bör återkomma med ett förslag som undantar prövningen av joniserande strålning i den utsträckning som detta är undantaget i nuvarande lagstiftning. Med det anförda tillstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 23 och avstyrker motion Jo34 (c) yrkande 3. dels att utskottets hemställan under 40 bort ha följande lydelse: 40. beträffande prövning av joniserande strålning att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 23 och med avslag på motion 1997/98:Jo34 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
24. Prövning av joniserande strålning (mom. 40) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 81 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att detta inte är tillräckligt utan i stället bör strålskyddslagens bestämmelser inarbetas i miljöbalken för att undanröja de uppenbara brister som i dag finns i lagen. Allmänhet och sakägare ges inte likvärdiga möjligheter till insyn i beslutsfattandet. Det saknas även kravregler av den typ som finns i miljöskyddslagen. Kravreglerna styr prövningen vad gäller t.ex. lokalisering. Därför bör strålskyddslagen ingå i miljöbalken. Regeringen bör återkomma med förslag om detta. Utskottet ansluter sig därmed till motion Jo34 (c) yrkande 3 och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 23. dels att utskottets hemställan under 40 bort ha följande lydelse: 40. beträffande prövning av joniserande strålning att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 3 och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 23 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
25. Betalningsansvar för efterbehandling (mom. 44) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 83 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?yrkande 27? bort ha följande lydelse: Beträffande ansvaret för förorenade områden innebär regeringens förslag att ett solidariskt betalningsansvar införs i de fall flera olika verksamhetsutövare har ansvaret för ett förorenat område, t.ex. då en fabrik bytt ägare genom åren. Denna lösning innebär att en enda delansvarig verksamhetsutövare kan drabbas av en kostnad som överstiger dennes rättmätiga ansvar. Utskottet anser därför att betalningsansvaret bör vara delat så att varje förorenare svarar för sin del av föroreningen. Riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag med detta innehåll. Detta bör med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 27 ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 44 bort ha följande lydelse: 44. beträffande betalningsansvar för efterbehandling att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 27 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
26. Tillståndsprövning av husbehovstäkter (mom. 48) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 87 börjar med ?Utskottet instämmer? och på s. 88 slutar med ?(kd) yrkande 14? bort ha följande lydelse: Regeringen föreslår att husbehovstäkter skall underkastas prövningsplikt. Sådana täkter - - - (= utskottet) - - - gäller husbehovstäkt. Jordbruksutskottet anser att den föreslagna tillståndsplikten för husbehovs- täkter kommer att leda till ökning av kostnader och byråkratiska hinder för jord- och skogsbruket, t.ex. skyldighet att upprätta miljökonsekvensbeskrivning. Avsteg från regeln om pågående markanvändning bör inte göras. Utskottet anser därför att husbehovstäkter inte skall kunna omfattas av tillståndsplikt. Med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 28 och Jo33 (kd) yrkande 14 förordar utskottet att 12 kap. 1 § första och andra styckena ändras så att husbehovstäkter inte omfattas av tillståndsplikten. dels att utskottets hemställan under 48 bort ha följande lydelse: 48. beträffande tillståndsprövning av husbehovstäkter att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28 och 1997/98:Jo33 yrkande 14 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 15 och 1997/98:Jo34 yrkande 19 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 1 § med den ändringen dels att paragrafens första stycke erhåller följande lydelse: ?Det krävs tillstånd av länsstyrelsen för täkt av berg, sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter. För husbehov får dock markinnehavare vidta sådana åtgärder utan tillstånd.? dels att andra stycket utgår,
27. Anmälan för samråd (mom. 49) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 89 börjar med ?Utskottet tillstyrker? och slutar med ?yrkande 29 avstyrks? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att regeln om samrådsskyldighet för verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön minskar rättssäkerheten och förutsägbarheten för areella näringar. Bestämmelsen bör därför preciseras så att det klart framgår att normala skogsbruksåtgärder inte ingår i begreppet ?väsentligt ändrar naturmiljön?. Utskottet tillstyrker således motion Jo32 (m) yrkande 29. dels att utskottets hemställan under 49 bort ha följande lydelse: 49. beträffande anmälan för samråd att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 6 § med den ändringen att paragrafens första stycke erhåller följande lydelse: ?Kan en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk och som inte omfattar normala skogsbruksåtgärder komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.?
28. Miljöhänsyn i jordbruket (mom. 50) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 89 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?(kd) yrkande 1? bort ha följande lydelse: Även om skötsellagen i dag inte har en tydlig karaktär av produktionslag kan det i framtiden uppstå situationer där livsmedelsöverskottet vänds till ett underskott. Detta kan komma att föranleda en markpolitik som inte enbart betonar miljömål, utan också produktionsmål. Utskottet anser mot den bakgrunden att det är lämpligt att skötsellagen står utanför miljöbalken. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag om omarbetning av berörda lagbestämmelser. Utskottet förordar att riksdagen med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 6 och Jo33 (kd) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 50 bort ha följande lydelse: 50. beträffande miljöhänsyn i jordbruket att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 6 och 1997/98:Jo33 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
29. Miljöutredning vid utsättning av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer (mom. 51) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 93 börjar med ?Motionerna Jo34? och slutar med ?det anförda? bort ha följande lydelse: Den analys av möjliga miljöeffekter som krävs för kemiska produkter och gentekniskt förändrade produkter kan enligt utskottets uppfattning inte direkt jämföras med vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) för fasta anläggningar. Vidare är prövningen vid avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer reglerad i gemenskapsrätten. Utskottet instämmer därför i att det är lämpligt att, såsom regeringen föreslagit, reglera dessa miljöutredningar i särskild ordning i kapitel 13 och kapitel 14. Utskottet vill emellertid peka på att detta måste ske på ett sådant sätt att ambitionsnivån vad gäller analys av möjlig miljöpåverkan vid marknadsintroduktion av genetiskt modifierade organismer och kemiska produkter inte är lägre än vad som gäller för en MKB. Introduktion av nya kemiska ämnen och genetiskt modifierade organismer kan nämligen vara förknippad med stora miljörisker. Detta bör med anledning av motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och Jo511 (kd) yrkande 9 ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 51 bort ha följande lydelse: 51. beträffande miljöutredning vid utsättning av produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 11 och 1997/98:Jo511 yrkande 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
30. Lag om generellt producentansvar (mom. 57) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 97 börjar med ?Producentansvaret infördes? och på s. 98 slutar med ?yrkande 6? bort ha följande lydelse: Producentansvaret infördes - - - (= utskottet) - - - tekniskt möjligt. Enligt utskottets mening finns det nu anledning att aktualisera Kretsloppsdelegationens idéförslag beträffande en lag om generellt producentansvar. En sådan lag skall omfatta bl.a. informationsplikt om varornas innehåll av material och ämnen. Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k. stoppämnen (organiska av människan framställda ämnen som är både långlivade och bioackumulerbara) och metallerna kadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg bör producenterna även bli skyldiga att informera om andra avvecklingsämnen såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall finnas en ekonomisk garanti i form av en försäkring för varorna redan när de sätts ut på marknaden. Detta skulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar för sina produkter när de är uttjänta. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet i likhet med vad som anförts i motionerna Jo34 (c) yrkande 20 och Jo784 (c) yrkande 6 att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till en lag om generellt producentansvar. Detta bör ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 57 bort ha följande lydelse: 57. beträffande lag om generellt producentansvar att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 20 och 1997/98:Jo784 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
31. Avfallsbegreppet (mom. 58) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 98 börjar med ?Som framhålls? och på s. 99 slutar med ?yrkande 30? bort ha följande lydelse: Som framhålls - - - (= utskottet) - - - om avfall. Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i berörd del. Samtidigt bör uppmärksammas att den nu föreslagna definitionen av avfall inte till alla delar kan anses tidsenlig. Förslaget tar inte hänsyn till den snabba utvecklingen på området under de senaste åren. Det som tidigare betraktades som avfall kan i dag betraktas som värdefulla restprodukter med vilka företag bedriver handel. Kommunernas nuvarande möjlighet att ta över ansvaret för industriellt avfall har tack vare denna positiva utveckling blivit otidsenlig. Enligt utskottets mening bör den framtida definitionen av avfall utformas på ett sådant sätt att den underlättar lösningen av tolkningstvister mellan kommuner och enskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som avfallet representerar. Regeringen bör därför inom EU verka för att avfallsbegreppet utformas så att industrin på ett bättre sätt kan garanteras rådighet över sina restprodukter. Avfall bör inte omfatta restprodukter som någon kan visa betingar ett värde och som vederbörande vill ta ansvar för. Vad utskottet anfört med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 30 bör ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 58 bort ha följande lydelse: 58. beträffande avfallsbegreppet att riksdagen dels antar regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 15 kap. 1 §, dels med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 30 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
32. Villkor om produktionsmängd (mom. 60) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?Grunden för? och slutar med ?Jo38 (m)? bort ha följande lydelse: När tillstånd meddelas för miljöfarlig verksamhet bör normalt inte utöver utsläppsvillkor även tillåten produktionsmängd regleras. Sådana krav är endast nödvändiga om det finns särskilda skäl för att därigenom begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Det finns exempel på industrier som har tvingats avstå från att producera efterfrågade produkter på grund av sådana koncessionskrav, samtidigt som företaget tillåtits att producera en större mängd av andra varor vilka dock inte efterfrågades av marknaden. Företaget skulle i båda fallen ha uppfyllt utsläppsvillkoren. Därför bör riksdagen i enlighet med vad som anförts i motionerna Jo32 (m) yrkande 26 och Jo38 (m) uttala att produktionsmängden inte bör regleras vid tillståndsgivning om det inte finns särskilda miljömässiga skäl för detta. dels att utskottets hemställan under 60 bort ha följande lydelse: 60. beträffande villkor om produktionsmängd att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 26 och 1997/98:Jo38 godkänner vad utskottet anfört,
33. Giltighetstiden för tillstånd (mom. 61) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?När det? och på s. 104 slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse: Enligt förslaget skall tillstånd i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Utskottet delar uppfattningen att tidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba tekniska utvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel bör omprövas efter en tid. Samtidigt ger strävan att underlätta en fortsatt snabb, teknisk utveckling skäl att skapa så förutsebara regler och god rättssäkerhet som möjligt för företagen. Utskottet ifrågasätter om regeringen har insett betydelsen av detta, eftersom regeringens förslag innebär att 10 år nämns som ett slags riktmärke som tidsperiod för tillstånd med kraftig miljöpåverkan och att ingen plädering görs för att tidsperioderna behöver vara längre i vissa fall. Det måste vara allmänt känt att avskrivningstiden för stora anläggningar ofta uppgår till ca 20 år. De krav på förutsebarhet som detta ställer borde föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd. Riksdagen bör därför i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande 35 uttala att giltighetstiden för tillstånd, utöver vad som anförs i propositionen, skall anpassas till verksamhetens ekonomiska förutsättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar som är kopplade till tillståndsprövningen. Eftersom vad som anförs i motion Jo37 (fp) yrkande 10 inte överensstämmer med detta bör den motionen avslås. dels att utskottets hemställan under 61 bort ha följande lydelse: 61. beträffande giltighetstiden för tillstånd att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 35 och med avslag på motion 1997/98:Jo37 yrkande 10 godkänner vad utskottet anfört,
34. Giltighetstiden för tillstånd (mom. 61) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?När det? och på s. 104 slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse: All verksamhet som innebär risk för miljöskador måste omfattas av tillståndsprövning. Tillstånd för pågående verksamheter måste kunna omprövas i större utsträckning. Tillstånd har inte sällan givits på beslutsunderlag som jämfört med dagens kunskaper är bristfälliga. Tillstånd för miljöfarlig verksamhet bör i princip alltid begränsas till tio år i taget. Därefter skall en omprövning kunna ske och ytterligare försiktighetsåtgärder kunna krävas för ett förnyat tillstånd. Det är dock inte rimligt att som regeringen föreslår kunna återta redan givna tillstånd, innan tiden har gått ut, utan ersättning. Enligt förslaget till miljöbalk kan tillståndet omprövas mitt i pågående tillståndsperiod och återkallas. Företaget kompenseras inte heller enligt propositionen. För att öka förutsägbarheten är det bättre att begränsa tillstånden till i princip tio år och sedan ompröva dessa då tillståndstiden har gått ut i enlighet med vad som anförs i motion Jo37 (fp) yrkande 10. Eftersom vad som framförs i motion Jo32 (m) yrkande 35 inte överensstämmer med detta bör den motionen avstyrkas. dels att utskottets hemställan under 61 bort ha följande lydelse: 61. beträffande giltighetstiden för tillstånd att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 10 och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 35 godkänner vad utskottet anfört,
35. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns? och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse samt att den del av utskottets yttrande på s. 106 som börjar med ?Justitieutskottet har? och slutar med ?justitieutskottets förslag? bort utgå: Ett mycket märkligt inslag i regeringens förslag är att miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken. Utskottet anser att miljöorganisationer inte bör ges talerätt. Enligt utskottets uppfattning är förslaget en chimär. Miljöorganisationer kan redan i dag framföra sina åsikter i miljömål genom att uppträda som ombud åt part. Begränsningen av talerätten till ideella föreningar innebär vidare att bl.a. Stiftelsen Miljöcentrum inte tillerkänns talerätt, trots att det kanske är den organisation som varit mest engagerad i miljöprocesser. Förslaget präglas av ett korporativistiskt synsätt och är dessutom poänglöst från miljösynpunkt. Utskottet avstyrker således regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §. Utskottet tillstyrker därmed motionerna Jo32 (m) yrkande 36 och Jo30 (m) yrkande 2 och avstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3. dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse: 63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 36 och 1997/98:Jo30 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1997/98: Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och 1997/98: Jo37 yrkande 3 avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §,
36. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns? och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse: Utskottet välkomnar regeringens förslag att miljöorganisationer skall få möjlighet att få överklaga vissa avgöranden, även när de själva inte intar ställning av part. Utskottet är emellertid kritiskt till de kriterier regeringen angivit för att en miljöorganisation skall få talerätt. Dessa innebär för det första att flertalet ideella föreningar som sysslar med miljöfrågor inte kommer att få talerätt. Vidare utesluter förslaget organisationer som driver sin verksamhet i annan form än ideell förening. Förslaget innebär att seriösa miljöorganisationer som t.ex. lokala Agenda 21- grupper, Världsnaturfonden, Det Naturliga Steget, Greenpeace samt Stiftelsen Miljöcentrum inte får talerätt. Utskottet anser att förslaget bör omarbetas så att såväl fler ideella föreningar som andra juridiska personer som sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den innebörd som nu skisserats. Utskottet tillstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3 och avstyrker motionerna Jo30 (m) yrkande 2 och Jo32 (m) yrkande 36. dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse: 63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och 1997/98:Jo37 yrkande 3 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo30 yrkande 2 och 1997/98:Jo32 yrkande 36 dels antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 § med den lydelse som framgår av bilaga 2, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
37. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns? och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse: I regeringens förslag till miljöbalk får miljöorganisationer talerätt. Utskottet välkomnar att miljöorganisationer får utökad talerätt. Det är dock tveksamt om regeringens metod är den riktiga. Utskottet är skeptiskt till att enbart medlemskriteriet skall styra huruvida en organisation har talerätt eller inte. Regeringens förslag innebär även att en framgångsrik miljöorganisation som t.ex. Stiftelsen Miljöcentrum inte får talerätt eftersom det inte är en förening utan en stiftelse. Utskottet anser att det är viktigt att även denna typ av miljöförespråkare får talerätt. Utskottets uppfattning är att man bör söka ett begrepp som vidgar möjligheterna att få talerätt för andra organisationer som t.ex. Stiftelsen Miljöcentrum och intresseorganisationer inom fiskeområdet. Förslaget bör omarbetas så att såväl fler ideella föreningar som andra juridiska personer som sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den innebörd som nu skisserats. Utskottet tillstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3 och avstyrker motionerna Jo30 (m) yrkande 2 och Jo32 (m) yrkande 36. dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse: 63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och 1997/98:Jo37 yrkande 3 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo30 yrkande 2 och 1997/98:Jo32 yrkande 36 dels antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 § med den lydelse som framgår av bilaga 2, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
38. Rättsskyddsförsäkringen (mom. 65) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 106 börjar med ?När det? och slutar med ?avstyrker motionen? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning bör lagstiftningen stärka den enskildes rättsställning i miljöprocesser. Det bör därför utredas om det genom lagstiftning bör bestämmas att rättsskyddsförsäkringar skall ersätta ett högre belopp i samband med miljötvister än vid andra tvister. Riksdagen bör med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 37 som sin mening ge riksdagen till känna vad nu anförts. dels att utskottets hemställan under 65 bort ha följande lydelse: 65. beträffande rättsskyddsförsäkringen att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 37 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
39. Regeringens tillåtlighetsprövning (mom. 66) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 108 börjar med ?Jordbruksutskottet delar? och på s. 109 slutar med ?yrkande 31? bort ha följande lydelse: Utskottet anser i likhet med vad som anförts i motion Jo32 (m) yrkande 31 att det finns skäl att inte lägga prövning enligt 17 kap. miljöbalksförslaget på en politisk instans. Det är principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarna också skall pröva dem. En politisk prövning riskerar att leda till taktiska överväganden och inslag av godtycke. Det är också oroväckande att regeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på att miljöbalken inte grundar sig på någon princip om att värna utvecklingen och den ekonomiska tillväxten och att lagstiftaren därför inte anser att bestämmelserna i övrigt kommer att fungera i praktiken. Utskottet anser att regeringen begär alltför stora befogenheter när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Regeringen bör återkomma med ett förslag där regeringens obligatoriska prövning begränsas kraftigt jämfört med nuvarande förslag. Grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av förvaltningsdomstol. Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 31 i motion Jo32 (m) som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 66 bort ha följande lydelse: 66. beträffande regeringens tillåtlighetsprövning att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 31 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
40. Tillåtlighetsprövning av hamnar (mom. 67) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 109 börjar med ?När det? och slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse: Som anförs i motion Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars lokalisering och miljöpåverkan. Var hamnar lokaliseras har i många fall mycket stor betydelse för miljön, kanske främst i form av den miljöbelastning som orsakas av vägtrafiken till och från anläggningarna. Situationen i Stockholmsområdet är en tydlig illustration av dessa problem. Det finns starka skäl att i miljöbalken föra in särskilda tillståndsregler för större hamnanläggningar. Med större hamn skulle kunna avses en anläggning som kan ta emot tonnage med över 10 000 ton eller fartyg med över 100 meters längd. Sådana hamnar bör jämställas med övriga stora trafikanläggningar och tillåtlighetsprövas av regeringen. Riksdagen bör därför besluta om sådan ändring av miljöbalken att 17 kap. 1 § i den föreslagna miljöbalken får tillägget: ?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.? Vad nu föreslagits är ett bifall till fp-motionen 1997/98:Jo36 yrkande 2. dels att utskottets hemställan under 67 bort ha följande lydelse: 67. beträffande tillåtlighetsprövning av hamnar att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo36 yrkande 2 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap. 1 § med den ändringen att i paragrafens första stycke görs följande tillägg: ?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.?
41. Kommunalt veto (mom. 69) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 109 börjar med ?Det kommunala? och på s. 110 slutar med ?yrkandena 21 och 22? bort ha följande lydelse: I de fall regeringen valt att tillåtlighetspröva större anläggningar har i dag kommunerna veto enligt NRL. I och med att regeringsprövningen blir obligatorisk för större trafikanläggningar tas också det kommunala vetot bort för prövningen av dessa ärenden. I dag gäller det kommunala vetot enligt naturresurslagen, med undantag för anläggningar för mellanlagring eller slutförvar av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. Utskottet anser att kommunalt veto skall gälla som huvudprincip. Kommunerna är en viktig demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda området. De som bor på orten måste ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt berör deras närmiljö. Regeringens förslag innebär en allvarlig försämring av miljöprövningen. Till skillnad från regeringens strävan att urholka det kommunala vetot anser utskottet det viktigt att stärka det kommunala självbestämmandet. Därför bör samtliga undantag som i dag finns i naturresurslagen för kommunalt veto upphöra. Utskottet godtar dock att kommunalt veto inte skall gälla för större trafikanläggningar som nu blir obligatoriskt prövningspliktiga eller för vattenverksamhet på samma sätt som enligt vattenlagen i dag. Utskottet tillstyrker med det anförda förslagen i motion Jo34 (c) yrkande 22. Lagtexten bör ges en sådan utformning att de nuvarande undantagen från det kommunala vetot i naturresurslagen utmönstras. dels att utskottets hemställan under 69 bort ha följande lydelse: 69. beträffande kommunalt veto att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 22 och med avslag på motion 1997/98:Jo34 yrkande 21 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap. 6 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?Regeringen får tillåta en verksamhet som avses i 1 § 1-11 och 17 endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta. Samma förutsättning för regeringens tillåtlighet gäller också i fråga om verksamheter som avses i 3 § första stycket 1 eller 4 §, om de avser annat än vattenverksamhet eller trafikanläggningar.?
42. Förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. (mom. 71) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 113 börjar med ?När det? och på s. 114 slutar med ?6 och 7? bort ha följande lydelse: Utskottet är av flera skäl kritiskt till det förslag till inrättande av miljödomstolar som läggs fram i propositionen. Enligt utskottets uppfattning bör specialdomstolarna avvecklas. Förslaget innebär i stället ett inrättande av nya specialdomstolar, vilket är principiellt felaktigt. Det vore från såväl organisatoriska som ekonomiska utgångspunkter mera fördelaktigt att utnyttja den befintliga domstolsorganisationen. Under hela 1990-talet har en strävan vid reformeringen av domstolsväsendet varit att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Enligt förslaget skall emellertid miljödomstolarna ägna sig åt tillståndsprövningar, bl.a. sådana som tidigare ankommit på Koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget har på denna punkt ifrågasatts av Lagrådet, och det strider klart mot strävan att koncentrera domstolarnas verksamhet till dömande. Vad gäller förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som prövas enligt förvaltningsprocesslagen inte skall kunna överklagas, är det tydligt att denna ordning kan medföra att Miljööverdomstolen och Regeringsrätten fattar motstridiga avgöranden på miljörättens område. Propositionen innebär vidare ökade kostnader för domstolsväsendet på omkring 28 miljoner kronor per år. Detta stämmer mindre väl överens med arbetet på att utforma en mindre kostnadskrävande organisation för hela domstolsväsendet. Enligt utskottets mening vore en lämpligare ordning för prövning av miljömål den följande. Koncessionsnämnden för miljöskydd behålls och får i uppgift att som första instans pröva tillstånd till företag med betydande miljöpåverkan. Koncessionsnämnden skall kunna pröva frågor om ersättning och skadestånd. Nämnden skall även överpröva beslut av kommunala nämnder och länsstyrelser. Det bör utredas om man kan låta Koncessionsnämnden arbeta under mera domstolsliknande former. Koncessionsnämndens beslut bör kunna överklagas till vissa länsrätter. Från länsrätterna skall sedan fullföljd kunna ske - under förutsättning av prövningstillstånd - till kammarrätt och Regeringsrätten. Regeringen bör snarast återkomma med ett förslag i enlighet med det angivna. Utskottet tillstyrker således motion Jo32 (m) yrkandena 32-34 och avstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande 20, Jo34 (c) yrkande 23 och 1996/97: Ju926 (mp) yrkandena 6 och 7. dels att utskottets hemställan under 71 bort ha följande lydelse: 71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 20, 1997/98:Jo34 yrkande 23 och 1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
43. Förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. (mom. 71) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 113 börjar med ?Beträffande frågan? och på s. 114 slutar med ?yrkande 23? bort ha följande lydelse: Enligt propositionen bemyndigas regeringen att i förordning bestämma antalet miljödomstolar. Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria framgår att antalet miljödomstolar är tänkt att bli fyra eller fem. Det är av vikt att miljödomstolarna tillvaratar den stora kompetens som i dag finns vid vattendomstolarna och i Koncessionsnämnden för miljöskydd. Härigenom kan övergången till den nya domstolsorganisationen underlättas. Det är vidare betydelsefullt att det finns en god kännedom om lokala och regionala förhållanden i miljödomstolarna. Utskottet anser att regionala miljödomstolar bör finnas på alla de sex orter där det i dag finns vattendomstolar. Vad utskottet nu anfört med anledning av motion Jo34 (c) yrkande 23 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkandena 32-34, Jo33 (kd) yrkande 20 och 1996/97: Ju926 (mp) yrkandena 6 och 7. dels att utskottets hemställan under 71 bort ha följande lydelse: 71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 23 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34, 1997/98: Jo33 yrkande 20 och 1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
44. Inrättande av en miljöombudsman (mom. 72) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?När det? och slutar med ?yrkande 25? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning bör en ny myndighet, Miljöombudsmannen, inrättas som ett komplement till miljöorganisationernas talerätt för att ytterligare stärka allmänhetens miljöintressen. Miljöombudsmannen skall ta emot, bistå och utreda enskilda personers och organisationers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. Miljöombudsmannen bör även följa tillämpningen av lagstiftningen inom miljöområdet och verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag till inrättande av en miljöombudsman. Utskottet tillstyrker således motion Jo34 (c) yrkande 25. dels att utskottets hemställan under 72 bort ha följande lydelse: 72. beträffande inrättande av en miljöombudsman att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 25 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
45. Inrättande av en miljöåklagare (mom. 73) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?Vad som? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att en ny myndighet, en miljöåklagare (MÅ) bör inrättas. MÅ bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. MÅ bör även få befogenhet att väcka åtal mot dem som gör sig skyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ skall vara underställd Riksåklagaren men som förebild ha Justitieombudsmannen. MÅ skall dessutom kunna vidarebefordra klagomål och synpunkter till tillståndsmyndigheter och även till dem som förorsakar miljöproblemen. MÅ bör även, när så är lämpligt, framföra förslag till nya eller ändrade föreskrifter inom miljöområdet. Utskottet tillstyrker motion Jo37 (fp) yrkande 4. dels att utskottets hemställan under 73 bort ha följande lydelse: 73. beträffande inrättande av en miljöåklagare att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
46. Återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört (mom. 74) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?Bestämmelsen i? och på s. 115 slutar med ?yrkande 24 avstyrks? bort ha följande lydelse: Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 5 som tas upp i motion Jo32 innebär att ett tillstånd kan återkallas om verksamheten slutligt upphört. I motionen har krävts att paragrafen ändras så att det klart framgår att regeln kan aktualiseras först efter samråd med tillståndshavaren. Utskottet delar denna uppfattning. Även om bestämmelsens tillämpning i många fall kommer att initieras av den som drivit verksamheten bör det klart framgå att samråd med tillståndshavaren är en förutsättning även om annan initierar frågan. Utskottet anser att bestämmelsen bör ändras i enlighet med det anförda och tillstyrker motion Jo32 (m) yrkande 24. dels att utskottets hemställan under 74 bort ha följande lydelse: 74. beträffande återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 24 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 3 § med den ändringen att första stycket 5 skall ha följande lydelse: ?5. om verksamheten slutligt har upphört och verksamhetsutövaren inte har någon erinran.?
47. Omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts (mom. 75) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 115 börjar med ?I motionen? och slutar med ?25 avstyrks? bort ha följande lydelse: I motionen har också yrkats att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § första stycket 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § första stycket 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse?. Enligt 24 kap. 5 § första stycket 4 kan tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd eller villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Utskottet delar uppfattningen att det finns skäl att göra det yrkade tillägget i paragrafen. Motion Jo32 (m) yrkande 25 tillstyrks. dels att utskottets hemställan under 75 bort ha följande lydelse: 75. beträffande omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 25 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 5 § med den ändringen att första stycket 4 skall ha följande lydelse: ?4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse.?
48. Straffsanktion för produktvalsprincipen (mom. 84) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 126 börjar med ?Enligt propositionen? och slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse: Enligt propositionen har straffbeläggningen av regeln i gällande rätt att försiktighetsmått skall vidtas i kemikaliehanteringen (5 § första stycket LKP) vunnit stadga i rättstillämpningen. Regeringen föreslår därför att brottet miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund av produktens eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Utskottet delar inte regeringens bedömning att bestämmelsen bör gälla alla tillämpare. Varje individ möter ett stort antal valsituationer i vardagslivet. Det är då inte rimligt att ställa samma krav på privatpersoner och utövare av mindre verksamheter som på en professionell yrkesmässig utövare av en verksamhet av väsentlig betydelse för miljön. Den senare har större möjligheter att tillägna sig kunskap och vägledning för de viktigaste valsituationerna. Straffsanktioneringen för produktvalsprincipen enligt 29 kap. 3 § förslaget till miljöbalk bör därför begränsas till att omfatta den som yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara. Utskottet tillstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 10. dels att utskottets hemställan under 84 bort ha följande lydelse: 84. beträffande straffsanktion för produktvalsprincipen att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 10 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 29 kap. 3 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?Den som i tillståndspliktig yrkesmässig verksamhet med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan utdömas enligt 1 eller 2 §.?
49. Översyn av lagstiftningen (mom. 92) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 127 börjar med ?När det? och slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening finns det, trots förslagen i den nu framlagda propositionen, anledning att göra en samlad översyn av lagstiftningen mot miljöbrottslighet. För att underlätta en sådan översyn är det angeläget att sådana forskningsprojekt som kan föranledas av den plan som Brottsförebyggande rådet skall upprätta avseende bl.a. forskning om miljöbrott tillförs erforderliga resurser. Inom ramen för översynen bör inte bara frågor om brottsbeskrivningar och straffskalor utredas. Även frågor om de subjektiva rekvisiten vid miljöbrottslighet, beviskrav och preskriptionstid bör utredas. Regeringen bör få i uppdrag att snarast tillsätta en utredning med den inriktning utskottet nu förordat. Vad utskottet med anledning av motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 92 bort ha följande lydelse: 92. beträffande översyn av lagstiftningen att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju907 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
50. Verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift (mom. 98) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 131 börjar med ?Enligt förslaget? och slutar med ?yrkande 38? bort ha följande lydelse: Enligt förslaget skall miljösanktionsavgift påföras genom beslut som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt verkställbart. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall göras endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. Utskottet delar inte detta synsätt. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det överklagade beslutet inte får verkställas, anser utskottet att det är principiellt felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna verkställas innan frågan om avgiftsskyldighet föreligger blivit slutligt prövad. Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till motion Jo32 (m) yrkande 38 avslår 30 kap. 5 § andra stycket förslaget till miljöbalk. dels att utskottets hemställan under 98 bort ha följande lydelse: 98. beträffande verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 38 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30 kap. 5 § med den ändringen att paragrafens andra stycke utgår,
51. Regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken m.m. (mom. 99 och 100) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 134 börjar med ?Lagrådet har? och på s. 135 slutar med ?yrkande 2? och på s. 136 börjar med ?Utskottet ansluter? och slutar med ?detta avseende? samt på s. 137 börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?dessa delar? bort ha följande lydelse: Den största enskilda bristen i regeringens förslag rör behandlingen av ersättningsfrågorna och förslagets oförenlighet med grundlagen. Förslaget innebär att rätten till ersättning vid ingripanden av det allmänna kringgås i en rad olika situationer på ett sätt som strider mot 2 kap. 18 § regeringsformen. Sedan den 1 januari 1995 gäller enligt denna grundlagsbestämmelse ett stärkt egendomsskydd, bl.a. vad gäller rätten till ersättning. En omfattande rättsvetenskaplig diskussion har ägt rum i frågan huruvida stadgandet skall tolkas enligt ordalydelsen eller enligt uttalanden i förarbetena. Lagrådet gör ett mycket tydligt ställningstagande och uttalar bl.a. att det inte råder några delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Flera namnkunniga jurister har gjort samma tolkning som Lagrådet. Ett flertal tunga remissinstanser delar Lagrådets uppfattning att ersättningsreglerna i miljöbalken strider mot grundlagen och att frågan om balkens förhållande till grundlagen måste klargöras innan slutlig ställning tas till förslaget. Utskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i Moderata samlingspartiets motion Jo32 att propositionen strider mot grundlagen såvitt avser ersättningsrätten. Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen har medfört en ändring av rättsläget som innebär att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar har utvidgats till att avse fall när myndighet ingriper i pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl. Miljöbalkens ersättningsregler bör utformas i enlighet härmed. Detta förutsätter en större, principiell omarbetning av ersättningsreglerna, och regeringen bör snarast återkomma med förslag om ändring i miljöbalken i enlighet med utskottets ställningstagande. Detta bör riksdagen, med anledning av motion Jo32 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna. Härigenom tillgodoses delvis även motionerna Jo33 (kd) yrkande 30 och Jo34 (c) yrkande 2. I avvaktan på nytt förslag från regeringen bör riksdagen redan nu besluta om några preciserade ändringar i ersättningsreglerna enligt motion Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21. Utskottets förslag innebär att riksdagen, i huvudsak med bifall till motionen i dessa delar, beslutar att avslå förslaget i 31 kap. 6 § om ett generellt avdrag på ersättningsbeloppet. Förslaget försvagar äganderätten och den enskildes ställning. Vidare innebär utskottets förslag att full ersättning skall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd omprövas med stöd av 24 kap. 5 § 2 (miljökvalitetsnormer) samt vid beslut om miljöskyddsområde enligt 7 kap. 20 §. I fråga om biotopskydd föreslår utskottet dessutom att ersättningsrätten skall utlösas omedelbart i anslutning till beslut enligt 7 kap. 20 §, oavsett om det handlar om generella föreskrifter eller beslut i enskilda fall. dels att utskottets hemställan under 99 bort ha följande lydelse: 99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 3 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 30 och 1997/98:Jo34 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, dels att utskottets hemställan under 100 bort ha följande lydelse: 100. beträffande rätten till ersättning i vissa omprövningssituationer m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21 dels avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 31 kap. 6 §, dels antar förslaget såvitt avser 31 kap. 4 §, med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: ?Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller 1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker, 2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat, 3. beslut om inrättande av biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 §, 4. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden, eller 5. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet, 6. nya eller ändrade villkor för verksamheten enligt 24 kap. 5 § 2 om miljökvalitetsnormer, 7. föreskrifter enligt 7 kap. 20 § om miljöskyddsområde, En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.?
52. Regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken (mom. 99) Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 134 börjar med ?Lagrådet har? och på s. 135 slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse: Motivet till den ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 1995 var att ge äganderätten ett förstärkt skydd. Samtidigt fanns en önskan att de regler som gäller på miljöområdet inte skulle påverkas negativt. Det har sedermera förekommit en omfattande debatt om den konflikt som kan ses mellan regeringsformens ordalydelse och motivuttalandena. Flera instanser, bland dem Lagrådet, anser att det inte går att förena ordalydelsen av 2 kap. 18 § med motivuttalandena. Dessutom är det i sig mycket olyckligt med ett oklart rättsläge där olika grundlagstolkningar knappast befrämjar en enhetlig rättstillämpning. Flera remissinstanser betonar att tillämpningen av miljöbalken är direkt beroende av att osäkerheten kring den aktuella grundlagsparagrafen klaras ut. I propositionen beskriver regeringen utförligt konsekvenserna av det oklara rättsläget, men något förslag om hur oklarheterna skall rättas till lämnas inte. Utskottet anser det i likhet med vad som anförs i Centerpartiets motion Jo34 synnerligen otillfredsställande att regeringen avger ett förslag till samlad miljölagstiftning i fullt medvetande om att lagförslaget innehåller allvarliga oklarheter i en mycket central lagstiftnings- och rättstillämpningsfråga. Det faktum att det råder en motsättning mellan grundlagen och miljöbalken innebär att t.ex. ersättningsfrågor även i framtiden kan komma att avgöras i domstol på ett sätt som inte överensstämmer med lagstiftningens intentioner. Det tolkningsutrymme som nu finns kan således leda till att staten i domstolsprövningen åläggs att utge betydande ersättningsbelopp även i sådana ingripandesituationer som enligt miljöbalkens regler inte avses ge rätt till ersättning. Vidare finns en risk att domarna inte blir enhetliga utan kan komma att variera från domstol till domstol. Det bör understrykas att riksdagen har ett ofrånkomligt ansvar för lagstiftningen och att nya lagar inte bör antas med en utformning som kan ifrågasättas redan i samband med själva riksdagsbeslutet. Utskottet anser att miljöbalken måste innehålla klara och tydliga ersättningsregler. Regeringen bör snarast lägga fram förslag om nya ersättningsregler med utgångspunkt i att äganderätten även i fortsättningen ges ett mycket starkt skydd, samtidigt som de inte förhindrar de åtgärder som är motiverade för att skydda miljön. Detta bör riksdagen, med anledning av motion Jo34 yrkande 2, som sin mening ge regeringen till känna. Härigenom tillgodoses i viss mån även motionerna Jo32 (m) yrkande 3 och Jo33 (kd) yrkande 30. dels att utskottets hemställan under 99 bort ha följande lydelse: 99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 3 och 1997/98:Jo33 yrkande 30 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
53. Utredning om miljöskadeförsäkringen m.m. (mom. 104) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 141 börjar med ?Frågan om? och slutar med ?yrkande 40? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening är den fråga om upphandling av miljöskadeförsäkringen som tas upp i motion Jo32 (m) angelägen. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte ens berört spörsmålet i propositionen trots att det varit föremål för behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. Utskottet vill för sin del anföra följande. I början av 1990-talet hade försäkringsgivarna tillgodogjort sig omkring 120 miljoner kronor, ränteintäkter inte medräknade, utan att någon skadeersättning över huvud taget hade betalats ut. Såsom framgår av propositionen hade fram till i maj 1997 ännu inte något fall föranlett att ersättning betalats ut. Mot denna bakgrund uppkommer fråga dels om inte premiesättningen bygger på överdrivna uppskattningar av såväl skadefrekvens som ersättningsbehov, dels om man över huvud taget bör gå vidare med den nuvarande ordningen för handläggningen av den nya miljö- och saneringsförsäkringen enligt miljöbalken. En upphandling av miljö- och saneringsförsäkringen i fri konkurrens måste, såvitt utskottet kan bedöma, leda till en mer rimlig premiesättning. Till saken hör också att miljöskadeförsäkringens nuvarande konstruktion, som innebär att ett konsortium som täcker mycket stora delar av den svenska marknaden har getts en monopolställning, torde vara svår att förena med grundläggande konkurrensrättsliga principer. En bättre ordning vore, enligt utskottets mening, att endast försäkringarnas skyddsnivå och omfattning fastställdes av regeringen och att försäkringsvillkoren i övrigt gjordes till föremål för en fri förhandling mellan företrädare för betalarna och försäkringsgivarna, varvid också utländska försäkringsbolag fick delta i anbudsgivningen. Premiebetalarna skulle därigenom få möjligheter att själva införskaffa erforderligt försäkringsskydd på bästa möjliga villkor. Det har nu gått sex år sedan dessa frågor var föremål för behandling av Miljöskadeförsäkringsutredningen. Enligt utskottets mening är nu tiden mogen för att på nytt få till stånd en allsidig belysning av spörsmålen i syfte att förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen och den nya saneringsförsäkringen. Det bör ankomma på regeringen att ta initiativ till att ett sådant arbete omedelbart kommer till stånd. Med det anförda tillstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 40. dels att utskottets hemställan under 104 bort ha följande lydelse: 104. beträffande utredning om miljöskadeförsäkringen m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 40 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 33 och 1997/98:Jo711 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
54. Införande av miljöbalken (mom. 109) Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 142 börjar med ?Miljöbalken föreslås? och på s. 143 slutar med ?Jo31 (m)? bort ha följande lydelse: Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Det framgår av propositionen att miljöbalksreformen avses bli introducerad genom en bred informations- och utbildningsinsats. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1997:110) med uppdrag att svara för att utbildningen, som föranleds av att miljöbalken träder i kraft, genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommitténs ordförande har vid en offentlig utfrågning om miljöbalksförslaget som utskottet anordnat uppgett att han gör den bedömningen att utbildningsinsatserna kommer att kunna klaras på ett sådant sätt att miljöbalken bör kunna träda i kraft i enlighet med förslaget. Bl.a. vid samma utfrågning framfördes dock farhågor från framför allt industriföreträdare för att de nya miljödomstolarna och det övriga prövningssystemet inte kommer att hinna börja fungera bra till alla delar redan den 1 januari 1999 och att ikraftträdandet därför borde skjutas fram ett halvår. Även från kommunalt håll har framförts kritik mot ikraftträdande redan vid årsskiftet. Utskottet delar dessa farhågor och vill betona att det är viktigt att de planerade utbildningsinsatserna hinner genomföras före ikraftträdandet, eftersom det är viktigt att det nya prövningssystemet fungerar bra från början. Därför anser utskottet, med tillstyrkan av motion Jo31 (m), att förslaget till lag om införande av miljöbalken bör ändras så att miljöbalkens ikraftträdande skjuts fram till den 1 juli 1999. dels att utskottets hemställan under 109 bort ha följande lydelse: 109. beträffande införande av miljöbalken att riksdagen a) med anledning av motion 1997/98:Jo31 antar förslaget till lag om införande av miljöbalken såvitt avser 1 § med den ändringen att första stycket erhåller följande lydelse: ?Miljöbalken och denna lag träder i kraft den 1 juli 1999.? b) antar regeringens förslag till lag om införande av miljöbalken i de delar som inte omfattas av utskottets hemställan ovan,
55. Utvärdering m.m. (mom. 113) Lennart Fremling (fp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 143 börjar med ?Det finns? och slutar med ?yrkande 11? bort ha följande lydelse: Det finns enligt regeringens bedömning ett behov att både utvärdera tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som kan finnas framöver. Enligt propositionen bör därför en utredning tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt. Utskottet delar regeringens bedömning att en parlamentarisk utredning bör få till uppgift att följa och utvärdera tillämpningen av balkens regler. Då bör även ingå att utvärdera miljödomstolarna. Det prövningssystem som föreslås i propositionen leder till bristande enhetlighet. Förslaget får till följd att miljödomstolarna kommer att få handlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika processordningar beroende på om det är fråga om ett överklagat mål eller ett mål eller ärende som skall tas upp av miljödomstol som första instans. En ytterligare omständighet som minskar enhetligheten och ökar splittringen för domstolsväsendet är att miljöbrott enligt miljöbalken inte skall behandlas av miljödomstolarna utan av de allmänna domstolarna enligt förfarandet i brottmål i allmänhet. Utskottet anser att det därför finns stor anledning för regeringen att noga följa hur dessa brister påverkar enhetligheten i prövningssystemet och redovisa detta för riksdagen. Utredningen bör även utvärdera de ekonomiska konsekvenserna för såväl myndigheter som företag. Med det anförda som ansluter till vad som framförs i motion Jo37 (fp) yrkande 11 är de krav som framförts i övriga motioner om utvärdering tillgodosedda. Utskottet avstyrker därför motionerna Jo33 (kd) yrkande 35 och Jo32 (m) yrkande 41. dels att utskottets hemställan under 113 bort ha följande lydelse: 113. beträffande utvärdering m.m. att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 11 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 41, 1997/98:Jo33 yrkande 35 och 1997/98:Jo757 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Miljöbalken och miljöpolitiken, m.m. Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anför: Centerpartiets målsättning är att kretsloppsprinciperna skall ligga till grund för framtidens samhälle och för de beslut som kommer att forma det samhället. Ett samhälle kan inte byggas på direktiv uppifrån. De politiska besluten skall ange ramar och riktlinjer och skapa förutsättningar som leder fram till det hållbara samhälle som vi strävar efter. Det grundläggande kriteriet för att utveckla kretsloppssamhället är att människor känner delaktighet och är beredda att ta ansvar för denna utveckling. En uthållig utveckling såväl nationellt som globalt måste bygga på de enskilda människornas engagemang och kunskap om miljön. Miljöfrågorna måste vara övergripande när beslut tas av myndigheter, företag och enskilda. Miljöbalken är ett av instrumenten som samhället har att styra utvecklingen åt rätt håll. Miljöbalken är det regelverk som har till uppgift att skydda de miljömål som samhället ställer upp i olika avseenden. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt att den proposition där regeringen skulle föreslå miljömålen ännu inte kommit på riksdagens bord. En avgörande del av miljöpolitiken fattas. Trots att regeringen tog mycket lång tid på sig att färdigställa miljöbalken, har inte målen för miljöpolitiken kunnat formuleras. Detta är inget annat än ett stort misslyckande. Vi anser att regeringens senfärdighet med miljöpolitiken är till men för miljön. Propositionen om en miljöbalk borde ha lagts på riksdagens bord tidigare, för att ge alla som skall handlägga miljöfrågorna och alla som skall leva efter det som stadgas i miljöbalken tid att lära och komma i ordning. De nya miljödomstolarna får enligt vår mening för kort tid på sig, de kommer inte att vara helt organiserade den 1 januari 1999 när miljöbalken träder i kraft. Detta skapar en osäkerhet som inte är bra. Vi anser att det varit klokt att med den försening som miljöbalken fick också skjuta på ikraftträdandet. Miljöbalken bestämmer hur mycket i samhället som skall organiseras för att få ett bra resursutnyttjande. Vindkraften är en viktig del i ett hållbart energisystem och en naturresurs av betydelse. Vid samhällets övergripande planering skall enligt vår mening vindkraften ges det utrymme som är rimligt för att kunna vara ett tillskott i elförsörjningen. Om vindkraften skall stå tillbaka för en rad andra intressen, på platser där vindkraften skulle ge bäst resultat, misshushållar vi med de naturgivna tillgångar vi har. Reglerna för ersättning vid intrång ändras i princip inte i miljöbalken. I propositionen om miljöbalk citeras det som skrevs i propositionen 1987, nämligen att kvalifikationsgränsen då som nu är att ersättning skall ges om pågående markanvändning ?avsevärt försvåras?. Vad som avses med avsevärt försvåras sägs inte, men regeringen skriver att någon ändrad bedömning av denna gräns inte skett. Vi finner mot den bakgrunden anledning att påminna om vad utskottet skrev i betänkandet om den aktuella propositionen och som riksdagen då också beslutade om. Utskottet ansåg att med avsevärt försvårande avsågs att en fastighetsägare endast skulle behöva tåla en skada som var bagatellartad för honom. Härav följde att någon fast procentsats som angav hur stor skadan får vara i förhållande till värdet av den berörda delen inte kunde fastställas. Utskottet ansåg att en kvalifikationsgräns på 10 % av värdet av berörd del fick anses vara den högsta som i något fall skulle behöva tålas utan rätt till ersättning.
I proposition 1997/98:45 framlagda förslag
I proposition 1997/98:90 framlagt förslag
Utskottets förslag till lydelse av vissa paragrafer i miljöbalken, lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt brottsbalken
1. Miljöbalken 11 kap. 21 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | | | | | Om en fastighet övergår | Om en fastighet övergår| |till en ny ägare och den |till en ny ägare och den| |tidigare ägaren är |tidigare ägaren är| |underhållsskyldig efter |underhållsskyldig efter| |övertagande enligt 20 § |övertagande enligt 20 §| |första stycket, svarar den |första stycket, svarar den| |nya ägaren för de |nya ägaren för de| |skyldigheter som följer av |skyldigheter som följer av| |övertagandet. |övertagandet. | | Övertagandet enligt 20 § | Övertagandet enligt 20 §| |första stycket skall |första stycket skall| |antecknas i inskriv- |antecknas i| |ningsregistret. |fastighetsregistret. | ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- 16 kap. 13 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Överklagbara domar .... | Överklagbara domar ....| |2 000 medlemmar. |2 000 medlemmar. | | Ideell förening .... | Ideell förening ....| |Försvarets radioanstalt. |Försvarets radioanstalt. | | Ett överklagande enligt | En miljöorganisation som| |första stycket prövas |vill överklaga en dom| |inte, om domen eller |eller ett beslut som avses| |beslutet har vunnit laga |i första stycket skall| |kraft mot dem som varit |göra det innan tiden för| |parter eller annars såsom |överklagande gått ut för| |sakägare haft klagorätt i |dem som varit parter eller| |målet eller ärendet. |annars såsom sakägare haft| | |klagorätt i målet eller| | |ärendet. | -------------------------------------------------------
23 kap. 1 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- |Miljödomstolens domar | Miljödomstolens domar| |eller beslut får, om inte |eller beslut får, om inte| |annat är föreskrivet, |annat är föreskrivet,| |överklagas hos |överklagas hos| |Miljööverdomstolen. Vid |Miljööverdomstolen. För| |överklagande till |överklagande gäller de| |Miljööverdomstolen av en |tidsfrister som anges i 50| |dom eller ett beslut av en |kap. 1 och 2 §§ samt 52| |miljödomstol i dit |kap. 1 § rättegångsbalken| |överklagat mål krävs |även i till miljödomstolen| |prövningstillstånd. |överklagade mål. | | Krävs det | Vid överklagande till| |prövningstillstånd i |Miljööverdomstolen av en| |Miljööverdomstolen, skall |dom eller ett beslut av en| |miljödomstolens dom eller |miljödomstol i dit| |beslut innehålla uppgift |överklagat mål krävs| |om detta och innehållet i |prövningstillstånd. Krävs| |34 a § |sådant tillstånd skall| |förvaltningsprocesslagen |miljödomstolens dom eller| |(1971:291). |beslut innehålla uppgift| | |om detta och innehållet i| | |34 a §| | |förvaltningsprocesslagen | | |(1971:291). | ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- 23 kap. 7 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | | | | | I fråga om rättegången i | I fråga om rättegången i| |Miljööverdomstolen gäller |Miljööverdomstolen gäller| |i ansökningsmål i övrigt |i ansökningsmål i övrigt| |21 kap. 7 §, 22 kap. 12, |21 kap. 7 §, 22 kap. 12,| |21, 23(28 §§ samt 7 kap. 5 |21, 23(28 §§ denna balk| |och 7 §§ lagen (0000) med |samt 7 kap. 5 och 7 §§| |särskilda bestämmelser om |lagen (0000) med särskilda| |vattenverksamhet. |bestämmelser om| |Miljööverdomstolen får |vattenverksamhet. | |förordna att tillståndet |Miljööverdomstolen får| |till en verksamhet som |förordna att tillståndet| |meddelats av |till en verksamhet som| |miljödomstolen får tas i |meddelats av| |anspråk trots att domen |miljödomstolen får tas i| |inte vunnit laga kraft. |anspråk trots att domen| |För sådant förordnande |inte vunnit laga kraft.| |gäller 22 kap. 28 § första |För sådant förordnande| |stycket. |gäller 22 kap. 28 § första| | |stycket. | ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- 23 kap. 8 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | | | | | Miljödomstolens domar | Miljööverdomstolens | |och beslut i mål som i |domar och beslut i mål som| |första instans har prövats |i första instans har| |av en kommun eller en |prövats av en kommun eller| |förvaltningsmyndighet får |en förvaltningsmyndighet| |inte överklagas. |får inte överklagas. | -------------------------------------------------------
24 kap. 5 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | | | | | I fråga om .... mindre | I fråga om .... mindre| |ändamålsenliga. |ändamålsenliga. | | Täkttillstånd får .... | Täkttillstånd får ....| |angivna tiden. |angivna tiden. | | I fall som avses i | I fall som avses i| |första stycket 5 får |första stycket 5 får| |miljödomstolen också |tillståndsmyndigheten | |besluta om andra åtgärder |också besluta om andra| |som behövs för att |åtgärder som behövs för| |förebygga eller minska |att förebygga eller minska| |olägenheter för framtiden. |olägenheter för framtiden.| | Tillståndsmyndigheten | Tillståndsmyndigheten | |får .... avsevärt |får .... avsevärt| |försvåras. |försvåras. | ------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------
24 kap. 10 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Om regeringen i samband | Om regeringen i samband| |med prövningen av en |med prövningen av en| |verksamhet har föreskrivit |verksamhet har föreskrivit| |att ett visst villkor |att ett visst villkor| |skall gälla för ett |skall gälla för ett| |tillstånd, får miljödom- |tillstånd, får tillstånds-| |stolen vid omprövningen |myndigheten vid| |inte avvika väsentligt |omprövningen inte avvika| |från villkoret utan att |väsentligt från villkoret| |regeringen har medgivit |utan att regeringen har| |det. |medgivit det. | -------------------------------------------------------
26 kap. 1 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Tillsynen skall syfta | Tillsynen skall| |till att säkerställa att |säkerställa syftet med| |denna balk samt |denna balk och| |föreskrifter, domar i |föreskrifter som har| |ansökningsmål och beslut |meddelats med stöd av| |som har meddelats med stöd |balken. | |av balken efterlevs. | | | Tillsynsmyndigheten | | |skall kontrollera | Tillsynsmyndigheten | |efterlevnaden av |skall för detta ändamål i| |miljöbalken och de |nödvändig utsträckning| |föreskrifter som följer av |kontrollera efterlevnaden| |balken, angivna domar samt |av miljöbalken samt före-| |vidta de åtgärder som |skrifter, domar och andra| |behövs för att åstadkomma |beslut som har meddelats| |rättelse. |med stöd av balken samt| | |vidta de åtgärder som| | |behövs för att åstadkomma| | Tillsynsmyndigheten |rättelse. | |skall .... kunna | Tillsynsmyndigheten | |tillgodoses. |skall .... kunna| | |tillgodoses. | -------------------------------------------------------
26 kap. 9 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | En tillsynsmyndighet får | En tillsynsmyndighet får| |meddela de förelägganden |meddela de förelägganden| |och förbud som behövs i |och förbud som behövs i| |ett enskilt fall för att |ett enskilt fall för att| |denna balk eller |denna balk samt| |föreskrifter, tillstånd, |föreskrifter, domar och| |villkor eller andra beslut |andra beslut som har| |som har meddelats med stöd |meddelats med stöd av| |av balken skall |balken skall efterlevas. | |efterlevas. | | | Mer ingripande .... | Mer ingripande .... inte| |inte tillgripas. |tillgripas. | | Förelägganden och .... | Förelägganden och ....| |24 kap. 1 §. |24 kap. 1 §. | | Ett tillståndsbeslut | Ett tillståndsbeslut| |.... miljön uppkommer. |.... miljön uppkommer. | -------------------------------------------------------
26 kap. 15 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Om en tillsynsmyndighet | Om en tillsynsmyndighet| |.... om anteckningen. |.... om anteckningen. | | Har anteckning .... vid | Har anteckning .... vid| |periodens början. |periodens början. | | Har ett antecknat | Har ett antecknat| |föreläggande eller förbud |föreläggande eller förbud| |upphävts genom ett beslut |upphävts genom ett beslut| |som vunnit laga kraft |som vunnit laga kraft| |eller har den åtgärd som |eller har den åtgärd som| |avses med föreläggandet |avses med föreläggandet| |vidtagits eller har |vidtagits eller har| |ändamålet med |ändamålet med| |föreläggandet eller |föreläggandet eller| |förbudet förlorat sin |förbudet förlorat sin| |betydelse, skall |betydelse, skall| |tillsynsmyndigheten så |tillsynsmyndigheten så| |snart den fått vetskap om |snart den fått vetskap om| |förhållandet anmäla detta |förhållandet anmäla detta| |till |till | |inskrivningsmyndigheten |inskrivningsmyndigheten | |för anteckning i |för borttagande av| |inskrivningsregistret. |anteckningen. | -------------------------------------------------------
30 kap. 2 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Regeringen meddelar .... | Regeringen meddelar ....| |överträdelsen avser. |överträdelsen avser. | | Miljösanktionsavgiften | Miljösanktionsavgiften | |skall uppgå till minst 5 |skall uppgå till minst 5| |000 kronor och högst |000 kronor och högst| |500 000 kronor. |1 000 000 kronor. | -------------------------------------------------------
31 kap. 4 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Fastighetsägaren har | Fastighetsägaren har| |rätt till ersättning på |rätt till ersättning på| |grund av beslut som |grund av beslut som| |innebär att mark tas i |innebär att mark tas i| |anspråk eller att pågående |anspråk eller att pågående| |markanvändning inom berörd |markanvändning inom berörd| |del av en fastighet |del av en fastighet| |avsevärt försvåras, om |avsevärt försvåras, om| |beslutet gäller |beslutet gäller | | 1. föreskrifter enligt 7 | 1. föreskrifter enligt 7| |kap. 3 § om åtgärder och |kap. 3 § om åtgärder och| |inskränkningar som rör |inskränkningar som rör| |nationalparker, |nationalparker, | | 2. föreskrifter enligt 7 | 2. föreskrifter enligt 7| |kap. 5, 6 eller 9 § om |kap. 5, 6 eller 9 § om| |åtgärder och |åtgärder och inskränk-| |inskränkningar som rör |ningar som rör| |naturreservat och |naturreservat och| |kulturreservat, |kulturreservat, | | 3. förbud enligt 7 kap. | 3. förbud eller beslut| |11 § andra stycket inom |att inte medge dispens| |biotopskyddsområde, |enligt 7 kap. 11 § andra| | |stycket inom biotopskydds-| | 4. föreskrifter enligt 7 |område, | |kap. 22 § om åtgärder och | 4. föreskrifter enligt 7| |inskränkningar som rör |kap. 22 § om åtgärder och| |vattenskyddsområden, eller |inskränkningar som rör| | 5. förelägganden eller |vattenskyddsområden, eller| |förbud enligt 12 kap. 6 § | 5. förelägganden eller| |fjärde stycket som rör |förbud enligt 12 kap. 6 §| |viss verksamhet. |fjärde stycket som rör| | En föreskrift .... till |viss verksamhet. | |ersättning. | En föreskrift .... till| | |ersättning. | -------------------------------------------------------
31 kap. 35 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | När inlösen av mark är | När inlösen av mark är| |fullbordad, skall detta |fullbordad, skall detta| |antecknas i inskrivnings- |antecknas i fastighets-| |registret. |registret. | -------------------------------------------------------
2. Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning 13 § ------------------------------------------------------- | | | |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Regeringen får meddela | Regeringen får meddela| |föreskrifter om avgift för |föreskrifter om avgift för| |en myndighets prövning av |en myndighets prövning av| |fråga om tillstånd eller |fråga om tillstånd eller| |medgivande enligt 5-7 och |medgivande enligt 5-7 och| |9 §§. Regeringen får |9 §§. Regeringen får| |överlåta åt myndigheten |överlåta åt en myndighet| |att meddela sådana |eller kommuner att meddela| |föreskrifter. |sådana föreskrifter. | -------------------------------------------------------
16 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Kommunens beslut enligt | En kommunal nämnds| |denna lag överklagas till |beslut enligt denna lag| |länsstyrelsen. |överklagas till| | |länsstyrelsen. | | Länsstyrelsens beslut | Länsstyrelsens beslut| |.... förvaltningsdomstol. |.... förvaltningsdomstol.| | Prövningstillstånd krävs | Prövningstillstånd krävs| |.... kammarrätten. |.... kammarrätten. | | | | |------------ |------------ | | 1. Denna lag träder .... | 1. Denna lag träder ....| |1999. |1999. | | 2. Tavlor, skyltar, .... | 2. Tavlor, skyltar, ....| |ta bort anordningen. |ta bort anordningen. | | | 3. Föreskrifter som| | |gäller vid lagens| | |ikraftträdande skall anses| | |meddelade med stöd av| | |motsvarande bestämmelser i| | |lagen, om de har meddelats| | |med stöd av| | |naturvårdslagen (1964:822)| | |eller renhållningslagen| | |(1979:596). | | | Tillstånd eller villkor| | |som har meddelats genom| | |beslut enligt bestämmelser| | |i naturvårdslagen| | |(1964:822) eller| | |renhållningslagen | | |(1979:596) eller enligt| | |föreskrifter som har| | |meddelats med stöd av| | |dessa lagar skall| | |fortsätta att gälla. | -------------------------------------------------------
3. Lag om ändring i brottsbalken
13 kap. 9 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Begår någon av | Begår någon av| |oaktsamhet en gärning som |oaktsamhet en gärning som| |anges i 7 eller 8 §, skall |anges i 7 eller 8 §, skall| |han dömas för vårdslöshet |han dömas för vårdslöshet| |med gift eller smittoämne |med gift eller smittämne| |till böter eller fängelse |till böter eller fängelse| |i högst två år. |i högst två år. | -------------------------------------------------------
13 kap. 11 §
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | | | | Om någon som ådragit sig | Om någon som har ådragit| |ansvar enligt 1, 2, 3, 6, |sig ansvar enligt 1, 2, 3,| |7, 8, 9 eller 10 § eller |6, 7, 8, 9 eller 10 §| |enlig 5 a § andra stycket |eller enligt 5 a § andra| |2 eller 3, frivilligt har |stycket 2 eller 5 b §| |avvärjt en sådan fara |första stycket 2 eller 3,| |eller verkan som anges där |frivilligt har avvärjt en| |innan avsevärd olägenhet |sådan fara eller verkan| |har uppkommitt, får han |som anges där innan| |dömas till lindrigare |avsevärd olägenhet har| |straff än vad som är |uppkommit, får han dömas| |föreskrivet för gärningen. |till lindrigare straff än| |Var faran ringa och är för |vad som är föreskrivet för| |gärningen ej föreskrivet |gärningen. Var faran ringa| |svårare straff än fängelse |och är för gärningen ej| |i ett år; skall han ej |föreskrivet svårare straff| |dömas till ansvar. |än fängelse i ett år,| | |skall han ej dömas till| | |ansvar. | -------------------------------------------------------
Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU8y Miljöbalk
Till jordbruksutskottet Jordbruksutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner i de delar utskottets beredningsområde berörs. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om ersättning vid ingripanden från det allmänna. Konstitutionsutskottet har denna dag också avlämnat ett betänkande (bet. 1997/98:KU30) som behandlar lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet föreslår där mot bakgrund bl.a. av den debatt om tolkningen av paragrafens andra stycke som förekommit att dess ordalydelse blir föremål för en översyn under parlamentarisk medverkan.
