Offentlighet och sekretess
Betänkande 1992/93:KU38
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU38
Offentlighet och sekretess
Innehåll
1992/93 KU38
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas elva motionsyrkanden som i huvudsak gäller offentlighet, sekretess och meddelarskydd. Utskottet har tillstyrkt två motionsyrkanden om tillkännagivanden till regeringen. I övrigt har motionerna avstyrkts. Tre reservationer (s), ett särskilt yttrande (s) och en meningsyttring (v) har avgetts.
Motionerna
1992/93:K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt grundlagsskydd enligt vad i motionen anförts om meddelarfriheten,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om offentlighetsprincipen och meddelarskyddet i samband med EG-anpassning.
1992/93:K401 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändring av sekretesslagen.
1992/93:K404 av Björn Samuelson (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätten att få veta vilka ens föräldrar är.
1992/93:K406 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till hur medborgarnas rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen skall säkerställas hos myndigheter med uppdragsverksamhet.
1992/93:K409 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att upphäva den lag om ändring i sekretesslagen som riksdagen antog med anledning av proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen i samband med EES-avtalet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om offentlighetsprincipen och meddelarskyddet.
1992/93:K413 av Håkan Holmberg och Carl B Hamilton (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av reglerna för utrikessekretessen.
1992/93:K422 av Ingrid Andersson och Anita Persson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändring i sekretesslagen beträffande föräldraskap.
1992/93:K427 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen låter utreda utrikessekretessens omfång och tillämpning i enlighet med vad som angetts i motionen.
1992/93:K428 av Hans Göran Franck (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av utredning om och förslag till stärkande av sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden.
Utskottet
Utrikessekretessen
Motionerna
I två motioner begärs översyn av reglerna för utrikessekretessen. Håkan Holmberg och Carl B Hamilton (båda fp) framhåller i motion K413 att det finns goda skäl att inför en svensk anslutning till EG/EU genomföra en översyn av utrikessekretessen. En sådan översyn bör leda fram till slutsatsen att utrikessekretessen inte gäller för de frågor som griper in i de inrikespolitiska förhållandena i vårt land. I sammanhanget bör man också allvarligt överväga att formulera om den aktuella paragrafen så att offentlighet blir huvudregel såväl för regering och utrikesrepresentation som för övrig offentlig förvaltning. Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) framhåller i motion K427 att frågor rörande utrikessekretessen bör tas upp till en mer systematisk analys. Det finns mot bakgrund av de vidgade omvärldskontakterna och med hänsyn till kommande debatt och beslut om Sveriges medlemskap i EG ett behov av en analys som innefattar utrikessekretessens aktuella omfång och innehåll i allmänhet. Det bör enligt motionärerna särskilt belysas hur ett medlemskap i EG skulle påverka tillämpningen.
Gällande regler om utrikessekretess
I 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) regleras den s.k. utrikessekretessen. Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av sekretesslagen. I första och andra styckena görs dock skillnad i fråga om sekretessens styrka hos olika myndigheter.
Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som angår Sveriges förbindelser med andra stater. I uttrycket Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på nationell nivå. En svensk myndighets kontakter med en främmande stat ryms normalt inte under uttrycket om förbindelserna avser myndighetens egna angelägenheter. Företräder däremot myndigheten Sverige som nation, t.ex. vid konventionsförhandlingar, ryms det inom ramen för begreppet Sveriges förbindelser.
Sekretess enligt 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för sekretess. Sekretess enligt första stycket gäller hos regeringen och utrikesrepresentationen. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretessen hos övriga myndigheter med rakt skaderekvisit; offentlighet är här alltså huvudregel.
De olika skaderekvisiten i första och andra styckena innebär enligt vad föredragande statsrådet uttalade i proposition 1979/80:2 s. 131 inte att en prövning av sekretessen hos en handling som kommer in både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat. Detta uttalande har bl.a. i ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ82 2:80) bildat en av utgångspunkterna vid prövningen av frågan om utlämnande av diplomatiska rapporter hos Statens invandrarverk, vilka överlämnats dit från Utrikesdepartementet. Regeringsrätten förklarade att risken för skadeverkningar för Sveriges diplomatiska verksamhet begränsar utrymmet för offentliggörandet av sådana uppgifter om Sveriges förbindelser med andra stater eller i övrigt om andra stater som utrikesförvaltningen överlämnat till andra myndigheter.
