Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
Betänkande 1993/94:TU9
Trafikutskottets betänkande
1993/94:TU09
Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
Innehåll
1993/94
TU9
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. samt nio motioner. Huvudfrågorna gäller en bolagisering av Postverket samt lagreglering av postmarknaden.
I propositionen föreslås att Postverket ombildas till ett statligt helägt aktiebolag, Posten Aktiebolag (Posten AB). Huvudinriktningen för verksamheten skall oförändrat vara att erbjuda post- och kassaservice åt företag, organisationer och privatpersoner på den svenska marknaden. Bolaget föreslås vidare svara för vissa myndighetsuppgifter. I anslutning till förslaget om en bolagisering föreslås att regeringen träffar avtal med Posten AB om begränsningar av bolagets rätt att höja privatpersoners avgifter för brevbefordran. Regeringen föreslår också åtgärder för att mildra effekterna för ideella föreningar till följd av att befordran av brev blir mervärdesskattepliktig. Vidare lämnas förslag om hur särskilda samhällsåtaganden inom postverksamheten, såsom totalförsvarets behov av postbefordran, handikappades behov av grundläggande post- och kassaservice samt befordran av blindskriftsförsändelser skall genomföras och finansieras. Lagstiftningsförslaget avser främst en postlag. Lagens syfte är enligt propositionen att fastställa grunden för post- och kassaservicens omfattning. Postlagen skall vidare ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för post- och kassaservicen kan nås. Postlagen föreslås vidare innehålla sådana bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten. I propositionen lämnas också en rad andra förslag till lagändringar som sammanhänger med införandet av en postlag och bolagiseringen av Postverket.
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att bolagisera Postverket och lagreglera postområdet. Därmed skapas goda utvecklingsmöjligheter på postmarknaden samtidigt som bra postkommunikationer kan garanteras i hela landet. Regeringens förslag att bolagisera Postverket innebär att 25 % mervärdesskatt skulle komma att införas för befordran av brevförsändelser. Utskottet anser emellertid att det är angeläget att begränsa kostnadsökningarna och att mervärdesskatt därför endast bör utgå med 12 %, dvs. samma skattesats som gäller för personbefordran. Riksdagen bör nu fatta beslut om att Postverket skall bolagiseras den 1 mars 1994, dvs. en månad senare än vad regeringen föreslagit. Regeringen bör vidare återkomma till riksdagen med förslag om 12 % mervärdesskatt på brevbefordran i sådan tid att det kan genomföras vid samma tidpunkt. Utskottet anser att riksdagen bör göra ytterligare två tillkännagivanden. Det ena gäller en förstärkning av statsmakternas styrning, kontroll och inflytande med begäran om årlig uppföljning och redovisning till riksdagen. Det andra gäller krav på en övergångslösning som kompenserar vissa tidskrifter för ökade kostnader som kan uppstå till följd av att mervärdesskatt införs för postbefordran.
I nio reservationer från Socialdemokraterna yrkas avslag på regeringens förslag om en bolagisering av Postverket, lagstiftningsförslagen samt övriga förslag som sammanhänger med bolagiseringen. Socialdemokraterna anser att Postens roll som en del av landets totala kommunikationssystem och den stora betydelse som posten har för strävandena till regional balans i landet gör att verksamheten bör drivas även fortsättningsvis i affärsverksform vilket möjliggör ett reellt demokratiskt inflytande. Socialdemokraterna anser att en ny lagstiftning bör utarbetas för postmarknaden som bl.a. bygger på ett koncessionssystem för postföretagen som tryggar en solidarisk finansiering av regionala och sociala kostnader.
Till betänkandet har fogats en meningsyttring från v-suppleanten, i vilken han stöder samtliga s-reservationer.
Propositionen
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
Förslag till riksdagsbeslut
1. att riksdagen antar regeringens förslag till postlag, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), lag om ändring i luftfartslagen (1957:297), lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, lag om ändring i delgivningslagen (1970:428), lag om ändring i vallagen (1972:620), lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m., lag om ändring i datalagen (1973:289), lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport, lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., lag om ändring i körkortslagen (1977:477), lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369), lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lag om ändring i tullagen (1987:1065), lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), lag om ändring i lagen (1992:1613) om ändring i bankrörelselagen (1987:617), lag om ändring i lagen (1992:1619) om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624), lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327), lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. Lagförslagen är fogade som bilaga 1 till detta betänkande.
2. att riksdagen godkänner att Postverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 februari 1994 (avsnitt 8.1),
3. att riksdagen bemyndigar regeringen att genomföra bolagsbildningen och överföra Postverkets verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB (avsnitt 8.1.1),
4. att riksdagen bemyndigar regeringen att träffa avtal med Posten AB om att upprätthålla post- och kassaservice i hela landet (avsnitt 8.1.1),
5. att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om inriktningen och begränsningen av Postgirots verksamhet i det nybildade bankaktiebolaget (avsnitt 8.2.2),
6. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om äganderätten till statens koncernkontosystem CassaNova (avsnitt 8.2.3),
7. att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om inriktningen och begränsningen av verksamheten i det nybildade kreditmarknadsbolaget (avsnitt 8.2.4),
8. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om finansieringen av befordran av blindskriftsförsändelser och handikappservice (avsnitt 9),
9. att riksdagen godkänner vad regeringen anfört om mervärdesskatt på befordran av brev (avsnitt 10.1),
10. att riksdagen bemyndigar regeringen att i avtal med Posten AB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelse (avsnitt 10.2),
11. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om Postverkets uppgifter inom totalförsvaret och finansieringen av totalförsvarets behov av postbefordran (avsnitt 10.3),
12. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om uppgiften att företräda Sverige i det internationella samarbetet på postområdet (avsnitt 10.4),
13. att riksdagen bemyndigar regeringen att träffa avtal med Posten AB om postnummersystemet (avsnitt 10.5),
14. att riksdagen till Telestyrelsen: Upphandling av särskilda samhällsåtaganden på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under sjätte huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 29 600 000 kr (avsnitt 11).
Motionerna
1993/94:T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
1993/94:T22 av Ian Wachtmeister (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att effekterna av införande av mervärdesskatt måste minimeras.
1993/94:T23 av Ingvar Svensson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskilda övergångsregler för viss typ av tidningar vilka drabbas av stora kostnadsökningar på grund av mervärdesskattepåslag vid postbefordran.
1993/94:T24 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär utvärdering ur landsbygdens synpunkt av Postverkets organisatoriska förändringar, 2. att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag om att ge Postverket fullständiga bankrättigheter, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt momsbefrielse för Postverket, 4. att riksdagen avslår regeringens förslag att bolagisera Postverket.
1993/94:T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m., 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om koncessionslagstiftning inom postområdet i enlighet med vad som i motionen anförts, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om utökade verksamhetsförutsättningar för Postgirot i enlighet med vad som i motionen anförts.
1993/94:T26 av Christina Linderholm (c) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär att den positivt prövar vad i motionen anförts om full kompensation för effekterna av införande av momsplikt för Posten AB för föreningsporto till ideella föreningar, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i möjligaste mån förhindra avgiftshöjningar för kunden vid distribution av tidningar och tidskrifter.
1993/94:T27 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vilka uppgifter från flyttningsanmälningarna som Posten AB får registrera och använda sig av i sin verksamhet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Posten AB inte har rätt att sälja registrerade uppgifter, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samarbete mellan Posten AB och folkbokföringsregistret.
1993/94:T28 av Per-Richard Molén och Olle Lindström (båda m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kravet på tydlig redovisning av kostnader och priser på postområdet.
1993/94:T29 av Tage Påhlsson (c) vari yrkas att riksdagen -- därest riksdagens majoritet beslutar enligt propositionen -- som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om konsekvenserna för postservicen i landets glesare befolkade delar.
Yttranden från andra utskott
Trafikutskottet har inhämtat yttranden från konstitutionsutskottet (1993/94:KU2y), finansutskottet (1993/94:FiU1y), försvarsutskottet (1993/94:FöU2y) och näringsutskottet (1993/94:NU2y) över propositionen jämte motioner i de delar som berör resp. utskotts beredningsområde. Yttrandena återfinns i bilagorna 3--6.
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag i proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. samt nio motioner.
Under beredningsarbetet har utskottet mottagit opinionsyttringar och synpunkter i form av namnlistor och skrivelser såväl från enskilda personer som från olika organisationer.
Betänkandet inleds med en kort bakgrundsbeskrivning. För en utförligare redogörelse över postmarknadens struktur hänvisas till Postlagsutredningens betänkande Postlag (SOU 1993:9) samt till rapporten Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) som tagits fram inom Kommunikationsdepartementet.
Utskottet
1 Bakgrund
1.1 Postverket verkar alltmer i konkurrens
Den tekniska utvecklingen, förändringar i efterfrågan och liberaliseringar har lett till en förändrad marknadssituation för Postverket vars verksamheter därmed i varierande grad kommit att utsättas för konkurrens. Detta gäller även den grundläggande uppgiften brevbefordran som under lång tid varit ett statligt monopol. Bestämmelser härom har senast funnits i kungörelsen (1947:175) angående Postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. Kungörelsen upphävdes fr.o.m. den 1 januari 1993. Det råder alltså numera fri konkurrens även på brevbefordringsområdet. Till marknadsbilden hör även de alternativ som vuxit fram till fysisk brevbefordran såsom telefax och elektronisk post.
1.2 Postmarknaden är delvis oreglerad
Någon lagstiftning som reglerar utövandet av själva postverksamheten finns inte. Postverket är i stället underkastat det allmänna regelsystemet för offentligrättslig verksamhet. Hit räknas såväl grundlagsbestämmelser som annan offentligrättslig reglering. Även civil- och näringsrättsliga bestämmelser har betydelse för Postverkets uppträdande i affärsrelationer. Det finns också offentligrättsliga regler som specifikt styr Postverket. Dessutom finns det regler som Postverket har bestämt skall gälla i den egna verksamheten, bl.a. avtalsvillkor då Posten bedriver affärsverksamhet. Brevbefordran i Postverkets regi har sålunda skyddats av en författningsreglerad ensamrätt. Paketbefordran har alltid varit öppen för fri konkurrens. Förmedlingen av statliga betalningar har reglerats genom myndigheternas skyldighet att använda Riksbanken eller Postgirot. Samhällets behov av post- och kassaservice har tillgodosetts genom att riksdagen beslutat om riktlinjer för Postverkets post- och kassaservice. Samtidigt har Postverkets brev- och postgiroverksamhet skyddats med regleringar.
1.3 Postverket styrs av olika mål
Nu gällande former för statsmakternas styrning av Postverkets verksamhet beslutades i huvudsak år 1985 (prop. 1984/85:100 bil. 8, bet. TU11, rskr. 203). Vissa kompletteringar har emellertid gjorts senare. Styrningen sker genom att riksdagen fastställer servicemål, kvalitetsmål och ekonomiska mål på grundval av rullande treårsplaner som upprättas av Postverket.
De fastställda målen har senast preciserats i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. TU18, rskr. 276). Riksdagen har därmed lagt fast att en väl fungerande post- och kassaservice skall finnas tillgänglig för alla oavsett adressort. Denna post- och kassaservice skall omfatta distribution av brev, paket och betalningar och tillhandahållas alla vardagar. Uppdraget att tillhandahålla denna service har getts till Postverket. Uppdraget innebär följande:
Service och kvalitet
En god grundläggande postservice skall ges till såväl stora som små kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör vara styrande för Postverkets insatser. Förändringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt.
Daglig service
Postverket skall tillhandahålla daglig postservice till alla hushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessa ha tillgång till postutdelning och betalningsservice fem dagar i veckan.
Rikstäckande service
Postverkets service skall vara rikstäckande. Brev, paket och betalningar skall kunna nå alla oavsett adressort.
Brevbefordran
Postverket skall tillhandahålla brevbefordran med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Enstaka försändelse skall befordras till enhetligt och rimligt pris.
Paketbefordran
Postverket skall tillhandahålla paketbefordran till ett enhetligt pris för enstaka försändelser från privatpersoner.
Betalnings- och kassaservice
Postverket skall tillhandahålla daglig och rikstäckande betalnings- och kassaservice. På orter där alternativ till Postverkets betalnings- och kassaservice saknas skall staten upphandla sådan service. Det överlåts på Postverket att finna det billigaste och mest effektiva sättet att upprätthålla betalnings- och kassaservicen.
Beredskapsplanering
Postverket skall svara för beredskapsplanering som en del av totalförsvarsplaneringen. Bl.a. gäller detta postbefordran, fältposttjänst och betalningsförmedling under kris eller i krig.
Utvärdering av utförd service
Postverket skall i samband med årsredovisning och treårsplan redovisa hur servicen utförts och hur väl kvalitetsmålen uppnåtts samt hur kunderna upplevt servicen.
Resultat och produktivitetskrav
Postverket skall generera en marknadsmässig förräntning av det justerade egna kapitalet. Det långsiktiga utdelningskravet till ägaren, staten, skall utgöra minst 5 % av justerat eget kapital. Utdelningen bör ej överstiga 20 % av resultatet efter skatt. Totalproduktiviteten skall öka med 2 % årligen under perioden 1993--1995.
Postverket har på postbefordringsområdet även vissa samhällsåtaganden, dvs. uppgifter som inte är affärsmässigt motiverade men angelägna ur ett samhällsperspektiv. Till dessa brukar räknas framför allt befordran av blindskrift, beredskapsplanering och handikappservice.
I sammanhanget kan vidare anges att enligt förordningen (1988:79) med instruktion för postverket har verket till huvuduppgift att driva poströrelse, vari ingår att befordra och distribuera brev och paket samt förmedla betalningar. Postverket får enligt instruktionen också driva annan verksamhet som det har särskilda förutsättningar för.
1.4 Postverkets organisation och ekonomi
Postverket är ett statligt affärsverk. Affärsverksformen tillskapades genom 1911 års budgetreform. Verksformen innebär bl.a. att den ekonomiska omslutningen inte redovisas över statsbudgeten. Postverket är emellertid en integrerad del av den statliga verksamheten och fungerar som förvaltare av statlig egendom. Enligt regeringsformens bestämmelser får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt, och statens medel står till regeringens förfogande. Investeringar och finansieringen av dessa skall därför ytterst beslutas av riksdagen. För affärsverken gäller vidare särskilda bestämmelser om förvärv och försäljning av fast egendom samt om förvärv, försäljning och bildande av bolag. Verkets poströrelse är indelad i fem affärsområden, nämligen Posten Brev, som förmedlar meddelanden och lättare varor inom landet, Posten Lättgods, som förmedlar lättgods med vikter upp till 35 kg inom landet, Posten Utrikes, som förmedlar meddelanden och lättgods till och från andra länder, Postgirot, som förmedlar betalningar samt Posten Bank och Kassa, som svarar för kassaservice och banktjänster samt deltar i förmedlingen av brev och lättgods och i förmedlingen av betalningar via postgirot. För poströrelsen är landet indelat i postregioner. I posten ingår vidare ett antal särskilda resultatenheter som t.ex. Posten Finans och Posten Frimärken. Posten har två verksamma dotterbolag -- Fastighets AB Certus och Postbolagen AB. Postbolagen AB är i sin tur moderbolag för ca 15 rörelsedrivande bolag. Inom bolagen bedrivs verksamheter som stödjer och kompletterar poströrelsen. Härutöver har posten aktier och andelar i ett antal företag. Posten och postens bolag bildar en affärsverkskoncern.
Postens kundservice förmedlas genom ca 1 900 postkontor, 2 750 lantbrevbäringslinjer, 8 200 stadsbrevbäringsdistrikt samt 40 000 brevlådor. Lantbrevbärarna både delar ut post i postlådor och står till tjänst med kassaservice. I mycket glest befolkade områden, där kostnaderna för lantbrevbäring skulle bli orimligt höga, får hushållen sin postservice genom postväskor (ca 10 000) som sänds med reguljära transportmedel till och från enskilda hushåll eller till och från postombud hos vilka hushållen får hämta eller lämna post. Enklare postservice bedrivs i 350 orter på entreprenad i anslutning till butiker m.m. I postens distributionsnät sänds inlämnade försändelser till "uppsamlingspostkontor", där försändelserna sorteras och därifrån sänds vidare till "spridningspostkontor" i "brevområden" och "paketområden". Antalet anställda inom Postverket var år 1992 drygt 53 000 personer. Postens resultat efter finansiella poster förbättrades under år 1992 till 1 572 miljoner kronor (1 168 miljoner kronor år 1991). Postens långsiktiga resultatmål om 5 % vinstmarginal överträffades därmed. Avkastningen på det egna kapitalet efter skatt var samma år drygt 17 %. Kraftfulla rationaliseringar i kombination med högre förräntning på Postens placerade medel är de främsta orsakerna till resultatförbättringen.
1.5 Tidigare utredningar om Postverket
Den offentliga sektorn har under senare år varit föremål för en omfattande prövning vad gäller verksamhet, inriktning och organisation. Inte minst har detta gällt de statliga affärsverken. Postverket har under senare år varit föremål för en rad olika översyner både internt inom Posten och på initiativ av regeringen, Riksdagens revisorer m.fl.
Ett antal utredningar och analyser har sålunda gjorts som underlag för en prövning av lämplig verksamhetsform för Postverket. Här kan särskilt nämnas den analys av Postverkets konkurrensförutsättningar som genomförts inom Kommunikationsdepartementet. Detta arbete finns redovisat i promemorian Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) som remissbehandlades under hösten 1991. Vidare kan nämnas att regeringen i maj år 1992 tillsatte en särskild expertgrupp inom regeringskansliet med uppgift att närmare utreda de konstitutionella aspekterna vid en ändrad verksamhetsform för Televerket, Postverket och Statens järnvägar. Resultatet av gruppens arbete har redovisats i promemorian Bolagisering av affärsverk, konstitutionella aspekter (Ds 1992:101). I mars år 1992 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att utarbeta förslag till lagstiftning och ändrad reglering för postmarknaden. Postlagsutredningen (K 1992:38) har i betänkandet (SOU 1993:9) Postlag lämnat förslag till ny postlag och vissa andra lagändringar m.m. Betänkandet har remissbehandlats.
2 Riktlinjer för den framtida postverksamheten
2.1 Huvuddragen i regeringens förslag
I propositionen läggs fram förslag till en postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket. Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner att Postverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag, Posten Aktiebolag (Posten AB) den 1 februari 1994. I propositionen lämnas också vissa andra förslag till lagändringar som sammanhänger med införandet av en postlag och bolagiseringen av Postverket. Förslaget till postlag anger vilken grundläggande post- och kassaservice som skall tillhandahållas allmänheten. Postlagen skall vidare ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för post- och kassaservicen kan uppfyllas. Postlagen föreslås vidare innehålla sådana bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten såsom regler om hanteringen av obeställbara brev, tystnadsplikt och ansvarighet vid postbefordran.
Posten AB föreslås handha en del uppgifter som innefattar myndighetsutövning, nämligen medverkan vid val och folkomröstning, särskild postdelgivning, tullkontroll, utlämnande av körkort samt handläggning av flyttningsanmälningar. I propositionen redovisas hur bolagiseringen av Postverket är avsedd att genomföras. Staten kommer att inneha samtliga aktier i Posten AB. En redogörelse lämnas för skilda överväganden inför bolagiseringen avseende konstitutionella aspekter, såsom styrning och kontroll av det nya bolaget. Huvudinriktningen för verksamheten skall enligt förslaget oförändrat vara att erbjuda post- och kassaservice åt företag, organisationer och privatpersoner på den svenska marknaden. I anslutning till förslaget om förändring av Postverkets verksamhetsform föreslås att regeringen träffar avtal med Posten AB om begränsningar av bolagets rätt att höja privatpersoners avgifter för brevbefordran. Regeringen föreslår också åtgärder för att mildra effekterna för ideella föreningar till följd av att befordran av brev blir mervärdesskattepliktig. Vidare lämnas förslag om hur särskilda samhällsåtaganden inom postverksamheten, såsom totalförsvarets behov av postbefordran, handikappades behov av grundläggande post- och kassaservice samt befordran av blindskriftsförsändelser skall genomföras och finansieras.
2.2 Motionsförslag
Två motioner har väckts som avvisar regeringens riktlinjer för den framtida postverksamheten och som föreslår att riksdagen avslår propositionen.
Postverket uppfyller enligt motion T25 (s) väl de service- och kvalitetsmål som regering och riksdag satt upp. En fungerande postverksamhet är en väsentlig del av Sveriges infrastruktur. Affärsverksformen ger goda förutsättningar såväl för kommersiell verksamhet som för demokratiskt inflytande. Några övertygande skäl har inte redovisats för att Postverkets verksamhet skulle fungera bättre efter en bolagisering, anför motionärerna. De framför vidare farhågor för att bl.a. postkassaservicen kommer att minska i omfång till förmån för Posten AB:s bank- och finansrörelse. I motionen påpekas också att det är en stor brist att det inte redovisas hur kostnaderna för den olönsamma men för samhället viktiga kassaservicen skall täckas efter år 1996. I motionen konstateras vidare att den ökande konkurrensen på postmarknaden har förändrat förutsättningarna för att upprätthålla en rikstäckande postservice. Det är en nationell angelägenhet att de regionala och sociala mål som riksdagen har fastställt kan uppnås. Detta bör säkerställas genom lagstiftning och annan styrning. En postlag måste därför, anser motionärerna, ställa krav på att alla postbefordringsföretag tar ett ansvar för att målen kan nås och att de bidrar till att täcka de kostnader som detta medför. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag till en koncessionslagstiftning, som anger vilka villkor ett postbefordringsföretag måste uppfylla för att få tillstånd att bedriva postverksamhet.
Infrastrukturen, där postservicen utgör en viktig del, är en samhällelig angelägenhet enligt motion T21 (v). Genom naturliga monopol och sammanhållna system har det varit möjligt att uppnå hög effektivitet och en rättvis fördelning av fungerande transporter, telekommunikationer och postservice. Regeringens förslag saknar vidare en helhetssyn. Ombildningen av Postverket till aktiebolag, där lönsamhetskrav ställs på de enskilda delarna, kommer att leda till att samarbetet inom Postverket ersätts av interndebiteringar och maktkamper. Genom avvecklingen av postmonopolet kommer det enligt motionärerna inte längre att finnas något överskott som kan föras över till de olönsamma delarna av verksamheten. Den föreslagna postlagen kommer i längden att vara otillräcklig för att upprätthålla en rikstäckande post- och kassaservice. Motionärerna avvisar därför förslagen i propositionen.
2.3 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens uppfattning att avregleringen av postmarknaden och den ökande konkurrensen ställer krav på lagreglering i syfte att trygga att goda postkommunikationer skall kunna garanteras i hela landet. En förändrad omvärld ställer också nya krav på styrning och beslutsfattande samt möjligheter till flexibilitet. Affärsverksformen har sina uppenbara begränsningar. Därför är det nödvändigt att Posten ges förutsättningar att utvecklas och konkurrera på samma villkor som övriga företag på marknaden. Samtidigt måste statsmakternas behov av styrning, kontroll och insyn tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Utskottet anser att regeringens riktlinjer om en lagreglering och en förändrad verksamhetsform för Postverket väl svarar mot dessa behov.