Propositionen Miljöbalkens mål och tillämpningsområde anges i förslagets inledningspara-graf. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. I 2 kap. 2-6 §§ föreskrivs allmänna hänsynsregler. En begränsning i hän- synsskyldigheterna finns i 2 kap. 7 § som föreskriver att kraven på hänsyn enligt dessa paragrafer gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall vägas mot kostnaderna. Enligt 26 kap. 9 § förslaget till miljöbalk får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken eller föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Rätt till ersättning på grund av sådana ingrepp föreligger enligt förslaget inte när det gäller hänsynsskyldigheten i 2 kap. och inte heller när det gäller miljökvalitets- normer om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt (5 kap.). Inte heller ger förklaring om miljöskyddsområde (7 kap. 19 §) eller om miljö- riskområde (10 kap. 10 §) enligt förslaget rätt till ersättning. I 31 kap. förslaget till miljöbalk finns regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Ersättning skall enligt 4 § betalas vid beslut om nationalpark, natur- reservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt före- läggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Ersättning skall betalas om beslutet gäller föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker, naturreservat, kulturreservat och vattenskyddsområden. När det gäller biotopskyddsområden betalas ersättning om dispens vägras. Om det krävs tillstånd för verksamheten eller åtgärden betalas ersättning bara om tillstånd vägrats eller förenats med vissa villkor. Ersättning betalas också om beslutet gäller vissa förelägganden eller förbud i fråga om verksamhet eller en åtgärd som enligt 12 kap. 6 § inte omfattas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt. Ersättningsreglerna motsvarar i huvudsak naturvårdslagens och vattenlagens regler om ersättning. Fastighetsägaren har rätt till ersättning om beslutet innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Enligt 31 kap. 6 § förslaget till miljöbalk skall ersättningen minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning. För ersättning förutsätts således att pågående markanvändning påverkas av det intrång ett förbud eller en föreskrift innebär. I propositionen redovisas synen på begreppet pågående markanvändning. Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet medfört om pågående markanvändning försvårats på visst sätt. Den skada en ägare lider genom att inte i framtiden ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt ersätts inte. En fastighetsägare torde enligt propositionen under inga förhållanden vara berättigad till ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen hindrar att fastigheten används för annat slags näringsverksamhet. En generell tillståndsplikt kan ge som utgångspunkt att det aktuella förfarandet innebär en ändring i pågående markanvändning, och ersättning skall därför inte utgå om åtgärden förbjöds enligt naturvårdslagen. En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är vidare att endast lagenlig användning av mark eller byggnad är berättigad till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Enligt propositionen sker ibland ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler. En markanvändning kan aldrig anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel. En verksamhetsutövare med tidsbegänsat tillstånd kan enligt propositionen givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen. Inte heller skall ersättning utgå när icke tidsbegränsade tillstånd återkallas eller villkoren omprövas. Omprövningsmyndighetens ingripande sker nämligen på den grunden att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Om det allmänna förbjuder en fortsatt verksamhet som bedrivs utan erforderligt tillstånd eller i strid med givet tillstånd skall enligt propositionen tillståndshavaren givetvis inte med framgång kunna hävda att beslutet är en sådan inskränkning som ger rätt till ersättning. Vid en åtgärd som fordrar tillstånd och innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning. I propositionen föreslås att s.k. husbehovstäkt som tidigare inte krävt tillstånd skall kunna bli tillståndspliktig, och därmed skall ersättning inte kunna utgå vid vägrat tillstånd.
Motionerna I motion 1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att den största bristen i regeringens förslag rör behandlingen av ersättningsfrågorna och förslagets oförenlighet med grundlagen. Förslaget innebär enligt motionen att rätten till ersättning vid ingripande av det allmänna kringgås i en rad olika situationer på ett sätt som strider mot 2 kap. 18 § regerings-formen. Motionärerna hänvisar till den diskussion om tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen som förekommit och till Lagrådets uttalande bl.a. om att övervägande skäl talar för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagens ordalydelse. Det torde enligt motionen stå klart att propositionen strider mot grundlagen beträffande ersättningsrätten. Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen medför en ändring av rättsläget som innebär att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar har utvidgats till att avse fall när myndighet ingriper i pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl. Miljöbalken bör ändras så att detta framgår (yrkande 3). Motionen vänder sig också mot att förslaget till 31 kap. 4 § inte ger utrymme för ersättning i anslutning till beslut om biotopskyddsområde utan först i samband med att dispens från beslutet vägras (yrkande 20). Vidare riktar sig motionen mot förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken som innebär att ersättningen vid markintrång skall minskas med det belopp som motsvarar vad markägaren är skyldig att tåla utan ersättning (yrkande 4). I motion 1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) begärs ett tillkänna- givande till regeringen om behovet av klara och tydliga ersättningsregler (yrkande 2). Enligt motionen är det synnerligen otillfredsställande att regeringen lämnar ett förslag till samlad miljölagstiftning i fullt medvetande om att lagförslaget innehåller allvarliga oklarheter i en mycket central lagstiftningsfråga. Det faktum att det råder motsättning mellan grundlag och vanlig lag medför att t.ex. ersättningsfrågor även i framtiden kommer att avgöras i domstol. Det tolkningsutrymme som finns riskerar att medföra att domarna inte blir enhetliga, utan kan variera från domstol till domstol. Enligt motionen bör ett förtydligande av lagstiftningen ske också när det gäller frågan om den begränsning i markanvändningen som bör tålas utan ersättning. Förtydligandet bör ske med syfte att äganderätten även i fortsättningen skall ges ett mycket starkt skydd - samtidigt som det inte förhindrar de åtgärder som är motiverade på grund av skyddet av miljön. Dan Ericsson m.fl. (kd) framhåller i motion 1997/98:Jo33 yrkande 30 vikten av att regeringsformen skall gälla och ersättning i förekommande fall utgå. Skyddet för pågående markanvändning får inte undergrävas och grundlagens skydd för ägande och ersättningsrätt måste respekteras. Riksdagen bör göra ett principuttalande i denna fråga. Flera motioner vänder sig mot regeringens förslag om att införa möjlighet för regeringen att besluta om tillståndsplikt för husbehovstäkt. Enligt motion Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) kommer en tillståndsplikt för husbehovstäkter att leda till orimlig ökning av kostnaderna för jord- och skogsbruket (yrkande 28). En tillståndsplikt strider dessutom mot 2 kap. 18 § eftersom mark-ägarens rätt till ersättning inte erkänns i de fall tillstånd vägras. I motion Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) begärs att husbehovstäkter under en viss volym skall undantas från kravet om tillståndsplikt (yrkande 19). Dan Ericsson m.fl. (kd) framhåller i motion Jo33 yrkande 14 att förslaget om tillståndsplikt för husbehovstäkt bortser från den verklighet den enskilde jordbrukaren befinner sig i. Öppnande av husbehovstäkt på lantbruksfastigheter är att beteckna som pågående markanvändning. Regeringens förslag bör avslås (yrkande 16).
Bakgrund Den fråga som tas upp i de nu redovisade motionsyrkandena är om de föreslagna bestämmelserna om ersättning i 31 kap. miljöbalken står i öve-rensstämmelse med bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regerings-formen. Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen skall den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det har i skilda sammanhang framförts kritik mot att bestämmelsens ordalydelse inte svarar mot motiven bakom bestämmelsen. I motiven anges att någon ändring när det gäller rätten till ersättning inte är avsedd. Mot detta har hävdats att ordalydelsen innebär en utvidgning av ersättningsrätten. Kritiken gäller mot denna bakgrund dels att det inte görs undantag för verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dels att det inte görs undantag för sådana situationer där tillstånd för viss verksamhet omprövas eller återkallas eller verksamhet inskränks eller förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl. Det har vidare diskuterats om grundlagsregeln endast skulle medföra att ny lagstiftning måste innehålla ersättningsbestämmelser eller om också befintlig lagstiftning måste förses med ersättningsbestämmelser När det gäller frågan om ersättning ovanför den s.k. kvalifikationsgränsen, betalas enligt gällande rätt (26 § första stycket naturvårdslagen och 19 kap. 7 § första stycket vattenlagen) ersättning för hela den skada som en fastighetsägare lider när den s.k. kvalifikationsgränsen är överskriden, dvs. när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. När däremot en inskränkning inte är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras utgår inte någon ersättning. När det gäller förarbetena bakom den nya bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen och den rättsvetenskapliga debatt som förekommit i frågan vill utskottet hänvisa till sitt betänkande 1997/98:KU30.
Lagrådet Lagrådet har vid sin granskning av det nu aktuella lagförslaget - mot bakgrund av att frågan gett upphov till omfattande debatt - funnit det oundvikligt att närmare granska frågan om ersättningsbestämmelsernas förenlighet med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Det råder enligt Lagrådet inga delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. Den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. står då i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen. En sådan tolkning av bestämmelsen leder således till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet har dock framhållit att detta inte varit lagstiftarens mening och hänvisat till uttalanden i förarbetena. Lagtexten har i så fall enligt Lagrådet fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. Lagrådet har härefter redovisat de lagtolkningsprinciper som tillämpas enligt vedertagen uppfattning i svensk rätt. Tolkningen av en lagregel skall grundas på regelns ordalydelse. Den omständigheten att i regelns förarbeten kan ha gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln varit en annan än vad dess ordalydelse ger vid handen skall i så fall i princip inte påverka tillämpningen. Om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda resultat bör regeln ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens avsikter. I vissa undantagsfall anses emellertid en friare tolkning av en lagregels innebörd kunna förekomma när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen skulle få oacceptabla konsekvenser. Detta gäller vid tolkning av vanlig lag. Lagrådet har framhållit att det i åtskilliga sammanhang har gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån. Lagrådet hade vidare tidigare uttalat att kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten har särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78:195 s. 144). När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talar enligt Lagrådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns betydelse. Lagrådet har funnit att den föreliggande oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivut-talandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte är ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet ligger det då närmast till hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Lagrådet har förordat en sådan lösning. Lagrådet har uttryckt tveksamhet inför alternativet att i miljöbalken införa rätt till ersättning även beträffande ingrepp som för närvarande är ersättningsfria enligt miljö- och hälsoskyddslagstifningen. Det skulle vara fråga om en så genomgripande förändring av tidigare gällande ordning att den är svår att sakligt motivera, och det kan ifrågasättas om en så allomfattande rätt skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall betala, som den kommit till uttryck bl.a. Romfördragets artikel 130. Lagrådet har också funnit att det skulle vara betänkligt att avstå från att införa ytterligare ersättningsregler och därmed lämna principiellt viktiga frågor till rättstillämpningen. Någon säker vägledning för hur tillämpningen bör ske kan enligt Lagrådet inte ges genom tolkningsuttalanden av det slag lagrådsremissen bygger på. Det kan i sin tur medföra en för avsevärd tid bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet vitalt hänseende. Lagrådet har understrukit att lösningen - att frågan överlämnas till rättstillämpningen - utgör en nödfallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagens motiv och dess ordalydelse. Lagrådet har inte särskilt behandlat de föreslagna bestämmelserna i 31 kap. 6 § miljöbalken.
Propositionens syn på bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och dess motiv Regeringen vill i den uppkomna situationen anföra att motivuttalandena bakom bestämmelsen är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har avsetts. Regeringen framhåller att en hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och dess motiv är oförenliga så är det lagtexten som gäller. Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin innebörd men måste ha stöd i lagtexten för att beaktas i rättstillämpningen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund för 1974 års regeringsform uttalades att det naturliga är att grundlag skall tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet. Inom den moderna statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag. Regeringen konstaterar att ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen knappast kan anses vara mångtydig eller oklar. En strikt tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya lydelsen kommit att förändra rättsläget. Regeringen har dock understrukit att lagtolkningsprinciper inte kan få leda till helt orimliga resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. Att tolka en lag på ett sådant sätt är inte förenligt med svensk rättstradition. Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörd. Detta förhållande visar enligt regeringen, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning. Regeringen har framhållit att det i stället måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visar sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF - trots ordalydelsen - måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett.
Ersättningens storlek I samband med införandet av plan- och bygglagen (1987:10) år 1987 framhöll bostadsutskottet i frågan om kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas (bet. 1986/87:BoU1). Enligt bostadsutskottet fick dock var och en anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Berörda markägare och rättighetsinnehavare skulle vara skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kunde därför enligt bostadsutskottets mening inte kompenseras. Bostadsutskottet hänvisade bl.a. till de skötselregler som gäller för jordbruk och skogsbruk och som innebär en skyldighet av allmänna natur- och miljöintressen att hålla skog och jordbruksmark i visst skick utan att det för den skull kan göras anspråk på ersättning. Bostadsutskottet uttalade utan att ange en fast procentsats att 10 % inom berörd del av fastigheten fick anses vara den högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. I propositionen hänvisas till några fall där Hovrätten för Övre Norrland funnit att intrånget (restriktioner för skogsavverkning i naturreservat) inte fick överskrida 8 782 kr i 1990 års penningvärde. Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i berörd del av fastigheten innebär att ersättning inte skall betalas för de delar där kvalifikationsgränsen inte har nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras. En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är således att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markanvändningen avsevärt försvåras. Ersättning skall då betalas för hela skadan, alltså även för den del som ligger under kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall däremot ersättning inte betalas alls. Enligt regeringen kan skillnaden i ersättning mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett fall som ligger strax ovanför bli omotiverat stor. Regeringen anser bl.a. mot bakgrund av att remissyttrandena överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring av ersättnings- bestämmelserna att en avräkningsregel skall införas. Regeringen hänvisar därvid även till att möjligheterna att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper och biotyper till stor del är en fråga om kostnader. För att skapa utrymme för skyddet är det enligt regeringen viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan staten och den enskilde. Den föreslagna ordningen gäller redan i vissa situationer enligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och 2 skall ersättning betalas av kommunen om skada uppkommer till följd av bl.a. att bygglov vägras för att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden förstörts genom annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra stycket minskas med belopp som motsvarar vad som på grund av 14 kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning. Frågan om nivån på ersättning togs upp i samband med riksdagsbehand-lingen av regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling (prop. 1996/97: 176). Konstitutionsutskottet, som yttrade sig över propositionen till näringsutskottet, höll offentlig utfrågning bl.a. med professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och Hans Heinrich Vogel. I fråga om ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen framhöll Bertil Bengtsson att som huvudregel gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. Det är alldeles tydligt att man inte alltid i alla lägen behöver ge full ersättning. Man kan tänka sig speciella fall och olika argument för att full ersättning inte skall gälla. Dagens lagstiftning ger inte i alla lägen full ersättning, även om den ger det i många fall. Man kan alltså inte säga att rättsläget är riktigt klart, men man vet vad som är huvudregeln. Professor Anders Victorin framhöll däremot att principen att full ersättning skall utgå är starkare sedan ändringen i 2 kap. 18 §, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp.
Konstitutionsutskottets överväganden Konstitutionsutskottet vill understryka vad som också framhållits i den rättsvetenskapliga debatten, av Lagrådet och av regeringen, att motiv- uttalandena bakom ändringarna 1994 av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen är klara och entydiga. Någon förändring av tidigare gällande rätt var inte avsedd. Det framstår emellertid också som tydligt att paragrafens ordalydelse inte står i full överensstämmelse med motiven. Om lagtext och motiv inte stämmer överens är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lagtexten som gäller. Konstitutionsutskottet delar emellertid regeringens uppfattning att en sådan tolkningsprincip - också i fråga om regeringsformen - inte kan upprätthållas om den skulle leda till orimliga resultat. En strikt bokstavstolkning i strid med motivuttalanden skulle i vissa fall kunna leda till ett resultat som framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning och få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. En sådan lagtolkning står som regeringen framhållit inte i överensstämmelse med svensk rättstradition. Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det inte bortses från att det allmänt skulle framstå som stötande om grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex. den vars verksamhet stoppas för att den innebär ett allvarligt hot mot människors hälsa eller miljön. Det bör som regeringen framhållit därför inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning, utan ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna anläggas. En sådan bedömning har också förekommit i den rättsvetenskapliga debatten om 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen måste enligt konstitutions-utskottets mening mot denna bakgrund trots sin ordalydelse uppfattas så att någon utvidgning av rätten till ersättning inte skett. När det härefter gäller den fråga om ersättningens storlek som tagits upp i motion Jo32 yrkande 4 (m) vill konstitutionsutskottet framhålla att grundlagsreglerna ger utrymme för lägre ersättningsnivåer än full ersättning. Beräkningen av ersättningen skall ske enligt grunder som anges i lag. Bl.a. gäller att ersättning i många fall inte betalas alls under en viss kvalifikationsnivå. Som framhålls i propositionen betalas enligt plan- och bygglagen i vissa fall ersättning först sedan beloppet minskats med ett belopp som motsvarar vad som skall tålas utan ersättning, dvs. när skadan inte är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättning skall minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning kan mot bakgrund också av vad utskottet ovan anfört om innehållet i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen således inte anses stå i strid med denna grundlagsbestämmelse. Konstitutionsutskottet anser inte heller att den bestämmelse i 31 kap. 4 § förslaget till miljöbalk som innebär att ersättning inte betalas förrän dispens i fråga om biotopskydd vägras strider mot bestämmelserna i 2 kap. 18 regeringsformen. Mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten som skall ersättas ter det sig rimligt att i dessa fall som kan avse ganska begränsade områden avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer. Konstitutionsutskottet tillstyrker således regeringens förslag, såvitt gäller ersättning vid ingripanden från det allmänna, och avstyrker motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 3, 4 och 20, 1997/98:Jo34 yrkande 2 och 1997/98: Jo33 yrkande 30. När det slutligen gäller frågan om tillståndsplikt vid husbehovstäkt motiveras förslaget av behovet av att kunna stoppa täkter som kan befaras medföra skador på naturmiljön. Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det enligt konstitutionsutskottets mening inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en tillståndsplikt för de fall hushållningen av naturresurser motverkas eller täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom ett vägrat tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet vill också hänvisa till vad som sägs i propositionen del 1 s. 378 om att en tillståndsskyldighet inte införs obligatoriskt. Bemyndigandet till regeringen bör enligt propositionen kunna utnyttjas så flexibelt att tillståndsplikten kan begränsas till bara de områden som bör ges ett starkare skydd och till ett visst material, vanligtvis naturgrus. Konstitutionsutskottet tillstyrker således propositionens förslag också när det gäller husbehovstäkt. Motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98: Jo34 yrkande 19 samt 1997/98:Jo33 yrkande 14 avstyrks därför.
Stockholm den 10 mars 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg
I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Peter Eriksson (mp), Margitta Edgren (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Göran Lindblad (m).
Avvikande meningar
1. Ersättning vid ingripanden från det allmänna Anders Björck, Birger Hagård, Nils Fredrik Aurelius och Göran Lindblad (alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Konstitu- tionsutskottets överväganden som börjar med ?Konstitutionsutskottet vill? och slutar med ?yrkande 30? bort ha följande lydelse: Lagrådet har bedömt att de föreslagna reglerna om ersättning vid ingripan-den från det allmänna inte är förenliga med ordalydelsen av bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Enligt utskottets mening kan det inte bortses ifrån att den nya lydelsen av bestämmelsen innebär en ändring av rättsläget som får till följd att rätten till ersättning vid rådighetsin- skränkningar har utvidgats till att gälla också fall där myndigheter ingriper i pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl. Utskottet anser att detta förhållande bör komma till uttryck i 31 kap. miljöbalken så att 4 § också omfattar samtliga sådana fall. Utskottet vänder sig också mot regeringens förslag när det gäller ersättning på grund av att biotopskyddsområde fastställts. Det saknas enligt utskottets mening tillräckliga skäl att i motsats till vad som gäller vid natur- eller kulturreservat knyta ersättningsrätten enbart till de fall dispens vägras. Eftersom ingripandet drabbar äganderätten eller förfoganderätten redan vid beslutet om biotopskyddsområde bör ersättning också betalas vid denna tidpunkt. När det gäller ersättningens storlek vill utskottet understryka att huvud- principen är att full ersättning skall utgå. De regler i plan- och bygglagen som propositionen hänvisar till när det gäller visst avdrag från ersättningen är ett undantag från huvudprincipen. Enligt utskottets mening finns det inte tillräckliga skäl att som nu föreslagits göra ytterligare undantag från huvudprincipen och därmed försvaga denna princip till men för äganderätten och den enskildes ställning. Utskottet tillstyrker således motionerna 1997/98: Jo32 yrkandena 3, 4 och 20 samt 1997/98:Jo33 yrkandena 30. Motion 1997/98:Jo34 yrkande 2 får därmed anses tillgodo-sedd.
2. Tillstånd för husbehovstäkt Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och Göran Lindblad (m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Konstitutionsutskottets överväganden som börjar med ?När det slutligen? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse: När det slutligen gäller frågan om husbehovstäkt föreslår regeringen att det skall införas en möjlighet till tillståndsplikt mot bakgrund bl.a. av att öppnandet av en husbehovstäkt i likhet med kommersiell täkt skall ses som ändrad markanvändning. Konstitutionsutskottet vill understryka att begreppet pågående markanvändning inte får ges en orimlig tolkning. Öppnandet av en mindre husbehovstäkt inom jordbruk eller skogsbruk kan inte rimligtvis ses som ändrad markanvändning. Konstitutionsutskottet anser i stället att öppnandet av en husbehovstäkt skall ses som ett led i en naturlig pågående användning av jordbruks- eller skogsbruksmark. Införandet av en möjlighet att kräva tillstånd innebär dessutom att det inte betalas ersättning för ingreppet från det allmännas sida, vilket enligt konstitutionsutskottets mening får anses stå i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen. Konstitutionsutskottet tillstyrker således motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98:Jo33 yrkande 14 och 1997/98:Jo34 yrkande 19.
Lagutskottets yttrande 1997/98:LU2y Miljöbalk
Till jordbruksutskottet Jordbruksutskottet har den 27 januari 1998 beslutat att bereda konstitutionsutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, socialutskottet, kulturutskottet och bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs. I propositionen föreslår regeringen att en ny balk, kallad miljöbalk, införs i Sveriges rikes lag. Enligt ett i propositionen framlagt förslag till lag om införande av miljöbalken är den nya balken avsedd att träda i kraft den 1 januari 1999. Lagutskottet har beslutat att avge yttrande över dels de avsnitt i propositionen som gäller skadestånd och försäkring för vissa miljöskador (avsnitt 4.34 och delar av avsnitt 4.37.11) och en utvidgning av miljöskadeförsäkringssy-stemet med en saneringsförsäkring (avsnitt 4.35 och delar av avsnitt 4.37.11), dels motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 27 och 40 samt 1997/98: Jo33 yrkandena 31-33.
Skadestånd och miljöförsäkring Om någon orsakar en skada för en annan kan han eller hon bli ersättningsskyldig enligt skadeståndslagen (1975:404). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om ersättning för person- och sakskador m.m. Reglerna bygger på den s.k. culpaprincipen, dvs. ersättningsskyldighet föreligger endast om skadan vållats uppsåtligen eller genom vårdslöshet. På vissa rättsområden har de principer som ligger till grund för skadeståndslagen ansetts ge en alltför begränsad rätt till skadestånd. Särskilt gäller detta beträffande kravet att skadan skall ha vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. I fråga om verksamheter som framstått som särskilt riskabla har denna begränsning ofta undanröjts på ett eller annat sätt. Detta har skett både genom lagstiftning och i rättspraxis. När någon förutsättning i subjektivt hänseende över huvud taget inte ställs upp för att ersättning skall utgå talar man om ett strikt ansvar eller ett objektivt ansvar. Regler om strikt ansvar i grannelagsförhållanden utbildade sig tidigt i rättspraxis. När miljöskyddslagen (1969:387) kom till i slutet av 1960-talet fann man, väsentligen under inflytande av denna praxis, tiden vara inne att lagstifta om ett strikt ansvar för skador som vållats genom miljöfarlig verksamhet. År 1986 bröts reglerna om miljöskada ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen (1986:225). Ett syfte med miljöskadelagen var att förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning för miljöskador. Ett annat syfte var att få till stånd en klarare och mer samlad reglering på detta område (prop. 1985/86:83, bet. LU25). Miljöskadelagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. En utgångspunkt är att den som på en fastighet bedriver verksamhet som orsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han inte har orsakat skadan avsiktligt eller genom vårdslöshet. Detta strikta ansvar gäller även vid helt tillfälliga störningar, exempelvis vid enstaka gasutsläpp i luften. Vissa undantag görs dock för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas. Miljöskadelagen innehåller också regler om ersättning för skador vid grävnings- och sprängningsarbeten. Rätten till ersättning för grävningsskador omfattar personskador och alla former av sakskador. Miljöskadelagen ger också rätt till ersättning för rena förmögenhetsskador som inte är bagatellartade. Skadeståndsansvaret bärs i första hand av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga. Bostadshyresgäster har dock inte något strikt ansvar. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, dvs. entreprenörer. Kravet på bevisning när det gäller sambandet mellan en verksamhet och en skada har lagts på en något lägre nivå än vad eljest gäller. Enligt lagen räcker det med att det föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant samband. Härigenom har man velat förstärka möjligheterna för en skadelidande att få ersättning för en skada. Tvister om ersättning enligt miljöskadelagen prövas av tingsrätt. Avser ersättningen skada på fastighet skall dock tvisten prövas av fastighetsdomstol. I miljöskyddslagen (1969:387) finns bestämmelser om obligatorisk miljöskadeförsäkring. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Försäkringen meddelas av ett s.k. miljöskadekonsortium och finansieras genom bidrag från miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan. Bidragens storlek beräknas efter försäkringsmässiga grunder. Försäkringen täcker personskada och sakskada för vilken fysisk person skulle ha rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen, under förutsättning att skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att betala skadan utan dröjsmål, skadevållaren inte kan identifieras eller rätten till ersättning enligt miljöskadelagen är preskriberad. Ersättning till näringsidkare för sakskada kan utgå endast under vissa förutsättningar. Ansvaret enligt konsortiets åtagande är begränsat till 5 miljoner kronor för varje skadad person och 100 miljoner för varje sakskada samt till 200 miljoner kronor för samma försäkringsår. I den nu aktuella propositionen 1997/98:45 (avsnitt 4.34 resp. 4.35) föreslås att bestämmelserna i miljöskadelagen och bestämmelserna om miljöskadeförsäkring i miljöskyddslagen överförs till miljöbalken (32 kap. och 33 kap.). Något behov av särskilda övergångsbestämmelser anses inte föreligga (avsnitt 4.37.11). Lagutskottet har från sina utgångspunkter inga erinringar mot vad som sålunda föreslås och ser i likhet med regeringen inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser.
Ersättning för vissa miljöskador Skadeståndsreglerna i 32 kap. föreslås få samma tillämpningsområde som motsvarande bestämmelser i miljöskadelagen. Detta innebär att skadeståndsreglerna inte skall tillämpas på skador som orsakats av joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning i fall då särskilda bestämmelser gäller (32 kap. 2 §). Ett motsvarande undantag finns i 2 § miljöskadelagen. Motivet för undantaget var att det på dessa områden fanns särskilda regler om tillstånd och ersättning m.m. vid inträffad skada (prop. 1985/86:83 s. 42). De regler som avsågs i samband med miljöskadelagens tillkomst var i fråga om joniserande strålning strålskyddslagen (1958:110), lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och atomansvarighetslagen (1968:45) samt i fråga om elektrisk ström lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. 1958 års strålskyddslag är sedan den 1 juli 1988 ersatt med en ny lag (1988:220) med samma rubrik, och 1902 års ellag är sedan den 1 januari 1998 ersatt med en ny ellag (1997:857). Förslaget till 32 kap. 3 § miljöbalken innebär att skadestånd skall betalas för skador genom förorening av vattenområden och grundvatten (1 och 2), ändring av grundvattennivån (3), luft- och markförorening (4 och 5), buller (6), skakning (7) eller annan liknande störning (8). Punkterna 1-3 gäller inte skador som orsakats av verksamhet som bedrivs i enlighet med tillstånd till vattenverksamhet. För sådana skador tillämpas 31 kap. En skada skall anses ha orsakats genom en störning om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar 3 § miljöskadelagen. I motion 1997/98:Jo33 anför Dan Ericsson m.fl. (kd) att också sådana person- och sakskador som orsakats av joniserande strålning och biotekniska produkter bör omfattas av skadeståndsskyldighet. I motionen yrkas att riksdagen beslutar om en utvidgning av rätten till skadestånd i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 32). Beträffande skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atom- anläggningar finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen bygger på två internationella konventioner - dels 1960 års Pariskonvention om skadestånd på atomenergins område, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982, dels den i Bryssel år 1963 avslutade tilläggskonventionen till Pariskonventionen, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982 - vilka har slutits inom ramen för verksamheten inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Enligt atom- ansvarighetslagen är innehavaren av en atomanläggning i Sverige ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. innehavarens ansvar är strikt. Ansvaret är begränsat till ett visst belopp, 175 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) för varje atomolycka. En dragningsrätt motsvarar ungefär 10 svenska kronor. Ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Lagen innehåller vidare i enlighet med konventionerna regler om subsidiärt och supplerande ansvar för staten för atomskador. I departementspromemorian, (Ds 1997:55) Ändringar i atomansvarighetslagen, har föreslagits att atomansvarighetslagens regler om anläggningshavarens ansvar ändras och att denna i enlighet med allmänna skadeståndsrättsliga principer får bära ett sådant obegränsat ansvar. Vidare föreslås att anläggningshavaren åläggs att täcka sin skadeståndsskydlighet genom försäkring till ett belopp om lägst 300 miljoner SDR. Enligt lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på grund av konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i miljöbalken. När det gäller joniserande strålning från sådana verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57). Vad sedan gäller motionsspörsmålet rörande biotekniska produkter vill utskottet först anmärka att regeringen valt beteckningen biotekniska organismer (se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 397 och 406). Utskottet uppfattar motionsyrkandet så att motionärerna med uttrycket biotekniska produkter avser biotekniska organismer. Med sådana organismer avses i det framlagda lagförslaget en sådan produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller spindeldjur (14 kap. 3 §). Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ, dels de levande organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur men inga andra organismer. Genom att beteckningen biotekniska organismer används i balken kan begreppet biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella sådana produkter såsom antibiotika och steroider m.m. Den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8 miljöbalken motsvarar, som tidigare framgått, 3 § 8 miljöskadelagen. Av författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s. 45) framgår att till ?annan liknande störning? kan hänföras spridning av bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar. Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund härav kan lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär att man många gånger när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger oaktsamhet. Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet avstyrker bifall till motion 1997/98:Jo33 yrkande 32.
Preskriptionstiden vid miljöskador Miljöskadelagen innehåller inga särskilda regler om preskriptionstid för krav på ersättning för miljöskada. De allmänna reglerna i preskriptionslagen (1981:130) är därför gällande i fråga om sådana skadeståndskrav vilket innebär en tioårig preskriptionstid som räknas från den skadegörande handlingen. Någon ändring i detta avseende föreslås inte i propositionen. I motion 1997/98:Jo33 vill Dan Ericsson m.fl. (kd) att riksdagen skall förlänga preskriptionstiden. En förlängd preskriptionstid är enligt motionärernas mening motiverad av att det kan dröja länge innan skadeverkningarna visar sig. Vidare framhålls att en förlängd preskriptionstid innebär att möjligheterna ökar att med tillräcklig grad av sannolikhet fastslå att en viss förorening har varit orsak till en skada. Att en skadegörande verksamhet skulle kunna komma ifrån ansvar endast på den grunden att det dröjt 10 år innan skadeverkningarna visat sig utgör, enligt motionärerna, ett avsteg från de principer om ansvar för miljöföroreningar som miljöbalken vill ge uttryck för. Motionärerna anser därför att preskriptionstiden skall sträckas ut till 30 år för sak- och personskada. I motionen yrkas att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 31). Lagutskottet delar uppfattningen att det kan dröja lång tid innan de skadliga följderna av en miljöfarlig verksamhet upptäcks. Vid personskador kan sålunda den skadliga förändringen vara smygande och långsam och kanske inte bli uppmärksammad förrän lång tid efter det den börjat. I sådana fall kan det med nuvarande preskriptionstid inträffa att den skadelidandes ersättningsanspråk hinner preskriberas innan skadan blivit känd eller dess samband med viss miljöfarlig verksamhet klarlagts. Av propositionen framgår att regeringen också övervägt om en förlängning av preskriptionstiden för miljöskador bör komma till stånd. Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få ersättning även för sena skador såsom asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visats sig. Det är också, enligt regeringens mening, till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. Regeringen konstaterar emellertid samtidigt att en förlängning av preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således, enligt regeringens mening, ett skydd endast så länge det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De försäkringstekniska svårigheterna har också, påpekar regeringen vidare, utgjort skäl mot att införa en 30-årig preskriptionstid i samband med bl.a. miljöskadelagens tillkomst. Lagutskottet delar den bedömning regeringen gjort rörande de försäkringstekniska svårigheterna som är förenade med en förlängd preskriptionstid. I sammanhanget bör också framhållas att en förlängning av preskriptionstiden till 30 år för personskador skulle medföra risk för en försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att 10 år har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om motionärernas förslag genomförs, kommer det vid de nu ifrågavarande personskadorna att dröja minst 30 år innan ersättning kan erhållas ur miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än det är för honom att efter det att lång tid förflutit framställa krav eller processa mot skadevållaren. Lagutskottet anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden. Därutöver vill utskottet också göra några påpekanden som gäller reglerna för åtalspreskription. Reglerna härom, som finns i 35 kap. brottsbalken, innebär att påföljd inte får ådömas om inte den misstänkte har häktats eller fått del av åtalet för brottet inom viss tid (preskriptionstid). Om preskriptionstid gäller allt efter brottets svårighet. Av förslagen till strafflatituder i 29 kap. miljöbalken följer att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Några särskilda regler om preskriptionstidens längd för miljöbrott föreslås inte (se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 530). Av 35 kap. 4 § brottsbalken följer att preskriptionstiden aldrig börjar löpa förrän brottet har blivit fullbordat. Liksom när det gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas. Brottet är således inte fullbordat förrän efter effekten har inträtt. Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från den skadegörande handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall räknas från uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent kunna leda till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott preskriberades före brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen (1981:130) har emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av brott inte preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har frågan om ansvar för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut eller åtalspreskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I sådana fall gäller att skadeståndsanspråket tidigast preskriberas ett år efter det att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelades. På grund av bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte tiden för åtalspreskription löpt ut. Mot bakgrund av det anförda förordar lagutskottet att yrkande 31 i motion 1997/98:Jo33 avstyrks.
Utvidgning av miljöförsäkringen med en saneringsförsäkring I propositionen föreslås att miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den ansvarige inte kan betala (avsnitt 4.35). Bestämmelser om saneringsförsäkringen föreslås intagna i 33 kap. Av 1 § framgår att det för ersättning i vissa fall till den som lidit miljöskada och för betalning av saneringskostnader, om kostnaden är hänförlig till miljöfarlig verksamhet, skall finnas en saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringarna med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De närmare detaljerna kring försäkringen förutsätts bli bestämda efter samråd med företrädare för försäkringsbranschen. I 2 och 3 §§ anges de principiella förutsättningarna för att saneringsförsäkringen skall kunna tas i anspråk. Därutöver finns i 4 § bestämmelser som syftar till att säkerställa att bidrag till försäkringarna betalas med rätt belopp och i rätt tid. I försäkringars natur ligger att de inte kan omfatta händelser som redan har inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Några särskilda övergångsbestämmelser skall därför inte knytas till saneringsförsäkringen (avsnitt 4.37.11). Vidare föreslås en ny bestämmelse, 7 kap. 16 a §, i konkurslagen (1987:672). I den föreslagna paragrafen föreskrivs en anmälningsskyldighet för konkursförvaltare avseende fall då kemiska produkter, biotekniska organismer eller farligt avfall har kvarlämnats eller mark- eller vattenförorening kan misstänkas. Lagutskottet har för sin del inga erinringar mot att miljöskadeförsäkringen utvidgas med en saneringsförsäkring i enlighet med regeringens förslag och vill i sammanhanget hänvisa till de ställningstaganden som utskottet nyligen gjort i betänkande 1997/98:LU14 med anledning av en motion rörande saneringsfastigheter vid konkurser. Inte heller när det gäller det föreslagna tillägget i konkurslagen har utskottet några erinringar.
Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna Utskottet övergår därmed till att behandla två motionsspörsmål rörande handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna. Som en allmän bakgrund kan nämnas följande. De fem största försäkringsbolagen på den svenska marknaden, Skandia, Folksam, Trygg-Hansa, Länsförsäkringar AB och Wasa, har bildat ett miljöskadekonsortium. Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen bestämmer. Regeringen har år 1990 dels förordnat ledamöter i miljöskadeförsäkringens skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för denna nämnd. Nämnden har att avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall enligt villkoren för miljöskadeförsäkringen. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Miljöskadeförsäkringens skadenämnd är sammansatt av företrädare för försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmänna intressen. Som ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har ordinarie domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert. De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till miljöskadeersättningen, Föreningen för miljöskadeförsäkring. De årliga bidragen från de bidragspliktiga har uppgått till sammanlagt omkring 25 miljoner kronor. Miljöskadeförsäkringen är en del av bolagens totala ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte fonderas särskilt. Enligt vad som upplyses i propositionen har det fram till maj 1996 framställts drygt 40 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något fall har hittills föranlett att ersättning betalats ut. I motion 1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) kritiseras ordningen med miljöskadeförsäkringens skadenämnd. Motionärerna anser att en bättre lösning vore om ärendena handläggs i miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen med den insyn och öppenhet som det där är fråga om. Regeringen bör, enligt motionärernas mening, återkomma med förslag om detta. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om prövning av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen (yrkande 33). Lagutskottet noterar att liknande förslag framlagts av Miljöcentrum i samband med remissbehandlingen av Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I propositionen anför regeringen effektivitets- och kostnadsskäl för att bibehålla den nuvarande ordningen. Lagutskottet finner för sin del inte anledning att förorda någon annan ordning än regeringen. Eventuella behov av insyn och öppenhet torde, enligt utskottets mening, kunna tillgodoses genom ändringar i den arbetsordning regeringen fastställer för nämnden. Med det anförda förordar lagutskottet att motion 1997/98:Jo33 yrkande 33 avstyrks. Carl Bildt m.fl. (m) pekar i motion 1997/98:Jo32 på att det i samband med förslaget att utvidga miljöskadeförsäkringen med en saneringsförsäkring väckts fråga om en marknadsanpassning av den nuvarande miljöskadeförsäkringen. Enligt motionärerna har det därvid gjorts gällande att det finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det nuvarande miljöskadekonsortiet som skulle kunna ha möjlighet att erbjuda motsvarande tjänster. I syfte att förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen anser motionärerna att möjligheterna till en upphandling i fri konkurrens bör utredas. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om miljöskadeförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 40). De spörsmål som tas upp i motionen har inte närmare berörts i propositionen. Däremot har frågorna varit föremål för behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I betänkandet påpekas att man från försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som omfattar också saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådan att ett enskilt försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening, att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring. Konkurrerande anbud förutsätter emellertid antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra konsortier, börjar att konkurrera med varandra. Till detta kommer att svårigheter att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att lämna anbud. I utredningsbetänkandet förordas att dagens system bibehålls. Samtidigt konstateras att det inte föreligger något formellt hinder mot att staten vid lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att få en bild av om det föreligger något intresse av att avge konkurrerande anbud. Enligt lagutskottets mening finns det mot denna bakgrund inte skäl för riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i frågan. Utskottet utgår från att regeringen i framtiden beaktar de synpunkter som kommit till uttryck i Miljöskadeförsäkringens slutbetänkande. Motion 1997/98:Jo32 yrkande 40 bör således avstyrkas.
Ansvaret för återställande av förorenade områden Propositionen innefattar förslag om att verksamhetsutövare i större omfattning och solidariskt skall ansvara för efterbehandling av förorenade områden (avsnitt 4.15.1). Efterbehandlingsansvarets omfattning framgår av 10 kap. Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare). Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av föroreningarna behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning bestäms skall det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra skadeverkningarna och omständigheterna i övrigt. Om verksamhetsutövaren visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning. Om flera verksamhetsutövare är ansvariga skall de svara solidariskt om inte annat följer av att ansvaret är begränsat. En verksamhetsutövare, som visar att hans eller hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling, skall dock ansvara endast för den del som motsvarar bidraget. Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till omfattningen i vilken var och en har medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt. I motion 1997/98:Jo32 anför Carl Bildt m.fl. (m) att den föreslagna lösningen rörande solidariskt ansvar har den uppenbara nackdelen att en enda delansvarig verksamhetsutövare kan drabbas av en kostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar. Betalningsansvaret bör därför, enligt motionärernas mening, vara delat så att varje förorenare svarar för sin del av föroreningen. I motionen yrkas att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av ansvaret i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 27). När det gäller frågan om ansvaret skall vara solidariskt eller delat när flera verksamhetsutövare har medverkat till föroreningen måste beaktas, såsom också har gjorts i propositionen, att det i praktiken många gånger torde vara omöjligt att dela upp ansvaret. Den av motionärerna förordade lösningen är således, såvitt utskottet kan bedöma, knappast genomförbar. Från skadeståndsrättsliga utgångspunkter finns enligt lagutskottets mening inga erinringar mot förslaget. Inom skadeståndsrätten är det nämligen vanligt att man i fall då det inte är möjligt att dela upp ansvaret föreskriver ett solidariskt ansvar. I exempelvis 6 kap. 3 § skadeståndslagen föreskrivs som huvudregel att om två eller flera skall ersätta samma skada, svarar de solidariskt för skadeståndet. Också enligt den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 8 § miljöbalken är ansvaret för flera som medverkat till att en skada uppkommit solidariskt. Bestämmelsen innebär att om exempelvis flera verksamhetsutövare orsakat en förorening på en grannfastighet ansvarar de solidariskt. Utskottet delar regeringens bedömning att det då är naturligt att även ansvaret för föroreningen på den fastighet där verksamheten ägt rum är solidariskt. Som regeringen anfört uppstår annars en omotiverad skillnad när föroreningen sträcker sig över flera fastigheter. Vidare bör påpekas att den föreslagna lagstiftningen innebär att en skälighetsprövning av ansvarets omfattning alltid skall komma till stånd och att denna prövning alltefter omständigheterna kan leda till jämkat eller inget ansvar alls. Undantag från det solidariska ansvaret kan också göras för den som visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar en efterbehandling. Med det anförda förordar lagutskottet att motion 1997/98:Jo32 yrkande 27 avstyrks.
Stockholm den 3 mars 1998
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin (m). Avvikande meningar
1. Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna Stig Rindborg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-Lundin (alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna som börjar med ?De spörsmål? och slutar med ?således avstyrkas? bort ha följande lydelse: Enligt lagutskottets mening är den fråga som tas upp i motionen angelägen. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte ens berört spörsmålet i propositionen trots att det varit föremål för behandling i Miljöskadeförsäkringens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. Lagutskottet vill för sin del anföra följande. I början av 1990-talet hade försäkringsgivarna tillgodogjort sig omkring 120 miljoner kronor, ränteintäkter inte medräknade, utan att någon skadeersättning över huvud taget hade betalats ut. Såsom framgår av propositionen hade fram till i maj 1997 ännu inte något fall föranlett att ersättning betalats ut. Mot denna bakgrund uppkommer fråga dels om inte premiesättningen bygger på överdrivna uppskattningar av såväl skadefrekvens som ersättningsbehov, dels om man över huvud taget bör gå vidare med den nuvarande ordningen för handläggningen av den nya miljö- och saneringsförsäkringen enligt miljöbalken. En upphandling av miljö- och saneringsförsäkringen i fri konkurrens måste, såvitt lagutskottet kan bedöma, leda till en mer rimlig premiesättning. Till saken hör också att miljöskadeförsäkringens nuvarande konstruktion, som innebär att ett konsortium som täcker mycket stora delar av den svenska marknaden har getts en monopolställning, torde vara svår att förena med grundläggande konkurrensrättsliga principer. En bättre ordning vore, enligt utskottets mening, att endast försäkringarnas skyddsnivå och omfattning fastställdes av regeringen och att försäkringsvillkoren i övrigt gjordes till föremål för en fri förhandling mellan företrädare för betalarna och försäkringsgivarna, varvid också utländska försäkringsbolag fick delta i anbudsgivningen. Premiebetalarna skulle därigenom få möjligheter att själva införskaffa erforderligt försäkringsskydd på bästa möjliga villkor. Det har nu gått sex år sedan dessa frågor var föremål för behandling av Miljöskadeförsäkringsutredningen. Enligt utskottets mening är nu tiden mogen för att på nytt få till stånd en allsidig belysning av spörsmålen i syfte att förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen och den nya saneringsförsäkringen. Det bör ankomma på regeringen att ta initiativ till att ett sådant arbete omedelbart kommer till stånd. Med det anförda anser lagutskottet att motion 1997/98:Jo32 yrkande 40 bör tillstyrkas.
2. Ansvaret för återställande av förorenade områden Stig Rindborg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-Lundin (alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Ansvaret för återställande av förorenade områden som börjar med ?När det? och slutat med ?27 avstyrks? bort ha följande lydelse: Lagutskottet delar de synpunkter som förts fram i motionen. Vid remissbehandlingen har invändningar från flera håll riktats mot utredningsförslaget i denna del och kritiska synpunkter har också framförts av Lagrådet. För den som endast i mindre mån har medverkat till en förorening leder förslaget otvivelaktigt till resultat som kan uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller omöjliga att förutse eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört med den miljöfarliga verksamheten. Dessutom uppkommer betydande orättvisor i det fallet att bidraget till föroreningen visserligen har varit ringa men dock inte obetydligt. Mot denna bakgrund bör förslaget, enligt lagutskottets mening, inte genomföras i denna del. Riksdagen bör i stället med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 27 besluta att betalningsansvaret för återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av ansvaret på så sätt att varje förorenare svarar för sin del av föroreningen.
Justitieutskottets yttrande 1997/98:JuU4y Miljöbalk
Till jordbruksutskottet
Sammanfattning I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk i de delar förslaget avser miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och miljöbrott. Utskottet tillstyrker förslaget i angivna delar med en redaktionell ändring. Till yttrandet har fogats tretton avvikande meningar.
Inledning Jordbruksutskottet har den 27 januari 1998 berett bl.a. justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs. Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1997/98:Jo29-38. Ärendet föranleder följande yttrande av justitieutskottet.
Yttrandets omfattning m.m. De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde avser frågor om inrättande av miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och ansvar för miljöbrott. Vidare tar utskottet upp de motionsyrkanden som berör nämnda områden och som väckts med anledning av propositionen. Härutöver behandlar utskottet några motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden 1996 respektive 1997. De i yttrandet behandlade motionsyrkandena anges i bilaga. Tillsammans med detta yttrande överlämnas motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2, 1996/97:Ju926 yrkandena 6, 7 och 9-13 samt 1997/98:Ju908 yrkandena 1-5 och 7 till jordbruksutskottet.
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs. Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit allt mer svåröverskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön. Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar- ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika former av vattenverksamheter, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under. Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden. Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd. Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall regionala miljödomstolar inrättas. Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna föreslås upphöra. Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras som miljöriskområden. Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa tillsynen. Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelande villkor. Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott. Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken. Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen. Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala. Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer inkl. information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar. Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i förekommande fall skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999. Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit yttrande över förslagen i propositionen.