Paragrafens skadebegrepp skall inte ges alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut skall i regel enligt ovannämnda proposition inte föranleda sekretess.
Tidigare riksdagsbehandling m.m.
Vid behandlingen av regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet tog utskottet upp frågan om utrikessekretessen (1992/93:KU11). Utskottet framhöll att internationellt förhandlingsarbete ställer krav på viss sekretess. Utan sekretess kan egna förhandlingspositioner bli tillgängliga för motparter i sådana sammanhang att de svenska intressena inte kan drivas på bästa sätt. Det kunde enligt utskottet inte heller bortses från att man i internationella förhandlingar brukar ta vederbörlig hänsyn till förhandlingsmotparten. Det var emellertid enligt utskottets mening angeläget att man från svensk sida verkar för största möjliga öppenhet i förhandlingarna. Utrikessekretessen bör således tillämpas med återhållsamhet. Liksom EES-utskottet tidigare uttalat (1992/93:EU1) förutsatte konstitutionsutskottet att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att offentlighetsprincipen inte skall urholkas på det sättet att uppgifter med anknytning till nya EES-regler kommer att skyddas av sekretess medan motsvarande uppgifter som gäller ett internt lagstiftningsärende är offentliga.
Även när det gäller andra områden som behandlas i det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett framtida EG-medlemskap förutsatte utskottet att frågorna kring bl.a. offentlighet och sekretess blev noggrant belysta och analyserade.
I en reservation (s) föreslogs att riksdagen skulle ge regeringen till känna bl.a. att det ankommer på regeringen att noga bevaka att bestämmelserna om utrikessekretess inte tillämpas slentrianmässigt på det material som kommer att ligga till grund för lagar och andra författningar i vårt land.
Grundlagsutredningen inför EG har i betänkandet (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar tagit upp frågan om utrikessekretess. Enligt utredningen kan det t.ex. övervägas om det inte vore rimligt att under de inledande stadierna av den interna beredningsprocessen behandla sekretessfrågorna enligt de regler som gäller i ett vanligt inhemskt lagstiftningsärende. Däremot måste det enligt utredningen naturligtvis vara fråga om en även i strikt mening utrikespolitisk bedömning när regeringen till slut skall bestämma en svensk hållning.
Aktuellt utredningsarbete
Regeringen beslutade den 11 mars 1993 att tillkalla en särskild utredare för att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen. Syftet med utredningen är enligt direktiven (dir. 1993:32) främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.
Enligt direktiven har bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen kommit till i en tid då Sveriges internationella samarbete skedde i hävdvunna former. Med hänsyn till utvecklingen mot ökad integration både inom ramen för EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG är det naturligt att i den fortlöpande uppföljningen och översynen av sekretesslagstiftningen utreda om de regler som rör utrikessekretessen är anpassade till dagens och morgondagens situation. Utredaren bör enligt direktiven ha frihet att ta upp alla de frågor som kan behöva övervägas inom ramen för en sådan översyn. Exempel på frågor som kan behandlas finns enligt vad som sägs i direktiven i bl.a. de motioner som väckts i frågan (K413 och K427). Vidare bör utredaren studera betänkandet av Grundlagsutredningen inför EG.
Utgångspunkten för utredningsarbetet skall enligt direktiven vara att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning. En allmän utgångspunkt för arbetet bör vara att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Således bör inriktningen på arbetet vara att förslagen skall leda till ökad öppenhet. Exempel på frågor som utredaren särskilt bör studera är enligt direktiven sekretessen i förhandlingsarbete och de olika skaderekvisiten i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Utredaren kan därvid ha anledning att pröva om det skulle vara lämpligt att införa en särskild bestämmelse i sekretesslagen som tar sikte på uppgifter i EG-samarbetet och låta 2 kap. 1 § gälla övriga internationella förbindelser.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att en utredning numera tillsatts för att se över bestämmelserna om utrikessekretess. Utskottet vill understryka vikten av att utredningens arbete slutförs, i enlighet med vad som sägs i direktiven, med en inriktning mot en ökad öppenhet och helst en förstärkning av offentlighetsprincipen.