Enligt utskottets mening bör det vidare råda etableringsfrihet och konkurrens på postmarknaden. Utskottet ser därför positivt på den markering som görs i propositionen i detta avseende. Den koncessionslagstiftning som förordas i motion T25 (s) skulle skapa etableringshinder och därigenom verka konkurrensbegränsande. Syftet med avregleringen av postmarknaden skulle därmed motverkas. Av det anförda följer att utskottet anser att regeringens förslag är väl utformade och att de kommer att bidra till en positiv utveckling av postverksamheten i landet. Utskottet avstyrker således de förslag till riktlinjer för den framtida postverksamheten som förordas i motionerna T21 (v) och T25 (s).
3 Bolagisering av Postverket
3.1 Regeringens förslag
Varför bolag?
I propositionen framhålls att teknisk utveckling, efterfrågeförändringar och avreglering har inneburit en förändrad situation på postmarknaden. Nya tjänster har tillkommit och nya företag har etablerat sig vilket gör att Postverket på flertalet av sina delmarknader möter konkurrens från privata företag. Den förändrade situationen ställer krav på en utveckling av Postverkets verksamhetsform. Affärsverksformen innebär begränsningar i fråga om t.ex. förvärv och försäljning av fast egendom, försäkringar, upplåning samt möjligheter till samarbete och samägande. En del problem har kunnat lösas genom att aktiebolag har bildats inom Postverkskoncernen, men denna blandform är olycklig och svår att styra anser regeringen. Därför förordas en enhetlig associationsform. Konkurrenterna är som regel aktiebolag. Regeringen finner det därför angeläget att Postverket blir aktiebolag i likhet med andra företag på postbefordrings- och betalningsmarknaden. De tillgångar och skulder som nu förvaltas av Postverket avses bli överförda till ett nybildat aktiebolag, Posten AB, som skall vara helägt av staten. Den verksamhet som nu bedrivs inom Postverkets olika affärsområden överförs efter hand till dotterbolag.
Organisation
Av propositionen framgår vidare att den nu gällande organisationen i sina huvuddrag kommer att gälla även efter bolagiseringen. Detta innebär en organisation med fem affärsområden, Posten Brev, Posten Lättgods, Posten Utrikes, Posten Bank och Kassa samt Postgirot. I syfte att renodla moderbolaget så långt som möjligt inrättas också ett holdingbolag, Posten Service AB. Till holdingbolaget förs verksamheter som är koncerngemensamma. Affärsområdena Posten Bank och Kassa, Postgirot och Posten Service AB kommer att ombildas till dotterbolag den 1 februari 1994. Affärsområdena Posten Brev, Posten Lättgods och Posten Utrikes kommer inledningsvis att driva sina verksamheter som affärsområden inom moderbolaget Posten AB. Senast vid utgången av år 1994 kommer åtminstone brev- och paketverksamheten inom Posten AB att drivas i dotterbolag.
Avtal
Avsikten är att överlåtelsen av Postverkets verksamhet, tillgångar och skulder skall regleras i ett avtal mellan staten och Posten AB. Detta överlåtelseavtal skall bl.a. reglera vilka tillgångar och skulder samt rättigheter och åtaganden som skall överföras. Mot bakgrund av den dominerande ställning som Postverket i dag har är det regeringens uppfattning att Posten AB bör kunna upprätthålla rikstäckande postservice till enhetliga avgifter för enstaka försändelser utan särskild ersättning. Detta skall regleras i avtal mellan staten och Posten AB. Kravet på rikstäckande service skall också finnas med i bolagsordningen för Posten AB. Regeringen menar att dess förslag skapar förutsättningar för att renodla statens roll som ägare av Posten AB i förhållande till de intressen som statsmakterna i övrigt har att bevaka inom postområdet. Utgångspunkten för staten som ägare anges vara att erhålla avkastning på det egna kapitalet. Det primära ekonomiska målet för verksamheten i Posten AB är därmed att ge räntabilitet på eget kapital och utdelning till ägaren.
Ekonomi
Posten AB:s kapitalstruktur har betydelse för bolagets utvecklingsmöjligheter. Kapitalstrukturen bör ge en tillräcklig bas för bolagets verksamhet. Vid en sammanvägning av rimliga soliditetsnivåer i respektive affärsområde framkommer att soliditeten på koncernnivå bör vara ca 15 % på sikt. Vid tidpunkten för bolagiseringen kommer Postkoncernens soliditet att vara ca 11 %. Posten AB föreslås överta Postverkets alla pensionsförpliktelser.
I propositionen redovisas att Postens resultat efter finansiella poster under perioden 1994--1996 beräknas bli ca 600 miljoner kronor per år i början av perioden för att i slutet av perioden uppgå till ca 1 miljard kronor per år. Regeringen anser att på lång sikt måste detta resultat förbättras för att ägaren skall kunna uppnå en tillfredsställande ekonomisk avkastning på den förmögenhetsmassa som Postverket har att förvalta.
Mål
Målsättningen från ägarens sida bör enligt propositionen vara att Posten AB på längre sikt skall kunna arbeta under affärsmässiga villkor och uppvisa en avkastning jämförbar med större svenska välskötta företag i motsvarande branscher. Detta bör kunna uppnås genom en fortsatt rationalisering av verksamheten och en anpassning av såväl tjänsteutbud som priser.
Koncerninriktning
Huvudinriktningen för Posten AB bör vara att erbjuda rikstäckande post- och kassaservice. Bolaget bör direkt eller genom dotter- eller intressebolag bedriva denna verksamhet. Annan verksamhet än kärnverksamheten bör bedrivas endast om den kompletterar huvudinriktningen och bidrar till att stärka koncernens lönsamhet. Ytterligare en förutsättning är att detta sker under ett rimligt risktagande.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Postverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 februari 1994 samt att regeringen ges bemyndigande att genomföra bolagsbildningen och överföra Postverkets verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB.
3.2 Motionsförslag
Regeringens förslag att bolagisera Postverket avstyrks i tre motioner.
I motion T25 (s) framhålls att alla skall ha tillgång till postservice på likvärdiga villkor var man än bor och arbetar. Av den anledningen skall postverksamheten bedrivas av staten. Postens roll som en del av landets totala kommunikationssystem och den stora betydelse som posten har för strävandena till regional balans i landet gör enligt motionärerna att verksamheten bör drivas i en form som möjliggör ett reellt demokratiskt inflytande. Endast om det kan visas att affärsverksformen har sådana inbyggda effektivitetsbrister att det försämrar eller fördyrar samhällsservicen bör associationsformen ändras. Den svenska affärsverksformen är dock unik genom att den ger såväl förutsättningar för ett kommersiellt och marknadsnära agerande som möjligheter till ett demokratiskt inflytande över viktiga samhällsfunktioner. Inte i något sammanhang har heller påvisats, enligt motionen, att en bolagisering av Postverket skulle leda till förbättringar av verksamheten. Av bl.a. dessa skäl avvisar motionärerna regeringens förslag att ombilda Posten till ett bolag.
I motion T21 (v) framhålls att affärsverken med sin speciella form för insyn och kontroll har kunnat garantera att ensamrätten inte missbrukas och att de samhälleliga målen uppfylls. Genom naturliga monopol och sammanhållna system har det därmed varit möjligt att uppnå både hög effektivitet och en rättvis fördelning. Vidare anges i motionen att infrastrukturens utbyggnad måste bygga på en helhetssyn där effekterna för helheten är viktigast. Några sådana hänsyn tas inte i ett renodlat marknadsstyrt system; där beräknas lönsamheten på varje enskild verksamhet utan hänsyn till dess effekter på systemet som helhet. De långsiktiga effekterna av det systemskifte som föreslås bedöms därmed komma att bli omfattande. Samarbetet mellan Postens olika delar kommer i än högre grad än i dag att ersättas av arbete med debiteringar mellan olika enheter och bolag och maktkamper om marknadsandelar inom postområdet. Regeringens förslag till avreglering och bolagisering av posten slår enligt motionärerna sönder det nuvarande postsystemet. Vidare framhålls att riksdagen på olika sätt fastlagt att det politiska inflytandet över planeringen av samhällets infrastruktur bör öka. Genom den föreslagna bolagiseringen försvåras i stället riksdagens inflytande.
I motion T24 (c) framhålls att Postverket möter konkurrens från företag som bara verkar på de lönsamma delarna av marknaden. Med nu gällande konkurrensregler innebär därför förslaget om en bolagisering att Posten tvingas konkurrera med företag som inte har någon skyldighet att nå invånarna i hela landet. Vidare konstateras i motionen att Posten har varit ett statligt ämbetsverk i 350 år och skött sina uppgifter med mycket stor tillförlitlighet. Affärsverksformen har inte hindrat Posten från att göra de förändringar man anser vara viktiga. Motionären yrkar därför att regeringens förslag att bolagisera Postverket avslås.
3.3 Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet konstaterar i sitt yttrande att regeringens förslag fullföljer den strategi att överföra Postverkets verksamhet i bolagsform som riksdagen tidigare har godkänt. Enligt konstitutionsutskottets mening förekommer inte några konstitutionella hinder mot en bolagisering av Postverket. Konstitutionsutskottet har således inga erinringar mot regeringens förslag och avstyrker därför det i motion T24 (c) framförda yrkandet om avslag på förslaget om bolagisering av Postverket. I en avvikande mening från Socialdemokraterna avstyrks förslaget om en bolagisering.
3.4 Näringsutskottets yttrande
Enligt näringsutskottets uppfattning har Postverket hittills på ett förtjänstfullt sätt kunnat möta den förändrade marknadssituation som uppstått och samtidigt uppfyllt kraven på en rikstäckande service. Förändringarna av teknik och konkurrensförhållanden kan emellertid förväntas fortsätta i accelererande takt. Detta ställer nya krav på Postverket när det gäller t.ex. styrning och beslutsfattande samt möjligheter till flexibilitet och affärsmässighet. Affärsverksformen har uppenbara begränsningar. Därför är det enligt näringsutskottet nödvändigt att ge Postverket en verksamhetsform som gör att Posten får förutsättningar att möta de nämnda kraven och att kunna konkurrera på samma villkor som den helt övervägande delen av de övriga företagen på marknaden. Näringsutskottet tillstyrker därför regeringens förslag att ombilda Postverket till aktiebolag. Det nya bolaget kan bedömas få bättre förutsättningar än affärsverket att konkurrera om t.ex. de stora företagskunderna i storstäderna. Därigenom skapas också resurser för Posten AB att tillgodose kraven på en rikstäckande service. I en avvikande mening från Socialdemokraterna avstyrks förslaget om en bolagisering.
3.5 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet anser att samhällets intresse av en god postservice i hela landet och kravet på att den omfattande postverksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt bör styra valet av verksamhetsform. Om ingenting görs kommer Postverket att få svårt att möta den ökande konkurrensen vilket kommer att leda till svag lönsamhet. Utskottet anser det därför angeläget att Postverket ges goda förutsättningar för en fortsatt framgångsrik utveckling på en avreglerad marknad. Detta talar för att Postverket i framtiden bör drivas i aktiebolagsform. Denna uppfattning delas eller lämnas utan erinran av samtliga utskott som avgivit yttranden till trafikutskottet. Den motionsledes framförda kritiken mot regeringens förslag om en bolagisering synes ha sin grund bl.a. i en befarad privatisering av Postverket och tron att den demokratiska kontrollen över postmarknaden kommer att minska samt att servicen kommer att försämras, framför allt i de glest befolkade delarna av landet. Utskottet vill med anledning härav erinra om regeringsformens stadgande att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. Regeringen kan sålunda inte privatisera ett av staten helägt Posten AB utan riksdagens medgivande. Regeringen har ingen avsikt att privatisera Posten. Utskottet delar denna uppfattning. Statsmakternas styrning och inflytande över Posten kommer att förändras när Postverket ombildas till bolag. Med den föreslagna postlagen, den ersättning som skall utgå för samhällsåtaganden samt det förhållandet att staten kommer att äga bolaget skapas garantier för att såväl serviceåtaganden som demokratiskt inflytande kan säkerställas. Av propositionen framgår också att nu gällande mål för postkommunikationerna kommer att ligga fast även efter bolagiseringen. Utskottet vill vidare beröra de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av en bolagisering. Enligt vad utskottet erfarit räknar Posten med att rationaliseringarna måste fortsätta för att verksamheten inte skall bli förlustbringande och därmed en belastning för skattebetalarna. Redan fattade beslut om kontors- och produktionsnätet innebär att personalen beräknas minska med ytterligare ca 10 000 årsanställda under perioden 1994--1996. Detta besparingsprogram avses genomföras oavsett om Posten blir bolag eller drivs vidare som affärsverk. Genomförs inte bolagiseringen kan tvärtom ett ökat rationaliseringsbehov förutses. I sammanhanget kan vidare nämnas att i syfte att eliminera behovet av uppsägningar pågår överläggningar mellan Posten och de fackliga organisationerna om ett s.k. socialt kontrakt. Det skulle innebära bl.a. att Posten t.o.m. den 1 juli 1995 inför ett generellt villkorat uppsägningsstopp samtidigt som alla postanställda som är äldre än 58 år erbjuds pensionering på förmånliga villkor. Utskottet anser det angeläget att Postens rationaliseringar kan genomföras på ett så socialt ansvarsfullt sätt som möjligt. Mot bakgrund av det anförda delar utskottet regeringens uppfattning att Postverket bör ombildas till ett av staten helägt aktiebolag. Utskottet anser dock, av skäl som redovisas i avsnitt 6.5, att bolagsbildningen bör ske den 1 mars 1994, dvs. en månad senare än vad regeringen föreslagit. Företrädare för Finansinspektionen har framhållit att Postgirots verksamhet bör överlåtas direkt från staten till Posten AB:s dotterbolag Postgirot Bank AB. Utskottet som delar denna uppfattning anser därför att regeringen bör bemyndigas att göra denna överföring samt att överföra Postverkets resterande verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB. Utskottets ställningstagande innebär att motionerna T21 (v), T24 (c) och T25 (s) avstyrks i nu behandlad del.
4 Statsmakternas styrning, kontroll och inflytande
4.1 Regeringens överväganden
I propositionen anges att ombildningen av Postverket till aktiebolag förutsätter styrning i andra former än de som används för ett affärsverk. Förutom genom lagstiftning kan styrningen av ett bolag ske genom bestämmelser i bolagsordningen, genom röstning på bolagsstämman och genom den av stämman valda styrelsen. Ett bolags verksamhet kan också begränsas eller ges viss inriktning genom avtal. När Postverket bolagiseras upphör kontrollen av JO och JK. Kontroll utövas i stället av de av bolagsstämman valda revisorerna. Riksdagens revisorer kan även fortsättningsvis utöva kontroll. Vidare gäller att Riksrevisionsverket (RRV) på eget eller regeringens uppdrag kan utföra granskning utöver den sedvanliga granskningen som årligen skall utföras enligt aktiebolagslagen. I sammanhanget anges även att tillsynsmyndigheten, med tillämpning av bestämmelserna i förslaget till postlag, kommer att kunna utöva viss kontroll över bolaget. Beträffande riksdagens inflytande anges att eftersom staten kommer att äga samtliga aktier i Posten AB kommer en redovisning av verksamheten att lämnas till riksdagen genom de årliga redogörelserna för de statliga företagen. I propositionen redovisas vidare hur samhällets behov av statistik fortsättningsvis kan tillgodoses. Vidare behandlas vissa arkivfrågor och den påverkan som Posten genom sina adresseringskrav kan utöva på valet av ortnamn i landet.
4.2 Motionsförslag
I motion T29 (c) framhålls att om regeringens förslag genomförs är det ytterst viktigt att regeringen ser till så att bolagiseringen inte medför negativa konsekvenser för mindre orter och glesbygd i landet. Vidare bör enligt motionären regeringen eller det föreslagna tillsynsorganet bevaka att inte verksamhetsgrenar avvecklas eller avyttras till förfång för servicen i de små orterna i landet och det småskaliga näringslivets fortlevnad.
4.3 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare framhållit att utvecklingen på postområdet har stor betydelse för samhällsutvecklingen. Vid en övergång till en avreglerad marknad samtidigt som verksamhetsformen förändras gäller att särskilda krav måste ställas på uppföljning och utvärdering. Riksdagen har därför enligt utskottets mening ett berättigat intresse av att följa upp att de politiska målen för post- och kassaservicen kommer att uppfyllas även framgent. Utskottet kan konstatera att den föreslagna postlagen ger sådana möjligheter. Enligt denna lag skall sålunda utvecklingen fortlöpande följas upp på postområdet. Postlagen och de avtal som staten avser att träffa med Posten AB ger enligt utskottets mening staten de instrument som möjliggör att invånarna i landet kan garanteras en fullgod post- och kassaservice. Utskottet anser att vid sidan av den redovisning av postverksamheten som kommer att lämnas till riksdagen i samband med de årliga redogörelserna för de statliga företagen finns det behov också av en mer utförlig redovisning som belyser bl.a. måluppfyllelse och servicegrad inom postmarknaden. Härvid bör även rapporteras resultatet av det uppföljningsarbete som bl.a. Post- och telestyrelsen skall bedriva. Redovisningen bör lämpligen ske årligen i samband med regeringens budgetproposition. Motsvarande redovisning bör även lämnas för utvecklingen inom teleområdet. Vad utskottet nu anfört, vilket innebär att motion T29 (c) torde bli tillgodosedd, bör av riksdagen ges regeringen till känna.
5 Postgirot
5.1 Regeringens förslag
Regeringen anmäler i propositionen att den i samband med att Postgirot ombildas till aktiebolag avser att avskaffa Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna. I syfte att uppnå konkurrens på lika villkor mellan Postgirot och bankerna/bankgirot föreslår regeringen att Postgirots verksamhetsförutsättningar utvidgas. Främst sker detta genom att Postgirot skall få rätt att ge ränta till såväl fysiska som juridiska personer i samband med betalningsförmedling under högst 360 dagar. För närvarande gäller att Postgirot endast kan ge ränta till juridiska personer under högst 30 dagar. Postgirot Bank skall få rätt att tillhandahålla betalningsmedel i form av t.ex. checkar och kontokort samt att driva valutahandel. Avsikten är emellertid inte att Postgirot Bank skall utveckla en fullständig bankrörelse. Därför införs begränsningar när det gäller de sammanlagda utestående krediterna och den räntebärande inlåningsvolymen. Det sammanlagda beloppet av krediterna bör inte överstiga 4 miljarder kronor sett som genomsnitt under en tolvmånadersperiod. Den totala räntebärande inlåningsvolymen bör på motsvarande sätt begränsas till 23 miljarder kronor. Vidare föreskrivs att traditionell kreditgivning till företag och hushåll inte får bedrivas och att villkoren för kontona inte får utformas så att en sparkontorörelse utvecklas. De föreslagna riktlinjerna för verksamheten skall tas in i bolagsordningen. Väsentliga ändringar i denna skall kräva regeringens godkännande, och inför förändringar i verksamhetsförutsättningarna bör även enligt propositionen riksdagen höras. En utvärdering av de föreslagna befogenheterna för Postgirot Bank skall ske före utgången av år 1995.
5.2 Motionsförslag
I motion T25 (s) uttrycks stor oro för att den rikstäckande betalnings- och kassaservicen inte skall kunna upprätthållas om Postverket och Postgirot ombildas till aktiebolag respektive bankaktiebolag eftersom möjligheterna till utjämning av över- och underskott inom koncernen därmed minskar. Motionärerna vänder sig även mot att Postgirots kvarvarande ensamrätt till statliga betalningar avskaffas utan att Postgirot givits möjlighet till autogirokoppling till bankernas lönekonton. Motionärerna kan tänka sig förändringar av verksamhetsförutsättningarna för Postgirot men anser att det bör kunna ske inom en oförändrad associationsform. Regeringens uttalande att den avser att upphäva Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna är oacceptabelt, understryker motionärerna. Riksdagen har nämligen tidigare uttalat att denna förändring skulle ske på ett sådant sätt att det uppstår konkurrens på lika villkor mellan de två betalningsförmedlarna, Postgirot och Bankgirot. Detta skulle uppnås bl.a. genom att Postgirot och affärsbankerna träffar avtal om rätt för Postgirot att verkställa betalningar genom debitering av banklönekonton. Något sådant avtal har emellertid inte träffats. Enligt motionärernas bedömning medför regeringens förslag att upphäva ensamrätten till de statliga betalningarna och att ombilda Postgirot till aktiebolag en risk för försämrad betalnings- och kassaservice i glesbygd.
I motion T21 (v) framhålls att regeringens förslag till avreglering och bolagisering slår sönder det nuvarande postsystemet. Möjligheterna att föra överskott från lönsamma delar till glesbygd och mindre orter minskar eller försvinner. Detta i sin tur befaras leda till att postkontor kommer att läggas ner, att många medborgare får en försämrad service och att många postanställda kommer att bli utan jobb. Den föreslagna lagstiftningen om rikstäckande post- och kassaservice bedöms inte kunna utgöra någon tillräcklig spärr för att servicen inte skall försämras i utsatta områden.
5.3 Finansutskottets yttrande
Finansutskottet anser att en avveckling av Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet måste ske på ett sådant sätt att konkurrens skapas som främjar effektiviteten i betalningssystemet. För detta krävs konkurrens på lika villkor mellan olika betalningsförmedlare. Finansutskottet har därför framfört att man bör överväga att ge Postgirot möjligheter att vidga sina verksamhetsramar på ett sådant sätt att krediter och ränta på inlånade medel kan erbjudas även till privatpersoner -- allt i syfte att genom att främja konkurrensen skapa en effektiv betalningsförmedling. Finansutskottet har också uttalat att det är önskvärt att avtal träffas mellan Postgirot och affärsbankerna om att ge Postgirot rätt att verkställa betalningar genom debiteringar på bankkonton. Riksdagen har hemställt att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag som bidrar till att skapa konkurrens på lika villkor och främjar effektiviteten. I likhet med vad finansutskottet tidigare anfört är det önskvärt att sådana avtal träffas. Med de vidgade verksamhetsförutsättningar som Postgirot Bank AB kommer att ges kommer möjligheterna att erbjuda konkurrenskraftiga tjänster att väsentligen förbättras. Postgirot Bank AB blir ett bankaktiebolag med möjlighet att träffa affärsmässiga avtal med andra banker. Det kommer att finnas möjlighet att ta upp hur denna fråga utvecklas i den nämnda utvärderingen. Finansutskottet ser därför ingen anledning att som föreslås i motion T25 (s) avvakta med den tänkta bolagiseringen av Postgirot utan ser den snarare som en förutsättning för att kunna skapa likvärdiga konkurrensförhållanden. Finansutskottet betonar att från de utgångspunkter utskottet har att bedöma är en rikstäckande kassa- och betalningsservice av mycket stor betydelse för att åstadkomma en jämn fördelning av den ekonomiska tillväxten i hela landet. Det är dock från principiella utgångspunkter riktigare att kostnaderna för denna samhälleliga uppgift regleras genom avtal mellan staten och Posten AB än att de döljs av Postgirots kostnader för att hantera de statliga betalningarna. Finansutskottet tillstyrker därför från de utgångspunkter utskottet har att beakta att ett anslag anvisas över statsbudgeten för att täcka kostnaderna för den rikstäckande kassa- och betalningsservicen. Med det anförda tillstyrker finansutskottet vad i propositionen anförs om Postgirot och avstyrker motionerna T21 (v), T24 (c) och T25 (s) i här berörda delar. I en avvikande mening från Socialdemokraterna avstyrks regeringens förslag.
5.4 Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet anser att de skäl som tidigare har anförts för att Postverket som helhet skall omvandlas till aktiebolag även kan åberopas för Postgirots omvandling till bankaktiebolag. Genom att Postgirot får denna associationsform blir det befintliga regelverket för banker tillämpligt och därmed undviks den särreglering som skulle bli följden om motionärernas förslag skulle genomföras. Vidare anser näringsutskottet, i likhet med vad som anförs i propositionen, att Postgirot inte skall ges fullständiga bankrättigheter utan vara en bank huvudsakligen inriktad på betalningsförmedling. Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker näringsutskottet motionerna T24 (c) och T25 (s) i berörda delar. När det så gäller avvecklingen av Postgirots monopol på statliga betalningar vill näringsutskottet till en början erinra om att detta förslag innebär att privatpersoner, företag och myndigheter fritt kan välja betalningsförmedlare vid betalningar till och från staten. En sådan åtgärd är i sig ett önskvärt steg eftersom den bidrar till att en effektivitetsbefrämjande konkurrens kan utvecklas. Frågan om ett avskaffande av Postgirots ensamrätt har genom riksdagens tidigare uttalanden kopplats dels till utvidgade verksamhetsförutsättningar för Postgirot, dels till rätten att debitera banklönekonton. Regeringens förslag i fråga om Postgirots verksamhetsförutsättningar innebär, som tidigare har redovisats, att Postgirot får avsevärt utökade möjligheter att ge ränta och krediter till såväl företag som privatpersoner i samband med betalningsförmedling. Postgirots konkurrensförutsättningar förbättras därför påtagligt. När det gäller rätten att debitera banklönekonton erinras om att detta inte har uppställts som ett uttryckligt villkor för att Postgirots betalningsmonopol skulle avskaffas, utan det har anförts (bet. 1992/93:FiU30 s. 175) att det är önskvärt att en överenskommelse mellan Postgirot och bankerna träffas med denna innebörd. Enligt uppgift pågår alltjämt diskussioner mellan Postgirot och Bankgirot/affärsbankerna om möjliga samverkansformer. Det ankommer på dessa parter att sluta avtal om samarbete. Enligt näringsutskottets uppfattning är det positivt om ett sådant samarbete kan komma till stånd. Det kan härvid vara av värde för Postgirot att få utvidgade verksamhetsförutsättningar och en ny associationsform. Sammanfattningsvis anser näringsutskottet att de framlagda förslagen väl tillgodoser berättigade krav i fråga om konkurrensförhållandena på betalningsmarknaden. Näringsutskottet framhåller också att en utvärdering av verksamheten vid Postgirot Bank AB skall göras före utgången av år 1995. I detta sammanhang är det enligt näringsutskottets mening angeläget att en noggrann belysning sker av hur konkurrensförhållandena har utvecklats. Mot bakgrund av vad som nu anförts avstyrker näringsutskottet motion 1993/94:T25 (s) även i denna del. I en avvikande mening från Socialdemokraterna avstyrks regeringens förslag.
5.5 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet anser i likhet med regeringen att de vidgade verksamhetsförutsättningarna för Postgirot på ett effektivt sätt kan bidra till att främja konkurrensen och göra det möjligt för Postgirot att erbjuda välutvecklade tjänster. Utskottet vill också understryka betydelsen av att en utvärdering görs på det sätt som föreslås i propositionen av vad de nu föreslagna befogenheterna innebär för Postgirot Bank AB. Utvärderingen bör genomföras senast före utgången av år 1995. Som nämns i propositionen bör då bl.a. beaktas hur begränsningarna i bankaktiebolagets befogenheter och avregleringen av Postgirots ställning för de statliga betalningarna har påverkat bolagets ekonomi. Utskottet förutsätter vidare att utvärderingen kommer att redovisas för riksdagen.
I samband med att Postgirot ombildas till bankaktiebolag avser regeringen avskaffa Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna genom att förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot upphävs. Frågan om Postgirot Bank AB kommer att kunna förmedla betalningar till och från banksystemet genom debiteringar och krediteringar av andra bankers konton är dock ännu inte löst. Enligt trafikutskottets mening är det angeläget att denna fråga kan ges en tillfredsställande lösning som bidrar till att skapa konkurrens på lika villkor och främjar effektiviteten. Utskottet anser att riksdagen bör godkänna vad regeringen förordar om inriktningen och begränsningen av Postgirots verksamhet i det nybildade bankaktiebolaget.
6 Mervärdesskatt på postbefordran
6.1 Bakgrund
Om Postverket övergår från att vara myndighet till att bli bolag är det nuvarande undantaget från skatteplikt till mervärdesskatt för befordran av brev m.m. inte längre tillämpligt. Posten AB:s tjänster kommer således att omfattas av skatteplikt till mervärdesskatt.
6.2 Regeringens förslag
Regeringen framhåller att genom mervärdesskattebeläggningen undanröjs de nuvarande konkurrenssnedvridningarna gentemot företag med liknande verksamhet som nu konkurrerar med Postverket och vars tjänster omfattas av skatteplikten. Skatteplikten och den därav följande avdragsrätten för ingående mervärdesskatt underlättar också postbolagets möjligheter att effektivisera sin verksamhet genom extern upphandling. I propositionen framhålls att för de av bolagets kunder som inte kan dra av ingående mervärdesskatt kommer ett införande av mervärdesskatt för befordran av brevförsändelser att innebära en kostnadshöjning. Vissa sådana kundgrupper anges ha möjlighet att få särskilda rabatter vid större sändningar. Regeringen konstaterar att den möjligheten inte står till buds för vissa mindre föreningar, vilket kompenserar föreningslivet för de ökade portokostnaderna. Regeringen förklarar därför att den avser att uppdra åt Posten AB att tillhandahålla ett föreningsporto för ideella föreningar som mildrar effekterna av att befordran av brev m.m. blir mervärdesskattepliktig. Postverket har tidigare meddelat att man avser att erbjuda privatpersoner rabatter för att mildra effekterna av ett införande av mervärdesskatt. För andra kundgrupper som saknar möjlighet att dra av ingående mervärdesskatt erinras i propositionen om den möjlighet som finns till särskilda rabatter vid större sändningar. Även det faktum att konkurrens nu råder om brevbefordran uppges för föreningar med stora sändningar ha inneburit kostnadsbesparingar.
6.3 Motionsförslag
I motionerna T21 (v) och T25 (s) avvisas regeringens förslag att bolagisera Postverket. Därmed förfaller frågan om mervärdesskatt på brevbefordran.
I motion T23 (kds) anförs att vissa tidningar, som saknar möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt, kan komma att drabbas av stora kostnadshöjningar på grund av mervärdesskattepåslaget vid postbefordran. Motionären pekar på att den nyligen tillsatta Pressutredningen kommer att behandla frågan om tidningarnas mervärdesskattebelastning. Han pekar också på att staten genom presstödet medverkar till mångfald i pressen men att den stora kostnadsökning som nu drabbar vissa tidningar motverkar presstödets syfte. Enligt motionären bör därför den här typen av tidningar erbjudas en övergångslösning som mildrar effekterna av att befordran av tidningar blir mervärdesskattepliktig. Övergångsbestämmelserna föreslås gälla intill dess att statsmakterna fattat beslut om hur mervärdesskatten skall hanteras för den här typen av tidningar.
I motion T22 (nyd) behandlas konsekvenserna av mervärdesskatt för brevbefordran. Enligt motionären räcker det inte, som anges i propositionen, att mildra effekterna under en övergångsperiod genom att privatpersoner erbjuds rabatter. I stället yrkas att riksdagen ger regeringen till känna att effekterna bör minimeras.
I motion T24 (c) framhålls att det inte finns några fördelar med att införa mervärdesskatt på brevbefordran. Vidare anges att det är mycket få länder som inte har en offentlig postverksamhet som är befriad från mervärdesskatt. Motionären begär därför att Postverket ges fortsatt befrielse från mervärdesskatt.
I motion T26 (c) anges att många ideella föreningar redan i dag verkar under knappa ekonomiska förhållanden. Även en relativt sett liten höjning av brevportot kan därmed leda till begränsningar i verksamheten. Regeringens förslag att mildra effekterna av införandet av mervärdesskatt bedöms därför inte som tillräckligt. De ideella föreningarna måste i stället enligt motionären tillförsäkras full kostnadskompensation.
6.4 Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet framhåller att mervärdesskatt på brevbefordran i vissa fall kan få konsekvenser som motverkar syftet med det statliga presstödet. Konstitutionsutskottet erinrar om att regeringen nyligen har beslutat att en utredning skall tillkallas för att undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Frågorna om mervärdesskatt ingår i utredningens arbete. Intill dess att ställning tas på grundval av förslag från utredningen bör, som anförs i motion T23 (kds), någon form av övergångsreglering införas när det gäller avgifterna för befordran av de tidningar som drabbas av kostnadshöjningar till följd av mervärdesskattepåslaget. Detta bör enligt konstitutionsutskottet ges regeringen till känna. Konstitutionsutskottet tillstyrker således motion T23 (kds). I en avvikande mening från Socialdemokraterna avstyrks den föreslagna bolagiseringen av Postverket vilket innebär att brevbefordran inte beläggs med mervärdesskatt. I en avvikande mening från nyd avstyrks den begäran som riktas i motion T23 (kds) om en övergångsreglering.
6.5 Trafikutskottets ställningstagande
Regeringens förslag att bolagisera Postverket innebär att de av Postverkets tjänster som är undantagna från skatteplikt enligt 8 § punkt 7 lagen (1968:430) om mervärdeskatt skulle komma att beläggas med 25 % mervärdesskatt. Utskottet anser emellertid att det är angeläget att begränsa kostnadsökningarna och att mervärdesskatt för dessa tjänster endast bör utgå med 12 %, dvs. samma skattesats som gäller för personbefordran. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om mervärdesskatt på brevförsändelser i enlighet med vad utskottet anfört i sådan tid att det kan genomföras den 1 mars 1994. Av utskottets ställningstagande följer att Postverket bör bolagiseras den 1 mars 1994, dvs. en månad senare än vad regeringen föreslagit.
Utskottet anser det angeläget att effekten av att befordran av brev blir mervärdesskattepliktig kan mildras så långt som det är möjligt och ekonomiskt rimligt. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att Posten AB bör ges i uppdrag att tillhandahålla ett särskilt föreningsporto för ideella föreningar, vilket kompenserar föreningslivet för de ökade portokostnaderna. Under utskottets beredningsarbete har Postverket informerat om de planer som verket har för att kompensera för de merkostnader som vissa kunder åsamkas. Dessa åtgärder är inriktade mot såväl privatpersoner som ideella föreningar och andra kunder. Kompensationen innebär i flera fall att en betydande nedsättning sker av priset på brevbefordran. För att mildra effekterna av momsbeläggningen för privatpersoner avser Posten sålunda erbjuda privatpersoner att använda rabattfrimärken inköpta under år 1993 till portot 2,60 kr även under år 1994. Dessutom planerar Posten under 1994 att erbjuda privatpersoner möjlighet att köpa de nya frimärkena till ett rabatterat pris. Vidare kommer Posten också att erbjuda privatpersoner möjlighet att på enkelt sätt skicka s.k. ekonomibrev till rabatterat pris. Utskottet instämmer i konstitutionsutskottets bedömning att behov härutöver finns för någon form av övergångslösning för den typ av tidskrifter som omnämns i motion T23 (kds). Som konstitutionsutskottet framhåller kan bolagiseringen medföra att postbefordran av tidningar beläggs med mervärdesskatt, vilket kan få konsekvenser som motverkar presstödet. Regeringen har tillkallat en utredning som skall undersöka behovet av direkta och indirekta stödåtgärder till dagspressen. Intill ställning tas till utredningens förslag bör, som anförs i motionen, någon form av övergångslösning övervägas när det gäller avgifterna för befordran av de tidningar som drabbas av kostnadshöjningar till följd av mervärdesskattepåslaget. I sammanhanget kan erinras om att enligt lagen (1968:430) om mervärdesskatt kan den som framställer tidskrifter åt ideella organisationer leverera dessa skattefritt till utgivaren eller direkt till medlemmarna utan att ta ut någon skatt. Förutom distribution gäller detta även andra kringtjänster som framställaren utför, t.ex. kuvertering och sortering. Tryckeriet behöver därmed inte ta ut mervärdesskatt av den ideella föreningen men kan ändå lyfta av momsbeloppet i sin bokföring. Enligt Postverkets uppfattning betyder detta att de aktuella tidskrifterna därmed inte behöver belastas med mervärdesskatt för postavgifterna om fakturan från Posten sänds till tryckeriet. Utskottet förutsätter att Posten och regeringen noga följer utvecklingen på området vad gäller såväl distribution av mervärdesskattebefriade tidskrifter som andra konsekvenser av att mervärdesskatt införs för brevbefordran. Utskottet kan vidare konstatera att införandet av mervärdesskatt innebär visst administrativt merarbete särskilt för småföretag. Utskottet förutsätter att Posten aktivt kommer att arbeta för att reducera de olägenheter som kan komma att uppstå så att en smidig och effektiv hantering kan uppnås. Vad utskottet nu anfört, om mervärdesskatt i detta avsnitt, vilket bl.a. innebär att motion T23 (kds) tillstyrks, bör av riksdagen ges regeringen till känna. Övriga motionsyrkanden avstyrks. Syftet med flera av dem torde dock delvis komma att tillgodoses.
7 Avgifter
7.1 Bakgrund
År 1992 delegerades rätten att besluta om taxan för normalbrev från regeringen till Postverket. Delegeringen kombinerades med ett prismål som innebär att avgiften för brev upp till 500 gram får höjas med högst 80 % av den genomsnittliga förändringen av faktorprisindex för lastbilstransporter.
7.2 Regeringens förslag
I propositionen anges att Posten AB är och med stor sannolikhet under överskådlig framtid kommer att förbli det dominerande företaget på brevbefordringsmarknaden. I syfte att skydda de konsumenter som inte har något alternativ till Posten AB:s brevbefordran från allt för kraftiga prishöjningar bedöms att ett pristak är nödvändigt. Pristaket skall riktas mot den del av marknaden som saknar konkurrens. Regeringen föreslår därför att nuvarande prismål för befordran av brev ersätts med ett pristak för enbart privatpersoners avgifter för inrikes befordran av brevförsändelse. Pristaket innebär att denna avgift inte får överstiga en viss nivå. Regeringen föreslås få bemyndigande att i avtal med Posten AB reglera höjningen av avgiften för brevbefordran. Pristaket kommer att utformas så att avgiften för privatpersoners befordran av brevförsändelse upp till 500 gram får höjas årsvis med högst den beräknade genomsnittliga förändringen av nettoprisindex (NPI) under en treårsperiod. Tillsynsmyndigheten bör vidare få till uppgift att övervaka prisutvecklingen. Inför årsskiftet 1996/97 anges att tillsynsmyndigheten bör ges i uppdrag att analysera effekterna av pristaket och lämna förslag om eventuell framtida prisreglering. Riksdagen skall enligt propositionen årligen informeras om prisutvecklingen och om pristaket.
7.3 Motionsförslag
I motionerna T21 (v) och T25 (s) avvisas regeringens förslag om bl.a. en bolagisering av Postverket. Därmed faller propositionens förslag om de avtal som regeringen avser att träffa med det nya postbolaget. Inga motioner har väckts om utformningen av det föreslagna pristaket. Däremot har motioner väckts om prisutvecklingen för distribution av tidningar och tidskrifter samt om risken för snedvridande konkurrenseffekter till följd av s.k. prisdumpning. I motion T26 (c) framhålls att för många människor är tillgången till postbefordrade tidningar och tidskrifter en mycket viktig kontakt med yttervärlden. Den stora sociala betydelse som tidningar har bl.a. för många gamla och handikappade människor anges vara motiv nog för att bibehålla den nuvarande avgiftsnivån för distributionen. Motionären framhåller att det därför är av största vikt att i möjligaste mån förhindra att fördyringar vid distributionen inte slår igenom som avgiftshöjningar för kunden. Bolagiseringen av Postverket genomförs bl.a. för att öka konkurrensen inom postområdet, framhålls det i motion T28 (m). Postverket kommer emellertid att behålla en stark position. Detta ställer krav på att intäkter och kostnader redovisas på ett sätt som gör det enkelt att bedöma prissättningen på tjänster eller produkter som är utsatta för konkurrens. Motionärerna hänvisar till en rapport (R 1992:9) från dåvarande Statens pris- och konkurrensverk om posttjänster. I denna konstateras att Postverkets verksamhet är starkt integrerad, genom att samma distributionskanaler används för olika produkter. Detta ställer, sägs det i rapporten, särskilda redovisningstekniska krav för att kostnader skall kunna särskiljas. Motionärerna understryker att det är viktigt att tillsynsmyndigheten på postområdet verkar för att oklarheter kring prissättningen på postområdet undanröjs. Om det visar sig nödvändigt bör myndigheten återkomma med förslag om lagstiftning eller krav på att konkurrensutsatt verksamhet skall drivas i separata bolag.
7.4 Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet konstaterar i sitt yttrande att förslagen i propositionen syftar till att renodla statsmakternas ansvar dels för post- och kassaservicen, dels för att skapa regler som möjliggör och stimulerar konkurrens inom postområdet. Omorganisationen av Postverket syftar dessutom till att ge bättre förutsättningar att möta konkurrensen. Posten AB kommer även fortsättningsvis att ha en stark position på marknaden varför det ställs särskilda krav på hur bolaget skall uppträda. Näringsutskottet erinrar om att ett sådant synsätt även har kommit till uttryck i den nya konkurrenslagens (1993:20) förbud mot missbruk av marknadsdominerande ställning. I förarbetena till konkurrenslagen nämns underprissättning som exempel på ett beteende som kan utgöra missbruk av dominerande ställning. Om det görs gällande att Posten AB vidtar åtgärder, t.ex. underprissättning, som strider mot konkurrenslagen, kan Konkurrensverket ingripa och har därvid möjlighet att t.ex. föra talan i Stockholms tingsrätt. Näringsutskottet anser att Posten i detta sammanhang bör behandlas på samma sätt som andra företag som har en stark ställning på sin marknad. För dessa uppställs inte några särskilda krav på redovisningssystemen från konkurrenssynpunkt. Enligt näringsutskottets uppfattning är det därför en sak för Posten själv att utforma sin redovisning med hänsyn till de krav som ställs t.ex. av redovisningslagstiftningen samt av verkets egna behov av resultatmätning och styrning. Vad som nu sagts hindrar inte att Konkurrensverket eller Marknadsdomstolen vid tillämpning av konkurrenslagen kan ställa krav på hur redovisningen skall vara utformad. Mot denna bakgrund avstyrks motion T28 (m). Näringsutskottet anser sålunda att det inte skall göras något undantag i konkurrenslagen för Posten AB. Näringsutskottet erinrar om att konkurrenslagens regler omfattar i princip varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Lagen är tillämplig även på statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet. Myndighetsutövning är dock undantagen. Lagens räckvidd har anpassats till vad som gäller enligt EG-rätten. Även om affärsverksformen behålls skulle Posten omfattas av konkurrenslagen.
7.5 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet anser att på en fungerande marknad med konkurrens behövs normalt inte prisregleringar. Marknaden för brevbefordran är sedan den 1 januari 1993 helt avreglerad. Marknaden kännetecknas dock ännu inte av någon fungerande konkurrens. Utskottet har därmed inget att erinra mot att regeringen bemyndigas att i avtal med Posten AB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brev. Utskottet instämmer i vad näringsutskottet anfört om yrkandet i motion T28 (m) om krav på tydlig redovisning av kostnader och priser. Härutöver vill utskottet tillägga att genom det föreslagna pristaket minskar även risken för korssubventionering från icke konkurrensutsatta tjänster till konkurrensutsatta tjänster. Till bilden hör vidare att den föreslagna bolagiseringen innebär att en ökad tydlighet uppnås vid resultatöverföringar mellan olika enheter inom postkoncernen. Vad gäller yrkandet i motion T26 (c) om avgifter vid distribution av tidningar och tidskrifter vill utskottet erinra om att under lång tid har statlig ersättning utgått till Postverket för underskottet i tidnings- och tidskriftsdistributionen. År 1991 beräknades underskottet i denna distribution, av en utredning som genomfördes inom Kommunikationsdepartementet, till 395 miljoner kronor. Efter det att den statliga subventionen slopats har cirka hälften av detta underskott kunnat kompenseras genom rationalisering och avgiftshöjning. Enligt propositionen har Postverket för avsikt att gradvis avveckla underskottet. Detta kommer att ske i huvudsak genom rationaliseringar men till viss del även genom avgiftshöjningar. Posten AB avser att under denna anpassningsperiod visa hänsyn till kundernas ekonomiska situation. Även utskottet anser det angeläget att eventuella avgiftshöjningar sker varsamt. Med hänvisning till vad som nu anförts anser trafikutskottet att de behandlade motionsyrkandena inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. De avstyrks därför av utskottet.
8 Vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket
8.1 Rikstäckande service
Det regionala ansvaret består
I propositionen betonar regeringen att det är ett nationellt samhälleligt intresse att det finns bra postkommunikationer överallt och inte bara på de platser där den är lönsam. Större företag och personer som bor i de stora städerna kommer alltid att ha alternativ att välja mellan, medan småföretagarna och de som bor utanför storstadsområdena måste få garantier för att postservicen kan fungera på ett bra sätt. Gällande servicemål kommer därmed inte att förändras när Posten bolagiseras.
Svårt att överblicka konkurrensläget
Posten anser sig i dagsläget kunna klara en daglig och rikstäckande postservice utan någon särskild ersättning. Men regeringen anser att det är svårt att överblicka hur konkurrensen på det här området kan komma att utvecklas. I framtiden kan det bli nya aktörer på marknaden. När den nya postlagen trätt i kraft, måste den som vill bedriva postverksamhet som avser brevbefordran anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Om det i framtiden skulle bli många aktörer i storstadsområdena, där huvuddelen av intäkterna i dag genereras, blir resultatet ökad konkurrens och pressade priser. Skulle det då visa sig svårt för Posten att klara av att hålla samma porto i hela landet pekar regeringen på möjligheten att låta alla postföretag få vara med och dela på bördan. Det skulle innebära en övergång från anmälningsskyldighet till tillståndsgivning, kombinerat med avgifter som skulle användas för att täcka kostnaderna för det regionala ansvaret.
Rikstäckande kassaservice
När det gäller den rikstäckande kassaservicen får Posten ersättning av staten för den del som inte är kommersiellt motiverat att bedriva. Regeringen anger att man har för avsikt att fortsätta med nuvarande ordning genom att träffa ett avtal mellan staten och Posten.
Avtalsreglering
I propositionen föreslås att regeringen ges bemyndigande att träffa avtal med Posten AB om en rikstäckande postservice till enhetliga priser för enstaka försändelser. I avtalet som avser åren 1994--1996 anges att en reglering skall ske så att Posten AB åtar sig rikstäckande postservice utan särskild ersättning. Vidare föreslås att regeringen ges bemyndigande att träffa avtal med Posten AB om en rikstäckande kassaservice till enhetliga priser för enstaka betalningar och kassatjänst. Under avtalsperioden som avser åren 1994--1996 kommer Posten AB att ersättas för den rikstäckande kassaservicen med 300 miljoner kronor per år.
8.2 Ersättning för samhällsåtaganden
Postverket har ett antal särskilda samhällsåtaganden. Dessa uppdrag har Postverket hittills huvudsakligen finansierat med egna medel. Att Postverket fått bära dessa kostnader beror på att statsmakterna i många fall funnit det enklare att ålägga Postverket att tillhandahålla dessa tjänster än att finansiera uppdragen direkt över statsbudgeten. Postverkets samhällsåtaganden är befordran av blindskriftsförsändelser och handikappservice i samband med postservicen. Mot bakgrund av den förestående ombildningen av Postverket till aktiebolag föreslås att Posten AB ersätts för kostnaderna för samhällsåtagandena. Sedan år 1967 ersätts Postverket för kostnaderna för befordran av alla slags blindskriftsförsändelser genom ett anslag över statsbudgeten. Ersättningen har dock kommit att begränsas till försändelser som skickas till eller från vissa institutioner. Ersättning för de försändelser som skickas portofritt mellan synskadade har inte utgått. Kostnaden för denna service beräknas till 27 miljoner kronor per år. Regeringen anser att Posten AB bör få ersättning för denna kostnad. Ersättning för förmedling av blindskrifter till eller från vissa institutioner finansieras för närvarande med anslag över Socialdepartementets huvudtitel. Regeringen anser det vidare angeläget att tillgängligheten till post- och kassaservice är god även för äldre och handikappade. Postverket tillämpar därför riktlinjerna för glesbygdsservicen generöst för sådana hushåll. Hög ålder eller sjukdom kan motivera att lantbrevbäraren gör avstickare till enstaka ensligt belägna hushåll. Postverkets kostnad för denna merservice har beräknats till 20 miljoner kronor. Regeringen anser att denna service även fortsättningsvis bör erbjudas äldre och handikappade i glesbygden och att Posten AB därför bör ersättas för kostnaden härför.
8.3 Statens betalningssystem
Bakgrund
Det statliga betalningssystemet består för närvarande av statsverkets checkräkning (SCR) i Riksbanken samt statens koncernkontosystem CassaNova i Postgirot. CassaNova bygger på Postgirots koncernkontosystem, men har anpassats efter statens särskilda behov av redovisning och information. Riksrevisionsverket (RRV) företräder och kontrollerar SCR med anslutna postgirokonton samt betalningssystemet i övrigt. Huvuddelen av de statliga betalningarna förmedlas i dag via Postgirot och Riksbanken.
Regeringens förslag
I propositionen föreslås att statens koncernkontosystem CassaNova skall ägas och tekniskt förvaltas av Postgirot Bank AB. Det är enligt RRV en oskiljaktig del av Postgirots bokföringssystem och därmed en integrerad del av Postgirot. Att förlägga driften någon annanstans än i Postgirot är enligt RRV en praktisk omöjlighet. Staten skall genom RRV ha full insyn och beslutanderätt i frågor som rör statens betalningssystem. Postgirot får ingen ersättning för förvaltningen. Informationen som hanteras inom systemet skall vara förbehållen staten genom RRV.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet har angett att man inte har någon erinran mot vad som i propositionen anförs om statens betalningssystem och fortsatt huvudmannaskap för statens koncernkontosystem CassaNova.
8.4 Kreditmarknadsbolag
Regeringens förslag
Postens affärsområde Bank och Kassa bedriver viss finansieringsverksamhet vid sidan av postverksamheten, framför allt kreditförmedling åt Nordbanken. Övrig verksamhet består huvudsakligen av betalningsförmedling åt Postgirot och bankerna samt brev- och pakettjänster. I propositionen anges att affärsområdet Bank och Kassa skall ombildas till ett aktiebolag, som huvudsakligen skall bedriva postverksamhet. Den finansieringsverksamhet som nu bedrivs i Bank och Kassa bör överföras till ett nybildat kreditmarknadsbolag, Posten Kredit AB. De verksamheter som det nya bolaget skall få bedriva är att förmedla krediter, betalningar och andra finansiella tjänster. På samma sätt som när det gäller Postgirot Bank AB anges att de begränsningar av verksamheten som skall gälla i kreditmarknadsbolaget skall skrivas in i bolagsordningen. Vidare sägs det att i bolagsordningen bör föreskrivas att denna i vissa väsentliga delar inte får ändras utan regeringens godkännande. Inte heller i fråga om detta bolag bör regeringen, utan att först höra riksdagen, godkänna ändringar i bolagsordningen som medför att bolagets verksamhetsförutsättningar ändras.
Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet tillstyrker att den finansieringsverksamhet som nu bedrivs inom affärsområdet Bank och Kassa överförs till ett nybildat kreditmarknadsbolag, Posten Kredit AB. De riktlinjer som regeringen föreslår för bolaget är enligt näringsutskottets uppfattning väl avvägda. Näringsutskottet noterar att det härutöver finns utrymme för bolaget att distribuera ytterligare finansiella tjänster, t.ex. genom en utökning av den typ av samverkan med banker som för närvarande förekommer med Nordbanken och Sparbanken.
8.5 Totalförsvaret
Bakgrund
Postverket är ansvarig myndighet för funktionen postbefordran inom totalförsvaret. I uppgiften ingår att utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för denna funktion under krig. Vidare skall den funktionsansvariga myndigheten bl.a. samordna beredskapsförberedelser samt planera och budgetera dessa, samordna och genomföra krigsplanläggning samt svara för att personal utbildas. Ansvaret omfattar också postbefordringsföretagens beredskapsplanläggning och personalkontroll. Postverkets nuvarande kostnader för totalförsvarsåtgärder uppgår till ca 24 miljoner kronor per år. Postverket står i dag självt för dessa kostnader.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att Telestyrelsen som tillsynsmyndighet inom postområdet övertar funktionsansvaret för postbefordran inom totalförsvaret. Enligt propositionen skall merkostnader för särskilda beredskapsåtgärder för postbefordringen finansieras över statsbudgeten. Ett postbefordringsföretag bör därför kompenseras av staten om det vidtar åtgärder som har sin grund i beredskaps- och försvarsaspekter och som går utöver vad andra verksamheter av betydelse för totalförsvaret blir ålagda. Omfattningen av dessa åtgärder bör enligt regeringen tills vidare hållas på nuvarande nivå. Regeringen föreslår därför att tillsynsmyndigheten får disponera samma belopp som Postverket använder för ändamålet för upphandling av nödvändiga tjänster och utrustning från de postbefordringsföretag som är av intresse i beredskapssammanhang.
Försvarsutskottets yttrande
Försvarsutskottet erinrar i sitt yttrande -- 1993/94:FöU2y -- om att kommunikationsverken har utomordentligt stor betydelse för totalförsvaret. I de senaste försvarsbesluten har hög prioritet givits åt åtgärder för att säkerställa en god beredskapsnivå inom dessa områden. I samband med de förändringar som nu vidtas avseende verksamhetsformerna är det därför viktigt att beredskapsfrågorna uppmärksammas och ges en grundlig behandling. Den uppnådda beredskapsnivån får inte försämras till följd av ändrade verksamhetsformer. Snarare bör krav kunna ställas på en förbättring till följd av den effektivisering som sker. Försvarsutskottet framhåller vidare i sitt yttrande att det är viktigt att ansvaret för beredskapsplaneringen klart definieras. Lösningen av dessa frågor i framtiden anges komma att kräva kontinuitet och stabilitet. Det är också viktigt att ta till vara den kompetens som finns inom området. Försvarsutskottet konstaterar mot denna bakgrund att beredskapsfrågorna uppmärksammats och getts en grundlig behandling i regeringens förslag. Enligt försvarsutskottets mening har förutsättningar därmed skapats för att bibehålla en god beredskapsnivå. Den valda organisationsformen för att behandla beredskapsfrågorna bör emellertid följas upp och utvärderas då erfarenheter vunnits. I en avvikande mening från Socialdemokraterna framförs att en bolagisering innebär ett första steg mot en privatisering som ur försvarssynpunkt är negativt.
8.6 Internationellt samarbete
I propositionen anges att utvecklingen av det internationella samarbetet på postområdet går mot att en åtskillnad görs mellan operatörsfunktioner och regulatörsfunktioner. Med operatörer avses sådana företag eller myndigheter som ombesörjer den praktiska postverksamheten medan regulatörer är de myndigheter som bl.a. uppställer regler för postverksamheten. Regeringen bedömer att när det gäller de uppgifter i det internationella samarbetet som har karaktären av myndighetsutövning är det naturligt att tillsynsmyndigheten vid en bolagisering av Postverket träder i Postverkets ställe. Detta innebär bl.a. att huvudansvaret för de ingångna överenskommelserna inom ramen för Världspostföreningen (UPU) flyttas till tillsynsmyndigheten i den utsträckning det rör sig om regulatörsuppgifter. För operatörsfunktionen bedöms att för närvarande är det enda möjliga valet det blivande statliga postbolaget, Posten AB. Regeringen föreslår därför att det bör ankomma på Posten AB att företräda Sverige i frågor som avser affärsmässig och operativ verksamhet på postområdet, t.ex. taxor och system för avräkning och tekniska standarder.
8.7 Postnummersystemet
Postverket har utvecklat ett postnummersystem för att effektivisera det nationella sorterings- och transportsystemet. Postnumren gör det möjligt för Postverket att åstadkomma en rationell och effektiv postdistribution till lägsta möjliga kostnad.
Enligt regeringens mening tillgodoses postbefordringsföretagens intressen bäst genom att det statliga postbolaget övertar förvaltningen av postnummersystemet. Bolaget måste dock ha skyldighet att informera tillsynsmyndigheten innan viktigare ändringar genomförs liksom att offentliggöra beslutade ändringar i god tid innan de genomförs. Härigenom tillgodoses även andra intressenters behov av tid för införande av nya uppgifter i sina adressregister och andra register.
8.8 Anslagsfrågor
I propositionen anges att myndighetsverksamhet enligt den föreslagna postlagen i princip skall finansieras med avgifter. Regeringen anser emellertid att kostnader för upphandling av samhällsåtaganden samt för totalförsvarets behov bör finansieras över statsbudgeten. Regeringen beräknar att dessa ersättningar kommer att uppgå till 71 miljoner kronor per år. Medelsberäkningen fördelas på följande ändamål: 24 miljoner kronor; Totalförsvarets behov av postbefordran. 27 miljoner kronor; Befordran av blindskrift. 20 miljoner kronor; Handikappservice i samband med postservice.
Regeringen har tidigare förordat att den nya regleringen av postmarknaden och bolagiseringen av Postverket genomförs den 1 februari 1994. För perioden från februari till juni 1994 beräknas den sammanlagda ersättningen till 29,6 miljoner kronor. Regeringen föreslår att detta belopp anvisas på tilläggsbudget. För samma period föreslås vidare att Post- och telestyrelsens förvaltningskostnader täcks inom ramen för det ordinarie anslag som Telestyrelsen disponerar för budgetåret 1993/94.
8.9 Motionsförslag
I motionerna T21 (v) och T25 (s) avstyrks regeringens förslag att ombilda Postverket till ett aktiebolag. Följaktligen avstyrks även de regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen.
8.10 Trafikutskottets ställningstagande
Riksdagen har vid upprepade tillfällen slagit fast att alla skall ha tillgång till en väl fungerande post- och kassaservice. Trafikutskottet anser att detta mål bör bestå. Utskottet har därför ingen erinran mot att regeringen ges bemyndigande att träffa avtal med Posten AB om att upprätthålla post- och kassaservice i hela landet. Som utskottet har anfört tidigare förutsätts att en löpande uppföljning görs över hur post- och kassaservicen kommer att utvecklas. Trafikutskottet delar vidare finansutskottets bedömning om statens betalningssystem. Utskottet tillstyrker följaktligen vad regeringen föreslår om äganderätten till statens koncernkontosystem CassaNova. Utskottet instämmer i näringsutskottets uppfattning om kreditmarknadsbolaget. Utskottet tillstyrker följaktligen också vad regeringen förordat om inriktningen av verksamheten i det nybildade kreditmarknadsbolaget. Utskottet anser det angeläget att de särskilda samhällsåtagandena på postområdet kan föras vidare i den nya avreglerade miljön på postområdet. Utskottet anser att det är en principiellt riktig ordning att kostnaderna för särskilda samhällsåtaganden regleras genom avtal mellan staten och aktuella postbefordringsföretag. Genom den föreslagna finansieringsformen skapas en ökad grad av tydlighet i samhällets beställningar. Utskottet tillstyrker därmed regeringens förslag om finansieringen av blindskriftsförsändelser och handikappservice. Beträffande totalförsvarsfrågorna delar trafikutskottet försvarsutskottets uppfattning att regeringens riktlinjer innebär att förutsättningar skapas för att bibehålla en god beredskapsnivå. Utskottet har tidigare behandlat frågan om en uppföljning av den nya lagregleringen och bolagiseringen av Postverket. Utskottet förutsätter att inom ramen för detta arbete kommer även beredskapsmässiga frågor att behandlas som påtalats av försvarsutskottet. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund regeringens förslag om Postverkets uppgifter inom totalförsvaret och finansieringen av totalförsvarets behov av postbefordran. Utskottet delar regeringens bedömning av hur Sverige bör företrädas i det internationella samarbetet. Utskottet förutsätter att berörda parter kan utveckla ett effektivt samarbete för att undvika dubbelarbete och gemensamt verka för att de postpolitiska målen främjas. Utskottet anser att det är mest ändamålsenligt att ansvaret för postnummersystemet vid bolagiseringen av Postverket får övertas av det statliga postbolaget. Av hänsyn till övriga postbefordringsföretag och externa intressenter bör dock Posten AB som föreslås vara skyldigt att informera tillsynsmyndigheten innan viktigare ändringar beträffande postnumren vidtas och offentliggöra dessa i god tid innan ändringarna genomförs. Utskottet tillstyrker följaktligen att regeringen bemyndigas träffa avtal med Posten AB om postnummersystemet. Utskottet har i det föregående tillstyrkt regeringens förslag om samhällsbetalda åtaganden. Utskottet har vidare förordat att Postverket skall bolagiseras den 1 mars 1994, dvs. en månad senare än vad regeringen föreslagit. Härav följer att medelsbehovet för upphandling av särskilda samhällsåtaganden bör beräknas till 23,7 miljoner kronor.
I samband med behandlingen av anslagsfrågor kan utskottet vidare konstatera att det tidigare ställningstagandet för en mervärdesskatt på 12 % för befordran av brevförsändelser påverkar Postens resultat positivt samtidigt som statens inkomster försämras. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med 1994 års budgetproposition redovisar förslag hur denna icke förutsedda statsfinansiella resultatförsämring på uppskattningvis 50 miljoner kronor per år kan kompenseras genom en reducering av anslaget till Posten AB för rikstäckande betalnings- och kassaservice.
9 Lagförslagen i propositionen
9.1 Regeringens förslag
I propositionen föreslås att riksdagen antar en postlag. Postlagen har till syfte att fastställa grunden för den post- och kassaservice som skall erbjudas allmänheten. Lagen avses också ge statsmakterna möjlighet att kontrollera att de politiska målen för post- och kassaservice uppfylls på en avreglerad postmarknad. I propositionen redovisas vidare vissa ändringar i nu gällande lagstiftning. Dessa ändringar motiveras huvudsakligen av förslaget till postlag och förändrad verksamhetsform för Postverket. I det följande beskrivs huvuddragen i regeringens lagförslag.
Varför reglering?
Som bakgrund för regeringens ställningstagande anges att dagens situation med möjlighet för flera konkurrerande postföretag att etablera sig på marknaden förstärker behovet av en reglering på postområdet. Regeringen framhåller i propositionen att det är av avgörande betydelse att staten skaffar sig ett instrument för att se till att vissa grundläggande behov av postkommunikation kan tillgodoses överallt i landet. Till bilden hör vidare enligt propositionen att med fri konkurrens finns det risk för att den icke lönsamma postservicen försämras om inget görs för att förhindra detta. Det är naturligt att nya postbefordringsföretag försöker koncentrera sig på den del av postverksamheten som ger störst vinster, framför allt företagspost i de större städerna vilket kan försvåra situationen för det eller de företag som vill eller måste ägna sig åt en rikstäckande postservice. Det är därför av avgörande betydelse att staten skaffar sig ett instrument för att se till att vissa grundläggande behov av postkommunikationer kan tillgodoses överallt i landet och inte bara där den är lönsam. En reglering tjänar också syftet att ge postbefordringsföretagen vissa spelregler för sin verksamhet.
Övergripande mål
De nuvarande övergripande målen om rikstäckande post- och kassaservice bör enligt regeringen ligga fast och anges i en postlag. Det innebär att en daglig och rikstäckande brev- och paketbefordran skall tillhandahållas och enstaka brev och paket befordras till enhetliga och rimliga priser. Vidare skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla kan sända och ta emot betalningar till enhetliga priser. Ansvaret för den grundläggande post- och kassaservicen skall enligt lagförslaget vila på staten. Staten kan sedan uppdra åt ett eller flera företag att medverka till att en sådan service finns. Inledningsvis anges att en väl fungerande post- och kassaservice i hela landet skall säkerställas genom avtal med blivande Posten AB.
Uppföljning
I postlagen anges att regeringen själv eller genom en myndighet fortlöpande skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassaservicen motsvarar samhällets behov. Därigenom ges regeringen möjlighet att kontrollera att de grundläggande krav på service som samhället ställer tillgodoses. Den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet kan också medföra att förändrade eller nya krav behöver ställas upp.
Tillståndsanmälan
Enligt förslaget till postlag gäller att den som vill bedriva postverksamhet måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Däremot fordras inget tillstånd. Företag som befordrar brev skall enligt lagen stå under myndighets tillsyn. Postlagen anger vidare att postverksamhet skall skötas på ett tillfredsställande sätt så att avsändarnas och mottagarnas personliga integritet skyddas.
Tystnadsplikt för brev
Bestämmelser om tystnadsplikt införs i postlagen och gäller brevmeddelanden eller därmed jämställda försändelser. Tystnadsplikten gäller alla som fått tillgång till brev som befordras i postverksamheten och avser såväl innehållet i brevet som avsändares och mottagares identitet. Bolagiseras Postverket gäller inte längre offentlighetsprincipen. Därför föreslås särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i den nya postlagen, vilka därmed gäller alla postföretag.
Offentlighet
Offentlighetsprincipen kommer fortsättningsvis att gälla de delar av Postens verksamhet som rör myndighetsutövning. Hit hör t.ex. Postens uppgifter vid allmänna val, postdelgivning, tullmedverkan m.m.
Obeställbara försändelser
Postlagen föreslås reglera hur obeställbara försändelser skall hanteras. Bestämmelserna kommer till skillnad från i dag att gälla alla postföretag, men begränsas till enbart brev. Det blir tillsynsmyndigheten som kommer att ansvara för hanteringen av obeställbara brev. I en situation med flera postföretag blir det enbart tillsynsmyndigheten som får rätt att öppna obeställbara brevförsändelser.
Ansvar förutsätter avtal
Postverkets nuvarande ansvarighetskungörelse upphör om Posten blir aktiebolag. Ansvarigheten föreslås i stället regleras i postlagen och då enbart avse brevförsändelser.
Frihet att ge ut inrikes frimärken
Postlagen föreskriver inga begränsningar av rätten att ge ut frimärken för inrikes brev. Regeringen förutser dock inte något intresse hos andra postföretag än Posten AB att ge ut frimärken. Däremot anger postlagen regler för användande av frimärken vid utrikes försändelser.
Fortsatt röstning på postkontoren
Rikskatteverket föreslås bli central myndighet för alla former av röstning i val om Posten bolagiseras. Regeringen anser att det i de olika vallagarna bör föras in att poströstning, precis som i dag, får ske på postkontoren och att Posten utser röstmottagare.
Andra uppgifter som postdelgivning, utlämning av körkort och handläggning av flyttningsanmälan kommer även i fortsättningen att kunna ske genom medverkan av Posten på uppdrag av myndighet. Regeringen föreslår att det i framtiden skall vara möjligt att ge dessa uppdrag även till andra postföretag.
Postens tullkontroll blir kvar
Tullagen föreslås ändras så att Posten AB blir skyldigt att medverka vid tullkontroll av postförsändelser. Annars befarar regeringen allvarliga förseningar på grund av det stora antalet försändelser som passerar posttullanstalterna.
Ny tillsynsmyndighet
I propositionen anges att det självfallet är viktigt att kunna förebygga uppkomsten av oseriös verksamhet liksom att i efterhand kunna ingripa mot konstaterade missförhållanden. Detta torde enligt regeringens mening kunna uppnås även utan ett krav på tillstånd, nämligen genom att låta postverksamheten i landet stå under tillsyn av en statlig myndighet. Sedan den 1 juli 1992 finns en särskild myndighet, Telestyrelsen, som har hand om tillstånd och tillsyn m.m. på telekommunikationsområdet. Eftersom tillsynen på postområdet torde kräva förhållandevis begränsade resurser anser regeringen att det saknas anledning att tillskapa en särskild tillsynsmyndighet för detta område. Med hänsyn till detta och eftersom posttillsynen har vissa beröringspunkter med den verksamhet som utövas av Telestyrelsen enligt telelagen, förordar regeringen att styrelsen blir tillsynsmyndighet även på postområdet. En av tillsynsmyndighetens uppgifter blir att fortlöpande följa utvecklingen på hela postområdet och bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov. I postlagen anges de formella befogenheterna och sanktioner som behövs för att tillsynen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt.
9.2 Motionsförslag
I motionerna T21 (v) och T25 (s) avvisas regeringens lagförslag.
9.3 Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet föreslår i sitt yttrande -- 1993/94:KU2y -- en ändring i förslaget till postlag. I föreskriften i 19 § 3 om tystnadsplikt bör hänvisningen till rättegångsbalken utformas så att den inte bara avser kvarhållande av försändelser utan också beslag av försändelser. Konstitutionsutskottet föreslår därför att föreskriften får följande lydelse: "3. uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken." Konstitutionsutskottet anger vidare i sitt yttrande att uttrycket "postverket" förekommer i både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Frågan om en redaktionell ändring i grundlagarna med anledning av förslaget om en bolagisering av Postverket bör enligt konstitutionsutskottet kunna tas upp i samband med beredningen av de grundlagsförslag som beräknas bli inlämnade i december 1993.