Utskottet
Miljödomstolar
Gällande rätt Bestämmelser om prövning av miljöfrågor återfinns i dag i ett flertal författningar och rätten att fatta beslut i sådana frågor är fördelad på ett stort antal olika instanser. I huvuddrag kan gällande ordning beskrivas på följande sätt. Regeringen har en skyldighet att göra en, i vissa fall obligatorisk, i andra fall fakultativ, tillåtlighetsprövning när det gäller flertalet större anläggningar. Så får t.ex. enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. vissa slag av industrianläggningar inte utföras utan tillstånd av regeringen. Vid en efterföljande prövning av regeringens beslut är övriga myndigheter och domstolar bundna av utgången i regeringsärendet. När det gäller den efterföljande prövningen prövas ärenden enligt miljöskyddslagen (1969:387) i regel av Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattenmål av vattendomstolarna. Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av regeringen prövas som regel antingen av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller av länsstyrelse. På Koncessionsnämnden ankommer att som första instans pröva vissa mera omfattande ärenden, vilka anges i en bilaga till miljöskyddsförordningen (1989:364), den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar ärenden som förtecknats i den till miljöskyddsförordningen hörande s.k. B-listan. Länsstyrelses beslut i sådana ärenden får överklagas till Koncessionsnämnden, vars beslut i dit överklagade ärenden inte får överklagas. Beslut av Koncessionsnämnden i ärenden som denna avgjort i första instans får överklagas till regeringen. Andra miljömål än miljöskyddsmål prövas i flertalet fall av förvaltnings- myndigheter eller av kommunala nämnder i första instans. I allmänhet överklagas förvaltningsmyndigheternas beslut till länsrätt. Så gäller t.ex. enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) att beslut av kommunala nämnder i frågor som regleras av lagen får överklagas till länsstyrelse och att länsstyrelsens beslut i sin tur får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstols- prövningen kan här alltså komma att ske i länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I vissa miljömål, t.ex. frågor om inrättande av naturreservat enligt naturvårdslagen (1964:822), gäller dock att förvaltningsmyndighetens - i detta fall länsstyrelsens - beslut överklagas till regeringen. I de fall där regeringen avgjort ett miljöärende följer av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att frågan om beslutets överensstämmelse med gällande rätt kan prövas av Regeringsrätten under i lagen angivna förutsättningar. Vattenmål, dvs. mål enligt vattenlagen (1983:291), prövas i första instans av vattendomstol. Vattendomstolarna är sex till antalet och utgörs av tingsrätter i särskild sammansättning. Överrätt i vattenmål (vattenöverdomstol) är Svea hovrätt. Mot dess avgöranden kan talan fullföljas i Högsta domstolen. Frågor om ersättning i samband med miljöärenden kan allt efter omständigheterna komma att prövas av vattendomstol, fastighetsdomstol eller allmän domstol. Så t.ex. gäller enligt miljöskyddslagen att den som vill framställa enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan vid fastighetsdomstol, under det att talan om skadestånd enligt miljöskadelagen (1986:225) i vissa fall skall väckas vid allmän domstol. Har ett mål prövats av fastighetsdomstol eller allmän domstol, kan fullföljd ske till hovrätt och Högsta domstolen.
Propositionen Regeringen föreslår inrättandet av regionala miljödomstolar och en Miljööverdomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer i förordning skall vara regionala miljödomstolar. Miljööverdomstolen skall knytas till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna avskaffas. Miljödomstolarna skall som första instans pröva ansökningsmål och ersättningsmål som närmare anges i 20 kap. 2 § förslaget. Ansökningsmålen utgörs dels av mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet, dels av mål om vattenverksamhet. Processen i dessa mål skall i huvudsak regleras av särskilda bestämmelser i miljöbalken. Dessa bestämmelser, som delvis har förebild i den nu gällande vattenlagen, innebär bl.a. att miljödomstolarna kommer att ha fullständig utredningsskyldighet i tillståndsfrågor. De ersättningsmål som skall handläggas av miljödomstolarna motsvarar de mål som i dag är ersättningsmål enligt naturvårdslagen, vattenlagen och miljöskadelagen. Det handlar här om mål om skadestånd och enskilda anspråk enligt nämnda lagar. För handläggningen av dessa mål skall rättegångsbalkens regler om rättegången i tvistemål tillämpas. Miljödomstolarna kan vidare ha att pröva vissa ärenden som enligt gällande rätt handläggs av vattendomstol. I sådana ärenden skall miljödomstolen tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vidare kan det ankomma på miljödomstol att pröva utdömande av vite som förelagts enligt miljöbalken. Miljödomstolen skall handlägga mål av det slaget enligt reglerna i rättegångsbalken om åtal för brott, för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter. I propositionen föreslås också att miljödomstolarna i vissa fall skall fungera som fullföljdsinstans. Enligt 19 kap. 1 § i förslaget skall kommuners och kommunala nämnders beslut i vissa fall få överklagas till länsstyrelse. Såväl länsstyrelses som andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas till miljödomstol. När en miljödomstol prövar överklagade beslut, skall den tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291), i den mån inte andra bestämmelser meddelats i miljöbalken. Miljödomstolarna skall i princip ha samma sammansättning som i dag gäller beträffande Koncessionsnämnden för miljöskydd. I rätten skall sålunda ingå en lagfaren ordförande, som är domare i tingsrätten, och ett miljöråd som skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Härutöver skall ingå två sakkunniga ledamöter, av vilka den ene skall ha erfarenhet av frågor som faller inom Naturvårdsverkets verksamhetsområde, under det att den andre skall ha erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet. Enligt förslaget skall en miljödomstol med eget yttrande överlämna vissa mål och ärenden till regeringen för avgörande. Hit hör frågor som rör försvaret och andra mål eller ärenden som är av särskild vikt eller i vilka Naturvårdsverket framställer begäran om överlämnande. När det gäller fullföljd av talan mot miljödomstolarnas avgöranden, gäller enligt förslaget olika regler beroende på om miljödomstolen handlagt målet som första instans eller efter överklagande. Har miljödomstolen avgjort ett mål som första instans, får överklagande ske till Miljööverdomstolen. Mot Miljööverdomstolens avgörande kan talan föras i Högsta domstolen enligt vanliga regler. Om miljödomstolen handlagt ett överklagat mål, prövar Miljööverdomstolen miljödomstolens avgörande endast om Miljööverdomstolen finner skäl att meddela prövningstillstånd. I fråga om prövningstillstånd gäller 34 a § förvaltningsprocesslagen. Har Miljööverdomstolen prövat ett mål eller ärende som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet, får Miljööverdomstolens avgörande inte överklagas. I propositionen framhålls att Miljööverdomstolen inte är att betrakta som en förvaltningsdomstol. Frågor om resning i mål och ärenden som prövats av Miljööverdomstolen ankommer följaktligen alltid på Högsta domstolen. Mål om ansvar för brott mot miljöbalken skall inte prövas av miljödomstol utan av allmän domstol i vanlig sammansättning och enligt rättegångsbalkens regler om brottmål. I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (7 kap.) finns bestämmelser om förfarandet i miljödomstolarna som för vissa vattenfrågor kompletterar miljöbalkens bestämmelser. Förfarandereglerna har förebild i vattenlagen.
Lagrådets yttrande I sitt yttrande över lagrådsremissen i vad den avsåg miljödomstolar anförde Lagrådet bl.a. följande. Att miljödomstolarna föreslogs bli tilldelade såväl förstainstansuppgifter som överprövningsuppgifter kunde ge anledning till tvekan. För de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfaranderegler. Dessa förhållanden ledde till bristande enhetlighet i det föreslagna prövningssystemet. Detta blev särskilt tydligt i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka trots att de oftast torde gälla likartade sakfrågor skulle handläggas i påtagligt skiljaktig ordning beroende på om prövningen skedde av miljödomstol som första instans eller som överprövningsinstans. Om följden av att förslaget i proposition 1996/97:131 om prövningstillstånd i hovrätt dragits tillbaka blev att krav på prövningstillstånd vid överklagande till miljööverdomstolen enbart kom att gälla mål som handlades enligt förvaltningsprocesslagen, markerades skillnaderna i förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av Miljööverdomstolens avgöranden resulterade i att mål som gällde tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på miljöbalkens område inte kunde komma under bedömande av en instans som hade särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gällde på domstolsområdet syntes, enligt Lagrådet, kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Om särskilda miljödomstolar inrättades, var det naturligtvis angeläget att deras verksamhetsområde var godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets mening syntes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna knöt an till att området för miljöbalkens tillämpning knappast gick att bestämma med ledning av den reglering som föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till andra lagar. Åtskilliga lagar som kunde sägas vara i större eller mindre utsträckning miljörelaterade kom ju att gälla vid sidan av miljöbalken och tillämpningen av dessa författningar efter överklagande kom även i fortsättningen att bli en uppgift för förvaltningsdomstolarna. Det kunde därför inte åstadkommas någon tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet. Fastmera tedde det sig inte osannolikt att miljödomstolar och förvaltningsdomstolar kunde komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som reglerades i miljöbalken. Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med miljödomstolar var att det snarare ledde till ökad än till minskad splittring för domstolsväsendets del. I denna riktning talade också att överträdelser av straffbestämmelserna i miljöbalken inte skulle behandlas av miljödomstol utan av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt förfarandet i brottmål i allmänhet. Det kunde tilläggas att laglighetsprövning av kommunala beslut - även om de rörde viktiga miljöintressen - liksom hittills kom att handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap. kommunallagen föreskrev. Från miljödomstolarnas område blev givetvis också undantagna rättsprövningar av sådana beslut regeringen fattar enligt miljöbalken. Sammanfattningsvis fann Lagrådet att den samordning av miljörättsliga domstolsprövningar som kunde uppnås genom att tillskapa miljödomstolar inte blev så pass fullständig att denna lösning framstod som överlägsen andra alternativ som kunde övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende - t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden - komplettera gällande domstolsprövningssystem för miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med minskad enhetlighet och konsekvens som följd. Lagrådet fann det påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt ställningstagande till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blev att sådana domstolar skulle inrättas, borde delfrågan om att till dem föra över måltyper som enligt nuvarande ordning handhades av de allmänna förvaltningsdomstolarna ägnas särskild uppmärksamhet. På det underlag som förelåg såg sig Lagrådet föranlåtet att avstyrka sistnämnda förändring.
Utskottets överväganden I motion Jo32 (m) yrkas avslag på propositionen i vad den avser inrättande av miljödomstolar och miljööverdomstol. Till stöd för sitt yrkande anför motionärerna bl.a. att förslaget innebär att nya specialdomstolar inrättas och att miljödomstolarnas tillståndsprövning strider mot strävan att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Motionärerna pekar vidare på risken för att rättspraxis utvecklas olika i miljödomstolarna och förvaltningsdomstolarna samt framhåller att förslaget orsakar nya kostnader för domstolsväsendet. I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljödomstolar skall inrättas. Utskottet konstaterar att förslaget till miljödomstolsorganisation i flera avseenden innebär nyheter i såväl domstolsorganisatoriskt som processrättsligt avseende. Utskottet har inte kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid den kritik som Lagrådet framfört. Det är sålunda till en början tydligt att åtskilliga lagar utanför miljöbalken - t.ex. plan- och bygglagen (1987:10) - är miljörelaterade. Prövningen av förvaltningsmyndigheters beslut enligt dessa lagar kommer även framgent att ankomma på de allmänna förvaltningsdomstolarna, ytterst Regeringsrätten. Laglighetsprövning av kommunala beslut rörande viktiga miljöintressen blir också i fortsättningen en fråga för de allmänna förvaltningsdomstolarna, liksom rättsprövningar av regeringens beslut enligt miljöbalken förblir en uppgift för Regeringsrätten. Att en sådan ordning riskerar att medföra att praxis utbildas olika i miljödomstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna går inte att komma ifrån. Utskottet vill också framhålla att förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som överklagats från förvaltningsmyndighet inte skall kunna överklagas innebär att dessa mål inte kommer att kunna prövas av någon av rikets prejudikatinstanser. Även på denna punkt kan förslaget sägas innebära risker för rättsbildningen. Ytterligare vill utskottet anmärka att miljödomstolarna kommer att ställas inför processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol. Miljödomstolarna skall inte bara handlägga sådana tillståndsprövningar som i dag ankommer på Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna. De skall vidare, allt efter omständigheterna, kunna tillämpa rättegångsbalkens bestämmelser om såväl dispositiva som indispositiva tvistemål och därjämte brottmålsreglerna i bötesmål. Härutöver skall de kunna på ett riktigt sätt tillämpa bestämmelserna i den från rättegångsbalken i flera avseenden artskilda förvaltningsprocesslagen. Det synes inte osannolikt att den föreslagna regleringen i detta hänseende kan leda till tillämpningsproblem. Oaktat det nu anförda vill utskottet samtidigt framhålla att propositionens förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det vara en fördel att prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom ramen för en enhetlig domstolsorganisation. Den nuvarande uppsplittringen mellan Koncessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolar, förvaltningsdomstolar, fastighetsdomstolar och allmänna domstolar försvinner i fråga om de mål som skall prövas enligt miljöbalken. En ordning med särskilda miljödomstolar och miljööverdomstol har alltså den fördelen att praxis inom miljöbalkens område blir enhetlig. Miljödomstolarna får vidare möjlighet att bygga upp erfarenhet och kompetens på det ifrågavarande rättsområdet, vilket måste vara till gagn för rättsbildningen. Även om utskottet hyser vissa farhågor i fråga om Miljööverdomstolens ställning som sista instans i mål som fullföljts från förvaltningsmyndighet, beaktar utskottet samtidigt att, som regeringen anfört, dessa mål kommer att ha prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam överprövningsinstans inom detta rättsområde. Utskottet vill vidare framhålla att regeringen i propositionen, under hänvisning till Lagrådets kritik, anfört att den noga kommer att följa utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och, om problem skulle uppstå, rätta till dessa. Regeringen har i det sammanhanget också anfört att miljöbalken bara är första steget i ett omfattande reformarbete på miljöområdet. Sammanfattningsvis talar enligt utskottets mening sådana skäl för regeringens förslag i fråga om miljödomstolar att det bör bifallas av riksdagen. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i nu ifrågavarande del. Motion Jo32 i nu berörd del (yrkande 32) avstyrks. Motion 1996/97:Ju926 i aktuell del (yrkande 6) får anses tillgodosedd genom propositionen och den avstyrks. I motion Jo33 (kd) yrkas att miljödomstolar skall ha samma sammansättning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar. Enligt motionärerna är det olyckligt att miljödomstolarnas prövning av tillståndsfrågor inte kommer att följa rättegångsbalken. Motionärerna menar vidare att miljödomstolens sammansättning kommer att vara partsbunden. Som utskottet redovisat ovan innebär förslaget att bl.a. mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall handläggas som s.k. ansökningsmål under iakttagande av förfaranderegler som meddelats i 22 kap. i förslaget. Reglerna har delvis förebild i vattenlagen. De kompletteras dock i vissa hänseenden av rättegångsbalkens regler, bl.a. så till vida att i dispositiva frågor medgivande är bindande för part och att förlikningar kan ingås. Utmärkande för ansökningsmålen är att de kan beröra ett stort antal sakägare och att de innefattar avvägningar av flera mot varandra stående intressen, något som bl.a. kommer till uttryck i att kommuner och vissa statliga myndigheter i vissa fall kan föra talan i processen. Miljödomstolen har fullständig utredningsskyldighet enligt förslaget och dess avgörande grundas inte bara på vad som förekommit vid huvudförhandlingen utan även på vad handlingarna innehåller (se 22 kap. 11 och 21 §§). Enligt utskottets uppfattning ligger det i öppen dag att tvister av ifrågavarande slag inte lämpar sig för rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmänhet, vilka bl.a. i princip bygger på ett tvåpartsförhållande. Redan av detta skäl kan det inte anses lämpligt att ansökningsmålen handläggs enligt rättegångsbalken. Vad gäller domstolens sammansättning, avser förslaget åstadkomma att miljödomstolen har tillgång till erforderlig sakkunskap i varje förekommande mål. Som framgår av propositionen är de sakkunniga ledamöterna inte partsrepresentanter och utses inte heller av parterna (prop. del 1 s. 467). Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 i denna del (yrkande 20). I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljöbrott skall handläggas av miljödomstolar. Enligt propositionen skall prövningen av mål om straff eller förverkande på grund av miljöbrott prövas av tingsrätt i den sammansättning som gäller för brottmål i allmänhet (16 kap. 1 §). Någon närmare motivering till förslaget i denna del lämnas inte i propositionen (jfr prop. del 1 s. 465). Propositionen överensstämmer dock i denna del med gällande rätt. Mål om ansvar för eller förverkande på grund av brott handläggs enligt svensk rätt alltid av allmän domstol enligt rättegångsbalkens regler om brottmål, oavsett om det är fråga om ansvar för brott mot brottsbalken eller brott mot specialstraffrätten. Det enda undantaget är mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott. Enligt utskottets mening talar starka rättssäkerhetsskäl för denna ordning. Det synes inte heller lämpligt att låta miljödomstolarna hantera yttterligare en måltyp. Om det finns behov av särskild sakkunskap i mål om miljöbrott, kan denna redan i dag tillföras genom rättegångsbalkens bestämmelser om sakkunnigbevisning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 i ifrågavarande del (yrkande 7). I motion Jo34 (c) förespråkas att det skall inrättas sex miljödomstolar och i motion Jo37 (fp) begärs en utvärdering av miljödomstolarnas verksamhet. Enligt propositionen skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara regionala miljödomstolar (20 kap. 1 §). Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria framgår att regeringen anser att det beräknade målunderlaget för miljödomstolarna ger utrymme för högst fyra miljödomstolar. Miljödomstolarna bör inrättas med utnyttjande av den befintliga vattendomstolsorganisationen. Stockholms, Vänersborgs, Växjö och Umeå tingsrätter, eller sålunda fyra av de sex nuvarande vattendomstolarna, föreslås i promemorian bli miljödomstolar. Promemorian ger dock visst utrymme för att även låta Östersunds tingsrätt bli miljödomstol. Enligt promemorian bör en förordning om miljödomstolarnas domkretsar kunna beslutas i juni 1998. Utskottet anser att det bör ankomma på regeringen att med utgångspunkt i bl.a. den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo34 i denna del (yrkande 23). Vad gäller utvärderingen av miljödomstolarnas verksamhet, har regeringen uttalat i propositionen att den noga kommer att följa utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och ingripa vid behov. Utskottet utgår från att regeringen även på annat lämpligt sätt kommer att följa upp verksamheten i miljödomstolarna, när dessa varit i funktion någon tid. Motion Jo37 i nu berörd del (yrkande 11) får därmed anses tillgodosedd, och den avstyrks.
Miljöorganisationers talerätt m.m.
Gällande rätt Med talerätt torde enligt processrättslig terminologi förstås att någon är behörig att vara part i en viss rättegång. Så är t.ex. kontrahenterna i ett avtal behöriga att vara parter i en rättegång om avtalets innebörd. En miljöorganisation har i dag inte talerätt i miljötvister, såvida den inte intar ställning av part enligt allmänna regler, t.ex. därför att den är ägare av en fastighet som berörs av miljöfarlig verksamhet. I svensk rätt finns emellertid exempel på att ideella organisationer tillerkänts rätt att överklaga beslut, trots att besluten inte rört organisationens egen rättsställning. Sålunda gäller enligt 48 a § andra stycket miljöskyddslagen att lokala arbetstagarorganisationer har rätt att överklaga beslut meddelade i frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter inom miljöskyddsområde, under förutsättning att den organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet. Vidare gäller enligt 34 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter att beslut som fattats av länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet med stöd av bemyndigande enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter eller förordningen får överklagas av en konsumentsammanslutning eller centrala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, om överklagande sker i syfte att tillvarata konsumentintresset.
Propositionen Enligt propositionen skall ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen få rätt att överklaga överklagbara domar eller beslut som avsett tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken. För att få överklaga skall föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. En ideell förening får inte överklaga avgöranden som berör försvarsintressen. En ideell förenings överklagande prövas inte, om domen eller beslutet vunnit laga kraft mot dem som har varit parter eller eljest såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.
Utskottets överväganden I motion Jo32 (m) yrkas avslag på förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Enligt motionärerna bär förslaget drag av korporativism och saknar mening, eftersom det utesluter bl.a. Stiftelsen miljöcentrum från talerätt. I motion Jo35 (fp), yrkas att även yrkesfiskets organisationer bör ges talerätt och i motionerna Jo30 (m), Jo33 (kd), Jo34 (c) och Jo37 (fp) begärs att även andra miljöorganisationer än de som omfattas av förslagets definition skall ges talerätt. Motionärerna framhåller att miljöorganisationer som inte är ideella föreningar, t.ex. Stiftelsen miljöcentrum, utesluts från talerätt liksom de flesta föreningar som sysslar med miljöfrågor. Enligt vad regeringen anför i propositionen kan enskildas och deras organisationers engagemang i uppfyllandet av miljöpolitikens mål stärkas genom att de ges ett ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Regeringen konstaterar att redan gällande ordning ger miljöorganisationer och andra stora möjligheter att föra fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Mål och ärenden inleds normalt av den som vill driva någon verksamhet som kan påverka miljön. Något skäl att ge miljöorganisationer rätt att väcka talan eller eljest inleda ärenden finns därför inte, enligt regeringen. Regeringen anser däremot att en rätt för miljöorganisationer att överklaga är vad som främst är av betydelse för att öka deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationer bör därför ges en klagorätt. Alla organsiationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken, utan en begränsning bör ske. Den klagorätt som arbetsmarknadsparter och konsumentsammanslutningar har enligt gällande rätt bör behållas. Härutöver bör ideella föreningar som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen ges klagorätt. Begränsningen till ideella föreningar motiveras med att endast organisationer som är öppna för allmänheten bör tillerkännas klagorätt. För att få klagorätt bör föreningen vidare ha verkat under viss tid och ha ett någorlunda stort medlemsantal. Rätten att överklaga förutsätter inte att föreningen varit verksam i första instans (prop. del 1 s. 488 f). Vad först gäller frågan om miljöorganisationer över huvud taget bör tillerkännas rätt att överklaga avgöranden i miljömål eller miljöärenden, i vilka de inte intar ställning av part, delar utskottet regeringens uppfattning att en sådan rätt bör kunna öka organisationernas och indirekt enskildas engagemang i miljöfrågor och att det är önskvärt att öka miljöorganisationernas inflytande vid prövningen av miljöfrågor. Utskottet anser alltså att en principiell rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med regeringens förslag. När det sedan gäller frågan vilka miljöorganisationer som bör tillerkännas sådan rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Det kan visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag verksamma miljöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att miljöorganisationer redan enligt gällande rätt kan tillföra utredning i miljörelaterade mål och ärenden, även om de inte har ställning av part. Miljöorganisationer kan också framföra synpunkter genom att uppträda som ombud för parter eller andra sakägare. Att tillerkänna en organisation rätt att överklaga bör dock, som regeringen funnit, förutsätta att den genom sina medlemmar har förankring hos allmänheten. Motionerna Jo30 (yrkande 2), Jo32 (yrkande 36), Jo33 (yrkande 22), Jo34 (yrkande 24), Jo35 (yrkande 3) och Jo37 (yrkande 3) avstyrks. Av propositionen får anses framgå att miljöorganisationernas rätt att överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken är oberoende av om någon part eller sakägare fullföljt talan. Under utarbetandet av lagförslaget uppkom frågan om hur tiden för överklagande skulle beräknas för en miljöorganisation. Enligt vad regeringen anförde i lagrådsremissen skulle någon delgivning av avgörandet med organisationen inte erfordras för att överklagandetiden skulle börja löpa. När ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna, skulle det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning. Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste och mest lämpliga. För att undvika oklarheter om den avsedda rättsverkan i förhållande till miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena förordade Lagrådet att en särskild lagbestämmelse skulle tas in i balken. Regeringen godtog Lagrådets förslag och intog en sådan bestämmelse i 16 kap. 13 § tredje stycket i förslaget. Bestämmelsen avfattades i enlighet med Lagrådets förslag (se prop. del 2 s. 213 och 490 f). Enligt utskottets mening är avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad. Eftersom bestämmelsen stadgar att miljöorganisationens överklagande inte prövas, om det ifrågavarande avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna, kan den ge anledning till viss tvekan i fråga om miljöorganisationens klagorätt är oberoende av om någon sakägare överklagat. Möjligen kan den också föranleda slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom den tid som gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet till att avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon sakägare. Enligt utskottets mening skulle syftet med bestämmelsen komma till bättre uttryck om den avfattades på följande sätt: ?En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses i första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet?. Utskottet föreslår därför jordbruksutskottet att 16 kap. 3 § tredje stycket i förslaget ges denna utformning. Utskottet tillstyrker i övrigt propositionen i denna del. I motion Jo32 (m) begärs en utredning av rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister. En utvidgning av denna skulle enligt motionärerna göra det lättare för enskilda att föra talan i miljötvister. Lagen (1993:1303) om vissa avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring meddelar vissa föreskrifter rörande sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyddet är emellertid en fråga för parterna i försäkringsavtalet och inte en angelägenhet för lagstiftaren. Utskottet avstyrker motion Jo32 i denna del (yrkande 37).
Miljösanktionsavgifter
Gällande rätt I 52-63 §§ miljöskyddslagen finns bestämmelser om s.k. miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift är en särskild avgift som skall betalas vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av vissa tillstånd, föreskrifter, beslut eller villkor som meddelats enligt miljöskyddslagen under förutsättning att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Miljöskyddsavgiften påförs den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Miljöskyddsavgiften tillfaller staten och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Avgiften får sättas ned under detta belopp eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd efter ansökan av Statens naturvårdsverk. För att säkerställa anspråk på miljöskyddsavgift kan Koncessionsnämnden förordna om kvarstad. Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller kvarstad verkställs som domstols dom eller beslut. Koncessionsnämndens beslut i mål om miljöskyddsavgift överklagas till Svea hovrätt, som prövar målet i sin sammansättning som vatten- överdomstol.
Propositionen I propositionen föreslås införande av en miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall betalas av en näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken eller påbörjar verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna, utan att tillstånd har meddelats eller anmälan gjorts. Sådan avgift skall vidare betalas av näringsidkare som åsidosätter tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna. Miljösanktionsavgift skall dock endast tas ut för sådana överträdelser, för vilka regeringen har föreskrivit avgift. Avgiften tillfaller staten. Miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift skall dock inte tas ut om det är uppenbart oskäligt. Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser, för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. Avgiftens storlek skall bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse överträdelsen avser. Miljösanktionsavgift skall uppgå till minst 5 000 och högst 500 000 kr. Avgifterna skall fastställas enligt tariffer som regeringen bestämmer. Av tarifferna bör framgå med vilken periodicitet överträdelserna anses ha begåtts och hur beloppen skall beräknas, t.ex. per vecka eller dygn. Vid fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan i ett och samma beslut påföras högst 500 000 kr. Ett beslut kan dock följas av flera; om rättelse inte sker får tillsynsmyndigheten fatta ett nytt avgiftsbeslut som omfattar en annan tidsperiod än det första beslutet. Tarifferna kan också konstrueras så att beloppen blir högre vid upprepade förseelser. Beslut om miljösanktionsavgift fattas av tillsynsmyndigheten efter hörande av den mot vilken anspråket riktas. En ålagd miljöskyddsavgift skall betalas inom trettio dagar från beslutets meddelande eller den längre tid som anges i beslutet. Beslutet får överklagas till miljödomstol. Har beslutet om miljösanktionsavgiften inte verkställts inom tio år från beslutet, faller avgiften bort.
Utskottets överväganden I motionerna Jo30 (m) och Jo33 (kd) yrkas att det inte skall finnas någon beloppsgräns för miljösanktionsavgift. I motionerna Jo32 (m) och Jo37 (fp) begärs att högsta belopp för miljösanktionsavgiften skall vara 1 000 000 kronor och i motion Jo34 (c) att ett högre maximibelopp än 500 000 kr skall bestämmas. Regeringen framhåller i propositionen att miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna. Enligt regeringen utgör detta förhållande skäl att inte sätta maximibeloppet högre än 500 000 kr. Avgiften är avsedd att vara enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar (prop. del 1 s. 538 f). Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Utskottet vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt högre än 500 000 kr. Det bör vidare framhållas att miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till straffreglerna i miljöbalken, och att den som vållar skada på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att ådra sig såväl straff som skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan de föreslagna miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande sanktionssystem på miljörättens område. Utskottet avstyrker motionerna Jo30 (yrkande 1), Jo32 (yrkande 39), Jo33 (yrkande 28), Jo34 (yrkande 27) och Jo37 (yrkande 9). I motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) yrkas att miljösanktionsavgift skall beslutas av domstol och alltså inte av tillsynsmyndighet. I motion Jo32 (m) anförs att ett beslut om miljösanktionsavgift inte bör kunna verkställas innan det vunnit laga kraft. I propositionen redovisar regeringen som sin uppfattning att behovet av en domstolsprövning vid fastställande av miljösanktionsavgifter är beroende av om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och om reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Några sådana förutsättningar uppställs inte i förslaget. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde, enligt regeringens uppfattning, inte möta enligt artikel 6 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Artikelns krav på domstolsprövning bör vara uppfyllt genom möjligheten att efter överklagande få miljösanktionsavgiften prövad av miljödomstol. Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är påkallad. Genom att förlägga prövningen till tillsynsmyndigheterna får dessa ett ytterligare verktyg för att säkerställa en effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser. Tillsynsmyndigheten kan direkt vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör, enligt regeringen, kunna erhållas utan risk för rättssäkerheten (prop. del 1 s. 543 f). Enligt regeringens uppfattning bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske enbart i syfte att skjuta upp verkställigheten. I de fall beslutet kommer att prövas av domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att skjuta på verkställigheten. Beslutet bör dock kunna inhiberas av miljödomstolen vid överklagande (prop. del 1 s. 545 f). Utskottet anser för sin del att de skäl regeringen anför för att miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Eftersom miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver tillsynsmyndigheten inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum på grund av uppsåt eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att en överträdelse faktiskt ägt rum; utredningen härom torde ofta bestå av skriftlig bevisning såsom besiktningsprotokoll eller liknande. Miljösanktionsavgiften bestäms sedan enligt av regeringen meddelade tariffer. En prövning av det nu beskrivna slaget bör utan svårighet kunna fullgöras av tillsynsmyndigheterna. Att tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas till miljödomstol ger tillräckliga garantier för prövningssystemets rättssäkerhet och förenlighet med Europakonventionen. Utskottet delar också regeringens uppfattning att miljösanktionsavgifterna bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Överklagas beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Denna möjlighet måste anses ge en erforderlig garanti för att obefogade beslut om miljösanktionsavgift inte verkställs. Utskottet tillstyrker med det anförda propositionens förslag avseende miljösanktionsavgifter. Motionerna Jo32 (yrkande 38), Jo33 (yrkande 29) och Jo34 ( yrkande 27) avstyrks.
Miljöbrott
Gällande rätt I 13 kap. brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om allmänfarliga brott. Vissa av brotten kan sägas ta sikte på förfaranden som skadar miljön. Sålunda föreskrivs i 13 kap. 7 § BrB att den som framkallar allmän fara för människors liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livsmedel, vatten eller annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller sprida eller överföra allvarlig sjukdom, skall dömas för spridande av gift eller smitta till fängelse i högst sex år. Är brottet grovt, skall dömas till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst tio år, eller på livstid. I 13 kap. 8 § BrB stadgas att den som framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt, skall dömas för förgöring till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Den som av oaktsamhet begår en gärning som avses i 13 kap. 7 eller 8 § BrB döms enligt 13 kap. 9 § första stycket samma balk för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fängelse i högst två år. I 13 kap. 8 a § BrB finns en bestämmelse som tar sikte på vissa gärningar som inte är straffbara enligt någon av de tidigare bestämmelserna i kapitlet. Enligt paragrafen kan den som 1. förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan olägenhet i miljön, 2.förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening kan medföra hälsorisker, skador eller annan betydande olägenhet som anges under 1 eller 3. orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning dömas för miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år. En förutsättning för straffbarhet är dock att förfarandet inte har tillåtits av behörig myndighet eller är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Kan gärningen med hänsyn till omständigheterna anses försvarlig, föranleder den inte ansvar enligt paragrafen. Om en gärning som avses i 13 kap. 8 a § BrB begås av oaktsamhet, döms enligt 13 kap. 9 § andra stycket samma balk för vållande till miljöstörning till böter eller fängelse i högst två år. Med stöd av 13 kap. 11 § BrB kan den som ådragit sig ansvar för bl.a. miljöbrott eller vållande till miljöstörning men som frivilligt avvärjer fara eller verkan som anges i paragraferna innan avsevärd olägenhet uppkommit, dömas till lindrigare straff än som är föreskrivet för gärningen. Utöver bestämmelserna i brottsbalken finns ett stort antal specialstraffrättsliga bestämmelser på miljörättens område. Genom dessa bestämmelser straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av närmare angivna materiella bestämmelser i olika författningar med miljöanknytning. Straffskalorna sträcker sig vanligen från böter till fängelse i högst två år.
Propositionen Regeringen föreslår att miljöbrotten i brottsbalken och de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område samlas i ett kapitel i miljöbalken. Sålunda förs brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning i sak oförändrade från brottsbalken till miljöbalken (29 kap. 1-2 §§ i förslaget). Härutöver föreslår regeringen införande av fem paragrafer med egna brottsbeskrivningar och brottsbeteckningar. Det rör sig om miljöfarlig kemikaliehantering, otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll, bristfällig miljöinformation och nedskräpning (29 kap. 3-7 §§ i förslaget). För straffbarhet erfordras för dessa gärningar att de begåtts av uppsåt eller oaktsamhet, utom såvitt gäller miljöfarlig kemikaliehantering där det krävs att oaktsamheten är grov. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år, med undantag för bristfällig miljöinformation och nedskräpning, för vilka brott det svåraste straffet är fängelse ett år. Vidare föreskrivs straff för den som bryter mot särskilt angivna föreskrifter, beslut och villkor som meddelats med stöd av miljöbalken eller som bryter mot vissa EG-rättsakter. För straffbarhet fordras i dessa fall att gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år (29 kap. 8-9 §§ i förslaget). Förslaget upptar också en straffbestämmelse om skydd för fredade djur och växter (29 kap. 10 §). I fråga om andra brott än miljöbrott och vållande till miljöstörning gäller att ringa gärningar är fria från ansvar. Ansvar enligt miljöbalken inträder inte om en gärning är belagd med samma eller svårare straff i brottsbalken eller om ansvar kan följa enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (29 kap. 11 §). Slutligen upptar förslaget bestämmelser om bl.a. förverkande och s.k. frivilligt tillbakaträdande.
Utskottets överväganden
De subjektiva rekvisiten I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att strikt ansvar skall införas för miljöbrott. I motion Ju908 (mp) yrkas - såsom motionen får förstås - att grov oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid miljöbrottslighet; oaktsamhet av normalgraden skall vara tillräcklig. Ansvar för brott förutsätter enligt svensk rätt till en början att någon begått en viss gärning sådan denna beskrivs i ett straffbud eller att han överträtt en föreskrift, vartill ett straffbud hänvisar. Men härutöver krävs att gärningsmannen begått gärningen uppsåtligen; i de fall oaktsamhet räcker för straffbarhet kräver det en uttrycklig reglering. Detta brukar, vad gäller uppsåtsbrotten, uttryckas så att rekvisiten för gärningen skall ha subjektiv täckning. Detsamma gäller vid överträdelser av föreskrifter i specialstraffrätten, se 1 kap. 1-3 §§ brottsbalken (BrB). En bärande tanke bakom kravet på att gärningsmannen skall ha handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet kan sägas vara att endast den som haft möjlighet att rätta sig efter lagen, men inte gjort det, skall kunna straffas. I svensk rätt torde ansvar utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet förekomma endast beträffande det formella ensamansvar för bl.a. ansvariga utgivare som till yttrandefrihetens skydd uppställs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Här måste emellertid beaktas att ett huvudsyfte med den regleringen är att skydda t.ex. författare av tidningsartiklar mot straffansvar. Att införa strikt ansvar för miljöbrott skulle innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en miljöfarlig verksamhet skulle kunna straffas för en skada som denna vållat, trots att han iakttagit alla för verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl att införa en så ingripande ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet inte finna. Motion 1996/97:Ju926 avstyrks i denna del (yrkande 12). När det gäller frågan om grov oaktsamhet som subjektivt rekvisit, förekommer en kvalifikation av oaktsamhetsbrottet på flera håll i lagstiftningen, t.ex. i 3 kap. 9 § BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsamhet utsätter annan för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna skulle finna gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer komplicerad vid miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 i nu behandlad del (yrkande 1).
Beviskravet I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs en utredning av beviskravet vid miljöbrott. Motionärerna anför att det ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid denna typ av brott. Enligt 35 kap. 1 § rättegångsbalken gäller att rätten skall, efter samvetsgrann prövning av allt som förekommit, avgöra vad i målet är bevisat. För brottmålen brukar beviskravet formuleras så, att den tilltalade kan dömas endast om det är ställt utom rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den gärning som läggs honom till last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad utgör enligt utskottets mening inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 i denna del (yrkande 11).
Juridiska personers straffansvar I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att juridiska personer skall kunna straffas för miljöbrott. Sedan år 1986 finns bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken. Företagsbot är en form av sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskild rättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet. Med näringsidkare avses såväl fysiska som juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Enligt 36 kap. 7 § BrB gäller att näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som begåtts i utövningen av hans näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall dock inte åläggas, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller det eljest skulle vara uppenbart oskäligt. Företagsbot skall fastställas till lägst 10 000 och högst 3 000 000 kr (36 kap. 8 §). När storleken av företagsbot bestäms, skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten (36 kap. 9 §). Under vissa förutsättningar kan företagsbot efterges eller sättas ned (36 kap. 10 §). Enligt vad regeringen anför i den nu förevarande propositionen har företagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott. Regeringen pekar på att de förslag som lagts fram av Företagsbotsutredningen i betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få betydelse på miljöområdet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Emellertid framhåller regeringen att det i dag inte är möjligt att bedöma om Företagsbotutredningens förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att tillgodose behovet av effektiva sanktioner på miljöområdet. Regeringen understryker att en effektivisering av sanktionssystemet på miljöområdet bör ske redan nu och föreslår därför införandet av miljösanktionsavgifter, vilka utskottet behandlat ovan (prop. del 1 s. 533 f). Utskottet delar motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är nödvändigt med effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av juridiska personer. Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en eventuell lagstiftning om straffansvar för juridiska personer, får anses tillräckligt att införa det av regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter. Motion 1996/97:Ju926 i nu ifrågavarande del avstyrks (yrkande 13).
Straffskalor och preskription Skärpta straff för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt Ju908 (mp). I båda dessa motioner samt i motion 1996/97:Ju926 (mp), begärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas. I propositionen anför regeringen att den vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för de specialstraffrättsliga bestämmelser som samlas i miljöbalken beaktar att de intressen som balken ytterst syftar till att tillgodose är synnerligen skyddsvärda. Maximistraffet för dessa brott bör därför sättas till det högsta av de straff som i dag gäller enligt de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet, nämligen fängelse två år. Att bestämma ett högre straffmaximum skulle te sig orimligt med hänsyn till att straffbarhet i dessa fall inte förutsätter att skada eller konkret fara för skada skall ha inträffat. För vissa mindre allvarliga brott bör det dock vara tillräckligt med straffmaxima på ett års fängelse respektive sex månaders fängelse. Straffmätning och påföljdsval måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet; hit hör såväl de objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av oaktsamhet. Vissa gärningar kan vara av så allvarlig art att de bör föranleda en frihetsberövande påföljd, även om detta inte motiveras av gärningens straffvärde eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Exempel på sådana brott är plundring av utrotningshotade fåglars bon eller att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier (prop. del 1 s. 526 f). Vad gäller de brott som förs över från brottsbalken sker ingen ändring av straffskalorna. Utskottet anser att förslagen i propositionen angående straffen för miljöbrottslighet är väl avvägda. Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott motsvarar sålunda vad som stadgas för flertalet grova förmögenhetsbrott. Härtill kommer att mycket svåra fall av miljöbrottslighet kan träffas av vissa bestämmelser i 13 kap. BrB om allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen ligger betydligt högre. Vad gäller åtalspreskription framhåller regeringen i propositionen att de föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det kommer att gälla en minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten bristfällig miljöinformation och nedskräpning samt sådana brott som endast har böter i straffskalan, för vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske (prop. del 1 s. 530). När det gäller frågan om preskription, är utskottet medvetet om att det kan dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna kan vara betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer dock att preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt miljöbalken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för väckande av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande preskriptionstiden för lindrigare brott, delar utskottet regeringens uppfattning. Skall frågan om preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas särskilt, bör det ske först om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga straffskalorna för sådana brott. Utskottet avstyrker motionerna Jo33 (yrkandena 27 och 31), Ju908 (yrkandena 3 och 4) och 1996/97:Ju926 (yrkande 10).
Översyn av lagstiftningen I motion 1996/97:Ju907 (m) begärs en översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. Som framgått ovan innebär propositionen att en samlad reglering av de straffbestämmelser som i första hand kan anses miljörelaterade införs i miljöbalken. I samband med detta arbete har ett antal nya brottsbeteckningar införts och straffskalornas utformning har övervägts. Även miljösanktionsavgifterna har uppenbarligen betydelse i detta sammanhang. Utskottet kan inte finna att det nu finns skäl att göra en ytterligare översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. En meningsfull översyn lär inte kunna göras förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju907 i denna del (yrkande 2).
Ringa brott Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp). Enligt förslaget skall andra gärningar i strid med miljöbalkens straffbestämmelser än miljöbrott och vållande till miljöstörning inte föranleda ansvar, om gärningen är ringa. I propositionen konstaterar regeringen att flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet föreskriver ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar, saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydlig. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret (prop. del 1 s. 529 f) Utskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och brott av normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen, delar regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall anses ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i övrigt, överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 i nu behandlade delar (yrkandena 9 respektive 2).
Miljöåklagare I motion Jo37 (fp) begärs att en tjänst som miljöåklagare (MÅ) skall inrättas. Enligt motionärerna bör MÅ ges befogenhet att väcka åtal mot dem som bryter mot miljöförfattningarna. MÅ bör vara underställd Riksåklagaren men ha likartade uppgifter som Justitieombudsmannen. Något förslag om miljöåklagare läggs inte fram i propositionen. I denna erinras dock om att det återkallade tidigare förslaget till miljöbalk (prop. 1994/95:10) upptog ett förslag om inrättande av en Miljöombudsman. Denne skulle bl.a. ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål på miljöområdet och följa rättsutvecklingen inom detta samt utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift. Regeringen framhåller emellertid att propositionens förslag om miljöorganisationers talerätt och miljösanktionsavgifter bättre tillgodoser de syften MO var tänkt att tillgdose. Regeringen erinrar också om Justitieombudsmannens tillsynsverksamhet (prop. del 1 s. 490 f). Utskottet har berört frågan om inrättande av miljöåklagare i betänkandet 1997/98:JuU1. Utskottet anförde att miljöbrott ofta borde kunna betraktas som en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna från senare år tydde också på att en mer sammanhållen organisation för bekämpande av miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets mening borde i vart fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde dock avvaktas (bet. s. 41 f). Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98:JuU8 s. 3) anmärkt att förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten inte tar upp miljöbrottmål bland de måltyper som skall handläggas vid myndigheten. Däremot har regeringen, noterade utskottet, i sina myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998 m.m. givit Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag till effektivare utredning av miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att Ekobrottsmyndigheten skall spela en central roll när det gäller att utreda brott mot miljön. Utskottet delar regeringens bedömning att en ny myndighet med uppgifter liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen inte bör inrättas. När det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster som miljöåklagare, bör resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas. Utskottet avstyrker motion Jo37 i denna del (yrkande 4).
Övrigt I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet skall få erforderliga resurser. Riksdagen har för budgetåret 1998 beslutat en utgiftsram för rättsväsendet om 21 034 170 000 kr. För åren 1999 och 2000 beräknas utgiftsområdet till 21 647 respektive 22 304 miljoner kronor. Beslutet innebär att rättsväsendets ram för budgetåret 1998 höjts med 200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår. Beslutet medför att både polisorganisationen och åklagarväsendet under de närmaste åren tillförs väsentliga förstärkningar. Enligt utskottets mening innebär dessa anslag att rättsväsendet disponerar erforderliga medel för att fullgöra sina uppgifter, däribland att bekämpa miljöbrottslighet. Motion Jo33 i denna del avstyrks (yrkande 26). I motion Ju908 (mp) efterfrågas ökad forskning om miljöbrott. Regeringen har den 18 december 1997 beslutat vad som skall gälla under bugetåret 1998 för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och angivna anslag. Av regleringsbrevet framgår bl.a. att huvuddelen av de medel som rådet tilldelats för 1998 för forskning om ekonomisk brottslighet bör utlysas som projektmedel för sådan forskning, vilka forskare från universitet och högskolor kan ansöka om. BRÅ skall verka för att forskningen om ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) vid universitet och högskolor utvecklas, varvid den internationella dimensionen bör uppmärksammas särskilt. BRÅ skall upprätta en plan för hur detta arbete skall bedrivas. Planen skall lämnas till regeringen senast den 30 april innevarande år. Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott är viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i BRÅ:s plan avvaktas innan ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion Ju908 i denna del (yrkande 7). I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen eller motionsyrkandena.
Stockholm den 3 mars 1998
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist (m), Görel Thurdin (c) och Cinnika Beiming (s).
Avvikande meningar
Miljödomstolar 1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför: Vi är av flera skäl kritiska till det förslag till inrättande av miljödomstolar som läggs fram i propositionen. Enligt vår uppfattning bör specialdomstolarna avvecklas. Förslaget innebär i stället ett inrättande av nya specialdomstolar, vilket vi finner principiellt felaktigt. Det vore från såväl organisatoriska som ekonomiska utgångspunkter mera fördelaktigt att utnyttja den befintliga domstolsorganisationen. Under hela 1990-talet har en strävan vid reformeringen av domstolsväsendet varit att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Enligt förslaget skall emellertid miljödomstolarna ägna sig åt tillståndsprövningar, bl.a. sådana som tidigare ankommit på Koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget har på denna punkt ifrågasatts av Lagrådet, och det strider klart mot strävan att koncentrera domstolarnas verksamhet till dömande. Vad gäller förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som prövas enligt förvaltningsprocesslagen inte skall kunna överklagas, är det tydligt att denna ordning kan medföra att Miljööverdomstolen och Regeringsrätten fattar motstridiga avgöranden på miljörättens område. Propositionen innebär vidare ökade kostnader för domstolsväsendet på omkring 28 miljoner kronor per år. Detta stämmer mindre väl överens med arbetet på att utforma en mindre kostnadskrävande organisation för hela domstolsväsendet. Enligt vår mening vore en lämpligare ordning för prövning av miljömål den följande. Koncessionsnämnden för miljöskydd behålls och får i uppgift att som första instans pröva tillstånd till företag med betydande miljöpåverkan. Koncessionsnämnden skall kunna pröva frågor om ersättning och skadestånd. Nämnden skall även överpröva beslut av kommunala nämnder och länsstyrelser. Det bör utredas att låta Koncessionsnämnden arbeta under mera domstolsliknande former. Koncessionsnämndens beslut bör kunna överklagas till vissa länsrätter. Från länsrätterna skall sedan fullföljd kunna ske - under förutsättning av prövningstillstånd - till kammarrätt och regeringsrätten. Sammanfattningsvis anser vi att riksdagen med bifall till motion Jo32 yrkande 32 skall dels avslå regeringens förslag i den del det avser inrättande av miljödomstolar, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört. 2. Görel Thurdin (c) anför: Enligt propositionen bemyndigas regeringen att i förordning bestämma antalet miljödomstolar. Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria framgår att antalet miljödomstolar är tänkt att bli fyra eller fem. Det är av vikt att miljödomstolarna tillvaratar den stora kompetens som i dag finns vid vattendomstolarna och i Koncessionsnämnden för miljöskydd. Härigenom kan övergången till den nya domstolsorganisationen underlättas. Det är vidare betydelsefullt att det finns en god kännedom om lokala och regionala förhållanden i miljödomstolarna. Jag anser att regionala miljödomstolar bör finnas på alla de sex orter där det i dag finns vattendomstolar. Vad jag nu anfört med anledning av motionerna Jo34 yrkande 23 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. 3. Siw Persson (fp) och Görel Thurdin (c)) anför: Som uttalas i bl.a. Lagrådets yttrande innebär förslaget till miljödomstolsorganisation att ordningen för prövning av miljömål blir mycket komplicerad. Av propositionen framgår visserligen att regeringen avser att noga följa utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och att, om problem uppkommer, rätta till dessa. Vi anser emellertid att regeringen så snart det finns erfarenheter av miljödomstolarnas verksamhet bör analysera vilka brister som visat sig och redovisa dessa för riksdagen. Vad vi nu med anledning av motion Jo37 yrkande 11 anfört, bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Miljöorganisationers talerätt m.m. 1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför: Vi motsätter oss förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Enligt vår uppfattning är förslaget en chimär. Miljöorganisationer kan redan i dag framföra sina åsikter i miljömål genom att uppträda som ombud åt part. Begränsningen av talerätten till ideella föreningar innebär vidare att bl.a. Stiftelsen Miljöcentrum inte tillerkänns talerätt, trots att det kanske är den organisation som varit mest engagerad i miljöprocesser. Förslaget präglas av ett korporativistiskt synsätt och är dessutom poänglöst från miljösynpunkt. Propositionen bör avslås i denna del. Enligt vår uppfattning bör lagstiftaren verka för att stärka den enskildes rättsställning i miljöprocesser. Det bör alltså utredas om det genom lagstiftning bör bestämmas att rättsskyddsförsäkringar skall ersätta ett högre belopp i samband med miljötvister än vid andra tvister. Vi anser att riksdagen skall dels med bifall till motion Jo32 yrkande 36 avslå regeringens förslag till talerätt för vissa miljöorganisationer, dels med anledning av motion Jo32 yrkande 37 som sin mening ge riksdagen till känna vad vi nu anfört. 2. Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin (c) anför: Vi välkomnar regeringens förslag att miljöorganisationer skall få möjlighet att få överklaga vissa avgöranden, även när de själva inte intar ställning av part. Vi är emellertid kritiska till de kriterier regeringen angivit för att en miljöorganisation skall få talerätt. Dessa innebär för det första att flertalet ideella föreningar som sysslar med miljöfrågor inte kommer att få talerätt. Vidare utesluter förslaget organisationer som driver sin verksamhet i annan form än ideell förening. Särskilt anmärkningsvärt är det att Stiftelsen miljöcentrum som bl.a. uppträtt som ombud i både Koncessionsnämnden för miljöskydd och domstol inte får talerätt. En annan kategori organisationer som starkt berörs av miljöproblemen är yrkesfiskarnas intresseorganisationer som inte heller får någon självständig talerätt enligt förslaget. Vi anser att förslaget bör omarbetas så att såväl flera ideella föreningar som andra juridiska personer som sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den innebörd vi nu skisserat. Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo30 yrkande 2, Jo33 yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 samt Jo37 yrkande 3 dels bör avslå regeringens förslag i denna del, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
Miljösanktionsavgifter 1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp) och Åke Sundqvist (m) anför: Vi anser att förslaget till miljösanktionsavgifter brister i flera avseenden. I detta sammanhang vill vi peka på att det föreslagna maximibeloppet är för lågt, även med beaktande av att flera avgifter kan åläggas om rättelse inte vidtas. Miljösanktionsavgiften måste motverka att en näringsidkare gör vinster på att inte följa gällande föreskrifter. Maximibeloppet för sådan avgift bör bestämmas till 1 000 000 kr. Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo32 yrkande 39 och Jo37 yrkande 9 och med anledning av regeringens förslag i denna del skall bestämma maximibeloppet för miljösanktionsavgiften enligt 30 kap. 2 § förslaget till miljöbalk till 1 000 000 kr. 2. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Åke Sundqvist (m) och Görel Thurdin (c)) anför: Enligt regeringens förslag skall ett beslut om miljösanktionsavgift kunna verkställas utan hinder av att den som påförs avgiften överklagat beslutet till miljödomstolen. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det överklagade beslutet inte får verkställas, anser vi att det är principiellt felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna verkställas innan frågan om avgiftsskyldighet föreligger blivit slutligt prövad. Vi anser att riksdagen med bifall till motion Jo32 yrkande 38 skall avslå 30 kap. 5 § förslaget till miljöbalk. 3. Görel Thurdin (c) anför: Enligt min mening är det föreslagna maximibeloppet för miljösanktionsavgift - 500 000 - kr för lågt. När det gäller t.ex. stora företag, är det nödvändigt att miljösanktionsavgiften ger dem ett tillräckligt starkt incitament att följa tillstånd och villkor för verksamheten. Även om flera avgifter kan påföras om rättelse inte sker, är det föreslagna beloppet för lågt. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett nytt förslag till miljösanktionsavgift där det maximala beloppet fastställs till ett betydligt högre belopp än 500 000 kr. Jag anser vidare att högre avgiftsbelopp bör beslutas av miljödomstol och inte av tillsynsmyndighet. Även i denna del bör regeringen återkomma till riksdagen med ett nytt förslag innan den nya lagstiftningen trätt i kraft. Vad jag nu med anledning av motion Jo34 yrkande 27 anfört, bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. 4. Rolf Åbjörnsson (kd) anför: Det är principiellt riktigt att införa miljösanktionsavgifter, men något maximibelopp bör inte finnas. Miljösanktionsavgifter måste vara kopplade dels till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, dels till de skador som uppstått. Avgiften bör alltid ligga väsentligt högre än kostnaden för förebyggande åtgärder. Från rättssäkerhetssynpunkt är det otillfredsställande att miljösanktionsavgift skall kunna beslutas av tillsynsmyndighet. Det bör i stället vara en uppgift för miljödomstolen att efter framställning från tillsynsmyndigheten pröva om någon miljösanktionsavgift skall utgå. Det får ankomma på regeringen att till riksdagen återkomma med ett nytt förslag till miljösanktionsavgifter och fastställandet av dessa av den innebörd jag nu föreslagit. Detta bör kunna ske innan den nya miljöbalken träder i kraft. Jag anser att riksdagen med bifall till motion Jo33 yrkandena 28 och 29 dels skall avslå regeringens förslag i denna del (30 kap. förslaget till miljöbalk), dels som sin mening ge regeringen till känna vad jag nu anfört.
