Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet

Betänkande 2020/21:KU4

Konstitutionsutskottets betänkande

2020/21:KU4

Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen samt i lagen om bank- och finansieringsrörelse. 

Förslagen innebär att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn för en uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument, om en börs, ett fondbolag, en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) eller ett värdepappersinstitut har inhämtat uppgiften på grund av bestämmelser om anmälningsskyldighet.

I propositionen föreslås också att det ska göras vissa kompletteringar i bestämmelserna om tystnadsplikt och sekretess i fråga om uppgifter som kan avslöja identiteten på den som har anmälts för en misstänkt överträdelse som gäller kreditinstitut.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2020.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Behandlade förslag

Proposition 2019/20:173 Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:173 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 29 september 2020

På konstitutionsutskottets vägnar

Karin Enström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Ida Karkiainen (S), Marta Obminska (M), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Linda Modig (C), Mia Sydow Mölleby (V), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Laila Naraghi (S), Tuve Skånberg (KD), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M) och Thomas Hammarberg (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2019/20:173 Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

I propositionen (s. 7) finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition.

Bakgrund

Sekretess för uppgifter om innehav av finansiella instrument

Anställda och uppdragstagare vid börser, värdepappersinstitut och fondbolag är skyldiga att till sin arbetsgivare anmäla innehav av finansiella instrument. Anmälningsskyldigheten kan också omfatta vissa familjemedlemmars innehav av finansiella instrument. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet har införts för att undanröja misstankar om insideraffärer, eftersom de aktuella personalkategorierna kan antas ha tillgång till kurspåverkande information.

Bestämmelser om anmälningsskyldighet i fråga om anställda och uppdragstagare vid börser finns i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Bestämmelser om anmälningsskyldighet i fråga om anställda och uppdragstagare vid fondbolag finns i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:9) om värdepappersfonder och, i fråga om förvaltare vid s.k. alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare), i EU-lagstiftning.[1] Också anmälningsskyldigheten för anställda och uppdragstagare vid värdepappersinstitut regleras på EU-nivå.[2]

Anmälningsskyldigheten för anställda och uppdragsgivare vid bl.a. börser och värdepappersinstitut reglerades tidigare i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningslagen). Anmälningslagen upphörde att gälla den 1 januari 2019 då anmälningsskyldigheten för anställda och uppdragstagare i olika verksamheter i stället fördes över till annan lagstiftning eller utmönstrades på grund av att en anmälningsskyldighet ändå följde av EU-lagstiftning.

Finansinspektionen utövar tillsyn bl.a. över att bestämmelserna om anmälningsskyldighet för anställda och uppdragstagare följs. Uppgifter om de anmälningsskyldigas eller deras närståendes innehav av finansiella instrument kan därmed överlämnas till och förvaras hos Finansinspektionen. Finansinspektionens tillsyn på finansmarknadsområdet omfattar även andra frågor.

Enligt 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller sekretess för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som har lämnats till Finansinspektionen på grund av övervakning eller kontroll enligt några uppräknade lagar. Anmälningslagen var tidigare en av de lagar som räknades upp. Sedan denna lag upphörde att gälla 2019 finns det emellertid inte någon sekretessbestämmelse som tar sikte på uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som Finansinspektionen har inhämtat som ett led i sin tillsyn över anmälningsskyldigheten. Några nya sekretessbestämmelser i fråga om uppgifter om innehav av finansiella instrument och transaktioner på grund av anmälningsskyldighet infördes inte i samband med lagändringarna 2019, eftersom det då saknades beredningsunderlag (prop. 2017/18:263 s. 42).

Skydd för anmälda personers identitet

I lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 §) och lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 §) finns bestämmelser om tystnadsplikt för en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Sådana uppgifter får inte obehörigen röjas. Bestämmelserna är avsedda att skydda s.k. visselblåsare. Bestämmelserna om tystnadsplikt gäller i privat verksamhet. Ett skydd av motsvarande uppgifter som finns hos en myndighet finns i OSL (30 kap. 4 b §). Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt genomför vissa regler i EU-lagstiftning, bl.a. MiFID II-direktivet.[3]

Av detta direktiv följer också ett krav på bestämmelser om skydd för den anmälda personens identitet (artikel 73.1 andra stycket c). Dessa krav omfattar förutom värdepappersbolag även kreditinstitut när de tillhandahåller ett eller flera slag av investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet samt när de bedriver försäljning eller rådgivning till kunder i samband med strukturerade insättningar (artikel 1.3 d och 1.4 c i MiFID II).

Bestämmelser i svensk rätt om tystnadsplikt för uppgifter som kan röja den anmälda personens identitet omfattar i dag bara vissa kreditinstitut, nämligen sådana som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse eller är utsedda kreditinstitut enligt lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument.

Regleringen innebär att kreditinstitut som driver värdepappersrörelse inte omfattas av bestämmelser om tystnadsplikt. Inte heller i lagen om bank- och finansieringsrörelse finns det bestämmelser om tystnadsplikt för den anmälda personens identitet när det gäller kreditinstitut.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn för uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument, om en börs, ett fondbolag, en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) eller ett värdepappersinstitut har inhämtat uppgiften på grund av bestämmelser om anmälningsskyldighet. I propositionen föreslås även att det ska göras vissa kompletteringar i bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i fråga om uppgifter som kan avslöja identiteten på den som har anmälts för en misstänkt överträdelse som gäller kreditinstitut. Ändringarna föreslås i OSL och i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, och de föreslås träda i kraft den 1 december 2020.