9.4 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet delar regeringens uppfattning att postmarknaden bör lagregleras. En väl fungerande postservice är av stor samhällelig betydelse. Angelägenheten av att postverksamhet kan bedrivas på ett effektivt och tillförlitligt sätt, samtidigt som den personliga integriteten kan skyddas, talar för att verksamheten underkastas vissa regler. I fråga om såväl brev som paket har avsändare och mottagare ett befogat krav på att förmedlingen sker på ett effektivt och tillförlitligt sätt. Det är också viktigt att avsändare och mottagare kan lita på att innehållet i postförsändelser inte röjs. Detta gäller framför allt innehållet i brev, som generellt måste anses ha en förtrolig och personlig karaktär. Av detta följer att de förändringar som nu föreslås på postområdet innebär en precisering och renodling av statsmakternas politiska ansvar för post- och kassaservicen resp. ansvaret för att skapa spelregler som möjliggör och stimulerar konkurrens inom postområdet. Utskottet anser att regeringens förslag till postlag synes vara väl ägnat att säkerställa att de av riksdagen fastställda målen för postverksamheten uppfylls. Enligt 1 § i förslaget till postlag skall det i landet finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser. Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Utskottet vill också framhålla betydelsen av vad som anges i 2 § om regeringens ansvar att följa utvecklingen på postområdet och bevaka att postservice och kassaservice motsvarar samhällets behov.
Beträffande postlagens lydelse ansluter sig trafikutskottet till konstitutionsutskottets uppfattning. Hänvisningen till rättegångsbalken bör sålunda utformas så att den inte bara avser kvarhållande av försändelser utan också beslag av försändelser. Det betyder att 19 § första stycket punkt 3. bör ha följande lydelse: "3. uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken."
Utskottet har i det föregående förordat en senareläggning av Postens bolagisering från den 1 februari 1994, som regeringen föreslår, till den 1 mars 1994. Som en följd av detta ställningstagande bör ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till postlag erhålla av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lydelse. Vidare bör ikraftträdandebestämmelserna i regeringens samtliga övriga lagförslag ändras på sätt som framgår av utskottets hemställan. Med de sålunda föreslagna ändringarna tillstyrks propositionens förslag till postlag och samtliga övriga lagförslag.
10 Adresshantering
10.1 Motionsförslag
I motion T27 (fp) konstateras att på ett år flyttar två miljoner personer i landet. Dessutom ändrar Postverket sina postnummer i 1,5 miljoner fall varje år på grund av ändrade distriktsindelningar, nya kvarter m.m. Med en stor postmängd måste det enligt motionären då och då bli fel som beror på att adressuppgifterna inte är korrekta. Kostnaderna för felförsändelser är mycket stora. För att underlätta uppgiften och minska kostnaderna för felförsändelser anges att Posten har byggt upp ett basregister över människor, företag och adresser i Sverige. Detta skall innehålla alla postadresser och på sikt finnas i lokala postkontors terminaler för automatiska adresskontroller. Posten levererar dessa ändringar till folkbokföringsregistret men också till SPAR-registret. Båda dessa register är enligt motionen beroende av att de får ändringarna snabbt och läsligt. Flyttningsanmälningar, postnummersystemet och basregistret kan användas till annat än att garantera att post kommer fram till rätt adress. Inom Postverket uppges att det har funnits tankar på att använda dessa uppgifter till att sälja adresser. Med anledning av detta framhåller motionären att tre villkor bör ställas utöver de villkor som anges i propostionen innan en bolagisering kan ske. För det första bör det klart framgå vilka uppgifter från flyttningsanmälningar som Posten AB får registrera och använda sig av i sin verksamhet. Vidare bör Posten AB förbjudas att sälja adresser m.m. Slutligen anges att Posten AB bör vara skyldig att samarbeta med folkbokföringsregistret så att nya uppgifter om flyttningar och nya postnummer kan hanteras snabbt och effektivt.
10.2 Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande anfört att datalagens (1973:289) regler om förande av personregister på ADB-medium gäller för såväl Postverket som det nya postbolaget. Den i motion T27 (fp) väckta frågan om vilka uppgifter från flyttningsanmälningar som får registreras får således avgöras med ledning av datalagen. Lagens bestämmelse om förbud att utan tillstånd i lag, förordning eller särskilt regeringsbeslut sälja uppgifter ur personregister utan medgivande av den registrerade riktar sig dock bara mot myndigheter och kan således inte tillämpas på det nya postbolaget. Föreskrifter om skyldighet för bolaget att lämna uppgifter till folkbokföringsregister måste meddelas genom lag. En alternativ väg att gå när det gäller att reglera försäljning och uppgiftslämnande till folkbokföringsregister kan vara att träffa avtal med det nya bolaget. Konstitutionsutskottet utgår från att regeringen följer frågorna med beaktande av integritetsskyddsintressena. Något tillkännagivande med anledning av motionen är därför inte erforderligt enligt konstitutionsutskottet varför motionen avstyrks. I en avvikande mening från Socialdemokraterna konstateras att propositionen förbigår viktiga integritetsfrågor av den art som berörs i motionen.
10.3 Trafikutskottets ställningstagande
Som konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande gäller datalagens (1973:289) regler om förande av personregister på ADB-medium för såväl Postverket som det föreslagna postbolaget. Den i motionen väckta frågan om vilka uppgifter från flyttningsanmälningar som får registreras får således avgöras med ledning av datalagen. Även när det gäller frågorna om försäljning av personuppgifter och folkbokföringens behov av uppgifter från postbolaget delar utskottet för sin del konstitutionsutskottets bedömning. Enligt vad utskottet erfarit har Postverket fattat beslut om att fortsättningsvis skall inte någon försäljning ske av adresser. Utskottet förutsätter följaktligen att regeringen följer frågorna med beaktande av integritetsskyddsintressena. Motionen avstyrks.
11 Utredning om bankrättigheter och konsekvenserna av Postverkets organisatoriska förändringar
11.1 Motionsförslag
I motion T24 (c) föreslås att i stället för de neddragningar som nu planeras bör Posten söka sig nya arbetsuppgifter. Som exempel på tillkommande arbetsområden anges att kvalificerad postpersonal kan åta sig att utföra banktjänster. Posten skulle därmed kunna konkurrera med bankerna. Genom en förbättrad konkurrenssituation bedöms att den stora skillnaden mellan in- och utlåningsräntor, det s.k. räntegapet, kan reduceras. Följaktligen kan därmed räntan pressas ned i landet. Motionären begär mot denna bakgrund en utredning i frågan och förslag om att ge Postverket fullständiga bankrättigheter. En utvärdering av Postverkets organisatoriska förändringar ur landsbygdens synpunkt begärs vidare i motionen. Motionären anser att intrycken från de organisationsförändringar som Postverket genomfört är splittrade. Ibland har samordning av postverksamhet fungerat bra i kommundelscentra med t.ex. handeln och bibliotek. Postverket har även framgångsrikt samarbetat med kommunerna om sociala tjänster. Erfarenheterna från landsbygden tyder dock på att beräknade rationaliseringsvinster inte kommer att uppnås. Särskilt på landet uppges det vara en fördel att ha en postmästare med överblick över hela verksamheten. Samordningen kan därmed bli bättre samtidigt som besparingar kan göras.
11.2 Trafikutskottets ställningstagande
Utskottet är inte berett att hos regeringen begära utredning och förslag om att ge Posten fullständiga bankrättigheter. När det gäller frågan om utvärdering ur landsbygdens synpunkt av Postverkets organisatoriska förändringar förutsätter utskottet att sådana utvärderingar görs utan att riksdagen tar något initiativ. Av det anförda följer att utskottet avstyrker motion T24 (c) yrkandena 1 och 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande riktlinjer för den framtida postverksamheten att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkandena 1 i denna del och 2 godkänner vad utskottet anfört, res. 1 (s)
2. beträffande bolagisering av Postverket att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del, 1993/94:T24 yrkande 4 och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del dels godkänner att Postverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 mars 1994, dels bemyndigar regeringen att genomföra bolagsbildningen och överföra Postgirots verksamhet med tillgångar och skulder till ett av Posten AB helägt bankaktiebolag Postgirot Bank AB samt att överföra Postverkets resterande verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB, res. 2 (s)
3. beträffande statsmakternas styrning, kontroll och inflytande att riksdagen med anledning av motion 1993/94:T29 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 3 (s)
4. beträffande Postgirot att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkandena 1 i denna del och 3 godkänner vad regeringen förordar om inriktningen och begränsningen av Postgirots verksamhet i det nybildade bankaktiebolaget, res. 4 (s)
5. beträffande mervärdesskatt på postbefordran att riksdagen med bifall till motion 1993/94:T23, med anledning av vad regeringen anfört härom och med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del, 1993/94:T22, 1993/94:T24 yrkande 3, 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del och 1993/94:T26 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 5 (s)
6. beträffande avgifter att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del, 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del, 1993/94:T26 yrkande 2 och 1993/94:T28 bemyndigar regeringen att i avtal med Posten AB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelse, res. 6 (s)
7. beträffande vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del dels bifaller proposition 1993/94:38 yrkandena 4, 6, 7, 8, 11, 12 och 13, dels med anledning av regeringens förslag till Telestyrelsen: Upphandling av särskilda samhällsåtaganden på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under sjätte huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 23 700 000 kr, res. 7 (s)
8. beträffande postlag att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till postlag med den ändringen dels att 19 § första stycket punkt 3. erhåller följande lydelse: 3. uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken., dels att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna erhåller av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lydelse, res. 8 (s) - delvis
9. beträffande övriga lagförslag i propositionen att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i delgivningslagen (1970:428) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i vallagen (1972:620) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i datalagen (1973:289) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i körkortslagen (1977:477) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i tullagen (1987:1065) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1992:1613) om ändring i bankrörelselagen (1987:617) med den ändringen att orden "den 1 februari 1994" i punkt 1 i ikraftträdandebestämmelsen byts ut mot orden "den 1 mars 1994", dels lag om ändring i lagen (1992:1619) om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank med den ändringen att orden "den 1 februari 1994" i ikraftträdandebestämmelsen byts ut mot orden "den 1 mars 1994", dels lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, dels lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 mars 1994, res. 8 (s) - delvis
10. beträffande adresshantering att riksdagen avslår motion 1993/94:T27, res. 9 (s) - motiv.
11. beträffande utredning om bankrättigheter och Postverkets organisatoriska förändringar att riksdagen avslår motion 1993/94:T24 yrkandena 1 och 2.
Stockholm den 8 december 1993
På trafikutskottets vägnar
Sven-Gösta Signell
I beslutet har deltagit: Sven-Gösta Signell (s), Rolf Clarkson (m), Sten Andersson i Malmö (m), Håkan Strömberg (s), Kenth Skårvik (fp), Sten-Ove Sundström (s), Elving Andersson (c), Bo Nilsson (s), Jan Sandberg (m), Anita Jönsson (s), Kenneth Attefors (nyd), Jarl Lander (s), Lars Björkman (m), Ines Uusmann (s) och Kenneth Lantz (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Karl-Erik Persson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
RESERVATIONER
Reservationer
1. Riktlinjer för den framtida postverksamheten (mom. 1)
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "Utskottet delar" och slutar med "och T25 (s)" bort ha följande lydelse: Utskottet anser att en väl fungerande postverksamhet har mycket stor betydelse för företagen och de enskilda människorna i landet. Alla skall därför ha tillgång till post- och kassaservice på likvärdiga villkor var man än bor och arbetar. Av den anledningen bör verksamheten bedrivas av staten. Postverket har lyckats uppfylla samhällets krav på effektiva och rikstäckande tjänster. Internationella jämförelser ger också vid handen att den kvalitet och prisnivå som Postens kunder erbjuds ligger på en hög nivå. Postens roll som en del av landets totala kommunikationssystem och den stora betydelse som Posten har för möjligheterna att uppnå regional balans i landet gör att verksamheten bör drivas i en form som möjliggör ett reellt demokratiskt inflytande. Regeringens förslag att avmonopolisera och bolagisera Postverket medför stor risk för att postservicen kommer att försämras utanför de största tätorterna i landet. På dessa mindre orter är befordringskostnaderna högre och postföretagens intresse för etablering lågt i en konkurrenssituation. Detta betyder att kärnverksamheten inom Posten kommer att få bära större kostnader dels genom minskade marknadsandelar i de lönsamma områdena, dels genom att kostnadsbärarna blir färre. Utskottet kan vidare konstatera att någon analys inte har redovisats i propositionen av Postens AB:s möjligheter att i kraft av sin riksdominerande ställning upprätthålla en långsiktigt rikstäckande postservice till enhetliga avgifter utan särskild statlig ersättning. I propositionen återfinns inte heller någon analys av hur avregleringen påverkar konkurrenssituationen i Sverige. Enligt utskottets mening bör avreglering och ökat tillträde för internationella bolag ske i samarbete med andra länder. I annat fall riskerar de svenska företagen att slås ut innan de ens får möjlighet att börja konkurrera på andra marknader än den svenska. Det finns vidare anledning att förmoda att Posten med regeringens förslag kommer att söka utveckla sin bank- och finansrörelse medan Postens traditionella verksamhet, postkassaverksamheten samt brev- och paketbefordran kommer att minska i omfång. Vidare kan konstateras att en långsiktig analys saknas av hur kostnadstäckningen för olönsam men för samhället viktig verksamhet skall utformas efter år 1996. Av propositionen framgår nämligen inte om anslaget för samhällsåtaganden på 300 miljoner kronor per år för rikstäckande kassa- och betalningsservice kommer att utbetalas efter år 1996. Utskottet anser att det är en nationell angelägenhet att riksdagens regionala och sociala mål för postverksamheten kan uppfyllas. Staten har ansvaret för att det finns lagar och andra medel som möjliggör att servicemålen kan nås. Det är enligt utskottets mening avregleringen av postmarknaden som har medfört att det nu finns behov av en postlag, inte regeringens förslag till bolagisering av Postverket. Enligt utskottets mening bör krav ställas på samtliga befordringsföretag som verkar på marknaden att de även medverkar till att bära ansvaret för att upprätthålla den regionala och sociala servicen. Riksdagen bör därför uppdra åt regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till en koncessionslagstiftning som ställer sådana krav på postdistributörer att en solidarisk finansiering av regionala och sociala kostnader inom sektorn bibehålls. Lagen bör anpassas till att gälla affärsverksformen. Vad utskottet nu anfört, med anledning av motionerna T21 (v) och T25 (s) i denna del, om vilka riktlinjer som bör gälla för den framtida postverksamheten bör av riksdagen ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande riktlinjer för den framtida postverksamheten att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkandena 1 i denna del och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Bolagisering av Postverket (mom. 2)
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Utskottet anser" och på s. 17 slutar med "behandlad del" bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att den svenska affärsverksformen är unik genom att den ger förutsättningar för ett kommersiellt och marknadsnära agerande samtidigt som möjligheter finns till ett reellt demokratiskt inflytande över viktiga samhällsfunktioner. Erfarenheterna av denna organisationsform är goda. Postverket har inom ramen för affärsverksformen kunnat utveckla sin verksamhet. För att ändra en bestående och framgångsrik organisationsform bör det finnas starka och tydliga argument som inte grundas på ideologisk retorik. Härvid bör också beaktas de möjligheter som finns att utveckla affärsverksformen ytterligare. Endast om det kan visas att affärsverksformen har sådana inbyggda effektivitetsbrister att den försämrar eller fördyrar samhällsservicen bör därför associationsformen ändras. Utskottet anser att varken i propositionen, Postlagsutredningen eller i andra sammanhang har några sakliga skäl angetts som påvisar att en bolagisering skulle leda till förbättringar av verksamheten. En bolagisering av Postverket har också stor betydelse för viktiga konstitutionella frågor som rör medborgarnas rätt till insyn och hur den statliga förmögenheten skall handhas. Den nu aktuella propositionen grundas inte på några parlamentariska överväganden om de konstitutionella aspekterna av en bolagisering. Propositionen innehåller inte heller några ordentliga konsekvensanalyser. Det saknas sålunda en redovisning av vilka följderna blir då verksamheten i ett affärsverk förs över till ett bolag. Den föreslagna bolagiseringen innebär vidare att tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet blir tillämpliga på endast mycket begränsade områden. JO och JK kommer inte heller att utöva någon tillsyn över verksamheten. Den kontroll som utövas av de på bolagsstämman valda revisorerna är enligt utskottets mening inte tillräcklig. Detsamma gäller den årliga redovisningen till riksdagen om de statliga företagens verksamhet. Utskottet anser sålunda att affärsverksformen bättre än bolagsformen kan tillgodose samhällets krav på en god postservice i hela landet. Den stora risken med regeringens förslag är att Posten AB låter vinstintressena bli så dominerande att viktiga samhällsbehov blir eftersatta. Utskottet avstyrker därför regeringens föreslag att ombilda Postverket till ett av staten helägt aktiebolag. Härav följer också att regeringen inte bör bemyndigas att överföra Postverkets verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB. Utskottets ställningstagande innebär att motionerna T21 (v), T24 (c) och T25 (s) tillstyrks i nu behandlad del.
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande bolagisering av Postverket att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del, 1993/94:T24 yrkande 4 och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del
dels avslår regeringens förslag att Postverket ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 februari 1994, dels avslår regeringens förslag att regeringen bemyndigas genomföra bolagsbildningen och överföra Postverkets verksamhet med tillgångar och skulder till Posten AB,
3. Statsmakternas styrning, kontroll och inflytande (mom. 3)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med "Utskottet har" och på s. 19 slutar med "till känna" bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärens uppfattning att regeringens förslag att bolagisera Postverket innebär betydande risker för att servicen kommer att försämras i glesbygden. Det är anmärkningsvärt att regeringen endast avser att redovisa för riksdagen hur postverksamheten utvecklas i landet i samband med de årliga redogörelserna för de statliga företagen. Dessa redogörelser är ytterst summariska. Utskottet har emellertid tidigare avvisat regeringens förslag att bolagisera Postverket. Med utskottets ställningstagande kan affärsverksformen tryggas samtidigt som en ytterligare utveckling möjliggörs av postverksamheten. Nuvarande målstyrning från riksdagen kan därmed också bibehållas och utvecklas. Utskottets ställningstagande till verksamhetsformen innebär att motionen tillgodoses. Den påkallar därför ingen åtgärd från riksdagens sida och avstyrks följaktligen.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande statsmakternas styrning, kontroll och inflytande att riksdagen avslår motion 1993/94:T29,
4. Postgirot (mom. 4)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med "Utskottet anser" och slutar med "nybildade bankaktiebolaget" ha följande lydelse: Utskottet kan konstatera att Postgirots ränteintäkter på de statliga betalningarna har bidragit till att Posten har kunnat upprätthålla betalnings- och kassaservice över hela landet, även i glesbygdsområden där inga andra möjligheter till bankservice och betalningsförmedling finns. Riksdagen har tidigare uttalat att en avveckling av Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet måste ske på så sätt att det uppstår konkurrens på lika villkor mellan de olika betalningsförmedlarna. En förutsättning för detta är att avtal träffas mellan Postgirot och affärsbankerna om att ge Postgirot rätt att verkställa betalningar genom debitering på banklönekonto. Det är därför enligt utskottets mening oacceptabelt att regeringen väljer att upphäva Postgirots ensamrätt utan att något avtal mellan Postgirot och affärsbankerna har träffats. Förslagen att upphäva Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna samt att ombilda Postgirot till bankaktiebolag innebär en betydande risk för försämrad betalnings- och kassaservice i glesbygd. Detta beror bl.a. på att finansieringsunderlaget minskar och att det främsta målet för ett bolags verksamhet är att generera vinst. Det finns ingenting som hindrar att den önskade utvidgningen av Postgirots verksamhetsförutsättningar sker inom den befintliga verksamhetsformen. Av den anledningen bör inte Postgirot ombildas till ett bankaktiebolag. Riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma till riksdagen med förslag till utökade verksamhetsförutsättningar för Postgirot med oförändrad associationsform som garanterar att Postverket även långsiktigt kan upprätthålla en rikstäckande betalnings- och kassaservice. Genom att kunna erbjuda ytterligare tjänster i samband med betalningsförmedling samt ge ränta och lämna krediter kan Postgirots position stärkas. Vad utskottet nu anfört, vilket innebär att regeringens förslag om inriktning och begränsning av Postgirots verksamhet i det nybildade bankaktiebolaget avstyrks medan motionerna T21 (v) och T25 (s) tillstyrks i nu behandlad del, bör av riksdagen ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande Postgirot att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkandena 1 i denna del och 3, dels avslår regeringens förslag om inriktning och begränsning av Postgirots verksamhet i det nybildade bankaktiebolaget, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Mervärdesskatt på postbefordran (mom. 5)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 25 börjar med "Regeringens förslag" och på s. 26 slutar med "att tillgodoses" bort ha följande lydelse: Utskottet kan konstatera att med en bolagisering av Postverket följer en kraftig ökning av portot för privatpersoner, föreningar m.fl. som inte har möjlighet att lyfta av mervärdesskatten. Detta kan medföra allvarliga effekter för förenings- och kulturlivet, som redan i dag har en mycket ansträngd ekonomi. Till detta kommer att införandet av mervärdesskatt skapar en omständlig byråkrati och krångel samt står i konflikt med de europeiska harmoniseringssträvandena. Utskottet har tidigare avstyrkt regeringens förslag att bolagisera Postverket. Om riksdagen godkänner utskottets förslag kommer ingen mervärdesskatt att införas för befordran av brevförsändelser. Härav följer att riksdagen inte bör godkänna vad som i propositionen anförs i denna fråga. Motionerna T21 (v), T24 (c) och T25 (s) tillstyrks därmed i denna del. Motionerna T22 (nyd), T23 (kds) och T26 (c) i denna del påkallar inte någon åtgärd från riksdagens sida och avstyrks följaktligen.
dels att utskottets hemställan under mom. 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande mervärdesskatt på postbefordran att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del, 1993/94:T24 yrkande 3 och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del samt med avslag på motionerna 1993/94:T22, 1993/94:T23 och 1993/94:T26 yrkande 1 inte godkänner vad regeringen anfört om mervärdesskatt på befordran av brev,
6. Avgifter (mom. 6)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 28 börjar med "Utskottet anser" och på s. 29 slutar med "av utskottet" bort ha följande lydelse: Utskottet har tidigare motsatt sig regeringens förslag att bolagisera Postverket. Genom att nuvarande målstyrning bibehålls tryggas ett demokratiskt inflytande bl.a. över Postverkets prissättning. Utskottets ställningstagande att bibehålla affärsverksformen innebär att förslaget i propositionen att riksdagen skall bemyndiga regeringen att träffa avtal med Posten AB om avgifter för privatpersoners brevbefordran saknar aktualitet. Det avstyrks följaktligen liksom motionerna T26 (c) yrkande 2 och T28 (m). Motionerna T21 (v) och T25 (s) tillstyrks i denna del.
dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande avgifter att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del samt med avslag på motionerna 1993/94:T26 yrkande 2 och 1993/94:T28 inte bemyndigar regeringen att i avtal med Posten AB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelse,
7. Vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket (mom. 7)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 34 börjar med "Riksdagen har" och på s. 35 slutar med "betalnings- och kassaservice" bort ha följande lydelse: Utskottet har tidigare avstyrkt regeringens förslag att bolagisera Postverket. Härav följer att utskottet även avstyrker samtliga förslag från regeringen som behandlas i detta avsnitt. Motionerna T21 (v) och T25 (s) tillstyrks i nu behandlad del.
dels att utskottets hemställan under mom. 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del avslår proposition 1993/94:38 yrkandena 4, 6, 7, 8, 11, 12, 13 och 14,
8. Postlag och övriga lagförslag i propositionen (mom. 8 och 9)
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med "Utskottet delar" och på s. 40 slutar med "övriga lagförslag" bort ha följande lydelse: Utskottet har tidigare avstyrkt regeringens förslag att bolagisera Postverket. Utskottet har vidare begärt att regeringen låter utarbeta en koncessionslagstiftning för postmarknaden. Av utskottets ställningstagande följer att samtliga lagförslag avstyrks. Motionerna T21 (v) i denna del och T25 (s) yrkande 1 i denna del tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under mom. 8 och mom. 9 bort ha följande lydelse: 8. beträffande postlag att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del avslår det i propositionen framlagda förslaget till postlag, 9. beträffande övriga lagförslag i propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:T21 i denna del och 1993/94:T25 yrkande 1 i denna del avslår de genom propositionen framlagda förslagen till dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), dels lag om ändring i luftfartslagen (1957:297), dels lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, dels lag om ändring i delgivningslagen (1970:428), dels lag om ändring i vallagen (1972:620), dels lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m., dels lag om ändring i datalagen (1973:289), dels lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, dels lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport, dels lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., dels lag om ändring i körkortslagen (1977:477), dels lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369), dels lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), dels lag om ändring i tullagen (1987:1065), dels lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), dels lag om ändring i lagen (1992:1613) om ändring i bankrörelselagen (1987:617), dels lag om ändring i lagen (1992:1619) om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, dels lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, dels lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), dels lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, dels lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, dels lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624), dels lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327), dels lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.,
9. Adresshantering (mom. 10) -- motiveringen
Under förutsättning av bifall till reservation 2
Sven-Gösta Signell, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Bo Nilsson, Anita Jönsson, Jarl Lander och Ines Uusmann (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 41 börjar med "Som konstitutionsutskottet" och slutar med "Motionen avstyrks" bort ha följande lydelse: Som framförs i den avvikande meningen till konstitutionsutskottets yttrande och i motion T27 (fp) väcker propositionen frågor om vilka personuppgifter som det föreslagna Posten AB får föra på ADB-medium, försäljning av sådana uppgifter och om folkbokföringens behov av nya adressuppgifter från Posten. Det rör sig om uppgifter om ett mycket stort antal människor. Propositionen förbigår emellertid dessa frågor. Utskottet har tidigare föreslagit riksdagen att den skall avvisa den föreslagna bolagiseringen av Postverket. Härav följer att motionen inte påkallar någon åtgärd från riksdagens sida. Den avstyrks följaktligen.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
Karl-Erik Persson (v) anför:
Jag instämmer i samtliga socialdemokratiska reservationer.
Propositionens lagförslag 1 Förslag till postlag
Bilaga 1
2 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
3 Förslag till Lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 2 § luftfartslagen (1957:297) skall ha följande lydelse. 4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling
5 Förslag till Lag om ändring i delgivningslagen (1970:428)
6 Förslag till Lag om ändring i vallagen (1972:620)
7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m.
8 Förslag till Lag om ändring i datalagen (1973:289) 9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt 10 Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport 11 Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. 12 Förslag till Lag om ändring i körkortslagen (1977:477) 13 Förslag till Lag om ändring i folkomröstningslagen (1979:369)
14 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
15 Förslag till Lag om ändring i tullagen (1987:1065)
Härigenom föreskrivs att 73 och 80 §§ tullagen (1987:1065) skall ha följande lydelse. 16 Förslag till Lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) 17 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1613) om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
18 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1619) om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
19 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering
20 Förslag till Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) 21 Förslag till Lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt
22 Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt
Härigenom föreskrivs att 22 och 44 §§ lagen (1968:430) om mervärdeskatt1 skall ha följande lydelse.
23 Förslag till Lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)
Härigenom föreskrivs att 19 § kupongskattelagen (1970:624)1 skall ha följande lydelse. 24 Förslag till Lag om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)
Härigenom föreskrivs att 58 § fordonsskattelagen (1988:327)1 skall ha följande lydelse. 25 Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.
Av utskottet framlagt förslag till ändring av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till postlag
Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
1. Denna lag träder i kraft 1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 1994, då den 1 mars 1994, då lagen lagen (1990:291) om (1990:291) om obeställbara obeställbara postförsändelser skall postförsändelser skall upphöra att gälla. upphöra att gälla.
2. Beträffande 2. Beträffande postbefordringsföretag som postbefordringsföretag som redan före redan före ikraftträdandet av denna ikraftträdandet av denna lag bedriver postverksamhet lag bedriver postverksamhet träder föreskriften i 4 träder föreskriften i 4 § om anmälan i kraft den § om anmälan i kraft den 1 mars 1994. 1 april 1994.
3. Bestämmelserna i 8--13 §§ skall tillämpas även på postförsändelser som har varit obeställbara enligt lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser och som fortfarande är obeställbara vid ikraftträdandet av denna lag.
Konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU2y
Bilaga 3
Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m.
Till trafikutskottet
Trafikutskottet har den 26 oktober 1993 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att senast den 18 november 1993 yttra sig över proposition l993/94:38 Postlag och förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. jämte motioner i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. Nio motioner har väckts: T21--T29. I två av dem yrkas avslag på propositionen, nämligen T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s). I motion T24 av Birgitta Hambraeus (c) yrkas avslag på förslaget att bolagisera Postverket. Övriga motioner inehåller yrkanden rörande mindre delar av förslaget. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla grundlagsbestämmelser om Postverket, statsmakternas styrning, kontroll och insyn, integritetsskydd samt ökade kostnader för vissa tidningar.
Propositionens innehåll
I 1992 års budgetproposition anförde regeringen att ökad konkurrens var önskvärd såvitt avser brevbefordran och att Postverkets ensamrätt till brevbefordran därför borde avskaffas. Vidare angav regeringen att Postverket borde ombildas till aktiebolag för att ges samma förutsättningar att verka som sina konkurrenter. Regeringen menade att dessa åtgärder inte kunde genomföras förrän det fanns lagstiftning varigenom staten bl.a. kan försäkra sig om att den regionala och sociala postservicen fungerar i hela landet (prop. 1991/92:100 bil. 7). Riksdagen anslöt sig till regeringens överväganden (bet. 1991/92:TU18, rskr. 1991/92:276). Riksdagen godtog vid riksmötet 1992/93 ett förslag från regeringen att Postverkets ensamrätt till brevbefordran skulle avvecklas fr.o.m. den 1 januari 1993 (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152). Riksdagen framhöll i samband därmed betydelsen av att regeringen snarast återkom till riksdagen med förslag till postlag och bolagisering av Postverket. I den nu aktuella propositionen föreslås en postlag och att regeringen bemyndigas att ombilda Postverket till aktiebolag -- Posten Aktiebolag. Propositionen innehåller också vissa andra förslag till lagändringar som hänger samman med bolagiseringen och införandet av en postlag. Förslaget till postlag anges ha till syfte att fastställa grunden för den omfattning av post- och kassaservice som skall tillhandahållas allmänheten. Postlagen skall vidare ge staten förutsättningar att på en öppen marknad för postverksamhet följa upp verksamheten så att de politiska målen för post- och kassaservicen skall uppfyllas. Postlagen föreslås vidare innehålla sådana bestämmelser för postverksamhet som motiveras av skyddet för den personliga integriteten såsom regler om hanteringen av obeställbara brev, tystnadsplikt och ansvarighet vid postbefordran. Posten Aktiebolag föreslås handha en del uppgifter som innefattar myndighetsutövning, nämligen medverkan vid val och folkomröstning, särskild postdelgivning, tullkontroll, utlämnande av körkort samt handläggning av flyttningsanmälningar. Tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet föreslås bli tillämpliga på dessa delar av bolagets verksamhet genom att verksamheterna tas upp i bilagan till sekretesslagen (1980:100). Enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen skall nämligen vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som nämns i bilagan till lagen.
Grundlagsbestämmelser om Postverket
Enligt 6 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen skall ej på grund av en tryckt skrifts innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor för skriftens försändande genom "postverket eller allmän trafikanstalt". En motsvarande bestämmelse finns i 3 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen. Där föreskrivs att varken "postverket eller någon annan allmän trafikinrättning" får vägra att befordra filmer eller ljudupptagningar på grund av deras innehåll annat än i vissa i bestämmelsen angivna fall. Regeringen tar inte upp grundlagsbestämmelserna i sitt förslag till lagtext.
Statsmakternas styrning, kontroll och insyn
Propositionen
Ombildningen av Postverket från affärsverk till aktiebolag innebär enligt regeringen förändringar i första hand när det gäller statsmakternas styrning, kontroll och insyn. Ombildningen av Postverket till aktiebolag förutsätter styrning i andra former än de som används för ett affärsverk. Regeringen konstaterar att kontrollen inom statsförvaltningen utövas av flera organ såsom Riksdagens revisorer, Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern (JK) och Riksrevisionsverket (RRV). När Postverket bolagiseras upphör den kontroll som utövas av JO och JK. Enligt regeringen utövar dock de revisorer som valts på bolagsstämman och Riksdagens revisorer kontroll även i fortsättningen. Regeringen anför vidare att för de statliga aktiebolag som finns införda i förordningen (1993:958) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser gäller att RRV på eget eller regeringens uppdrag kan utföra granskning utöver den sedvanliga granskning som årligen skall utföras enligt aktiebolagslagen. Regeringen menar att även tillsynsmyndigheten på postområdet kommer att kunna utöva viss kontroll över bolaget. Eftersom staten enligt regeringen kommer att äga samtliga aktier i Posten Aktiebolag kommer redovisning av verksamheten att lämnas riksdagen genom de årliga redogörelserna för de statliga företagen. Avsikten anges vidare vara att en av RRV:s auktoriserade revisorer skall utses som en av revisorerna i Posten Aktiebolag och dess dotterbolag. Posten Aktiebolag bör enligt regeringens mening så långt det är möjligt verka under samma förutsättningar som vanliga aktiebolag. Regeringen anför att det därmed blir en uppgift för bolagets styrelse att utforma mål och strategier för verksamheten.
Motionerna
I motion T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) anför motionärerna att en redovisning av verksamheten endast kommer att lämnas riksdagen i samband med presentationen av den årliga redogörelsen för de statliga företagen. Riksdagen kommer enligt motionärerna således nästan helt att sättas åt sidan och inte ges någon möjlighet att kontrollera hur de av statsmakterna fastlagda målen för postservice har uppfyllts. De anför att risken är stor att de regionala och sociala kraven inte kommer att uppfyllas eftersom bolagiseringen enligt deras mening innebär att det demokratiska inflytandet kommer att försvagas. Motionärerna tillägger att det är mycket nonchalant mot riksdagen att i så hög grad som nu sker minska möjligheterna att följa upp fattade beslut. Även i motion T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) tas frågan om inflytandet över verksamheten upp. Motionärerna anför att riksdagen på olika sätt har fastslagit att det politiska inflytandet över planeringen av samhällets infrastruktur bör öka. Genom bolagiseringen försvåras enligt motionärerna i stället ett sådant inflytande.
Integritetsskydd
Regler i rättegångsbalken om beslag och kvarhållande av försändelse
Bestämmelser som anger under vilka förutsättningar som brev eller andra försändelser kan tas i beslag finns i 27 kap. 1 och 3 §§ rättegångsbalken. I 1 § anges de allmänna förutsättningarna för beslag på så sätt att föremål som kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara någon avhänt eller på grund av brott förverkat får tas i beslag. Särskilda begränsningar för beslag av försändelser som finns på postbefordringsföretag anges i 3 §. Brev, telegram eller annan försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får nämligen enligt den paragrafen tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Förutsättningarna att kvarhålla en försändelse anges i kapitlets 9 §. Enligt första stycket får rätten förordna att försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag skall, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts.
Propositionen
Bestämmelser om tystnadsplikt i enskild postverksamhet för uppgift som rör brevförsändelse liksom för annan uppgift som rör enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev föreslås bli införda i postlagen. Tystnadsplikten gäller såväl innehållet i brevet som annan uppgift som angår detta. I 19 § 3 i regeringens förslag till postlag föreskrivs tystnadsplikt för uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken. Som framgått av det föregående reglerar emellertid den paragrafen förutsättningarna för kvarhållande men inte förutsättningarna för beslag. Regeringen anför att förslaget motsvarar sekretesslagens (1980:100) bestämmelser om sekretess för uppgifter som rör postförsändelser inom Postverket. För uppgift om enskild persons adress gäller tystnadsplikten bara om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Tystnadsplikten för uppgift som angår särskild brevförsändelse och för uppgift som hänför sig till att kvarhållande eller beslag har vidtagits ges företräde framför principen om meddelarfrihet. Detta uppnås genom ett tillägg i 16 kap. 1 § sekretesslagen. När det gäller myndigheters behov av vissa uppgifter för delgivning enligt delgivningslagen och brottsutredande myndigheters behov av uppgifter som angår misstanke om brott och som omfattas av tystnadsplikten införs i postlagen bestämmelser som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i 14 kap. 2 § sekretesslagen. Propositionen går inte närmare in på frågor som rör sådana adressuppgifter och andra personuppgifter som förs på medium för automatisk databehandling samt försäljning av sådana uppgifter.
Motionen
I motion T27 av Margitta Edgren (fp) efterlyser motionären klarhet i frågan om vilka uppgifter från en flyttningsanmälan som Posten Aktiebolag får registrera. Hon anser vidare att bolaget bör förbjudas att sälja uppgifter om adresser m.m. Däremot bör enligt hennes mening bolaget åläggas att till folkbokföringsregistret i läsbar form snabbt lämna uppgifter om nya postnummer och flyttningsanmälningar.
Ökade kostnader för vissa tidningar
Bakgrund
I 8 § mervärdeskattelagen (1968:430) finns föreskrifter om undantag från mervärdesskatteplikt. Enligt punkten 7 undantas från skatteplikt postverkets befordran av brev m.m. I punkten 9 undantas allmän nyhetstidning från skatteplikt. I anvisningarna till bestämmelsen föreskrivs att undantaget för allmän nyhetstidning gäller sådan publikation av dagspresskaraktär som normalt utkommer med minst ett nummer varje vecka.
Propositionen
Postverkets övergång från myndighet till bolag medför enligt regeringen att det nuvarande undantaget från mervärdesskatteplikt för Postverkets befordran av brev m.m. inte längre är tillämpligt. Undantaget gäller nämligen endast när sådana tjänster tillhandahålls av Postverket. Posten Aktiebolags motsvarande tjänster kommer således att omfattas av skatteplikten. Enligt EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv är tjänster avseende brevbefordran m.m. undantagna från skatteplikt till mervärdesskatt när de tillhandahålls av offentliga postförvaltningar. Enligt regeringen innebär bolagiseringen av Postverket att det är tveksamt om verksamheten längre kan omfattas av skattefriheten. För dem av bolagets kunder som inte kan dra av ingående mervärdesskatt kommer enligt regeringen ett införande av mervärdesskatt även för befordran av brevförsändelser att innebära en kostnadshöjning. Vissa sådana kundgrupper anges ha möjlighet att få särskilda rabatter vid större sändningar. Regeringen konstaterar att den möjligheten inte står till buds för vissa mindre föreningar. Regeringen förklarar därför att den avser att uppdra åt Posten Aktiebolag att tillhandahålla ett föreningsporto för ideella föreningar som mildrar effekterna av att befordran av brev m.m. blir mervärdesskattepliktig.
Motionerna
I motion T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) anför motionärerna att bolagiseringen av Postverket medför att inrikes befordran av brev och tidningar beläggs med mervärdesskatt och att detta kommer att få allvarliga effekter för förenings- och kulturlivet. Till detta kommer enligt motionärerna att införande av mervärdesskatt skapar konflikt med de europeiska harmoniseringssträvandena. De anför att postbefordran av annat än paket regelmässigt är undantaget från skatteplikt i utländska mervärdesskattesystem. De pekar också på att EG:s mervärdesskattedirektiv innehåller ett motsvarande undantag. Om Postverket förblir ett affärsverk råder enligt motionärerna ingen tvekan om att verksamheten även i fortsättningen omfattas av skattefrihet. Enligt motion T26 av Christina Linderholm (c) är tillgången till postbefordrade tidningar och tidskrifter för många människor en mycket viktig kontakt med yttervärlden. Hon anser därför att det är av största vikt att i möjligaste mån förhindra att fördyringar vid distributionen inte slår igenom som avgiftshöjningar för kunden. I motion T24 av Birgitta Hambraeus (c) förespråkas fortsatt befrielse från mervärdesskatt för befordran av brev m.m. I motion T22 av Ian Wachtmeister (nyd) anser motionären att effekterna av införandet av mervärdesskatten inte bara bör mildras utan att de bör minimeras. I motion T23 av Ingvar Svensson (kds) anför motionären att vissa tidningar, som saknar möjlighet att göra avdrag för ingående mervärdesskatt, kan komma att drabbas av stora kostnadshöjningar på grund av mervärdesskattepåslaget vid postbefordran. Han pekar på att den nyligen tillsatta Pressutredningen kommer att behandla frågan om tidningarnas mervärdesskattebelastning. Han pekar också på att staten genom presstödet medverkar till mångfald i pressen men att den stora kostnadsökning som nu drabbar vissa tidningar motverkar presstödets syfte. Motionären menar att det därför vore angeläget med en övergångslösning för den aktuella typen av tidningar intill dess beslut har fattats med anledning av Pressutredningens förslag.
Konstitutionsutskottets tidigare uttalanden i frågor om bolagisering av affärsverken
Konstitutionsutskottet har tidigare yttrat sig till trafikutskottet i frågor som rör bolagisering av affärsverken. Vid riksmötet 1991/92 yttrade sig konstitutionsutskottet över ett förslag från riksdagens revisorer om tillkallandet av en kommitté för en översyn av de konstitutionella frågorna vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken (1991/92:KU1y). Konstitutionsutskottet delade revisorernas uppfattning att de konstitutionella aspekterna borde belysas inför ställningstaganden om ändrade associationsformer för affärsverken. Enligt vad som blev upplyst i ärendet avsåg regeringen att tillsätta en expertgrupp för att fullgöra utredningsuppgiften. Utskottet föreslog ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att de konstitutionella frågorna noga beaktas och redovisas vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken. I en avvikande mening delade också de socialdemokratiska ledamöterna i konstitutionsutskottet revisorernas uppfattning att de konstitutionella aspekterna bör belysas inför ställningstaganden om bolagisering av affärsverken. I likhet med revisorerna ansåg de dessutom att det i riksdagens beslutsunderlag borde finnas parlamentariska överväganden i de konstitutionella frågor som revisorerna hade pekat på. En expertgrupp av det slag som hade nämnts i ärendet var enligt deras uppfattning inte skickad att göra sådana överväganden. Frågorna gällde bl.a. riksdagens styrning och kontroll av den statliga egendomen. De menade att hänsynen till riksdagens integritet krävde att frågorna blev utredda av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Vid riksmötet 1992/93 yttrade sig konstitutionsutskottet till trafikutskottet över proposition 1992/93:200 Telelag och förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m. (1992/93:KU8y). Konstitutionsutskottet konstaterade att denna proposition fullföljde den strategi att överföra Televerkets verksamhet i bolagsform som riksdagen hade godkänt. Utskottet pekade på att den expertgrupp i regeringskansliet som berördes i det tidigare ärendet särskilt hade granskat de konstitutionella aspekterna på en bolagisering av affärsverken och att dess synpunkter hade beaktats i propositionsarbetet. Av utredningen framgick enligt utskottet att förutsättningarna för statsmakternas kontroll, insyn och styrning ändrar karaktär vid en bolagisering och att det politiska inflytandet i vissa avseenden begränsas. Konstitutionsutskottet konstaterade vidare att expertgruppen hade kommit till slutsatsen att det från konstitutionella utgångspunkter inte fanns några hinder för en bolagisering. Utskottet instämde i detta men beklagade att redovisningen i propositionen av de principiella skillnaderna mellan associationsformerna liksom av de alternativa vägar som står till buds för att säkerställa att olika politiskt angelägna hänsyn beaktas vid en bolagisering var summariskt utformad. Emellertid framkom enligt utskottet ingenting i redovisningen av Televerkets förändrade verksamhetsform som motsade expertgruppens generella slutsats. I en avvikande mening anförde konstitutionsutskottets socialdemokratiska ledamöter kritik mot propositionen. De anförde till en början att en förändring av televerksamheten i enlighet med regeringens förslag har stor betydelse för konstitutionella frågor som rör medborgarnas rätt till insyn och handhavandet av den statliga förmögenheten. De menade att regeringen trots en omfångsrik proposition inte hade kunnat prestera ett acceptabelt beslutsunderlag. Kritiken gällde också ärendets handläggning. Några parlamentariska överväganden av de konstitutionella aspekterna på en bolagisering av affärsverken, i enlighet med Riksdagens revisorers begäran, hade enligt de socialdemokratiska ledamöterna inte ägt rum. De pekade på att expertgruppens tunna promemoria som utgjort underlag för regeringens överväganden inte hade blivit föremål för sedvanlig remissbehandling. Vidare anmärkte de att propositionen saknade ordentliga konsekvensanalyser, trots att konstitutionsutskottet vid olika tillfällen framhållit det nödvändiga i att sådana analyser presenteras. De anförde att det av propositionen borde ha framgått utförligt vilka konsekvenserna blir av att verksamhet, som bedrivs i affärsverksform, överflyttas till bolagsform. De socialdemokratiska ledamöterna anförde vidare att bolagiseringen av Televerket innebär att tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet inte längre blir tillämpliga och att den kontroll som utövas av JO, JK och RRV endast ersätts av den kontroll som utövas av de på bolagsstämman valda revisorerna. Detta ansåg de inte vara tillräckligt. Enligt de socialdemokratiska ledamöterna motsvarade propositionen inte de krav som konstitutionsutskottet hade ställt på att regeringen noga ska beakta och redovisa de konstitutionella frågorna vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken. De fann att den i propositionen centrala slutsatsen att Telia AB så långt det är möjligt bör verka under samma förutsättningar som icke statligt ägda aktiebolag var dåligt underbyggd. De menade att de närmare villkor genom vilka Telestyrelsen skall utöva kontroll enligt telelagen var otillfredsställande belysta och att den uppföljning som äger rum i form av ett statligt aktiebolags årliga redovisning till riksdagen har ett begränsat värde. De socialdemokratiska ledamöterna fann att propositionen var behäftad med så många brister och oklarheter att den inte kunde bifallas i berörda delar. De ansåg att regeringen borde tillsätta en parlamentarisk kommitté för att ta fram ett fullgott underlag till de viktiga konstitutionella frågor som ärendet aktualiserade.