Miljöbrott 1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson (kd), Åke Sundqvist (m) och Görel Thurdin (c) anför: Enligt vår mening finns det, trots förslagen i den nu framlagda propositionen, anledning att göra en samlad översyn av lagstiftningen mot miljöbrottslighet. För att underlätta en sådan översyn är det angeläget att sådana forskningsprojekt som kan föranledas av den plan som Brottsförebyggande rådet skall upprätta avseende bl.a. forskning om miljöbrott tillförs erforderliga resurser. Inom ramen för översynen bör inte bara frågor om brottsbeskrivningar och straffskalor utredas. Även frågor om de subjektiva rekvisiten vid miljöbrottslighet, beviskrav och preskriptionstid bör utredas. Regeringen bör få i uppdrag att snarast tillsätta en utredning med den inriktning vi nu förordat. Vad vi nu med anledning av motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2, 1996/97:Ju926 yrkandena 9-12 samt Ju908 yrkande 7 anfört, bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. 2. Kia Andreasson (mp) anför: Enligt min uppfattning är forskningen om miljöbrottslighet eftersatt, och det är angeläget att en satsning på sådan forskning kommer till stånd. Som framgår av regleringsbrevet för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) skall BRÅ senast den 30 april i år till regeringen lämna en plan avseende forskning om bl.a. miljöbrottslighet. Enligt min mening bör planen ange att forskningen om miljöbrottslighet skall omfatta frågor om de subjektiva rekvisiten vid sådan brottslighet, beviskrav och preskriptionstid. Vidare bör forskningen avse på vilket sätt polis, åklagare och domstolar hanterar miljöbrott. Om denna forskning finner att det finns brister i hanteringen av miljöbrott, bör den också lämna förslag på hur dessa skall lösas. Forskningen bör särskilt inriktas på vilka strategier för bekämpning av miljöbrott som de nämnda myndigheterna utvecklat och i vilken utsträckning de samordnar sitt arbete. Regeringen bör ge BRÅ i uppdrag att utforma planen på detta sätt. Vad jag nu med anledning av motion Ju908 yrkande 7 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. 3. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Rolf Åbjörnsson (kd) och Åke Sundqvist (m) anför: Straffen för miljöbrottslighet är enligt gällande rätt förhållandevis låga. Under år 1996 dömdes endast ett fåtal personer för brott mot miljöskyddslagen och endast en person för miljöbrott. I samtliga fall blev påföljden böter. Det är angeläget att straffen för miljöbrottslighet är så stränga att de verkar avskräckande och förebygger denna typ av brottslighet. Det är visserligen glädjande att den nu förevarande propositionen innebär en skärpning av straffen för vissa slag av miljöbrottslighet, men propositionens förslag är enligt vår uppfattning otillräckliga. Strafflatituden för miljöbrott bör ändras så att det blir möjligt att utdöma väsentligt strängare straff än enligt förslaget. För miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från böter till fängelse fyra år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år. Av sådana straffskärpningar följer också att preskriptionstiderna för miljöbrott förlängs. Ändringarna bör göras i 29 kap. 1 § förslaget till miljöbalk. Vi vill vidare understryka vikten av att rättsväsendet har tillräckliga resurser för att kunna bekämpa miljöbrottslighet. I samband med behandlingen av rättsväsendets budget för år 1998 har såväl Moderata samlingspartiet som Kristdemokraterna föreslagit större anslag till rättsväsendet än vad riksdagen anvisat. Riksdagen bör uttala att resurstillskott är en förutsättning för en effektiv bekämpning av miljöbrott. Vi anser att riksdagen skall med bifall till motion Jo33 yrkandena 26, 27 och 31 dels ändra regeringens förslag avseende förslaget till 29 kap. 1 § så att straffskalan kommer att sträcka sig för miljöbrott från böter till fängelse fyra år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört. 4. Siw Persson (fp) anför: Erfarenheten visar att åklagare ofta har bristande kunskaper och intresse när det gäller att ta sig an miljöbrott. Folkpartiet liberalerna anser därför att en särskild tjänst som Miljöåklagare (MÅ) bör inrättas. MÅ skall vara underställd Riksåklagaren. MÅ skall ha som huvuduppgift att utföra åtal för brott mot miljöförfattningarna. Härutöver bör MÅ ha vissa uppgifter som i dag ankommer på Justitieombudsmannen. MÅ bör sålunda få till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. MÅ skall kunna vidarebefordra klagomål och synpunkter till tillståndsmyndigheter men även till dem som vållar miljöstörningar. MÅ bör också kunna framföra förslag till nya eller ändrade föreskrifter inom miljöområdet. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med förslag av den innebörd jag nu angivit. Vad jag nu med bifall till motion Jo37 yrkande 4 anfört, bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Motionerna 1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning. 1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inrätta miljödomstolar, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna, 9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att ?ringa? vid miljöbrott skall definieras, 10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år, 11. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen, 12. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen, 13. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som anförts i motionen, 1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ringa brott, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straffsatser, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtalspreskription, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsformuleringar, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet. 1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen, 36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen, 37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen, 38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som anförts i motionen, 39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljödomstolar, 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöorganisationers talerätt, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna, 27. att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen, 28. att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen, 29. att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen, 31. att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där det i dag finns vattendomstolar, 24. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen, 27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften. 1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge yrkesfisket talerätt enligt miljöbalken. 1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en miljöåklagare, 9. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning av miljödomstolarna. Bostadsutskottets yttrande 1997/98:BoU3y Miljöbalken
Till jordbruksutskottet Jordbruksutskottet har beslutat bereda bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner i den del bostadsutskottets beredningsområde berörs.
Sammanfattning Bostadsutskottet lägger i yttrandet tyngdpunkten på frågan om plan- och bygglagens förhållande till miljöbalken. Vidare tar utskottet upp frågan om naturresurslagens regler kommer att förändras främst i vad avser den avvägning mellan bevarandeintressen och exploateringsintressen som lagen avser att ge uttryck för. Utskottet behandlar bl.a. också frågan om hur de riksintressen som är ett viktigt inslag i naturresurslagen kommer till uttryck när reglerna inarbetas i miljöbalken. Utskottet tillstyrker regeringsförslaget i vad det behandlas i yttrandet och avstyrker samtliga motioner. 33 avvikande meningar har avgivits, bl.a. om ersättningsreglernas utformning, undantagen från det kommunala vetot, älvskyddets utformning och om förstärkt grundvattenskydd. Ett särskilt yttrande har avgivits.
Propositionen I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk (MB) i vad avser 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vatten- områden 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet 5 kap. Miljökvalitetsnormer 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag 7 kap. Skydd av områden 11 kap. Vattenverksamhet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning 31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndspröv- ning av vattenverksamhet m.m. Propositionen i nu redovisade delar behandlas i detta yttrande huvudsakligen i den mån regeringsförslaget mött invändningar i motioner.
Motionerna m.m. I yttrandet behandlas dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1997/98:Jo29 av Bertil Persson (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken skall avslås i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen, 12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till en paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om 4 kap. 1-4 § miljöbalken, 14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen, 15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i enlighet med vad som anförts i motionen, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder, 18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med vad som anförts i motionen, 22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande strandskyddsregler i enlighet med vad som anförts i motionen, 31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning, 6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § miljöbalken att brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse, 7. att riksdagen beslutar om förstärkt vattenskydd i enlighet med vad som anförts i motionen, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökvalitetsnormer, 9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista meningen lyder "Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls", 10. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas så att detta tydliggörs, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar och vattenverksamhet, 34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas roll och nödvändigheten av tillräckliga resurser (motionen behandlas i detta yttrande i vad avser länsstyrelsernas resurser). 1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 4. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften klassas som ett riksintresse, 5. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att jordbruksmark klassas som ett riksintresse, 6. att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges följande lydelse: Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar av riksintresse, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett nytt, mer preciserat, förslag till miljökvalitetsnormer, 12. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet, 21. att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet, 22. att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4 kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken. 1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om följande tillägg till 2 kap. 4 § i lagförslaget: "Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.", 2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om en komplettering av 4 kap. 2 § i lagförslaget innebärande en utökning av det särskilda kustskyddet i Bohuslän. 1997/98:Jo36 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken, 2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget så att 17 kap. 1 § i den föreslagna miljöbalken får tillägget "22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter". 1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om en skärpning av miljöbalkens älvskydd i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljökonsekvensbeskrivningar, 6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsplaner blir bindande, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer. dels den under allmänna motionstiden 1997 väckta motionen 1997/98:Jo758 av Liselotte Wågö (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen.
Sistnämnda motion överlämnas med detta yttrande till jordbruksutskottet under förutsättning av detta utskotts medgivande.
Företrädare för Svenska Kraftverksföreningen har muntligen lämnat synpunkter i ärendet.
Utskottet
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
Skall lagen om hushållning med naturresurser inarbetas i miljöbalken? Vad gäller balkens inledande kapitel begränsar bostadsutskottet sina synpunkter till att omfatta förhållandet mellan den fysiska planeringen, främst plan- och bygglagen (PBL) och MB. Bostadsutskottet vill anföra följande. Utskottet bereder bl.a. ärenden om bebyggelseplanläggning och fysisk planering. Detta innebär att utskottet har att för riksdagens beslut bereda ärenden som bl.a. rör PBL samt lagen om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Dessa båda lagar, som trädde i kraft vid halvårsskiftet 1987, tillkom efter ett mera än 20 år långt utredningsarbete. De måste anses ha inneburit en fördjupning av det samhälleliga, demokratiska inflytandet över bebyggelseutvecklingen. Det är ingen överdrift att påstå att riksdagens beslut i mitten av 1980-talet om PBL, NRL och om vissa förändringar i andra lagar i vilka behandlas avvägningar mellan olika intressen i den fysiska miljön var av genomgripande karaktär. Även om dessa beslut byggde på den då gällande marklagstiftningen, gav de uttryck för förändringar som innebar ett delvis nytt synsätt bl.a. vad gäller avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Den före 1987 gällande byggnadslagstiftningen var i hög grad inriktad på reglering av bebyggelse och exploatering av mark medan PBL och NRL kommit att inriktas på frågor om hushållning med mark- och vattenresurser av särskild betydelse från allmän synpunkt, såsom t.ex. friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll och förnyelse av våra tätorter. I och med införandet av PBL och NRL kom också besluten om markanvändning och byggande att decentraliseras. Kommunerna fick ett ökat ansvar samtidigt som den enskildes ställning förstärktes. Behovet av att hushålla med marken och vattnet betonades. Som anförs i propositionen har den senaste tioårsperioden inneburit stora förändringar på miljöpolitikens område. Miljölagstiftningen har enligt propositionen under de senaste decennierna också blivit alltmer svåröverskådlig. En samordning är därför nödvändig liksom också en lagstiftning som gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt miljöskydd. I propositionen anförs bl.a. att tillskapandet av MB skall ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgöra en viktig del i arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i Sverige. I propositionen föreslås NRL vara en av de lagar som skall arbetas in i MB i huvudsak utan större förändringar. Denna fråga har tilldragit sig ganska stort intresse. Å ena sidan har hävdats att NRL har så starkt samband med PBL att dessa båda lagar även fortsättningsvis bör ligga utanför MB. Å andra sidan har hävdats att en miljöbalk i vilken NRL inte inarbetats skulle försvaga kopplingen mellan markanvändningsfrågorna och miljöfrågorna. Sambandet mellan dessa två frågor är viktigt och av central betydelse utifrån det perspektiv bostadsutskottet har att anlägga på dem. Genom NRL ger samhället uttryck för sin uppfattning om hur en avvägning skall göras mellan ett bevarande- och ett exploateringsintresse. NRL har, som utskottet flera gånger tidigare anfört, en central roll. NRL syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Till NRL har knutits ett tiotal lagar som reglerar ianspråkstagandet av mark och vatten för olika ändamål. En huvuduppgift för NRL är sålunda att ange för olika lagar gemensamma prövningsgrunder som stöd för en allsidig och långsiktig bedömning av frågor om avvägning beträffande användning av mark och vatten. NRL bör inarbetas i MB. Utskottet vill emellertid betona vikten av att inte minst ?NRL-delen? av MB - liksom i dag NRL - har en stark koppling till PBL och därmed till den fysiska planeringen, en planering som ytterst konkretiseras på den kommunala nivån. Såvitt utskottet nu kan bedöma bör det finnas samma möjligheter framöver som för närvarande för kommunerna att ur olika aspekter hävda angelägna intressen för den fysiska planeringen. Utskottet behandlar nedan frågan om NRL och om hur avvägning mellan olika intressen som lagen avser att tjäna skall kunna hävdas i MB.
Förhållandet mellan miljöbalken och annan lagstiftning
Anledningen till att utskottet tar upp frågan om MB:s förhållande till annan lagstiftning är att den förutom i propositionen också har aktualiserats i två motioner, nämligen i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 1 och i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2. I den förstnämnda motionen föreslås riksdagen besluta att speciallagar skall gälla före MB i de fall det finns bestämmelser som kolliderar. I kd-motionen anförs att det måste vara klart avgränsat när MB gäller och när annan lagstiftning skall tillämpas. I propositionen anförs sammanfattningsvis följande beträffande förhållandet mellan MB och andra lagar. MB bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av MB:s tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör, enligt propositionen, föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. Står regel i MB i konflikt med annan lagregel och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla får konflikten lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. I propositionen anförs vidare att regeringen i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning av MB avser återkomma till frågan om balkens förhållande till annan lagstiftning. En proposition om följdlagstiftningen till MB är aviserad till den 12 mars. Ett genomförande av förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion om att speciallagar alltid skall gälla före MB om det finns kolliderande bestämmelser skulle enligt utskottets mening kunna innebära att sådana åtgärder, verksamheter m.m. som avses omfattas av MB:s tillämpningsområde skulle kunna få stå tillbaka i en omfattning som åtminstone delvis stämmer mindre väl med balkens syfte. Utskottet delar vad i propositionen föreslagits om MB och förhållandet till annan lagstiftning. I den mån lagstiftningen inte ger svar på hur de konflikter mellan MB och annan lagstiftning som uppkommer skall lösas får det, som också anförs i propositionen, ske genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. Bostadsutskottet föreslår att yrkande 1 i motionen avstyrks. Inte heller finner utskottet tillräcklig anledning att tillstyrka förslaget i yrkande 2 i partimotionen 1997/98:Jo33 (kd) om att ett tillkännagivande till regeringen bör göras om att den skall återkomma med ett mera preciserat förslag beträffande MB:s förhållande till annan lag. Det kan finnas anledning för utskottet att återkomma till den nu diskuterade frågan i samband med behandlingen av propositionen om följdlagstiftningen till MB.
2 kap. Allmänna hänsynsregler
Inledning En av miljöbalkens grundstenar är de allmänna hänsynsregler och rättsligt bindande principer som föreslås regleras i dess andra kapitel. Var och en av dessa principer är giltig för all verksamhet och alla åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människans hälsa eller miljön om inte åtgärden är av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål. Detta gäller även om sådan verksamhet också regleras i annan lag. Vid tillämpning av principerna skall dock en skälighetsavvägning göras mellan försiktighetsmåttens effekt och de kostnader de genererar. I de fall en åtgärd eller verksamhet riskerar att åsamka människor eller miljön skada eller olägenhet av väsentlig betydelse får verksamheten eller åtgärden bedrivas eller vidtas endast om det föreligger särskilda skäl. Av de principer som föreslås tas in i MB har lokaliseringsprincipens utformning mött invändningar i motioner. Den behandlas därför i det följande.
Lokaliseringsprincipen När det gäller hänsynsreglerna fokuserar bostadsutskottet i sitt yttrande på lokaliseringsprincipen som regleras i 2 kap. 4 § miljöbalksförslaget. Av denna paragraf framgår att för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark eller vattenområden annat än helt tillfälligt skall väljas en sådan plats som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet gäller att en sådan plats skall väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Miljöbalkens 3 kap. och 4 kap. motsvarar utan förändringar i sak 2 kap. NRL om grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden respektive 3 kap. NRL där särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden återfinns. I motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar om ett tillägg i 2 kap. 4 § MB med lydelsen: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.? Syftet med tillägget är, enligt utskottets tolkning av motionen, att uppnå en bättre samstämmighet mellan lokaliseringsprincipen och det detaljerade syftet med miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som återfinns i 6 kap. 3 § MB. Enligt utskottets uppfattning finns inte tillräckliga skäl att utvidga lokaliseringsprincipen i enlighet med förslaget i motionen. Motivet till utskottets ställningstagande är att hushållning med mark och vatten givits särskild status genom hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen som föreslås regleras i 2 kap. 5 § MB. Bestämmelsens innebörd är att alla som bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Eftersom hushållningsprincipen skall tillämpas parallellt med lokaliseringsprincipen, torde samstämmigheten mel-lan de allmänna hänsynsreglerna i balkens 2 kap. och det i 6 kap. 3 § MB angivna syftet med MKB vara väl tillgodosedda. Något tillägg i 2 kap. 4 § MB enligt förslaget i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1 är därför enligt utskottets uppfattning inte erforderligt. Yrkandet avstyrks. Lokaliseringsprincipens förhållande till MB:s övriga bestämmelser berörs i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Bo32 yrkande 12. Motionärerna anför att det finns risk för allvarliga tolkningsproblem genom att lokaliseringsprincipen återfinns i två olika paragrafer. Dels i ovan nämnda 2 kap. 4 § MB, dels i 3 kap. 1 § MB där det sägs att mark- och vattenområden skall användas för de ändamål de är mest lämpade. För att undvika eventuella tolkningsproblem föreslås i motionen ett beslut av riksdagen som innebär att lokaliseringsprincipen endast kommer till uttryck på ett ställe i lagtexten. Det föreligger enligt utskottets uppfattning ingen risk för de tolkningsproblem som motionärerna befarar. 2 kap. 4 § MB innehåller en direkt hänvisning till 3 kap. MB, vilket innebär att det är detta kapitel tillsammans med miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 § MB) och 4 kap. MB som skall tillämpas då det gäller lokaliseringsavvägningar för verksamheter eller åtgärder som tar i anspråk mark eller vattenområden annat än helt tillfälligt. Avvägningen enligt nämnda lagrum skall endast ske då reglerna är tillämpliga, dvs. i de fall verksamheten skall prövas av domstol eller annan myndighet. Detta innebär att balkens 3 och 4 kap. endast skall tillämpas vid prövning av ärenden och mål enligt balkens 7 kap. (skydd av områden), 9 kap. (miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), 11 kap. (vattenverksamhet), 12 kap. (täkter, jordbruk och annan verksamhet) samt 17 kap. (regeringens tillåtlighetsprövning). I övriga fall gäller 2 kap. 4 § andra stycket MB som innebär att för all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta möjliga intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Utskottet finner det även angeläget att i detta sammanhang poängtera att det i 1 kap. 2 § MB framgår att plan- och bygglagens förhållande till miljöbalken är sådant att miljöbalkens hushållningsbestämmelser (3 och 4 kap.) skall tillämpas vid prövningar enligt plan- och bygglagen (1987:10). I den remiss om följdlagstiftning till miljöbalken som för närvarande granskas av Lagrådet konstateras det att beslut enligt PBL i allmänhet inte begränsar den prövning som skall göras enligt miljöbalken. Även om det i en detaljplan finns ett område avsatt för industriändamål kan miljöfarlig verksamhet stoppas med stöd av lokaliseringsbestämmelsen eller andra bestämmelser i balken. På liknande sätt gäller att ett beviljat bygglov för exempelvis en fabriksbyggnad inte hindrar att krav ställs på fabriken med stöd av balken. I lagrådsremissen konstateras också att det trots den parallella tillämpningen av PBL och MB kan uppkomma situationer då den prövning som gjorts i ett planbeslut enligt PBL kan ha inverkan på en efterföljande prövning enligt MB. Exempelvis kan inte tillstånd eller dispens meddelas med stöd i MB i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. Följaktligen får en verksamhet inte lokaliseras till en plats som strider mot planen. Senare i vår återkommer utskottet till följdlagstiftningen till MB. Med den i propositionen föreslagna regleringen bör det enligt utskottets uppfattning inte råda osäkerhet om hur lokaliseringsprincipen skall tillämpas. Sådana tolkningsproblem som tas upp i motion 1997/98:Bo32 (m) yrkande 12 bör därmed inte uppstå. Ett beslut att samordna lokaliseringsprincipen till en paragraf i MB, såsom föreslås i motionen, kan därför inte anses erforderligt. Motionen avstyrks.
3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden
Allmänna överväganden Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten återfinns i 3 och 4 kap. Dessa båda kapitel motsvarar praktiskt taget utan ändring i sak nuvarande 2 och 3 kap. i naturresurslagen (NRL). Bostadsutskottet har som framgått ovan inte funnit anledning att motsätta sig att NRL ingår i MB. Utskottet anser att NRL sedan den tillkom 1987 har spelat en betydelsefull roll som övergripande hushållningslag i allmänhet och när det gäller avvägningar mellan konkurrerande mark- och vattenanvändningsintressen i synnerhet. Förslaget i propositionen att utan större sakliga ändringar foga nuvarande hushållningsbestämmelser i NRL till MB får anses bidra till en kontinuitet i det nya miljölagstiftningskomplexet. Utskottet anser detta positivt.
Jordbruksmark som riksintresse Med anledning av att NRL:s hushållningsbestämmelser arbetas in i miljöbalken har ett antal motionsyrkanden väckts. När det gäller de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB föreslås i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 5 en ändring i MB så att jordbruksmark klassas som ett riksintresse. Motsvarande krav återfinns i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 6. I det senare fallet preciseras yrkandet med att riksdagen bör besluta om en ändring i 3 kap. 4 § MB så att brukningsvärd åkermark klassas som ett riksintresse. Bestämmelserna om riksintressen avser områden med sådana resurser och värden som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Avsikten är att områden som är av särskilt värde för en viss användning inte skall tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. I 3 kap. 5-8 §§ MB framgår att områden av särskild betydelse för rennäringen, yrkesfisket, naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet kan avsättas som riksintressen. Detsamma gäller för områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller mineral, som är särskilt lämpliga för anläggandet av särskilt angivna anläggningar eller har betydelse för totalförsvaret. I 3 kap. 4 § MB slås fast att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse och att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i anspråk om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Jord- och skogsbruksmark kan inte med stöd i dagens bestämmelser i NRL klassas som riksintresse i egenskap av att vara en resurs för en areell näring. Frågor om jordbruksmarkens status i naturresurslagen har tidigare behandlats av bostadsutskottet. I samband med lagens tillkomst uttalade utskottet följande (BoU 1986/87:3, s. 18):
Bostadsutskottet anser att väsentliga utgångspunkter, inte minst beträffande PBL, inte skulle kunna hävdas om jordbruksmark och skogsbruksmark gavs ställning som riksintressen. Vad utskottet närmast avser är att det då i praktiken skulle vara nödvändigt att i inte ringa omfattning överge principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Utskottet anser inte att så bör ske. Emellertid vill utskottet betona vikten av att kommunerna utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till de areella näringarna. Utskottet vidhåller den uppfattning som redovisas i ovanstående citat. Enligt utskottet har inget nytt tillkommit i saken i och med att NRL och dess bestämmelser om riksintressen blir en del av MB. Utskottet anser inte heller att omvärldsfaktorer har förändrats på ett sådant sätt att en omprövning av synen på jordbruksmark som riksintresse är påkallad. Således avstyrker utskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 5 och 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 6. Även i Moderaternas partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 11 riktas kritik mot miljöbalkens 3 och 4 kap. Motionärerna anser att balken i dessa delar måste förbättras radikalt och att det finns flera skäl till att NRL inte alls bör föras över till MB. Något yrkande därom framförs dock inte i motionen. Ett skäl till att inte föra över NRL till MB är enligt motionärerna att NRL i grunden är en exploateringslag och inte en skyddslag. Motionärerna menar att detta medför att MB i vissa stycken utgår från skyddet av vissa näringar i stället för från skyddet av miljön. Bland annat yrkas att de bestämmelser som särskilt värnar förutsättningarna för mineralutvinning, industriell produktion m.m. bör överföras till lagstiftning utanför MB. Utskottets uppfattning är att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB. Detta kan bl.a. motiveras med att det, när NRL:s hushållningsbestämmelser ingår som en viktig del av MB, skapas en starkare koppling mellan miljöfrågorna och de mer exploateringsinriktade mark- och vattenanvändningsfrågorna än vad som hade varit fallet om dessa bestämmelser lagts utanför MB. En samordnad miljölagstiftning utan regler för avvägningar mellan olika intressen som gör anspråk på mark och vatten vore enligt utskottets mening inte komplett. Av denna anledning finner utskottet det även naturligt att miljöbalkens särskilda hushållningsbestämmelser, liksom reglerna i NRL, förhåller sig till de anspråk på mark- och vattenresurser som olika näringar och andra intressen formulerar. Det är dock inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i hushållningsbestämmelserna utan utgångspunkten är de naturresurser som utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Med anledning av vad i motionen anförts om att NRL:s karaktär som ?avvägningslag? kan gå förlorad om dess regler tas in i MB vill utskottet anföra följande. De farhågor motionärerna ger uttryck för finns anledning att ta på allvar. Under beredningen av ärendet har dock det övervägande antalet remissinstanser uttalat sig för att NRL tas in i MB. Lagrådet har dock anfört vissa synpunkter däremot. Som framgått flera gånger ovan avses NRL-reglerna praktiskt taget oförändrade tas in i MB. Regeringens avsikt bör därmed kunna tolkas så att anledning inte finns att anta någon medvetet förändrad syn på frågan om avvägningen bevarande/exploatering beträffande sådana företeelser som NRL- reglerna hittills givit uttryck för. När dessa regler tas in i MB finns därför inte grundad anledning att förutsätta en annan bedömning av den diskuterade avvägningsfrågan än den som finns i dag. Också utskottet finner det synnerligen viktigt att avvägningen bevarande/exploatering sådan den kommit till uttryck i NRL inte förändras framöver. Vad i propositionen (s. 157) anförts om en politik för en ekologiskt hållbar utveckling får anses som ett uttryck för att regeringen har samma uppfattning som utskottet i den nu diskuterade avvägningsfrågan. Vad nu redovisats om uttalandena i propositionen har lett utskottet till slutsatsen att det finns goda skäl att anta att regeringen - om utvecklingen blir en annan än den som antagits - kommer att uppmärksamma frågan framöver. I det sammanhanget blir det naturligt att också ägna uppmärksamhet åt den fråga motionärerna och utskottet här diskuterat. Om den balans i den nu diskuterade avvägningsfrågan som nu finns rubbas,utgår alltså utskottet från att regeringen kommer att aktualisera den med riksdagen framöver när MB varit i kraft någon tid. Med den inställning utskottet nu givit uttryck för saknas anledning att tillstyrka förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 11 om en översyn av 3 kap. miljöbalken och en samordning med övriga bestämmelser i miljöbalken.
Vindkraft I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4 föreslås att riksdagen fattar beslut om att vindkraften klassas som ett riksintresse. Syftet med att klassa vindkraften som ett riksintresse är även, enligt motionärerna, att jämställa den med andra riksintressen och att den därmed ges ökad uppmärksamhet i den kommunala planeringen. Även motion 1997/98:Jo29 (m) tar upp frågor om vindkraftens ställning i miljöbalken. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen av regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skydda mot vindmölleexploateringar. I yrkande 2 föreslås ett stopp för fortsatta vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i avvaktan på de lagstiftningsförslag som efterfrågas i motionens yrkande 1. Frågor om vindkraft behandlades nyligen av bostadsutskottet (1997/98: BoU6). Utskottet anförde då enhälligt följande beträffande frågan om vindkraften som riksintresse:
Även frågan om att klassa vindkraften som ett riksintresse behandlades av utskottet under 1996/97. I det ovannämnda utskottsbetänkandet [1996/97:BoU10] anfördes att vindkraften i praktiken redan i dag anges som riksintresse. Markområden av riksintresse för energiproduktion regleras i NRL (2 kap. 8 §). Vindkraft ingår i den samlade beteckningen energiproduktion. Utskottet erinrade också om att NUTEK i december 1996 i dokumentet Riksintresse för vindkraft redovisat en länsvis förteckning över områden lämpliga för vindkraft. I dokumentet anges de förutsättningar som ett för vindkraft riksintressant område bör uppfylla. Vidare anförs att NUTEK givit SMHI i uppdrag att genomföra en vindkraftskartering för södra Sverige. Den ovan refererade SMHI-karteringen är nu slutförd och redovisas som länsvisa delrapporter. Varje länsstyrelse i de berörda länen har sedermera fått i uppdrag av NUTEK att tillsammans med berörda kommuner göra regionala inventeringar av områden av riksintresse för vindkraften. Detta är ett arbete som för närvarande pågår och som förväntas resultera i ett kunskapsunderlag som fortsättningsvis kan utgöra grund för det vidare planeringsarbetet för vindkraftsetableringar på lokal och regional nivå i södra Sverige. Konstateras bör även att NRL enligt förslaget till miljöbalk i princip överförs utan ändringar till miljöbalken. Detta innebär att områden lämpade för vindkraftsproduktion även fortsättningsvis kan klassas som riksintressen för energiproduktion och därefter vägas mot andra eventuella konkurrerande riksintressen i berörda områden. Det är avsikten att i den ovannämnda utredningen om lokalisering av vindkraft, som kommer att tillkallas inom kort, skall behandlas även vissa av de frågor som aktualiserats i den nu behandlade c-motionen. Denna omständighet tillsammans med den att PBL- utredningens förslag om vissa vindkraftsfrågor för närvarande bereds i regeringens kansli innebär enligt utskottets mening att förslagen i motionen kommer att uppmärksammas utan någon riksdagens uttryckliga begäran därom. Den utredning som nämns i citatet skall enligt vad utskottet erfarit tillkallas med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till lokalisering av vindkraft i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga hur översiktsplanerna enligt PBL skall utformas så att tillståndsgivningen enligt olika lagar och i olika instanser kan grundas på ett gemensamt beslutsunderlag. Det kan alltså konstateras att ett arbete initierats som går ut på att avgränsa områden av riksintresse för vindkraft samt överväga hur vindkraften skall hanteras i den kommunala planläggningen och lovgivningen. Resultatet av detta arbete bör avvaktas. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets uppfattning inte påkallat med några beslut eller tillkännagivanden i syfte att ge det pågående arbetet någon särskild inriktning. Vad i motionerna anförts får anses i inte ringa grad tillgodosett. Motion 1997/98:Jo29 (m) samt partimotion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 4 avstyrks således.
Riksintressenas status I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 7 föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar som klassas som riksintressen. Som exempel nämns i motionen att regeringen inte skall besluta om att satsa medel på utredningar som innebär ett uppenbart hot mot områden av riksintresse. Utskottet konstaterar att yrkandet framställs i samband med motionsförslag om ett förstärkt älvskydd enligt MB. Utskottet utgår från att yrkandet till viss del har sitt ursprung i den debatt om forskning kring vattenkraft som förekommit i början av februari 1998 med anledning av initierandet av ett nytt utredningsprojekt kallat Vattenkraft - miljöeffekter, åtgärder och kostnader. Projektet leds av forskningsstiftelsen AB Elforsk, som ägs av kraftverksindustrin, eldistributörerna och Svenska kraftnät. Enligt utskottets uppfattning finns ingen grund för att regeringen eller myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som anges i 2 kap. och 3 kap. NRL (3 kap. och 4 kap. MB). Ett riksdagens tillkännagivande enligt motionärernas förslag är därför inte erforderligt. Med det anförda avstyrks motion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 7 om riksintressenas status.
4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet
Riksintressen för vissa områden Såsom nämnts ovan har NRL:s hushållningsbestämmelser utan förändring i sak överförts till 3 kap. MB. NRL, som innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten, föreslås få sin motsvarighet i 4 kap. MB. Med anledning av vad som föreskrivs i 4 kap. MB föreslår Moderata samlingspartiet i sin partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 13 vissa ändringar i 4 kap. 1-4 §§. Skälet till ändringarna är enligt motionärerna att de riksintressen som regleras i kapitlet i praktiken är verkningslösa då en stor del av Sveriges mark- och vattenområden omfattas av begreppet riksintresse. Mot denna bakgrund föreslås en förändring av bestämmelserna så att skyddet inte utgår från näringar eller särintressen utan i stället tar sin utgångspunkt i hänsynstagande till natur- och kulturmiljövärden samt till vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Utpekandet av områden som behöver särskilt skydd bör göras av staten tillsammans med kommunerna. Utskottets uppfattning är, som anförts i föregående avsnitt, att de nuvarande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB. Utskottet finner det därför naturligt att i MB:s särskilda hushållningsbestämmelser, liksom i reglerna i NRL, behandlas de anspråk på mark- och vattenresurser som olika näringar och andra intressen formulerar. Som ovan redovisats är det dock inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten är i stället de naturresurser som utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Syftet med bestämmelserna i 4 kap. MB är dock främst att ange geografiska områden som är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Förslaget i motionen kan på goda grunder redan anses tillgodosett. Vad avser frågan om att avsätta jordbruksmark som riksintresse hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt. Utskottet vill även erinra om att riksintressen tas fram i en process där såväl centrala myndigheter, länsstyrelser som kommuner medverkar. Också denna del av motionsyrkandet får därmed anses redan tillgodosedd. Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande motiv i motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 13 som bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen. MB:s 4 kap. innehåller flera paragrafer där geografiska områden med särskilda bevarandevärden avgränsas. Dessa avgränsningar har sedan NRL tillkom 1987 varit föremål för förslag om förändringar och har även i vissa stycken reviderats i takt med att områdenas bevarandestatus eller kunskapen om vilka värden de omfattar har förändrats. I motion 1997/98:Jo35 (fp) tas de geografiska avgränsningarna i 4 kap. MB upp. I motionens yrkande 2 föreslås ett beslut om en förändring av 4 kap. 2 § med innebörden att den del av den bohuslänska kusten - sträckan mellan Lysekil och Marstrand - som inte är uppräknad i den aktuella paragrafen också inkluderas. Motionärerna anser att denna kuststräcka - med undantag för de inre områdena med farleder - har samma natur- och kulturvärden som sträckan Lysekil-norska gränsen och att den därför bör ges samma bevarandestatus. Utskottet anser det viktigt att de geografiska avgränsningar av riksintressanta bevarandeområden som återfinns i 4 kap. MB är föremål för en kontinuerlig översyn. Utskottet är dock övertygat om att en sådan redan sker inte minst inom ramen för det arbete med att ta fram och avgränsa riksintressanta områden som sker i samarbete mellan centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I den mån denna avgränsning inte leder till ett tillfredsställande helhetsresultat förutsätter utskottet att regeringen återkommer med erforderliga förslag till ändringar i 4 kap. MB. Något riksdagsbeslut med anledning av vad som föreslås i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 2 om södra Bohusläns kust som riksintresse är dock enligt utskottets mening inte nu påkallat. Motionsyrkandet avstyrks.
Älvskydd Riksdagen behandlade nyligen (bet. 1997/98:BoU3) - februari 1998 - frågan om älvskyddets utformning samt om skydd av vissa älvsträckor. I betänkandet (s. 6-7) lämnade bostadsutskottet en kort redovisning om älvskyddets uppbyggnad m.m. Utskottet hänvisar till vad där anförts samt till propositionen (s. 244). Som framgår av regeringsförslaget föreslås att ?älvskyddsreglerna i 3 kap. 6 § NRL? flyttas in i 4 kap. 6 § MB med några mindre förändringar. I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 6 samt Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1, detta yrkande i motsvarande del, tas frågan om älvskyddets utformning upp. I 4 kap. 1 § andra stycket MB görs en hänvisning bl.a. till kapitlets 2-6 §§. I stycket anges att bl.a. dessa bestämmelser inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Motionärerna föreslår att hänvisningen inte skall omfatta 6 §. Därigenom kommer, enligt motionärerna, riksintresset ?älvskydd? som ju föreslås ingå i kapitlets 6 § att förstärkas. Med anledning av motionerna vill utskottet anföra följande. I det nu diskuterade lagrummets första stycke anges att de områden som redovisas i kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Som anförs i författningskommentaren i det nu aktuella lagrummet (prop. del 2, s. 36) innebär detta att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana tillståndsbeslut som innebär att riksintressen inte tillgodoses. Utskottet kan inte dela den oro som motionärerna ger uttryck för att riksintresset älvskydd inte skulle kunna hävdas när MB träder i kraft. Så har inte varit fallet när det gällt att hävda intresset med stöd av NRL/PBL. Eftersom den föreslagna lydelsen av 4 kap. 1 § MB praktiskt taget oförändrad förts över från 3 kap. 1 § NRL, kan inte med fog påstås att riksintresset älvskydd försvagas. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1 detta yrkande i motsvarande del. I yrkande 1 i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 tas även upp utformningen av älvskyddet ur andra aspekter. Motionärerna föreslår att älvskyddet utformas så att det för vattendraget redovisade skyddsbehovet skall bedömas och detta oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skulle tjäna. De föreslår också att älvskyddet skall utformas så att mindre ombyggnader av sådana älvsträckor och vattenområden som omfattas av älvskyddet skärps och att skyddet därmed med säkerhet kommer att utesluta en faktisk utbyggnad. Även de båda nu redovisade frågorna behandlades av utskottet (bet. 1997/98:BoU3 s. 13-15) och riksdagen i februari 1998. Vad gäller utformningen av älvskyddet sådant det formuleras i 3 kap. 6 § NRL anförde utskottet att skyddet, om MB utan ändring i sak antas av riksdagen, även framgent kommer att utgöra grunden för bevarande av vissa älvsträckor och vattenområden eftersom någon förändring inte föreslagits vad gäller älvskyddet vid en överflyttning av reglerna från NRL till MB. I en reservation (m) underströks vikten av att NRL- skyddet inte borde ändras. Den andra i motionen aktualiserade frågan gäller alltså utbyggnader av vattenföretag som anses orsaka endast obetydlig miljöpåverkan. Utskottet förmodar att motionärerna avser sådana vattenföretag som i dag bedöms enligt 3 kap. 6 § tredje stycket NRL. I detta lagrum regleras vattenföretag som undantas från utbyggnad i paragrafens första eller andra stycke. Också frågan om vattenföretag som bedöms enligt 3 kap. 6 § tredje stycket prövades av utskottet och riksdagen i februari 1998. Utskottet anförde då att av motiv till det nu diskuterade lagrummet bl.a. framgår att det kan tillämpas på utbyggnader som hänför sig till redan företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Utskottet ansåg att de nu redovisade motiven var tillräckligt klargörande för att bedöma sådana vattenföretag som motionärerna aktualiserat. Dessutom vill utskottet erinra om att av 17 kap. 3 § första stycket 3 MB-förslaget uttryckligen framgår att regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva vattenverksamheten enligt 4 kap. 6 § tredje stycket, dvs. nuvarande 3 kap. 6 § tredje stycket NRL. Vad nu redovisats om innehållet i propositionen och om utskottets och riksdagens tidigare ställningstagande till frågorna om älvskyddets utformning och om prövning av vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan innebär alltså att regler m.m. som hittills tillämpats i allt väsentligt även fortsättningsvis kommer att ligga till grund för bedömning av frågorna. Utskottet finner detta tillfredsställande. Någon ändring av riksdagens tidigare inställning till frågorna kan därmed inte anses erforderlig. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i vad avser älvskyddets utformning m.m. En del av yrkande 1 i Folkpartiets partimotion återstår att behandla, nämligen den om att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skall tas in i 4 kap. 6 § MB och därmed omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Även denna fråga behandlade utskottet (bet. 1997/98:BoU3) och riksdagen i februari 1998. Beträffande Sölvbacka strömmar erinrade utskottet om sitt ställningstagande 1997 (bet. 1996/97:BoU10 s. 17-18).
Utskottet anförde:
År 1979 beslöt dåvarande regeringen att lämna tillstånd till byggande och bibehållande av Sölvbacka kraftstation samt att till förmån för kraftverket leda vatten från Ljungan och utöva korttidsreglering av Ljungan. Efter beslut i riksdagen senare samma år upptog regeringen förhandlingar med den dåvarande ägaren till fallrättigheterna - Trångfors AB - i avsikt att få till stånd en uppgörelse som innebar att bolaget avstod från att utnyttja det av regeringen meddelade tillståndet att bygga ut strömmarna. Regeringens förhandlingar ledde inte till det av riksdagen eftersträvade resultatet. Riksdagen uttalade därför år 1980 (bet. CU 1980/81:3) på förslag av dåvarande civilutskottet att förhandlingarna med Trångfors AB skulle fullföljas med sikte på att nå en överenskommelse som innebar att Sölvbackaströmmarna inte byggs ut. Regeringen återkom året efter med en proposition (prop. 1980/81:195, CU42) om avveckling av Sölvbackaprojektet. Propositionen bifölls av riksdagen. I svar på fråga i riksdagen i juni 1996 om Sölvbacka strömmar anförde miljöministern bl.a. att en fråga om överlåtelse från staten till Bergs kommun, mot bakgrund av tidigare riksdagsbeslut, endast kunde bli aktuellt om riksdagen lämnade ett sådant uppdrag till regeringen. Frågan var föranledd av en begäran från kommunen till Finansdepartementet om förvärv av fallrättigheterna. Vidare anförde utskottet:
Sedan utskottet förra året behandlade frågan om Sölvbacka strömmar har regeringen fattat beslut med anledning av Bergs kommuns framställning om att med staten få ta upp förhandlingar med målet att fallrättigheterna vid Sölvbacka strömmar skulle överföras från staten till kommunen. I beslutet konstaterades att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser i beslutet inte att begära ett sådant bemyndigande av riksdagen. De i februari 1998 behandlade motionerna avslogs av riksdagen på förslag av bostadsutskottet. Utskottet vidhåller sin uppfattning. Yrkande 1 i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 om Sölvbacka strömmar avstyrks. Vad gäller Gideälven uppströms Björna har utskottet vid flera tillfällen tidigare med anledning av motioner haft att pröva frågan om att älvsträckan skulle omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Sådana yrkanden har utskottet behandlat hittills varje år av den innevarande mandatperioden. Motionerna har avslagits av riksdagen. Utskottet anser inte att riksdagen bör ändra sitt ställningstagande. Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 avstyrks även i denna del.
Nationalstadsparker I 3 kap. 7 § NRL anges att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en nationalstadspark. Paragrafen föreslås oförändrad tas in i 4 kap. 7 § MB. Förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 14 går ut på att riksdagen bör ge regeringen till känna att lagstiftningen om nationalstadsparker bör ändras så att bl.a. förutsättningarna för förändrad markanvändning får större genomslag. Beslutet om att i NRL skulle tas in regler om nationalstadsparker fattades av riksdagen hösten 1994. Den ovan nämnda nationalstadsparken är landets enda. I betänkandet 1997/98:BoU3, som behandlades av riksdagen i februari 1998, upplystes att överväganden pågår inom regeringens kansli om att inrätta nya parker. I detta sammanhang får det anses naturligt att också överväga eventuella ändringar av ?nationalstadsparksparagrafen?. Ett beslut av riksdagen enligt förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98: Jo32 yrkande 14 kan inte anses nödvändigt.
5 kap. Miljökvalitetsnormer
Inledning I den samlade miljölagstiftningen utgör de nytillkomna miljökvalitetsnormerna ett viktigt inslag. Miljökvalitetsnormer (MKN) skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. En MKN kan avse ett visst geografiskt område eller hela landet.
Miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald En av de frågor med anknytning till MKN som väckt särskilt intresse under beredningsarbetet med MB är vilken roll MKN kan spela när det gäller att skydda den biologiska mångfalden. I Miljöbalksutredningen föreslogs att MKN skulle kunna användas för att skydda biologisk mångfald. En bedömning av den biologiska miljökvalitet som eftersträvas kan då göras genom att använda exempelvis förekomsten av en särskild art eller en arts individantal. Regeringen anser dock att det fortfarande råder en sådan osäkerhet kring hur s.k. bioindikatorer skall användas som miljökvalitetsnormer att man i miljöbalksförslaget valt att begränsa dess tillämpningsområde till yt- och grundvatten. Regeringen hävdar också att den biologiska mångfalden i stor utsträckning indirekt kan säkerställas genom att grundläggande livsbetingelser tillförsäkras tack vare att luft- och vattenkvaliteten kan garanteras med åberopande av MKN. Frågan om hur MKN skall användas i syfte att säkerställa den biologiska mångfalden har resulterat i tre partimotioner. I den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 15 föreslås att riksdagen fattar beslut om att stryka näst sista stycket i 5 kap. 2 § MB. Motionärerna anför att det råder osäkerhet om hur MKN skall användas som ett instrument för att garantera den biologiska mångfalden och att den aktuella paragrafens reglering av att MKN också kan ange högsta eller lägsta förekomst i yt- eller grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön därför inte har något berättigande. I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 10 föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om ett nytt och mer preciserat förslag till MKN. Bl.a. föreslås att normerna skall kunna omfatta biologisk mångfald. I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 7 förordas ett riksdagens tillkännagivande om att också andra biologiska MKN än enbart de för vatten skall regleras i MB. Utöver vad som ovan refererats avseende regeringens ställningstagande beträffande bioindikatorer och miljökvalitetsnormer anför regeringen att biotoper och livsmiljöer får skydd genom andra regler i balken, framför allt bestämmelser i 7 och 8 kap. om skydd av områden och av djur- och växtarter. Regeringen anför att den av Miljöbalksutredningen föreslagna bestämmelsen att i en norm ange högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller miljön i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön fortfarande förefaller svårtolkad och uppfattas olika. Med hänsyn till de olika uppfattningar som redovisats bland remissinstanserna är det enligt propositionen lämpligt att nu begränsa möjligheterna att föreskriva om normer för s.k. bioindikatorer till yt- och grundvatten. Utskottets uppfattning är att det inte nu finns tillräcklig grund att föreslå sådana förändringar i 5 kap. MB att MKN kan användas med direkt syfte att skydda biologisk mångfald utöver vad som i balken anges för yt- och grundvatten. När fördjupade kunskaper inhämtats om hur MKN kan användas för att på ett optimalt och långsiktigt sätt skapa förutsättningar för bevarande av den biologiska mångfalden kan det finnas anledning att på nytt överväga Miljöbalksutredningens förslag om att vidga miljökvalitetsnormernas tillämpningsområde till att även omfatta arter, individantal och tillgången på habitat. Nödvändiga erfarenheter av tillämpningen av miljökvalitetsnormer, enligt vad som anges i miljöbalken, bör även avvaktas innan ytterligare steg tas i denna riktning. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet partimotionerna 1997/98:Jo32 (m) yrkande 15, 1997/98:Jo34 (c) yrkande 10 och 1997/98: Jo37 (fp) yrkande 7.
Miljökvalitetsnormer och påverkan från andra länder I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 16 föreslås ett tillkännagivande om att MKN inte bör meddelas om föroreningar från andra länder väsentligt påverkar miljösituationen i det aktuella fallet. Enligt EU:s miljökvalitetsdirektiv, som ligger till grund för införandet av MKN, är normerna ofta förenade med rapporteringsskyldighet till kom- missionen om inte direktivet kan uppfyllas i tid. I vissa fall föreligger även skyldighet att samråda med grannländer. Det fastslås även i miljöbalkspropositionen att om Sverige har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte uppnås kan detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder och användas vid förhandlingar för att påverka den internationella miljöpolitiken inom såväl EU som i andra internationella sammanhang. Enligt utskottets mening utgör transnationella föroreningar ett svårhanterligt problem i den internationella miljöpolitiken. Att sådana påverkar miljötillståndet i Sverige är tyvärr en realitet som i allra möjligaste mån måste åtgärdas genom ett aktivt agerande på såväl EU-nivå som i andra internationella sammanhang. Att avstå från att upprätta MKN i de fall transnationella föroreningar riskerar att påverka möjligheterna, såsom föreslås i motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 16, är enligt utskottets uppfattning inget realistiskt alternativ när det gäller att hantera problemet med exempelvis dålig luftkvalitet. Till detta skall läggas att många MKN formuleras som minimikrav på EU-nivå. Sverige har i sådana fall ingen möjlighet att avstå från att agera i syfte att säkerställa att normen inte överskrids. Enligt regeringens uppfattning, som utskottet delar, skall en godtagbar miljökvalitet fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Föroreningars ursprung har således ingen betydelse när det gäller fastställandet av normen. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 16 om miljökvalitetsnormer och transnationella föroreningar.
Miljökvalitetsnormer och sanktioner I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 8 föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om att för att MKN skall vara funktionella krävs regler som föreskriver om rättsverkan av att normen överskrids och vem som är ansvarig för att genomföra rättslig åtgärd eller vad överskridandet innebär för förorenare och andra. Enligt motionärerna måste det finnas rättsliga instrument för att styra den direkta påverkan på miljön så att normerna uppnås och behålls. Såsom utskottet tolkar motionärerna är det främst sanktionsmöjligheter knutna till MKN som efterfrågas. Av miljöbalkspropositionen framgår att MKN i sig inte avses kunna vara sanktionerade men att sanktioner kommer att vara knutna till många av de åtgärder som vidtas. Detta gäller exempelvis de tillstånd som kan ha sitt ursprung i en MKN. Tillstånd kan omprövas. Om nya skärpta utsläppsvillkor överträds kan samma sanktioner tillämpas för dem. MKN är styrande främst för de tillståndsgivande myndigheternas verksamhet och berör endast indirekt medborgarna. Utskottet menar, liksom regeringen, att sanktioner inte bör vara knutna till normerna i sig. När det gäller icke tillståndspliktig verksamhet är det i många fall omöjligt att på ett ur rättssäkerhetsperspektiv godtagbart sätt avgöra av vem och när en verksamhet leder till att en MKN överskrids. I de fall sådan verksamhet bidrar till att en MKN överskrids skall ett åtgärdsprogram upprättas där bl.a. generella och sanktionerade föreskrifter kan användas för att komma till rätta med problemet. Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande skäl som talar för att det förslag om sanktionerade miljökvalitetsnormer som återfinns i motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 8 skulle tillföra något väsentligt för möjligheterna att uppnå uppsatta MKN. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Miljökvalitetsnormer i kommunernas planläggningsarbete I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 9 föreslås att riksdagen fattar beslut om en ändring i 5 kap. 3 § så att andra stycket lyder: ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls.? Styckets lydelse i MB är: ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer.? Enligt författningskommentaren är den aktuella paragrafens innebörd att planering och planläggning skall ske på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas. Enligt utskottets mening tillgodoser den föreslagna bestämmelsen såsom den formulerats i propositionen i sak vad motionärerna efterfrågar. Med det anförda avstyrks motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 9 om miljökvalitetsnormer och kommunal planering.
Åtgärdsprogram och åtgärdsplaner Ett nära samband med MKN har de åtgärdsprogram som regleras i 5 kap. 5-6 §§ MB. Åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en MKN skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i EU. Åtgärdsprogram skall vara mera detaljerade än åtgärdsplaner och avse mer näraliggande perioder. Åtgärdsplaner som alltså är av mer övergripande karaktär anger vad som behöver göras för att vissa miljömål på sikt skall uppnås. Åtgärdsprogrammen kan omfatta alla verksamheter som påverkar i programmen angivna normer. Detta gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig. I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 6 föreslås riksdagen besluta om en sådan ändring i miljöbalken som innebär att åtgärdsplaner blir bindande. Enligt vad utskottet förstår syftar detta förslag egentligen på de s.k. åtgärdsprogrammen, dvs. de ovan beskrivna mer detaljerade program som upprättas i syfte att uppnå en viss miljökvalitetsnorm. I miljöbalkspropositionen anför regeringen att åtgärdsprogrammen inte är direkt bindande för enskilda utan endast för de beslut som myndigheter vid senare tidpunkt fattar. Upprättandet av ett åtgärdsprogram är därför inte att betrakta som sådan myndighetsutövning som föranleder rätt att överklaga. Utskottet delar regeringens uppfattning om att bestämmelserna om åtgärdsprogrammen inte bör formuleras på ett sådant sätt att programmen blir bindande gentemot enskilda. Svårigheterna i att tillämpa ett sådant program med de rättssäkerhetsrisker detta medför skulle knappast gagna det övergripande målet att uppnå de MKN som samhället formulerar. Programmen bör i stället främst ses som målsättningsdokument till vilka rättsligt bindande och mer operativa styrinstrument knyts i form av exempelvis föreskrifter, tillståndsprövningar och ekonomiska incitament. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 6 om rättsligt bindande åtgärdsprogram.
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag
Krav på när miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas Kraven på MKB skall enligt miljöbalkspropositionen utökas och skärpas. EU:s MKB-direktiv ställer endast krav på att MKB skall upprättas vid risk för betydande miljöpåverkan. Detta är dock en minimiregel. Regeringen anser att kravet på MKB i Sverige skall vara generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken med vissa undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande miljöpåverkan. Det bör inte vara ett generellt krav på MKB i dispensärenden eller anmälningsärenden enligt balken eller enligt andra föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Moderaterna vänder sig i sin partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 18 mot att krav på MKB ställs även i de fall då inte betydande miljöpåverkan kan befaras. Motionärerna föreslår därför att riksdagen fattar beslut om att endast sådan verksamhet skall omfattas av MKB. Likalydande krav återfinns i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 10. Utskottet anser, liksom regeringen, att ett generellt krav på när miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är att föredra framför ett där endast sådan verksamhet som kan förväntas ha betydande miljöpåverkan innefattas. Ett generellt krav på MKB vid ansökan om tillstånd enligt balken bidrar till en förhöjd medvetandegrad även om de mindre betydande miljökonsekvensernas sammanlagda betydelse i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv. Risken är annars att summan av små utsläpp försummas samtidigt som stor kraft läggs på att komma till rätta med de miljökonsekvenser som mer omfattande verksamheter genererar. Utskottet anser att det generella krav på MKB som är grundregeln i gällande lagstiftning bör bibehållas. Hittillsvarande erfarenheter ger vid handen att MKB som upprättas även vid verksamheter som inte befaras ha betydande miljöpåverkan fyller en viktig funktion i myndigheternas tillsynsarbete. De underlättar för kommuner och länsstyrelser att skapa den helhetsbild av den totala miljöbelastningen som blir än mer betydelsefull i och med de möjligheter att tillämpa miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. MB. Erinras bör även att regeringen genom 6 kap. 1 § MB ges möjlighet att genom föreskrifter meddela undantag från det obligatoriska kravet på MKB i de fall en tillståndspliktig verksamhets miljöpåverkan bedöms som obetydlig eller kan antas endast har mindre negativ effekt på miljön. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag om när MKB skall krävas och avstyrker partimotionerna 1997/98:Jo32 yrkande 18 (m) och 1997/98: Jo33 (kd) yrkande 10. I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 11 föreslås ett riksdagens tillkännagivande om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall krävas. Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan, när då? (rapport 4792). Rapporten täcker samtliga i sammanhanget relevanta samhällssektorer och arbetet har genomförts tillsammans med särskilt berörda myndigheter som Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Dessutom har arbetet diskuterats med en extern referensgrupp vari ingått företrädare för ett flertal myndigheter och intresseorganisationer. Miljöbalksutredningen har haft den aktuella rapporten som underlag för sitt arbete med att utforma erforderliga förordningar. Utredningens förslag redovisas i betänkandet Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35) som presenteras i mars 1998. Utskottets uppfattning är att Naturvårdsverkets rapport är en värdefull genomgång när det gäller att bedöma när MKB bör upprättas. Med det anförda avstyrker utskottet partimotionen 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 11 om utredning av när MKB skall krävas. Ett tillkännagivande kan därför inte anses erforderligt.
Miljökonsekvensbeskrivningarnas innehåll I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 5 föreslås ett riksdagens tillkännagivande om att Sverige snarast ytterligare bör skärpa de nuvarande kraven på MKB i NRL för att nå upp till internationellt vedertagen standard. Motionärerna menar dels att de MKB som produceras ofta är undermåliga, dels att en särskild prövning av att en MKB uppfyller lagens krav skall införas. Krav på ett sådant beslut föreslås även i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 12. Regeringen noterar i propositionen att det under senare år rått viss oklarhet om vad en MKB skall innehålla. Regeringen har därför valt att i balken ange de minimikrav som skall ställas på innehållet i en MKB. Kraven på innehåll i 6 kap. 7 § MB motsvarar kraven i EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar. Utskottet behandlade ett liknande yrkande under förra riksmötet (1996/97:BoU10, s. 10 f.). Utskottet avstyrkte motionsyrkandet med motiveringen att ett genomförande av Miljöbalksutredningens förslag om miljökonsekvensbeskrivningar innebär att motionärernas förslag om MKB med åtminstone internationellt vedertagen standard kommer att förverkligas. Mot bakgrund av vad som ovan anförts och med konstaterandet att MB-förslaget utgår från Miljöbalksutredningens överväganden om en utökning av kraven på MKB, finner utskottet inte tillräcklig anledning att ändra uppfattning i frågan. Således avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 5 i motsvarande del om skärpta krav på miljökonsekvensbeskrivningar. När det gäller frågan om att ett särskilt beslut skall fattas av vilket skall framgå om en MKB uppfyller lagens krav på innehåll kan konstateras att MKB är en del av ett beslutsunderlag. Dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en MKB har upprättats. Om en MKB är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan betraktas som ofullständig och avvisas. Enligt 6 kap. 9 § MB skall den myndighet som prövar en ansökan där krav på MKB finns fatta ett särskilt beslut eller i samband med avgörande i målet eller ärendet ta ställning till om beskrivningen uppfyller de krav som anges i kapitlet. Utskottet anser att vad som anförts ovan till stor del tillgodoser vad som efterfrågas i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 12 och Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 5 i motsvarande del om ett särskilt beslut om MKB. Utskottet avstyrker följaktligen båda motionsyrkandena.
7 kap. Skydd av områden
Strandskydd I propositionen föreslås att regler om strandskydd tas in i 7 kap. 13-18 §§. Reglerna om strandskydd finns i dag i naturvårdslagen (NVL). De föreslagna reglerna om strandskydd i MB motsvarar i allt väsentligt reglerna i NVL. I MB (7 kap. 16 § 4 och 5) föreslås dock ytterligare restriktioner i syfte att stärka skyddet för djur- och växtarters livsvillkor inom strandskyddsområde. I propositionen anförs att avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs för de areella näringarna och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte heller förbjuds byggnader, anläggningar etc. som utgör komplement till bebyggelse och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Dispens från strandskyddet kan meddelas i vissa fall. Bl.a. är dispens möjlig om allmänna intressen inte alls eller endast obetydligt skulle skadas. Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste, enligt propositionen, uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Det anses sålunda väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras likväl som stora sammanhängande orörda områden. Frågan om strandskyddet tas upp i yrkande 22 i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32. Motionärerna anser att en generell glesbebyggelserätt skall finnas i hela landet. Om kommunerna vill bevara mark från exploatering får detta göras genom planläggning. Riksdagen bör föreslå regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till regler om utformning av en glesbebyggelserätt som ersätter de nuvarande strandskyddsreglerna. De regler om en i princip obegränsad glesbebyggelserätt som motionärerna aktualiserat för tankarna till den byggnadslagstiftning som gällde före PBL:s tillkomst. I byggnadslagen (BL) som i princip upphävdes vid halvårsskiftet 1987 fanns begreppet glesbebyggelse. Med sådan bebyggelse avsågs bebyggelse som inte kunde väntas kräva särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. Prövning av om mark skulle få användas för bebyggelse gjordes, i fråga om glesbebyggelse, i samband med ansökning om byggnadslov. Redan i början av 1970- talet förändrades emellertid synen på den i princip fria s.k. glesbebyggelserätten. Sålunda infördes år 1972 i BL en regel om att den för tätbebyggelse gällande ordningen, att mark skall ha prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet, kom att omfatta även glesbebyggelse. Det tillkom sålunda samhället att avgöra - liksom beträffande tätbebyggelse - även var och när glesbebyggelse fick ske. Ett motiv för denna ändring var ?det ökade behovet att hushålla med naturresurserna?. I och med PBL:s tillkomst 1987 utmönstrades begreppet glesbebyggelse. Under de senaste decennierna har samhället, som framgått ovan, kommit att betona vikten av hushållningen med mark och vatten. Ett accepterande av det synsätt som präglar förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 om en ?glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande strandskyddsregler? skulle innebära en förändring av balansen mellan enskilda och allmänna intressen som är bostadsutskottet främmande och skulle återföra lagstiftningen till en ordning som övergavs för snart 30 år sedan. De regler om planläggning och byggande som finns i PBL liksom reglerna om strandskydd i NVL omfattas av en bred riksdagsmajoritet. De har sin grund i ställningstaganden som successivt vuxit fram och som återspeglar samhällets syn på avvägningen mellan exploaterande och bevarande av mark och vatten. Med det anförda avstyrker utskottet motionsförslaget.
11 kap. Vattenverksamhet
Grundvattenskydd m.m. Vattenlagens (VL:s) vara eller inte vara i miljöbalken har varit föremål för diskussioner under de år som den samlade miljölagstiftningen har utretts. I det förslag som Miljöskyddskommittén lade fram i februari 1993 (SOU 1993:27) och som låg till grund för den miljöbalksproposition som presenterades av den förra regeringen i augusti 1994 (prop. 1994/95:10), ingick inte VL. I föreliggande förslag till miljöbalk har regeringen valt att inkludera de delar av VL som har anknytning till centrala miljöfrågor medan vattenlagens övriga bestämmelser samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Då denna uppdelning av VL inte mött synpunkter i de motioner som väckts med anledning av propositionen, finner utskottet ingen anledning att kommentera detta regeringsförslag närmare. Mer specifika frågor med anknytning till 11 kap. MB om vattenverksamhet tas däremot upp i ett par motionsyrkanden. Det är dels Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 7 om beslut om förstärkt vattenskydd, dels i den under allmänna motionstiden 1997 väckta motionen 1997/98: Jo758 (m) yrkande 2 om ett tillkännagivande om vattenuttag för bevattning. I den kristdemokratiska motionen anförs att skyddet av grundvattnet måste stärkas. Enligt motionärernas bedömning är det oklart om balkförslaget uppfyller nödvändiga EG-direktiv och om vattenresurserna ges tillräckligt skydd. När det gäller det s.k. grundvattendirektivet (80/68/EEG) kommer det enligt regeringen att vara genomfört genom reglerna i balken. Bestämmelserna i 7 kap. 21 § MB om vattenskyddsområde ger bl.a. möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt känsliga områden, vilket bidrar till att grundvattendirektivets krav uppfylls. Därutöver ger bestämmelser i MB:s kapitel om MKN möjligheter att ange förekomst i yt- eller grundvatten av kemiska produkter eller biotekniska organismer samt normer för grundvatten (5 kap. 2 § MB). Regeringens bedömning i miljöbalkspropositionen är att de regler om MKN som föreslås i MB möjliggör att samtliga EG-direktiv om miljökvalitetsnormer kan genomföras. I sammanhanget bör även nämnas att man inom EU för närvarande håller på att upprätta ett ramdirektiv för vatten, där grundvattendirektivets huvudsakliga innehåll sannolikt kommer att utgöra en viktig del. Det huvudsakliga målet med ramdirektivet är att skydda miljön. Till detta mål har fyra huvudmål knutits. Dessa är: (1) Tillgång till dricksvatten (2) Tillgång till vatten för uppfyllande av andra ekonomiska behov (3) Miljöskydd (4) Förhindrande och minskning av de negativa följderna av översvämning och torka. I utkastet till ramdirektiv är målet för grundvattenfrågorna att förebygga försämring av grundvattenstatusen, restaurera förorenat grundvatten och säkerställa en balans mellan uttag och påfyllning. Rådet förväntas ta ställning till EU-kommissionens förslag till direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området vattenpolitik någon gång under 1998. Enligt utskottets uppfattning fyller MB:s regler för skydd av grundvatten såväl de krav som finns i nu gällande grundvattendirektiv som de utkast till ett ramdirektiv för vatten som är under övervägande hos rådet. Då det senare dock ännu inte är antaget och därmed inte tillgängligt i sin slutversion kan eventuella förändringar i direktivet föranleda en översyn av MB och dess följdlagstiftning i aktuella avseenden. I nuläget finns dock inte tillräcklig anledning att anta att skyddet för grundvattnet inte kan förverkligas fullt ut. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 7 om ett förstärkt grundvattenskydd. Motion 1997/98:Jo758 (m) yrkande 2, som väcktes under allmänna motionstiden 1997 och hänvisats till bostadsutskottet, innehåller förslag som lämpligen bör behandlas i detta yttrande. Motionären tar upp frågan om vattenuttag för bevattning och de problem för bl.a. fiskreproduktionen som kan uppkomma vid överuttag. Därutöver föreslås att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen. I såväl MB som VL gäller en generell tillståndsplikt för vattenverksamhet. Enligt 4 kap. 1 a § VL behövs dock inte tillstånd för vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Motsvarande bestämmelse återfinns i 11 kap. 11 § miljöbalksförslaget. Med husbehovsförbrukning avses enligt författningskommentaren inte vattentäkt för jordbruksbevattning som därmed i huvudsak är tillståndspliktig enligt 4 kap. 1 § VL (11 kap. 9 § MB). En eventuell förändring av tillståndsprövningen av vattenverksamhet behandlas närmare i propositionen (s. 373 f.). Bland annat ges dessa tillståndsfrågor särskild belysning med anledning av de problem med grundvattensänkningar som uppkommit i sydlänen på grund av för stora bevattningsuttag under nederbördsfattiga perioder. Effektiva instrument för att komma till rätta med olagliga bevattningsuttag efterfrågas av vissa länsstyrelser. I miljöbalksförslaget föreslås användandet av MKN för högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i ett vattensystem som inte får över- eller underskridas (5 kap. 2 § MB). Avsikten med detta är i första hand att skydda naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkt för bevattning. Regeringen föreslår även i miljöbalksförslaget inrättandet av en särskild prövningsmyndighet vid länsstyrelserna som skall pröva miljöfarlig verksamhet (B-listan i miljöskyddsförordningen). Regeringen gav i december 1996 Naturvårdsverket i uppdrag att se över fördelningen mellan A- och B-ärenden i miljöskyddsförordningen. Uppdraget redovisades i oktober 1997, varefter det överlämnades till Miljöbalksutredningen. Miljöbalksutredningens slutbetänkande om miljöbalksanknutna förordningar (SOU 1998:35) presenteras i mars 1998. Utskottet anser att regeringen i propositionen tillfredsställande redovisar hanteringen av de frågor som motionären aktualiserat. Möjligheterna att ingripa mot bevattningsuttag som exempelvis riskerar att sänka flöden i vattendrag och på så sätt negativt påverka de biologiska förutsättningarna förstärks i och med införandet av MKN. Något riksdagens tillkännagivande till regeringen om tillståndsprövning av bevattningsuttag enligt vad som föreslås i motion 1997/98:Jo758 (m) yrkande 2 är därför enligt utskottets mening inte nu påkallat.
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
Omfattningen av regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter I propositionen föreslås att regeringen skall tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på miljön eller på hushållningen med naturresurser. Bestämmelserna om regeringsprövning i NRL och vattenlagen (VL) föreslås i allt väsentligt överföras till MB. I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 31 föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om att prövningen inte skall läggas på regeringen. Motionärerna anför bl.a. att det är oroväckande att regeringen får en så vid möjlighet att kringgå den i MB föreslagna lagstiftningen genom egen prövning. Regeringen begär enligt motionärerna alltför stora befogenheter när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Grundprincipen bör var att tillåtlighet av vissa industriföretag m.m. prövas av koncessionsnämnd eller förvaltningsdomstol. Bostadsutskottet vill anföra följande. De regler som i dag finns i NRL (4 kap.) om regeringsprövning av vissa större anläggningar hade sitt ursprung i 136 a § byggnadslagen (BL). Denna ordning tillskapades år 1972 (bet. CU 1972:35) i och med riksdagens beslut om hushållning med mark och vatten. Bestämmelserna om regeringsprövning hade det primära syftet att möjliggöra allsidiga bedömningar på ett tidigt stadium i planeringsprocessen av sådana industriella verksamheter som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på. Utskottet delar uppfattningen i propositionen om att det alltjämt är viktigt att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan och därigenom kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Utskottet kan däremot inte dela motionärernas uppfattning att regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att kringgå reglerna i MB. Regeringen har som varje annan självfallet att följa lagstiftningen. Görs inte detta får ansvar utkrävas i konstitutionell ordning och/eller ytterst i val. Såvitt bostadsutskottet har sig bekant har ordningen för regeringens tillåtlighetsprövning som tidigare fanns i BL och som nu finns i NRL fungerat i allt väsentligt tillfredsställande. Vad utskottet inte sällan har haft att behandla är frågan om regeringen - med användande av den förbehållsmöjlighet avseende regeringsprövning som finns i 4 kap. NRL - inte borde pröva tillåtligheten av flera anläggningar eller åtgärder än vad som faktiskt skett. Sammanfattningsvis anser utskottet att den ordning för regeringsprövning som finns i NRL och som nu i huvudsak oförändrad föreslås tas in i MB är väl utformad. Regeringsförslaget låter sig inte förenas med yrkande 31 i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32. Motionsförslaget avstyrks alltså. De verksamheter som föreslås omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen enligt MB är i huvudsak desamma som i dag. I förhållande till NRL föreslås dock att även större trafikanläggningar såsom nya större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser skall prövas av regeringen. Vidare föreslås något färre typer av vattenverksamhet vara prövningspliktiga. I motion 1997/98:Jo36 (fp) föreslås att även hamnar, lastnings- och lossningskajer över en viss minsta storlek skall omfattas av regeringsprövningen. I propositionen konstateras att synen på trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare positiv ställning till en i många fall ifrågasättande. Detta anges vara fallet i vad gäller sådana trafikanläggningar som räknats upp i propositionen. De motiv som förs fram i regeringsförslaget för att ytterligare ärendegrupper skall omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen har enligt utskottets mening fog för sig. De i motion 1997/98:Jo36 (fp) aktualiserade anläggningarna kan - även om de i och för sig har stor omgivningspåverkan - inte anses innebära sådana miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör förordas. Utskottet vill erinra om att regeringen (17 kap. 3 §) - om vissa förutsättningar är för handen - för ett visst fall får förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av den obligatoriska prövningen (17 kap. 1 §). Bl.a. sådana anläggningar som aktualiserats av motionären bör därvid kunna komma under regeringens prövning utan att detta explicit anges. I den mån motionen inte kan anses tillgodosedd med vad nu anförts bör den avslås av riksdagen.
Det kommunala vetot
Vid regeringens prövning enligt 4 kap. NRL har kommunerna möjlighet att motsätta sig en planerad verksamhet, det s.k. kommunala vetot. I propositionen och i två motioner tas frågan upp. Vetot föreslås i regeringsförslaget bestå och få sin plats i 17 kap. MB. Det föreslås inte gälla vid regeringens tillståndsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Sådana anläggningar och verksamheter har, som framgått ovan, ingen motsvarighet i NRL i dag. I NRL finns vissa undantag från vetorätten. Det gäller bl.a. anläggningar för mellanlagring eller slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd får regeringen lämna tillstånd även om kommunen inte tillstyrkt detta. Tillstånd får dock inte lämnas utan kommunfullmäktiges tillstyrkan om en lämplig plats har anvisats inom en annan kommun som kan antas godta en placering där eller i annat fall om en annan plats bedöms vara lämpligare. I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22 tas upp frågan om det kommunala vetot. Motionärerna föreslår att riksdagen beslutar att de undantag från det kommunala vetot som föreslås i 17 kap. MB ej accepteras av riksdagen. I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 föreslås - yrkande 19 - ett riksdagens tillkännagivande till regeringen av vad i motionen anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövningen av större trafikanläggningar och vattenverksamhet. Motionärerna riktar inte kritik mot undantagen från det kommunala vetot som sådant, men anser att regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar och vattenverksamhet skall ske med den absoluta målsättningen att samförstånd med berörda kommuner skall uppnås genom ett väl utbyggt samråd. Först behandlar utskottet förslagen i Centerpartiets partimotion om att några undantag från det kommunala vetot inte skall finnas. Motioner med liknande förslag har utskottet avstyrkt och riksdagen avslagit praktiskt taget varje år sedan det kommunala vetot fick sin nuvarande utformning år 1990 (bet 1989/90:BoU20). Då anförde utskottet att det kommunala vetot i NRL är ett uttryck för grundtanken att kommunerna skall utöva ett starkt inflytande på den lokala miljön. Det kommunala vetot är också ett uttryck för den kommunala självbestämmanderätten i de markpolitiska frågorna liksom även i frågan om en industri på grund av sin verksamhet borde tillåtas etableras i kommunen. Utskottet ansåg emellertid att det även mot en kommuns vilja i speciella undantagssituationer måste finnas möjlighet att fatta beslut om lokalisering av vissa anläggningar av stor nationell betydelse. Utskottet betonade vikten av att stor restriktivitet iakttas vid regeringens prövning av om en viss anläggning skall undantas från vetorätten och att samförståndslösningar i första hand bör eftersträvas. De motiv som hittills väglett lagstiftningen föreslås i nu refererad del inte förändras när NRL- reglerna om det kommunala vetot föreslås arbetas in i MB. Vad utskottet anförde år 1990 vid sin bedömning av undantagen från kommunala vetot bör även fortsättningsvis vägleda tillämpningen när reglerna nu föreslås ingå i MB. Denna uppfattning delas uppenbarligen av regeringen. I propositionen föreslås nämligen ingen ändring härvidlag. Utskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, har heller ingen erinran mot den utformning av vetot som föreslås i propositionen. Yrkandena 21 och 22 i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 är inte förenliga med vad nu anförts. Motionsyrkandena avstyrks. Förslaget i yrkande 19 i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 om ytterligare motiv till ledningen för tillämpningen av kommunala vetot kan inte anses tillföra tillämpningen något väsentligt. Utskottet har ovan redovisat den mycket rigorösa ordning som vägleder bedömningarna avseende undantagen från det kommunala vetot. Vad i partimotionen (kd) förordas får anses tillgodosett utan någon riksdagens begäran därom. Motionsyrkandet avstyrks.
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.
Ersättningsreglernas utformning i regeringsformen och i MB Frågan om ersättningsreglernas utformning vid ingripanden av det allmänna har tilldragit sig mycket stort intresse vid den beredning som föregått regeringsförslaget och även i motioner som avlämnats med anledning av propositionen. Bl.a. har av Lagrådet och i motioner ifrågasatts om reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen ger anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i MB. Denna fråga ankommer det närmast konstitutionsutskottet att bedöma. Bostadsutskottets befattning med ersättningsbestämmelsernas utformning har emellertid aktualiserats genom förslag i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 4. Motionärerna anser att de ersättningsregler som riksdagen beslutade om 1987 kommer att brytas igenom om förslaget i 31 kap. 6 § MB genomförs. Paragrafen innebär att ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen inte skall betalas. När motionärerna nämner 1987 års beslut om ersättningsreglernas utformning avser de uppenbarligen det förhållandet att ersättning enligt reglerna i PBL i vissa fall betalas ut för hela den skada en fastighetsägare lider när kvalifikationsgränsen är överskriden, dvs. när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Reglerna i 14 kap. 10 § första stycket PBL har denna utformning medan reglerna i lagrummets andra stycke närmast motsvarar 31 kap. 6 § MB-förslaget. De ersättningssituationer i PBL som motsvarar vad nu föreslås i MB gäller bl.a. om skada uppkommer till följd av vägrat bygglov att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad. Av propositionen framgår (s. 557) att den av regeringen förordade regeln fått ett starkt stöd vid remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens betänkande. Bostadsutskottet vill inte motsätta sig att regeln ges den i propositionen förordade utformningen. Det kan dock finnas anledning att återkomma till frågan vid behandlingen av följdlagstiftningen till MB. Med det anförda avstyrker utskottet nu Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 4.
Länsstyrelsernas resurser för ärendeprövning enligt miljöbalken Enligt propositionen skall länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet få fastare former genom att de prövas av en självständig och till länsstyrelsen administrativt knuten prövningsmyndighet. I propositionen beräknas att kostnaden för länsstyrelsernas arbete med vissa ärenden enligt MB blir över 2 miljoner kronor. Regeringen ämnar i budgetarbetet inför 1999 års budget återkomna till denna och andra kostnader som kan förväntas uppkomna med anledning av MB. Kostnaderna anges komma att finansieras via avgifter och via utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 34 i motsvarande del föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen bl.a. om att länsstyrelserna behöver tillföras resurser så att de kan fullgöra de MB- uppgifter de har fått sig ålagda. Bostadsutskottet har bl.a. att bereda frågan om länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Länsstyrelserna har fått vidkännas stora besparingar under de senaste åren. Utskottet ser därför positivt på att länsstyrelsernas tillkommande uppgifter enligt MB avses finansieras utan ytterligare besparingar på länsstyrelseanslaget. Frågan får, som regeringen anför, tas upp i budgetarbetet inför nästa års budget. Ett tillkännagivande enligt förslaget i partimotionen (kd) om länsstyrelsernas resurser bör därför nu kunna undvaras.
Stockholm den 5 mars 1998
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin (s), Sten Andersson (m), Marianne Carlström (s), Rigmor Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Inga Berggren (m), Per Lager (mp), Ulf Björklund (kd) och Juan Fonseca (s).
Avvikande meningar
1. MB och förhållandet till annan lagstiftning Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde som börjar med ?Ett genomförande? och slutar med ?till MB? bort ha följande lydelse: Utskottet delar uppfattningen i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 1 om att regeringens förslag om följdlagstiftning till MB borde ha varit känt redan i samband med huvudförslaget. Det är också en brist att regeringens stora miljöpolitiska proposition ännu inte presenterats för riksdagen. Den brådska med vilken MB-förslaget arbetats fram ger tyvärr ett befogat intryck av att förslaget är framkastat utan fullständig kontroll över slutresultatet. Den osäkerhet som regeringens senfärdighet skapat inte minst vad gäller frågan om hur MB skall förhålla sig till annan lagstiftning är inte ägnad att inge förtroende för tillämpningen av lagkomplexet. Bl.a. saknas entydiga regler om förhållandet mellan MB och följdlagstiftningen. Som förordas i partimotionen bör den osäkerhet som skapats elimineras. Detta görs bäst genom en ordning som går ut på att speciallagar skall gälla före MB i det fall det finns bestämmelser som kolliderar. Även om det kan finnas anledning att återkomma till frågan vid behandlingen senare i vår av propositionen om följdlagstiftningen finner utskottet nu inte anledning till annat ställningstagande än det som förs fram i yrkande 1 i motionen och som alltså går ut på att riksdagen skall besluta att speciallagar skall gälla före MB. Vad nu föreslagits tillgodoser i inte ringa grad även förslaget i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2 om en precisering av MB:s förhållande till annan lag.
2. Ett preciserat förslag beträffande MB:s förhållande till annan lag Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde som börjar med ?Ett genomförande? och slutar med ?till MB? bort ha följande lydelse: Som anförs i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2 har kritiken från remissinstanserna varit mycket omfattande vad gäller miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning. Kritiken handlar främst om att tillämpningsområdet inte är tillräckligt preciserat och att det finns otydligheter när det gäller förhållandet till annan lag. Det är ett klart otillfredsställande förhållande att företagare och enskilda inte med säkerhet kan veta vilken lagstiftning det är som skall gälla och när den skall gälla. Detta handlar om rättssäkerhet och om egendomsrätt. I denna principiella del måste regeringen återkomma med ett mer preciserat förslag som säkrar rättstryggheten och tydliggör att äganderätten med tillhörande ersättningsprinciper gäller. Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 2 i motionen som sin mening ge regeringen till känna. Förslaget i yrkande 1 i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98: Jo32 om att speciallag alltid skall gälla före MB är alltför oflexibelt för att kunna läggas till grund för ett riksdagsbeslut. Det är just frågan om MB:s förhållande till annan lagstiftning som bör övervägas ytterligare. Dessa överväganden bör göras utan den bindning som ett bifall till Moderata samlingspartiets partimotion i denna del skulle innebära.
3. Lokaliseringsprincipen Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 2 kap. Allmänna hänsynsregler som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?Yrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det på ett tydligare sätt bör framgår att de grundläggande ställningstaganden som regleras i miljöbalkens hushållnings- och kretsloppsprincip har ett nära samband med den s.k. lokaliseringsprincipen. Med dagens uppdelning i två olika paragrafer finns risken att detta samband går förlorat. Utskottet förordar därför att lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 § MB utformas i enlighet med det i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1 förordade tillägget. Detta tillägg har följande lydelse: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.? Med detta tillägg uppnås även en bättre samstämmighet mellan lokaliseringsprincipen och de detaljerade kraven på miljökonsekvensbeskrivningar som återfinns i 6 kap. 3 § MB. Utskottet föreslår att riksdagen beslutar att göra ett tillägg till 2 kap. 4 § i enlighet med vad som anförs i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1.
4. Lokaliseringsprincipens förhållande till MB:s övriga bestämmelser Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 2 kap. Allmänna hänsynsregler som börjar med ?Det föreligger? och slutar med ?Motionen avstyrks? bort ha följande lydelse: Regeringens val att låta NRL utgöra en del av miljöbalken har kritiserats av flera remissinstanser. Bl.a. har invändningar rests mot den brist på närmare analys av vilka eventuella tolkningsproblem som kan uppkomma i förhållandet mellan miljöbalkens allmänna hänsynsregler och dess hushållningsbestämmelser. Därutöver hävdar många att en genomgripande översyn av NRL:s hushållningsbestämmelser borde ha gjorts innan de tilläts bli en viktig del av miljöbalken. Ett av de mest pregnanta tecknen på att analysen av sammansmältningens konsekvenser varit bristfällig är, enligt utskottets mening, den ?dubblering? av lokaliseringsprincipen som uppenbarligen förekommer i 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 § MB. För att miljöbalken skall kunna anses vila på en rättssäker grund bör en dylik tvetydighet snarast elimineras. Med det anförda ansluter sig utskottet till vad som föreslås i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 12 om att riksdagen bör besluta om att samordna lokaliseringsprincipen i en paragraf.
5. Jordbruksmark som riksintresse Rigmor Ahlstedt (c) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Utskottet vidhåller? och slutar med ?yrkande 6? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning råder en viss inkonsekvens i den föreslagna miljöbalkens tredje kapitel beträffande regleringen av vad som kan avsättas som riksintresse. Regeringen anför att näringar i sig inte skall kunna klassas som riksintressen utan det är för olika näringar erforderliga naturresurser som genom en riksintresseförklaring skall kunna ges ett långsiktigt skydd. I 3 kap. MB räknas ett antal sådana näringar upp vars naturresursbaserade produktionsfaktorer kan tilldelas denna status. Utskottet finner denna grundinställning i huvudsak korrekt. Vad som dock kan ifrågasättas är att den nödvändiga produktionsresurs som ligger till grund för ett levande svenskt jordbruk inte omfattas av möjligheterna att avsättas som riksintresse. Att på detta sätt negativt särbehandla en viss näring kan knappast anses rimma särskilt väl med den föreslagna lagens syfte. Särskilt anmärkningsvärt är detta när det handlar om en näring som ytterst står för en produktion som i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv har stor betydelse. Jordbruksmarken måste dessutom ges ett bättre skydd mot bebyggelse och andra exploateringsföretag som omöjliggör ett bärkraftigt framtida jordbruk. Bristen på hållbara argument för att inte klassa jordbruksmark som riksintresse gör att utskottet ansluter sig till vad som anförs i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 5 och Kristdemokraternas partimotion 1997/ 98:Jo33 yrkande 6 om att riksdagen beslutar om ändringar i 3 kap. 4 § MB.
6. Översyn och samordning av 3 kap. MB Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?i miljöbalken? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att hanteringen av NRL:s hushållningsbestämmelser inte uppfyller de krav på genomgripande översyn som bör kunna krävas vid tillskapandet av ett så omfattande regelverk som MB. Sådana tvivelaktigheter som vid rättstillämpningen riskerar att skapa allvarliga rättssäkerhetsproblem måste självfallet elimineras. Ett annat skäl till en översyn är att hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. MB på ett för balken apart sätt delvis utgår från skyddet av vissa näringar i stället för från skyddet av miljön. Det är därför enligt utskottets mening nödvändigt att avpassa reglerna i lagförslagets tredje kapitel till övriga delar i miljöbalken. Samtidigt måste reglerna förändras så att de liksom miljöbalken i övrigt utgår från skyddet för natur- och kulturmiljövärden samt vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Vad nu anförts är en anslutning till vad som föreslås i Moderaternas partimotion 1997/98:32 yrkande 11.
7. Vindkraft Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Det kan? och slutar med ?avstyrks således? bort ha följande lydelse: Utskottets uppfattning är att frågan om vindkraftsetableringar i våra känsliga kustområden inte är tillfredsställande utredd. Visserligen kommer den utredning som är aviserad sannolikt att räta ut en del frågetecken, men fortfarande kan det befaras att vindkraftsetableringar även framgent kommer att utgöra ett hot mot oersättliga naturvärden särskilt i de sydliga kustlänen. För att eliminera denna risk föreslår utskottet att de direktiv som ligger till grund för utredningsarbetet om vindkraft kompletteras med lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent bör skyddas mot vindmölleetableringar i enlighet med vad som anförs i motion 1997/98:Jo29 (m) yrkande 1. Utskottet finner dessa frågor så angelägna att riksdagen bör fatta beslut om ett utbyggnadsstopp för vindkraftsanläggningar i avvaktan på erforderliga utredningsresultat i enlighet med vad som anförs i samma motions yrkande 2. I den mån förslaget i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4 inte tillgodoses med vad nu anförts bör förslaget avslås av riksdagen.
8. Vindkraft Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Det kan? och slutar med ?avstyrks således? bort ha följande lydelse: Vindkraft är en förnyelsebar och miljövänlig energikälla vars status måste höjas. Alternativ till fossil- och kärnkraft måste inför den förestående energiomställningen ges en mer framskjuten position i energidebatten. Ett sätt att uppnå detta är enligt utskottets uppfattning att se över lagstiftningen och i möjligaste mån stärka vindkraftens roll som en del i energiproduktionssy- stemet. Ett osökt tillfälle att stärka vindkraftens ställning är att redan i samband med MB:s tillkomst göra vissa revideringar av de bestämmelser som reglerar avgränsningen av riksintressen. Områden för energiproduktion kan såsom anförs ovan visserligen klassas som riksintressen enligt 3 kap. 8 § MB, men regleringen är grov och gör ingen skillnad på olika slags energiproduktion. En utväg för att särskilja de alternativa och framtidsvänliga energislagen från mer miljöovänlig energiproduktion vore att de togs upp i två olika paragrafer. Som ett första led i denna reform föreslår utskottet att riksdagen beslutar att i en särskild paragraf i MB:s tredje kapitel anges att områden som är särskilt lämpliga för vindkraftsproduktion skall klassas som riksintresse för detta ändamål. Vad utskottet nu anfört ansluter till vad som föreslås i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4. Utskottet kan inte dela den i grunden negativa inställning till vindkraften som energikälla som förs fram i motion 1997/98:Jo29 (m). Denna motion bör avslås av riksdagen.
9. Riksintressenas status Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?riksintressenas status? bort ha följande lydelse: Utskottet anser det motiverat att riksdagen närmare beaktar vad som anförts i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 7 om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar som klassas som riksintressen. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att riksdagen tydligt markerar sin syn på hur statliga resurser utnyttjas i de fall tvivelaktigheter uppkommer. Ett konkret exempel är den ovan beskrivna satsningen på miljöanpassning av befintlig vattenkraft. Om sådan forskning inkluderar ansatser som innebär en utbyggnad av vattenkraft i sådana vattendrag som är skyddade som riksintressen enligt 4 kap. 6 § MB bör den enligt utskottets uppfattning inte uppmuntras genom statlig finansiering. Med det anförda tillstyrker utskottet Centerpartiets partimotion 1997/98: Jo34 yrkande 7.
10. Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?till regeringen? bort ha följande lydelse: Utskottet har tidigare redovisat att kritik riktats mot att hushållningsbestämmelserna i NRL utan närmare konsekvensanalyser föreslås tas in i MB. I 4 kap. MB återfinns särskilda regler för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet. Bl.a. avgränsas områden av riksintresse för olika ändamål. Ett sedan länge påtalat problem med dessa riksintressanta områden är att de sammantaget täcker en så pass ansenlig del av den svenska land- och vattenarealen att deras särställning påtagligt har urholkats. Riksintressebegreppet har genomgått en slags innehållslig inflation som påkallar en närmare analys av dess framtida användning. Bestämmelserna i 4 kap. MB bör även ändras så att de inte utgår från skyddet av näringar och särintressen. Utformningen av framtidens riksintressen bör i stället på ett tydligare sätt baseras på hänsynstagande till speciella natur- och kulturvärden samt till vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Avgränsningen av vilka områden som skall åtnjuta särskild status som riksintressen bör bestämmas av staten i samråd av kommunerna. Med det anförda tillstyrker utskottet Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 13 där ett riksdagens tillkännagivande till regeringen föreslås om vad som i motionen anförts om ändringar i 4 kap. 1-4 §§ MB.
11. Södra Bohusläns kust som riksintresse Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Utskottet anser? och slutar med ?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse: Den svenska västkusten utgör en ovärderlig källa för såväl natur-, kultur-, som fritidsupplevelser av en karaktär som svårligen går att finna på andra platser i landet. Mot den bakgrunden är det enligt utskottets mening nu hög tid att låta hela den bohuslänska kuststräckan omfattas av den riksintresseförklaring som återfinns i 4 kap. 2 § MB. Dagens avgränsning, där endast sträckan mellan Lysekil och norska gränsen klassas som riksintresse enligt 3 kap. 2 § NRL, bör därför i MB kompletteras med sträckan mellan Lysekil och Marstrand. Med denna komplettering erhålls ett heltäckande skydd för den unika bohuslänska kustmiljön, och en eventuell koncentration av exploateringsföretag till den del av kuststräckan som inte i dag omfattas av avgränsningen som riksintresse kan därmed undvikas. Med det anförda tillstyrker utskottet motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 2 om att riksdagen beslutar att ändra 4 kap. 2 § MB på ett sådant sätt att kustskyddet i Bohuslän utökas.
12. Riksintresset älvskydd Rigmor Ahlstedt (c), Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Med anledning? och slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse: Som framgått tidigare av detta yttrande har frågan och innebörden av begreppet riksintresse som sådant samt för vissa verksamheter ägnats stort intresse i motioner liksom också frågan om avgränsningar av riksintressen. Stort intresse har också ägnats frågan om riksintresset älvskydd. Frågan har tagits upp såväl i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 6 som i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del. I de båda motionerna föreslås en ändring i 4 kap. 1 § andra stycket MB. I detta stycke anges bl.a. att bestämmelserna i första stycket samt i 2-6 §§ inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller ur det lokala näringslivet eller utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. I 6 § anges att i nationalälvarna samt i vissa uppräknade vattenområden och älvsträckor utförande av vattenkraft samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål inte får ske. I motionerna föreslås att hänvisningen i 4 kap. 1 § andra stycket inte skall ske till 2-6 §§ utan till 2-5 §§. Härigenom kommer enligt motionärerna riksintresset älvskydd att öka i styrka. Utskottet delar denna uppfattning. Det är viktigt att riksdagen tar initiativ för att förstärka detta skydd. Denna uppfattning har inte minst mot bakgrund av den senaste tidens propåer om ytterligare forskning i avsikt att klargöra möjligheterna till ingrepp i skyddade älvar och vattenområden vunnit i styrka. Med det anförda tillstyrker bostadsutskottet de nu behandlade partimotionerna från Centerpartiet och Folkpartiet.
13. Älvskyddets utformning Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Även de? och slutar med ?utformning m.m.? bort ha följande lydelse: Utskottet delar uppfattningen i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del om att älvskyddet skall utformas så att skyddsbehovet skall bedömas oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skulle tjäna. MB bör dessutom utformas så att mindre ombyggnader och/eller utbyggnader inte blir möjliga i sådana vattenområden som föreslås åtnjuta skydd enligt 4 kap. 6 § första och andra styckena. Enligt tredje stycket i lagrummet kommer det nämligen att vara möjligt att göra ombyggnader/utbyggnader som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan även i eljest skyddade vattenområden och älvsträckor. Vad nu föreslagits om en förstärkning av älvskyddet är viktigt inte minst eftersom regeringen med stöd av vissa partier i riksdagen lyckats genomdriva en energipolitik som i sin förlängning bl.a. innebär en tvångsavveckling av kärnkraftsreaktorer. En sådan politik ökar uppenbarligen behovet av ersättningskraft något som i sin tur dramatiskt ökar hotet mot värdefulla vattenområden. Utskottet har ovan föreslagit en skärpning av riksintresset älvskydd. Älvskydd bör också skärpas i vad frågan nu behandlas. Utskottet tillstyrker med det anförda yrkande 1 i motsvarande del i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37.
14. Sölvbacka strömmar och Gideälven Rigmor Ahlstedt (c), Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Utskottet anförde? och slutar med ?denna del? bort ha följande lydelse: I två fempartireservationer (c, fp, v, mp, kd) till betänkande 1997/98: BoU3 föreslogs i februari 1998 att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skulle inarbetas i 3 kap. 6 § NRL och därmed komma att omfattas av förbudet mot utbyggnad för kraftändamål. Efter att ha erinrat om behandlingen av frågan år 1997 om Sölvbacka strömmar och om Bergs kommuns framställning att få köpa fallrättigheterna anfördes i reservationen följande:
Sedan utskottet behandlade frågan förra året har regeringen alltså beslutat att inte tillmötesgå Bergs kommuns begäran att få ta upp förhandlingar med staten om överlåtelse till kommunen av fallrättigheterna vid Sölvbacka strömmar. Regeringen konstaterar att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser inte begära ett sådant bemyndigande av riksdagen. Regeringens beslut måste rimligen tolkas så att frågan om utbyggnad av Sölvbacka strömmar nu är avförd från dagordningen en gång för alla, inte bara från riksdagens sida utan även från regeringens. Älvsträckan bör tas in i 3 kap. 6 § första stycket NRL. Därmed kommer den att åtnjuta ?normalt älvskydd?. Vad nu förordats är en anslutning till motionerna 1997/98:Bo526 (v, c, fp, mp, kd) yrkande 2 och 1997/98:Bo537 (kd), denna motion i motsvarande del. Beträffande Gideälven uppströms Björna anfördes följande:
Som anförs i motionerna 1997/98:Bo529 (fp) och 1997/98:Bo537 (kd) bör Gideälven ges NRL-skydd. Såväl 1996 som 1997 har fem partier i bostadsutskottet (c, fp, v, mp, kd) i reservationer stött motioner som gått ut på att älvsträckan borde undantas från utbyggnad. Vid sistnämnda tillfälle anfördes i reservationen bl.a. följande (se bet. 1996/97:BoU10 s. 28):
Uppströms Björna utgör Gideälven tillsammans med några mindre sträckor i Moälven de sista resterna av Västernorrlands läns skogsälvforsar. Gideälven har därför stor betydelse för upprätthållandet av den biologiska mångfalden i länet. Utter, strömlekande harrbestånd och förekomsten av flodpärlmussla gör älvsträckans fauna mycket intressant. I lugnvattnet finns sik, abborre och gädda men även goda bestånd av harr och öring förekommer upp till Stora Tällvattnet och i biflödena. Under 1995-96 har ett flertal iakttagelser gjorts som styrker att Gideälven är en utterbiotop.
- - -
Det är älvsträckans sammanlagda värde som unik naturmiljö med geologiska kvaliteter, det växt- och djurliv som är knutet till älven och dess betydelse för det rörliga friluftslivet och turismen samt för de närboende som gör den viktig att skydda. En stor majoritet av lokalbefolkningen har motsatt sig den planerade utbyggnaden. Örnsköldsviks kommun, Länsstyrelsen i Västernorrland och Naturvårdsverket har också motsatt sig tillstånd för utbyggnad av älven. De anser att skyddsvärdet överstiger värdet av en exploatering av forsarna mellan Stennäs och Björna. Med hänvisning till vad nu anförts föreslår utskottet att en ändring görs i NRL - 3 kap. 6 § andra stycket - som tillgodoser förslaget i motionen. Sammanfattningsvis anser utskottet att 4 kap. 6 § första stycket MB beträffande Ljungan ordet ?Storsjön? utbyts mot ?Gruckensjöarna?. Därmed kommer Sölvbacka strömmar att omfattas av älvskyddet. I 4 kap. 6 § andra stycket efter Ångermanälven tas in följande text. ?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och Björna.? De nu föreslagna ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1999, dvs. vid samma tidpunkt som enligt propositionen skall gälla för MB i övrigt. Vad nu föreslagits är alltså en tillstyrkan av yrkande 1 i motsvarande del i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37.
15. Lagstiftningen om nationalstadsparker Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Beslutet om? och slutar med ?anses nödvändigt? bort ha följande lydelse: När det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen som föreslås i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 besluta att de bedömningar som lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka lagstiftningen. Det finns anledning fästa uppmärksamhet på denna omständighet eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller främst propositionens avsnitt om förutsättningarna för förändrad mark- användning. Om det är nödvändigt för att lagstiftningen skall ges den inriktning som uppenbarligen varit riksdagens avsikt kan det bli nödvändigt att direkt i lagtexten skriva in vissa delar av det som nu motivledes avses tjäna som tillämpning för lagstiftning. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen med anledning av yrkande 14 i partimotionen (m) som sin mening ge regeringen till känna.
16. Bioindikatorer och miljökvalitetsnormer Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?yrkande 7? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning är förslaget om miljökvalitetsnormer en nödvändig anpassning till EU:s regelverk som på sikt säkerligen kan bidra till att såväl nationella som internationella miljömål uppnås. Ett av de miljömål som dock knappast kommer att kunna garanteras med hjälp av de i MB föreslagna miljökvalitetsnormerna är bevarandet av den biologiska mångfalden. I propositionen har regeringen valt att i 5 kap. 2 § MB begränsa sin satsning på biologiska miljökvalitetsnormer till yt- och grundvatten utan att klart redovisa de bevekelsegrunder som finns för denna avgränsning. Utskottet menar att denna är godtycklig och utan stöd i vetenskapliga rön om hur den biologiska mångfalden skall garanteras i ett längre perspektiv. Innan erforderlig kunskap finns anser utskottet det olämpligt att över huvud taget knyta miljökvalitetsnormer till biologiska indikatorer. Ett godtyckligt och ogenomtänkt utnyttjande av sådana normer riskerar att ge dessa dålig status i det miljöarbete som av nödvändighet måste vara väl sett i hela samhället. Utskottet har svårt att finna en koppling mellan miljökvalitetsnormernas grundläggande utgångspunkt, nämligen att de skall fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden och de s.k. bioindikatorer som regleras i 5 kap. 2 § MB. Bioindikatorernas brist på överensstämmelse med miljökvalitetsnormernas grundläggande syfte gör att de bör mönstras ut ur miljöbalken. Med det anförda tillstyrker utskottet Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 15. Vad nu föreslagits är inte förenligt med förslagen i yrkande 10 i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 och i yrkande 7 i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37. Dessa förslag bör därför avslås av riksdagen.
17. Bioindikatorer och miljökvalitetsnormer Rigmor Ahlstedt (c) och Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnorner som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?yrkande 7? bort ha följande lydelse: Utskottet finner att regeringens förslag om införandet av miljökvalitetsnormer är ett steg i rätt riktning för att få bukt med många miljöproblem. Vad som dock saknas i kapitlet om miljökvalitetsnormer i MB är en satsning på att låta detta instrument även komma till direkt användning när det gäller att bevara den biologiska mångfalden i skog och mark. Utskottet anser att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för organismer inte enbart skall begränsas till yt- och grundvatten. En framåtsyftande och effektiv satsning för bevarande av den biologiska mångfalden borde kunna inkludera normer även för exempelvis art- och individantal samt tillgången på särskilt utsatta livsmiljöer. Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 10 och i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 7 om ett mera preciserat förslag till MKN samt om att biologiska miljökvalitetsnormer även bör kunna tillämpas för att bevara den biologiska mångfalden i skog och mark. Vad i motionerna föreslagits bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Förslaget i yrkande 15 i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 går delvis stick i stäv mot vad nu anförts. Detta förslag bör avslås av riksdagen.
18. Miljökvalitetsnormer och transnationella föroreningar Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnorner som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?transnationella föroreningar? bort ha följande lydelse: Miljökvalitetsnormer formuleras i inte ringa omfattning som minimikrav på EU- nivå. Detta innebär att Sverige, som ovan angivits, har möjlighet att ställa högre krav på exempelvis utsläppsnivåer etc. Enligt utskottets uppfattning bör dock denna möjlighet utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Skälet till detta är främst att höga nivåer av skadliga ämnen i såväl luft som vatten ofta har sitt ursprung utanför Sveriges gränser. Det kan mot den bakgrunden inte vara rimligt att Sverige ställer särskilt hårda krav på de nationella föroreningskällor som kanske endast i mindre omfattning bidrar till att en norm överskrids. Enligt utskottets uppfattning är frågan om hur utsläpp från andra länder skall beaktas när det gäller att upprätta svenska miljökvalitetsnormer inte klarlagd. Av rättssäkerhetsskäl bör därför regeringen i enlighet med vad som anförs i Moderaternas partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 16 avstå från att meddela miljökvalitetsnormer i de fall miljösituationen väsentligt påverkas av föroreningar från andra länder.
19. Sanktionerade miljökvalitetsnormer Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottet menar? och slutar med ?avstyrker motionsyrkandet? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att miljökvalitetsnormernas rättsliga status bör stärkas genom att sanktioner kopplas direkt till dessa. Regeringen bör utarbeta ett förslag om hur detta skall kunna ske samt klargöra hur och av vem ansvar skall utkrävas när en miljökvalitetsnorm överskrids. Ansvarsfrågan är särskilt angelägen att klara ut beträffande fall där många diffusa icke tillståndspliktiga verksamheter bidrar till att en norm överskrids. Med det anförda tillstyrker utskottet Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Bo33 yrkande 8 om ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om en koppling av sanktioner till miljökvalitetsnormer.
20. Miljökvalitetsnormer och kommunal planering Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnorner som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?kommunal planering? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning är 5 kap. 3 § MB utformad på ett sådant sätt att det kan uppkomma osäkerhet om vad som verkligen gäller för sambandet mellan miljökvalitetsnormer och de krav som ställs i det kommunala planeringsarbetet. Såsom paragrafen lyder gäller endast att kommunerna skall iaktta miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning. Visserligen görs i författningskommentaren ett förtydligande av vad detta i realiteten innebär, men utskottet finner det ändå angeläget med en tydligare utformning av själva paragrafen. Det får inte finnas något sådant tolkningsutrymme som kan leda till att en miljökvalitetsnorm inte åtnjuter tillräcklig uppmärksamhet i det kommunala planeringsarbetet. Utskottet föreslår därför i enlighet med Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 9 att riksdagen fattar beslut om en ändring i 5 kap. 3 § MB med innebörden att paragrafens sista stycke byts ut mot ett stycke med lydelsen ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormer uppfylls?.
21. Bindande åtgärdsprogram Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?bindande åtgärdsprogram? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning är en förutsättning för att tillämpningen av miljökvalitetsnormer skall bli effektiv att även diffusa, icke tillståndspliktiga, utsläppskällors bidrag till att en norm eventuellt överskrids kan kontrolleras. Det instrument som miljöbalken tillhandahåller för detta ändamål är möjligheten att upprätta s.k. åtgärdsprogram. Dessa program anses dock endast vara bindande gentemot de kommunala och statliga myndigheter som har till uppgift att tillse att normerna inte överskrids. Utskottet menar att detta inte är tillräckligt utan åtgärdsprogrammens rättsliga status måste höjas och även göras bindande gentemot enskilda. I stället för att liknas vid målsättningsdokument som de kommunala översiktsplanerna bör jämförelsen göras med de kommunala detaljplanerna. Åtgärder som föreskrivs i ett åtgärdsprogram och som inte beaktas av enskilda bör i syfte att uppnå målet med miljökvalitetsnormernas ändamål kunna leda till rättsliga konsekvenser. Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 6 och föreslår att riksdagen bifaller motionsyrkandet.
22. Krav på när miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m), Inga Berggren (m) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag som börjar med ?Utskottet anser? och slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse: Det i nuvarande lagstiftning gällande generella kravet på MKB vid ansökan om tillstånd eller liknande har resulterat i en mängd miljökonsekvensbeskrivningar av ?fyra-raders-karaktär?. Förklaringen till detta är att det i långt ifrån alla tillståndspliktiga fall kan förväntas några miljökonsekvenser av betydelse. Problemet med att ta fram sådana mera ambitiösa MKB är att det kräver en oproportionerligt stor arbetsinsats från mindre företag som långt ifrån alltid har ekonomiska förutsättningar eller kunskaper för detta arbete. De nya skärpta reglerna avseende innehållet i en MKB gör att denna obalans blir än mer accentuerad. Utöver detta bör noteras att tillsynsmyndigheternas granskning av dessa MKB stjäl resurser från mer angelägna uppgifter som exempelvis en mer genomgripande granskning av de MKB som upprättas när betydande miljöpåverkan kan förmodas. En annan risk är att mängden ?små-MKB? sänker MKB-instrumentets status i miljöarbetet. Hög substantiell kvalitet baserad på en genomgripande konsekvensanalys bör vara ledordet för arbetet med MKB. Med detta perspektiv bör kravet på MKB reserveras för sådan verksamhet som bedöms ha betydande miljöpåverkan. Detta innebär också att Sverige harmoniserar sin lagstiftning med EU. Det anförda är en anslutning till de förslag som återfinns i Moderaternas partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 18 och Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 10. Utskottet föreslår att riksdagen tillstyrker dessa båda motionsyrkanden.
23. Utredning av när MKB skall krävas Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?anses erforderligt? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening utgör Naturvårdsverkets ovan refererade utredning endast ett första steg mot en mer genomgripande översyn av vilka verksamheter som kan anses omfattas av begreppet ?betydande miljöpåverkan? och därför enligt miljöbalken skall föregås av ett fördjupat MKB-förfarande. Samtliga myndigheter vars beredningsområde kan förmodas inkludera verksamheter med betydande miljöpåverkan bör göra en totalinventering av vilka dessa verksamheter är och närmare definiera vilka av dem som bör omfattas av ett obligatoriskt MKB-krav. Med det anförda ansluter sig utskottet till Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 11 där riksdagen till regeringen som sin mening föreslås ge till känna att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall krävas så att detta tydliggörs.
24. Särskilt beslut om MKB Rigmor Ahlstedt (c) och Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag som börjar med ?Utskottet anser? och slutar med ?båda motionsyrkandena? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det krav på att tillståndsmyndigheterna tar särskild ställning till huruvida en MKB uppfyller de bestämmelser som anges i 6 kap. 7 § MB är en viktig nyordning i den svenska lagstiftningen om MKB. Utformningen av den paragraf som reglerar detta (6 kap. 9 § MB) har dock enligt utskottets uppfattning inte fått en tillfredsställande lydelse. Utskottet menar att ett särskilt beslut om huruvida MKB:n uppfyller substanskraven skall fattas som är skilt från det slutliga avgörandet i målet eller ärendet. Detta skulle tydligare avgränsa MKB-bedömningen och därigenom framhäva dess betydelse i miljöarbetet på ett sätt som inte är möjligt om bedömningen av MKB ?göms? i det slutgiltiga avgörandet av ärendet eller målet. Mot denna bakgrund förordar utskottet att riksdagen beslutar om en sådan ändring i 6 kap. 9 § MB som föreslås i Centerpartiets partimotion 1997/98: Jo34 yrkande 12 och som innebär att tillståndsmyndigheterna skall fatta ett särskilt beslut angående MKB som underlag för det samlade tillståndsbeslutet. Detta innebär en anslutning även till yrkande 5 i motsvarande del i Folkpartiets partimotion Jo37.
25. Reglerna om strandskydd Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 7 kap. Skydd av områden som börjar med ?De regler? och slutar med ?utskottet motionsförslaget? bort ha följande lydelse: Strandskyddsreglerna saknade ända fram till 1993 koppling till frågan om natur- och kulturmiljöskydd. Detta år utvidgade dock den borgerliga regeringen syftet till att även avse skydd för växter och djur. I miljöbalksförslaget förtydligas detta ytterligare något. Frågan om strandskyddet tas upp i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32. Motionärerna anser att skyddet av stränder helt bör baseras på värnandet av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall enligt dem finnas en generell glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering skall detta ske genom planläggning. Därmed avskaffas dagens generella byggförbud och ersätts av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. Därigenom får markägaren ett skydd för sin äganderätt. Detta selektiva skydd skall således stärka skyddet där det behövs som mest, t.ex. i känsliga områden där exploateringen varit omfattande. Generella förbud är fel, eftersom de inte tar hänsyn till faktiska förhållanden på platsen. Det generella byggförbudet medverkar dessutom till utarmning av landsbygden, genom att hindra att ett attraktivt boende kan erbjudas i befolkningssvaga områden där tillgången på strandmark är god. En levande landsbygd ökar också förutsättningarna för naturvård och biologisk mångfald. Blandbruksbygder i skärgården har t.ex. skapat utrymme för en betydande artrikedom. Det finns vidare skäl att anta att motiven för att vilja vårda och skydda naturen stärks om människor tillåts bosätta sig på landsbygden. Genom att införa ett skydd för stränder enligt ovanstående modell för glesbebyggelserätt skulle man kunna stärka skyddet där det behövs bäst, dvs. inom känsliga naturområden. Regeringen bör återkomma med ett förslag enligt ovanstående modell som ersätter det befintliga generella byggförbudet i strandområden. Detta bör riksdagen med anledning av yrkande 22 i partimotionen (m) som sin mening ge regeringen till känna.