Motionerna K413 och K427 är således tillgodosedda och avstyrks följaktligen.
Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet
Motionerna
Ett par motioner tar upp frågan om offentlighetsprincipen och meddelarskyddet i samband med EG-anpassning. I motion K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) framhålls att det finns avsevärda problem med anpassningen av svensk lagstiftning och dess tillämpning till EG:s regelverk när det gäller meddelarskyddet och offentlighetsprincipen. Riksdagen bör enligt motionärerna slå fast att någon försämring av offentlighetsprincipen och någon ytterligare försvagning av meddelarskyddet inte får ske som ett led i EG-anpassningen (yrkande 8). Vidare begärs i motionen ett förslag om förstärkt grundlagsskydd för meddelarfriheten (yrkande 6). Också i motion K409 av Birgitta Hambraeus (c) understryks att riksdagen bör slå fast att offentlighetsprincipen inklusive bl.a. meddelarskyddet inte får urholkas. Detta bör enligt motionären ges regeringen till känna (yrkande 2). Birgitta Hambraeus begär också att riksdagen upphäver sitt beslut med anledning av proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen i samband med EES-avtalet (yrkande 1).
Bakgrund
Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. Yttrandefriheten och principen om allmänna handlingars offentlighet är inslag i offentlighetsprincipen. Meddelarfriheten, dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering, kan också ses som en del av det regelverk som förverkligar offentlighetsprincipen.
Yttrandefriheten, dvs. friheten att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, garanteras i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Meddelarfriheten skyddas i tryckfrihetsförordningen, vars 1 kap. 1 § tredje stycket föreskriver att det står envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i förordningen föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelse i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.
Grundlagsutredningen inför EG har inte föreslagit någon grundlagsändring såvitt gäller principerna om allmänna handlingars offentlighet och meddelarfrihet. Inte heller har någon ändring i sekretesslagen föreslagits. När det gäller meddelarfriheten är det enligt utredningen inte möjligt att med visshet uttala sig om huruvida den kan behållas utan inskränkningar. Utredningen anser dock att det inte bör komma i fråga att begränsa meddelarfriheten. Om den kommer att utsättas för påfrestningar måste den aktivt försvaras (SOU 1993:14 s. 185).
Utredningen noterade att regeringen tycktes dela denna inställning. I sitt inledningsanförande vid öppnandet av Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap den 1 februari 1993 uttalade statsrådet Ulf Dinkelspiel bl.a. att Sverige välkomnar den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger enligt statsrådet i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Statsrådet betonade att dessa principer är en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratiska processen, rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet behandlade i december 1992 (1992/93:KU11) regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen (1980:100) med anledning av EES-avtalet. Utskottet underströk därvid betydelsen av offentlighetsprincipen för den demokratiska åsiktsbildningen. Utskottet framhöll också att det visserligen är självklart att Sverige skall uppfylla de åtaganden som följer av EES-avtalet, men att den svenska anpassningen måste ske på ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen. Grundregeln måste vara att offentlighet gäller och att sekretess är undantag. Enligt utskottet innebar de förslag till ändringar som lades fram i propositionen förhållandevis begränsade ingrepp i offentligheten, och följderna för meddelarfriheten var marginella. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag.
I en reservation (s) begärdes ett tillkännagivande till regeringen rörande offentlighetsprincipen. Enligt reservationen var det nödvändigt att regeringens förhandlare redan innan integrationsarbetet inom ramen för EES och EG startade gjorde en deklaration med innebörd att den svenska offentlighetsprincipen inte är förhandlingsbar. Tillkännagivandet avsåg enligt reservationen också ett krav på kraftfullt agerande från regeringens sida för att försvara offentlighetsprincipen.
Utskottets bedömning
Som utskottet framhållit i det ovannämnda betänkandet förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess och meddelarskydd blir noggrant belysta och analyserade i det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett eventuellt framtida medlemskap i EG. Mot bakgrund av regeringens grundåskådning som den tecknats i proposition 1992/93:120 ansåg utskottet vid behandlingen av propositionen emellertid att något tillkännagivande till regeringen inte behövdes. Utskottet vidhåller denna bedömning. Som framgår av regeringens direktiv angående översyn av utrikessekretessen (dir. 1993:32) är en utgångspunkt att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning. Meddelarfriheten är enligt direktiven en unik svensk, rättslig princip som det enligt det föredragande statsrådet finns utrymme för i EG-samarbetet och i andra mellanfolkliga sammanhang. En allmän utgångspunkt för utredningens arbete bör enligt direktiven vara att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Inriktningen bör vara att utredningens förslag skall leda till ökad öppenhet.
Mot bakgrund av detta synsätt saknas enligt utskottets mening anledning för riksdagen att göra ett sådant tillkännagivande till regeringen som begärs i motionerna K207 yrkande 8 och K409 yrkande 2. Inte heller bör riksdagen upphäva sitt beslut med anledning av proposition 1992/93:120. Motion K409 yrkande 1 avstyrks följaktligen också.
När det gäller motion K207 yrkande 6 får utskottet hänvisa till att utskottet vid flera tidigare tillfällen uttalat att frågan om meddelarfriheten i samband med skyddet för företagshemligheter borde ägnas fortsatt uppmärksamhet, men att något särskilt uttalande från riksdagens sida inte var påkallat (1990/91:KU21 och 1992/93:KU2). Utskottet anser inte heller nu att något särskilt uttalande är påkallat. Motion K207 yrkande 6 avstyrks följaktligen.
Myndigheternas uppdragsverksamhet och offentlighetsprincipen
Motionen
Offentlighetsprincipen tas upp i motion K406 av Ylva Annerstedt (fp). Motionären pekar på de problem som uppstår när myndigheter med uppdragsverksamhet inte anger att handlingar kan lämnas ut mot en lägre avgift enligt offentlighetsprincipen än om de lämnas ut i uppdragsverksamheten. Riksdagen bör enligt motionären hos regeringen begära ett förslag till hur medborgarnas rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen skall säkerställas hos myndigheter med uppdragsverksamhet.
Bakgrund
JO har i ett beslut den 8 april 1991 (JO 1991/92 s. 418) prövat frågan om förhållandet mellan offentlighetsprincipen och myndigheternas uppdragsverksamhet. Kritik riktades därvid mot Patent- och registreringsverkets bolagsavdelning för att man hänvisat en person, som per telefon begärt uppgift ur allmän handling, till att mot avgift enligt uppdragstaxa erhålla utskrift av handlingen. JO behandlade också vad som allmänt gäller om s.k. offentlighetsuttag inom försäljningsverksamhet. JO uttalade att den enskilde har en direkt på grundlag vilande rätt att -- i förekommande fall mot fastställd avgift -- få avskrift eller kopia av allmän handling. En sådan begäran innefattar inget "uppdrag" för vilket myndigheten kan betinga sig full kostnadstäckning. Även om avgiften i visst fall och vid viss tidpunkt bestämts till ett relativt lågt belopp syntes det enligt JO inte bara principiellt felaktigt utan också ur praktisk synpunkt äventyrligt att karaktärisera tillhandahållandet av kopia av allmän handling (utskrift av ADB-upptagning) som uppdragsverksamhet; det föreligger en latent risk för att aspekter främmande för offentlighetsprincipen tillåts influera på avgiftssättningen. Enligt JO:s mening kräver det konstitutionella systemet att man klart skiljer mellan å ena sidan det fall att sökanden med åberopande av offentlighetsprincipen önskar en kopia av allmän handling och å andra sidan situationer där någon önskar få ett särskilt uppdrag utfört. JO hänvisade vidare till att han i november 1990 i en framställning till regeringen väckt frågan om översyn av regelsystemet beträffande lantmäteriets verksamhetsområde, och han beslöt göra samma framställning beträffande Patent- och registreringsverkets verksamhetsområde.
Den 1 juli 1992 trädde en ändring i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. i kraft. Enligt 10 § skall, om någon begär upplysningar om ett förhållande som enligt en författning eller ett särskilt beslut av regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer skall tas upp i ett avgiftsbelagt bevis eller registerutdrag, myndigheten, om den lämnar upplysningarna skriftligt, göra detta genom ett sådant bevis eller registerutdrag. Bestämmelserna innebär dock enligt paragrafen ingen inskränkning i rätten att ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen.