Konstitutitionsutskottets bedömning i det nu aktuella ärendet
Detta ärende har stora likheter med det ärende om bolagisering av Televerket som utskottet yttrade sig i under föregående riksmöte. Konstitutionsutskottet kan konstatera att regeringens förslag fullföljer den strategi att överföra Postverkets verksamhet i bolagsform som riksdagen har godkänt. Enligt utskottets mening förekommer inte heller i det nu aktuella ärendet några konstitutionella hinder mot en bolagisering. Utskottet har således inga erinringar mot regeringens förslag och avstyrker därför motionerna T21 och T25 samt det i motion T24 framförda yrkandet om avslag på förslaget om bolagisering av Postverket. Som framgår av det föregående förekommer uttrycket "postverket" i både tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Frågan om en redaktionell ändring i grundlagarna med anledning av förslaget om bolagiseringen av Postverket bör kunna tas upp på initiativ av utskottet i samband med beredningen i utskottet av de grundlagsförslag som beräknas bli lämnade i december 1993. I föreskriften i 19 § 3 i regeringens förslag till postlag om tystnadsplikt bör hänvisningen till rättegångsbalken utformas så att den inte bara avser kvarhållande av försändelser utan också beslag av försändelser. Utskottet föreslår att föreskriften får följande lydelse: "3. uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken." Datalagens (1973:289) regler om förande av personregister på ADB-medium gäller för såväl Postverket som det nya postbolaget. Den i motion T27 väckta frågan om vilka uppgifter från flyttningsanmälningar som får registreras får således avgöras med ledning av datalagen. Motionen tar också upp frågorna om försäljning av personuppgifter och folkbokföringens behov av uppgifter från postbolaget. Lagens bestämmelse om förbud att utan tillstånd i lag, förordning eller särskilt regeringsbeslut sälja uppgifter ur personregister utan medgivande av den registrerade riktar sig dock bara mot myndigheter och kan således inte tillämpas på det nya postbolaget. Föreskrifter om skyldighet för bolaget att lämna uppgifter till folkbokföringsregister måste meddelas genom lag. En alternativ väg att gå när det gäller att reglera försäljning och uppgiftslämnande till folkbokföringsregister kan, som anförs i motion T27, vara att träffa avtal med det nya bolaget. Utskottet utgår från att regeringen följer frågorna med beaktande av integritetsskyddsintressena. Något tillkännagivande med anledning av motionen är därför inte erforderligt. Motionen avstyrks. Några motioner tar upp det förhållandet att bolagiseringen av Postverket medför att postbefordran av tidningar beläggs med mervärdesskatt. Som anförs i motion T23 kan detta i vissa fall få konsekvenser som motverkar syftet med det statliga presstödet. Regeringen har nyligen beslutat att en utredning skall tillkallas för att undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen. Frågorna om mervärdesskatt ingår i utredningens arbete. Intill dess att ställning tas på grundval av förslag från utredningen bör, som anförs i motionen, någon form av övergångsreglering införas när det gäller avgifterna för befordran av de tidningar som drabbas av kostnadshöjningar till följd av mervärdesskattepåslaget. Detta bör ges regeringen till känna. Utskottet tillstyrker således motion T23.
Stockholm den 18 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m), Ulla Pettersson (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande meningar
1. Fråga om avslag på propositionen
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Lisbeth Staaf-Igelström, Elvy Söderström (s) och Ulla Pettersson (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som har tagits in under rubriken Konstitutionsutskottets bedömning i det nu aktuella ärendet bort ha följande lydelse: Liksom i fråga om förändringen av televerksamheten har en bolagisering av Postverket stor betydelse för konstitutionella frågor som rör medborgarnas rätt till insyn och hur den statliga förmögenheten skall handhas. Som framgått av det föregående har konstitutionsutskottet krävt att regeringen noga skall beakta och redovisa de konstitutionella frågorna vid eventuellt ändrade associationsformer för affärsverken. Den nu aktuella propositionen uppfyller inte detta krav utan företer många allvarliga brister. Till en början vill utskottet peka på att propositionen inte grundas på några parlamentariska överväganden om de konstitutionella aspekterna av en bolagisering av affärsverken. Propositionen innehåller inte heller några ordentliga konsekvensanalyser trots att konstitutionsutskottet vid olika tillfällen har framhållit att sådana analyser behövs i de förslag som regeringen förelägger riksdagen. Det saknas sålunda en utförlig redovisning av vilka följderna blir då verksamheten i ett affärsverk förs över till ett bolag. Exempel på sådana följder ges i en del av de motioner som har väckts med anledning av propositionen. Så berör några av dem det förhållandet att bolagiseringen av Postverket medför att postbefordran av tidningar beläggs med mervärdesskatt. Som anförs i motion T23 kan detta i vissa fall få konsekvenser som motverkar syftet med det statliga presstödet. I motion T27 väcks frågor om vilka personuppgifter som det nya bolaget får föra på ADB-medium, försäljning av sådana uppgifter och om folkbokföringens behov av nya adressuppgifter från posten. Det rör sig här om uppgifter om ett mycket stort antal människor. Redan detta ger upphov till vissa integritetsskyddsfrågor som får en särskild betydelse vid en bolagisering av verksamheten. Propositionen förbigår emellertid dessa frågor. Den i propositionen centrala slutsatsen att Posten AB så långt det är möjligt bör verka under samma förutsättningar som icke statligt ägda aktiebolag är dåligt underbyggd. Den föreslagna bolagiseringen av Postverket innebär att tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet endast blir tillämpliga på de mycket begränsade områden där bolaget får myndighetsuppgifter. JO och JK har inte längre någon tillsyn. Den kontroll som utövas av de på bolagsstämman valda revisorerna är enligt utskottets mening inte tillräcklig. Detsamma gäller den årliga redovisningen till riksdagen om de statliga företagens verksamhet. Utskottet finner sålunda att regeringens förslag är behäftat med så många brister och oklarheter att det inte kan bifallas i någon del. Utskottet avstyrker sålunda propositionen och tillstyrker därmed motionerna T21 och T25 samt det i motion T24 framförda yrkandet om avslag på förslaget om bolagisering av Postverket.
2. Ökade kostnader för vissa tidningar
Harriet Colliander (nyd) anser att sista stycket i den del av utskottets yttrande som har tagits in under rubriken Konstitutionsutskottets bedömning i det nu aktuella ärendet bort ha följande lydelse: Några motioner tar upp det förhållandet att bolagiseringen av Postverket medför att postbefordran av tidningar beläggs med mervärdesskatt. Utskottet anser inte att tidningar skall särbehandlas och avstyrker den begäran om övergångsreglering som förs fram i motion T23. Motionen avstyrks följaktligen.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Jag instämmer i den avvikande mening som de socialdemokratiska ledamöterna har avgivit.
Finansutskottets yttrande 1993/94:FiU1y
Bilaga 4
Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. (prop. 1993/94:38)
Till trafikutskottet
Trafikutskottet har den 26 oktober 1993 berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. jämte motioner i de delar propositionen och motionerna berör finansutskottets beredningsområde.
Avgränsning av yttrandet
Finansutskottet behandlar i detta yttrande till trafikutskottet de förslag i propositionen och motionerna som rör dels Postgirots verksamhet och ombildning till bankaktiebolag, dels det statliga betalningssystemet och huvudmannaskapet för statens koncernkontosystem CassaNova.
Bakgrund
Våren 1992 gav riksdagen regeringen rätt att besluta om avveckling av Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna (prop. 1991/92:100 bil. 1, bet. FiU20, rskr. 128). Innan en avveckling kunde ske behövde det statliga betalningssystemet dock utvecklas i vissa avseenden, och frågan om vilka förutsättningar som säkerställer Postgirots möjligheter att konkurrera på betalningsmarknaden behövde utredas ytterligare. Regeringen har därefter vid flera tillfällen återkommit till riksdagen i frågan. Vid det senaste tillfället, våren 1993 (prop. 1992/93:150, bet. FiU30, rskr. 447), anförde utskottet bl.a. följande. En avveckling av Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet måste ske på ett sådant sätt att konkurrens skapas som främjar effektiviteten i betalningssystemet. För detta krävs en konkurrens på lika villkor. När Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet upphör kommer privatpersoner, företag och myndigheter att fritt kunna välja betalningsförmedlare vid betalningar till och från staten. För att detta val skall ske på rationella grunder måste de båda systemen ha samma möjligheter att kunna erbjuda tjänster. Som utskottet tidigare redovisat innebär detta att man måste överväga att ge Postgirot möjligheter att kunna erbjuda 360-dagars krediter och ge ränta på innestående medel även till privatpersoner. Det är också önskvärt, som utskottet tidigare uttalat, att avtal kan träffas mellan Postgirot och affärsbankerna om att ge Postgirot rätt att verkställa betalningar genom debiteringar på banklönekonton. Regeringen bör återkomma till riksdagen och redovisa hur dessa frågor utvecklas och vid behov lämna förslag som bidrar till att upprätthålla konkurrens i betalningsförmedlingen och främja effektiviteten.
Propositionen
I proposition 1993/94:38 föreslås att Postgirot ombildas till ett bankaktiebolag som blir ett dotterbolag till Posten AB. Ensamrätten till de statliga betalningarna kommer i samband därmed att upphävas. I propositionen konstateras att frågan om Postgirot Bank AB kommer att kunna förmedla betalningar till och från banksystemet genom debiteringar och krediteringar av andra bankers konton ännu inte är löst. Verksamhetsförutsättningarna föreslås bli vidgade så att Postgirot får ge ränta och 360-dagars krediter till både fysiska och juridiska personer i samband med betalningsförmedling. Begränsningar kommer dock att gälla för totala kredit- resp. inlåningsvolymen. Traditionell kreditgivning får inte ske, men det nya bankaktiebolaget föreslås få rätt att tillhandahålla checkar, kontokort och att driva valutahandel. Möjligheterna att ge koncernbidrag bestäms av bankrörelselagen och måste godkännas av Finansinspektionen. Bankaktiebolaget ges också rätt att låna i riksbanken. I propositionen sägs att regeringen inte bör göra ändringar i bolagsordningen som innebär ändrade verksamhetsförutsättningar utan att först höra riksdagen.
I propositionen föreslås vidare att statens koncernkontosystem CassaNova skall ägas och tekniskt förvaltas av Postgirot Bank AB. Det är enligt RRV en oskiljaktig del av Postgirots bokföringssystem och därmed en integrerad del av Postgirot. Att förlägga driften någon annanstans än i Postgirot är enligt RRV en praktisk omöjlighet. Staten skall genom RRV ha full insyn och beslutanderätt i frågor som rör statens betalningssystem. Postgirot får ingen ersättning för förvaltningen. Informationen som hanteras inom systemet skall vara förbehållen staten genom RRV.
Motionerna
Utskottet behandlar i detta yttrande följande motioner som tar upp frågan om bolagisering av Postverket och Postgirot, nämligen T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v), T24 av Birgitta Hambraeus (c) och T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s). I motion T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) avvisas förslaget om bolagisering av Postgirot. Det är enligt motionärerna oacceptabelt att upphäva Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna utan att något avtal med bankerna om autogirofrågan finns. Förslaget innebär risk för försämrad betalnings- och kassaservice i glesbygd. En utvidgning av verksamhetsförutsättningarna kan enligt motionärerna ske inom befintlig verksamhetsform. Regeringen bör återkomma med nytt förslag med oförändrad associationsform som garanterar att Postverket kan upprätthålla en rikstäckande betalnings- och kassaservice. I motion T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas avslag på hela förslaget om ändrad verksamhetsform för Postverket. Motionärerna framhåller att genom naturliga monopol och sammanhållna system har det varit möjligt att uppnå hög effektivitet och en rättvis fördelning. Affärsverken med sin speciella form för insyn och kontroll har varit garanten för att ensamrätten inte missbrukats och de samhälleliga målen uppfyllts. Korssubventioneringen har möjliggjort en heltäckande postservice. Denna möjlighet försvinner med bolagiseringen. Även i motion T24 av Birgitta Hambraeus (c) yrkas avslag på förslaget att bolagisera Postverket. Postverket bör tillsammans med Postgirot få fullständiga bankrättigheter. Posten skulle då kunna konkurrera med bankerna och pressa ned räntegapet.
Utskottets överväganden
Finansutskottet anser som tidigare redovisats att en avveckling av Postgirots särställning i det statliga betalningssystemet måste ske på ett sådant sätt att konkurrens skapas som främjar effektiviteten i betalningssystemet. För detta krävs konkurrens på lika villkor mellan olika betalningsförmedlare. Utskottet har därför framfört att man bör överväga att ge Postgirot möjligheter att vidga sina verksamhetsramar på ett sådant sätt att krediter och ränta på inlånade medel kan erbjudas även till privatpersoner -- allt i syfte att genom att främja konkurrensen skapa en effektiv betalningsförmedling. Utskottet har också uttalat att det är önskvärt att avtal träffas mellan Postgirot och affärsbankerna om att ge Postgirot rätt att verkställa betalningar genom debiteringar på bankkonton. Riksdagen har hemställt att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag som bidrar till att skapa konkurrens på lika villkor och främjar effektiviteten. Regeringen redovisar i föreliggande proposition om en förändrad verksamhetsform för Postverket också sina överväganden vad gäller Postgirot. I samband med att Postgirot ombildas till bankaktiebolag avser regeringen att avskaffa Postgirots ensamrätt inom det statliga betalningssystemet. Regeringens avsikt är att verksamhetsinriktningen för det nybildade bankaktiebolaget Postgirot Bank AB skall vara att bedriva en effektiv betalningsförmedling av väsentligen den typ Postgirot bedriver i dag. I syfte att skapa konkurrens på jämbördiga villkor mellan Postgirot och bankerna/bankgirot föreslår regeringen att verksamhetsförutsättningarna utvidgas i samband med ombildningen till bankaktiebolag. Sålunda föreslås att Postgirot Bank AB dels får ge ränta även på fysiska personers postgirokonton, dels får ge kredit i högst 360 dagar till både fysiska och juridiska personer i samband med betalningsförmedling. Enligt propositionen bör emellertid vissa begränsningar gälla för den totala ut- och inlåningsvolymen. Det sammanlagda beloppet av krediterna bör inte överstiga fyra miljarder kronor sett som genomsnitt under en tolvmånadersperiod. Den totala räntebärande inlåningsvolymen bör på motsvarande sätt begränsas till 23 miljarder kronor. Utskottet anser i likhet med regeringen att de vidgade verksamhetsförutsättningarna för Postgirot på ett verksamt sätt kan bidra till att främja konkurrensen och göra det möjligt för de båda systemen att erbjuda tjänster. Utskottet vill också understryka betydelsen av att en utvärdering görs på det sätt som föreslås i propositionen av vad de nu föreslagna befogenheterna innebär för Postgirot Bank AB. Den bör ske senast före utgången av 1995. Som nämns i propositionen bör då bl.a. beaktas hur begränsningarna i bankaktiebolagets befogenheter och avregleringen av Postgirots ställning för de statliga betalningarna har påverkat bolagets ekonomi. Vad gäller frågan om Postgirot Bank AB kommer att kunna förmedla betalningar till och från banksystemet genom krediteringar och debiteringar av andra bankers konton konstateras i propositionen att den ännu inte lösts. I motion T25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) anförs att så länge inte detta skett är det oacceptabelt att upphäva Postgirots ensamrätt i det statliga betalningssystemet. I likhet med vad utskottet tidigare anfört är det önskvärt att sådana avtal träffas. Med de vidgade verksamhetsförutsättningar som Postgirot Bank AB kommer att ges kommer emellertid möjligheterna att erbjuda konkurrenskraftiga tjänster att väsentligen förbättras. Postgirot Bank AB blir ett bankaktiebolag med samma möjligheter som andra banker att träffa affärsmässiga avtal med varandra. Det kommer att finnas möjlighet att ta upp hur denna fråga skall utvecklas i den nämnda utvärderingen. Utskottet ser därför inte anledning att som föreslås i motionen avvakta med den tänkta bolagiseringen av Postgirot utan ser den snarare som en förutsättning för att kunna skapa likvärdiga konkurrensförhållanden. I motionen T25 (s) liksom i motionerna T21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och T24 av Birgitta Hambraeus (c) uttrycks en stor oro för att den rikstäckande betalnings- och kassaservicen inte skall kunna upprätthållas om Postverket och Postgirot ombildas till aktiebolag respektive bankaktiebolag, eftersom möjligheterna till utjämning av över- och underskott inom koncernen minskar därmed. Motionärerna avstyrker därför förslaget om en bolagisering av Postverket. Man kan däremot tänka sig förändringar av verksamhetsförutsättningarna för Postgirot men anser att det bör kunna ske inom en oförändrad associationsform. Det ankommer i riksdagen på trafikutskottet att göra den övergripande sammanvägningen av vilken servicegrad som Posten skall tillhandahålla. Finansutskottet vill dock från de utgångspunkter utskottet har att bedöma starkt betona att en rikstäckande kassa- och betalningsservice är av mycket stor betydelse för att åstadkomma en jämn fördelning av den ekonomiska tillväxten i hela landet. Det är dock från principiella utgångspunkter riktigare att kostnaderna för denna samhälleliga uppgift regleras genom avtal mellan staten och Posten AB än att de döljs av Postgirots kostnader för att hantera de statliga betalningarna. Finansutskottet tillstyrker därför från de utgångspunkter utskottet har att beakta att ett anslag anvisas över statsbudgeten för att täcka kostnaderna för den rikstäckande kassa- och betalningsservicen. Med det anförda tillstyrker finansutskottet vad i propositionen anförs om Postgirot och avstyrker motionerna T21 (v), T24 (c) och T25 (s) i här berörda delar.
Vad i propositionen anförs om statens betalningssystem och fortsatt huvudmannaskap för statens koncernkontosystem CassaNova föranleder inte någon erinran från utskottets sida.
Stockholm den 16 november 1993
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran Persson (s), Lars Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Stefan Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s) och Alf Egnerfors (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser
dels att den del av finansutskottets yttrande som i avsnittet Utskottets överväganden börjar med "Utskottet anser" och slutar med "bolagets ekonomi" bort utgå,
dels att den del som börjar med "I likhet" och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse: I likhet med vad ett enigt finansutskott tidigare anfört är det önskvärt att sådana avtal träffas. Att sådana överkommelser finns är en förutsättning för att fritt kunna välja betalningsförmedlare. Utskottet anser därför i likhet med vad som anförs i motion T24 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) att Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna inte bör avskaffas förrän sådana avtal har träffats. Utskottet ställer sig däremot positivt till att Postgirots veksamhetsförutsättningar vidgas. Det bör dock kunna ske inom den befintliga verksamhetsformen. Utskottet vill också för trafikutskottet starkt understryka vikten av att Postverket kan upprätthålla en rikstäckande betalnings- och kassaservice. Detta är av mycket stor betydelse för att kunna åstadkomma en jämn fördelning av den ekonomiska tillväxten i hela landet. Det är utskottets uppfattning att denna statliga uppgift underlättas om Postgirot behåller nuvarande verksamhetsform. Utskottet avstyrker med det anförda propositionens förslag i dessa delar och tillstyrker förslaget i motion T24 (s) att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett nytt förslag med oförändrad associationsform för Postgirot som garanterar att Postverket kan upprätthålla en rikstäckande betalnings- och kassaservice. Liknande synpunkter framförs i motion T21 (v) som därmed får anses tillgodosedd genom detta uttalande. Frågan om statens betalningssystem och fortsatt huvudmannaskap för statens koncernkontosystem CassaNova bör också behandlas i detta sammanhang.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Jag instämmer i vad som anförts i den av Socialdemokraterna avlämnade avvikande meningen.
Försvarsutskottets yttrande 1993/94:FöU2y
Bilaga 5
Postlag och förändrad verksamhetsform för Postverket
Till trafikutskottet
Trafikutskottet har den 25 oktober 1993 beslutat bereda försvarsutskottet tillfälle att senast den 18 november 1993 avge yttrande över proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. jämte motioner i de delar som rör försvarsutskottets beredningsområde.
Propositionen
I regeringens förslag till postlag och förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. berörs totalförsvarsaspekterna i flera sammanhang. I förslaget till postlag behandlas postverksamheten i krig m.m. enligt följande:
26 § Är Sverige i krig eller krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om postverksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.
Som bakgrund till lagförslaget erinras om de mål för postbefordran under kriser och krig som regeringen fastställt i samband med 1992 års försvarsbeslut (jämför prop. 1991/92:102 s. 273). Härvid uttalas bl.a. att samhällets behov av postkommunikationer skall kunna tillgodoses även under kriser och i krig. Organisationen skall kunna anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar. Vissa totalförsvarsviktiga försändelser och betalningar skall kunna ges särskild prioritet. En särskild sorteringsorganisation för fältpostadresserad post skall kunna skapas. I propositionen behandlar regeringen vidare frågorna om funktionsansvar och finansiering av totalförsvarsåtgärder. Postverket är för närvarande ansvarig myndighet för funktionen postbefordran inom totalförsvaret. Regeringen föreslår att Telestyrelsen skall bli tillsynsmyndighet inom postområdet och att denna myndighet övertar funktionsansvaret. I uppgiften ingår att utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funktionen under krig. Vidare skall den funktionsansvariga myndigheten bl.a. samordna beredskapsförberedelser samt planera och budgetera dessa, samordna och genomföra krigsplanläggning samt svara för att personal utbildas. Ansvaret bör också omfatta postbefordringsföretagens beredskapsplanläggning och personalkontroll. Merkostnaderna för särskilda beredskapsåtgärder för postbefordringen bör emellertid finansieras över statsbudgeten. Ett postbefordringsföretag bör således kompenseras av staten om det vidtar åtgärder som har sin grund i beredskaps- och försvarsaspekter och som går utöver vad andra verksamheter av betydelse för totalförsvaret blir ålagda. Omfattningen av dessa åtgärder bör tills vidare hållas på nuvarande nivå. Postverkets nuvarande kostnader för totalförsvarsåtgärder uppgår till ca 24 miljoner kronor per år. Postverket står i dag självt för dessa kostnader. Regeringen anser att tillsynsmyndigheten bör disponera motsvarande belopp för upphandling av nödvändiga tjänster och utrustning från de postbefordringsföretag som är av intresse i beredskapssammanhang.