26. Förstärkt grundvattenskydd Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 11 kap. Vattenverksamhet som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?förstärkt grundvattenskydd? bort ha följande lydelse: Hushållningen med vatten och skyddet av detsamma bör få en central roll i miljöbalken. Det är också, enligt utskottets uppfattning, angeläget att EG:s i många stycken långtgående direktiv på vattenområdet på ett klart och tydligt sätt läggs till grund för de regler om vattenskydd som blir en del av balken. Med nuvarande utformning är MB:s hantering av vattenfrågorna, enligt utskottets mening, dock inte utan vissa brister. Främst åsyftas hanteringen av EG:s regler för grundvattenskydd. Utskottet anser att regeringen inte gjort en tillräckligt grundlig analys av vilka krav som ställs i exempelvis EG:s grundvattendirektiv (80/68/EEG). Den bedömning som regeringen gör att direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken har mött kritik från experter på området. EU-kommissionen har dessutom redan signalerat till regeringen att man inte är tillfreds med det svenska skyddet av grundvattentäkter. För att undvika ytterligare kritik från EU, bör regeringen närmare analysera grundvattenfrågornas ställning i miljöbalken och annan lagstiftning. Målsättningen med denna utredning bör vara att alla tveksamheter om hur svenskt grundvattenskydd förhåller sig till de krav som formulerats på EU-nivå skall elimineras. Vad nu anförts är i huvudsak en anslutning till vad som föreslås i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 7 och bör ges regeringen till känna.
27. Regeringsprövning av vissa större anläggningar Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?Bostadsutskottet vill? och slutar med ?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse: Det finns enligt Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 31 skäl att inte lägga prövning enligt 17 kap. MB-förslaget på en politisk instans. Det är principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarna också skall pröva dem. En politisk prövning riskerar att leda till taktiska överväganden och inslag av godtycke. Det är också oroväckande att regeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på att MB inte grundar sig på någon princip om att värna utvecklingen och den ekonomiska tillväxten och att lagstiftaren därför inte anser att bestämmelserna i övrigt kommer att fungera i praktiken. Liksom Moderata samlingspartiet anser utskottet att regeringen begär alltför stora befogenheter när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Regeringen bör återkomma med ett förslag där regeringens obligatoriska prövning begränsas kraftigt jämfört med nuvarande förslag. Grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av förvaltningsdomstol. Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 31 i partimotionen (m) som sin mening ge regeringen till känna.
28. Utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?De i? och slutar med ?av riksdagen? bort ha följande lydelse: Utskottet har ovan tillstyrkt Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 om att den obligatoriska regeringsprövningen bör begränsas. Med hänvisning till detta ställningstagande avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo36 (fp) om att regeringsprövningen skulle utvidgas till att omfatta bl.a. vissa hamnar m.m.
29. Utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?De i? och slutar med ?av riksdagen? bort ha följande lydelse: Som anförs i motion 1997/98:Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars lokalisering och miljöpåverkan. Var hamnar lokaliseras har i många fall mycket stor betydelse för miljön, kanske främst i form av den miljöbelastning som orsakas av vägtrafiken till och från anläggningarna. Situationen i Stockholmsområdet är en tydlig illustration av dessa problem. Det finns starka skäl att i MB och dess tillämpningsregler föra in särskilda tillståndsregler för större hamnanläggningar. Med större hamn skulle kunna avses en anläggning som kan ta emot tonnage med över 10 000 ton eller fartyg med över 100 meters längd. Mot bakgrund av vad nu anförts föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad nu anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken. Riksdagen bör vidare besluta om sådan ändring av MB så att 17 kap. 1 § i den föreslagna miljöbalken får tillägget: ?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.? Vad nu föreslagits är ett bifall till fp-motionen 1997/98:Jo36.
30. Undantagen från kommunala vetot Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?Motioner med? och slutar med ?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse: I de fall regeringen valt att tillåtlighetspröva större anläggningar har i dag kommunerna veto enligt NRL. I och med att regeringsprövningen blir obligatorisk för större trafikanläggningar tas också det kommunala vetot bort för prövningen av dessa ärenden. I dag gäller det kommunala vetot enligt naturresurslagen, med undantag för anläggningar för mellanlagring eller slutförvar av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. Utskottet kan inte acceptera den ytterligare försvagning av det kommunala vetot som regeringens förslag innebär. Kommunerna är en viktig demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda området. De som bor på orten måste ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt berör deras närmiljö. Regeringens förslag innebär en allvarlig försämring av miljöprövningen. Till skillnad från regeringens strävan att urholka det kommunala vetot anser utskottet det viktigt att stärka det kommunala självbestämmandet. Därför bör samtliga undantag som i dag finns för kommunalt veto upphöra. Utskottet tillstyrker med det anförda förslagen i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22. Lagtexten bör ges en sådan utformning att undantagen från det kommunala vetot utmönstras. Vad i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 19 föreslagits om de motiv som bör vägleda bedömningen av hur undantagen från vetot skall tillämpas är inte aktuellt att i sak bedöma eftersom utskottet avser att något undantag inte bör finnas. Motionsyrkandet avstyrks.
31. Tillämpningen av kommunala vetot Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?Förslaget i? och slutar med ?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse: Utskottet delar uppfattningen i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 om att det, beträffande bedömning av undantaget från det kommunala vetot, är naturligt att beslut och ansvar förs så nära kommunerna som möljligt. Det är av mycket central betydelse att samrådsförfarandet är väl utbyggt och att regeringen noga lyssnar på vad de enskilda kommunerna har för uppfattning. Vid tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar och vattenverksamhet där regeringens prövning är aktuell skall därför den absoluta målsättningen vara att genom ett väl utbyggt samråd uppnå samförstånd med berörda kommuner. Vad utskottet nu med anledning av yrkande 19 i motionen anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
32. Ersättningsreglernas utformning Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m), Inga Berggren (m) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. som börjar med ?Av propositionen? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse: I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 3 och i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 30 förs fram förslag om att reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen bör gälla när ersättning enligt MB skall utgå. Denna fråga får förutsättas behandlas av konstitutionsutskottets yttrande till jordbruksutskottet. Även om frågan sålunda inte direkt kan anses ligga inom bostadsutskottets beredningsområde vill dock utskottet instämma med vad i motionerna anförts. Detta ställningstagande leder till slutsatsen att även yrkande 4 i Moderata samlingspartiets partimotion bör bifallas av riksdagen. En tillämpning av regeringsformens ersättningsregler medger enligt utskottets uppfattning inte att ersättningsreglerna utformas enligt vad som föreslagits i 31 kap. 6 § MB. Vad där anges innebär att avdrag skall göras för ett belopp som motsvarar ersättning för skada upp till kvalifikationsgränsen. Paragrafen bör inte ingå i MB.
33. Länsstyrelsernas resurser Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet Länsstyrelsernas resurser för ärendeprövning enligt miljöbalken som börjar med ?Bostadsutskottet har? och slutar med ?kunna undvaras? bort ha följande lydelse: Det finns goda skäl för riksdagen att genom att tillkännagivande till regeringen fästa uppmärksamheten på att länsstyrelserna måste tillföras resurser för att fullgöra de uppgifter som de enligt MB avses få. Det bör inte komma på fråga att genom omprioriteringar inom ett redan knappt länsstyrelseanslag finansiera dessa tillkommande uppgifter. Medel bör i annan ordning tillföras länsstyrelserna. Vad nu anförts bör vara utgångspunkten för arbetet med 1999 års budget för länsstyrelserna i vad avser ?MB-kostnader?. Ett riksdagens tillkännagivande till regeringen bör göras i enlighet med vad nu anförts. Detta innebär en anslutning till yrkande 34 i motsvarande del i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33.
Särskilt yttrande
Sölvbacka strömmar och Gideälven samt det kommunala vetot Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp) anför: I ett särskilt yttrande till betänkandet 1997/98:BoU3 upplystes om att företrädare för våra partier deltagit i regeringens arbete med att få fram ett förslag till miljöbalk. I yttrandet betonades vikten av att en miljöbalk (MB) förverkligades. Balken kommer att vara en viktig förutsättning för att skapa en modern och helgjuten miljölagstiftning för 2000-talet. Som framgår av nu föreliggande yttrande föreslås NRL-reglerna i allt väsentligt utan förändring tas in i MB. Under de förhandlingar företrädare för våra partier hade med regeringen om balken diskuterades heller inga förändringar i NRL:s hushållningsbestämmelser. Vi har inte ändrat inställning i sak i rubricerade frågor. Jordbruksutskottets utfrågning om miljöbalken tisdagen den 24 mars 1998 Ordföranden: Härmed inleder vi jordbruksutskottets sammanträde, som denna dag är ett öppet sammanträde. Det innebär att vi har förmånen att ha med oss här också andra deltagare än jordbruksutskottets ledamöter. Skälet till att vi i dag träffas för denna del av sammanträdet i vårt utskott i form av en offentlig utfrågning är att vi hanterar vad som i dagligt tal kallas för miljöbalken, dvs. det förslag till miljölagstiftning som riksdagen har fått från regeringen. Vi behandlar här ett grundmaterial och de motioner som väckts i anslutning till regeringens förslag. Vi kommer att hålla på med detta arbete under våren. Siktet är inställt på att kammaren någon av de första dagarna i juni slutligen skall ta ställning till ett betänkande från jordbruksutskottet. För att detta skall kunna ske med så stor kunskap som möjligt som underlag för jordbruksutskottet och riksdagen i övrigt har vi alltså arrangerat denna utfrågning. Jag är väldigt glad över att så många från myndigheter och organisationer, liksom andra kunskapare på området, har möjlighet att vara med på denna utfrågning. Jag vill redan nu rikta ett stort tack till er. Jag heter Lennart Daléus och är ordförande i jordbruksutskottet. Till vänster om mig sitter Sinikka Bohlin, som är vice ordförande. Jag är centerpartist, och Sinikka är socialdemokrat. Lars-Erik Sojdelius, kanslichef i jordbruksutskottet, kommer under cirka tio minuter eller en kvart att inleda med en redovisning av balken och det materialet. Han redovisar detta med ?utskottets nuvarande ögon?, dvs. vad vi har att göra med balken och vilka frågeställningar som berör oss i vårt arbete. Tanken är att ledamöterna i jordbruksutskottet skall få tillfälle att ställa frågor till er som företräder kunskap på detta område. Det är kanske viktigt att redan nu i början säga att det är det som faktiskt kommer att styra den här dagen. Jag vet att många har en hel del kloka saker att berätta för oss, vilket vi är glada för. Utgångspunkten för hanteringen här under dagen är dock det behov av kunskap som ledamöterna känner. Deras frågor kommer alltså att vara vägledande för hur jag fördelar ordet och för det sätt på vilket diskussionen fortlöper. Vi har försökt att samla grupper av frågor för att få litet struktur på utfrågningen men jag är övertygad om att det inte kommer att fungera. Det blir säkert överlappningar, stickfrågor och följdfrågor, något som vi på bästa sätt skall försöka hantera. Det går säkert bra. För övrigt har vi rätt gott om tid. Vi skall utnyttja den tid som står till vårt förfogande för att få genomlyst precis de saker som för oss är litet oklara. Framåt kl. 10.45 kommer vi att bryta för kaffe. Vi har paus till kl. 11.15 så att vi hinner mingla runt litet grand, som det heter, och dricka kaffe. Kl. 12.20-13.30 har vi avbrott för lunch. Lunchen kan intas här i riksdagshuset. Utfrågningen skall vara slut kl. 15.30. Jag vill passa på att be utskottets ledamöter att stanna kvar sedan utfrågningen avslutats; detta för några Övriga frågor som hör till sammanträdets slutna del. Jag är glad över att det finns åhörare som inte omedelbart deltar i utfrågningen. Självfallet är också ni mycket välkomna till vår utfrågning i dag i riksdagens förstakammarsal. Lars-Erik Sojdelius: Herr ordförande! Vad jag skall göra är egentligen ingen genomgång av förslaget till miljöbalk, för det vore kanske en överloppsgärning i denna församling. I stället skall jag försöka ge en bild av de frågor som varit uppe till diskussion i utskottet, huvudsakligen på grundval av de följdmotioner som väckts. På några centrala punkter har diskussionen varit litet utförligare än vanligt. Tio följdmotioner har väckts med anledning av regeringens förslag. Antalet är inte stort men dessa motioner innehåller 124 yrkanden. Det är i huvudsak de fyra borgerliga partierna - Moderaterna, Folkpartiet, Centern och Kristdemokraterna - som har motionerat. Vidare finns det ett antal fristående motioner från den allmänna motionstiden 1997. Dessa motioner har lagts in i denna hantering. Jag har tre overheadbilder som jag vill visa er; detta för att ni skall få en uppfattning om de frågor som har diskuterats under respektive kapitelrubrik i balken. De nyckelbegrepp som jag listar är i princip tagna ur motionerna. Bild nr 1 handlar om mål och tillämpningsområde. Här har vi en motion - med god framförhållning, kan man nog säga - om en ny parlamentarisk utredning om miljölagstiftningen. I en annan motion ifrågasätts om miljöbalken garanterar genomförandet av EG-rätten. Där finns det, som bekant, en allmän hänvisning i 1 kap. till EG-rätten och Sveriges åtaganden som medlemsstat i EU. Givetvis finns det också ett antal enskilda paragrafer där regeringen särskilt åberopar EG- rätten som skäl för att införa dem och formulera dem. Frågan om förhållandet till speciallagar har varit uppe. Det finns ett motionsyrkande om att miljöbalken inte skall ta över speciallagar. Frågan är komplicerad. Den kommer vi att gå närmare in på när vi behandlar proposition 90, som ganska nyligen kom och som handlar om följdlagstiftning. Den är egentligen inte föremål för dagens utfrågning men jag kan kort nämna att här handlar det om förslag till ändringar av ett femtiotal lagar. Det gäller allt, från enkla tekniska ändringar till materiella ändringar. I den del det görs materiella ändringar i andra lagar innebär det, grovt sammanfattat, att man för in t.ex. hänsynsreglerna och bestämmelser om miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar i de andra speciallagarna. Vidare finns det yrkanden om målparagrafen där man säger att man inte skall ha detta med kretslopp som ett mål utan snarare som ett medel. När det gäller 2 kap. har vi de allmänna hänsynsreglerna. Utskottet har ganska utförligt diskuterat hur hänsynsreglerna kommer att fungera i förhållande till andra specialregler. Jordbruksutskottet ansvarar ju för areella näringar. Som exempel kan nämnas jordbruk och skogsbruk där vi exempelvis har specialregler som gör det möjligt att besluta om ingrepp i markanvändningen dels i skogsvårdslagen, som kommer att finnas kvar utanför balken, dels i 12 kap. miljöbalken, där vi har den gamla lagen om skötsel av jordbruksmark inarbetad. Vi har konstaterat att hänsynsreglerna här framstår som ett delvis fristående instrument för myndigheterna att reglera olika typer av verksamhet som strider mot balkens målparagrafer. Det som kännetecknar dessa regler är att de dels ger utrymme för ganska långtgående ingrepp, dels inte innehåller några ersättningsmöjligheter. Ett annat yrkande att hänföra till 2 kap. är ett förslag om att i miljöbalken införa något mer av marknadsmekanismer, marknadshänsyn till företagen. Det finns också ett yrkande om att bevisbördan för försiktighetsreglerna skall ligga på myndigheten, inte på den enskilde. Vidare finns det ett yrkande om att produktvalsprincipen skall gälla all hantering, inte bara användning och försäljning - som ju är regeringsförslaget. Hushållning med naturresurser, 3 och 4 kap., motsvarar i stort sett 2 och 3 kap. NRL. Det finns inga allvarliga invändningar i motionerna mot regeringens förslag. Det finns yrkanden om att åkermark och vindkraft skall betraktas som riksintressen liksom yrkanden om skärpt älvskydd och om att paragrafen om nationalstadsparker skall tillämpas så som det var tänkt enligt de ursprungliga motiven till denna lag. Miljökvalitetsnormer är något principiellt nytt. Där har utskottet på grundval av väckta motioner diskuterat rättsverkan och genomförande av miljökvalitetsnormer. Det finns yrkanden om att det skall vara tydligare krav på genomförande i kommunal planverksamhet t.ex. Det finns också yrkanden om omfattningen av miljökvalitetsnormen, bl.a. om att den skall omfatta biologisk mångfald. När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar är det inte fråga om någon stor debatt. Det finns ett förslag om att endast verksamheter med betydande miljöpåverkan skall omfattas av kraven och att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras för utsättning av GMO:er, genetiskt modifierade organismer. Detta med skydd för områden motsvarar delvis de gamla bestämmelserna i naturvårdslagen. En del principiella nyheter finns det, t.ex. när det gäller kulturreservat. Det finns ett förslag om att naturvårdsområde skall upphöra och ingå i naturreservatsbestämmelserna. Från flera partier finns det yrkanden här om att inskränka eller förtydliga allemansrätten, särskilt när det gäller affärsmässigt anordnande av fritidsaktiviteter. Det finns också yrkanden om avslag beträffande kulturreservat och yrkanden om en vidgad glesbebyggelserätt. Närmare bestämt handlar det om en mindre rigorös tillämpning av strandskyddsreglerna. Bild nr 2 handlar om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Här finns det yrkanden som kan sägas vara motstridiga. Å ena sidan handlar det om att man inte skall låta balken omfatta joniserande strålning. Å andra sidan handlar det om att man skall inarbeta hela strålskyddslagen i miljöbalken. När det gäller frågan om förorenade områden innebär regeringens förslag, som bekant, att man utvidgar ansvaret för efterbehandling av förorenade områden. Här finns bl.a. ett yrkande om att låta betalningsansvaret litet mera utformas i förhållande till det faktiska ansvaret för en viss förorening. Det skall alltså inte vara solidariskt. Sedan har vi frågan om täkter, jordbruk m.m. Det handlar alltså om 12 kap. Där har vi bl.a. den gamla lagen om skötsel av jordbruksmark inarbetad. Här finns det yrkanden om att man inte skall kunna införa tillståndsplikt för husbehovstäkt. Frågan om ersättning har varit uppe och omfattas också av KU:s yttrande. Jag återkommer till den saken litet senare i samband med ersättningsreglerna. Det finns nu ett yrkande om att lagen om skötsel av jordbruksmark skall hållas utanför balken och att det inte skall föreligga samrådsplikt för normala skogsbruksåtgärder enligt förslaget i 12 kap. 6 §. Genteknikbestämmelserna innebär i stort sett att man överför nuvarande gentekniklag till ett kapitel i balken. Här finns det bl.a. ett yrkande om att man skall analysera miljöeffekterna mycket noga vid marknadsintroduktion av genetiskt modifierade organismer. Om avfall och producentansvar är det heller ingen större debatt. Det finns yrkanden om en övergripande lag om generellt producentansvar. Det finns också yrkanden om definitionen av avfall, som går ut på att industrin skall garanteras rådighet över sitt avfall eftersom det i många fall representerar ett ekonomiskt värde. Regeringens förslag beträffande avfallsbegreppet ansluter till EU:s avfallsbegrepp. När det gäller tillståndsfrågor och talerätt föreslår regeringen, som bekant, att ideella miljöorganisationer, som funnits i tre år och som har minst 2 000 medlemmar, skall ha klagorätt. Här finns det yrkanden om att både utvidga och inskränka denna talerätt. Beträffande tillståndsprövning finns det yrkanden om att man inte skall kunna meddela villkor om produktionsmängden vid tillståndsgivningen. Det finns också yrkanden om tidsfristerna för omprövning och giltighetstiden för tillstånd. Man säger att de bör anpassas litet mera efter verksamheten och verksamhetens art. I fråga om regeringens tillåtlighetsprövning föreslås bl.a. nyheten att regeringen skall pröva även större trafikanläggningar. I övrigt är det i stort sett de gamla reglerna i NRL som är kvar. Där skall det inte finnas någon möjlighet till s.k. kommunalt veto. Här finns det yrkanden både om att inskränka och om att utvidga regeringens prövningsrätt samt om att det kommunala vetot skall gälla över lag. Vidare finns det ett yrkande om regeringsprövning av hamnar. Bild nr 3 handlar om prövning av mål och ärenden - miljödomstolar. Här finns det ett yrkande om att man skall avslå förslaget om att inrätta miljödomstolar. Vidare finns det yrkanden om antal och lokalisering vad gäller miljödomstolarna. Det finns också yrkanden om att inrätta en miljöåklagare respektive en miljöombudsman. Tillsynskapitlet har inte föranlett många yrkanden. Det finns ett allmänt hållet yrkande om att skall finnas tillräckliga resurser för tillsynsmyndigheten. När det gäller frågan om straff, miljösanktionsavgift, finns det yrkanden om ytterligare skärpningar av straffskalan och en förlängning av preskriptionstiden. Det gäller också en höjning av maximibeloppet för miljösanktionsavgiften. I något fall föreslås det att det inte skall finnas någon övre gräns över huvud taget. Flera partier ligger bakom framlagda förslag om en höjning av miljösanktionsavgiften. Det finns också något yrkande om att denna skall utdömas av domstol, inte av tillsynsmyndigheten. Ersättningskapitlet är nog det som har föranlett mest diskussioner i massmedierna och i den allmänna rättsvetenskapliga debatten. Konstitutionsutskottet har avgett ett yttrande som i stort sett går på regeringens linje. Man anser inte att ersättningsreglerna i miljöbalken strider mot 2 kap. 18 § regeringsformen. Samtidigt föreslår konstitutionsutskottet i ett betänkande, som nu är justerat men som icke är tryckt, att man skall göra en översyn av 2 kap. 18 § RF under parlamentarisk medverkan med hänsyn till den debatt som har förekommit om de delvis motstridiga tolkningar som kan göras angående denna paragraf. Här finns det ett antal motionsyrkanden om att man skall anpassa ersättningsreglerna till 2 kap. 18 § RF. Man skall respektera ägande, egenrätt och pågående markanvändning. Vidare finns det avslagsyrkanden beträffande förslaget om att det skall vara ett allmänt avdrag på ersättningsbeloppet. Något parti vill att det skall vara full ersättning vid omprövning i samband med miljökvalitetsnormer och inrättande av miljöskyddsområden. När det gäller skadestånd och försäkring innebär förslaget bl.a. att man arbetar in den gamla miljöskadelagen i miljöbalken. Det finns yrkanden om att utvidga ersättningsrätten så att den omfattar även joniserande strålning. Beträffande försäkringssystemet vill man att andra försäkringsgivare skall kunna konkurrera på det här området. Något yrkande går ut på att man skall handlägga försäkringsärenden också i miljödomstol. Slutligen gäller det uppföljning och genomförande. Här har regeringen redan aviserat att man vill göra en utvärdering med parlamentarisk medverkan av den nya miljöbalken. Man ägnar också mycket uppmärksamhet åt behovet av information och utbildning. Det finns några yrkanden om att man skall särskilt följa upp systemet med miljödomstolar och att man skall göra en samlad ekonomisk konsekvensbedömning av den nya miljöbalken. Detta var tänkt som en liten repetition av utskottets hantering hittills. Ordföranden: Tack! Här har vi, helt och styckevis, de saker som vi har att jobba med - på förslag av regeringen eller på förslag från partier och ledamöter i riksdagen. Nu börjar den del där vi ges möjlighet till ytterligare klarhet genom er hjälp. Trots att vi har rätt så gott om tid ber jag er, såväl frågeställare som svarare, att fatta er rimligt kort. Härmed ges vice ordföranden Sinikka Bohlin ordet för en första fråga. Vice ordföranden: Jag har en allmän fråga om balken som sådan, balken i rättsväsendet. Det är ju inte den första balk som riksdagen beslutar om. Jag har alltså en allmän fråga som jag vill rikta till Staffan Vängby: Vilken betydelse har balken som sådan i svenskt rättsväsende - vilken betydelse har miljöbalken? Litet kort kunde något kanske sägas om balken och följdlagstiftningen. Vilken är betydelsen egentligen? Staffan Vängby: Miljöbalken är tänkt som en samling av de väsentliga svenska reglerna rörande ansvaret för miljön. De balkar som finns i Sveriges rikes lag och som härrör från 1734 års lag har, kan man säga, fått en särskild status i den svenska lagstiftningen. Däremot har de i och för sig inte någon högre konstitutionell valör än andra lagar. De är alltså inte någon form av grundlagar som alla andra lagar måste rätta sig efter, utan det handlar framför allt om den status som de har fått och den möjlighet som finns att genom en sammanhållen redigering av ett stort antal bestämmelser få en principiell röd tråd att gå genom hela den här lagstiftningen. Jag har sysslat med miljöbalken i ett tidigare skede, nämligen i samband med den första utredningen. Jag fann då att det faktiskt var en god idé att ha en miljöbalk. Kanske skulle jag, med tanke på symbolvärdet, speciellt vilja peka på det värde som ligger i att i den nya europeiska gemenskap som vi lever i ha en samlad framställning av den svenska miljörätten såsom speciell för Sverige. Om man har en miljöbalk och vissa grundläggande principer i den, som just hänsynsreglerna, finns det också möjlighet att fortlöpande diskutera hur de här principerna skall vara utformade och från tid till annan, när nya tankar kommer fram, ändra de här principerna för att på det sättet få genomslag över hela miljörätten. Det är snart tio år sedan jag började syssla med detta. Det känns därför som en lättnad att miljöbalken står inför sitt fullbordande. Den har naturligtvis krävt enorma arbetsinsatser på alla håll, och detta kan betyda att miljörätten förbättras även materiellt. Här är det fråga om en sorts samling; det gäller att slå ihop allting till en enhet. Då kan man inte göra så mycket ändringar i fråga om detaljer o.d. Ordföranden: Jag har en fråga av likartad karaktär. Man får lätt olika intryck men jag har fått intrycket att det i den akademiska värld som Staffan Westerlund företräder finns kritik mot balken, möjligen balken som fenomen också. Jag är inte alldeles klar över vad kritiken riktas in på. Kanske kunde Staffan Westerlund säga några ord om detta. Staffan Westerlund: En balk som idé har man även från forskningshåll ansett vara väsentlig. Det som har gjort att de flesta forskare är mycket kritiska till det som nu föreligger är väl att vi successivt sett att man i olika länder ofta har misslyckats med att genomföra miljöpolitik. Misslyckandena har mycket berott på att man har behållit, eller tillskapat, nya flaskhalsar i lagstiftningen. Det finns nog två skäl här. Det ena är det traditionella juridiska tänkandet - väldigt enkelt uttryckt: orsak och verkan. I miljösammanhang kan man säga så här: Om någon spränger på sin tomt och ett stenblock slår av huvudet på grannen så är det ett exempel på en lineär effekt. Detta klarar juridiken av. Problemet med miljöfrågorna är i stället att nästan allting som händer i naturen är effekten av ett oerhört komplext samband. I miljöbalken har man försökt lösa de problemen utifrån ett lineärt tänkande. Det är det första. Det andra är att direktiven härstammar från tiden före Rio, och i idén med detta med en hållbar utveckling ingår att generationer skall vara jämställda med varandra. Detta går dock inte ihop med den traditionella rättssäkerhetssynen och legalitetsprincipen som den tillämpas. För att klara detta med en hållbar utveckling måste man alltså ha oerhört tydliga regler som så att säga knyter an till olika miljömål o.d. Beträffande miljöbalken är det precis tvärtom. Den är nämligen oerhört oklar på många olika sätt. Då vi vet ungefär hur domstolsjurister hanterar den s.k. legalitetsprincipen kommer varje oklarhet praktiskt taget att vara till miljöpolitikens nackdel. Om vi jämför speciellt med hur långt man har kommit utomlands finner vi att man där har arbetat sig fram mycket mer systematiskt utifrån vad som kan kallas ett miljöperspektiv - alltså inte ett miljöpolitiskt perspektiv utan ett miljöperspektiv - och låtit miljöproblemen och samordningsproblemen bestämma lösningarna. Här har man i stället låtit etablerad lagstiftningsteknik, etablerad sektorisering och etablerat gammalt tänkande bestämma problemlösningen. Vi är därför ganska säkra på att miljöbalken som den är kommer att göra ont värre i många hänseenden och totalt sett kommer att öka problemen, vilket å andra sidan ur forskningssynpunkt är ganska intressant. Maggi Mikaelsson: Jag skulle bara vilja höra om Staffan Westerlund gör den bedömningen att dagens lagstiftning är bättre än det förslag som föreligger. Staffan Westerlund: Ja. Ingemar Josefsson: Det finns kanske skäl att få några kommentarer från Carl Axel Petri, som är utredare, till det här påståendet, så att man får en bild av det som du talar om. Carl Axel Petri: Jag vill föreställa mig att det som Staffan Vängby sade, den här samordningen och införandet av en mängd nya saker, för frågan framåt. Jag vill inte säga att detta är den slutliga lösningen. Som alla balkar och alla lagar kommer det här successivt att utvecklas, men det är en bra plattform för att gå vidare. Vi har i andra lagstiftningssammanhang haft uppe tanken att så att säga börja helt från noll. Jag har haft många sådana lagstiftningsuppdrag. Det har visat sig nästan omöjligt. Jag tror att de successiva reformernas politik - och detta är faktiskt en successiv reformering och samordning av lagstiftningen - är det som har de bästa förutsättningarna att verkligen leda till de resultat som man vill ha, nämligen en successivt förbättrad miljö. Ordföranden: Vi har nu fått en liten inledning till detta. Vi har skäl att komma tillbaka till det. Göte Jonsson: Jag vill ställa några mera konkreta frågor, som berör framför allt skogsnäringen. Jag vill framför allt rikta frågorna till Skogsägarnas Riksförbund men ser det som positivt om även andra vill svara. Jag undrar hur balken påverkar skogsnäringen i förhållande till nuvarande pågående markanvändning. Det gäller ganska många punkter, t.ex. allmänna hänsynsregeln, miljökonsekvensbeskrivningar, samrådsskyldigheten, stopp- och lokaliseringsregeln. Hur ser ni på detta? Hur kommer balken att påverka verksamheten i skogen? Tage Klingberg: För det första uppfattar vi, kanske med någon anknytning till diskussionen nyss, att miljöbalksförslaget riskerar att bidra till att sprida en osäkerhet i skogsbruket. Detta kan få mycket olyckliga konsekvenser. Läget är det att vi sedan 1994 har en skogsvårdslag som med stor uppslutning både i riksdagen och från skogsnäringen balanserar miljömål och produktionsmål. Det är det som är vår ledstjärna. Den utredning som presenterades av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen den 15 januari visar att näringen är på väg åt rätt håll, även om förbättringar behövs. Det håller vi på med. En grundbult i skogsnäringen i dag, och det som gör att utvecklingen går så pass väl åt rätt håll, är känslan av att detta är en god inriktning och känslan av konsensus. Det gäller både för bolag och för oss privata skogsägare. Det gör att mycket görs i rätt riktning på frivillig grund. Det är viktigt att observera två saker i det förslag som föreligger. Det ena är att det riskerar att smyga sig in allvarliga osäkerheter när det gäller förhållandet mellan skogsvårdslagen och miljöbalken, bl.a. det som du nämnde, nämligen vad gäller hänsynsreglerna. Osäkerhet är bland det värsta som finns när det gäller att skapa långsiktighet. Det andra är att hänsynsreglerna, som de kan komma att tillämpas med utgångspunkt i miljöbalken, riskerar att drabba skogsägare som har varit särskilt skötsamma och hänsynstagande. På deras mark finns nämligen de skogsbestånd som är värdefulla ur naturvårdssynvinkel. Den långsiktiga konsekvensen om de drabbas särskilt blir förödande för den goda normbildning som vi i dag upplever i skogsbruket. Det kan få en mycket allvarlig långsiktig bieffekt. Vi menar alltså att det förslag som nu är framlagt oroar och stör den goda verksamhetsinriktning som faktiskt fungerar sedan mitten av 1990-talet. Alf Eriksson: Det är likartat vad avser kopplingen mellan skogsvårdslagen och den nya miljöbalken, för att mera exakt tala om vilka bitar som får betydelse för skogen. Jag skulle gärna vilja höra hur Skogsstyrelsen har funderat i de här frågorna. Jag skulle också efter att lyssnat på Tage Klingberg vilja ställa frågan om osäkerheten i skogsnäringen. Är det inte så att det vid all förändring blir en osäkerhet? Skall jag tolka detta så att det vore bättre om man inte alls lade fram någon miljöbalk? Tage Klingberg: Låt mig ta upp den övergripande frågan först. Vi har ingen synpunkt på behovet av miljöbalk inom andra områden i den långa lista som kanslichefen presenterade. Vi yttrar oss när det gäller skogsnäringen, och vi upplever inte att det hittills varit någon speciell osäkerhet inom skogsnäringen. Tvärtom är det slående att en så stor näring med så mycket folk och så många beslutsfattare har lyckats förändra en näring så kraftfullt i en önskad riktning som faktiskt skett sedan början av 90-talet. Så det är inte osäkerhet som är kännetecknet för närvarande, men det är risk för att en sådan kan uppstå. När det gäller dina mer precisa frågor om exempel föreslår jag att en av mina kolleger träder in. Jan Sandström från riksförbundet skall ge exempel på konsekvenser när det gäller lokaliseringsregeln och hänsynsreglerna. Jan Sandström: Det gäller här den lille skogsägaren. Medelfastigheten omfattar 50 hektar, och det kan slå mycket olika. En fastighetsägare kan ha väldigt mycket skyddsvärda objekt, och stopp- och lokaliseringsreglerna slår då mycket hårt, medan en annan kan ha betydligt mindre av sådant. Vi har en skogsvårdslag där det är reglerat hur man skall agera som skogsägare. Det är osäkerhet om vad som gäller, och vi vill få klarhet i detta. Ola Sundell: När och hur kommer miljöbalken att ta över speciallagarna, i det här fallet skogsvårdslagen, i den aktuella sekvensen? Här är det verkligen nödvändigt att man i den aktuella beskrivningen ger konkreta exempel på fastigheter. Det finns bestånd som är avverkade men där miljöbalkens regler tar över skogsvårdslagen. Per Kjellin: Vi kan från Skogsstyrelsens sida bekräfta den känsla av osäkerhet som här har omvittnats. Jag talar nu framför allt om hänsynsreglernas tillämpning. Osäkerheten består på ett övergripande plan av två punkter. Först och främst är det, som här också har nämnts, i hänsynsreglernas tillämpning i förhållande till skogsvårdslagen. Där har man ju i vart fall någorlunda pekat ut riktningen i de arbeten som hittills är utförda. Hänsynsreglerna är tillämpliga i skogen, men i den mån det i skogsvårdslagen finns mer detaljerade regler, skall de tillämpas i första hand. Vi tycker från Skogsstyrelsens sida att det vore väldigt bra om riksdagen ville göra tydligt att det förhåller sig på det viset. Den andra osäkerhetspunkten gäller tillsynsmyndigheten när det gäller hänsynsreglerna. Tillsynsmyndigheter är ju klart angivna för balkens övriga områden, men just när det gäller hänsynsreglerna tycker vi att det fortfarande verkar oklart. Det framgår såvitt vi kan se i vart fall inte av författningen att skogsvårdsstyrelsen ensam är tillsynsmyndighet för hänsynsreglernas tillämpning i skogen. Vi tycker att det vore bra om riksdagen ville skapa tydlighet också på den här punkten. Ola Sundell: Jag skulle gärna se att de som har jobbat med utarbetandet av balken, kanske på ett mer teoretiskt plan, visar på den här distinktionen, alternativt att det är en sådan osäkerhet som näringen nu beskriver. Det är oerhört väsentligt att vi i dag och fortsättningsvis någorlunda vet vad som kommer att gälla. Alf Eriksson: Bara en kort fråga till Skogsstyrelsen. Som jag har läst det här tar detaljreglerna över. Om Skogsstyrelsen ger ut anvisningar, är det de som gäller, och då gäller hänsynsreglerna inte. Är detta en riktig tolkning som jag har gjort när jag läst det här digra maerialet? Per Kjellin: Vi tycker att det lutar åt det hållet, men vi skulle vilja att riksdagen gjorde detta tydligare genom ett klarläggande uttalande. Sinikka Bohlin: Jag skulle vilja att denna fråga går vidare till Miljödepartementet, till någon som känner den här osäkerheten. Kanske också Carl Axel Petri skulle vilja kommentera den osäkerhet som finns i salen för tillfället. Carl Axel Petri: Nu har det väl hänt litet under resans gång sedan utredningen har kommit, så departementet får kommentera vidare sedan. Allmänt sett kan jag säga att det, om jag har fattat propositionen rätt, är precis så att skogsvårdslagen som lex specialis gäller och att på grundval av den utfärdade bestämmelser och förordningar skall gälla. Det innebär att utrymmet för att gå långt på grund av hänsynsreglerna som jag bedömer det i dag inte är särskilt stort. Det är min bedömning. Därmed är osäkerheten också mindre. Stefan Rubenson: För att förstå förhållandet mellan skogsvårdslagstiftningen och miljöbalken krävs det att man läser både propositionen om miljöbalk och den proposition i ännu större drag som lades fram häromveckan, nämligen om följdlagstiftning till miljöbalken, där skogsvårdslagen behandlas för sig. För det första står det i texten att Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet. Det står inte i någon författningstext, och det beror på att de författningar som kommer att reglera tillsynsmyndigheten kommer i förordningsform, alltså genom regeringens förordningar när riksdagen väl har beslutat om balken. Det står alltså i propositionen vilken myndighet som är tillsynsmyndighet. När det för det andra gäller hänsynsreglerna är förhållandet utrett i följdlagstiftningen, nämligen att det i den mån det i skogsvårdslagen finns föreskrifter eller finns föreskrifter utfärdade med stöd av den lagen i miljöskyddshänseende, gäller de föreskrifterna framför miljöbalken. I den mån det inte finns miljöskyddsföreskrifter med stöd av skogsvårdslagen kommer komplementärt miljöbalken att gälla. Vad gäller den miljöhänsyn som finns i skogsvårdslagen kan man säga att ju mer 30 § skogsvårdslagen följs upp av fler och fler föreskrifter i miljöskyddshänseende, desto mer kommer skogsvårdslagens regler att gälla. Men än så länge har det inte kommit så särskilt många föreskrifter med stöd av skogsvårdslagen. Det är en del när det gäller skyddsavstånd och en del andra, och det är ganska utförligt redovisat i följdpropositionen. Det är där som man har satt ned foten. Göte Jonsson: Är det enbart den allmänna hänsynsregeln som skapar osäkerhet i skogsbruket, eller är det också de andra punkter som berör skogsbruket som jag nämnde, t.ex. lokaliseringsregeln och MKB? Jag vill vidare ställa en fråga till ägarna och en fråga till departementet. Skogsvårdslagen är utformad på ett sådant sätt att miljömål och produktionsmål jämställs, och ett stort ansvar ligger på brukarna. Utifrån vad ni nu har redovisat, som innebär att om hänsynsregeln skall upphävas, kräver det långtgående detaljreglering i speciallagen. Kommer då inte det att innebära att andan i skogsvårdslagen indirekt motverkas? Det måste ju bli en rad detaljbestämmelser som reglerar miljöfrågorna i skogsbruket för att hänsynsregeln i balken skall upphävas. Då har vi i mycket frångått den generella skrivning som finns i skogsvårdslagen och det ansvar som där läggs på brukarna. Tage Klingberg: Som Göte Jonsson säger är de viktigaste orosmomenten i hänsynsreglerna lokaliseringsregeln och stoppregeln. Jag skall ge ett exempel. Om det är så som Petri säger, att det är klart att skogsvårdslagen gäller när den reglerar förhållandet, är oklarheten den att den inte har någon stoppregel och ingen lokaliseringsregel. Osäkerheten gäller då om lokaliseringsregeln inte är relevant när det gäller skogsbruksåtgärder eller p, det är så att miljöbalken där kan ta över med hänsyn till krav på ändrad lokalisering. Som vi uppfattar det är ett krav på ändrad lokalisering av avverkning i ett pågående skogsbruk egentligen väldigt irrelevant. Det gäller en areell näring. Men det är, som vi uppfattar det, inte klarlagt att lokaliseringsregeln över huvud taget inte gäller då. Detta är ett exempel på osäkerhet. Stefan Rubenson: När det gäller den andra frågan vill jag säga att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har utvärderat den nya skogspolitiken som den har kommit till uttryck i den nya skogsvårdslagen. Det har visat sig att de nya miljöreglerna ännu inte har fått ett sådant genomslag i skogsvårdslagen. Men såvitt är mig bekant skall det komma en proposition från Näringsdepartementet om den här skogspolitiken. Jag har för dagen inte mer att säga i den frågan. Göte Jonsson: Jag ställde frågan närmast utifrån lagtekniken. För att hänsynsregeln i miljöbalken skall upphävas krävs det betydligt mera detaljerade skrivningar inom ramen för skogsvårdslagen. Det måste jag ha tolkat rätt. Stefan Rubenson: Jo, det är en alldeles riktig uppfattning. I den mån skogsvårdslagen tiger tar miljöbalken över. Marie Wilén: Jag vill fortsätta att ställa frågor till Miljödepartementet. Man hänvisar till att man har gjort en utvärdering av skogsvårdslagen och att man där inte har nått ända fram. Men skogsvårdslagen har faktiskt varit i bruk i tre år. Det är en ny och modern lag, som jämställer miljö- och produktionsmål. Bör man inte låta den verka ett bra tag innan man börjar säga att det finns stora problem i den? Ingemar Josefsson: Jag måste få rikta en fråga till näringen. Jag har förstått att ni inte vill att stoppregeln skall kunna verka. Men stoppregeln bygger ju på att det skall vara fråga om allvarlig skada. Ni säger att ni inte vill att det skall finnas någonting som hindrar allvarlig skada, utan ni skall kunna jobba ändå. Det blir ju konsekvensen av det som ni säger. Stefan Rubenson: Den här uppföljningen beställdes ju i samband med att skogsvårdslagen antogs. Dessutom har det hänt en del vad gäller biomångfald och annat. De frågorna har kommit mycket mer i förgrunden än för några år sedan. Men jag vill inte gå händelserna i förväg. Jag konstaterar bara att rapporten har kommit. Regeringen har för riksdagen aviserat en proposition om de här frågorna. Vi får väl sedan se vad som kommer att bli av detta. Tage Klingberg: Naturligtvis måste allvarliga hot mot miljön kunna stoppas, men det finns medel redan nu. Vi menar att det finns en arsenal av juridiska och administrativa medel som står till myndigheternas förfogande. Ett exempel är att om något akut dyker upp, kan t.ex. skogsvårdsstyrelsen kräva samråd. Då får skogsägarna inte avverka mer innan man har genomfört det. Det är i praktiken ett starkt instrument, om man använder det. Svaret är alltså att också vi tycker att allvarliga hot mot miljön skall kunna stoppas. Gudrun Lindvall: Om jag fattar dig rätt måste detta betyda att det i så fall redan i skogsvårdslagen finns en regel som hanterar just det som stoppregeln i hänsynsreglerna hanterar. I så fall betyder det att de regler som alltså finns och som reglerar hur man stoppar skogsavverkning, om det händer någonting, måste gå före den stoppregel som finns i hänsynsreglerna. Det betyder att stoppregeln i de allmänna hänsynsreglerna redan är åtgärdad i skogsvårdslagen. Jag vill fråga departementet om det stämmer. Tage Klingberg: Det är en fråga till juristerna hur de tolkar detta. Med din tolkning är saken klar, men den är tydligen inte riktigt lika klar bland juristerna. Ordföranden: Vi har möjlighet att återvända till detta under eftermiddagen, men vi lämnar detta tills vidare. Jag vill väcka en annan grupp av frågor, relationerna mellan lagar. Det sägs ju att förslaget till miljöbalk rymmer möjligheter att ålägga ägare ett inskränkande i ägandet eller i förfogandet av det ägda med bl.a. hänsynsreglerna, utan att den som äger får rätt till ersättning. Det sägs också att motsvarande lagstiftning i regeringsformen uttryckligen säger att inskränks det ägda eller förfogandet över det ägda, skall ersättning utgå. Man får lätt intrycket att det råder en konflikt mellan de här två sakerna. Frågan är hur detta hanteras. Såvitt jag förstår kommer detta att innebära att domstolar runt om i landet kan komma att slita tvist efter tvist med den här innebörden. Man får då lätt intrycket att det blir varierande resultat över landet och varierande utfall av sådana händelser. Det finns de som säger att det hade varit bra om man hade rett ut det i den moderna lagstiftning som man skickar ut till tillämpning. Kan någon av våra gäster här hjälpa mig att få reda i detta? Är till att börja med beskrivningen korrekt, och ligger det någonting i den slutsats som man kan tycka sig kunna dra av detta? Carl Axel Petri: Det gäller 2 kap. 18 § regeringsformen. Jag var faktiskt ordförande i Fri- och rättighetsutredningen som lade fram förslag till den. Hela den politiska kompromiss som låg till grund för detta var att man skulle grundlagsfästa den äganderätt som redan fanns men inte utvidgades. Därom var alla ense. Då var det en fråga om hur ordalagen skulle avfattas. Vi tyckte att vi gjorde detta på ett begripligt sätt. Det kom invändningar under remissbehandlingen, men de beaktades varken i propositionsskrivandet eller av konstitutionsutskottet. Det är alltså fullständigt klart att det inte var fråga om att utvidga äganderätten i sig, utan den äganderätt som fanns skulle grundlagsskyddas. Det har sedan dess förts en rättsvetenskaplig debatt, och man lägger större vikt vid ordalagen. Jag har ingen förståelse för de tolkningsmetoderna, men jag har läst utkastet till konstitutionsutskottets betänkande, och jag kan säga att jag tycker att detta är väldigt fint avvägt där. Jag tycker att det är bra att om det råder någon oklarhet, får man klara ut det genom en utredning. Men fram till dess tycker jag att riksdagens mening är fullständigt klar i detta avseende, och det är min förhoppning att domstolarna också beaktar detta. Göte Jonsson: Innebär detta enligt Petris uppfattning att det nu föreliggande förslaget till miljöbalk inte på något sätt minskar rätten till ersättning vid intrång? Jag vill gärna höra om någon annan jurist har någon annan uppfattning. Carl Axel Petri: Den innebär inte att äganderättsprinciperna enligt grundlagen förändras. Sedan är det naturligtvis en diskussion runt t.ex. husbehovs- täkterna. Om det är pågående markanvändning eller inte är en tolkningsfråga som jag tycker är värd att driva, men jag kan dela den uppfattning som framförs i propositionen. Sedan har ersättningsrätten i vissa hänseenden minskats. Det gäller särskilt när det gäller ersättning på skogsvårdens område. Men det står enligt min uppfattning i överensstämmelse med grundlagen, men man måste i sanningens namn säga att det är en något minskad ersättningsrätt. Eva Eriksson: Det är viktigt att reda ut den här frågan, eftersom det finns olika juridiska bedömningar här. Det är väl också anledningen till att KU har haft den här frågan uppe. Det finns också politiska diskussioner om vad som är rätt och vad som är fel. Men det som du, Carl Axel Petri, säger är att du otvivelaktigt tolkar det så att det inte är några inskränkningar i rådighetslagstiftningen. Det är inte heller så att man utökar ersättningsområdet när det gäller miljöskyddslag och hälsoskyddslagstiftning. Kan man alltså tolka in en utökning i det förslag till miljöbalk som föreligger? Carl Axel Petri: Nej, utöver det jag sade tidigare tror jag inte det. Vad gäller rådighetslagstiftning medför enligt mitt sätt att se inte grundlagsreglerna ökad ersättningsrätt. Göte Jonsson: Samtidigt säger Petri att det innebär inskränkning i ersättningsrätten. Det skulle vara intressant om Petri mer konkret kunde peka ut på vilka punkter det är som inskränkningen av ersättningen begränsas. Jag skulle också gärna vilja fråga Fredrik Bonde hur han ser på detta, på vilka punkter han anser att ersättningsrätten inskränks i samband med skrivningarna i miljöbalken. Alf Eriksson: När förra miljöbalksförslaget lades fram var första beslutet fattat i den grundlag som nu gäller, om jag inte är helt ute och cyklar. Min fråga blir: Vad är skillnaden mellan dessa balkar som gör att vi nu får den här diskussionen? Är det olika skrivningar i balkarna som är orsaken, eller är det som Petri säger tolkningsmetoderna som har ändrats under årens lopp så att det är de som gör att vi nu får en helt annan rättstillämpning? Carl Axel Petri: Först vill jag svara på den sista frågan. När det förra förslaget lades fram fanns grundlagsförslaget samtidigt på bordet. Men jag kan inte alla detaljer, det vill jag säga. Då hade man inte alls fått den här tolkningsdebatten. Man utgick från att det var motiven som gällde. Någonting annat var inte aktuellt vid det tillfället. Det vill jag understryka. I varje fall har jag inte märkt någonting annat. Sedan nämnde jag de områden där det blir något mindre ersättning, det finns möjligen något ytterligare. Det är, som sagt var, vid vägrad ersättning för husbehovstäkt, vilket enligt min mening kommer att ske mycket sällan. Det är bara fråga om några begränsade fall där det inte kommer att utgå ersättning enligt detta förslag. Vidare gäller det ett annat område, som för ögonblicket är det enda jag kommer på, men det kan vara flera. Ersättningsreglerna vid intrång t.ex. i skog ändras. Detta slår väldigt slumpmässigt nu - man får inte alltid ersättning för det som ligger i botten, det kan vara några tusen, vid intrång i skog. Staffan Vängby: Balkförslaget kom 1993, och Fri- och rättighetsutredningens förslag kom ungefär samtidigt. Det var alltså 1994 som den här ändringen gjordes. Ingen människa genomskådade att den här skrivningen i Fri- och rättighetsutredningens betänkande skulle medföra någon som helst ändring i ersättningsreglerna. Det var den alldeles bestämda uppfattningen hos kommittén att här inte skulle göras någon ändring över huvud taget i fråga om ersättningsreglerna. Det skulle bli ersättning för intrång i markanvändning, i naturvården, precis som regeln var utformad enligt 1997 års plan- och bygglag. Det skulle inte vara någon ersättning för intrång, skada, i miljö. Denna inställning stod fullkomligt klar genom utredning, genom regeringsförslag och genom riksdagsbeslut. Sedan började professor Bertil Bengtsson i Uppsala att forska i detta och fann att ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket nog kunde föranleda att det skulle bli ersättning även vid miljöskador. Det är också alldeles klart att här finns en motsättning mellan lagtext och förarbeten. Det här är ett ganska enastående exempel på misslyckande i lagstiftning. Jag har faktiskt aldrig sett något värre. Skulle det här föranleda en tillämpning, att man gav ersättning för miljöskador, skulle man över en natt ha ändrat hela den svenska grundinställningen, trots att man i varje enskilt fall där det har varit fråga om ersättning har haft långa utredningar och arbetat länge och noggrant. Ingen människa skulle ha begripit det här. Dessutom skulle det strida mot Romfördraget, som bygger på att förorenaren betalar. Det här är alltså ett problem för varje rättstillämpare. Jag är numera pensionerad domare, så jag behöver aldrig någonsin tillämpa detta. Skulle jag tillämpa det skulle jag i de flesta situationer säga att det inte blir någon ersättning, därför att riksdagen inte har avsett att det skulle vara så. Men det kan säkert bli olika åsikter i domstolarna. Det är vad domstolarna brukar komma till i början av en ny lagstiftning. Man får förlita sig på att Högsta domstolen så småningom reder ut begreppen. På en punkt har jag ändrat uppfattning. I början tyckte jag inte att man behövde ändra grundlagen. Men det är inte meningsfullt att olika personer står med olika åsikter i den här diskussionen och inte vet hur det skall vara. Jag tycker att man på sikt skall ändra 2 kap. 18 § regeringsformen. Staffan Westerlund: Man kan säga att det i de här sammanhangen visar sig att juridiken har två områden. Först en kärna där vi är inne i själva rätten och diskuterar vilken tolkning som är rätt eller fel. Det var där som Bertil Bengtsson startade. I debatten om vad som är en rimlig tolkning är det helt klart som Carl Axel Petri m.fl. säger. Man ser av förarbetena vad riksdagen hade avsett. Nu handlar tyvärr juridiken om en sak till, den juridiska verkligheten. Ibland beklagar man att rättsvetenskapligt arbete sällan beaktas utanför rättsvetenskapen. Men den här gången beaktades Bertil Bengtssons artikel, vilket satte i gång den här diskussionen. Och själva diskussionen är ett faktum i sig, som sedan har föranlett den tidigare rättschefen på Justitiedepartementet, som satt som sakkunnig i Miljöbalksutredningen, att ansluta sig till uppfattningen. Han sitter nu i Högsta domstolen. Flera andra har anslutit sig till uppfattningen, andra har motsatt uppfattning, men tolkningskonflikten i sig är ett faktum. Det betyder att många rättstillämpare, domare och framför allt myndigheter, kommer att tveka, inte minst mot bakgrund av att även Lagrådet i sitt yttrande över Miljöbalksutredningen kan uppfattas gå i huvudsak på den linjen. Eftersom detta på nytt har väckt en mängd olika, oförenliga politiska uppfattningar om äganderätt kontra miljö och liknande saker är det en av orsakerna till att genomförandet, om man i dagsläget antar miljöbalken med grundlagsdiskussionen som den är, kommer att drabbas av en långdragen försening ute hos myndigheter. Samtidigt kommer den interna debatten att få omvärlden att tro att Sverige är det enda OECD-land som skall betala ersättning till dem som förorenar för att de inte får fortsätta. Det här har inte