Regeringen redovisar i propositionen (s. 18 f.) också sin bedömning att inte i detta lagstiftningsärende föreslå några lagändringar i fråga om anmälningar av misstänkta överträdelser av bestämmelser i fondlagstiftningen.

Utskottets överväganden

Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lagar om ändring i lagen om bank- och finansieringsrörelse samt i offentlighets- och sekretesslagen. Ändringarna innebär att sekretess gäller i Finansinspektionen för uppgifter om bl.a. anställdas innehav av finansiella instrument, samt att sekretess och tystnadsplikt omfattar uppgifter som kan avslöja identiteten på den som har anmälts för vissa överträdelser av bestämmelser som gäller kreditinstitut.

Propositionen

Sekretess för uppgifter om innehav av finansiella instrument

Ett syfte med förslagen i fråga om uppgifter om innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i börser är enligt regeringen att införa bestämmelser om sekretess som motsvarar en tidigare sekretessreglering. Det är fråga om en komplettering av förslagen i propositionen Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument (prop. 2017/18:263). Ett annat syfte med förslagen är enligt regeringen att införa ett motsvarande sekretesskydd för uppgifter om privata transaktioner för relevanta personer i värdepappersinstitut, fondbolag och AIF-förvaltare.

Regeringen konstaterar att det sedan den 1 januari 2019 inte finns någon sekretessbestämmelse som tar sikte på uppgifter som inhämtats av en börs, ett värdepappersinstitut eller ett fondbolag på grund av bestämmelser om anställdas och uppdragstagares skyldighet att anmäla ett innehav av finansiella instrument, och som tas in av Finansinspektionen som ett led i tillsynen av denna anmälningsskyldighet. Sådana uppgifter blir således offentliga i Finansinspektionen. Eftersom uppgifterna är integritetskänsliga finns det enligt regeringen ett behov av sekretess för dem.

Uppgifter om transaktioner med och innehav av finansiella instrument bör enligt regeringen liksom tidigare omfattas av absolut sekretess även om de i vissa fall, som framhållits i remissbehandlingen, skulle kunna vara föremål för ett stort allmänintresse. Sekretessen bör enligt regeringen inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (30 kap. 30 § första stycket OSL), vilken kan ge vissa möjligheter till insyn.

När det gäller den föreslagna sekretessbestämmelsens placering konstaterar regeringen att det i 30 kap. 4 § OSL finns bestämmelser om sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Eftersom börser, värdepappersinstitut, fondbolag och AIF-förvaltare alla är föremål för Finansinspektionens tillsyn på grund av tillståndsplikt bör sekretessbestämmelsen enligt regeringen införas i 30 kap. 4 §. Det framstår, menar regeringen, som angeläget att även skydda uppgifter som lämnats till myndigheten frivilligt. Därför bör det, liksom även är fallet i övriga sekretessbestämmelser i samma paragraf, inte ställas upp något krav på att uppgifterna har lämnats på begäran av myndigheten. 

Skydd för anmälda personers identitet

Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse får uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för ett kreditinstituts verksamhet inte obehörigen röjas om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

Regeringen anför att skälet för sekretess och tystnadsplikt när det gäller identiteten på den som anmälan avser är att skydda dennes integritet. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn blir känt. För att uppfylla kraven i MiFID II i fråga om skyddet för identiteten på den person som anmälan avser bör enligt regeringen införas bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt för uppgifter som kan avslöja även den anmälda personens identitet.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tystnadsplikten i lagen om bank- och finansieringsrörelse även ska omfatta uppgifter som kan avslöja den anmäldes identitet.

Härutöver föreslås tillägg till bestämmelsen i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL. Bestämmelsen reglerar sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bl.a. bank- och kreditväsendet eller värdepappersmarknaden för uppgift i en anmälan om överträdelse av bestämmelser i lag eller annan författning, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet. Innebörden av tilläggen är att sådana uppgifter skyddas av sekretess och att sekretessen gäller i fråga om alla kreditinstitut, i stället för som hittills bara i s.k. utsedda kreditinstitut. Regeringen anför att intresset av identitetsskydd är detsamma i alla kreditinstitut och att detta intresse överväger insynsintresset även när det gäller kreditinstitut som driver värdepappersrörelse. Dessutom finns det enligt regeringen ett intresse av att lagstiftningen är enhetlig.

Bestämmelsen om sekretess för uppgifter om den anmäldes identitet i kreditinstitut bör enligt regeringen utformas med ett omvänt skaderekvisit, i likhet med den nuvarande regleringen av sekretess i s.k. utsedda kreditinstitut och för motsvarande uppgifter i övriga verksamheter på bank- och kreditområdet. Den sekretess som följer av de föreslagna ändringarna bör enligt regeringen, också det i likhet med vad som redan gäller för sekretess i de övriga verksamheter som regleras i bestämmelsen, inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr 30 kap. 30 § första stycket OSL).

Utskottets ställningstagande

Utskottet ställer sig bakom de överväganden som redovisas i propositionen och anser därför att riksdagen bör anta regeringens lagförslag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2019/20:173 Några sekretessfrågor på finansmarknadsområdet:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

[1] Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 231/2013 av den 19 december 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU vad gäller undantag, allmänna verksamhetsvillkor, förvaringsinstitut, finansiell hävstång, öppenhet och tillsyn.

[2] Kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/565 av den 25 april 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet. Förordningen har antagits med stöd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU, förkortat MiFID II.

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.  Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt finns också i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet).