Olovliga bortföranden av barn samt vårdnad och umgänge m.m.
Betänkande 1992/93:LU22
Lagutskottets betänkande
1992/93:LU22
Olovliga bortföranden av barn samt vårdnad och umgänge m.m.
Innehåll
1992/93 LU22
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet ett förslag från regeringen (prop. 1992/93:139) som gäller olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn. I propositionen föreslås ändringar dels i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, dels i en bestämmelse i föräldrabalken (FB) om umgänge. Ändringarna i 1989 års lag syftar till att -- med bibehållande av skyddet för barnen -- effektivisera förfarandet när det gäller barn som olovligen förts till eller kvarhållits i Sverige. Ändringen i FB innebär att en uttrycklig bestämmelse införs i 6 kap. 15§om att domstolen när den bedömer en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänget utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 1993.
Vidare behandlas i betänkandet 21 motioner, varav 3 har väckts med anledning av propositionen, 3 under den allmänna motionstiden 1991/92 och 15 under den allmänna motionstiden 1992/93. Förutom frågor om olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden tas i motionerna upp spörsmål som gäller umgängesreglerna i FB, barns ställning i vårdnads- och umgängesmål, åtgärder för att undvika processer om vårdnad och umgänge, processuella frågor i vårdnads- och umgängesmål, underhållsbidrag och kostnader för umgänge med barn, sekretesskydd för barn, faderskapspresumtion vid samboförhållanden samt ytterligare utredningsarbete när det gäller familjerättsliga frågor rörande barn.
Som ett led i beredningen av de år 1992 väckta motionerna, vilka samtliga gäller olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden, anordnade utskottet den 5 maj 1992 en offentlig utskottsutfrågning med deltagande av företrädare för berörda departement, myndigheter, domstolar och organisationer. En bandutskrift över vad som framfördes vid utskottsutfrågningen finns tillgänglig i ärendet.
I ärendet har inkommit en skrivelse från Bortförda Barns Förening.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag med den ändringen att ikraftträdandedagen bestäms till den 1 juni 1993. Samtliga motionsyrkanden avstyrks.
Propositionen
I proposition 1992/93:139 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) efter hörande av Lagrådet att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till
1. lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn,
2. lag om ändring i föräldrabalken.
Lagförslagen har tagits in i bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:139
1992/93:L14 av Sten Söderberg (-) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om olovligt bortförande och andra övergrepp mot barn.
1992/93:L15 av Elisabeth Fleetwood (m) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inhämta synpunkter från UD i anslutning till vissa mål rörande umgängesrätten.
1992/93:L16 av Lena Öhrsvik och Margareta Israelsson (s) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov av preciseringar av uttrycket "annars far illa" i 6 kap. 15§ föräldrabalken,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om helhetsbedömning och barns ställning i umgängesärenden,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av kunskap om barn,
4. att riksdagen beslutar ändra 15§ lagen om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn, i enlighet med vad som anförts i motionen.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991/92
1991/92:L409 av Ulla-Britt Åbark och Kent Carlsson (s) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av stöd och hjälp till kvinnor vilkas barn kidnappats och förts utomlands,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av konventioner med andra länder i dessa frågor.
1991/92:L419 av Barbro Westerholm (fp) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot kidnappning av barn.
1991/92:L424 av Liisa Rulander (kds) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barns behov av skydd i svensk lag i samband med umgänge efter separation.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1992/93
1992/93:L401 av Bengt Harding Olson (fp) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om familjerättsdomstolar.
1992/93:L402 av Ulla Tillander och Rune Backlund (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att medling alltid bör erbjudas människor som är på väg att skiljas i de fall där barn är inblandade.
1992/93:L403 av Sven-Olof Petersson (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av reglerna för resekostnader i samband med umgängesrätt.
1992/93:L404 av Nils Nordh och Kent Carlsson (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett förstärkt skydd mot bortrövande av barn.
1992/93:L405 av Ulrica Messing (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av åtgärder som ökar möjligheterna för frånskilda föräldrar att utöva umgängesrätt med sitt barn.
1992/93:L410 av Gustaf von Essen (m) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om familjenämnd.
1992/93:L412 av Eva Zetterberg m.fl. (v, s, m, fp, c, kds, nyd) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändrad lagstiftning så att det vid separationer tas mer hänsyn till barns vilja när det gäller umgängesrätten,
2. att riksdagen hos regeringen begär att Domstolsverket i samarbete med Advokatsamfundet anordnar fortbildningskurser med inriktning på barn enligt vad i motionen anförts om behovet av psykologisk utbildning för domare och advokater.
1992/93:L415 av Birgit Henriksson och Maud Ekendahl (m) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om gemensam vårdnadsrätt.
1992/93:L417 av Karin Pilsäter (fp) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försöksverksamhet med övergripande samarbetsteam vid familjeseparationer där barn är inblandade,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpning av sekretesslagen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om socialförsäkringar och umgängesföräldrars möjlighet att utöva föräldraansvar,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om reseavdrag för umgängesresor.
1992/93:L418 av Karin Israelsson och Rune Backlund (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utredning som belyser barnens rätt till båda föräldrarna i umgänges- och vårdnadstvistärenden.
1992/93:L419 av Maj-Inger Klingvall m.fl. (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barns talerätt.
1992/93:L420 av Kaj Larsson och Åke Selberg (s) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sekretesskydd för barn,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändring av underhållsbidraget,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av talerätt för mor- och farföräldrar,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att gemensam familjelagstiftning utreds.
1992/93:Ju802 av Margareta Viklund (kds) vari hemställs
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att incestfall inte bör bedömas som vårdnadstvister.
1992/93:So247 av Christer Lindblom m.fl. (fp) vari hemställs
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en man som är stadigvarande sammanboende utan att vara gift med barnets mor inte skall behöva erkänna faderskapet, utan antas vara far till barnet.
1992/93:So610 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari hemställs
7. att riksdagen hos regeringen begär förslag till utformning av bidrag till umgängesresor,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att öka möjligheterna att utse kontaktman/ombud för barn.
Utskottet
Inledning
Den svenska familjerätten har sedan början av 1970-talet varit förmål för en fortlöpande reformering. Utvecklingen på området har präglats av bl.a. strävanden att tillgodose barnets intressen i relationen till föräldarna. År 1973 ändades FB:s regler om vårdnad om barn (prop. 1973:32, bet. LU20). Reformen innebar bl.a. att frågan om vem av makarna som bär skulden till att deras äktenskap söndras inte får tillmätas betydelse vid avgörande av vem av dem som efter skilsmässan skall få vårdnaden om barnen. Samtidigt med dessa ändringar infördes bestämmelser som syftade till att stärka fäders möjlighet att få vårdnaden om sina barn i de fall föräldrarna inte är gifta med varandra. Bestämmelserna innebär att föräldrarna likställs när det gäller rätten att efter särskild prövning få vårdnaden om sina barn.
En annat viktigt steg i reformarbetet togs år 1976 då det infördes en möjlighet för föräldrar, som inte är gifta med varandra eller som har skilt sig, att efter prövning av domstol få gemensam vårdnad om sina barn.
I början av år 1983 fattade riksdagen beslut om ändring i FB:s bestämmelser om vårdnad och umgänge (prop. 1981/82:168, bet. LU 1982/83:17). Ett av syftena med lagändringarna var att stärka barnens rättsliga ställning. Genom lagändringarna blev det bl.a. möjligt för makar att utan särskilt domstolsbeslut efter en skilsmässa gemensamt utöva vårdnaden om sina barn. Vidare förenklades förfarandet i fall då ogifta föräldrar som bor tillsammans med sina barn vill få gemensam vårdnad om barnen. I de ändrade bestämmelserna slogs också fast att barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med den andra föräldern tillgodoses.
Ett ytterligare steg i reformarbetet togs hösten 1990 då riksdagen fattade beslut om vissa ändringar i bl.a. FB:s regler om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8, bet. LU13). Lagändringarna, som trädde i kraft den 1 mars 1991, syftar särskilt till att underlätta en utveckling mot att föräldrarna i större utsträckning skall ta ett gemensamt ansvar för barnet och själva komma överens om hur vårdnads- och umgängesfrågor skall lösas. De nya reglerna innebär att s.k. samarbetssamtal i vårdnads- och umgängestvister skall erbjudas föräldrar i alla kommuner. Vidare kan domstolen i ett mål om vårdnad eller umgänge ta initiativ till att samarbetssamtal kommer till stånd. Även FB:s bestämmelser om gemensam vårdnad har ändrats. Gemensam vårdnad skall numera komma i fråga inte bara när föräldrarna är ense om det utan också då ingen av dem utesluter denna vårdnadsform. Ogifta föräldrar kan få gemensam vårdnad genom en anmälan till socialnämnden i samband med att faderskapet fastställs. För sådana fall då gemensam vårdnad inte är aktuell utan endera föräldern skall anförtros vårdnaden skall domstolen liksom tidigare avgöra frågan om vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden efter vad som är bäst för barnet. Reglerna om umgänge har kompletterats med en föreskrift om att vårdnadshavaren skall lämna sådana upplysningar om barnet som kan främja umgänget. Samtliga nu redovisade regler gäller när mål om vårdnad och umgänge skall avgöras av svensk domstol. I FB finns också regler om verkställighet av dessa avgöranden i Sverige.
När det gäller vårdnads- och umgängesavgöranden som meddelats av utländsk domstol gäller som grundprincip att dessa endast kan verkställas i det land vari domen meddelats. Den ökade rörligheten över gränserna har emellertid medfört ett allt större behov av samarbete mellan länderna för att motverka att föräldrar eller andra personer obehörigen för med sig barn till ett annat land eller olovligen håller dem kvar där och på så sätt skiljer barnen från deras vårdnadshavare. Mot denna bakgrund antog Europarådet år 1980 en konvention (Europarådskonventionen) om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård om barn. Samma år tillkom ytterligare en konvention i ämnet då Haagkonferensen för internationell privaträtt antog en konvention (Haagkonventionen) om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn. Dessa båda konventioner har införlivats i svensk rätt genom lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn (1989 års lag).
I det följande behandlar utskottet frågor om olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden ur olika aspekter. Efter en allmän bakgrund behandlas motioner från såväl föregående års som innevarande års allmänna motionstid om ett utökat internationellt samarbete. Därefter behandlar utskottet propositionens förslag om ändringar i 1989 års lag, vilka syftar till att Sverige bättre skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt konventionerna. I anslutning därtill behandlas också vissa motionsyrkanden som föranletts av propositionen.
Utskottet övergår därefter till att under skilda rubriker behandla olika frågor rörande FB:s regler om vårdnad och umgänge m.m. Denna del av betänkandet inleds med utskottets behandling av ett i propositionen framlagt förslag om ändring i umgängesreglerna jämte med anledning därav väckta motioner.
Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om att utskottet -- som ett led i beredningen av de år 1992 väckta motionerna rörande frågor om olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden -- anordnade en offentlig utskottsutfrågning den 5 maj 1992. Vid utfrågningen deltog företrädare för Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Kulturdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Länsrätten i Uppsala, Stockholms socialnämnd, Sveriges advokatsamfund, Rädda barnen, Föreningen BRIS, Bortrövade barns förening, Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige, Umgängesrättsföräldrarnas förening, Söndagsföräldrarna i Stockholm förening och Organisationen Mullvadarna. -- Vad som framkom vid utfrågningen redovisas i betänkandet i relevanta delar.
Olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden
Allmän bakgrund
Med olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden avses framför allt fall då en förälder utan lov för med sig sitt barn till ett annat land. Hit hör också fall då en förälder olovligen håller kvar barnet i ett annat land efter utgången av en umgängestid eller efter det att en domstol bestämt att den andra föräldern skall ha vårdnaden om barnet. I båda fallen är ändamålet att hindra den andra föräldern från att ha vårdnaden om barnet eller att utöva umgängesrätten.
Som inledningsvis nämnts tillkom år 1980 två konventioner,
Europarådskonventionen och Haagkonventionen, för att få till stånd ett internationellt samarbete för att motverka olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn i internationella förhållanden. En bärande tanke bakom de båda konventionerna är att hänsynen till barnets bästa skall sättas främst när man bedömer frågor rörande vårdnaden. Huvudprincipen enligt konventionerna är att det inte skall löna sig för en förälder eller någon annan person att föra bort ett barn från dess hemland eller hålla kvar ett barn i ett främmande land. Enligt konventionerna skall därför ett beslut om vårdnad i barnets hemland normalt verkställas och barnet skall enligt huvudregeln flyttas dit. Med barn avses i båda konventionerna den som är under 16 år. Till skydd för barnet innehåller båda konventionerna bestämmelser om när erkännande, verkställighet och överflyttning kan vägras.
Både Europarådskonventionen och Haagkonventionen förutsätter att varje fördragslutande stat har en centralmyndighet som skall ta emot och förmedla framställningar enligt konventionerna samt samarbeta med centralmyndigheterna i övriga stater som har tillträtt konventionerna. Myndigheten skall vidare hjälpa till med att leta efter barn som olovligen har förts till det egna landet eller olovligen hålls kvar där samt att söka få till stånd lösningar på frivillighetens väg. Dessutom skall centralmyndigheten stå till tjänst med upplysningar om gällande lagstiftning om vårdnad m.m. i det egna landet.
I fråga om anslutning till de båda konventionerna gäller att Europarådskonventionen är öppen för anslutning för Europarådets medlemsstater. Europarådets ministerkommitté kan dessutom inbjuda andra stater att ansluta sig till konventionen. Beslut om detta fattas av ministerkommittén. Haagkonventionen är öppen för de stater som var medlemmar i Haagkonferensen för internationell privaträtt vid tidpunkten för dess fjortonde session. Varje annan stat kan i och för sig ansluta sig till Haagkonventionen, men en sådan anslutning får verkan endast i förhållande till de konventionsstater som förklarat sig godta denna anslutning. Initiativet till en anslutning måste givetvis komma från den stat som önskar ansluta sig till ifrågavarande konvention.
Sverige har som ovan nämnts anslutit sig till de båda konventionerna och dessa har införlivats med svensk rätt genom 1989 års lag (prop. 1988/89:8, bet. 1988/89:LU10). För Sveriges del är Europarådskonventionen i kraft i förhållande till Belgien, Cypern, Danmark, Frankrike, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien och Nordirland, Tyskland, Ungern samt Österrike. Haagkonventionen är i kraft mellan Sverige och Amerikas förenta stater, Argentina, Australien, Belize, Canada, Danmark, Frankrike, Jugoslavien, Irland, Israel, Luxemburg, Mexico, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien och Nordirland, Tyskland, Ungern samt Österrike.
Av betydelse i detta sammanhang är också den av Förenta nationernas generalförsamling år 1989 antagna konventionen om barnets rättigheter (FN:s barnkonvention). Konventionen godkändes av riksdagen våren 1990 (prop. 1989/90:107, bet. SoU28) och trädde för svenskt vidkommande i kraft hösten 1990. Hittills har konventionen ratificerats av omkring 100 stater med eller utan reservationer. FN:s barnkonvention innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande.
När det gäller förekomsten av olovliga bortföranden eller kvarhållanden där Sverige är inblandat framkom vid utskottsutfrågningen den 5 maj 1992 i huvudsak följande.
Utrikesdepartementet har i sin egenskap av centralmyndighet under tiden den 1 januari 1990 -- 31 december 1991 handlagt 37 ärenden, med sammanlagt 52 barn inblandade, avseende överflyttning enligt Haagkonventionen. Därav avser 18 ärenden sådana fall där barn har förts till eller kvarhållits i Sverige. Av de ärenden som avser barn som har förts till Sverige har överflyttning kunnat ske endast i fem fall och först efter avsevärd tidsutdräkt. Förlikning har träffats i fem fall medan det i fyra ärenden pågår förlikningsförhandlingar. När det gäller barn som har förts från Sverige har överflyttning skett i tio fall, förlikning har träffats i tre fall, överflyttning har vägrats i ett fall och förfarande pågår i sju fall (december 1992). Antalet ärenden enligt Europarådskonventionen är mycket få såväl när det gäller barn som har förts till Sverige som när det gäller barn som har förts från Sverige.
Vidare upplystes att Utrikesdepartementet saknar kännedom om hur många barn som förs till Sverige från länder som inte är konventionsbundna. Varje år får emellertid departementet påstötningar från ambassader i Stockholm med begäran om hjälp med att få tillbaka barn till sådana länder. Under det senaste decenniet har departementet varje år fått kännedom om 15--20 fall. Det poängterades från företrädarna för Utrikesdepartementet att det mycket väl kan finnas både "konventionsfall" och andra fall som departementet inte känner till. Någon skyldighet att anmäla mål enligt 1989 års lag till Utrikesdepartementet finns inte. I sammanhanget påpekades att det finns vissa svårigheter att definitionsmässigt avgöra när det föreligger ett olovligt bortförande. I en del fall förekommer det att den ena föräldern efter en separation reser till ett annat land och tar barnen med sig, och frågan är när ett sådant fall skall anses ha utvecklat sig till ett olovligt bortförande.
Enligt vad företrädare för Sveriges advokatsamfund redovisade är det inte ovanligt att barn förs till Sverige från Amerikas Förenta Stater av svenska mödrar efter separationer från amerikanska män. Även om modern oftast får vårdnaden om i vart fall yngre barn i USA brukar regelmässigt sådana beslut vara förenade med ett förbud att föra barnet utanför landets gränser. Ofta beror sådana bortföranden på att modern efter en skilsmässa i USA inte har möjligheter att där försörja sig själv och barnen.
Från Bortförda barns förening gjordes gällande att antalet olovligt bortförda barn från Sverige uppgår till mellan 100 och 200 varje år. Det finns, enligt föreningens mening, ett stort antal mödrar som över huvud taget inte anmäler till svenska myndigheter att deras barn har rövats bort med hänsyn till att de anser att en sådan anmälan skulle försvåra ett återförande. Enligt föreningen uppmanar Utrikesdepartementet också i vissa fall dessa mödrar att inte göra någon polisanmälan. I så gott som samtliga fall som föreningen känner till har barnen förts till länder som inte är konventionsbundna. Det är nästan alltid fäder som fört bort barn från mödrar som varit ensamma vårdnadshavare. Enligt föreningens uppfattning finns det ett flertal fall där fadern efter bortförandet återvänt till Sverige och åter bosatt sig här medan barnet lämnats till faderns anhöriga i hans hemland. Andra exempel finns på fall där modern rest till det land dit barnet bortförts och stannat där i flera år i hopp om att få kontakt med barnet. I andra fall, som föreningen känner till, har fadern stannat kvar och arbetat i Sverige medan modern och barnet efter en separation tvingats att bosätta sig i faderns hemland. Syftet med ett sådant agerande från faderns sida är att barnet skall få sin uppfostran i enlighet med de principer som gäller i hans hemland. Mamman har ingen möjlighet att återvända till Sverige tillsammans med barnen. Om hon ensam skulle lämna landet riskerar hon att för alltid förlora vårdnaden om sina barn.
Fortsatt internationellt arbete m.m.
Nödvändigheten av internationellt arbete för att få till stånd ytterligare överenskommelser med andra länder i syfte att förhindra bortförande av barn i internationella förhållanden tas upp i tre motioner.
I motion 1992/93:L404 (delvis) begär Nils Nordh och Kent Carlsson (båda s) tillkännagivande från riksdagens sida om behovet av förstärkt skydd mot bortrövande av barn. Ett sätt att förstärka skyddet är enligt motionärerna att tillskapa internationella överenskommelser om hur staterna och deras rättsystem skall hantera frågor som syftar till att förhindra olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden. Enligt motionärerna borde FN kunna spela en stor roll i denna fråga. Motionärerna vill också ha till stånd ett tillkännagivande från riksdagens sida om ökat stöd från bl.a. Utrikesdepartementets sida till föräldrar vars barn kidnappats.
Barbro Westerholm (fp) begär i motion 1991/92:L419 tillkännagivande om att Sverige i framtiden bör arbeta för en samordning av den internationella familjerätten så att kidnappning av barn kan undvikas i framtiden.
Också i motion 1991/92:L409 av Ulla-Britt Åbark och Kent Carlsson (båda s) framhålls att det är nödvändigt att regeringen tar initiativ till konventioner med andra länder när det gäller kidnappade barn. Enligt motionärerna är det viktigt att skapa konventioner kring umgängesrätten så att kvinnor får möjlighet att träffa sina barn. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som sålunda anförts om nödvändigheten med konventioner med andra länder i dessa frågor (yrkande 2). I motionen anförs vidare att det behövs mer information och utbildning till olika myndigheter för att hjälpa de kvinnor vars barn kidnappats av utländska pappor. Motionärerna menar att förståelsen från svenska myndigheters sida för sådana kvinnor är alltför liten. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet härmed (yrkande 1).
I samband med att riksdagen antog 1989 års lag underströks att det är angeläget att Sverige verkar för att få till stånd ett samarbete med de stater som står utanför konventionerna (prop. 1988/89:8, bet. LU10). En möjlighet som bör prövas är, framhöll utskottet, att träffa avtal om samma regler som gäller enligt någon av de båda konventionerna. Utskottet såg därför positivt på att, enligt vad som föreslogs i den då aktuella propositionen, regeringen skall ha möjlighet att förordna att bestämmelserna i 1989 års lag, under förutsättning av ömsesidighet, skall tillämpas även i förhållande till en stat som inte är ansluten till Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. Skulle det visa sig svårt att uppnå godtagbara lösningar förhandlingsvägen ansåg utskottet att andra vägar måste prövas. Utskottet underströk vikten av att Sverige tar till vara de möjligheter som finns att inom olika internationella organisationer verka för att olovligt bortförda eller kvarhållna barn återförs. Viktigt är också, fortsatte utskottet, att svenska myndigheter på olika sätt bistår vårdnadshavarna i deras strävan att återfå sina barn. Med hänsyn bl.a. till de uttalanden som gjordes i den då aktuella propositionen utgick utskottet från att regeringen även framdeles fortlöpande ägnar uppmärksamhet åt problemet med de internationella barnaroven.
Frågan om ett fortsatt internationellt arbete ha därefter aktualiserats bl.a. i ett frågesvar i riksdagen den 25 februari 1992 (prot. 1991/92:69). Utrikesministern förklarade därvid att Sverige, när tillfälle ges, undersöker möjligheterna att få till stånd överenskommelser med länder som inte anslutit sig till konventionerna. Hon underströk vidare att det krävs ömsesidiga ansträngningar för att avtal av detta slag skall fungera, vilket bl.a. innebär att vi i Sverige måste vara beredda att sända barn som olovligen förts hit tillbaka till det andra landet och att erkänna det andra landets domar och beslut när det gäller vårdnad och umgänge.
Vidare väcktes under våren 1992 flera interpellationer som gällde olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden. Interpellationerna besvarades av justitieministern den 4 maj 1992 (prot. 1991/92:104), varvid hon poängterade att regeringen tar mycket allvarligt på förekomsten av olovliga bortföranden av barn. Det pågår ständigt arbete inom regeringen med dessa frågor som är så viktiga för dem som direkt berörs. När det gäller möjligheten att sluta konventioner med ytterligare länder framhöll justitieministern att sådana avtal också innebär att vi måste vara beredda att sända barn som olovligen har förts hit tillbaka till det land varifrån barnet förts samt att erkänna det landets domar och beslut rörande vårdnad och umgänge. Detta är inte utan problem eftersom många av de länder som det här är fråga om bygger sin familjerätt på helt andra traditioner och värderingar än dem som styr vår reglering.
Vid den av utskottet den 5 maj 1992 anordnade utfrågningen angående olovligt bortförande av barn väcktes frågor om vad som görs från regeringens sida för att få till stånd överenskommelser med andra länder och vilken hjälp och stöd som drabbade föräldrar får.
Enligt Utrikesdepartementet finns särskilt tillsatta kommittéer för samarbete mellan de stater som är anslutna till Europarådskonventionen respektive Haagkonventionen som har till uppgift att följa upp arbetet i de anslutna länderna. I dessa kommittéer diskuteras främst tillämpningsproblem men också frågor om man skall få ytterligare länder att ansluta sig till konventionerna. Bl.a. har frågor om vissa öststaters anslutning till konventionerna varit uppe till diskussion. FN:s barnkonvention kan gentemot de länder som anslutit sig till konventionen utnyttjas som ett argument för att få till stånd bilaterala avtal eller anslutning till de konventioner som finns. Däremot torde det vara mycket svårt att i ett så brett sammanhang som FN åstadkomma en handlingskraftig konvention av samma slag som Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. De länder som Sverige har mest problem med har inte heller anslutit sig till FN:s barnkonvention. För vissa länder gäller att de sätter sin religiösa trosuppfattning framför internationella konventioner. Genom att Tunisien nyligen anslutit sig till FN:s barnkonvention har det dock lämnats en liten öppning för framtiden när det gäller en överenskommelse med det landet. När det gäller arbetet med att få till stånd bilaterala avtal är arbetet särskilt inriktat mot länder som har stora invandrargrupper i Sverige. Svårigheten att få till stånd önskade överenskommelser redovisades särskilt. I länder där Koranen är rättesnöret för familjelagstiftningen anses fadern helt enkelt ha en rätt att bestämma över hustru och barn. I vissa länder vägrar man över huvud taget att använda eller ens förstå sådana uttryckssätt som att "en far har rövat bort sitt barn".
Även om det förekommer att de som företräder respektive land i dessa förhandlingar kan acceptera och förstå den svenska inställningen hänvisar de ofta till att landets parlament aldrig kommer att godta en sådan överenskommelse som man från svensk sida vill ha till stånd. Liksom utrikesministern gjort i det ovan redovisade frågesvaret påpekades att konventioner på detta område, vare sig de är bilaterala eller multilaterala, alltid är ömsesidiga. Detta innebär bl.a. att vi i Sverige alltid måste vara beredda att sända barn som olovligen förts hit tillbaka till det andra landet och att erkänna det andra landets domar och beslut när det gäller vårdnad och umgänge.
Frågor som gäller olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden har under senare år alltmer kommit i blickpunkten för Utrikesdepartementets arbete. Resurserna på rättsavdelningens enhet för internationell rättshjälp m.m. har också omdisponerats så att man numera i högre grad än tidigare kan ta sig an dessa frågor. Även om resultaten i en del enskilda fall inte alltid är så uppmuntrande läggs i alla fall ned ett betydande arbete från Utrikesdepartementets sida i syfte att få tillbaka bortförda barn.
För en förälder vars barn förts från Sverige erinrades om möjligheten att söka bidrag enligt socialtjänstlagen (1980:620) för bl.a. resa till det land dit barnet förts. När det gäller hjälp som kan ges i utlandet påpekades att de svenska utlandsmyndigheterna har en skyldighet att bevaka svenska medborgares intressen. Denna skyldighet är inskriven i Utrikesdepartementets instruktion och i handböckerna för utlandsmyndigheternas verksamhet. I handböckerna understryks särskilt skyldigheten att bistå föräldrar som vill ha hem sina barn som rövats bort. Utrikesministern har själv också understrukit hur allvarligt hon ser på de här frågorna, och det har även utlandsmyndigheterna underrättats om. När det sedan gäller den hjälp som kan ges i det främmande landet kan givetvis svenska beskickningar och konsulat av folkrättsliga skäl inte medverka till att svensk verkställighet eller handräckning kommer till stånd. Man är således hänvisad till rättsordningen och myndigheterna i det land dit barnet förts. Detta förhållande står tyvärr inte alltid klart för alla. De svenska utlandsmyndigheterna kan däremot lämna anvisningar på lämpliga advokater, som kan agera som ombud vid den utländska domstolen. Ambassaderna kan också försöka ta reda på var barnet finns, om man inte känner till det. Vidare kan utlandsmyndigheterna, om de får reda på att barnet far illa, i den mån det finns lokala myndigheter som agerar i sådana fall, fästa deras uppmärksamhet på förhållandena. På ambassaderna och konsulaten finns också kunskaper om lokala förhållanden, och de kan i vissa fall bistå en förälder med upplysningar och tips om hur man t.ex. lämpligast uppträder i förbindelser med myndigheter. Från utlandsmyndigheternas sida måste man emellertid alltid tänka på att man inte agerar på ett sådant sätt att det uppfattas som ett försök till inblandning i domstolarnas eller myndigheternas verksamhet. Den hjälp som man kan ge i ett enskilt fall är också beroende av i vilket handläggningsskede ett visst ärende befinner sig.
Trots de insatser som faktiskt görs finns det givetvis fall där ett återförande av barnet inte kan komma till stånd. Som exempel nämndes ett fall där en mor med utlandsmyndighetens hjälp lyckats få till stånd ett domstolsutslag som innebar att hon skulle få vårdnaden om det bortförda barnet. Trots detta har ett återförande inte kunnat ske på grund av att polismyndigheten och andra myndigheter i det landet inte lyckats hitta barnet, som uppenbarligen hålls gömt. Ibland förekommer det också att utlandsmyndigheterna inte hålls informerade av den förälder som begärt hjälp. I ett fall hade en svensk utlandsmyndighet föranstaltat om efterforskningar av ett barn som, enligt vad som senare visade sig, redan hade återförts till Sverige och bott i Stockholm en längre tid utan att någon underrättat ambassaden om detta.
I en del länder anser myndigheter och domstolar, enligt vad en av företrädarna för Sveriges advokatsamfund anförde, att en rättsordning såsom den svenska är direkt skadlig för barn. Att barnet får växa upp och uppfostras enligt de normer som gäller i det land dit det har bortförts ses ofta som en fördel för barnet, och att återföra barnet till det land varifrån det bortförts betraktas som direkt felaktigt och stridande mot barnets bästa.
Från företrädare för Bortförda barns förening hänvisades till ett flertal fall där man anser att den hjälp och det stöd som svenska utlandsmyndigheter gett svenska kvinnor vars barn olovligen förts från Sverige varit helt otillräckligt. Vidare framfördes klagomål mot att handläggningen i många fall varit alltför långsam. Bland föreningens 50 medlemmar har endast en lyckats få sitt barn tillbaka. Återförandet kunde ske först efter tre års processande i det land dit barnet förts och genomfördes genom att barnet rymde till sin mor i Sverige. I övrigt finns det inte inom föreningen kännedom om något fall där ett återförande skulle ha kommit till stånd som resultat av insatser från en svensk utlandsmyndighet.
Vid utskottsutfrågningen upplyste företrädare för Stockholms socialnämnd om att i en tredjedel av de vårdnads- och umgängesärenden som nämnden har att utreda på uppdrag av domstol en eller båda föräldrarna kommer från ett annat land än Sverige. I många av dessa ärenden uttalar ofta en av föräldrarna oro för att den andra föräldern skall föra barnet ur landet. Från nämndens sida kan i sådana fall inte göras så mycket annat än att rent allmänt ge föräldern stöd och råd.
Från företrädare för Socialstyrelsen betonades betydelsen av att man inom ramen för socialtjänsten i större utsträckning än för närvarande uppmärksammar dessa frågor. Från Socialstyrelsens sida har man under senare år sett ett allt större behov av att ute i landet skapa mer kunskap om problem som kan uppstå i vårdnads- och umgängesfrågor i familjer där makarna har olika kulturell bakgrund. Under år 1993 ämnar Socialstyrelsen att närmare undersöka vad som kan göras från styrelsens sida i syfte att höja kunskapsnivån på detta område.
Mot bakgrund av vad som framkommit vid utskottsutfrågningen vill utskottet åter understryka angelägenheten av att arbetet i syfte att nå ytterligare konventionsanslutningar bedrivs med oförminskad styrka. I sammanhanget vill utskottet också peka på att enligt uppgift har nu ytterligare länder -- bl.a. Polen och Rumänien -- anslutit sig till Haagkonventionen. Frågan om Sverige skall godta dessa anslutningar är emellertid ännu inte avgjord.
I sammanhanget måste emellertid beaktas att problemet med bortföranden av barn i internationella förhållanden inte alltid kan lösas genom internationella överenskommelser. Som justitieministern varit inne på i det ovan redovisade interpellationssvaret och som också poängterades av företrädarna för Utrikesdepartementet vid utskottsutfrågningen innebär internationella avtal att vi från svensk sida måste vara beredda att erkänna och verkställa andra länders domar och beslut rörande vårdnad och umgänge även om de grundats på en rättsordning som är helt främmande från svenska värderingar. En ordning som innebär att vi från svensk sida skulle vara skyldiga att medverka till att verkställa domar som enligt svenskt synsätt är klart olämpliga för barnet kan enligt utskottets mening inte komma i fråga.
När det sedan gäller stödet till de föräldrar vars barn undanhålls i andra länder har utskottet förståelse för att de insatser som görs i de fall där något utlämnande av barnet inte kommer till stånd kan upplevas som otillräckliga. Genom de uppgifter som lämnades vid utskottsutfrågningen har utskottet emellertid fått en bild av de svårigheter som kan föreligga i enskilda fall för de svenska utlandsmyndigheterna att nå en lösning. Enligt utskottets mening är det angeläget att föräldrar som drabbas av att deras barn olovligen bortförs även fortsättningsvis får stöd i olika former från de svenska utlandsmyndigheternas sida. Utskottet vill också understryka vikten av att myndigheternas arbete fortsätter i de fall där någon lösning ännu inte uppnåtts.
Enligt vad utskottet erfarit har det arbete som Socialstyrelsen aviserade vid utskottsutfrågningen nyligen påbörjats. Vad som närmast är aktuellt är en kartläggning av på vilket sätt socialnämnderna skall kunna hjälpa de föräldrar som vänder sig till socialtjänsten med farhågor om bortförande av barn. Vidare planerar Socialstyrelsen att få till stånd ett erfarenhetsutbyte med andra nordiska länder i dessa frågor.
Sammanfattningsvis kan utskottet konstatera att arbetet med att på detta viktiga område få till stånd ytterligare internationella överenskommelser, där sådana utgör en lämplig lösning, redan pågår inom regeringskansliet. Även frågan om stöd till de föräldrar vars barn undanhålls utomlands är som framgått ovan uppmärksammad i olika sammanhang. Mot denna bakgrund kan utskottet inte finna att någon riksdagens åtgärd nu är påkallad. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1991/92:L409, 1991/92:L419 och 1992/93:L404 i denna del.
Ändringar i 1989 års lag
Allmänna överväganden
I både Europarådskonventionen och Haagkonventionen framhålls vikten av en snabb handläggning. Enligt Europarådskonventionen artikel 14 skall varje fördragsslutande stat tillämpa ett enkelt och snabbt förfarande för erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn. I Haagkonventionen artikel 2 föreskrivs att de fördragsslutande staterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att inom sina landområden säkerställa att ändamålet med konventionen uppfylls. I detta syfte skall de använda de snabbaste förfaranden som finns tillgängliga. Enligt artikel 11 skall de judiciella eller administrativa myndigheterna i de fördragsslutande staterna iaktta en snabb handläggning för att få barnet återlämnat. Om den berörda judiciella eller administrativa myndigheten inte har fattat ett avgörande inom sex veckor från den dag förfarandet inleddes, har sökanden eller centralmyndigheten i den anmodade staten, på eget initiativ eller på begäran av centralmyndigheten i den ansökande staten, rätt att kräva en redogörelse för orsakerna till dröjsmålet. Även om detta inte innebär en absolut skyldighet att målet skall vara slutligt avgjort inom sex veckor understryks genom artikel 11 vikten av ett snabbt och effektivt förfarande. Riktpunkten anses i alla fall vara att ett mål om verkställighet eller överflyttning i normalfallet skall kunna avslutas inom en sexveckorsperiod.
Enligt 1989 års lag skall ansökan om verkställighet eller om överflyttning av barn göras hos länsrätten (13§). Sådana mål skall handläggas skyndsamt, och om ett mål om överflyttning av barn inte har avgjorts inom sex veckor från det att ansökan gjordes måste rätten på sökandens begäran redogöra för orsaken till dröjsmålet (15§). Förfarandet inför länsrätten följer i stora delar 21 kap. FB, vilket innebär att förfarandereglerna i stora delar är desamma som gäller vid verkställighet av inhemska vårdnads- och umgängesavgöranden.
I propositionen föreslås att särskilda verkställighetsregler införs i 1989 års lag i syfte att effektivisera förfarandet. Tillämpningen av 1989 års lag är nämligen, enligt vad som anförs i propositionen, inte problemfri. Handläggningstiden i förvaltningsdomstolarna blir ofta lång på grund av skriftväxling, eventuellt inhämtande av barnpsykiatriskt utlåtande, medling, ett eller flera vitesförelägganden samt hämtningsbeslut. Därutöver följer tidsutdräkt på grund av överklaganden, inhibitionsbeslut och prövning av frågor om utdömande av försuttna viten. Ett ärende kan på detta sätt passera de olika instanserna flera gånger. I propositionen anför föredragande statsrådet att de långa handläggningstiderna kan komma i konflikt med syftet med konventionerna samt kravet på snabb handläggning. Det finns därför enligt hennes mening anledning att, med beaktande av skyddet för barnen, effektivisera förfarandereglerna.
Utskottet har ingen annan uppfattning än föredragande statsrådet om behovet av åtgärder som går ut på att vi från svensk sida medverkar till att vi snabbare än vad som kan ske i dag kan återföra olovligt hitförda barn till andra konventionsstater. Reformbehovet har också bekräftats från olika håll i samband med den offentliga utskottsutfrågning som lagutskottet anordnade den 5 maj 1992. Särskilt från företrädarna för Sveriges advokatsamfund uttrycktes missnöje med att handläggningstiden i mål av förevarande slag varierar stort mellan olika länsrätter. Enligt vad som därvid anfördes kan i vissa domstolar handläggningen vara avslutad inom någon vecka medan det i andra kan ta ända upp till ett år innan handläggningen är avslutad och barnet kan återföras till det land varifrån det bortförts.
Utskottet konstaterar att det förslag som nu läggs fram innebär att vi i större utsträckning än för närvarande kan leva upp till de folkrättsliga förpliktelser som vi åtagit oss genom ratificeringen av Europarådskonventionen och Haagkonventionen. Eftersom vi från svensk sida förutsätter att andra konventionsstater medverkar till att barn som olovligen har förts från Sverige snabbt återförs hit är det rimligt att vi i Sverige också har en lagstiftning som tillgodser motsvarande önskemål från andra länder. Behovet av åtgärder ifrågasätts inte heller i någon av de i ärendet behandlade motionerna. De förslag som läggs fram i propositionen tillgodoser enligt utskottets mening i huvudsak det reformbehov som föreligger. Utskottet noterar också med tillfredsställelse att det i samband med utskottsutfrågningen av företrädare för Justitiedepartementet förutskickades att de föreslagna ändringarna i 1989 års lag skall kombineras med särskilda informationsåtgärder till domstolarna. Det finns därför skäl att utgå från att man skall komma till rätta också med de missförhållanden som påtalats av Sveriges advokatsamfund.
Utskottet behandlar i detta sammanhang också ett i motion 1992/93:L14 av Sten Söderberg (-) framlagt förslag om att det bör övervägas att införa motsvarande bestämmelser med krav på skyndsam handläggning också i FB.
Utskottet anser för sin del -- i likhet med föredragande statsrådet -- att behovet av ändringar i föräldrabalkens verkställighetsregler för inhemska fall får övervägas i ett annat sammanhang. Motion 1992/93:L14 i denna del avstyrks följaktligen.
Utskottet övergår därmed till att behandla de konkreta förslagen till ändringar i 1989 års lag.
Medling
Nuvarande ordning innebär att länsrätten, innan den förordnar verkställighet, får uppdra åt ledamot eller suppleant i socialnämnden eller tjänsteman inom socialtjänsten att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom eller henne (medling). Ett sådant uppdrag får även lämnas åt någon annan lämplig person. Den som har fått ett medlingsuppdrag skall inom den tid länsrätten bestämmer lämna denna en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits och vad som i övrigt har kommit fram. Tiden får inte sättas längre än två veckor, men länsrätten får förlänga tiden, om det finns förutsättningar att nå en frivillig överenskommelse (17§ 1989 års lag och 21 kap. 2§ FB). Motivet till bestämmelsen är främst att man i verkställighetsmål alltid velat sträva efter att i första hand få till stånd ett frivilligt överlämnande av barnet och så långt som möjligt nedbringa antalet hämtningsärenden (se bet. LU 1982/83:41).
I propositionen föreslås en särskild bestämmelse i 1989 års lag som innebär att innan länsrätten förordnar om verkställighet eller överflyttning skall medlingsuppdrag få lämnas endast om det kan antas att detta kommer att leda till att barnet överlämnas utan att ärendets behandling onödigt fördröjs. Tiden för medlingsuppdraget skall inte utan synnerliga skäl få sättas längre än två veckor. Beträffande kretsen av de personer till vilka länsrätten kan lämna ett medlingsuppdrag överensstämmer förslaget med vad som gäller i dag enligt 21 kap. 2§ första stycket FB (16§).
Sten Söderberg (-) anser i motion 1992/93:L14 (delvis) att medling bör vara obligatorisk i syfte att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma frivilliga överlämnanden. I motionen yrkas ett tillkännagivande därom.
I motion 1992/93:L16 yrkar Lena Öhrsvik och Margareta Israelsson (båda s) att bestämmelsen skall utformas så att medlingsuppdrag inte skall kunna lämnas till ledamot eller suppleant i socialnämnd (yrkande 4). Motionärerna anför bl.a. att det vore bättre med en neutral formulering som enbart tar sikte på lämpligheten hos den person som får ges medlingsuppdrag. Motionärerna påpekar att det beträffande förtroendevalda i socialnämnd inte uppställs något särskilt krav på kunskap om barn.
Det förslag som tas upp i motion 1992/93:L14 har tidigare framförts av Uppsala universitets juridiska fakultetsstyrelse i samband med remissbehandlingen av den promemoria som ligger till grund för propositionen. Förslaget bemöts i propositionen, och föredragande statsrådet anför därvid att det givetvis är önskvärt att barnet överlämnas frivilligt. Vid internationella bortföranden av barn torde emellertid motsättningarna mellan parterna ofta vara så djupgående att utsikterna är små att barnet överlämnas frivilligt. I sådana fall kan medling leda till onödig tidsutdräkt. Av denna anledning anser föredragande statsrådet att medling inte bör vara obligatorisk utan att en prövning skall ske i varje enskilt fall om ett sådant förfarande skall inledas.
Också den fråga som tas upp i motion 1992/93:L16 har framförts tidigare. Föreningen BRIS -- Barnens Rätt I Samhället -- ansåg i sitt remissvar att ledamot eller suppleant i socialnämnden inte bör få medlingsuppdrag med hänsyn till att de är politiskt valda och sällan har de kunskaper inom t.ex. barnpsykologi, konfliktbearbetning och kulturmotsättningar, vilka behövs för dessa mycket svåra uppdrag. I propositionen anför föredragande statsrådet att det enligt hennes mening inte finns anledning att i detta hänseende ha en annan reglering i 1989 års lag än i FB. Hon framhåller emellertid att det är väsentligt att den person som utses till medlare -- förutom de allmänna kunskaper som en medlare skall ha -- även har kunskap om olika kulturmönster och annat som har särskild betydelse när det gäller tvister mellan parter med olika nationellt ursprung.
Enligt utskottets mening är de överväganden som gjorts i propositionen i frågan om medling ändamålsenliga. En skyldighet för länsrätten att besluta om medling även i fall då en sådan åtgärd redan på förhand kan bedömas inte komma att leda till ett frivilligt överlämnande är knappast meningsfull.
När det sedan gäller kretsen av de personer till vilka länsrätten kan lämna ett medlingsuppdrag har den nuvarande ordningen, såvitt utskottet känner till, inte medfört några olägenheter. Utskottet vill understryka vikten av att det är lämpligheten som skall vara avgörande för detta viktiga uppdrag. Något närmare underlag för utskottet att nu förorda den av motionärerna begärda ändringen finns inte. Om det skulle visa sig att den personkrets som bör komma i fråga för medlingsuppdrag enligt 1989 års lag behöver inskränkas utgår utskottet från att regeringen återkommer till riksdagen med erforderliga förslag till ändringar.
Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i nu behandlad del och avstyrker bifall till motion 1992/93:L14 i denna del och till motion 1992/93:L16 yrkande 4.
Vite
När det gäller möjligheten för länsrätten att förelägga vite innebär propositionens förslag vissa inskränkningar i förhållande till vad som gäller i dag. Enligt nuvarande regler i 21 kap. 3§ FB finns inga särskilda begränsningar för länsrätten i detta avseende, utan har rätten förordnat om verkställighet får den också förelägga vite. I propositionen pekar föredragande statsrådet på att vitesinstitutet inte är ägnat att främja en snabb verkställighet. Den som vitesföreläggandet riktas mot har stora möjligheter att förhala hela verkställighetsförfarandet genom bl.a. överklaganden. Dessutom kan partens ekonomiska situation vara sådan att ett vitesföreläggande blir verkningslöst. Vidare är, framhåller statsrådet, situationen nog oftast sådan i mål enligt 1989 års lag att man inte kan räkna med att den som ett vitesföreläggande riktas mot skulle komma att rätta sig efter det. I propositionen föreslås en särskild bestämmelse i 1989 års lag som innebär att länsrätten när den förordnar om verkställighet eller överflyttning får förelägga vite endast om detta kan antas komma att leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål (18§).
I motion 1992/93:L14 (delvis) vill Sten Söderberg (-) att riksdagen skall ge regeringen till känna att vite inte bör förekomma annat än då det är fråga om verkställighet av en dom eller ett beslut om umgänge.
Också i denna del överensstämmer yrkandet i motion 1992/93:L14 med vad som tidigare framförts i ärendet av Uppsala universitet. I propositionen förklarar föredragande statsrådet att hon inte vill gå så långt som universitetet har föreslagit och helt avskaffa möjligheten till vitesföreläggande när det gäller verkställighet av ett vårdnadsavgörande eller överflyttning av ett olovligt bortfört barn.
Utskottet är av samma uppfattning och anser att det i vart fall inte kan uteslutas att det kan finnas fall där ett vitesföreläggande kan vara effektivt. Eftersom utgångspunkten är att vite skall få meddelas endast när detta kan leda till att barnet överlämnas utan onödigt dröjsmål har länsrätten att i varje särskilt fall göra en bedömning av utsikterna till framgång med ett vitesföreläggande innan ett sådant beslutas. Utskottet utgår därför från att vitesförelägganden som onödigt förlänger processen och fördjupar konflikten mellan parterna till skada för barnet inte längre kommer att meddelas. Med det anförda tillstyrker utskottet förslaget i propositionen och avstyrker bifall till motion 1992/93:L14 även i denna del.
Polishämtning m.m.
När det gäller förutsättningarna för att besluta om polishämtning innebär nuvarande bestämmelser, om det är fråga om dom eller beslut om vårdnad eller överlämnande av barn, att länsrätten får besluta om hämtning av barnet om verkställighet annars inte kan ske eller om hämtning är nödvändig för att undvika att barnet lider allvarlig skada. Är det fråga om dom eller beslut om umgänge mellan barnet och en förälder som inte är vårdnadshavare, får länsrätten besluta om hämtning av barnet, om verkställighet annars inte kan ske och barnet har ett särskilt starkt behov av umgänge med föräldern (21 kap. 3§ FB). Om det i ett verkställighets- eller överflyttningsmål föreligger fara för att barnet förs ur landet eller om saken av annan anledning brådskar, kan länsrätten enligt 21 kap. 10§ första stycket FB omedelbart förordna att barnet skall tas om hand på lämpligt sätt. Om ett sådant beslut inte kan avvaktas, får polismyndigheten enligt andra stycket samma lagrum, oavsett om något mål pågår, vidta sådana omedelbara åtgärder som kan ske utan skada för barnet.
Förutsättningarna för polishämtning föreslås i propositionen bli särskilt reglerade i 1989 års lag. Förslaget innebär att när länsrätten förordnar om verkställighet eller överflyttning skall den få besluta att barnet skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Är det fråga om umgänge, skall länsrätten få besluta om hämtning av barnet endast om det finns särskilda skäl att anta att verkställighet annars inte kan ske (18§).
Också när det gäller åtgärder för att säkerställa verkställighet eller överflyttning föreslås en särreglering i 1989 års lag. Enligt förslaget skall länsrätten omedelbart kunna förordna att barnet skall tas om hand på lämpligt sätt. Länsrätten skall därvid kunna meddela föreskrifter om villkor eller tidpunkt för umgänge med barnet. Länsrätten skall också i samband med dom eller beslut om verkställighet eller överflyttning kunna föreskriva att barnet tillfälligt skall tas om hand på lämpligt sätt för att underlätta att barnet överflyttas. Om länsrättens beslut inte kan avvaktas, skall polismyndigheten omedelbart kunna omhänderta barnet eller vidta andra omedelbara åtgärder som kan ske utan skada för barnet (19§).
Propositionens förslag i dessa delar har inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet tillstyrker förslagen. I sammanhanget vill utskottet peka på att förslagen inte innebär några förändringar i bestämmelserna om hur hämtningen skall utföras. Sålunda skall även i framtiden någon som kan vara till stöd för barnet närvara vid hämtningen. Finns det en kontaktperson för barnet enligt socialtjänstlagen (1980:620) bör denne anlitas. Om möjligt skall också en barnläkare, barnpsykiatriker eller barnpsykolog medverka. Om barnet på grund av sjukdom inte bör flyttas eller om det möter något annat särskilt hinder, skall hämtningen uppskjutas (21§ 1989 års lag och 21 kap. 9§ FB). Vidare skall rätten fortfarande kunna förordna att barnet skall undersökas av läkare (21§ 1989 års lag och 21 kap. 11§ FB). Det effektiviserade förfarandet leder således inte till att skyddet för barnet försämras vid hämtningen.
I likhet med vad utskottet uttalade i samband med tillkomsten av de nu gällande bestämmelser om hämtning i 21 kap. FB (se bet. LU 1982/83:41) vill utskottet också understryka vikten av att ett beslut om hämtning verkställs så snart som möjligt. Fördröjningen av själva verkställigheten måste nämligen enligt utskottets mening vara synnerligen påfrestande både för parterna och, inte minst, för barnet. Ett snabbt genomförande av hämtningsbesluten ligger också i linje med syftet med de föreslagna ändringarna i övrigt.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag också i denna del.
I propositionen föreslås att lagändringarna skall träda i kraft den 1 april 1993. Riksdagsbehandlingen har emellertid krävt längre tid än vad som förutsattes i propositionen. Utskottet föreslår att ikraftträdandedagen bestäms till den 1 juni 1993.
Sten Söderberg (-) anser i motion 1992/93:L14 (delvis) att domstolarna skall vara skyldiga att underrätta Utrikesdepartementet om mål enligt 1989 års lag eller att Utrikesdepartementets medverkan i sådana mål skall vara obligatorisk. En sådan ordning skulle enligt motionären bl.a. bidra till en enhetlig rättstillämpning.
Utskottet utgår från att Utrikesdepartementet i sin egenskap av centralmyndighet följer rättsutvecklingen och tar de initiativ till författningsåtgärder som kan visa sig erforderliga. Däremot kan det inte komma i fråga att Utrikesdepartementet skulle ges möjlighet att påverka domstolarnas handläggning av enskilda mål enligt 1989 års lag. En sådan ordning skulle strida mot 11 kap. 2 § regeringsformen.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1992/93:L14 också i denna del.
Föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge m.m.
Ändring i umgängesreglerna
Av 6 kap. 15§ FB framgår att barnets vårdnadshavare har ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses. Barnet har dessutom rätt till umgänge med annan som står barnet särskilt nära. Vårdnadshavaren är också skyldig att lämna bl.a. umgängesföräldern sådana upplysningar om barnet som kan främja umgänget, såvida inte särskilda skäl talar mot det. Om barnets vårdnadshavare motsätter sig det umgänge som begärs av en förälder som inte är vårdnadshavare, skall rätten på begäran av den föräldern besluta i umgängesfrågan efter vad som är bäst för barnet. I syfte att motverka s.k. umgängessabotage infördes den 1 mars 1991 också en särskild regel, 6 kap. 6 a§ FB, som slår fast att frågan om barnets behov av kontakt med båda föräldrarna skall ges en särskilt framträdande plats vid valet av vårdnadshavare (prop. 1990/91:8, bet. LU13).
I propositionen påstås att bestämmelsen i 6 kap. 6 a§ FB felaktigt kommit att uppfattas så att vårdnadshavaren skulle vara skyldig att medverka till umgänge även när detta riskerar att skada barnet. I propositionen föreslås mot denna bakgrund att det i 6 kap. 15§ FB skall föras in ett nytt fjärde stycke som uttryckligen anger att rätten vid bedömande av en umgängesfråga skall beakta risken för att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att i vissa avseenden precisera när umgänge bör komma till stånd. Bestämmelsen kan därmed enligt föredragande statsrådets mening bidra till att undanröja missförstånd om räckvidden av 6 kap. 6 a§ FB.
Lena Öhrsvik och Margareta Israelsson (båda s) anser i motion 1992/93:L16 att uttrycket "annars far illa" bör preciseras ytterligare. I motionen yrkas tillkännagivande härom (yrkande 1). Enligt motionärerna föreligger det en stor skillnad mellan lagstiftarens mening och vad som i psykologisk mening avses med att fara illa. I vissa situationer kan barn fara illa av tillfälliga umgängen utan att den person som barnet skall umgås med behöver ses som en risk eller fara för barnet. Bara det faktum att barnet flyttas från sin invanda miljö till en okänd omgivning kan, menar motionärerna, verka skrämmande och hämmande, särskilt när det gäller små barn. I motionen yrkas vidare tillkännagivande om att en helhetsbedömning av samtliga omständigheter skall göras vid beslut i umgängesfrågor (yrkande 2 delvis).
Behovet av en helhetsbedömning poängteras också i motion 1992/93:L14 (delvis) av Sten Söderberg (-). Motionären menar att umgängesfrågor liksom vårdnadsfrågor skall avgöras efter en noggrann bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Att framhålla vissa omständigheter i lagtexten måste mot denna bakgrund anses som mindre lämpligt. De missförstånd hos allmänheten som 6 kap. 6 a§ FB kan ha föranlett bör i stället, anser motionären, åtgärdas genom en ändring av den bestämmelsen. Om regler motsvarande de föreslagna ändå kommer att införas är det enligt motionären av vikt att det i lagtexten klargörs att omständigheterna endast är en del av en helhetsbedömning och att de angivna omständigheterna skall beaktas som en del i denna bedömning. Det ifrågasätts vidare i motionen om inte ett klarläggande bör placeras i nära anslutning till den bestämmelse som påstås ha orsakat missförstånd, nämligen 6 kap. 6 a§.
I samband med tillkomsten av bestämmelsen i 6 kap. 6 a§ FB framförde utskottet i sitt betänkande 1990/91:LU13 viss kritik mot den praktiska tillämpningen av umgängesreglerna. Således uttalade utskottet förståelse för att schablonmässiga umgängesbeslut -- såsom att barnet skall umgås med den inte vårdnadshavande föräldern varannat veckoslut, varannan storhelg, vartannat sportlov och viss angiven tid under sommaren -- kan orsaka svårigheter i praktiken. Stereotypa beslut av denna natur medger inte, påpekade utskottet, att umgänget anpassas till barnens under åren växlande förhållanden. Det är inte heller säkert att ett sådant umgänge alltid är det bästa för barnet. Utskottet såg också en risk för att en schabloniserad bedömning av umgängesfrågor leder till att ett barn någon gång får umgänge med en förälder trots att något umgänge över huvud taget inte bör förekomma med hänsyn till barnets bästa. I likhet med vad som anfördes i några då aktuella motioner ansåg utskottet att en större flexibilitet och anpassning av förhållanden i det enskilda fallet var önskvärd vid avgörande av umgängesfrågor. Det finns därför starka skäl för att vikten av en individuell prövning bör komma till klarare uttryck, framhöll utskottet. Med hänvisning till att Högsta domstolen i ett rättsfall år 1988 (NJA 1988 s. 559) tagit avstånd från schablonmässigt bestämda umgängestider och framhållit betydelsen av att prövningen företas under beaktande av omständigheterna i det särskilda fallet ansåg utskottet att den fortsatta utvecklingen borde avvaktas innan spörsmålet om en mera allmän ändring av umgängesreglerna tas upp till prövning. Utskottet utgick vidare från att en utvärdering av rättspraxis i umgängesfrågor skulle komma till stånd i lämpligt sammanhang.
Även om det i den nu aktuella propositionen inte görs någon närmare utvärdering av utvecklingen i praxis i umgängesmål efter Högsta domstolens avgörande år 1988 anser utskottet att de skäl som anförs för förslaget är tillräckliga för att det bör genomföras. Bara det förhållandet att den praktiska tillämpningen av umgängesreglerna hos många inblandade inte upplevs som tillfredsställande -- trots de uttalanden om önskvärdheten av en individualiserad prövning som utskottet gjorde hösten 1990 -- talar för att ett förtydligande behövs. Den föreslagna bestämmelsen innebär också en uppmaning till domstolar, föräldrar och andra inblandande att fästa direkt uppmärksamhet på betydelsen av att barn inte kommer till skada i samband med utövande av umgänge.
Enligt utskottets mening ger bestämmelsen med den föreslagna lydelsen en tillräckligt vid ram för att kunna begränsa umgängesrätten i de fall där det finns behov därav. Som framhålls i propositionen behöver det inte vara ställt utom allt tvivel att förhållanden kommer att inträffa som kan leda till att barnet far illa för att det skall inverka på beslutet om umgänge. Det räcker med att det föreligger konkreta omständigheter som talar för att det finns en risk för det. Den föreslagna bestämmelsen medför också att det är möjligt för domstolen att vid bestämmande av umgänge också väga in sådana omständigheter som framhålls i motion 1992/93:L16. Något särskilt förtydligande av uttrycket "annars far illa" anser utskottet därför inte erforderligt. Att i lagtexten ange alla de omständigheter som skall beaktas i samband med ett umgängesavgörande torde inte vara möjligt.
Tanken bakom det nu föreslagna tillägget i 6 kap. 15§ FB är att direkt fästa uppmärksamheten på vissa omständigheter som skall beaktas i samband med umgängesavgörandet. Lagändringen får däremot inte innebära att önskvärt umgänge inte kommer till stånd. Utskottet vill åter understryka att det skall vara fråga om konkreta omständigheter som talar för att barnet kan komma till skada. Behovet av en noggrann helhetsbedömning i varje enskilt fall -- med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet -- kvarstår i allra högsta grad också med den föreslagna nya lydelsen av 6 kap. 15§ FB. Enligt utskottets mening ger lagtexten klart utrymme för ett sådant betraktelsesätt. Någon annan placering av den föreslagna bestämmelsen än i 6 kap. 15§ FB anser utskottet inte kan komma i fråga.
Med det anförda tillstyrker utskottet bifall till den föreslagna ändringen i FB och avstyrker motion 1992/93:L14 i denna del och motion 1992/93:L16 yrkande 1 och yrkande 2 i denna del.
Av samma skäl som ovan redovisats -- i anslutning till utskottets behandling av föreslagna ändringar i 1989 års lag -- förordar utskottet att ikraftträdandedagen för den föreslagna ändringen i FB bestäms till den 1 juni 1993.
Utskottets ovan gjorda ställningstagande till propositionen får anses innebära att den del av yrkandet i motion 1992/93:L404 av Nils Nordh och Kent Carlsson (båda s) om ett tillkännagivande från riksdagen om att domstol skall kunna vägra umgängesrätt i fall där det föreligger risk för olovligt bortförande är tillgodosett. I motionen begärs också ett tillkännagivande om att fängelsestraff skall utdömas för den som för bort ett barn till ett annat land i strid med vårdnadsbeslut. Utskottet vill med anledning härav erinra om att den som obehörigen skiljer ett barn under 15 år från någon som har vårdnaden om barnet kan dömas för egenmäktighet med barn till fängelse. Justitieutskottet har nyligen i betänkandet 1992/93:JuU16 tillstyrkt regeringens förslag i proposition 1992/93:141 om en skärpning av fängelsestraffet för egenmäktighet med barn. I betänkandet anför justitieutskottet att det är angeläget -- inte minst mot bakgrund av den ökade förekomsten av internationella familjebildningar -- att föräldrar och andra inte själva tar sig rätt genom att obehörigen bemäktiga sig barn. Straffskärpningen är avsedd att träda i kraft den 1 juli 1993. -- Med det anförda avstyrks motionen i nu behandlade delar.
Utskottet behandlar i detta sammanhang också motion 1992/93:Ju802 av Margareta Viklund (kds) om vissa frågor som gäller sexuella övergrepp på barn. I motionen anförs bl.a. att det måste anses fel och ur barnets synpunkt helt rättsvidrigt att se på och bedöma incest som en vårdnadstvist. Det går inte enligt motionären att dölja de svåra problem som incest innebär genom att se förbi de uppenbara signaler och vittnesmål som bl.a. barnet, den andra föräldern, daghemspersonal, lärare och andra ger. En fråga om incest får i rättsliga sammanhang inte göras till en fråga om vårdnad. I motionen yrkas tillkännagivande om det sålunda anförda (yrkande 4).
Utskottet kan konstatera att i de fall där det genom en lagakraftägande dom är klarlagt att den ena föräldern gjort sig skyldig till ett sexuellt övergrepp mot barnet innebär redan nuvarande regler att såväl vårdnad som umgänge är uteslutet för en sådan förälder. Med den ovan förordade ändringen av 6 kap. 15§ FB kommer också fall där det föreligger konkreta omständigheter som talar för att det finns en risk för sådana övergrepp att påverka umgängesbesluten.