Av 4 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
Utskottets bedömning
Frågan om myndigheternas utlämnande av allmänna handlingar antingen i uppdragsverksamhet eller i enlighet med offentlighetsprincipen har fått ett klargörande genom den ändring av förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet m.m. som trädde i kraft den 1 juli 1992. Mycket talar dock för att ändringen inte nått fram till de statliga myndigheter som i sin uppdragsverksamhet försäljer uppgifter ur allmänna handlingar. Mot bakgrund av vägledningsskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen åligger det myndigheterna att -- utan att det särskilt begärs -- informera om möjligheten att få kopia av allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen om detta är billigare än om uppgiften tillhandahålls i myndighetens uppdragsverksamhet. Det är enligt utskottets mening angeläget att så sker. Detta för att säkerställa att myndigheterna lämnar de aktuella uppgifterna utan att det särskilt begärs. Detta bör med anledning av motion K406 ges regeringen till känna.
Uppgift om föräldraskap
Motionerna
Björn Samuelson (v) framhåller i motion K404 att det är angeläget att det snarast görs en översyn av sekretesslagens bestämmelser i syfte att göra rätten att få del av uppgifter om vem som är ens far eller mor ovillkorlig hos olika myndigheter. Trots att riksdagen med anledning av tidigare motioner i denna fråga uttalat att lagstiftning borde ske vid lämpligt tillfälle har ännu inget regeringsförslag lagts fram. Enligt motionären behövs därför ett tillkännagivande till regeringen i denna fråga. Samma fråga tas upp i motion 1992/93:K422 av Ingrid Andersson och Anita Persson (båda s). Enligt motionärerna framstår det som märkligt att sekretesslagen lämnar utrymme för hemlighållande av faderskap i vissa fall. Motionärerna finner det oacceptabelt att eventuellt men för fadern skall ha större vikt än en människas intresse att få veta sitt biologiska ursprung. Ett tillkännagivande till regeringen begärs också i denna motion.
Bakgrund
I 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten. Inom socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Regeringsrätten har med stöd av denna bestämmelse i en dom den 7 juni 1989 vägrat en vuxen person att få del av uppgifter i en barnavårdsakt som utvisar vem som kunde vara personens fader.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har vid fyra tidigare tillfällen under de senaste åren behandlat den fråga motionärerna tar upp. I ett yttrande till socialutskottet våren 1990 anfördes att det är angeläget att intresset av att person skall kunna få tillgång till uppgifter om sin börd i möjligaste mån kan tillgodoses. Utskottet hänvisade till att barnets intresse av att få en sådan vetskap beaktats i inseminationslagen (1984:1140) och uttalade att det fanns anledning för regeringen att i lämpligt sammanhang överväga en ändring av sekretesslagen för att tillgodose det nämnda intresset (1989/90:KU8y). Socialutskottet delade konstitutionsutskottets bedömning (1989/90:SoU28). Frågan togs upp vid påföljande riksmöten (1990/91:KU10, 1991/92:KU11 och 1992/93:KU11). Utskottet har vid de två senaste tillfällena hänvisat till att frågan bereds inom regeringskansliet.
Utskottets bedömning
Enligt vad utskottet inhämtat tas den aktuella frågan upp i en promemoria som håller på att upprättas inom regeringskansliet. Så snart promemorian färdigställts kommer den att bli föremål för remissbehandling.
Enligt utskottets mening bör det pågående utredningsarbetet avvaktas. Motionerna K404 och K422 avstyrks följaktligen.
Sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden
Motionen
I motion K428 av Hans Göran Franck (s) begärs en utredning om och förslag till stärkande av sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden. Motionären tar upp dels frågan om skyldigheten att vittna i mål mot asylsökande, dels frågan om utlämnande av asylhandlingar till andra länder. Vidare behandlar motionen frågan om information till asylsökande om inskränkningen i sekretesskyddet.
Gällande regler
Enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken får bl.a. advokat höras som vittne om vad som anförtrotts denne i yrkesutövningen endast om det är medgivet i lag eller om den berörda personen samtycker. Utan hinder av denna bestämmelse är andra än försvarare skyldiga att vittna i mål angående brott för vilket är föreskrivet fängelse minst två år.
Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.
Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess härutöver i verksamhet för kontroll av utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
Uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen får enligt 1 kap. 3 § tredje stycket inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen.
Av bestämmelsen framgår att den prövning som skall göras av om uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen skall utföras av myndigheten som sådan. Prövningen får alltså inte göras av en enskild offentlig funktionär annat än om han enligt arbetsordningen e.d. är den som beslutar på myndighetens vägnar i sådana fall. Vid behov bör enligt 10 kap. 8 § regeringsformen samråd ske med Utrikesdepartementet.
Utskottets bedömning
Det sekretesskydd som finns i asylärenden gäller med presumtion för sekretess. Detta gör att uppgifter som kan skada den enskilde eller honom närstående med vissa undantag kan överlämnas till andra myndigheter endast om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3§ sekretesslagen). Enligt 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gäller dock att utlämnande till annan myndighet kan ske också när det finns en författningsreglerad uppgiftsskyldighet eller när det är fråga om misstanke om brott om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än fängelse. Handlar det om ett utlämnande till utländsk myndighet måste det vidare stå klart att utlämnandet är förenligt med svenska intressen (1 kap. 3 §). I sekretesslagens förarbeten sägs att det naturligtvis inte får förekomma att hemliga uppgifter lämnas till en utländsk myndighet om en svensk myndighet i motsvarande läge inte skulle ha fått uppgifterna med hänsyn till sekretesslagens bestämmelser. Möjligheterna att överlämna sekretesskyddade uppgifter till utländska myndigheter är därigenom begränsade. Det skall inte heller bortses ifrån att bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen inte medför någon förpliktelse att lämna uppgifter till utländsk myndighet. Härtill kommer att prövningen av ett sådant utlämnande skall ske i särskild kvalificerad ordning.
Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att tillstyrka motionen såvitt den avser sekretesskyddet för uppgifter i asylärenden. Utskottet är inte heller berett att nu tillstyrka motionen såvitt avser en utredning i syfte att förstärka advokats tystnadsplikt för uppgifter i asyl- och utlämningsärende. Motion K428 avstyrks således.
Folkbokföringssekretessen
Motionen
Ingela Mårtensson (fp) begär i motion K401 att det i sekretesslagen införs ett sekretesskydd för uppgifter ur folkbokföringsregistret som skattemyndighet i enlighet med föreskriven skyldighet lämnat till kommunerna. Enligt motionären kan i dag t.ex. en person som förföljer en kvinna och inte får hennes adress genom folkbokföringsregistret vända sig till kommunens skolstyrelse och där begära och erhålla uppgift om kvinnans hemmavarande barns adress. Motionären begär ett tillkännagivande till regeringen.
Gällande regler
Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Enligt 75 § folkbokföringskungörelsen (1967:495) är skattemyndigheterna skyldiga att lämna kommunerna uppgift om skolpliktiga barns adress i kommunen. Hos skattemyndigheterna gäller folkbokföringssekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen.
Enligt denna bestämmelse gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller vidare i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen.
Med uttrycket annan liknande registrering av befolkningen avses bl.a. register som SPAR-registret och det register över befolkningen som Rikspolisstyrelsen för.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening talar mycket för att det bör införas en möjlighet för kommun eller skola att sekretessbelägga adressuppgifter enligt samma regler som gäller för folkbokföringsverksamheten eller att det påtalade problemet löses författningsvägen på något annat sätt. Frågan bör enligt utskottet ses över i lämpligt sammanhang inom ramen för den fortlöpande uppföljning och översyn av sekretesslagstiftningen som pågår inom regeringskansliet. Riksdagen bör med bifall till motion K401 ge regeringen detta till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K413 och 1992/93:K427,
res. 1 (s) - motiv.
2. beträffande offentlighetsprincipen och meddelarskyddet
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K207 yrkande 8 och 1992/93:K409 yrkandena 1 och 2,
res. 2 (s)
3. beträffande förstärkt grundlagsskydd för meddelarfriheten
att riksdagen avslår motion 1992/93:K207 yrkande 6,
4. beträffande myndigheternas uppdragsverksamhet och offentlighetsprincipen
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K406 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. beträffande uppgift om föräldraskap
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K404 och 1992/93:K422,
6. beträffande sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden
att riksdagen avslår motion 1992/93:K428,
7. beträffande folkbokföringssekretessen
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K401 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. res. 3 (s) Stockholm den 25 maj 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Stig Bertilsson (m), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s)*, Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s), Ingela Mårtensson (fp) och Roland Lében (kds).