analyserats på något vis i relation till Europarätten. Man tror att det här är Europakonventionens äganderättsskydd, men hur går det ihop med Europakonventionens skydd för t.ex. hemfrid? Där finns det en dom mot Spanien, som fällts för brott mot mänskliga rättigheter därför att en familj hade så dåliga förhållanden i sin bostad att de inte kunde bo kvar, och det berodde på att en fabrik som låg tvärs över gatan inte stoppades. Hela den debatt som har uppkommit kan ses som ett tecken på att vi har mycket dålig rättsteori i landet, men den är ett faktum i sig. Men går vi in i den inre kärnan och diskuterar vad som är den rimligaste tolkningen med juridiska argument, då har Carl Axel Petri m.fl. rätt. Rolf Strömberg: Jag skall fatta mig kort. Det har sagts mycket som jag kan instämma i, särskilt det som Staffan Westerlund sade senast. Jag har också varit aktiv i den här debatten, bl.a. i utredningen, och krävt en översyn av grundlagsstadgandet. Skälet till det är att man måste ha en lagstiftning som ger uttryck för lagstiftarens intentioner, och det skall uttryckas i lag. Det skall uttryckas i lagtext. Att t.o.m. ha en grundlagsbestämmelse som ger utrymme för olika tolkningar är otillständigt och skickar helt felaktiga signaler till de lagstiftare och andra som sysslar med lagstiftning i andra sammanhang. Kan man acceptera en otydlig grundlag, vad kan man då acceptera när det gäller en vanlig lag? Ett praktexempel är miljöbalken, där man på många ställen säger en sak i lagtexten och någonting helt annat i motiven. I vart fall är det många oklarheter i den lagtexten. Får då de stackars lagskrivarna i departementet den signalen från överordnade, regering och även riksdag genom konstitutionsutskottet, tänker de: Vi kan skriva vad fan som helst, vi skriver i alla fall i motiven vad avsikten egentligen är. Det är dålig lagstiftning. Fredrik Bonde: Herr ordförande! Redan som juris studerande får man vid lagtolkning lära sig att det är ordalydelsen som gäller och ingenting annat. Varje juris studerande har så länge vi har haft juridiska studier i det här landet fått lära sig det. Vår grundlag från den 1 januari 1995 är kristallklar i sin ordalydelse. Vi har en utveckling i hela Europa mot att förarbeten sätts åt sidan. Förarbetenas betydelse minskar. Det är bara att studera EG-rätten för att se detta. Den 1 januari 1995 fick vi alltså ett nytt rättsläge, nämligen att när pågående markanvändning inskränks är markägaren berättigad till ersättning oavsett skälet till inskränkningen, alltså även av miljöskäl. Det behöver inte vara något konstigt med det. Här har talats om förorenaren; jag skall bara ta ett enda konkret exempel för att visa orimligheten i detta. En lantbrukare söker tillstånd för att uppföra ett svinstall. Han får detta av koncessionsnämnden på 20 år. Efter tre år uppdagas en mycket allvarlig miljöstörning. Den är så allvarlig att det blir fråga om omprövning. Man hittar inte någon lösning för att avvärja denna störning, så tillståndet återkallas. Det betyder att denne jordbrukare står med investeringar i mångmiljonklassen, som han inte får någon som helst ersättning för. Jag kan inte förstå att man, om man har följt spelreglerna och börjat sin verksamhet på ett fullständigt lagligt sätt, inte skall få ersättning för en sådan sak. Jag menar alltså att den här grundlagsregeln riktar sig till lagstiftaren. Den borde Carl Axel Petri och Anna Lindh som lagstiftare ha tagit till sig. Den bör också jordbruksutskottet ta till sig och förse miljöbalken med ersättningsregler i de här situationerna. Jag vill också konkret svara på Göte Jonssons fråga om inskränkningar. När det gäller de allmänna hänsynsreglerna har det talats om lokaliseringsregler och om stoppregeln. Om vi först håller oss till stoppregeln kan jag säga att man i dag alltså kan gå in och stoppa ett företag inom jordbruk eller skogsbruk med stöd- och stoppregeln om verksamheten leder till en mycket allvarlig miljöstörning. Man har en parallellsituation. Man kan också stoppa detta enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, nämligen förbjuda arbetsföretag. Man har två parallella regler för att åstadkomma samma sak. Men det finns en mycket stor grundläggande skillnad. Stoppar man enligt stoppregeln får markägaren ingen ersättning. Men stoppar man enligt 12 kap. 6 § får man ersättning. Det är återigen en av de här osäkerhetsfaktorerna. Lagstiftaren har i det här förslaget inte talat om när den ena eller den andra regeln skall tillämpas. Jag vill inte här göra mig till tolk för någon illvillig person, men det kan tänkas att stoppregeln används som redskap i myndighets händer, därför att det blir billigare. Vidare vill jag också ta fasta på det som Carl Axel Petri säger. Jag delar hans uppfattning när det gäller husbehovstäkterna. När de görs tillståndspliktiga innebär det i klartext att man inte får någon ersättning om man får nej på sin ansökan om tillstånd. Det betyder ett ingrepp i pågående markanvändning utan ersättning, och det strider mot grundlagen. Maggi Mikaelsson: Det gäller regeringsformen. Såvitt jag begriper är det en lag som gäller redan i dag, oavsett balk eller inte. Det är en lag som skulle ha gällt oavsett vems balk vi hade genomfört. Då vill jag fråga LRF på vilket sätt ni agerar utifrån dagens situation, med dagens lagstiftning. Ser ni problem med regeringsformen i dag? Eva Eriksson: Jag har egentligen inte fått klart för mig vad det är som gäller. Det vore bra om någon kunde tydliggöra det för mig. Det kan bero på att jag inte har kapacitet. Men det kan också bero på att det är luddigt skrivet i förslaget. När det gäller ersättning finns det klart och tydligt angivet att om det föranleds av starka miljö- eller hälsoskyddsskäl kan man föra ihop olika lagar i en lag. De ersättningsreglerna finns ju i naturvårdslagen och vattenlagen. Om man också för ihop miljöskyddslag och hälsoskyddslag, där det inte på samma sätt finns ersättningsregler i dag, gäller ersättningsreglerna också för miljöskydds- och hälsoskyddslag eller är det inte så? Det är detta som måste tydliggöras. Det är klart att man genom tolkning, överklagande och annat kan pröva detta i domstol och få ett utslag. Då får man ta konsekvenserna av det, både positiva och negativa, vilket skulle föranleda att det ekonomiska utrymmet för lagstiftningen skulle bli ett helt annat. Så det här är en viktig fråga att reda ut. Staffan Westerlund: I ett annat sammanhang brukar Bertil Bengtsson säga att det jag nu kommer att berätta förstärker juridikens välförtjänt dåliga rykte. Nu är vi alltså inne i kärnan, i den inre tolkningen, där en HD-dom som gäller ett fastighetsbildningsärende kan tolkas som att HD uppfattar det som att de lagar som fanns när regeringsformen ändrades, och där det inte blev kalabalik i riksdagen, skall anses inte strida mot regeringsformen. Sedan har Bertil Bengtsson även offentligt sagt att det däremot inte kommer att gälla när en lag antas efter regeringsformen. Jag ser på ögonbrynen, trots att jag inte har mina glasögon, att ni förstår vad jag menar med juridikens dåliga rykte. Men så här förvirrad är den interna tolkningsfrågan för närvarande. Det var därför jag tidigare sade att förvirringen i sig är ett faktum som måste beaktas. Fredrik Bonde: Jag skall svara Maggi Mikaelsson vad LRF har gjort. Den 1 januari 1995 gör vi alltså gällande att vi fick ett nytt rättsläge. Samtidigt tillsattes den nya miljöbalksutredningen. Där blev LRF representerat. Jag tror att Carl Axel Petri kan intyga att vi med näbbar och klor har slagits för att man skulle beakta det nya rättsläget och införa ersättningsregler i miljöbalken på det här området. Det är ett svar till Maggi Mikaelsson. Jag hade inte tänkt ta upp detta, men jag vill mycket kort säga till Staffan att det rättsfall han talar om siktar på första stycket i regeringsformen, vad som är ett angeläget allmänt intresse. Det handlar alltså inte om det vi nu pratar om, nämligen ersättningsreglerna. Rolf Strömberg: Eva Eriksson sätter fingret på en mycket viktig fråga, som har varit genomgående för miljöbalksarbetet. Det är inte fråga om att vi inför miljöskyddslagen, att vi inför naturvårdslagen och någonting annat, utan nu skriver vi en ny balk, en helt ny lag. Vi skapar någonting nytt. Det är som Staffan säger, det regeringsformsförarbetena talar om är rättsläget för de lagar som gällde på den tiden. Men nu sätter vi något nytt i sjön. Då måste man naturligtvis tänka ordentligt. Jag får skylla på riksdagen, man har inte haft tid att tänka ordentligt i det här miljöbalksarbetet på grund av den tidspress som har funnits. Dessutom har en del som har jobbat med det väl inte haft kapacitet att tänka ordentligt heller. Det har alltså gjort att man har gått den lättaste vägen, nämligen att plocka en lag här och en lag där. Man har tagit godbitarna ur de lagarna och sedan satt dem under en hatt. På det sättet har man stoppat in dem. Man har egentligen inte varit medveten om att det är någonting nytt man borde skapa. Den här miljöbalken konserverar egentligen bara gammal lagstiftning med en och annan nyhet. När man nu sätter ny lagstiftning i sjön får man börja från början och prata om ersättningsreglerna. Varför skall skogsvårdarna som får inskränka sin markanvändning av miljöskäl ha pengar och kraftverksägare vars kraftverk prövas om också få ersättning inom vissa begränsningar? Varför skall inte t.ex. en industriidkare som drabbas av motsvarande få det? Alla de frågorna borde komma upp på bordet så att man gör en ordentlig översyn av dem. Men det har alltså inte hunnits med. (Kaffepaus) Ordföranden: Vi återupptar sammanträdet i jordbruksutskottet. Vi går över till EG-rättsfrågor, och därefter kommer vi in på det rent juridiska förfarandet, med åklagare, domstol, talerätt och liknande frågor. Vi börjar med EG-rätten. Berndt Sköldestig: Miljöbalken har ju ett stort symboliskt värde för oss när det gäller den europeiska gemenskapen. Jag skulle vilja ställa en fråga till Said Mahmoudi: Är det så att de naturvårdsregler som finns i balken är förenliga med EU:s rätt? Eller kräver EU mera? Said Mahmoudi: Jag kan svara på frågan litet mera allmänt och inte bara när det gäller naturvårdsreglerna. För att kunna svara på frågan måste jag kanske börja med att berätta vad jag tycker om själva införlivandet av EG-regler i förslaget som sådant. Det finns flera områden i lagförslaget där man försöker införliva EG-rätten i svensk lagstiftning. I vissa avseenden har man lyckats. Det allmänna intrycket är att förslaget överensstämmer med kraven i EG-rätten. På några ställen anser jag att det inte riktigt stämmer. Problemet är, som jag ser det, att förslaget inte är riktigt jämnt. I vissa avseenden är det allmänt hållet, och i andra avseenden är det väldigt detaljerat. Ibland är det hänvisningar bara till allmänna principer i EG- rätten, t.ex. i början av förslaget, och ibland är det hänvisningar till detaljregler. För den som tittar på förslaget ur EG-rättsligt perspektiv är frågan: Vad är syftet? Är syftet att miljöbalken när den träder i kraft den 1 januari nästa år skall stämma överens i alla avseenden med EG-rätten? Är syftet att den bara skall innehålla viktiga allmänna principer inom EG:s miljöregler och att detaljerna sedan lämnas till följdlagstiftning? Det är inte så klart i det förslag som jag har framför mig. Jag tycker att de flesta viktiga principer som har utvecklats inom EG och internationell miljörätt finns med. I vissa avseenden går förslaget längre än vad EG eller internationell miljörätt har lyckats med. Jag tycker bl.a. att det är väldigt viktigt att det nu finns ett kunskapskrav knutet till försiktighetsprincipen. Det finns inte någon motsvarighet i EG-rätten. Såvitt jag vet finns det inte heller inom internationell miljörätt och inte inom internationella miljökonventioner. När det nu finns i det här förslaget tycker jag att det är en självklarhet att ett sådant krav måste finnas, så att försiktighetsprincipen får en riktig mening. Jag nämnde att man har hänvisat till vissa regler i detalj, och jag förstår inte varför. När det gäller straffregler osv. har man hänvisat till EG-regler när det gäller transport av avfall och ozonnedbrytande ämnen osv. med namn, nummer och allting, men man har inte hänvisat till liknande regler när det gäller vattenföroreningar eller luftföroreningar. Det kanske finns ett motiv, men det framgår inte av den motivering som jag har läst. Jag ser också några problem, som jag sade. Jag ser t.ex. att man i fråga om genmodifierade organismer har tagit intryck av EG-rätten. Det står i motiveringen, där man hänvisar till etiska hänsyn, som inte har någon motsvarighet i EG-rätten. I och med att EG-rätten i det avseendet är harmoniserande regler har man alltså gått litet längre än vad EU tillåter. Det har förts en diskussion inom EU, och det är avsiktligt att man inte har dessa regler där. Därför finns det anledning att förvänta sig vissa tvister i framtiden när det gäller etiska frågor. Hittills har vi inte haft några mål inför domstolen när det gäller etiska hänsyn vid genmmodifierade organismer, men det är troligt att det kommer. Jag vet inte hur många andra länder som har det, men de stora var definitivt mot, dvs. Frankrike, Tyskland och Italien, och det var därför det inte kom med i förslaget där. Nu kommer jag till den fråga som ställdes. Jag tycker att lagförslaget som sådant i allmänhet stämmer överens med EG-reglerna. Det återspeglar i princip vad EG-reglerna kräver. Man måste dock ha en viss förståelse för EG-rätten som sådan och hur den tillämpas i andra medlemsstater för att sedan kunna göra en korrekt bedömning av vad som står i det här lagförslaget. EG-rätten utvecklas betydligt snabbare än den nationella lagstiftningen i olika medlemsstater. Den här utvecklingen - det måste man också komma ihåg - är resultatet av en kompromiss mellan 15 länder. Det gör att inte alla dessa 15 länder är helt överens om resultatet. Det leder i sin tur till att även mycket progressiva länder, som Holland och Tyskland, i dag, efter närmare 20 år, har problem med rätt implementering av fågeldirektivet, direktiv om kemikalier osv. Varje år har vi minst ett mål mot dessa progressiva länder inför EG-domstolen. Oavsett hur mycket man tänker i förväg eller vill anpassa lagstiftningen till EG-krav hittar EG-domstolen ett nytt sätt att tolka samma regel och kommer därmed till ett helt annat resultat. Enligt min mening finns det inte något sätt att hundraprocentigt garantera att det man gör för att införliva EG-rätten nationellt leder till att vi inte får tvister i framtiden. Om det är det som är utgångspunkten - och det är min utgångspunkt - tycker jag att förslaget som sådant är okej. Det stämmer alltså överens med EG-rätten. Ordföranden: Tack för den exposén. Berndt Sköldestig är tydligen nöjd med svaret. Vi lämnar detta om det inte finns några följdfrågor. Vi kan komma tillbaka till frågan om det dyker upp någonting under resans gång. Vi går nu över till den mer praktiska hanteringen av frågor i rättsmaskineriet. Får jag börja med att säga att man som lekman stöter på ord som skäligt, tillåtligt enligt principer, ringa påverkan, osv. - ord som åtminstone för mig är svåra att tränga igenom. Riksåklagaren kanske kan hjälpa oss, och möjligen också jämföra med hur miljöbrott enligt strafflagen nu kommer att hanteras i miljöbalken, om det finns några problem som hänger samman med det. Solveig Riberdahl: I det förslag som nu ligger, miljöbalken, ser vi att det finns en hel del som är positivt från just de tillämpande myndigheternas sida, och då för oss som skall tillämpa straffbestämmelserna. Det första är att man nu för över miljöbrottet, som i dag finns i brottsbalken, och vållande till miljöstörning, som är oaktsamhetsbrottet, till miljöbalken. Det ökar överblickbarheten, och det underlättar för oss som skall tillämpa den. Vi har också funnit när vi har tittat på det här - vi har yttrat oss i den här frågan tidigare - att de strafflatituder som föreslås i princip avspeglar brottens straffvärde. Det ställer vi oss positiva till. Sedan är det en annan fråga, och den skall jag inte uppehålla mig vid, om inte någon särskilt frågar om den. Det är att domstolarna ofta dömer ut måttliga bötesstraff. Men det kan bero på andra saker. En sak som vi var kritiska mot i remissbehandlingen och där vår kritik står kvar är just det som Lennart Daléus var inne på, nämligen den ringa bedömningen. Det har visat sig att det har varit väldigt svårt att bedöma när en gärning enligt miljöskyddslagen skall anses som ringa eller när den skall föranleda straffansvar. Det är redan i dag i miljöskyddslagen straffritt i vissa fall när en gärning bedöms som ringa. Miljöskyddslagen har funnits i snart 30 år, och det är fortfarande svårt att förutse för polis och åklagare om en domstol kommer att bedöma en gärning som ringa eller inte. Man har skrivit kloka saker om detta i propositionen. Man har sagt att den ringa bedömningen också förekommer inom andra områden. Det är naturligtvis en omständighet som talar för att man också skulle kunna behålla den på det här området. Men det beror litet på hur det område som skall hanteras ser ut. Det kanske är enklare att t.ex. bedöma när en gärning som kan vara tjänstefel är att anse som ringa än när en gärning som kan utgöra ett miljöbrott av något slag skall anses som ringa. Det har också sagts i propositionen att man måste sålla bort icke straffvärda gärningar. Därför har man valt att behålla begreppet att när en gärning är ringa skall den inte föranleda straffansvar. På så sätt skulle man spara polis- och åklagarresurser. Det tror jag är en sanning med modifikation. Eftersom rättsläget är så osäkert kommer man nämligen inte förbi att inleda förundersökningar. Man måste då ändå ta polis- och åklagarkrafter i anspråk. Det finns redan i dag ett sätt att hantera denna problematik, nämligen i och med de regler som redan finns i rättegångsbalken om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Enligt min uppfattning skulle man alltså kunna slopa bestämmelsen om att gärningar som är ringa inte skall föranleda straffansvar. Är det något som jag inte har svarat på? Ordföranden: Nej. Det var i alla händelser en bra inledning till diskussionen. Tolkade jag Eva Eriksson rätt? Hade du en fråga om detta? Eva Eriksson:Jag kan i och för sig komma tillbaka till den. Ett miljörättsligt styrmedel finns ändå med i balken, nämligen miljökvalitetsnormerna. Hur skall man hantera dem ur rättssynpunkt? Men jag kan komma tillbaka till den specifika frågan om det finns övriga frågor runt detta. Ordföranden: I avvaktan på att ledamöterna förbereder frågor vet jag att det finns flera bland våra gäster som har erfarenhet av att hantera miljölagstiftningen i domstol på olika sätt. Har Stefan Karlmark något du kan förmedla till oss om detta? Stefan Karlmark: Om utskottet vill kan jag hänvisa till de bilder som jag har gjort i ordning och som har delats ut. Om utskottet önskar kan jag visa dem. Två stycken skulle jag vilja visa från podiet eftersom de blev så otydliga vid kopieringen. Ordföranden: Vi gör så. Varsågod! Ledamöterna har uppenbarligen fått materialet. Stefan Karlmark: Den första bilden måste man ta med en stor nypa salt. Statistiken är hämtad från Brottsförebyggande rådet. Den visar en sanning med modifikation. Jag har fått lägga till litet grand, eftersom man inte för statistik över alla typer av miljöbrott. Inte heller jag har med alla. Jämförelsen haltar alltså i den meningen att ni inte hittar det exakta antalet om ni skulle göra en vetenskaplig undersökning. Däremot vågar jag påstå att statistiken är representativ när det gäller antalet domar som avser fängelse respektive villkorlig dom. Det finns några till på andra områden som inte har kommit med här. Det som jag vill visa med bilden är för det första detta: Om vi tittar på all tänkbar brottslighet mot miljön bortsett från spridande av gift och smitta - förgöring, som det står i brottsbalken - men tar med allt annat ser vi en straffskala som går från böter till upp till sex års fängelse som mest för grovt miljöbrott. Hur utnyttjas då denna straffskala? Här haltar statistiken litet till. Det finns nämligen bara uppgifter för två år när det gäller miljöbrottsligheten. Men jag tror att man ser tendensen ganska klart. Här finns i princip bara böter - med mycket få undantag. Siffran är litet missvisande, tycker jag personligen. Här döljer sig nämligen rätt många brott mot naturvårdslagen som jag tror är nedskräpning i naturen. Ungefär halva siffran borde grovt räknat motsvara detta. Jämför vi med skattebedrägeri, skatteförseelse och grovt skattebedrägeri ser vi att de också tillsammans har en straffskala från nedifrån botten och ända upp till sex års fängelse. Likadant är det med stöldbrotten. Jag påstår inte att dessa är jämförbara i och för sig, men jag tycker att det kan vara ganska bra att ha detta i minnet när man börjar diskutera straffvärden. Jag håller med om mycket av det som Solveig Riberdahl har sagt. Straffskalorna speglar ju i stor utsträckning straffvärdet. Detta var den första bilden, och ni får som sagt ta den med en stor nypa salt och som en fingervisning om hur det ungefär ser ut på detta område. Framför allt skall ni lägga märke till att böter i princip är det enda straff som förekommer. Ni har också fått några ganska svarta bilder. Därför vill jag gärna visa den här bilden, eftersom den innehåller litet röd text också. Som jag som praktiker uppfattar det hela - naturligtvis kan jag inte vetenskapligt bevisa det - har vi ett straffbart område och ett straffritt område. Gränsen mellan dem är utomordentligt diffus. Jag skulle vilja påstå att den största delen av hela den här bilden är det diffusa området. I icke oväsentlig del hänger detta samman med det ringa-begrepp som Solveig var inne på. Som jag ser det är detta dagsläget. Som praktiker vore önskeläget - och då är vi inne på bild nr tre - att vi hade en ganska väl definierad gräns mellan vad som är straffbart och vad som inte är straffbart. Jag inser att det blir väldiga svårigheter med detta. Men jag inser också att det är väldigt viktigt. Jag kommer in på detta senare. Jag tänker mig ett system som ser ut så här. Efter den prickade linjen går den väldefinierade gränsen för det som vi tycker är småförseelser i sammanhanget. Där kan man tänka sig åtalsunderlåtelse, vilket i sin tur kan medföra att åklagarna kan ge förundersökningsbegränsning, att de kanske inte inleder förundersökning osv. Detta kan vi ta upp vid något annat tillfälle eller i anslutning till en fråga senare, om det behövs. Vi kan nu gå över till bild nr fyra. Man kan fundera på varför det ser ut som det gör på det här området. Jag vill hävda att det har med ringa-begreppet att göra. Solveig berörde frågan, och jag skulle vilja beröra den ytterligare. Jag anser nämligen att detta är bland det mest förödande som vi har i lagstiftningen - det gäller balken såväl som den gällande lagstiftningen. Det sammanhänger med att man på detta område har varit väldigt dålig med förarbeten för att definiera vad som är ringa och inte ringa. Det är egentligen det enda område där jag kan se att det har varit så. Framför allt gäller detta den gällande lagstiftningen, men i stor utsträckning gäller det också balkförslaget. Gränsen mellan det straffbara och det straffria låter som något väldigt enkelt. Men när den gränsen är diffus leder det till att åklagare inte väcker åtal eftersom de inte kan motse en fällande dom. Man driver kanske inte ens någon utredning. Båda dessa delar berörde Solveig. Men vad jag tycker är minst lika viktigt är att tillsynsmyndigheterna inte kan förutse om de skall göra anmälan eller inte. Redan där sker alltså ett stort bortfall, vågar jag påstå. Man gör ingen anmälan eftersom man inte vet om det kan tänkas röra sig om brott eller inte. Sedan slår detta igenom i hela rättssystemet från anmälningsmyndighet, polis och åklagare, till domstolar osv. När domstolarna slutligen väl dömer för något dömer de till böter. Då är man nämligen uppe på nivå två, dvs. det näst ringaste, så att säga. De här oupphörliga bötesstraffen leder i sin tur till att åklagaren har svårigheter att använda straffprocessuella tvångsmedel. Det betyder alltså att vi har sämre verktyg för att utreda miljöbrottsligheten. Nu kan vi gå över till nästa bild. Detta leder vanligtvis också till lägre prioritet för de här målen hos polis och åklagare. Det som möjligen kan rubba detta är att någon helt enkelt fattar ett stort intresse för det hela, eller att det görs olika former av uttalanden om att det skall prioriteras. Nu är vår verksamhet i stor utsträckning prioriterad. Många saker är prioriterade. Det har gjorts alla möjliga uttalanden om balken. Jag tänker inte gå igenom alla dessa, men det görs uttalanden med innebörden att resurserna skall användas för den allra allvarligaste brottsligheten osv., vilket gör det hela ganska svårtillämpbart. Det finns positiva saker, som när man t.ex. begränsar ?ringa? i de sista satserna. Vad som är allvarligt, och som jag inte har fått något allmänt svar på, är att man skall beakta regelns skyddsintresse. Jag har ställt en fråga. Vad är skyddsintresset om man tar den enklaste straffregeln vi har i det nuvarande balkförslaget, dvs. nedskräpning i naturen? Är det att djuren inte skall göra sig illa i fötterna, att det inte får läcka ut kemikalier, att det ser osnyggt ut eller vad är det? Ingen av dem som jag har frågat ute på fältet har kunnat svara på det. Så är vi framme vid de två sista bilderna. Jag tror i och för sig att de kan stå för sig själva. Men när man diskuterar detta brukar det vara en vanlig missuppfattning att det händer någonting bara vi höjer straffmaximum. Det gör det, men bara så till vida att preskriptionstider kan förlängas eller att det kan vara lättare att använda straffprocessuella tvångsmedel, dvs. våra verktyg. Om man vill åstadkomma en straffskärpning skall man höja straffminimum. Det leder mig till tanken att det första och väsentligaste är ringa-begreppet. Slutligen kommer vi till prioriteringsbilden. Hur sker prioritering inom polis och åklagare? Det finns vissa utpekade områden, t.ex. ekobrottslighet och våldsbrottslighet. Det kan vara områden där man använder tvångsmedel eller där unga människor, framför allt mellan 15 och 18 år, begår brott. Dessa områden prioriteras. Om det inte finns någon särskild föreskrift om prioritering vågar jag påstå att prioriteringen sker efter straffvärdet för såvitt det inte finns någon person som i likhet med mig har ett särskilt intresse för området i fråga och därför vill prioritera det. Detta är litet grand av bakgrunden, som jag tror kan vara intressant att ha med sig. Ordföranden: Tack för det. Då går ordet till Ingemar Josefsson. Ingemar Josefsson: Jag har funderat på en del av de frågor som kom upp nu och som har tagits upp tidigare. Om man har hållit på inom det här området både lokalt, i kommuner, och på andra ställen har man alltid hört en diskussion om hur många straff som har dömts ut. Det har mätts genom att säga att vi inte har lyckats få någon dömd alla gånger som vi har försökt. Nu när det blir en ny lag borde man automatiskt kunna säga att det kommer att bli oerhört många fler domar på grund av den. Men om man tänker tanken vidare märker man att lagstiftningen också har en avsikt att vara avskräckande och förebyggande. Detta tycker jag att vi har pratat väldigt litet om. Det är viktigt att lagstiftningen är så tydlig att den också får de här effekterna. Det är ju inte antalet domar som egentligen är det intressanta, utan huruvida vi följer lagarna. Därför är det närmast Riksåklagaren eller Petri som jag vill ha svar av. Kan lagstiftningen göras bättre för att bli så förebyggande som möjligt? Kan man undvika brott? Vilka möjligheter finns att beivra? Det är naturligtvis de komponenter som finns på den sidan. Man talar mycket i debatten om domstolarna, och mindre om åklagarna. Därför skulle jag gärna vilja att ni lägger ut texten litet om åklagarnas organisation för att backa upp lagen när den kommer. Det har också förts en diskussion om domstolarnas antal. Vi har hört talas om tre eller fyra stycken osv. Allt har utgått från domstolarnas situation. Jag har hört mycket mindre om åklagarnas utgångspunkt. Här måste det väl finnas ett samband? Eller spelar det ingen roll? Carl Axel Petri: Först vill jag säga att jag tycker att det perspektiv som Stefan Karlmark har lagt fram är för trångt. Han ser det hela bara ur åklagarsynpunkt, och bortser från förslaget om miljösanktionsavgift, som skall ta de enklare frågorna i de flesta fallen och ingripa mot dessa. Där får ju tillsynsmyndigheterna en direkt möjlighet att ingripa utan att krångla med åklagare och annat. Det ger också enligt min mening en möjlighet för polis och åklagare att koncentrera sitt arbete på de allvarligare sakerna och verkligen göra en prioritering. Det ger också tillsynsmyndigheterna möjlighet att klara en del själva, och att gå vidare med en del. Vi måste se det hela i ett helhetsperspektiv. Jag tror att det är bra om det kommer fram fler mål till domstolarna. Jag vet att det är svårt att prioritera för polis och åklagare. Nästan alla brott anses ju vara viktigast när man kommer till slutet. Men jag tycker att det vore väldigt bra om man kunde få fram fler mål, och om några kom till Högsta domstolen så att man klarade ut strafflatituder och annat. Jag tror att detta skall gå, men jag tror också att en prioritering är viktig och att ett helhets- perspektiv är mycket viktigt. Solveig Riberdahl: Jag tror på det helhetsperspektiv som Ingemar Josefsson lade på det hela. Naturligtvis måste lagen också vara avhållande. Det är viktigt att vi följer lagen, och det kanske inte är så viktigt hur många som lagförs. Jag tycker att lagen blir klarare och mer samlad med det förslag som läggs fram. Man kan lättare se vad som är straffbart och vad som inte är det, och det medverkar till att straffbestämmelserna kan verka avhållande. Det hoppas vi alltså på. Däremot finns det en del enskilda bestämmelser som jag mycket kort vill beröra. Utformningen av miljöbrottet som den är i dag i brottsbalken förs över precis som den är till miljöbalken. Det är i och för sig bra, men det har visat sig vara svårt att tillämpa just miljöbrottet. Det beror på att det i sig innehåller så mycket begränsningar, som i viss mån finns även på annat håll. Bevisbördan ligger på åklagaren. Åklagaren skall visa t.ex. att en skada eller en risk för skada inte är av ringa betydelse. Åklagaren skall också visa att förfarandet inte är allmänt vedertaget, och att förfarandet inte har varit försvarligt. Detta är begränsningar som finns inskrivna som rekvisit i miljöbrottet. Det ligger på åklagaren att ha bevisbördan för att det t.ex. inte rör sig om ett vedertaget förfarande. Det kan ibland vara svårt. Det är sällan så enkelt som i exemplet i propositionen, där man tar upp biltrafiken. Oftast är det fråga om t.ex. att tillsynsmyndigheter har tillåtit ett förfarande under lång tid. Då är frågan om förfarandet mot den bakgrunden är vedertaget. Det är svårare att bedöma. Riksåklagarens uppfattning är att man borde se över bestämmelsen. Det har vi framfört till departementet dels i remissyttrandet, dels på annat sätt. Ingemar Josefsson frågade också om organisationen. Riksåklagaren har fått i uppdrag av regeringen att se över effektiviteten när det gäller utredningar av miljöbrott. Det skall göras inom Riksåklagarens kansli. Krister Waern är ordförande i utredningen och Barbro Jönsson, som sitter här bredvid mig, skall vara sekreterare. Hon är gammal miljöåklagare. Det hela skall vara klart till årsskiftet 1998/99. Arbetet har precis kommit i gång. Jag kan alltså inte alls uttala mig om var vi kommer att landa, men jag kan säga så mycket att Riksåklagarens uppfattning är att målen skall lottas på särskilda åklagare som har gått igenom en särskild utbildning som bl.a. Stefan Karlmark, som sitter här bakom mig, har hållit i. 40 åklagare har genomgått utbildningen. Vi har ytterligare sett till att sju åklagare, en för varje myndighet, har fått genomgå polisens sju veckor långa specialutbildning för miljöbrott. Dessutom har vi haft en del seminarier i ämnet. Det pågår också ett utbildningsprojekt inom Riksåklagarens kansli, där vi särskilt uppmärksammar miljöfrågorna och vilken utbildning åklagarna skall ha. Målsättningen är alltså särskilda åklagare som handlägger den här typen av brott. Var utredningen kommer att landa vet jag ingenting om i dag. Är det någonting jag inte har svarat på? Ordföranden: Nej, vi stannar där ett ögonblick. Det finns fler som kan ha synpunkter på detta. Men vi skall ge utrymme för en kommentar från en som delvis håller på inom detta område, nämligen Björn Gillberg. Vill du göra någon kommentar kring detta från din utgångspunkt? Björn Gillberg: Rekvisitet ?av ringa betydelse? är nästan en riksolycka när det gäller miljöbrottslighet. För dem som inte kommer ihåg när vi förde in paragrafen om miljöbrott i brottsbalken - 1981 tror jag att det var - kan jag nämna att rekvisitet redan då diskuterades. Alla som hade arbetat praktiskt med de här frågorna förutsåg redan då vad detta skulle få för konsekvenser. Jag vill bara påpeka en sak. Vi på Miljöcentrum har i årtionden drivit skadeståndsprocesser, från BTKemi-processen på 70-talet och framåt. Vi har det litet lättare eftersom strikt skadeståndsansvar gäller. Har en skada orsakats, och man leder det i bevis, skall ersättning utgå. Vi har genomgående medverkat till att mångmiljonbelopp i skadestånd har dömts ut till offren. Genomgående har vi också åtalsanmält skadegöraren. Genomgående har det nämligen legat ett brott bakom skadan. Och nästan lika genomgående har åklagarna lagt detta längst ned i sina byrålådor och legat på det till dess att det blivit preskriberat. De har glömt bort det och varit ovilliga att ta i det. I den mån de har gjort det har det resulterat i 4 000-5 000 kr i dagsböter. Det skall jämföras med att vi i skadeståndsprocessen tvingar fram mångmiljonbelopp. Med detta vill jag säga att åklagarväsendet inte precis har stått på barrikaderna när det har gällt att beivra överträdelser av gällande miljölagstiftning. Man kan tänka sig att det går att vara litet mer på alerten och medverka till att det utvecklas en praxis och en tolkning av begreppet ringa betydelse. Jag tror att detta bottnar i att man inte har sett miljöbrott som de grova ekonomiska brott de ofta är. Man har också i allmänhet inte haft resurser hos vare sig åklagare eller polis att ta itu med de här frågorna. Där blir det bättre i framtiden. I botten ligger också en ovilja från tillsynsmyndigheternas sida, dvs. tidigare naturvårdsenheterna på länsstyrelserna i första hand, att åtalsanmäla överträdelser. Vi hörde av Karlmark tidigare här att detta ofta är oklart. Hur skall man tolka detta med ringa betydelse osv.? Det är nog inte bara det, utan det är nog allmänt så att man inte har varit så intresserad av att ta itu med sådana här frågor. Det är i varje fall vår erfarenhet. Vi förutsätter att det skall bli bättre i framtiden. Men så länge rekvisitet ?inte är av ringa betydelse? kvarstår blir det inte bättre. Gamla lagtexter blir ju inte bättre för att man placerar dem i en miljöbalk. Detta är ytterst ett systemfel som vi talar om så länge man har den här typen av lagtext. Avslutningsvis vill jag säga att jag är så konservativ och gammal att jag tillhör dem som tror på straff för de personligen ansvariga när det gäller miljöbrott. För vanliga brottslingar tycks det snarare vara en del i karriärstegen att ha suttit inne länge, men de som svarar för miljöbrott är ju ofta samhällets stöttepelare - formellt sett är det den verkställande direktören och styrelsen för företaget. I de samhällsklasserna torde det vara en nesa att bli dömd för miljöbrott och att då också kanske få skaka galler ett tag. Det tycker jag är värt att poängtera, jämfört med de ganska ringa miljösanktionsavgifter på upp till 500 000 kr som kan utdömas av myndigheter som tidigare inte har visat sig vara särskilt på alerten. Jag skulle kunna hålla föredrag hela dagen om enskilda överträdelser av miljöskyddslagen där företag genom att strunta i att installera reningsutrustningar har sparat tiotals miljoner i kapital och driftskostnader. Miljösanktionsavgiften ger ingen möjlighet att gå i klinch med detta. Varför tar man bort miljöskyddsavgiften i sammanhanget? I och med den hade man åtminstone möjlighet att döma ut en avgift som svarade mot vinningen av brottet. Den som vill spekulera i miljöbrott framöver rekommenderas tyvärr att göra det. Sannolikheten för att han skall drabbas av mer än en miljösanktionsavgift som inte står i relation till brottet är hög. Ringa- betydelse-rekvisitet gör att sannolikheten är hög att det inte heller väcks något åtal. Stryk detta, så får åklagarna ett betydligt effektivare vapen! Ordföranden: Tack. Nu skall vi via Solveig Riberdahl och Rolf Strömberg gå till en ny fråga från Dan Ericsson. Det är flera som inte har fått några frågor ställda till sig. Jag skall försöka se till så att företrädare från Industriförbundet och Naturskyddsföreningen kommer in vid något tillfälle med sina kommentarer. Detta är ingen rigid situation, utan ni skall verkligen få möjlighet att kommentera det som ni vill - gärna med utgångspunkt från en fråga från ledamöterna. Solveig Riberdahl: Jag skall inte gå in på Björn Gillbergs kommentar om åklagarväsendet - jag har hört den förut. Jag vill bara peka på de olika förutsättningarna för att döma ut straff och skadestånd. Ett straff riktar sig mot en enskild person. Det kan gälla personer som har varit oaktsamma i olika grad. Ibland kan den sammantagna oaktsamheten vara väldigt allvarlig, men det som man kan lasta var och en av de enskilda personerna för kanske inte är så farligt, och då blir straffen måttliga. Det är en förklaring till att domstolarna dömer ut låga bötesstraff. Miljösanktionsavgiften är av helt annat slag. Den riktar sig mot näringsidkaren - mot företaget eller bolaget som sådant. Då behöver man inte ta hänsyn till en enskild persons oaktsamhet eller uppsåt, utan man kan utmäta miljösanktionsavgiften på grund av den objektiva skadan. Det är naturligtvis väldigt tillfredsställande. Vi på åklagarsidan ser fram emot att få yttra oss över Företagsbotsutredningens förslag om straffansvar för juridiska personer, som vi tycker är mycket intressant. Vi hoppas att vi skall komma längre på den vägen genom att det förslaget, i varje fall i vissa delar, blir lag. Rolf Strömberg: Jag har en kommentar med anledning av Ingemar Josefssons fråga till Solveig Riberdahl. Han gjorde en jämförelse mellan några domstolar och åklagarväsendets organisation. På miljöbrottsområdet är det inte de föreslagna miljödomstolarna som skall döma i miljöbrott, utan det är de allmänna tingsrätterna i allmän sammansättning som dömer. Miljödomstolarna skall enligt propositionen ha motsvarande sakkunskap som Koncessionsnämnden har i dag genom en sammansättning av domare, tekniker och två personer som verkligen är insatta i industrins frågor och Naturvårdsverkets verksamhetsområde. Deras speciella sakkunskap tas alltså inte i anspråk vid bedömningen av miljöbrott. Däremot kommer miljödomstolarna att vara de domstolar till vilka man överklagar beslut om miljösanktionsavgifter. Där får man en sakkunskap. Det är litet märkligt att man tillvaratar miljödomstolens kompetens i struntsaker, men inte i de större frågorna. Stefan Karlmark: Carl Axel Petri gjorde ett inlägg om sanktionsavgiften. Jag tycker att man måste komma ihåg en väldigt viktig sak - den absolut väsentligaste ingrediensen, som jag ser det, i straffsystemet och sanktionssystemet. Det gäller det personliga ansvaret. Det kommer man inte åt med en sanktionsavgift. Dessutom är sanktionsavgiften avsedd för näringsidkare, och inte för privatpersoner, kommuner osv. Jag har inte framfört detta i andra sammanhang, men jag är inte övertygad om att sanktionsavgiften i praktiken kommer att bli så populär ute på fältet. Jag har varit ekonomisk åklagare i nästan hela mitt liv som verksam åklagare, och jag vet att åtskilliga skatterevisorer ogillar dubbelrollen att någon är revisor i en skatteprocess och samtidigt samarbetar med polis och åklagare. Miljöhandläggarna riskerar en trippelroll i och med att de kommer in i sanktionsavgifterna också. Slutligen är det viktigt att hela kedjan håller ihop. Det måste finnas något ordentligt stopp i slutändan. Det personliga ansvaret är oersättligt. Richard Almgren: Jag skall bara göra en kort kommentar, herr ordförande. Jag vill knyta an till Ingemar Josefssons fråga om syftet med lagstiftningen. I diskussionen får man en känsla av att det finns en utbredd miljöbrottslighet i landet. Man kan gå tillbaka till den statistik som finns över uppföljningen av bestämmelserna. Enligt den senaste statistiken gjorde man ungefär 30 000 tillsynsbesök av tillsynsmyndigheterna. Då inkluderas de besiktningar som görs. De som berörs av nuvarande lagstiftning skriver ungefär 7 000 miljörapporter varje år. Ganska mycket information förs alltså över till tillsynsmyndigheterna. Av dessa fall är det kanske 30 som leder till fällande domar, dvs. ungefär 1 % av de 30 000 tillsynsbesök som gjorts. Detta leder mig till slutsatsen att miljöbrottsligheten kanske är något mindre än vad diskussionen föranleder oss att tro. Dan Ericsson: Jag har till stor del fått svar på mina frågor. Det som sades om andelen miljöbrott var intressant och positivt. Det kanske beror på att vi är så duktiga och inte begår brott i Sverige. Jag är ändå inte lika optimistisk. Jag skulle vilja ställa en sorts slutsatsfråga till Solveig Riberdahl, Stefan Karlmark och Björn Gillberg. Kommer vi att om tre år i motsvarande statistik kunna avläsa fler beivrade miljöbrott och fler fällande domar om det nuvarande förslaget till miljöbalk går igenom, allt övrigt lika? Det är en väldigt svår fråga, men vi måste försöka dra en slutsats. Kommer detta att leda till någonting mer? Solveig Riberdahl säger att man bl.a. satsar på särskilda åklagare. Det har vi hört i rätt många år. Vi kan konstatera att det, precis som Gillberg sade, är nedprioriterat. Vad gör att vi i dag skall tro på att detta område kommer att lyftas upp och att man faktiskt kommer att satsa på att beivra de miljöbrott som begås? Den slutsats jag kan dra av det Karlmark sade är att det kommer att bli flera fällande domar och ordentliga straff om vi lyfter upp straffskalorna - både miniminivån och maximinivån. Är det en riktig slutsats? Frågan om talerätten kommer kanske att tas upp senare. Det gäller kopplingen talerätt, miljödomstolar och förslaget vad gäller brottsbalken. Vad tror Björn Gillberg? Kommer det samlade förslaget att leda till fler fällande domar? Ordföranden: Om det är okej för dig, Dan, tror jag att vi tar upp talerättsfrågan litet senare, eftersom du hade ett batteri med frågor. Den första frågan till de tre var en sådan där digital fråga som vi politiker brukar tvingas svara ja eller nej på. Solveig Riberdahl: Jag tror inte att vi på grund av miljöbalken kommer att se fler fällande domar. Det tror jag inte. De materiella bestämmelserna är i princip de samma. Däremot har verksamheten inte varit nedprioriterad inom åklagarväsendet. Det vill jag med bestämdhet hävda. Det är ju riksdag och regering som talar om vad vi skall prioritera. Miljöbrotten var upptagna i denna prioritering från riksdag och regering men föll bort för några år sedan. Uppfattar man det inte som ekonomisk brottslighet prioriterar man det inte på samma sätt. Jag tror att vi kan förvänta oss fler utredningar om man får till stånd en bättre organisation inom åklageri och polis och ett bättre samarbete med tillsynsmyndigheterna. Ett sådant är redan inlett inom ramen för de seminarier som jag berörde tidigare. Stefan Karlmark: Jag delar helt Solveig Riberdahls uppfattning när det gäller antalet domar om man bara ser till balken. Antalet kommer inte att öka. Jag vill t.o.m. påpeka att det, som jag ser det, finns en risk att antalet minskar. Det sammanhänger med att man petar litet grand i olika rekvisit. Jag kan ta ett enda exempel i sammanhanget. Jag tog skyddsintresset som exempel tidigare och nämnde vad man skrev i förarbetena. Ett annat exempel som kan vara av intresse, där det handlar om rekvisit, gäller miljöfarlig kemikaliehantering. Jag tror inte alls att det har varit lagstiftarens avsikt att begränsa det straffbara området. Man har bytt ordet hantering mot ?befattning?. ?Hantering? är väldefinierat. Det finns uppräkningar över detta. Man kan tydligt se och vet ganska väl vad som avses med hantering i dagens läge. ?Befattning? är som jag uppfattar det ett betydligt mer inskränkt begrepp. Vi kan översätta det till företagarvärlden. Vd:n beslutar om på vilket sätt en miljöfarlig produkt skall hanteras. Det finns en risk att domstolarna ogillar åtalet på grund av det. Det är ett litet men tydligt exempel. Någon ökning blir det alltså inte av det skälet. Skulle man ta bort ?ringa? i texten är jag alldeles övertygad om att det sker en ökning. Det handlar inte om en våldsam ökning i storleksordningen en femdubbling, men jag är inte främmande för att vi skulle kunna nå en fördubbling av antalet fällande domar. Ordföranden: Då är det Björn Gillberg som skall svara, men inte i talerättsfrågan. Den återkommer vi till. Varsågod! Björn O Gillberg: Det framgick klart av vad jag sade redan tidigare att jag undrar varför det skulle bli en förändring därför att vi samlar gamla lagtexter på ett nytt ställe i lagboken. Det handlar om grundläggande systemfel som vi inte gör någonting åt genom att samla texterna på ett nytt ställe i lagboken. Huruvida det blir fler åtal och fällande domar eller inte handlar uteslutande om hur åklagare, polis och tillsynsmyndigheter använder sina resurser och vad de prioriterar i sådana här frågor. Det finns ingenting som tyder på någon förändring. Det kommer inte att bli någon skillnad. Det kommer att vara som det har varit. Det är inget större fel, avslutningsvis, på den nuvarande lagstiftningen. Det handlar om tillämpning. Alf Eriksson: Den relevanta frågan är om vi om några år kommer att se att färre brott begås gentemot den nya miljöbalken. Det är väl det vi allihop försöker uppnå. Jag spinner vidare litet grand på Björn Gillbergs analys av hur en näringsidkare beter sig. Jag vill ställa en fråga till Naturskyddsföreningen, som har jobbat mycket med konsumentmakt, osv. Upplever ni att näringsidkare är rädda för att hamna inför skranket, oavsett om de blir dömda eller inte, på grund av att de får sämre avsättning för sina varor eller tjänster? Mikael Karlsson: Det skulle kanske Industriförbundet svara på. Helt klart är att ett personligt ansvar skrämmer mer än bötesbelopp, åtminstone när det gäller de begränsade bötesbeloppen. Miljösanktionsavgiften föreslås bli 300 000 i de förordningar som kommer. Ett personligt ansvar vore bättre. Maggi Mikaelsson: Jag har en fråga till Stefan Karlmark omkring önskeläget, som han visade på overheadbilden. Jag skulle vilja ha ett förtydligande. Skall det finnas en lista på sådant som man inte skall dömas för, men som ändå räknas som överträdelser eller förseelser? Jag kan ta ett exempel. Jag tänker mig att jag promenerar på Djurgården. Där sitter några personer som har eldat och grillat korv. De slänger påsen och plasten, som korven har legat i, och brödpåsen, och så häller de ut den sista skvätten tändvätska. Jag vet inte om det är ett ringa brott eller om det är en förseelse. Att det har skett med uppsåt är i alla fall klart, eftersom de häller ut tändvätska som de vet att det är kemikalier i. Är det ett brott som du skulle anse som ringa? Var finns den gränsen? Vilken skulle skillnaden vara om man hade en skarp gräns på det sätt som du visade på din overheadbild? Stefan Karlmark: Om man tar bort ordet ?ringa? ur texten blir alla överträdelser i och för sig straffbara. Det kommer att vara skillnad vad gäller hanteringen. Om åklagarna tycker att det gäller något väldigt futtigt - jag är inte säker på att de skulle tycka det i ditt fall - har de vissa möjligheter att meddela åtalsunderlåtelse och kanske t.o.m. begränsa förundersökningen. Ett antal sådana här fall kommer ändå inte att bli fullständigt utredda. Det viktiga är att förutsättningarna blir tydliga. Man vet förutsättningarna på ett annat sätt. Det kommer att bli den stora skillnaden. För tillsynsmyndigheterna står det solklart att den anmälningsskyldighet som man föreslår i balken, som skall gälla alla, skall tillämpas även i det fall som du nu skisserar. På så vis kommer fler fall att bli tydligt belysta och utredda. Det är den väsentliga skillnaden. Det kommer att vara en tydlig markering om vi ser det miljöpolitiskt. Det är inte min sak att dra konsekvenser av det, men som jag ser det blir det en tydlig markering av att alla måste hjälpas åt för att nå en bättre miljö genom att samverka och iaktta regler, osv. Det kommer man att få på köpet. Jag kan ta ett kort exempel för dig. Jag åtalade vid ett tillfälle en vd för ett företag. Åtalet ogillades därför att förseelsen var ringa. Det företaget är nu nästan ett mönsterföretag i den region som jag verkar inom. Man tog så illa vid sig bara av åtalet. Den biten skulle vi också nå om vi tog bort begreppet ringa. Eva Eriksson: Om man utgår från att en lagstiftning skall vara tydlig och därmed också avskräckande när det gäller att begå miljöbrott ter sig denna diskussion ännu mer förvirrad än den diskussion vi hade tidigare. Om nio månader träder miljöbalken i kraft, och då inför vi ett moment som vi inte har berört. Det är miljökvalitetsnormerna, som inte på något sätt är rättsligt hanterade. Man har fastställt miljökvalitetsnormer för Sverige - miniminivån för livsmiljön - och sedan för olika områden. Man har ockå fastställt planer och åtgärder. Låt oss säga att någon överskrider den miljökvalitetsnorm som finns inom ett område. Det kan gälla jord, skog, vatten eller luft. Det finns också en anknytning till internationella åtaganden. Är miljöbalken så klar och tydlig, som Solveig säger, att det är lätt att bedöma om det är fråga om ett miljöbrott och om det är ett ringa brott eller om det ligger på någon annan nivå? Det är ett konkret exempel på vad som kan hända när man inför ett nytt miljörättsligt medel i miljöpolitiken. Balken talar inte på något sätt om några rättsliga åtgärder på detta område. Solveig Riberdahl: Jag skall försöka svara så kort som möjligt. Du kommer in på ett annat område som är svårhanterligt för polis och åklagare. Detta kommer såvitt jag begriper att avspegla sig i föreskrifter och annat. Miljöstraffrätten är i stor utsträckning utformad så att den mer eller mindre har karaktär av blankettstraffbud. Det är bättre i miljöbalken än vad det är i dag, men i princip är det alltså blankettstraffbud. Som polis och åklagare är man oerhört beroende av att de föreskrifter och tillstånd som ligger till grund för straffbestämmelserna är tydligt utformade - annars kan man inte få någon fälld till ansvar. Detta är ett problem i dag. Det problemet kommer naturligtvis att finnas kvar, även om man i propositionen föreslår åtgärder som kommer att leda till förbättringar i miljöbalken. Det är bekymmersamt för polis och åklagare att tolka föreskrifter och tillstånd. Jag kan säga att det har blivit väldigt mycket bättre på senare år än det var tidigare, men det framstår ändå ibland som oklart om en person i ett enskilt fall har överskridit en föreskrift eller inte. Denna problematik kvarstår. Den beror på straffbudens karaktär av blankettstraffbud. Jag är rädd att det är det enda jag kan svara på denna fråga. Jag tror inte att jag ökade klarheten för dig. Richard Almgren: Jag har en kort kommentar. Det är mycket diskussion om teknikaliteterna kring straffskalor och sådant. Med tanke på den fokus som finns på miljöfrågorna i dag, och med tanke på den miljömedvetenhet som finns både i näringsliv och hos allmänheten, kan jag säga att ingen företagare begår ett brott mot vare sig nuvarande lagar eller den kommande miljöbalken. Risken för en åtalsprocess är avskräckande. Eva Eriksson: Jag vill instämma i det, men samtidigt kan man tänka sig att en lagstiftning är utformad på det sättet att man kan begå ett brott utan att vara medveten om det. Det sker om lagstiftningen inte är klar och tydligt. Jag bedömer - det oroar mig - att just miljökvalitetsnormerna, där man inte klart och tydligt har fört in rättsverkan, kan bli ett sådant moment. Jag vill understryka att jag tycker att miljökvalitetsnormerna är ett viktigt medel i miljöpolitiken. Då är det viktigt att man också tydliggör det. Det skulle vara intressant att höra vad Staffan Westerlund har att säga om detta. Du har ändå jobbat med miljökvalitetsnormer under en lång tid. Det gäller just den miljörättsliga synpunkten. Ordföranden: Det blir ett kort svar, Staffan. Det börjar gå mot lunch. Staffan Westerlund: Herr ordförande! Det går inte att svara helt kort. Jag skulle i så fall vilja återkomma sedan. Ordföranden: Kan du inte börja? Ta en kortversion! Staffan Westerlund: Och sedan skall jag inte ta illa upp om ordföranden avbryter? Bekymret med miljökvalitetsnormer är att de tvingar in juridiken i ett nytt tänkande som inte har funnits tidigare. Oavsett om det gäller straffrätt, skadeståndsrätt eller något liknande är juridiken i stort sett uppbyggd på det sätt som jag pratade om inledningsvis i dag. Det finns en direkt relation mellan en handling och en effekt. Miljökvalitetsnormer innebär att man sätter regler för hur miljön skall vara. Men man kan inte beordra miljön att handla. Alltså måste man från det bygga upp en kedja av regler som så småningom träffar enskilda och myndigheter på ett sådant sätt att det samlade handlandet inte gör att miljön blir sämre än vad miljökvalitetsnormerna innebär. Sett ur straffrättslig synpunkt - jag tar endast det området för att vi skall kunna klippa före lunch - tillför miljökvalitetsnormer ingenting nytt av den anledningen att de alltid måste kompletteras med handlings- och förbudsregler. Bekymret med miljöbalken är att den inte har klarat den kopplingen. Ur straffrättslig synpunkt - det är bara det jag svarar på nu - handlar problematiken kring miljökvalitetsnormerna om hur man kopplar miljökvaliteten till handlingsplikt, förbud och regler. Dessa måste i sin tur sanktioneras på något vis. Då först kommer den straffrättsliga problematiken in. Gudrun Lindvall: Jag delar till en del Björn Gillbergs litet kritiska inställning till åklagare. Vi har ett exempel från Stockholm. En firma som heter GAMA Dental har släppt ut minst 250 kilo kvicksilver. Det är det man hittade. Dessutom har det antagligen släppts ut en stor mängd kvicksilver som inte fastnat i avloppsledningar utan gått vidare till Henriksdals reningsverk. Jag som naturvetare måste säga att ett utsläpp på 250 kilo kvicksilver är ett oerhört stort utsläpp, med tanke på att det som ryms i en tesked förgiftar fisken i en medelstor sjö och med tanke på att den totala mängden kvicksilver vi använder i amalgam i Sverige är fyra gånger mer - 1 000 kilo. Det som är förvånande