I sammanhanget vill utskottet också peka på att det under de senaste åren skett en utveckling i arbetet med barn som varit eller misstänks ha varit utsatta för sexuella övergrepp. Kunskaperna om övergrepp har ökat, vilket lett till en ökad benägenhet att göra anmälningar både till polis och socialtjänst. Vidare har bildats samarbetsgrupper med socialsekreterare, läkare, psykologer, kuratorer, poliser, åklagare och socialkonsulenter, vilka bl.a. utarbetat riktlinjer, gett ut informationsbroschyrer, ordnat utbildningar och på annat sätt strävat till att utveckla det svåra arbetet med att handlägga ärenden och hjälpa barn och ungdomar där det finns en misstanke om övergrepp. Socialstyrelsen har också gett ut Allmänna råd (1991:3) om handläggningen av ärenden rörande sexuella övergrepp mot barn, som i första hand riktar sig till personal som i sitt arbete möter barn som utsatts för eller misstänks ha varit utsatta för sexuella övergrepp. Råden innehåller bl.a. en kunskapsöversikt samt råd och rekommendationer när det gäller handläggning och utredning. En arbetgrupp inom Brottsförebyggande rådet (BRÅ) med företrädare för bl.a. berörda myndigheter har utrett frågor om sexuella övergrepp mot barn. Arbetsgruppens huvuduppgift har varit att mot bakgrund av bl.a. resultaten från BRÅ:s forskningsprojekt ge en förbättrad information i syfte att upptäcka övergrepp, se över handläggningen av övergreppsärenden och samordningen av insatser samt bedöma om alternativa behandlingsmodeller för förövare av övergrepp bör prövas i Sverige. Gruppens arbetsresultat har redovisats i ett antal rapporter och promemorior (se bl.a. BRÅ-PM 1992:4, Domare, läkare, poliser, socialtjänstemän m.fl. om sexuella övergrepp mot barn).
Även om det ovan redovisade arbetet inte är direkt inriktat på handläggning av vårdnads- och umgängesmål där det görs påståenden om övergrepp mot barn kommer arbetsresultatet givetvis till nytta också vid handläggningen av sådana mål.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det inte är påkallat med något tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av vad som anförts i motion 1992/93:Ju802 yrkande 4.
Barns ställning i vårdnads- och umgängesmål
Frågor som gäller barns ställning och inflytande i vårdnads- och umgängesmål tas upp i flera motioner. Lena Öhrsvik och Margareta Israelsson (båda s) vill i motion 1992/93:L16 (yrkande 2 delvis) ha till stånd ett tillkännagivande från riksdagens sida om att barnets egen uppfattning bör tillmätas stor betydelse vid sådana avgöranden.
I motion 1992/93:L412 anför Eva Zetterberg m.fl. (v, s, m, fp, c, kds, nyd) att domstolarna inte i tillräcklig omfattning tar hänsyn till barns integritet och uttalade vilja. Motionärerna yrkar att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna behovet av ändrad lagstiftning så att det vid separationer tas mer hänsyn till barns vilja när det gäller umgängesrätten (yrkande 1).
Gudrun Schyman m.fl. (v) anser i motion 1992/93:So610 bl.a. att möjligheten att utse kontaktperson eller ombud för barn bör utökas. Flera tragiska händelser under senare tid gör att motionärerna nu är än mera övertygade än tidigare om att en person skall utses med uppdrag att se till barnets bästa i krislägen, t.ex. vid föräldrarnas separation. I motionen yrkas tillkännagivande härom (yrkande 9).
I motion 1992/93:L419 yrkar Maj-Inger Klingvall m.fl. (s) tillkännagivande om att barn bör ha talerätt i vårdnads- och umgängesmål. Motionärerna pekar bl.a. på att frågan har övervägts ända sedan år 1977 utan att något förslag har förelagts riksdagen.
Som tidigare redovisats fattade riksdagen hösten 1990 beslut om vissa ändringar i FB:s regler om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8, bet. LU13). I samband därmed behandlades frågor om barns ställning i mål om vårdnad och umgänge med anledning av flera motionsyrkanden. Utskottet redovisade därvid ett förslag om barns talerätt samt rätt till ombud och biträde som hade lagts fram år 1987 av Utredningen om barnets rätt i betänkandet (SOU 1987:7) Barnets rätt 3. Utredningens förslag innebar att barn fr.o.m. 12 års ålder skall få talerätt i mål om vårdnad och umgänge, dvs. bli en med föräldrarna i princip likvärdig part i sådana mål, och att barn även under 12 år skall kunna få offentligt biträde som i egenskap av dess särskilda ställföreträdare får föra barnets talan inför domstolar och andra myndigheter. Enligt utskottet hade det varit önskvärt om i propositionen hade redovisats vilken inställning regeringen hade till de förslag om talerätt m.m. som lagts fram av utredningen om barnets rätt. Även om förslagen i propositionen var inriktade på samförståndslösningar ansåg utskottet att man inte kunde avskriva de synpunkter som utredningen om barnets rätt framfört, i vart fall inte förrän man närmare kan överblicka erfarenheterna av tillämpningen av de då föreslagna nya reglerna i FB. I linje med vad som framhölls i en av de då aktuella motionerna ansåg därför utskottet att det fanns anledning att överväga en ordning som medger att barnets uppfattning och synpunkter i vårdnads- och umgängesmål kan tas till vara på ett mer påtagligt sätt än vad gällande rätt erbjuder. Vidare borde barnets möjligheter att få ett grundläggande inflytande i vårdnads- och umgängesprocesser öka. Enligt utskottets mening var det emellertid inte givet att en talerätt för barnet med formell partsställning i processen och tillgång till offentligt biträde och ombud var den enda tänkbara lösningen. Det kunde också, framhöll utskottet, finnas andra sätt att ge barnet en starkare och mer framskjuten position i vårdnads- och umgängestvister. Utskottet var emellertid inte berett att ta ställning till hur frågan närmare skulle lösas. Spörsmålet borde därför övervägas ytterligare i lämpligt sammanhang. Enligt utskottet borde det ankomma på regeringen att bestämma formerna härför.
Vad utskottet sålunda anförde gav riksdagen regeringen till känna, och frågan om att stärka barns ställning i mål om vårdnad och umgänge övervägs för närvarande inom Justitiedepartementet. Enligt vad regeringen har redovisat kommer frågan att behandlas i en departementspromemoria under år 1993 (skr. 1992/93:15). Med hänsyn härtill anser utskottet att något nytt tillkännagivande från riksdagens sida nu inte är erforderligt.
Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna 1992/93:L16 yrkande 2 i denna del, 1992/93:L412 yrkande 1, 1992/93:L419 och 1992/93:So610 yrkande 9.
Åtgärder för att undvika processer om vårdnad och umgänge
I tre motioner, som väckts under den allmänna motionstiden 1992/93, begärs tillkännagivanden som går ut på åtgärder för att undvika processer om vårdnad och umgänge. I motion 1992/93:L402 uttrycker Ulla Tillander och Rune Backlund (båda c) oro över den höga skilsmässofrekvensen i vårt land. Enligt motionärerna skulle många av de hinder för en någorlunda dräglig gemenskap i äktenskapet kunna undanröjas om samhället kunde ge hjälp till makarna i form av rådgivning och samtal. Motionärerna påstår att samarbetssamtal vid skilsmässa är obligatoriskt i Norge fr.o.m. år 1993, vilket skall stärka barnens rätt och förhindra att äktenskapet upplöses utan grundlig eftertanke. Det svenska samhällets passivitet inför påfrestningar i familjer som hotas av splittring kan inte försvaras. I motionen yrkas tillkännagivande om att medling alltid bör erbjudas människor som är på väg att skiljas i de fall där barn är inblandade.
Gustaf von Essen (m) anser i motion 1992/93:L410 att man bör överväga tillskapande av en familjenämnd med kommunalt huvudmannaskap inom socialtjänsten. När en ansökan om äktenskapsskillnad lämnas in till tingsrätten skall rätten förordna att familjenämnden skall avge yttrande i vårdnads- och umgängesfrågan. I familjenämnden skall ingå familjeterapeut, barnpsykolog, ekonom och jurist, vilka skall lotsa föräldrarna fram till ett gemensamt beslut som skall föreläggas tingsrätten. Utgångspunkten för familjenämndens arbete skall, menar motionären, vara gemensam vårdnad om barn, att föräldrarna tar ett gemensamt ansvar, reglerar sina rättigheter och skyldigheter i ett avtal och att båda föräldrarnas resurser tas till vara. Om familjenämnden inte lyckas ena föräldrarna får saken avgöras av tingsrätten sedan familjenämnden avgett ett yttrande. I motionen yrkas tillkännagivande om vad som sålunda anförts om familjenämnd.
Liknande tankegångar förs fram av Karin Pilsäter (fp) i motion L417. Hon anser att det i kommunal regi bör tillskapas särskilda samarbetsteam, med socialtjänstemän, psykologer, jurister och ekonomer, dit familjer som står inför en separation kan vända sig. När föräldrarna tillsammans och i samråd med samarbetsteamet kommit fram till en lösning upprättas ett avtal, vilket skall godkännas av tingsrätten. Motionären menar att en sådan ordning skulle innebära att man i större utsträckning än för närvarande kan undvika för barnet skadliga vårdnadstvister. I motionen yrkas tillkännagivande om införande av en försöksverksamhet i enlighet med det anförda (yrkande 1).
Utskottet vill erinra om att den obligatoriska medlingen vid äktenskapsskillnad avskaffades år 1973 och då ersattes med ett system som ger möjlighet till frivillig medling (prop. 1973:32, bet. LU20, rskr. 256). Enligt förarbetena till ändringen hade den obligatoriska medlingen betydande nackdelar. I jämförelse med medlingen ansågs frivillig familjerådgivning kunna erbjuda väsentliga fördelar när det gällde att förebygga förhastade skilsmässor. Motioner om återinförande av den obligatoriska medlingen har därefter avslagits vid flera tillfällen på utskottets hemställan (se bl.a. bet. 1990/91:LU21). När frågan om återinförande av obligatorisk medling behandlades senast våren 1992 med anledning av en motion från samma motionärer som nu står bakom motion 1992/93:L402 erinrade utskottet bl.a. om den år 1991 införda möjligheten till s.k. samarbetssamtal i vårdnads- och umgängesfrågor. Utskottet såg sådana samtal som en viktig åtgärd när det gäller att åstadkomma samförståndslösningar för barnets bästa och därmed förhindra för barnet skadliga konsekvenser av föräldrarnas separation.
Under senare delen av 1980-talet och senast hösten 1992 har riksdagen vid flera tillfällen gett regeringen till känna att frågan om hur familjerådgivningen skall kunna tryggas i framtiden skyndsamt bör tas upp av regeringen (se bet. SoU 1986/87:22, SoU 1987/88:14, 1990/91:SoU7 och 1992/93:SoU2). I årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 6) uttalar socialministern att han delar riksdagens bedömning att familjerådgivningen är en viktig del av det förebyggande sociala arbetet. Han avser att senare återkomma till regeringen med förslag om familjerådgivningens framtida organisation och finansiering.
Utskottet vidhåller sin tidigare inställning att en frivillig familjerådgivning har betydande fördelar framför återinförande av obligatorisk medling. Vidare förutsätter utskottet, med hänsyn till de uttalanden som socialministern gör i årets budgetproposition, att möjligheter till familjerådgivning för dem som så önskar kommer att tryggas i framtiden. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte skäl till något tilkännagivande i enlighet med vad som begärs i motion 1992/93:L402.
Med anledning av vad som föreslås i motionerna 1992/93:L410 och 1992/93:L417 vill utskottet erinra om att Domstolsutredningen i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet har diskuterat om det -- efter finländsk förebild -- går att ändra på arbetsfördelningen mellan domstolen och socialnämnden i vårdnadsmål. Enligt finländsk rätt kan föräldrarna, efter en lagändring år 1984, i stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. Föräldrarna kan avtala att vårdnaden skall vara gemensam, att barnet skall bo hos den ena föräldern, om föräldrarna inte bor tillsammans, att den ena föräldern ensam skall ha vårdnaden och att barnet har rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor hos. Ett avtal angående vårdnad om barn och umgängesrätt skall ingås skriftligt och det skall för fastställelse föreläggas socialnämnden i den kommun där barnet har sin hemvist. När socialnämnden prövar om avtalet skall fastställas, skall den beakta barnets bästa och barnets egna önskemål. Ett avtal som fastställs av socialnämnden är gällande och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Socialnämnden åtar sig att i samband med avtal om vårdnad eller umgängesrätt hjälpa föräldrarna att avtala om underhållsbidrag. Däremot hjälper inte nämnden till med frågor om bodelning i samband med föräldrarnas separation eller om underhåll till make.
Domstolsutredningen anser att ett system sådant som det ovan beskrivna har vissa fördelar. Det öppnar enligt utredningen en möjlighet att lösa vårdnadsfrågor utan att gå via domstolarna. Härigenom kan man, framhåller utredningen, skapa större förutsättningar för lösningar som är grundade på frivilliga överenskommelser. Samtidigt kan det medföra en avlastning för domstolarna. Det finns därför enligt Domstolsutredningens mening mycket som talar för att en lösning baserad på den finländska förebilden skulle vara en framkomlig väg också i Sverige. Men det krävs viss ytterligare utredning. Framför allt måste man skaffa sig en uppfattning om de konsekvenser som skulle uppstå för kommunerna när det gäller personalbehov. Det kan knappast enligt utredningens mening komma i fråga att tillskapa en lösning som medför avsevärda kostnader för kommunerna. Samtidigt är att beakta att det torde vara en förutsättning för att systemet skall bli lika användbart som i Finland att socialnämnderna hjälper till med att räkna ut underhållsbidrag. Domstolsutredningen har inte kunnat göra den ytterligare utredning som behövs utan framhåller att frågan får övervägas i annat sammanhang.
Utredningens betänkande har remissbehandlats, och många remissinstanser har varit positiva till ett fortsatt utredningsarbete i enlighet med utredningens förslag. Se Remissammanställningen (Ds 1993:5), Del A s. 204. Enligt vad utskottet erfarit övervägs frågan om det fortsatta utredningsbehovet för närvarande inom Justitiedepartementet.
Utskottet kan konstatera att ett fortsatt utredningsarbete på sätt som Domstolsutredningen förordat skulle innebära ett tillgodoseende av vad som föreslås i motionerna 1992/93:L410 och 1992/93:L417. De pågående övervägandena inom regeringskansliet bör dock enligt utskottets mening inte föregripas. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1992/93:L410 och 1992/93:L417 yrkande 1.
Processuella frågor m.m.
Mål om vårdnad och umgänge samt om överflyttning av vårdnaden handläggs av de allmänna domstolarna, dvs. i första hand tingsrätt med möjlighet för den förlorande parten att överklaga avgörandet till hovrätt och därefter, under vissa förutsättningar, till Högsta domstolen. Frågor om verkställighet av allmän domstols avgörande i vårdnads- och umgängesmål handläggs, såsom tidigare framgått, av förvaltningsdomstolarna, dvs. i första instans av länsrätt vars avgörande kan överklagas till kammarrätt och därefter, under vissa förutsättningar, till Regeringsrätten.
I gällande rätt finns inga särskilda behörighetskrav eller krav på speciella kunskaper för domare i vårdnads- och umgängesmål. Av förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion framgår emellertid att sådana arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet inte får tilldelas en tingsfiskal.
Den gängse metoden för att tillföra en domstol särskild sakkunskap i ett tvistemål är att domstolen utser en sakkunnig enligt 40 kap. rättegångsbalken. Den sakkunnige fullgör sin uppgift först och främst genom att avge ett yttrande till domstolen, men han kan också delta vid de muntliga förhandlingar som förekommer och höras vid dessa. Den sakkunniges utlåtande och hans eventuella muntliga uppgifter utgör bevisning i målet.
I mål om vårdnad och umgänge har rätten en skyldighet enligt 6 kap. 19§ FB att se till att frågorna blir tillbörligt utredda. Innan rätten avgör ett sådant mål eller ärende skall socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. Har nämnden tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna rätten sådana upplysningar. Om det behövs ytterligare utredning, får rätten uppdra åt socialnämnden att verkställa sådan. Rätten får fastställa riktlinjer för utredningen och bestämma en viss tid inom vilken utredningen skall vara slutförd. Om det behövs får rätten förlänga denna tid. Rätten skall se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Barnet får höras inför rätten, om det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras.