*Lisbeth Staaf-Igelström var ej närvarande vid slutjusteringen.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Utrikessekretessen (mom. 1 -- motiveringen)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser
att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Utskottet konstaterar" och slutar med "av offentlighetsprincipen" bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att en utredning numera tillsatts för att se över bestämmelserna om utrikessekretess.
2. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet (mom.2)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Som utskottet" och slutar med "följaktligen också." bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det angeläget att regeringen i det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett framtida EG-medlemskap aktivt försvarar den svenska offentlighetsprincipen och meddelarskyddet. Som kraftigt underströks i reservationen till utskottets betänkande 1992/93:KU11 får samarbetet inom EES och längre fram eventuellt inom EG inte leda till inskränkningar på detta område. I reservationen begärdes ett tillkännagivande till regeringen i bl.a. detta avseende.
Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten är enligt utskottet en unik svensk rättslig princip som Sverige måste slå vakt om och med kraft få tillämpad i EG-samarbetet och i andra mellanfolkliga sammanhang. Allt utredningsarbete som berör offentlighetsprincipen bör vara inriktad på en ökad öppenhet och förstärkning av denna princip.
Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna K207 yrkande 8 och K409 yrkande 2 nu ge regeringen till känna vad utskottet anfört om offentlighetsprincipen och meddelarskyddet. Anledning saknas emellertid att tillstyrka motion K409 yrkade 1.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande offentlighetsprincipen och meddelarskyddet att riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:K207 yrkande 8 och 1992/93:K409 yrkande 2 samt med avslag på motion 1992/93:K409 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Folkbokföringssekretessen (mom. 7)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "detta till känna" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening talar mycket för att det bör införas en möjlighet för kommun eller skola att sekretessbelägga adressuppgifter enligt samma regler som gäller för folkbokföringsverksamheten eller att det påtalade problemet löses på något annat sätt.
Utskottet utgår från att regeringen utan onödig tidsutdräkt återkommer till riksdagen med ett förslag. Det ankommer på regeringen att bedöma om en ändring i sekretesslagen är den erforderliga lösningen eller om en annan rättslig reglering är att föredra. Motion K401 avstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande folkbokföringssekretessen att riksdagen avslår motion 1992/93:K401.
Särskilt yttrande
Utrikessekretessen (mom. 1)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anför:
Enligt vår uppfattning strider det mot praxis att ett utskott ger till känna en uppfattning om arbetet i en pågående utredning. Av regeringen tillsatta utredningar bör få arbeta självständigt med utgångspunkt i de direktiv som regeringen lämnat. Riksdagens ställningstagande bör komma först när utredningens arbete slutförts. Skulle riksdagen undantagsvis finna det motiverat att vilja påverka arbetet i en utredning i en viss riktning bör riksdagens beslut ha formen av en begäran till regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Utrikessekretessen (mom. 1)
Jag ansluter mig till den socialdemokratiska reservationen 1.
2. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet (mom. 2)
Jag ansluter mig i stort till den socialdemokratiska reservationen 2. Den sista meningen bör dock ersättas med följande meningar.
När det gäller motion K409 yrkande 1 bör regeringen lägga förslag om att upphäva den del av lagen som går längre än vad EES-avtalet kräver. Uppgifter som en svensk tillsynsmyndighet inhämtat inom landet bör inte omfattas av absolut sekretess. Den pågående debatten om offentlighet och sekretess inom EG medför att vi inte bör urholka svensk offentlighetsprincip. Detta bör med anledning av motionsyrkandet ges regeringen till känna. I övrigt avstyrks motionens yrkande.
3. Förstärkt grundlagsskydd för meddelarfriheten (mom. 3)
När det gäller yrkande 6 i motion K207 anser jag att det är angeläget att meddelarskyddet i samband med företagshemligheter nu förstärks. Regeringen bör komma med ett förslag till stärkt grundlagsskydd i dessa avseenden. Enligt min mening bör motionsyrkandet tillstyrkas.