är att detta inte leder till åtal, trots att det har gjorts en utredning. Jag har svårt att låta bli att bli litet kritisk till åklagarmyndigheten. Vi har också haft en debatt om detta med justitieministern i kammaren, där vi alla var mycket kritiska. Ägaren till firman bestämde sig för att göra en radikal sanering av avloppen. Han måste ha misstänkt att det kunde finnas kvicksilver. Hur kommer det sig att ett uppenbarligen mycket stort miljöbrott inte leder till åtal? Kan dagens åklagare på grund av bristande naturvetenskapliga kunskaper, vilket i så fall är fullkomligt naturligt, inte värdera tyngden av miljöbrott? Jag skulle vilja ha en liten utvikning om detta. Det gäller väl Solveig Riberdahl i första hand. Ordföranden: Jag tänkte säga att vi kanske inte är betjänta av att diskutera värderingen av en händelse som behandlas i rättsmaskineriet just nu vid ett förhör i riksdagen. Om riksåklagaren vill lämna synpunkter är det fritt fram. Solveig Riberdahl: Jag tänkte säga ungefär det samma fast med litet andra ord. Jag kan tala om att jag känner till målet. Den omedelbara tillsynsskyldigheten över vad som görs rätt och vad som görs fel av en enskild åklagare har i första hand överåklagaren. Det är alltså inte riksåklagaren som har den skyldigheten. Riksåklagaren kan komma in i det tillsynsärende som eventuellt uppstår. Jag vill inte uttala mig i dag. Ordföranden: Vi ger samma svar med olika brutalitet. Jag tror att vi skall nöja oss med det. Det är bara en sak som jag vill att vi skall uppmärksamma. När Mikael Karlsson angav en siffra gällande storleken på miljösanktionsavgifter rynkades det på ögonbryn från Miljödepartementets håll. Är siffran rätt angiven skall vi låta den vara kvar, annars kan vi få en kommentar kring den. Du sade att siffran 300 000 finns med i förordningar som miljösanktionsavgift. Finns det några invändningar mot den siffran? Inte? Då är det gott så. Då skall vi bryta för lunch. Ni får egentligen inte äta mat här före halv ett. Detta är nu icke straffsanktionerat. Det innebär att det går bra att gå ned och ställa sig i kö. Vi ses igen halv två. Därmed är jordbruksutskottets sammanträde ajournerat. Ordföranden: Då återupptar jordbruksutskottet utfrågningen om miljöbalken. Vi hade kommit till själva hanteringen av frågorna. Det finns i den delen ett par frågor som jag och, tror jag, några fler vill få ytterligare något belysta. Det gäller t.ex. talerätten, och det gäller ikraftträdandet i olika delar. Säkert finns det också frågor i randområdet till detta. Jag tänkte att vi först skulle ta upp de frågorna för att sedan gå över på hur lagstiftningen berör olika aktörer, och jag tänker mig då Kommunförbundet som en särskilt intressant aktör. Vad gäller den juridiska hanteringen vill jag till att börja med, i avvaktan på fler frågor, ta upp frågan om talerätten. Talerätten för miljöorganisationer och liknande är i förslaget begränsad till organisationer som har 2 000 medlemmar och har varit i verksamhet i tre år. Efter vad jag förstår innebär det att ett antal aktörer som, litet dunkelt uttryckt, har varit och är verksamma på det här området - allt från Miljöcentrum och Greenpeace till lokala organisationer som samlas kring ett lokalt Agenda 21-arbete - inte har någon talerätt. Jag vill därför dels fråga representanterna för Miljödepartementet hur det kommer sig att man har landat på just dessa salomoniska siffror - 2 000 medlemmar respektive tre års verksamhet - dels fråga representanterna för Naturskyddsföreningen om man tycker att det här är en bra avgränsning. Stefan Rubenson: Som du själv antyder är siffran salomonisk. Det fanns bud på olika siffror, och det här blev resultatet av den politiska processen. Mikael Karlsson: Vi finner ingen anledning till att gränsen för organisationens storlek och tiden för verksamheten skall sättas just där den nu är satt. Varför skall man ha en sådan gräns över huvud taget? Talerätten är också begränsad till ideella organisationer, samtidigt som Miljöcentrum har arbetat med den här typen av frågor under väldigt många år. Jag känner inte till förslaget i detalj, men jag kan ändå konstatera att det är ganska enkelt att bilda föreningar och att man med en medlemsavgift på noll kronor också kan få ganska många medlemmar. Det är alltså fullt möjligt att ganska många organisationer skulle kunna få talerätt. Vi ser det givetvis som en positiv signal att talerätten nu finns och accentueras på ett annat sätt. Samtidigt hoppas vi att den inte skall behöva utnyttjas, men med tanke på hur miljöbalken ser ut finns det fog att anta att den kommer att behöva utnyttjas ganska mycket. Ordföranden: Jag vill ställa ytterligare en fråga till Miljödepartementet, en fråga som har att göra med hur miljöarbetet i dag kan uppstå och bedrivas. Efter vad jag förstår hade jordbrukare och andra, som inte direkt är markägare men som bor i området kring Hallandsåsen, om de hade slutit sig samman som en lokal opinionsgrupp enligt förslaget inte haft talerätt, medan däremot t.ex. Naturskyddsföreningen hade kunnat utöva talerätt i frågan, eftersom man är en organisation med 2 000 medlemmar, som har funnits i tre år. Är detta en riktig tolkning? Representant för Miljödepartementet: Ja, det är riktigt. Maggi Mikaelsson: Jag skulle vilja ställa en fråga till Stefan Karlmark och Rolf Strömberg, som jobbar med miljörättsfrågor. Systemet med talerätt är ju något nytt, och om jag har förstått juridiken rätt är det inte alltid så enkelt att företräda och att utnyttja en sådan talerätt. Vilka typer av kunskaper krävs för att detta skall kunna bli ett verksamt instrument hos de grupper som har den här talerätten? Jag ställer frågan med tanke på att förslaget innebär en begränsning, att organisationen skall ha funnits en viss tid och vara av en viss storlek. Skulle det vara lätt för vilken lokal opinionsgrupp som helst att utnyttja talerätten? Vad är er bedömning av den saken? Stefan Karlmark: Jag har i stort sett ingen uppfattning alls i den här frågan, eftersom jag helt enkelt har för dåliga kunskaper i ämnet. Rolf Strömberg: Under min tid som chef för koncessionsnämnden och i min nuvarande advokatverksamhet har jag ofta arbetat med miljöorganisationer, Naturskyddsföreningen, Miljöcentrum och andra. När de uppträder i första instans i förvaltningsförfarandet - koncessionsnämnden är en förvaltnings- myndighet - gäller för dem, liksom för alla andra som yttrar sig och kommer med skriftliga inlagor, att de tillför koncessionsnämnden ett bättre underlagsmaterial så att ärendet kan bedömas på ett mer allsidigt sätt. Talerättsfrågan är alltså inte av någon betydelse i första instans, utan vad det är fråga om är rätten att överklaga beslut. Det är i det sammanhanget som talerätten ställs på sin spets. Det nya är att miljödomstolar ersätter koncessionsnämnden. Det innebär att man inleder ett rättegångsförfarande, att man alltså klagar till miljööverdomstolen, och där skall miljöorganisationerna få klagorätt. I dag går det till så att man inom det administrativa systemet klagar på koncessionsnämndens beslut hos regeringen. Då uppträder ofta Naturskyddsföreningen i regeringen, men inte i egenskap av organisation utan som ombud för någon som har talerätt och rätt att överklaga, en enskild person, en enskild sakägare. Så kan det inte gå till med det nya förfarandet eftersom det är ett domstolsförfarande. Domstolar godtar nämligen inte organisationer som ombud. Ett ombud måste vara en person, en fysisk person. Det systemet försöker man komma förbi genom att ge organisationerna denna uttryckliga talerätt inför miljödomstolarna. Det betyder att den sakkunskap som Naturskyddsföreningen tillför kan tillvaratas, medan andra organisationer, t.ex. Miljöcentrum, faller utanför. Miljöcentrum kan inte, som man gör i dag, föra frågorna vidare till regeringen som ombud för en sakägare. I stället måste det bli Miljöcentrums stora intressent, Björn Gillberg personligen, som får den fullmakten. Björn O Gillberg: Förslaget om talerätt innebär som vi ser det att man slår in öppna dörrar. Som Strömberg sade har vilken miljöorganisation som helst i Sverige lika länge som miljöskyddslagen funnits haft möjlighet att föra talan inför koncessionsnämnd och överklaga beslut till regeringen i kraft av fullmakter från berörda grannar, fiskare, skogsägare, m.m. Vi ser över huvud taget inte behovet av en generell talerätt med de kriterier som ställs upp som något eftersträvansvärt. Kriterierna innebär att alla miljöorganisationer, också de som tidigare genom fullmakt har kunnat utöva talerätt, framöver blir utestängda från talerätt. I framtiden är det som gäller, som Strömberg säger, fullmakt knuten till en person. Den enda som får talerätt blir då Naturskyddsföreningen, som uppfyller kraven. Man ger talerätten till en stor, centralistisk organisation och bryr sig tydligen mer om organisationsformer än dokumenterad kompetens under årtionden. Ytterst kanske det visar en övertro på centralistiska organisationer, vilkas tid i dag väl börjar vara förbi. I dag är det spontant uppvuxna motståndsgrupperingar, ofta nätverk, som spelar en roll när ett miljöproblem uppstår. De är på det här viset omyndigförklarade. Miljöcentrum har, från BT Kemi och framåt, med stor framgång drivit skadeståndsprocesser. Vi har under årtionden agerat inför koncessionsnämnden - kanske inte alltid med lika stor framgång, men det är en annan sak, som väl har att göra med koncessionsnämndens gentemot industrin något snälla beslutsfattande. Problemet är inte talerätten. Vem som helst kan fortsätta, men man får då lämna fullmakt till en person i en organisation. Problemet är finansieringen av agerandet i domstolar och inför koncessionsnämnden. Jag skall på en förhandling i morgon och i övermorgon. Det ärendet har vi jobbat med i tio år nu, och vi har successivt tvingat bolaget bakåt. Det är flera tusen arbetstimmar nedlagda där, något som miljöorganisationer med knappa resurser har stora svårigheter att finansiera. Det är ofta finansieringsfrågan som är det avgörande. I det sammanhanget vill jag peka på att det faktum att man döper om koncessionsnämnden till miljödomstol inte förändrar finansieringsfrågan. I vattenärenden har den drabbade, exploaterade parten alltid haft rätt att få sina kostnader täckta av exploatören. Den rätten har däremot inte funnits i tillståndsärenden. Så blir det också i framtiden. I vanliga koncessionsärenden får den som för talan själv stå för kostnaden. Det går heller inte att utnyttja rättsskydd, i den mån folk har det, eftersom våra försäkringsbolag med all rätt inte klassificerar miljödomstolen som en domstol när den handlägger koncessionsärenden. Det är detta som är den springande punkten. Jag vill avslutningsvis slå ett slag för koncessionsnämnden, även om vi under åren kanske har varit en av dess mer efterhängsna kritiker. Det fina med koncessionsnämnden har varit öppenheten. Man har låtit folk komma till tals. Man har aldrig sagt: Du får inte yttra dig, för du har inte talerätt! Det har varit en ganska intressant kombination av demokrati och rättslig prövning på gott och ont. Jag blir litet bekymrad när jag läser vad som gäller för den nya miljödomstolen i tillståndsärenden. Kanske kan någon mer rättslärd än jag reda ut saken. Det framkommer nämligen i 16 § att när domstolen sätter ut tid för huvudförhandling skall besked om tid och plats i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Det stadgas inte ens kungörelse inför huvudförhandling. Frågan är hur formalistiska domare som kommer in i den nya miljödomstolen kommer att se på dem som inte på ett tidigare stadium har klassats som parter, om dessa framöver över huvud taget kommer att få möjlighet att yttra sig. Det är något värt att fundera över. Talerätten betraktar vi alltså som ett politiskt illusionistiskt trick, som dessutom begränsar den möjlighet många små organisationer tidigare har haft att föra talan. Mikael Karlsson: Jag håller med Björn Gillberg om att den här avgränsningen bör tas bort. En annan fråga, som Björn också nämnde, är resursfrågan. En tredje fråga, som också handlar om avgränsning, är att talerätten nu i stort sett är begränsad till balken, medan talerätt med något enstaka undantag saknas i fråga om följdlagstiftningen. Detta leder till att det ges talerätt då motorvägar regeringsprövas men inte vad gäller andra vägar, exempelvis vid tillämpning av väglagen. Om man menar allvar med det här och vill ge starka signaler bör man öppna för en generell talerätt. I så fall skulle miljöorganisationerna också få en delvis ny roll. Ingvar Eriksson: Herr ordförande! Det var intressant att höra Björn Gillbergs kommentarer. Jag ställer mig osökt frågan om det inte är några nackdelar med en talerätt. Jag tänker mig att man med en talerätt också måste ta ett ökat ansvar. Jag menar - men den uppfattningen kanske inte delas av miljöorganisationerna - att det innebär en styrka att ha miljöorganisationer som är helt oberoende. Det skulle vara intressant att få en kommentar på den synpunkten. Sinikka Bohlin: Jag har några funderingar angående de regionala miljödomstolarna, som redan har nämnts i diskussionen. Jag skulle gärna vilja ha en kommentar av er som kan frågan. Det gäller ikraftträdandet, kompetensfrågorna och eventuella övergångsregler vad gäller nu pågående ärenden i exempelvis koncessionsnämnden. Exempelvis Rolf Strömberg och Björn Gillberg kanske skulle kunna säga något om detta. Rolf Strömberg: Jag förutser stora konvulsioner den 1 januari 1999. Jag tror inte att det kommer att finnas en domstolsorganisation i sjön vid den tidpunkten. Domstolsverket kanske har utvecklat detta i yttranden till regeringen, och efter vad jag förstår har man också gjort det inför utskottet. Tjänstetillsättningsförfarandet och bemanningen är så utdragna i tiden att många tjänster inte kommer att vara besatta vid den tidpunkten. Det kan jag förutse. Eftersom jag tidigare var chef för koncessionsnämnden vet jag hur oron har spritt sig i nämnden under ganska lång tid. Man har ändå fått acceptera det faktum som det tidigare har redogjorts för i lagrådsremisser, att det skall bli miljödomstolar och att koncessionsnämnden skall bemanna de miljödomstolarna. Oron måste bli väldigt mycket större när det nu i propositionen sägs att miljödomstolarna skall sättas i sjön eftersom det inte finns något alternativ men att man samtidigt skall se över organisationsfrågorna och se om man inte skall ha ett administrativt prövningssystem i första instans och sätta det i sjön om några år. Det är en personalpolitik som nästan saknar motstycke. Så skall man inte hantera människor. Den förhoppning som Carl Axel Petri och regeringen har om att befolka de nya miljödomstolarna med folk från koncessionsnämnden måste komma på skam, eftersom det bara finns några få personer i koncessionsnämnden. Det är ju en ganska liten organisation. Personalen där kommer inte att kunna bemanna alla miljödomstolar och miljööverdomstolen och, som man säger, sätta sin prägel på det arbetet, utan det måste anställas och utbildas ganska mycket nytt folk. Kretsen miljörättsjurister och miljörättsdomare i landet är väldigt liten. Jag förutser alltså att ett ikraftträdande redan den 1 januari 1999 kommer att innebära stora svårigheter. Göte Jonsson: Jag vill vidga frågan till Naturvårdsverket. Jag hade tänkt ställa en fråga just om ikraftträdandet. Det här kommer att ställa stora krav på myndigheten. Gör ni den bedömningen att vi från myndighetshåll i samband med ikraftträdandet utan förseningar kan klara de frågeställningar och ansökningar som blir aktuella, exempelvis MKB-behandlingar? Kommer vi att ha den beredskapen och de resurserna? Kommer vi att ha den kunskapen på administrativ nivå och beslutsnivå? Klarar vi det inom den här tidsramen? Allert Alverborg: Efter nio år med miljöbalken börjar den nalkas sin fullbordan. Jag har haft många synpunkter på den under årens lopp. Från industrins sida är detta, med några smärre justeringar, något vi kan leva med. En sak som inte får gå snett gäller skarven mot det nya systemet. Vi ville egentligen att koncessionsnämnden skulle få finnas kvar, men med de alternativ som stod till buds sade vi att det inte skulle göra oss något om man sprider ut den kompetens som finns hos koncessionsnämnden runt landet. Detta kan säkert fungera alldeles utmärkt. Nu finns det alltså tecken som tyder på att det här inte kommer att bli klart. Det får inte inträffa. Vi måste ha miljödomstolar som fungerar i alla delar av landet, och de måste ha erforderlig kompetens. Detsamma gäller de nya handläggningsmyndigheterna inom framför allt länsstyrelserna, som ju är helt nya i den här funktionen. Jag har förstått att utbildningen inte ens kommer i gång förrän den tidpunkt man har tänkt sig för ikraftträdandet, något som gör att man får små frossbrytningar. Vi har ju i princip en högkonjunktur i landet, och det händer ganska mycket. Ett av de viktigaste målen när vi startade arbetet med miljöbalken var att få en snabbare handläggning. Det har vi inte uppnått, och jag tror heller inte att vi kommer att uppnå det. Men det får i alla fall inte bli förseningar, särskilt inte i skarven. Jag skall kanske här säga vad jag under hand har sagt till några av er, att vi på Sveriges Industriförbund har väldigt dystra erfarenheter från det tillfälle - det är nu ganska många år sedan - då bolagsbyrån utlokaliserades från Patentverket. Det visade sig att man fick med en chef upp till Sundsvall, och sedan var det inte så mycket mer. Det tog fyra eller fem år, mycket möda och stort besvär innan man fick det att fungera. Det får inte hända igen. Björn O Gillberg: Som jag sade förut har vi väl inte alltid varit såta vänner med koncessionsnämnden, men vi har under åren lärt av varandra. Koncessionsnämnden har byggt upp en omfattande kompetens, praxis, m.m., som inte bara bör kastas bort. Det är nu stor risk att så blir fallet. Man får börja om från början med helt nya personer, helt nya domstolar och ett helt nytt regelverk. Det är väldigt stor risk att det kommer att bli en period av kaos på fyra fem år innan en praxis utvecklas, och både industrin och miljön lär förlora på detta. Vad skall hända med de stora ärenden som nu ligger i nämnden? Cementa-Slite, Cementa-Skövde, Mönsterås, Skoghall, Gruvön - det är flera ärenden som nämnden har hanterat under mycket lång tid. Skall nämnden avsluta dem eller skall man lämna över dem till de nya miljödomstolarna, som inte vet ett smack om ärendena? Sådana saker är viktiga att tänka på. Jag tror att det är viktigt att koncessionsnämnden under en övergångsfas får fortsätta att jobba parallellt med miljödomstolarna för att sköta och avsluta de större, viktigare ärenden som man har påbörjat och som man har kunskap och kompetens för att handlägga. Kanske kan koncessionsnämnden också ibland hjälpa till och uppfostra miljödomstolarna i de här frågorna. Å andra sidan måste koncessionsnämndens ledamöter söka sig andra jobb och tjänster. De kan inte bara stå på tå och vänta. Jag tror att det är stor risk att vi har många år av kaos framför oss, innan något nytt börjar fungera. Mats Olsson: Det är litet svårt att ha en uppfattning om vad som kommer att hända på domstolssidan. Det hänger litet på resurser, hur man kommer att kunna prioritera utbildningar och få ut folk. Visst är vi på Naturvårdsverket bekymrade över hur kort tid det är kvar och över vad som kommer att hända. Vi måste utbilda oss själva och vi måste vara med i en väldigt stor utbildningsinsats, inte bara för länsstyrelserna utan också för kommunerna, som även de kommer att få en mycket viktig roll vad gäller tillsynen. Parallellt med detta måste vi se över alla allmänna råd och allt som är knutet till befintliga lagstiftningar och se vad som måste ändras så att det fungerar tillsammans med den nya balken. Vi tror också att vi i väldigt hög grad måste vara med i konkreta ärenden i miljödomstolarna för att redan från början i de nya frågor som balken ger oss möjlighet att ta upp se till att få en praxis som är bra - ett av syftena med balken är ju att den skall förbättra miljöarbetet. Det kommer att ställas väldigt höga krav, och i fråga om många av de nya instrumenten - miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter - kommer vi att bli tvungna att ligga litet lågt. Det kommer att ta tid innan de instrumenten hinner utvecklas och fyllas med ett innehåll. Jag tror att det är viktigt att man som politiker har klart för sig att detta inte är något färdigt paket, utan vi får koncentrera oss på att få övergången att fungera och sedan kommer resten efter hand. Vi har på Naturvårdsverket gjort en stor förändring. Vi har genomfört en omorganisation och bildat en särskild avdelning som skall ta hand om miljörättsfrågorna. Vi prioriterar dem och ger dem interna resurser. Men vi är mycket bekymrade, och visst hade det varit skönt om vi hade haft mer tid för utbildning och förberedelser. Gösta Blücher: Jag är ordförande i den kommitté som skall leda utbildningen om miljöbalken. Jag konstaterar att fyra av de sex ledamöterna sitter här på svarandesidan i salen, så kommittén är väl sammansatt. Jag vill säga något om hur vi räknar med att kunna genomföra utbildningen. Självfallet hade jag gärna önskat mig mer tid - och för den delen också mer resurser - men jag anser ändå att vi med de givna förutsättningarna kan klara en anständig utbildning. Låt mig först redovisa de överenskommelser vi har träffat med Domstolsverket vad gäller utbildning av personalen vid de nya miljödomstolarna. Vi har kommit överens med Domstolsverket om att denna utbildning kommer att genomföras i två steg. Domstolsverket säger - det är den uppgift jag har fått - att man räknar med att den personal vid domstolarna som skall hämtas från koncessionsnämnden och vattendomstolarna kommer att vara utsedd i början på hösten. Den personalen kan alltså genomgå en utbildning under hösten. Den personal som skall nyrekryteras till domstolarna kommer däremot inte att vara helt klar förrän till årsskiftet, och den personalen kommer i allt väsentligt att utbildas efter årsskiftet. Domstolsverket säger också att man räknar med att huvuddelen av personalen vid de nya miljödomstolarna hämtas från vattendomstolarna och koncessionsnämnden. Den personalen kommer alltså att få en utbildning. Den kommer att ske dels med hjälp av de läromedel som vi i miljöbalkskommittén tar fram, dels genom seminarier, där vattendomstolarnas och koncessionsnämndens personal byter erfarenheter för att lära sig av varandra. Vi kommer också att från Naturvårdsverket upphandla en allmän miljöutbildning, som kommer att genomföras för den här personalen. Dessutom skall det vid miljödomstolarna vara verksamma särskilda sakkunniga, som skall utses av regeringen. Jag förutsätter att regeringen inte kommer att utse andra sakkunniga än sådana som har genomgått en utbildning om miljöbalken. Detta om miljödomstolarna. Vad gäller personalen i övrigt räknar vi med att det inom den offentliga sektorn handlar om mellan 12 000 och 15 000 personer som behöver en utbildning om miljöbalken. Vi kommer att genomföra den utbildningen i två steg. I ett första steg utbildar vi lärare, informatörer, som sedan skall kunna vara verksamma ute på fältet. Vi räknar med att utbilda ca 300 sådana lärare. De kommer att utbildas under hösten med hjälp av de läromedel vi tar fram och kommer sedan i december att starta sin undervisning för den övriga gruppen. Men när man tittar på tidplanen skall man inte underskatta betydelsen av de 300 särskilt utbildade lärarna. Mellan 70 och 100 av dessa lärare kommer att hämtas från länsstyrelserna. Varje länsstyrelse kommer att ha tillgång till åtminstone ett par tre personer - kanske uppemot tio personer vid de större länsstyrelserna i Stockholm och Göteborg - med en grundlig utbildning om miljöbalken. I stort sett hälften av Sveriges kommuner kommer också att ha åtminstone en person med en sådan utbildning. Sedan kommer den fortsatta utbildningen att genomföras med start i december månad. I stort sett under hela 1999 kommer det att pågå utbildningsaktiviteter. Som sagt, från min synpunkt hade det varit ännu enklare att driva denna verksamhet om vi hade haft mera tid, men jag bedömer ändå att den utbildningsplan som vi har tagit fram på ett anständigt sätt kan klara sjösättningen den 1 januari 1999. Göte Jonsson: När det gäller länsstyrelserna och kommunerna, anser ni att de resurser som man har är tillräckliga? Nya resurser kan ju bli en fråga först under nästa budgetår. Nästa budgetår börjar samtidigt som lagen träder i kraft. Det innebär alltså att de nya resurserna inte kan utnyttjas förrän den nya lagen träder i kraft. Därför är min fråga: Gör ni bedömningen att resurserna finns? Gösta Blücher: Den frågan är jag inte beredd att svara på. Jag klarar inte att göra en bedömning. Vi har inte försökt att göra någon resurskalkyl över vad som kan behövas på länsstyrelser och kommuner. Vad vi har gjort är en bedömning av vilken personal som finns där och som behöver utbildning. Med den kännedom som jag har om kommunernas och länsstyrelsernas resurser har vi i alla fall inte räknat med någon omfattande nyrekrytering. Den personal som nu finns i kommunerna och på länsstyrelserna och som handlägger dessa frågor uppgår till ca 4 000 personer. När jag nämner siffran 12 000-15 000 har vi också räknat med dem som mera perifert är berörda av miljöbalken och som vi räknar med behöver åtminstone någon orientering om balken. Björn Gillberg: Jag slängde ut en fråga som jag väldigt gärna skulle vilja ha ett svar på. När det gäller förhandlingen vid miljödomstolen, kommer bara den som är definierad som part att ha rätt att yttra sig eller får - som det har varit i Koncessionsnämnden - vem som helst yttra sig även om man inte är part? Det framgår inte av lagtexten. Man kommer inte ens att behöva kungöra huvudförhandlingen, utan det räcker med att man kallar parter, som det står i lagtexten. Kan någon svara på den frågan? Ordföranden: Visserligen hade vi tänkt oss att de som sitter till vänster frågar och de som sitter till höger svarar, men det verkar som det finns ett allmänt intresse av denna fråga. Rolf Strömberg: Det är vattendomstolsmodellen som gäller. Koncessionsnämndsmodellen är egentligen hämtad från de gamla vattendomstolarna. Vattendomstolarnas sammanträden är offentliga. Vattendomstolen, liksom miljödomstolen, har en officialprövningsskyldighet. De skall alltså ta in allt skriftligt material som finns i ärendet och också det som sägs vid huvudförhandlingen. Vid huvudförhandlingen har alla rätt att yttra sig. Först när det blir fråga om ersättning för rättegångskostnader och sådant blir det aktuellt med partsställning. Beträffande kallelse till sammanträdet skall den ske i samma ordning som för kallelser och andra meddelanden, dvs. normalt genom en kungörelse. Det är bara när parterna är begränsade och väl avgränsade som man använder ett annat kallelseförfarande. Normalt kungörs det i tidningarna när miljödomstolen skall hålla sammanträde. Många här har talat väl om Koncessionsnämnden. Men det är en liten organisation med fem ordförande och fem tekniker. Tre av ordförandena är lagfarna domare. De har en bottentjänst vid hovrätten och kan kräva att få komma tillbaka till hovrätten. De andra två uppfyller ännu inte kraven för att bli ordinarie domare. Tre personer skall alltså befolka 4-6 miljödomstolar. Såvitt jag förstår är det fysiskt omöjligt. Ordföranden: Jag skulle vilja ta upp det kommunala vetot. Med detta förslag och med min terminologi uppluckras det ytterligare, framför allt när det gäller stora trafikanläggningar. Är det korrekt att det är fråga om en uppluckring? Vad anser ni blir kvar av det kommunala vetot? Blir det verkningsfullt i fortsättningen? Hur kommer en förändring av det kommunala vetot när det gäller stora trafikanläggningar att påverka hanteringen av det som vi som bor i Stockholmsområdet känner som Dennispaketet eller liknande projekt? Hur skulle möjligheterna ha varit för de berörda kommunerna att agera med den nya lagstiftningen som innebär att det kommunala vetot elimineras? Lars Fladvad: Det är klart att det blir en uppluckring om man tar bort några viktiga delar såsom trafikanläggningar och stora vattenkraftföretag. Går vi tillbaka och tittar på hur kommunerna har tillämpat sin vetorätt rör det sig om fyra fem fall över tiden. Rödkobbsleden kan möjligen diskuteras, men i andra fall har andra - t.ex. Regeringskansliet och riksdagen - kommit överens om att man inte hade drivit frågan på annat sätt än vad kommunerna har gjort. Kommunerna har alltså inte missbrukat sin vetorätt, vill jag påstå. Det som vi har gått med på när det gäller ventiler i vetot - alltså en uppluckring - är vid extraordinära åtgärder såsom t.ex. vid slutförvaring av kärnavfall. Där är det nödvändigt att Sverige tar ställning till sist och att nationen agerar visavi en kommun som utifrån ett lokalt starkt tryck säger nej till en anläggning av den här typen. Men när det gäller trafikanläggningar vill jag som exempel nämna Svealandsbanan, bandelen från Västerås till Stockholm, där Järfälla i ett inledande skede sade nej. Då reagerade de andra kommunerna. Så sent som i fredags diskuterade politikerna detta. Vi kom då fram till att det i det fallet tillsattes en särskild förhandlare som lyckades ro frågan i land ganska snabbt genom att Banverket och kommunen kom fram till att vissa ytterligare åtgärder var rimliga att vidta för att tillmötesgå de lokala kraven. Så kunde man lösa den frågan. I de allra flesta fall går det att komma fram till lösningar där man kan tillmötesgå både nationella och lokala intressen. Många trafikanläggningar - t.o.m. Öresundsbron - anses ju näringspolitiskt vara främst ett regionalt intresse och inte ett nationellt intresse. Ordföranden: Så Kommunförbundet har inga invändningar mot den inskränkning i det kommunala vetot som det här lagförslaget innebär? Lars Fladvad: Jo, vi tycker inte att ventilen skall omfatta trafikanläggningar och vattenkraftsanläggningar. Lennart Fremling: När man nu lyfter fram trafikanläggningarna, järnväg, vägar och flygplatser undrar jag: Varför lyfter man inte fram också hamnarna? Är det någon som kan hitta en bra motivering till att inte hamnar jämställs med dessa andra tre trafikslags infrastruktur? Stefan Rubenson: Naturresurslagen har fått den tillämpningen under senare år att det är de stora infrastrukturanläggningarna som regeringen har tagit till sig. Det har rört sig om bl.a. Arlanda, Rödkobbsleden och inte minst Öresundsbron. Det var en ganska naturlig utveckling att de stora infrastruktur- anläggningarna hamnade under regeringsprövning. Det är inte riktigt adekvat att använda uttrycket ?ta bort det kommunala vetot?, eftersom det aldrig har funnits inskrivet något kommunalt veto. En av anledningarna är att det inte har varit obligatoriskt med regeringsprövning. Frågan om det kommunala vetot har tagits upp som en konsekvens av att regeringen har utnyttjat möjligheten att ta till sig frågorna. I den mån regeringen obligatoriskt tar till sig dem är det det nationella intresset som väger över de lokala intressena. Det är det som är bakgrunden till att man har denna lagtekniska lösning. Samtidigt finns det i propositionen oerhört starka skrivningar om det lokala inflytandet. I praktiken innebär det väl ingen skillnad mot i dag när man förhandlar fram större trafikanläggningar. Kommunerna har då mycket stora intressen som brukar kunna tillgodoses. Det finns skrivningar i propositionen om detta. I dag är hamnar enligt miljöskyddslagen tillståndspliktiga. Såvitt jag förstår kommer de att vara det också i framtiden. Det är de stora infrastrukturanläggningarna som har varit de politiska frågor där regeringen har blivit involverad under senare år. Rolf Strömberg: Ett exempel där det kommunala vetot inte är bra av miljöskäl är Arlandas tredje bana, som jag som ordförande i Koncessionsnämnden handlade. Detta blev också ett regeringsärende genom att regeringen förbehöll sig tillståndsprövningen när det gällde tillkomsten av den tredje landningsbanan. Banan ligger i Sigtuna kommun. Sigtuna hade alltså vetorätt och kunde på det sättet påverka det så att banan inte lades i öst-västlig riktning, eftersom tätorterna i Sigtuna kommun då skulle drabbas. Den lades i stället i nord- sydlig riktning och drabbade då i första omgången Upplands-Väsby. Efter vissa justeringar är det nu Vallentuna som kan drabbas. Jag kan inte säga vad som är miljömässigt optimalt, men man kunde alltså inte pröva alternativet öst-västlig riktning och inverkan på Sigtuna kommun på grund av det kommunala vetot. På det sättet blev inte prövningen allsidig. Mikael Karlsson: Möjligheten att pröva hamnar som miljöfarlig verksamhet ger inte möjlighet att pröva hamnanläggningen i stort och t.ex. trafik och annat som uppkommer på grund av hamnens lokalisering. Den möjligheten finns inte enligt miljöbalken. Sedan kan man ändå införa en vetorätt i samband med kommunikationsanläggningar. Det är fullt möjligt att göra det. Stefan Rubenson: Det är ju en av nyheterna med miljöbalken, att man skall beakta alla hänsynsregler, så att det blir en helt annan prövning av hamnar nu än som det var enligt miljöskyddslagen. Göte Jonsson: Jag vill ställa en fråga framför allt till Industriförbundet men även till Skogsindustrierna. Det gäller frågan om tillstånd och tillståndens längd. Här finns en markering om tio år. Hur ser ni på detta när det gäller kostnadskrävande investeringar, relationen tillstånden och längden på dessa kontra investeringskostnaderna? Kan det uppstå problem i framtiden, framför allt beträffande tyngre investeringar? Richard Almgren: Rent allmänt är tioårsregeln olycklig för sådana företag, typ skogsindustrin, som har maskiner med 10-20 års avskrivningstid. Då blir tioårsregeln hämmande. Det fordras väl en viss uppmjukning där. Mats Olsson: Jag tycker precis tvärtom. Det händer så pass mycket med våra kunskaper kring miljön och med den tekniska utvecklingen att det är väsentligt att vi får tillfälle att se över det hela. Gå tillbaka tio år och titta på klorblekningen, på ozonskikt och annat! Då är det lätt att förstå att det måste finnas ett tak. Tio år är inte för kort tid. Nils Jirvall: Det nuvarande tillståndet har egentligen ingen begränsning. Det är villkoren för tillståndet som är begränsade till cirka tio år, då det finns möjlighet för omprövning. Så detta är en väldigt kraftig inskränkning. Vi inom skogsindustrin har avskrivningstider som är uppemot trettio år på väldigt tunga investeringar. Om tillstånden gäller i bara tio år kan det bli väldigt besvärande. Göte Jonsson: Jag vill spetsa till frågan. Kan det innebära att man låter investeringen utebli eller lägger den någon annanstans i detta internationaliseringens tidevarv? Nils Jirvall: Man måste självfallet räkna med en rättssäkerhet på en så tung investering. Det är fråga om hundratals miljoner kronor på de delar som ingår i en fabrik som kanske i sig kostar tre fyra miljarder. Självfallet går man inte in i en sådan investering om man inte kan överblicka det hela i tiden. Alf Eriksson: Jag har ett vagt minne av att omprövningsregeln också har samband med något i EG-rätten. Är det någon som vet något om det? Jag vill minnas att vi behandlade detta för inte så länge sedan och då ville man ha ännu kortare tider. Staffan Westerlund: Den här diskussionen visar att det är något fel på miljöbalkens lagstiftningsteknik. Ingen som har debatterat här har förstått det som står i 2 kap. i det förslag som vi diskuterar. Kraven får inte vara hårdare än vad som ryms inom ramen för teknik och ekonomi. Eftersom vi nu talar om omprövning av villkor - inte att häva tillstånd fullt ut - betyder det att om det har lagts ned en massa pengar på ganska stora utrustningar är detta ett faktum som skall finnas med - värdet minus något slags rimlig avskrivning - i den senare bedömningen. Det enda problemet med omprövningstid för villkor är hur ofta som man behöver återuppträda inför en miljödomstol. Men det är inget problem när det gäller kostnader för investeringar. Jag tog inte till orda för att rätta till uppfattningen om villkorsskrivning utan för att illustrera att ingen här har förstått miljöbalken. Eva Eriksson: Efter det här är det väldigt svårt att ställa frågor. Men vi frågar väl utifrån att vi inte har förstått. Jag vill ta upp en fråga om allemansrätten. I miljöbalken utgår man ifrån att kommersiellt organiserade former av friluftsliv på annans mark ingår i allemansrätten. Det framgår av de skrivningar som finns i förslaget om allmänt samråd. Är det en riktig tolkning av skrivningarna, att det är på det sättet? Eva Björne: Jag skulle vilja ha en kommentar om skyddet för äganderätten. Har det stöd i annan svensk lag och i EG-rätt med tanke på den skrivning som nu finns i miljöbalken? Det gäller alltså allemansrätten. Staffan Westerlund: Jag har nog bara första delen av ett svar. Allemansrättslig problematik är till att börja med äganderättslig, dvs. privaträttslig i förhållande till allmänheten. Det skall inte balken och balkförfattarna syssla med. Detta är i allt väsentligt en balk om det förvaltningsrättsliga området. Detta höll man inte isär i utredningarna, och därför har betänkandet blivit litet lustigt skrivet. Men om man går tillbaka till allemansrättens historia hittar man inget stöd för att vare sig juridiska personer eller organiserat utnyttjande som tillsammans går utöver en toleransgräns någonsin har rymts inom allemansrätten. Den missuppfattning som antagligen kommer att råda nu är att man på grund av skrivningarna i balken av misstag kommer att dra civilrättsliga och straffrättsliga slutsatser som egentligen inte kan handla om mer än under vilka förutsättningar som man anordnar arrangemang utan att ha kontaktat länsstyrelsen. Eva Tejle: Från LRF anser vi att man skall vara väldigt rädd om allemansrätten. Vi måste få ha den kvar i den form som finns. Därför är det ganska stötande att personer som utnyttjar den i kommersiellt syfte och organiserar aktiviteter på annans mark inte ens har bett om tillåtelse för den verksamheten. Vårt krav är att det skall lagfästas att markägaren skall kontaktas och att markägarens medgivande erfordras. Det borde tillsättas en utredning som också klargör gränsdragningar mellan vilket utnyttjande som skall tillåtas på en privat markägares marker när det gäller turistverksamheter och annat. Carl Axel Petri: Jag vill bara påpeka att Högsta domstolen har kommit med en dom på det här området, just när det gäller gränserna, där man utdömde vite mot ett företag som sade sig vilja utnyttja allemansrätten på ett mycket långtgående sätt som skadade naturen. Det finns alltså gränser även på detta område, det vill jag understryka. Det som införs i balken är en administrativ möjlighet för länsstyrelserna att förhindra ett sådant markutnyttjande. Men det hindrar inte att också markägaren får rätt att gå till domstol om hans mark skadas. Christer Segerstéen: Vi från skogsägarna är väldigt måna om att värna om den riktiga allemansrätten där var man och kvinna och även ideella organisationer kan utnyttja våra marker. Det kommersiella innebär att det kan uppstå och uppstår konflikter på flera platser. I mina hemtrakter äger kommunen ett område där det finns en nyckelbiotop, och kommunen avsätter en areal på ungefär ett halvt hektar för att skydda denna nyckelbiotop. Samtidigt finns det en bergvägg som det är intressant att klättra på. Här klättrar människor upp och ned på dessa värdefulla lavar, vilket kan medföra skador. Människor får klättra där medan markägaren inte får gå in och avverka. Precis som Eva Tejle sade här är det viktigt att få till stånd en utredning för att värna om den traditionella äganderätten. Eva Björne: Jag skulle vilja ha svar på frågan om det som står i miljöbalken är förenligt med det som står i grundlagen när det gäller äganderätten. Jag vill även fråga om det är förenligt med äganderätt och skydd av äganderätt i EG- rätten. Carl Axel Petri: När Fri- och rättighetsutredningens förslag kom tog man också in allemansrätten i svensk grundlag. Man utgick alltså ifrån att allemansrätten var förenlig med svensk grundlag. Den finns också med i 2 kap. regeringsformen. När det gäller förenligheten med Europarätten är det alltid svårt att uttala sig. Men jag ser i varje fall ingenting som skulle göra att den svenska traditionella allemansrätten på något sätt skulle strida mot den Europarättsliga regleringen om äganderätt. Said Mahmoudi: EG-rätten sysslar inte med äganderätten eller skyddet av den. Däremot har EG-domstolen i flera fall fastslagit att alla viktiga principer som har uttryckts i Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste betraktas som gällande rätt inom EU. Indirekt har EG-domstolen erkänt den som en princip, men det finns inte med i EG-fördraget. Eva Eriksson: Carl Axel Petri hänvisade till en dom från 1976. Där fastslog också domstolen att det i allemansrätten i dag inte finns något hinder för kommersiell verksamhet. Är det rätt uppfattat? Det medför att det liggande förslaget till miljöbalk innebär att man kan bedriva kommersiell verksamhet på annans mark, dessutom utan att ha samrått med markägaren. Det är väl detta som är den stora frågan. Det vill till en speciell lagstiftning för att man skall kunna gå vidare i den delen. Har jag uppfattat saken rätt? Carl Axel Petri: Frågan kommersiell eller inte är ju en intressant fråga. Möjligen kan allemansrätten innefatta någon enklare kommersiell verksamhet, att man får gå en tipspromenad eller något sådant. Att bara knyta det till kommersiell verksamhet kan vara svårt. Det kan nog vara lättare och mer realistiskt att knyta det till den skada som naturen kan utsättas för. Jag tror att man skall vara försiktig med att använda begreppet kommersiell verksamhet. Tage Klingberg: Förslaget till miljöbalk försämrar äganderätten och i det långa loppet även allemansrätten på två sätt. Det ena är att den knäsätter och bekräftar Högsta domstolens tolkning, att kommersiell verksamhet på annans mark är tillåtet, vilket i sig är olyckligt. Det andra är att enligt miljöbalksförslaget skall den som skall använda mark kommersiellt anmäla detta till länsstyrelsen och inte till markägaren. Det är en klar försämring av äganderätten och inte minst av möjligheten att förhindra olika miljökonsekvenser. Sedan sade Petri att man inte får överträda ett visst mått av skada. Det kan man konstatera först när skadan är skedd. Det vore ju bättre om den som skall utnyttja marken anmälde det till markägaren och gjorde upp med honom. Det är så som man kan förhindra miljöskador, och då förstärker man snarare allemansrätten. Förslaget till ny miljöbalk är alltså ett olyckligt förslag, inte minst ur miljöns synvinkel. Göte Jonsson: Jag blev litet konfunderad, Carl Axel Petri. Du sade att om det är så att markägaren anser att användningen strider mot lag och rätt, då är det markägaren som får begära domstolsprövning. Är inte det en väldigt märklig ordning utifrån äganderättssynpunkt? Om länsstyrelsen efter prövning har accepterat en verksamhet och markägaren över huvud taget inte har blivit tillfrågad eller informerad och om markägaren sedan protesterar mot detta, då är det markägaren som skall gå till domstol för att få sin sak prövad när det gäller hans egen mark. Uppfattade jag det hela rätt? Eller i vilket sammanhang skall markägaren, enligt Carl Axel Petri, gå till domstol för att få sin sak prövad? Carl Axel Petri: Det är egentligen inte alls konstigt. Normalt sett är det en ägare av ett föremål som får försvara sin mark. Det följer av den allmänna civilrätten. Detta förslag är enligt min mening närmast en förstärkning av den nuvarande allemansrätten. I dag är det så att om man vill försvara sin mark och hindra intrång som inte är lämpliga, får man gå till domstol och kanske få ett vitesföreläggande utdömt. Det menar jag att man kan få redan om risken uppstår. Detta med länsstyrelsen är bara en möjlighet att få ytterligare en administrativ hjälp. Självfallet skall länsstyrelsen samarbeta med markägaren, så det är enligt min mening inte alls konstigt. Ingemar Josefsson: Jag vill fullfölja för att höra om jag har uppfattat detta rätt. Jag har egentligen uppfattat att det handlar om två olika frågor. Den ena är markägarens rätt till sin mark, och den andra mer en fråga om naturvärdet. Där skulle det faktiskt mycket väl kunna vara så att både intressenten och markägaren skulle vilja göra intrång. I lagen har det nu blivit en sammanblandning, enligt medierna, så att detta skulle ta över markägarens intresse. Så har jag inte uppfattat det, utan jag har uppfattat att det är två olika bitar. Rätten är alltså oförändrad gentemot markägaren. Vi kan då diskutera hur dessa skall förhålla sig till varandra. Men jag har uppfattat det som två olika delar av det hela. Därför vill jag veta om jag har uppfattat det rätt eller fel, om det är något på gång eller inte. Staffan Westerlund: Jag tror att det är korrekt uppfattat. Missuppfattningen är naturlig just för att man knyter kravet på att kontakta länsstyrelsen till förhållandet när någon annan än markägaren skall ordna ett arrangemang, trots att det är arrangemanget som sådant som borde vara problemet ur naturvårdssynpunkt. Det kommer då att uppfattas av många så att om länsstyrelsen säger ja, är det på något vis tillåtligt. Det kommer att uppfattas som ett misstag, att det är tillåtet även gentemot markägaren. Det blir som ett slags informellt litet expropriationsbeslut, vilket beror på att det blev oklart från början. Mats Olsson: Vi har uppfattat det på samma sätt som Ingemar Josefsson. Vi har samma uppfattning som Carl Axel Petri. Jag tycker att detta är ett bra förslag. Eva Björne: Har jag uppfattat det rätt att om jag vill anordna något på annans mark och frågar länsstyrelsen och får ja, har jag ändå inte rätt att göra detta förrän jag har frågat markägaren och även där fått ja. Borde inte detta stå i balken? Carl Axel Petri: Så kan det vara. Om det är risk för att marken skadas, kan man utverka ett vitesförbud och hindra detta. Jag hoppas verkligen att denna situation inte skall inträffa. Jag menar att länsstyrelsen och markägaren rent praktiskt skall samverka och att detta egentligen skall vara ett skydd, icke blott för naturen utan även för markägaren, i ett sådant läge. Staffan Westerlund: Nu blev det sammanblandat igen. Man måste utgå från att lagstiftningen är till för att lösa konflikter och inte utgå från att folk samverkar. Det finns många fall i friluftslivets historia på 1900-talet då länsstyrelsen och markägaren har haft oerhört olika uppfattning om saker och ting. Någon form av upprensning och uppstramning behövs. Det enklaste är att arrangemang av den här typen, oavsett om det handlar om markägare eller någon annan, skall prövas hos länsstyrelsen. Det skall inte förefalla som att länsstyrelsen därmed har sagt någonting om att detta ryms inom allemansrätten. Åsa Stenberg: Jag vill ta upp ett tillämpningsexempel i den här frågan. Femdagars i orientering är väl ett stort arrangemang. Hur står det i lagstiftningen i dag? Blir det någon skillnad i framtiden? Staffan Westerlund: I lagstiftningen står det ingenting uttryckligt om detta, men det är ingen som helst tvekan om att det krävs markägarens medgivande, eftersom det dels temporärt rubbar markägarens besittning till marken, dels inte kan genomföras utan att det blir slitage. Det tror jag att alla är överens om i dag. Fredrik Bonde: Miljöbalksförslagets behandling av allemansrätten vilar på en felaktig utgångspunkt. Den behandlas fel från rättssystematisk utgångspunkt. Allemansrätt är från rättssystematisk utgångspunkt att betrakta som ett intrång i äganderätten och ingenting annat. Det är däri det grundläggande felet ligger. Sedan kan det vara så att miljö och äganderätt går hand i hand. Ofta är det på det sättet, men det behöver ingalunda vara så. Läser man miljöbalksförslaget ordentligt, finner man att det inte alls skall tas hänsyn till äganderätten i samrådet. Det är helt andra frågor som behandlas där från ren och strikt miljösynpunkt. För att svara på Eva Björnes fråga, håller jag inte alls med Carl Axel. Det kan mycket väl vara så att länsstyrelsen säger ja från miljösynpunkt och att man inte alls frågar ägaren, utan man anser att detta ryms inom allemansrätten. Det är väldigt lätt att säga, som Carl Axel sade, att man kan gå till domstol för en stämning osv. Vi har mycket stor erfarenhet av detta från LRF, eftersom det var vi som drev fram HD-avgörandet. Man kan säga att operationen lyckades, men patienten dog. Vi lyckades stoppa detta på grund av skaderisk. Men Högsta domstolen uttalar bara i en mening, utan någon som helst gränsdragning, att kommersiellt utnyttjande kan rymmas inom allemansrätten. Jag skall inte återigen ta upp detta med forsränning, men jag skall ge ett mycket konkret exempel som nu pågår, vilket kan belysa hur befängt detta är. Det handlar om den s.k. guldruschen i Urshult. Det kunde passa väldigt bra som deckartitel. Men här är det blodig verklighet. Ett utländskt bolag, det kanadensiskt ägda Terramining, har upptäckt att det kan finnas guld hos markägare i Urshult, som ligger söder om Växjö. Företaget går då in med en massa företrädare för prospektörer som springer omkring på markerna och petar i jorden. Man kanske inte kan säga att det leder till så stor fysisk skada, men det är ett stort intrång i äganderätten för markägaren. När markägarna frågar dessa människor vad de gör där, får de svaret att de är där i hägnet av allemansrätten. Det är den här typen av frågeställningar som man måste rensa bort från den traditionella allemansrätten, för annars riskerar vi att den hamnar i vanrykte. Jag tror inte att vi kan sitta här och bestämma om gränsdragningen, men det krävs någon form av utredning för att klara detta. Said Mahmoudi: Jag har inte haft tid att kolla alla detaljer i förslaget med de internationella konventioner som Sverige är part i. Men det finns en punkt som klart strider mot en skyldighet som Sverige har, nämligen förslaget om straff för dumpning i Sveriges sjöterritorium och i Sveriges ekonomiska zon. Förslaget är att domstolarna kan döma till högst två års fängelse för dumpning i dessa områden. Det är precis i enlighet med lagen i dag och med hur den har varit sedan många år i Sverige. Innan förslaget om lagen om Sveriges ekonomiska zon, som antogs 1992, var på remiss svarade vi från Stockholms universitet att det stred mot den nya havsrättskonventionen. Havsrättskonventionen hade inte trätt i kraft då. Sverige varit inte bundet av konventionen, men Miljödepartementet valde ändå att ändra förslaget i sista sekunden. Det blev alltså böter och inte fängelse, som förslaget innebar. Samma sak hände 1996, när Sverige beslutade att ratificera havsrättskonventionen. Då föreslogs också fängelse, men det ändrades i sista sekunden till böter. Men nu ser vi att det återigen har kommit in i bilden. Skillnaden är att just nu är Sverige bundet av havsrättskonventionen, och havsrättskonventionen är det hittills enda internationella dokument som har förutsett en bindande tidlösningsmekanism. Det betyder att ett annat land, om det är missnöjt med det beslut som fattas i Sverige av en svensk domstol, direkt kan gå till havsrättsdomstolen i Hamburg eller till internationella domstolen Haag. Sverige är då tvunget att infinna sig i domstolen som svarande. Detta är inte fallet med andra internationella konventioner. Så jag menar att om en domstol på grund av det här förslaget dömer till fängelse när det gäller ett utländskt fartyg som dumpar avfall i svensk ekonomisk zon, strider det mot havsrättskonventionen. Det blir en tvist som Sverige förlorar. Jag måste också tillägga att Tyskland, som det enda europeiska land som jag känner till, har valt att trots detta i sin lagstiftning införa fängelse. Det har inget annat land gjort. Det var en väldigt lång diskussion om detta när havsrättskonventionen antogs. Det är 130 länder som har anslutit sig till havsrättskonventionen. Det finns stor möjlighet att fall av dumpning i svensk ekonomisk zon, inte i territorialhavet, leder till tvist i framtiden. Lars Fladvad: Att kommunerna har ett starkt intresse för miljön i dag är väl oomtvistat. Intresset delas av länsstyrelserna, som också har fått en ganska omfattande roll i dagens lagstiftning och i miljöbalken. Balken omfattar 450 paragrafer, följdändringar i ett 50-tal lagar och ett antal förordningar. Till detta kommer föreskrifter osv. I dag känner vi inte till hela omfattningen av paketet eftersom allting inte ligger på bordet. Vad vi kan se är att med den ramkaraktär som balken har och de breda bemyndiganden som finns blir följden en rad kostnader för kommunerna på sikt, särskilt om man inrymmer att det finns en allmän idé om att det skall vara en ambitionshöjning på miljöområdet. Som svar på Göte Jonssons fråga vill jag säga att det inte finns tillräckligt med resurser i kommunerna, självfallet inte. Så den kritik som riktas mot kommunerna redan i dag vad gäller tillsynen kommer att kvarstå under en övergångstid tills man möjligen kan komma i kapp och hämta in en del av tillsynen. Därför är det viktigt att övergångstiden är rimlig och att utbildningsresurs z
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Proposition 1997/98:45 1 Proposition 1997/98:90 2 Motionerna 4 Yttranden 14 Utfrågningar m.m. 14 Utskottet 14 Sammanfattning av regeringens förslag till miljöbalk 14 Lagar som samordnas i miljöbalken 21 Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning m.m. 28 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde 28 2 kap. Allmänna hänsynsregler och principer 35 3 och 4 kap. Hushållning med mark- och vattenområden 45 5 kap. Miljökvalitetsnormer 56 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar 63 7 kap. Skydd av områden 67 8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter 79 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 79 10 kap. Förorenade områden 82 11 kap. Vattenverksamhet. Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 83 12 kap. Täkter, jordbruk m.m. 86 13 kap. Genteknik 90 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer 93 15 kap. Avfall och producentansvar 96 16 kap. Tillståndsfrågor och talerätt 100 17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning 106 18-25 kap. Prövningen av mål och ärenden, miljödomstolar m.m. 110 26 kap. Tillsyn 116 27 kap. Avgifter 119 28 kap. Tillträde 121 29 kap. Straffbestämmelser 122 30 kap. Miljösanktionsavgifter 128 31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. 131 32-33 kap. Skadestånd och försäkring 137 Lag om införande av miljöbalken och utvärdering 141 Hemställan 144 Reservationer 153 Särskilt yttrande 191 I proposition 1997/98:45 framlagda förslag 193 I proposition 1997/98:90 framlagt förslag 333 Utskottets förslag till lydelse av vissa paragrafer i miljöbalken och lagen me särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning 334 Konstitutionsutskottets yttrande 341 Lagutskottets yttrande 352 Justitieutskottets yttrande 364 Bostadsutskottets yttrande 394 Jordbruksutskottets utfrågning om miljöbalken 442