Bengt Harding Olson (fp) anser i motion 1992/93:L401 att vi i Sverige bör fånga upp de fördelar som finns bl.a. i den australiska rättsordningen med särskilda familjedomstolar, som har tillgång till egna utredningsresurser och specialister i bl.a. sociala frågor och psykologi, vilket leder till att det övervägande antalet mål inte behöver gå till process. Hög domarkompetens och breda beslutsunderlag leder till goda slutresultat, vilket utgör en förstärkt garanti för att barnet sätts i centrum och de rättsliga avgörandena tillgodoser barnets bästa. Den föreslagna ordningen behöver, enligt motionären, inte innebära tillskapande av specialdomstolar. Syftet kan enligt vad som anförs uppnås genom inrättande av specialavdelningar på allmänna domstolar och genom regionala "specialinstanser", vilka även bör handlägga mål om verkställighet. I motionen yrkas ett tillkännagivande om vad som sålunda anförts om familjerättsdomstolar.
Utskottet vill med anledning av motionen erinra om att utskottet i samband med en studieresa till Australien i september 1992 gavs tillfälle till information om de australiska familjedomstolarna. En sådan domstol består av en chefsdomare samt andra domare. Till domare i en familjedomstol får utses endast domare i andra federala eller delstatsdomstolar eller vissa advokater. Som ett ytterligare kvalifikationskrav gäller att domaren genom sin utbildning, erfarenhet och personliga läggning skall vara lämpad att handlägga familjemål. Vid domstolen skall vidare finnas anställda familjerådgivare (trained counsellors), som i regel har akademiska examina i ämnen såsom psykologi och socialkunskap. Vid domstolen tjänstgör också notarier (registars). Reglerna för handläggningen av vårdnadsmål utgår från att parterna så långt det är möjligt skall försöka komma överens i vårdnadsfrågan. Rådgivning och medling är därför obligatorisk i alla tvistiga vårdnadsmål. Intentionerna i lagstiftningen synes ha uppnåtts, och i omkring 95 % av alla mål enas föräldrarna om vem av dem som skall ha vårdnaden om barnen. Rådgivningen och medlingen utförs av de vid familjedomstolen anställda familjerådgivarna. Vid sammanträdena deltar också i regel parternas juridiska ombud. Vid medlingen får parterna först information om gällande regler på området. Sex veckor därefter träffar parterna familjerådgivaren på nytt, varvid man påbörjar själva förhandlingsarbetet. I de fall där parterna inte kan komma överens om vårdnaden kommer målet att handläggas av en domare, som innan han avgör tvisten kan besluta om en vårdnadsutredning. En sådan utredning utförs i regel av en vid domstolen anställd notarie.
Enligt utskottets mening finns det onekligen vissa fördelar med det australiska systemet med specialdomstolar för familjemål. Det är emellertid ytterligt tveksamt om systemet kan passas in i den svenska domstolsorganisationen. Därtill kommer att det australiska systemet bygger på en delvis annan rättstradition än det svenska. De tankegångar som förs fram i motionen ligger inte heller i linje med de ställningstaganden riksdagen tidigare gjort beträffande den framtida svenska domstolsorganisationen. Våren 1990 uttalade justitieutskottet vid behandlingen av proposition 1989/90:71 om några processrättsliga frågor i sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:JuU32 att man vill slå vakt om principen om de allmänna domstolarnas breda sakliga kompetens och den därmed sammanhängande tanken att en domare bör ha så djup kunskap och god överblick över hela det juridiska fältet som möjligt. Under senare år har justitieutskottet vid ett stort antal tillfällen behandlat frågan om specialdomstolar, senast våren 1992 (bet. 1991/92:JuU20). Justitieutskottets ställningstaganden innebär att man i princip har den uppfattningen att antalet specialdomstolar bör minska.
Enligt vad som anges i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 3) kommer inom kort en departementspromemoria med en närmare utredning om specialdomstolar att sändas ut på remiss. Inriktningen är att antalet specialdomstolar skall bli så litet som möjligt. Vidare framgår av budgetpropositionen att det inom regeringskansliet pågår ett omfattande arbete som gäller förändringar av de allmänna domstolarnas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas framtida organisation. I budgetpropositionen förklarar justitieministern att den fortsatta inriktningen för arbetet är att förbereda ett genomförande av huvuddelarna av Domstolsutredningens förslag, och åtgärder förbereds för att bl.a. överföra uppgifter som inte består i rättskipning från domstolar till förvaltningsmyndigheter samt göra en bättre fördelning av måltyper mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1992/93:L401.
I två motioner framställs yrkanden som gäller utbildning av domare som handlägger familjemål. I motion 1992/93:L16 av Lena Öhrsvik och Margareta Israelsson (båda s) anförs att det är viktigt att domare som handlägger mål om vårdnad och umgänge får adekvat utbildning. I den typ av mål som det är fråga om måste, enligt motionärerna, krav ställas på att särskild kunskap om barn och barns utveckling finns hos domarna, vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna (yrkande 3).
Liknande synpunkter förs fram i motion 1992/93:L412 av Eva Zetterberg m.fl. (v, s, m, fp, c, kds, nyd). Motionärerna gör gällande att det är ett problem att domare, advokater och andra som har med barn att göra i vårdnadsärenden har så dålig utbildning när det gäller psykologiska samband, utvecklingspsykologi och hur barn fungerar. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär att Domstolsverket i samarbete med Sveriges advokatsamfund anordnar fortbildningskurser med inriktning på barn enligt vad som anförts om behovet av psykologisk utbildning av domare och advokater (yrkande 2).
Som utskottet anförde hösten 1990 (bet. 1990/91:LU13) vid behandlingen av liknande motionsyrkanden är det sjävfallet viktigt att domare som handlägger mål om vårdnad och umgänge har erforderlig kompetens och erfarenhet, men frågan om kvalifikationskraven måste lösas inom ramen för vad som är möjligt med utgångspunkt i varje domstols organisation. Utskottet vill vidare peka på att Domstolsverket kontinuerligt anordnar kurser och seminarier som riktar sig till domstolspersonal. Vid verket finns en särskild utbildningssektion som fastställer utbildningsprogram för varje budgetår. På programmen står bl.a. seminarier om vårdnadsmål som vänder sig till domare vid allmän domstol och vid förvaltningsdomstol samt till advokater med erfarenhet av vårdnadsmål. Syftet med ett sådant seminarium kan t.ex. vara att ge deltagarna tillfälle att utifrån sina olika erfarenheter diskutera handläggningen av vårdnadsmål samt ge en orientering om bl.a. förslag till ändrad lagstiftning och handläggningen av sådana mål i andra nordiska länder.
Av ett programförslag till ett seminarium våren 1993, som utskottet tagit del av, framgår att det vid seminariet kommer att behandlas frågor om vårdnadsutredningar och samarbetssamtal, psykiaterns erfarenheter om barn och föräldrar vid skilsmässa, handläggningen av vårdnadsmål i Finland och Norge samt den framtida handläggningen av vårdnadsmål m.m. med utgångspunkt från Domstolsutredningens förslag. Vidare kommer deltagarna att orienteras om islamsk familjerätt. Bland de medverkande märks företrädare för psykiatrisk sjukvård, socialförvaltning och Socialstyrelsen. Vidare medverkar erfarna domare från såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol, en advokat med mångårig erfarenhet av familjerätt och en professor i ämnet islamologi.
Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att det är angeläget att domare som handlägger mål om vårdnad och umgänge har erforderlig kompetens. Som ovan redovisats görs dock olika utbildningsinsatser. Det av Domstolsverket under våren anordnade seminariet utgör ett bra exempel på sådan verksamhet. Utskottet förutsätter att liknande seminarier och annan värdefull utbildning också fortsättningsvis kommer till stånd. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att motionerna 1992/93:L16 yrkande 3 och 1992/93:L412 yrkande 2 inte påkallar någon riksdagens åtgärd. Beträffande sistnämnda yrkande vill utskottet tillägga att det inte ankommer på vare sig riksdagen eller regeringen att göra några uttalanden om den verksamhet som Sveriges advokatsamfund bedriver.
En fråga som gäller utredningen i vårdnads- och umgängesmål tas upp i motion 1992/93:L15. Elisabeth Fleetwood (m) anser att det trots föreliggande förslag till ändring i 6 kap. 15§ FB fortfarande finns risk för felaktiga bedömningar på grund av domstolars ringa kompetens i vissa trosfrågor. För att minska och i möjligaste mån utesluta risken för felbedömningar bör domstolen enligt motionären inhämta Utrikesdepartementets synpunkter i fall där tveksamhet kan råda, särskilt i mål där ena parten bekänner sig till islamsk trosuppfattning. I motionen yrkas tillkännagivande om det sålunda anförda.
Utskottet vill erinra om att domstolen i vårdnads- och umgängesmål har en skyldighet att se till att frågorna blir tillbörligt utredda. I den mån domstolen anser att ett yttrande från t.ex. en myndighet behövs i en viss fråga kan domstolen alltid besluta om att ett sådant skall inhämtas i målet. Vidare står det parterna fritt att inge och åberopa i målet relevanta yttranden från exempelvis en expert på ett visst område. Någon obligatorisk skyldighet för domstolen att begära yttrande från en viss myndighet är utskottet inte berett att förorda. Det förtjänar att också i detta sammanhang peka på att en orientering i islamsk familjerätt ingår som en del i det av Domstolsverket planerade seminariet under våren 1993 för domstolspersonal. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1992/93:L15.
Enligt 6 kap. 15§ FB kan allmän domstol besluta om ett barns umgänge inte bara i förhållande till en förälder, som inte är vårdnadshavare, utan också i förhållande till någon annan som står barnet nära. Frågor om barns umgänge med någon annan än en förälder prövas av domstolen endast på talan av socialnämnd.
Kaj Larsson och Åke Selberg (båda s) anför i motion 1992/93:L420 att det sedan den nuvarande bestämmelsens tillkomst inte förekommit ett enda fall där socialnämnd väckt talan. Motionärerna begär därför i yrkande 3 ett införande av en självständig talerätt för mor- och farföräldrar i umgängesfrågor.
Utskottet erinrar om att ett likalydande motionsyrkande avslogs våren 1992. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1991/92:LU30 anförde utskottet att bestämmelsen i 6 kap. 15§ FB utgår från synsättet att vårdnadshavaren skall se till att barnet får sitt behov av umgänge med olika personer tillfredsställt. Härmed åsyftas inte bara att barnet bör få träffa olika personer som det längtar efter utan att barnet skall få träffa anhöriga m.fl. som det är berikande för barnet att vara tillsammans med. I vårdnadshavarens ansvar ligger, anförde utskottet vidare, att han eller hon på olika sätt skall uppmuntra barnet att träffa inte bara den förälder som inte har vårdnaden utan också andra personer som står barnet särskilt nära, t.ex. mor- och farföräldrar. Reglerna på området innebär, framhöll utskottet, givetvis också att vårdnadshavaren skall ta större hänsyn till barnets egen inställning i umgängesfrågor i takt med barnets utveckling.
Vid bedömningen av den då aktuella motionen anförde utskottet vidare att det måste beaktas att umgängesreglerna i FB tillkommit i barnets intresse. Det är således uteslutande barnets intresse och behov av att träffa t.ex. mor- och farföräldrar som skall tillgodoses, inte mor- och farföräldrarnas intresse av att träffa sitt barnbarn. Enligt utskottets mening är nuvarande ordning, som innebär att socialnämnden genom stämning -- efter utredning och bedömning om det är till fördel för barnet -- får ta upp frågan om umgängesrätt med annan person än en förälder, till fyllest. Det behov som ett barn i ett enskilt fall kan ha av att träffa sina mor- och farföräldrar torde i regel, anförde utskottet, kunna tillgodoses i samband med att den umgängesberättigade föräldern har barnet hos sig. En särskild talerätt för mor- och farföräldrar skulle dessutom, framhöll utskottet, komma att stå i strid med strävandena mot att i så stor utsträckning som möjligt begränsa processandet när det gäller vårdnad och umgänge.
Vad utskottet sålunda uttalade för mindre än ett år sedan äger fortfarande giltighet. Utskottet motsätter sig således att en självständig talerätt för mor- och farföräldrar i fråga om umgänge med barn införs, och utskottet avstyrker därför bifall till motion 1992/93:L420 yrkande 3.
Liisa Rulander vill i motion 1991/92:L424 ha till stånd ett tillkännagivande från riksdagen att umgängesrätt i större utsträckning än för närvarande skall förenas med föreskrift om att kontaktperson skall finnas med när umgängesrätten utövas. Motionären menar att det finns anledning att påtala behovet av utökade möjligheter att döma till umgänge med barn under överinseende av en kontaktperson. I fall där man kan förutse att det föreligger kulturkrockar eller andra uppenbara problem som skadar relationerna mellan föräldrar och barn skulle det, menar motionären, vara en trygghet för alla parter att ha en neutral person som garanterar barnets möjlighet till umgänge med båda föräldrarna.
Utskottet erinrar om att gällande rätt innebär att domstolen när den beslutar om umgänge kan föreskriva att umgänget skall ske i närvaro av t.ex. en av socialnämnden utsedd person. Likaså kan rätten föreskriva att umgänge får utövas endast i Sverige (se som exempel rättsfallen NJA 1969 s. 455 och NJA 1981 s. 916). Den föreslagna ändringen i 6 kap. 15§ FB syftar, som ovan framgått, till att umgängesbeslut i framtiden skall utformas med särskilt beaktande av risken för att barnet t.ex. förs utomlands av den umgängesberättigade föräldern. Det finns därför skäl att utgå från att umgängesbesluten i framtiden i än större utsträckning kommer att förenas med särskilda villkor med krav på närvaro av annan person. Utskottet förutsätter att en utvärdering av rättspraxis i umgängesfrågor kommer till stånd i lämpligt sammanhang med anledning av den nu föreslagna ändringen i FB:s umgängesregel. Om det därvid skulle visa sig att det föreligger behov av lagändringar i syfte att möjliggöra att umgänget i större utsträckning förenas med särskilda föreskrifter utgår utskottet från att regeringen återkommer till riksdagen med erforderliga förslag.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1991/92:L424.
Underhållsskyldighet och kostnader för umgänge med barn m.m.
Enligt 7 kap. 2§FB skall förälder fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet, om föräldern inte har vårdnaden om barnet eller har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern, men barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern.
Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Talan om underhållsbidrag tas upp av tingsrätten i den ort där den underhållsskyldige har sin hemvist. Finns inte någon behörig domstol tas målet upp vid Stockholms tingsrätt. Fråga om underhållsbidrag kan väckas även i samband med mål om fastställande av faderskap till barn, äktenskapsmål eller mål om vårdnaden om barn.
När underhållsbidrag bestäms får den bidragsskyldige förbehålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll (förbehållsbelopp) enligt bestämmelserna i 7 kap. 3§ FB. Förbehållsbeloppet för den bidragsskyldiges eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som per år utgör 120 % av gällande basbelopp. Om det finns särskilda skäl får ett belopp förbehållas för underhåll åt make som den bidragsskyldige bor tillsammans med. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med, om de har gemensamma barn. Ett sådant förbehållsbelopp skall normalt vara 60 % av basbeloppet. Om den bidragsskyldige har hemmavarande barn får han vidare förbehålla sig ett belopp som tillsammans med vad som utges till barnet av den andre föräldern eller för dennes räkning per år utgör 40 % av gällande basbelopp. Rätten kan dock i särskilda fall om det är motiverat bestämma ett annat förbehållsbelopp.
Dom eller avtal om underhållsbidrag kan jämkas av rätten, om ändrade förhållanden föranleder det. Avtal om underhåll kan också jämkas om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt (7 kap. 10§ FB).
För underhållsberättigade barn kan utgå bidragsförskott av allmänna medel enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott. Bestämmelserna innebär att staten förskotterar det underhållsbidrag som den underhållsskyldige föräldern har att utge. Om detta bidrag understiger en viss del av basbeloppet utgår ett särskilt utfyllnadsbidrag. Bidragsförskott lämnas inte om vårdnashavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåtit att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Bidragsförskottet inkl. utfyllnadsbidraget uppgår vid det nuvarande basbeloppet 34 400 kr till maximalt 13 760 kr per år. Antalet barn för vilka bidragsförskott lämnas har för budgetåret 1993/94 beräknats till 291 000, och medelsbehovet är beräknat till 3 110 miljoner kronor. Ärenden om bidragsförskott handhas av Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.
Gällande regler om bidragsförskott och underhållsbidrag har i praktiken ett nära samband. I departementspromemorian Ds 1992:53 Ensamförälderstöd har de beskrivits som kommunicerande kärl. I många fall är möjligheten att få bidragsförskott lika angelägen för den bidragsberättigade föräldern som att få underhållsbidrag. Det som vårdnadshavaren inte får som underhållsbidrag ges i flertalet fall i stället ut som bidragsförskott. Endast om det underhållsbidrag som blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i bidrag lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget.
När en umgängesberättigad förälder är bosatt på annan ort än barnet kan utövande av umgängesrätten vara förenat med särskilda kostnader. Sådana kostnader kan endast i begränsad utsträckning beaktas vid bestämmandet eller betalandet av underhållsbidraget. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1990 s. 219 uttalat att även om domstolarna endast i undantagsfall bör meddela beslut om på vilken plats ett umgänge skall påbörjas och avslutas och hur umgängeskostnaderna skall fördelas, föreskrifter av detta slag kan vara påkallade, om en utebliven reglering skulle innebära att det önskvärda umgänget inte kommer till stånd eller minskas i en utsträckning som går ut över barnets intressen. Någon generell möjlighet för en umgängesberättigad förälder att få ersättning för umgängeskostnader från staten, en kommun eller från den förälder som har vårdnanden om barnet finns inte. En förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag har emellertid rätt till avdrag på bidraget, om han eller hon haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn. Avdraget är en fyrtiondel av underhållsbidraget för varje helt dygn som barnet vistas hos föräldern. Om det finns särskilda skäl kan domstolen bestämma andra villkor för denna avdragsrätt (7 kap. 11§ FB). Föräldrarna kan naturligtvis också själva avtala om andra villkor.
Kaj Larsson och Åke Selberg (båda s) anser i motion 1992/93:L420 att reglerna för beräkning av underhållsbidrag är krångliga och ger upphov till en skiftande praxis. Föräldrarnas osäkerhet om vad som skall vara ett "rätt" underhållsbidrag för att bidragsförskott skall utgå har medfört att föräldrarna i stor omfattning överlåtit beräkningen av underhållsbidraget till domstol. Vidare anser motionärerna att möjligheten för den umgängesberättigade föräldern att göra avdrag på underhållsbidraget bör utvidgas. Underhållsbidraget bör betalas i förhållande till det faktiska antalet dagar barnet vistas hos den underhållsskyldige. Den som inte utövar umgänge med sitt barn bör betala ett högre underhållsbidrag för att kompensera vårdnadshavaren för de merutgifter som uppkommer. Reglerna om underhållsbidrag bör enligt motionärernas mening kunna göras betydligt enklare och mera rättvisa för alla inblandade parter. I motionen yrkas tillkännagivande därom (yrkande 2).
Frågor som gäller kostnader för umgängesresor m.m. tas upp i fyra motioner. I motion 1992/93:L403 av Sven-Olof Petersson (s) pekas på att barnet har rätt till umgänge med båda föräldrarna och att det därför är orimligt att direkta ekonomiska skäl skall försvåra och förhindra denna självklara rättighet. Motionären menar att reglerna bör ses över så att inte den enskilde förälderns ekonomi blir det som fäller avgörandet om umgänge skall komma till stånd. Ett sätt kan, enligt motionärens mening, vara att medge skatteavdrag för umgängesresor. I motionen yrkas tillkännagivande om behovet av en översyn av reglerna för resekostnader i samband med umgänge.
Ulrica Messing (s) anför i motion 1992/93:L405 att det är viktigt att barnen inte förlorar kontakten med någon av föräldrarna efter en skilsmässa. Vid en skilsmässa är det vanligt att en av föräldrarna flyttar till en annan ort, vilket medför att förutsättningarna för att upprätthålla kontakten med barnen försämras. Det måste vara en rättighet för barnen, anser motionären, att ha möjlighet att träffa och ha kontakt med båda sina föräldrar även efter en skilsmässa. I motionen yrkas tillkännagivande om behovet av åtgärder som ökar möjligheten för frånskilda föräldrar att utöva umgängesrätt med sitt barn.
I motion 1992/93:So610 anser Gudrun Schyman m.fl. (v) att det behövs fria resor för barn som skall träffa en förälder som inte bor på samma ort för att umgängesrätten skall fungera. Motionärerna yrkar att riksdagen hos regeringen skall begära ett förslag till utformning av bidrag till umgängesresor (yrkande 7).
Karin Pilsäter anför i motion 1992/93:L417 att det borde vara rimligt att en umgängesberättigad förälder, som av arbetsmarknadsskäl bosatt sig på en annan ort än barnet, bör få göra avdrag i deklarationen för umgängesresor på samma sätt som vid dubbel bosättning. I motionen yrkas tillkännagivande om det anförda (yrkande 4).
Frågor om underhållsbidrag har behandlats av riksdagen flera gånger tidigare med anledning av motioner med samma syften som den nu aktuella 1992/93:L420. Senast behandlades spörsmålet våren 1992, och utskottet erinrade då i sitt av riksdagen godkända betänkande 1991/92:LU30 om att frågorna var föremål för överväganden inom regeringskansliet. Med hänsyn härtill ansåg utskottet att de då aktuella motionerna inte påkallade någon riksdagens åtgärd.
Också frågor om kostnader för umgänge och umgängesresor har behandlats av riksdagen flera gånger tidigare med anledning av motioner. Vid riksdagsbehandlingen hösten 1990 ansåg utskottet (bet. 1990/91:LU13) att regeringen skyndsamt borde ta upp frågan till närmare övervägande och därefter återkomma med förslag till riksdagen. Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna gavs regeringen till känna. Motioner om kostnader för umgängesresor har därefter behandlats av utskottet våren 1991 och 1992 (bet. 1990/91:LU29 och bet. 1991/92:LU30). Utskottet hade då ingen annan uppfattning i saken än vad som tidigare redovisats. Enligt utskottets mening var det således fortfarande mycket angeläget att frågan om umgängeskostnaderna får en lösning. Med hänvisning till riksdagens tidigare uttalanden utgick utskottet också från att regeringen så snart det kan ske återkommer till riksdagen med ett förslag. Med det anförda avstyrkte utskottet bifall till de då aktuella motionerna.
Våren 1992 presenterade Socialdepartementet en departementspromemoria (Ds 1992:53) Ensamförälderstöd med förslag till förändringar av samhällstödet till ensamstående föräldrar. Förslagen gick i korthet ut på att det nuvarande utfyllnadsbidraget i bidragsförskottssystemet skulle ersättas med ett inkomstprövat bidrag till de berörda föräldrarna. I promemorian pekades också på behov av regelförändringar för fastställande av underhållsbidrag med anledning av det föreslagna nya samhällsstödet. Vidare erinrades i promemorian om riksdagens uttalanden om resekostnader för underhållsskyldiga vid umgänge med barn. I promemorian föreslogs att den särskilda beredningsgrupp inom regeringskansliet med företrädare för Socialdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Civildepartementet, Statrådsberedningen samt Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen, som medverkat vid utarbetandet av förslaget, skulle få i uppdrag att arbeta vidare med problemen som rör underhållsbidrag och kostnader för umgängesresor. Promemorian har remissbehandlats.
I årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 6) konstaterar socialministern att promemorian fått ett övervägande negativt mottagande av remissinstanserna. Mot den bakgrunden förklarar han sig inte beredd att på grundval av promemorian lämna några förslag till långtgående förändringar av samhällsstödet till ensamstående föräldrar. I samband med remissbehandlingen av departementspromemorian har dock allmänt framhållits att nuvarande system för bidragsförskott har allvarliga brister, framför allt vad gäller den nära kopplingen till underhållsbidragssystemet. Mot den bakgrunden måste, enligt socialministerns mening, arbetet med att åtgärda bristerna och att göra bidragsförskottet enklare att förstå och administrera bedrivas vidare inom regeringskansliet.
Utskottet förutsätter att de frågor om underhållsbidrag och resekostnader för umgängesresor m.m. som tas upp i de nu aktuella motionerna kommer att behandlas inom ramen för det fortsatta arbetet inom regeringskansliet som socialministern har aviserat i årets budgetproposition. Som utskottet tidigare uttalat är det angeläget att frågan om umgängeskostnaderna får en lösning. Utskottet utgår från att arbetet inom regeringskansliet bedrivs med erforderlig skyndsamhet.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1992/93:L403, 1992/93:L405, 1992/93:L417 yrkande 4, 1992/93:L420 yrkande 2 och 1992/93:So610 yrkande 7.
Sekretesskydd för barn m.m.
I motion 1992/93:L417 anser Karin Pilsäter (fp) att lagstiftningen inte bör lägga hinder i vägen för en umgängesberättigad förälder att utöva sitt föräldraskap och ta föräldraansvar, och i motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet härmed (yrkande 3). Vidare anser motionären att sekretesslagen innebär att en umgängesförälder hindras från att delta i skolans och barnomsorgens åhörardagar eller medverka vid s.k. kvartssamtal. Sekretesslagen bör därför ändras och i motionen begärs ett tillkännagivande därom (yrkande 2).
Av liknande skäl anser Kaj Larsson och Åke Selberg (båda s) i motion 1992/93:L420 att en översyn av sekretesslagen är påkallad. Motionärerna menar att sekretesslagen utestänger umgängesföräldern att ta del av barnets skolgång eller besöka det vid sjukhusvistelse. I motionen yrkas tillkännagivande av det anförda (yrkande 1).
Utskottet erinrar om att riksdagen våren 1989 prövade ett motionsyrkande om sekretessreglerna med samma inriktning som de nu aktuella. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1988/89:LU33 erinrade utskottet därvid om att konstitutionsutskottet hösten 1988 hade behandlat en motion vari begärdes en översyn av sekretessreglerna för hälso- och sjukvården i syfte att förbättra möjligheterna för en förälder som inte har vårdnaden om sitt barn att få upplysningar om barnet när det är intaget för vård. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1988/89:KU14 hade konstitutionsutskottet -- med hänvisning till ett av Socialstyrelsen avgivet yttrande -- framhållit att det på området får anses föreligga ett visst utrymme för uppgiftslämnande av aktuellt slag till den förälder som inte har vårdnaden om sitt barn, även om vårdnadshavarens samtycke skulle saknas. Vidare framhöll konstitutionsutskottet att det självfallet är angeläget att åtgärder vidtas om nuvarande ordning medför olägenheter i praktiken för den förälder som endast har umgängesrätt. Enligt konstitutionsutskottet hade det dock inte framgått att situationen skulle vara sådan att det var påkallat att ta det i motionen begärda initiativet. Konstitutionsutskottet avstyrkte därför motionen. Lagutskottet ansåg för sin del att riksdagen inte borde frångå sitt tidigare ställningstagande i frågan och avstyrkte den då aktuella motionen.
Som tidigare redovisats infördes den 1 mars 1991 (prop. 1990/91:8, bet. LU13) en särskild regel i 6 kap. 15§ FB av innebörd att vårdnadshavaren skall vara skyldig att lämna umgängesföräldern bl.a. sådana upplysningar rörande barnet som kan främja umgänget, såvida inte särskilda skäl talar emot det. I lagstiftningsärendet behandlade utskottet ett liknande motionsyrkande som de nu aktuella om ändringar i sekretesslagen, varvid utskottet ansåg att det inte fanns skäl för riksdagen att ändra ståndpunkt i frågan. I sammanhanget påpekade utskottet också att den då föreslagna regeln i 16 kap. 5§ FB om vårdnadshavarens upplysningsskyldighet i viss mån tillgodosåg motionens syfte.
Våren 1992 behandlades frågan på nytt med anledning av motioner. Utskottet fann då inte skäl att frångå sina tidigare gjorda ställningstaganden (se bet. 1991/92:LU30). Således ansåg utskottet att effekterna av den nya bestämmelsen i 6 kap. 15§ FB, som då varit i kraft i endast ett drygt år, fortfarande borde avvaktas. Det informationsbehov som en umgängesberättigad förälder kan ha om sitt barn torde i allmänhet, framhöll utskottet, kunna tillgodoses genom att vårdnadshavaren ger den information som bestämmelsen förutsätter. När det gäller bestämmelserna i sekretesslagstiftning underströk utskottet att dessa kommit till för att skydda barnet och att inte ens vårdnadshavaren har en oinskränkt rätt att få ta del av alla sekretessbelagda uppgifter som gäller om barnet. Utskottet var således inte berett att förorda några ändringar i sekretesslagen som innebär att en umgängesberättigad förälder skulle få möjlighet att få ut sekretessbelagda uppgifter. Med det anförda avstyrkte utskottet de då aktuella motionerna.
Några nya omständigheter som bör föranleda ett ändrat ställningstagande från riksdagens sida när det gäller sekretesslagstiftningen har inte framkommit under det år som gått från det att frågan senast prövades. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1992/93:L417 yrkande 2 och 1992/93:L420 yrkande 1.
Som utskottet tidigare framhållit är det viktigt att umgängesföräldern hålls underrättad om barnets förhållanden. Bestämmelsen i 6 kap. 15§ FB tar sikte på upplysningar om förhållanden som på ett mera ingripande eller betydelsefullt sätt påverkar barnets nuvarande eller framtida situation. Det kan exempelvis vara fråga om barnets hälsa, skolgång, uppehållsort, feriearbete eller särskilda fritidsintressen. Genom denna bestämmelse har skyldigheten för vårdnadshavaren att lämna upplysningar om barnet till umgängesföräldern tydligt markerats. Bestämmelsen har nu varit i kraft i drygt två år och enligt utskottets mening bör en utvärdering komma till stånd. Utskottet förutsätter att regeringen vid lämplig tidpunkt tar initiativ härtill. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet att motion 1992/93:L417 yrkande 3 inte nu bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.
Faderskapspresumtion vid samboförhållanden
Är vid barns födelse modern gift skall enligt 1 kap. 1§ FB mannen anses som barnets far (den s.k. faderskapspresumtionen). Detsamma gäller om modern är änka och barnet föds inom sådan tid efter mannens död att det kan vara avlat dessförinnan. Faderskapspresumtionen kan brytas av domstol i vissa i 1 kap. 2§ FB närmare angivna fall. Är modern ogift vid barnets födelse eller har en faderskapspresumtion brutits skall faderskapet fastställas genom bekräftelse eller dom. Bekräftelse av faderskap är en formbunden rättshandling, som skall ske skriftligen och vara bevittnad av två personer. Dessutom skall erkännandet godkännas av socialnämnden och av modern. Enligt 1 kap. 4§ FB kan en faderskapsbekräftelse ske även före barnets födelse. Visar det sig senare att den som lämnat bekräftelsen inte är far till barnet skall rätten förklara att bekräftelsen saknar verkan mot honom. Enligt 6 kap. 4§ FB kan föräldrarna få gemensam vårdnad genom registrering hos skattemyndigheten efter anmälan av dem båda till socialnämnden i samband med att nämnden skall godkänna en faderskapsbekräftelse.
I motion 1992/93:So247 anför Christer Lindblom m.fl. (fp) att en man som stadigvarande bor tillsammans med barnets mor borde behandlas på samma sätt som om han var gift. Enligt motionärerna skall således inte någon faderskapsbekräftelse behöva förekomma i sådana fall. Nuvarande system upplevs som både krångligt och förnedrande. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna att en man som är stadigvarande sammanboende utan att vara gift med barnets mor inte skall behöva erkänna faderskapet, utan antas vara far till barnet (yrkande 4).
Motioner om införande av faderskapspresumtion vid samboförhållanden har åtskilliga gånger tidigare behandlats av riksdagen, och därvid avslagits på hemställan av utskottet (se bl.a. bet. 1988/89:LU33). Utskottet har som skäl för ställningstagandena anfört att hänsynen till barnets bästa kräver att i de aktuella fallen faderskapet fastställs under medverkan av socialnämnden. Utskottet har också pekat på vikten av att faderskapsärenden handläggs på ett så enkelt sätt som möjligt med hänsyn till barnets intressen och under former som inte behöver uppfattas som integritetskränkande.
Utskottet kan inte finna några nya omständigheter som motiverar att riksdagen skulle frångå sin tidigare inställning. Liksom när frågan prövades senast hösten 1990 (bet. 1990/91:LU13) har utskottet fortfarande den uppfattningen att utgångspunkterna för reglerna om fastställande av faderskap måste, liksom när det gäller reglerna om vårdnad och umgänge, vara omtanken om barnets bästa. Bestämmelserna får därför inte utformas på ett sådant sätt att risker kan uppkomma för att barnets rättigheter på något sätt blir åsidosatta. Den nuvarande ordningen för fastställande av faderskap erbjuder betryggande garantier för att det verkligen är den biologiske fadern och inte någon annan som fastställs som fader.
Med den ordning som förespråkas av motionärerna uppkommer praktiska problem. Vid samboförhållanden finns inte såsom vid äktenskap någon helt entydig och för alla synlig markering att ett sådant förhållande föreligger. Sålunda är folkbokföringen inte tillräcklig i detta avseende, och vid tillämpning av lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem (sambolagen) får frågan om ett samboförhållande föreligger eller har förelegat ytterst i varje särskilt fall prövas i efterhand av domstol. Enligt utskottets mening kan det inte gärna komma i fråga med ett regelsystem för faderskapspresumtion vid samboförhållanden som innebär att det inte med säkerhet går att vid varje givet tillfälle enkelt avgöra om någon verkligen är far till barnet. Sambolagen har dessutom en begränsad räckvidd och, som utskottet uttalat tidigare (se bet. LU 1986/87:25), tillhandahåller den juridiska lösningar endast på ekonomiska problem. I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till sambolag underströk utskottet (se bet. LU 1986/87:18) att man inte bör skapa så utförliga regler för sambor att man därigenom åstadkommer vad som skulle kunna betecknas som äktenskapsliknande system av lägre dignitet. De som vill att ett mer heltäckande juridiskt system skall tillämpas på deras samlevnadsform får därför även i fortsättningen ingå äktenskap. Till detta kommer att det numera sedan den 1 mars 1991, som ovan redovisats, är möjligt för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad om sina barn också genom en anmälan till socialnämnden i samband med att faderskapet fastställs.
Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motion 1992/93:So247 yrkande 4.
Ytterligare utredningsarbete
Yrkanden om att riksdagen skall ta initiativ till nya utredningar på den svenska familjerättens område förs fram i två motioner. I motion 1992/93:L418 vill Karin Israelsson och Rune Backlund (båda c) att en utredning som belyser barnens rätt till båda föräldrarna i umgänges- och vårdnadstvister skall komma till stånd. Vad motionärerna vill ha utrett gäller kostnader för umgängesresor, kontaktmannens roll och utbildning, handläggningen av vårdnadstvister i syfte att undvika processande både i tingsätt och i länsrätt, ökad möjlighet till avdrag på underhållsbidrag när barnet vistas hos umgängesföräldern samt barnens situation i vårdnads- och umgängestvister.
Birgit Henriksson och Maud Ekendahl (båda m) anför i motion 1992/93:L415 att den gemensamma vårdnaden i vissa fall leder till att barnen slits mellan två olika vuxenvärldar. Det kan enligt motionärernas mening inte vara rimligt att tro att barn alltid känner sig harmoniska och lyckliga med en sådan krånglig vuxenvärld. Motionärerna anser att det finns skäl att se över vad den gemensamma vårdnaden av barn egentligen har inneburit.
Utskottet vill erinra om att FB under de senaste 20 åren har varit föremål för en fortlöpande reformering med strävanden mot ett allt större hänsynstagande till barnets intressen och barnets bästa. Som ett led i detta arbete tillsattes år 1977 en parlamentarisk utredning om barnets rätt med uppdrag att överväga olika åtgärder för att stärka barnets rättsliga ställning. Utredningen skulle enligt sina direktiv kartlägga problemområden och ange i vilka ämnen lagändringar borde komma i fråga. Utredningen bedrev sitt arbete fram till år 1987. Under den tioårsperiod som utredningen om barnets rätt bedrev sitt arbete avgav utredningen betänkanden (SOU 1978:10) Om förbud mot aga, (SOU 1979:63) Om föräldraansvar m.m. och (SOU 1987:7) Barnens rätt 3 Om barn i vårdnadstvister -- talerätt för barn m.m.
Utredningens förslag har delvis lett till lagstiftning. Sålunda bygger bl.a. en del av de senaste ändringarna i FB, som genomfördes hösten 1990 (prop. 1990/91:8, bet. LU13) på förslag som ursprungligen lagts fram av utredningen om barnens rätt.
I sammanhanget vill utskottet också, liksom utskottet gjorde våren 1992 när motionsyrkanden om ytterligare utredningar som gäller vårdnad och umgänge prövades senast (bet. 1991/92:LU30), peka på FN:s barnkonvention. Även om det svenska tillträdet till konventionen hösten 1990 inte föranlett någon ändrad lagstiftning innebär konventionen i sig en ständig påminnelse för såväl myndigheter som enskilda om barnens rättigheter i olika sammanhang. Som redovisats tidigare har också regeringen i en särskild rapport redovisat i vad mån svensk lagstiftning svarar mot konventionen. Vidare har regeringen nyligen föreslagit inrättande av en Barnombudsman med uppgift bl.a. att ta initiativ till utredningar om barnrättsfrågor (prop. 1992/93:173). Ombudsmannen skall ha rätt att exempelvis driva vissa frågor, anordna seminarier, debatter, hearings, initiera utredningar m.m. Enligt vad som anförs i propositionen skall ombudsmannen årligen avge en rapport över sin verksamhet till regeringen. I rapporten bör lyftas fram frågor som ombudsmannen anser att regeringen behöver överväga. Det kan vara förslag i lagstiftningsfrågor eller andra åtgärder. Särskilt bör sådana uttalanden tas upp som behandlar författningars överensstämmelse med FN:s barnkonvention och vilka åtgärder som kan behöva övervägas i fall det brister i överensstämmelsen.
Vad först gäller motion 1992/93:L418 vill utskottet påminna om att huvuddelen av vad motionärerna vill ha utrett, såsom framgått ovan, redan är eller kommer att bli föremål för överväganden i olika sammanhang. I övrigt kan utskottet för sin del inte finna att det för närvarande finns något omedelbart behov av utredningar i enlighet med vad som begärs i motionerna 1992/93:L418 och 1992/93:L415. Utskottet utgår från att regeringen följer den fortsatta utvecklingen på området och föranstaltar om de åtgärder som kan anses vara påkallade. Om regeringens förslag om en Barnombudsman antas av riksdagen skapas enligt utskottets mening utomordentliga förutsättningar för regeringen att kontinuerligt följa åtgärdsbehovet.
Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna 1992/93:L415 och 1992/93:L418.
Frågan om ytterligare utredningsarbete i ett mer internationellt perspektiv tas upp i motion 1992/93:L420 av Kaj Larsson och Åke Selberg (båda s). I motionen anförs att flera intresseföreningar i Norden och i EG-länderna arbetar för en gemensam familjelagstiftning när det gäller vårdnad och umgänge. Motionärerna påstår att föreningarna har svårt att förstå Sveriges svala intresse för frågan. Inom Norden har vi haft en fri arbetsmarknadspolitik i många år. Detta har medfört att familjer bildats och upplösts över gränserna och borde ha fört med sig en samordning av dessa frågor inom Norden. Då vi nu står inför ett EG-inträde, bör, anser motionärerna, en utredning om en samordning av lagstiftningen snarast ske.
Utskottet har nu, liksom när ett liknande motionsyrkande prövades våren 1992 (se bet. 1991/92:LU30), ingen annan uppfattning än motionärerna om betydelsen av gemensamma nordiska regler på familjerättens område. Enligt utskottets mening ligger det ett särskilt värde i att de nordiska länderna samarbetar i civilrättsliga lagstiftningsfrågor och har en i huvudsak likartad lagstiftning. Stora delar av den svenska lagstiftningen på centrala områden har också tillkommit i nordiskt samarbete, vilket resulterat i att det på flera områden råder överensstämmelse mellan lagreglerna i de nordiska länderna. Vad särskilt gäller familjerätten vill utskottet erinra om att familjelagssakkunniga under sitt arbete med äktenskapsbalken hade ett flertal överläggningar med motsvarande kommittéer i de andra nordiska länderna. En väsentlig utgångspunkt för samarbetet var därvid att eftersträva så stor nordisk rättslighet som möjligt, och införandet av äktenskapsbalken år 1987 innebar att vi kom att närma oss vad som gäller i andra nordiska länder på detta område.
Även om metoden att tillsätta parallella kommittéer i de nordiska länderna, som tillämpats sedan början av 1900-talet, numera inte alltid kan tillämpas i det nordiska lagstiftningsarbetet på familjerättens område håller sig varje nordiskt land ständigt informerat om vad som sker i de övriga nordiska länderna i syfte att få till stånd så likartade regler som möjligt. Vidare förekommer så gott som regelmässigt i varje lagstiftningsärende på familjerättens område överläggningar mellan de nordiska länderna. Sålunda föregicks 1982 och 1990 års ändringar i FB:s regler om vårdnad och umgänge av överläggningar med företrädare för justitiedepartementen i Danmark, Finland och Norge (se prop. 1981/82:168, bet. LU 1982/83:17 och prop. 1990/91:8, bet. LU13). Enligt vad som redovisas i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 3) pågår reformarbeten på familjerättens område när det gäller den internationellt privaträttsliga regleringen, bl.a. ett nordiskt samarbete rörande en översyn av den internordiska familjerättsliga regleringen.
Utrikesutskottet har nyligen också behandlat ett motionsyrkande som går ut på ett tillkännagivande om ett intensifierat nordiskt samarbete i lagstiftningsfrågor. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1992/93:UU9 har utrikesutskottet bl.a. pekat på att de nordiska justitieministrarna vid möten bekräftat avsikten att intensifiera det nordiska lagstiftningsarbetet genom bättre planering och koordinering av förberedelsearbetet. På det internationella planet har, enligt vad utrikesutskottet anför, ett intensivt nordiskt samarbete blivit regel inför viktiga möten, vilket lett till att de nordiska länderna i många fall har kunnat ge varandra erforderligt stöd och haft möjligheter att inta gemensamma ståndpunkter i de behandlade frågorna. Även inom ramen för det framtida samarbetet inom EG, EFTA och EES kan de nordiska ländernas regionala och politiska intressen tillvaratas vid utformningen av regelverk och andra avgöranden i bredare europeiska fora. Utrikesutskottet förutsätter därför att det värdefulla nordiska samarbetet kommer att fortsätta.
Även lagutskottet utgår från att det värdefulla nordiska samarbetet kommer att fortsätta. Någon särskild utredning om samordningen av lagstiftningen på familjerättens område är enligt utskottets mening inte motiverad. Vad gäller påståendet i motionen om behovet av samordning med EG:s regler på området vill utskottet erinra om att frågor om familjerätten inte faller inom ramen för det nuvarande arbetet inom EG. Inte heller torde en ratificering av Maastrichtavtalet innebära att familjerätten blir en fråga för en europeisk union. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1992/93:L420 yrkande 4.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande internationellt arbete m.m. att riksdagen avslår motion 1991/92:L409, motion 1991/92:L419 och motion 1992/93:L404 i denna del,
2. beträffande ändringar i 21 kap. föräldrabalken att riksdagen avslår motion 1992/93:L14 i denna del,
3. beträffande medling att riksdagen med avslag på motion 1992/93:L14 i denna del och motion 1992/93:L16 yrkande 4 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn såvitt avser 16§,
4. beträffande vite att riksdagen med avslag på motion 1992/93:L14 i denna del antar 18§ i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn,
5. beträffande övriga ändringar i 1989 års lag att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 3 och 4 med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juni 1993,
6. beträffande utrikesdepartementets medverkan att riksdagen avslår motion 1992/93:L14 i denna del,
7. beträffande ändring i 6 kap. 15§ föräldrabalken att riksdagen med avslag på motion 1992/93:L14 i denna del, motion 1992/93:L16 yrkandena 1 och 2 i denna del samt motion 1992/93:L404 i denna del antar regeringens förslag till lag om ändring i föräldrabalken med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juni 1993,
8. beträffande sexuella övergrepp på barn att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju802 yrkande 4,
9. beträffande barns ställning i vårdnads- och umgängesmål att riksdagen avslår motion 1992/93:L16 yrkande 2 i denna del, motion 1992/93:L412 yrkande 1, motion 1992/93:L419 och motion 1992/93:So610 yrkande 9,
10. beträffande åtgärder för att undvika processer om vårdnad och umgänge att riksdagen avslår motion 1992/93:L402, motion 1992/93:L410 och motion 1992/93:L417 yrkande 1,
11. beträffande särskilda familjedomstolar att riksdagen avslår motion 1992/93:L401,
12. beträffande utbildning av domare att riksdagen avslår motion 1992/93:L16 yrkande 3 och motion 1992/93:L412 yrkande 2,
13. beträffande utredningen i vårdnads- och umgängesmål att riksdagen avslår motion 1992/93:L15,
14. beträffande talerätt för mor- och farföräldrar att riksdagen avslår motion 1992/93:L420 yrkande 3,
15. beträffande kontaktperson att riksdagen avslår motion 1991/92:L424,
16. beträffande underhållsskyldighet och kostnader för umgänge med barn m.m. att riksdagen avslår motion 1992/93:L403, motion 1992/93:L405, motion 1992/93:L417 yrkande 4, motion 1992/93:L420 yrkande 2 och motion 1992/93:So610 yrkande 7,
17. beträffande sekretesskydd för barn m.m. att riksdagen avslår motion 1992/93:L417 yrkandena 2 och 3 samt motion 1992/93:L420 yrkande 1,
18. beträffande faderskapspresumtion vid samboförhållanden att riksdagen avslår motion 1992/93:So247 yrkande 4,
19. beträffande utredningar att riksdagen avslår motion 1992/93:L415 och motion 1992/93:L418,
20. beträffande gemensam nordisk familjelagstiftning att riksdagen avslår motion 1992/93:L420 yrkande 4.
Stockholm den 25 mars 1993
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s) och Stina Eliasson (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Motionerna 2 Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:139 2 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991/92 2 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1992/93 3 Utskottet 5 Inledning 5 Olovligt bortförande av barn i internationella förhållanden 7 Allmän bakgrund 7 Fortsatt internationellt arbete m.m. 9 Ändringar i 1989 års lag 14 Föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge m.m. 20 Ändring i umgängesreglerna 20 Barns ställning i vårdnads- och umgängesmål 24 Åtgärder för att undvika processer om vårdnad och umgänge 25 Processuella frågor m.m. 28 Underhållsskyldighet och kostnader för umgänge med barn m.m. 33 Sekretesskydd för barn m.m. 37 Faderskapspresumtion vid samboförhållanden 38 Ytterligare utredningsarbete 40 Hemställan 43 Bilaga I propositionen framlagda lagförslag 46