Utskottet
Utskottet har i ett tidigare yttrande till trafikutskottet redovisat sin mer allmänna syn på beredskapsfrågornas behandling vid ändrade verksamhetsformer (1992/93:FöU9y Totalförsvaret och bolagisering). Härvid framhöll utskottet att kommunikationsverken har utomordentligt stor betydelse för totalförsvaret. I de senaste försvarsbesluten har hög prioritet givits åt åtgärder för att säkerställa en god beredskapsnivå inom dessa områden. I samband med de förändringar som nu vidtas avseende verksamhetsformerna är det därför viktigt att beredskapsfrågorna uppmärksammas och ges en grundlig behandling. Den uppnådda beredskapsnivån får inte försämras till följd av ändrade verksamhetsformer. Snarare bör krav kunna ställas på en förbättring till följd av den effektivisering som sker. Utskottet anser det viktigt att ansvaret för beredskapsplaneringen klart definieras. Lösningen av dessa frågor i framtiden kommer att kräva kontinuitet och stabilitet. Det är också viktigt att ta till vara den kompetens som finns inom området. Utskottet kan konstatera att beredskapsfrågorna uppmärksammats och getts en grundlig behandling i propositionen Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. (prop. 1993/94:38). Enligt utskottets mening har förutsättningar skapats för att bibehålla en god beredskapsnivå. Den valda organisationsformen för att behandla beredskapsfrågorna bör emellertid följas upp och utvärderas då erfarenheter vunnits i likhet med vad utskottet ansåg borde ske vid bolagiseringen av Televerket.
Stockholm den 16 november 1993
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Sture Ericson (s), Wiggo Komstedt (m), Lars Ulander (s), Lars Sundin (fp), Iréne Vestlund (s), Gunhild Bolander (c), Ingvar Björk (s), Robert Jousma (nyd), Karin Wegestål (s), Jan-Olof Franzén (m), Britt Bohlin (s), My Persson (m), Åke Carnerö (kds) och Åke Selberg (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Sture Ericson, Lars Ulander, Iréne Vestlund, Ingvar Björk, Karin Wegestål, Britt Bohlin och Åke Selberg (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "bolagiseringen av Televerket" bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening innebär en bolagisering av Postverket ett steg mot privatisering av verksamheten. För de försvarsintressen utskottet har att bevaka är detta negativt. Det kommer otvivelaktigt att försvåra upprätthållandet av en god beredskap på detta område i framtiden.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Jan Jennehag (v) anför:
Jag ansluter mig till den avvikande mening som utskottets socialdemokratiska ledamöter avgivit.
Näringsutskottets yttrande 1993/94:NU2y
Bilaga 6
Förändrad verksamhetsform för Postverket
Till trafikutskottet
Trafikutskottet har berett bl.a. näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:38 om postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. jämte motioner i de delar propositionen och motionerna berör näringsutskottets beredningsområde.
Advokat Anders Frigell har som ombud för SDR Svensk Direktreklam AB inför utskottet lämnat synpunkter i ärendet.
Näringsutskottet
Propositionen
Propositionens huvudförslag är dels att det skall införas en särskild postlag, dels att Postverket skall ombildas till bolag.
Postverksamhet, dvs. befordran av brev och paket, samt betalnings- och kassaservice har hittills inte varit reglerad i någon större utsträckning. Till stor del beror detta på att Postverket haft monopol på brevbefordran fram till utgången av år 1992 och att staten kunnat styra verksamheten. Situationen har emellertid förändrats genom att det numera är möjligt för andra företag att etablera sig på postmarknaden. Regeringen föreslår därför nu att det i en postlag tas in bestämmelser bl.a. om den grundläggande post- och kassaservice som skall finnas i hela landet. En tillsynsmyndighet skall bevaka att servicen motsvarar samhällets behov. I lagen anges också villkoren för att få bedriva postverksamhet samt vilka krav som skall uppfyllas i fråga om bl.a. befordran av paket, tystnadsplikt och s.k. obeställbara brev. I propositionen framhålls att teknisk utveckling, efterfrågeförändringar och avreglering har inneburit en förändrad situation på postmarknaden. Nya tjänster har tillkommit. Nya företag har etablerat sig vilket gör att Postverket på flertalet av sina delmarknader möter konkurrens från privata företag. Den förändrade situationen ställer krav på en utveckling av Postverkets verksamhetsform, anförs det i propositionen. Affärsverksformen innebär begränsningar i fråga om t.ex. förvärv och försäljning av fast egendom, försäkringar, upplåning samt möjligheter till samarbete och samägande. En del problem har kunnat lösas genom att aktiebolag har bildats inom Postverkskoncernen, men denna blandform är olycklig och svår att styra, heter det vidare. Därför förordas en enhetlig associationsform. Det konstateras att aktiebolaget är en lämplig form för konkurrensutsatt verksamhet. Dessutom är konkurrenterna som regel aktiebolag. Regeringen finner det därför angeläget att Postverket blir aktiebolag i likhet med andra företag på postbefordrings- och betalningsmarknaden och begär ett bemyndigande av riksdagen att genomföra en bolagisering av Postverket. De tillgångar och skulder som nu förvaltas av Postverket avses bli överförda till ett nybildat aktiebolag, Posten AB, som skall vara helägt av staten. Den verksamhet som bedrivs inom Postverkets olika affärsområden överförs efter hand till dotterbolag. I förslaget till postlag anges att det skall finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Regeringen avser att i avtal med Posten AB uppdra åt bolaget att tillhandahålla denna service mot en ersättning på 300 miljoner kronor per år under perioden 1994--1996. Kassaservicen utförs nu av affärsområdet Bank och Kassa, vilket föreslås bli ombildat till ett bolag. Finansieringsverksamheten förs över till ett nybildat kreditmarknadsbolag, Posten Kredit AB. Detta bolag skall bedriva kreditförmedling samt utföra betalningar och andra finansiella tjänster. Begränsningar av bolagets verksamhet skall tas in i bolagsordningen. Denna skall inte få ändras i väsentliga hänseenden utan regeringens godkännande. Innan verksamhetsförutsättningarna för bolaget ändras bör riksdagen höras, sägs det i propositionen. Postgirot, som utför betalningsförmedling och tillhandahåller girotjänster i Sverige och utomlands, föreslås bli ombildat till bankaktiebolag, Postgirot Bank AB. Det nya bolaget måste ansöka om regeringens tillstånd (oktroj) för att få driva bankrörelse. Bolaget kommer då att omfattas av bestämmelser om bl.a. kapitaltäckning, enhandsengagemang och kreditgivning. Finansinspektionen blir tillsynsmyndighet. Den undantagsbestämmelse i bankrörelselagen (1987:617) som gett möjlighet för Postgirot att ha inlåningskonton för allmänheten slopas i och med ombildningen till bankaktiebolag. Regeringen anmäler i propositionen att den i samband med att Postgirot ombildas till aktiebolag avser att avskaffa Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna. I syfte att uppnå konkurrens på jämbördiga villkor mellan Postgirot och Bankgirot/bankerna föreslår regeringen att Postgirots verksamhetsförutsättningar utvidgas. Främst sker detta genom att Postgirot får rätt att ge ränta till såväl fysiska som juridiska personer i samband med betalningsförmedling under högst 360 dagar. För närvarande gäller att Postgirot endast kan ge ränta till juridiska personer under högst 30 dagar. Postgirot Bank får rätt att tillhandahålla betalningsmedel i form av t.ex. checkar och kontokort samt att driva valutahandel. Avsikten är emellertid inte att Postgirot Bank skall utveckla en fullständig bankrörelse. Därför införs begränsningar när det gäller de sammanlagda utestående krediterna och den räntebärande inlåningsvolymen. Vidare föreskrivs att traditionell kreditgivning till företag och hushåll inte får bedrivas och att villkoren för kontona inte får utformas så att en sparkontorörelse utvecklas. De föreslagna riktlinjerna för verksamheten skall på samma sätt som när det gäller Posten Kredit AB tas in i bolagsordningen. Väsentliga ändringar i denna skall kräva regeringens godkännande, och inför förändringar i verksamhetsförutsättningarna bör även riksdagen höras. En utvärdering av de föreslagna befogenheterna för Postgirot Bank skall ske före utgången av år 1995. I förslaget till postlag anges att det skall finnas en grundläggande postservice i hela landet. Företag som vill bedriva postverksamhet kan göra detta efter anmälan till tillsynsmyndigheten. Tillstånd erfordras inte. Regeringen har gjort bedömningen att det vid en bolagisering av Postverket och en ökande konkurrens på postområdet inte behövs något system med tillståndsplikt för att gällande sociala och regionala mål skall kunna upprätthållas. Postverksamhet skall bedrivas så att rimliga krav på bl.a. tillförlitlighet och integritetsskydd tillgodoses. Tillsynsmyndigheten skall bevaka detta och dessutom i sin tillsyn beakta önskemålen om en så fri konkurrens som möjligt. Den skall vidare underrätta Konkurrensverket om konkurrensbegränsande åtgärder vidtas på marknaden.
Motionerna
Nio motioner har väckts med anledning av propositionen. I fyra av dessa har framställts yrkanden inom näringsutskottets beredningsområde. Postverket uppfyller väl de service- och kvalitetsmål som regering och riksdag satt upp, understryks det i motion 1993/94:T25 (s). En väl fungerande postverksamhet är en väsentlig del av Sveriges infrastruktur. Affärsverksformen ger goda förutsättningar för såväl kommersiell verksamhet som för demokratiskt inflytande, betonas det i motionen. Några övertygande skäl har inte redovisats för att Postverkets verksamhet skulle fungera bättre efter en bolagisering, anför motionärerna. De framför vidare farhågor för att bl.a. postkassaservicen kommer att minska i omfång till förmån för Posten AB:s bank- och finansrörelse. I motionen påpekas också att det är en stor brist att det inte redovisas hur kostnaderna för den olönsamma men för samhället viktiga kassaservicen skall täckas efter år 1996. Regeringens uttalande att den avser att upphäva Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna är oacceptabelt, understryker motionärerna. Riksdagen har nämligen tidigare uttalat att denna förändring skulle ske på ett sådant sätt att det uppstår konkurrens på lika villkor mellan de två betalningsförmedlarna, Postgirot och Bankgirot. Detta skulle uppnås bl.a. genom att Postgirot och affärsbankerna träffar avtal om rätt för Postgirot att verkställa betalningar genom debitering av banklönekonton. Något sådant avtal har emellertid inte träffats. Enligt motionärernas bedömning medför regeringens förslag att upphäva ensamrätten till de statliga betalningarna och att ombilda Postgirot till aktiebolag en risk för försämrad betalnings- och kassaservice i glesbygd. En utvidgning av Postgirots verksamhetsförutsättningar kan enligt motionärerna göras inom ramen för den befintliga verksamhetsformen och förutsätter således inte en ombildning till aktiebolag. Motionärerna avvisar mot denna bakgrund regeringens förslag om att ombilda Postgirot till aktiebolag och föreslår att regeringen återkommer med ett förslag om utvidgad verksamhet för Postgirot inom ramen för ett affärsverk. I motionen konstateras vidare att den ökande konkurrensen på postmarknaden har förändrat förutsättningarna för att en rikstäckande postservice skall kunna upprätthållas. Det är en nationell angelägenhet att de regionala och sociala mål som riksdagen har angivit kan uppnås. Detta bör säkerställas genom lagstiftning och annan styrning. En postlag måste därför, anser motionärerna, ställa krav på alla postbefordringsföretag att de skall ta ett ansvar för att målen kan nås och att de skall bidra till att täcka de kostnader som detta medför. Regeringen borde anmodas att återkomma med förslag till en koncessionslagstiftning, där det anges vilka villkor ett postbefordringsföretag skall uppfylla för att få tillstånd att bedriva postverksamhet. Bolagiseringen av Postverket genomförs bl.a. för att öka konkurrensen inom postområdet, heter det inledningsvis i motion 1993/94:T28 (m). Posten kommer emellertid, påpekas det, att behålla en stark position. Detta ställer krav på att intäkter och kostnader redovisas på ett sätt som gör det enkelt att bedöma prissättningen på tjänster eller produkter som är utsatta för konkurrens. Motionärerna hänvisar till en rapport (R 1992:9) från dåvarande Statens pris- och konkurrensverk om posttjänster. I denna konstateras att Postverkets verksamhet är starkt integrerad, genom att samma distributionskanaler används för olika produkter. Detta ställer, sägs det i rapporten, särskilda redovisningstekniska krav för att kostnader skall kunna särskiljas. Motionärerna understryker att det är viktigt att tillsynsmyndigheten på postområdet verkar för att oklarheter kring prissättningen på postområdet undanröjs. Om det visar sig nödvändigt bör myndigheten återkomma med förslag om lagstiftning eller krav på att konkurrensutsatt verksamhet skall drivas i separata bolag. Postverket bör tillsammans med Postgirot få fullständiga bankrättigheter, föreslås det i motion 1993/94:T24 (c). Postverket skulle härigenom kunna konkurrera med bankerna och t.ex. bidra till att skillnaden mellan in- och utlåningsräntor minskar. Motionären anser vidare att Postverket bör ha fördelar i förhållande till de företag som endast konkurrerar på de lönsamma delarna av postmarknaden. Hon avvisar mot bl.a. denna bakgrund regeringens förslag om att bolagisera Postverket och begär att en utredning tillsätts i frågan om Postverkets bankrättigheter. Infrastrukturen, där postservicen utgör en viktig del, är en samhällelig angelägenhet, slås det fast i motion 1993/94:T21 (v). Genom naturliga monopol och sammanhållna system har det varit möjligt att uppnå hög effektivitet och en rättvis fördelning. Regeringens förslag saknar en helhetssyn. Ombildningen av Postverket till aktiebolag, där lönsamhetskrav ställs på de enskilda delarna, kommer att leda till att samarbetet inom Postverket ersätts av interndebiteringar och maktkamper, hävdas det. Genom avvecklingen av postmonopolet kommer det enligt motionärerna inte längre att finnas något överskott som kan föras över till de olönsamma delarna av verksamheten. Den föreslagna postlagen kommer i längden att vara otillräcklig för att en rikstäckande post- och kassaservice skall kunna upprätthållas. Motionärerna avvisar därför förslagen i propositionen.
Näringsutskottets ställningstagande
Postmarknaden undergår en snabb förändring. Den tekniska utvecklingen skapar nya möjligheter att distribuera meddelanden och förmedla betalningar. Företag, men också privatpersoner, har därmed fått alternativ till Postverket när det gäller dessa tjänster. Utvecklingen har lett till att Postverket i växande grad har mött konkurrens från privata företag. För att kunna bevara sin framskjutna position har Postverket därför successivt anpassat sig till de nya förutsättningarna och breddat sin verksamhet. Enligt näringsutskottets uppfattning har Postverket hittills på ett förtjänstfullt sätt kunnat möta den förändrade situationen och samtidigt uppfylla kraven på en rikstäckande service. Utvecklingen av ny teknik och förändringarna av konkurrensförhållanden kan emellertid förväntas fortsätta i accelererande takt. Detta ställer nya krav på Postverket när det gäller t.ex. styrning och beslutsfattande samt möjligheter till flexibilitet och affärsmässighet. Affärsverksformen har här, som framgår av propositionen, sina uppenbara begränsningar. Därför är det nödvändigt att ge Postverket en verksamhetsform som gör att Posten får förutsättningar att möta de nämnda kraven och att kunna konkurrera på samma villkor som den helt övervägande delen av de övriga företagen på marknaden verkar under. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om att ombilda Postverket till aktiebolag. Det nya bolaget kan bedömas få bättre förutsättningar än affärsverket att konkurrera om t.ex. de stora företagskunderna i storstäderna. Därigenom skapas också resurser för Posten AB att tillgodose kraven på en rikstäckande service. Utskottet tillstyrker vidare att den finansieringsverksamhet som nu bedrivs inom affärsområdet bank och kassa överförs till ett nybildat kreditmarknadsbolag, Posten Kredit AB. De riktlinjer som regeringen föreslår för bolaget är enligt näringsutskottets uppfattning väl avvägda. Utskottet noterar att det härutöver finns utrymme för bolaget att distribuera ytterligare finansiella tjänster, t.ex. genom en utökning av den typ av samverkan med banker som för närvarande förekommer med Nordbanken och Sparbanken. Som tidigare har framgått föreslås det i propositionen att Postgirot skall ombildas till ett bankaktiebolag, Postgirot Bank AB. Huvudinriktningen för banken skall vara att bedriva en effektiv betalningsförmedling av väsentligen samma typ som för närvarande. Samtidigt föreslås en utvidgning av verksamhetsförutsättningarna på så sätt att Postgirot Bank får betydligt större möjligheter att ge ränta och krediter än vad Postgirot nu har. Den nya banken skall bedriva sin verksamhet i enlighet med bl.a. banklagstiftningen och bolagsordningen. I motionerna 1993/94:T24 (c) och 1993/94:T25 (s) begärs en utredning om utvidgade möjligheter för Postverket/Postgirot att driva bankrörelse inom ramen för affärsverksformen. Näringsutskottet anser att de skäl som tidigare har anförts för att Postverket som helhet skall omvandlas till aktiebolag även kan åberopas för Postgirots omvandling till bankaktiebolag. Genom att Postgirot får denna associationsform blir det befintliga regelverket för banker tillämpligt och därmed undviks den särreglering som skulle bli följden om motionärernas förslag skulle genomföras. Vidare anser utskottet, i likhet med vad som anförs i propositionen, att Postgirot inte skall ges fullständiga bankrättigheter utan vara en bank huvudsakligen inriktad på betalningsförmedling. Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker utskottet motionerna 1993/94:T24 (c) och 1993/94:T25 (s) i berörda delar. När det så gäller avvecklingen av Postgirots monopol på statliga betalningar vill utskottet till en början erinra om att detta innebär att privatpersoner, företag och myndigheter fritt kan välja betalningsförmedlare vid betalningar till och från staten. En sådan åtgärd är i sig ett önskvärt steg eftersom den bidrar till att en effektivitetsbefrämjande konkurrens kan utvecklas. Frågan om ett avskaffande av Postgirots ensamrätt har genom riksdagens tidigare uttalanden kopplats dels till utvidgade verksamhetsförutsättningar för Postgirot, dels till rätten att debitera banklönekonton. Regeringens förslag i fråga om Postgirots verksamhetsförutsättningar innebär, som tidigare har redovisats, att Postgirot får avsevärt utökade möjligheter att ge ränta och krediter till såväl företag som privatpersoner i samband med betalningsförmedling. Postgirots konkurrensförutsättningar förbättras därför påtagligt. När det gäller rätten att debitera banklönekonton vill utskottet erinra om att den inte har uppställts som ett uttryckligt villkor för att Postgirots betalningsmonopol skulle avskaffas, utan det har anförts (se bet. 1992/93:FiU30 s. 175) att det är önskvärt att en överenskommelse mellan Postgirot och bankerna träffas med denna innebörd. Enligt uppgift pågår alltjämt diskussioner mellan Postgirot och Bankgirot/affärsbankerna om möjliga samverkansformer. Det ankommer på dessa parter att sluta avtal om samarbete. Enligt utskottets uppfattning är det positivt om ett sådant samarbete kan komma till stånd. Det kan i diskussionerna härom vara av värde för Postgirot med utvidgade verksamhetsförutsättningar och en ny associationsform. Sammanfattningsvis anser utskottet att de framlagda förslagen väl tillgodoser berättigade krav i fråga om konkurrensförhållandena på betalningsmarknaden. Näringsutskottet vill också erinra om att en utvärdering av verksamheten vid Postgirot Bank AB skall göras före utgången av år 1995. I detta sammanhang är det enligt utskottets mening angeläget att en noggrann belysning sker av hur konkurrensförhållandena har utvecklats. Mot bakgrund av vad som nu anförts avstyrker utskottet motion 1993/94:T25 (s) även såvitt nu är i fråga. Regeringens förslag till postlag innebär att det skall råda etableringsfrihet och största möjliga konkurrens på postmarknaden. Utskottet ser från sina utgångspunkter positivt på den markering som görs i propositionen i detta avseende. I motion 1993/94:T25 (s) avvisas regeringens förslag till postlag; i stället förordas som redan nämnts en koncessionslagstiftning. En sådan lagstiftning skulle dock enligt utskottets uppfattning kunna innebära ett konkurrensbegränsande etableringshinder och den skulle därigenom motverka den önskvärda avregleringen av postverksamheten. Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet det aktuella yrkandet i nyssnämnda motion. Som tidigare konstaterats har förändringarna på postmarknaden inneburit en ökad konkurrens. Förslagen i propositionen syftar till att renodla statsmakternas ansvar dels för post- och kassaservicen, dels för att skapa regler som möjliggör och stimulerar konkurrens inom postområdet. Omorganisationen av Postverket syftar dessutom till att ge Posten bättre förutsättningar att möta konkurrensen. Som understryks i motion 1993/94:T28 (m) innebär emellertid det förhållandet att Posten AB även fortsättningsvis kommer att ha en stark position på marknaden att det ställs särskilda krav på hur bolaget skall uppträda. Utskottet vill erinra om att ett sådant synsätt även har kommit till uttryck i den nya konkurrenslagens (1993:20) förbud mot missbruk av marknadsdominerande ställning. I förarbetena till konkurrenslagen nämns underprissättning som exempel på ett beteende som kan utgöra missbruk av dominerande ställning. Om det görs gällande att Posten AB vidtar åtgärder, t.ex. underprissättning, som strider mot konkurrenslagen, kan Konkurrensverket ingripa och har därvid möjlighet att t.ex. föra talan i Stockholms tingsrätt. Näringsutskottet anser sålunda att Posten i detta sammanhang bör behandlas på samma sätt som andra företag som har en stark ställning på sin marknad. För dessa uppställs inte några särskilda krav på redovisningssystemen från konkurrenssynpunkt. Enligt utskottets uppfattning är det därför en sak för Posten själv att utforma sin redovisning med hänsyn till de krav som ställs t.ex. av redovisningslagstiftningen samt av verkets egna behov av resultatmätning och styrning. Vad som nu sagts hindrar inte att Konkurrensverket eller Marknadsdomstolen vid tillämpning av konkurrenslagen kan ställa krav på hur redovisningen skall vara utformad. Mot denna bakgrund avstyrks den berörda motionen. Av vad näringsutskottet nu har anfört framgår att utskottet inte anser att det skall göras något undantag i konkurrenslagen för Posten AB. Utskottet vill erinra om att konkurrenslagens regler omfattar i princip varje juridisk eller fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Lagen är tillämplig även på statliga och kommunala organ som driver sådan verksamhet. Myndighetsutövning är dock undantagen. Lagens räckvidd har anpassats till vad som gäller enligt EG-rätten. Även om affärsverksformen behålls skulle Posten omfattas av konkurrenslagen. Utskottet avstyrker med det sagda motion 1993/94:T24 (c) också i denna del.
Stockholm den 18 november 1993
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s) och Roland Lében (kds).
Bo G Jenevall (nyd), som närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet, har avstått från att delta i beslutet.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren (alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Enligt näringsutskottets" och slutar med "denna del" bort ha följande lydelse: Enligt näringsutskottets uppfattning har Postverket hittills på ett förtjänstfullt sätt kunnat möta den förändrade situationen på postmarknaden. Att Postverket kunnat upprätthålla en hög kvalitet och rimliga priser på sina tjänster visar att affärsverksformen gett det utrymme som behövts för förändringar av kommersiella skäl. Det har enligt utskottets mening inte framförts några övertygande argument för att Postverket inte skulle klara anpassningar också till de nya krav som den fortsatta utvecklingen kan komma att medföra. Till detta kommer att affärsverksformen ger möjligheter till ett demokratiskt inflytande över verksamheten. Postverkets service omfattar hela landet, och alla medborgare är beroende av att verksamheten fungerar på ett effektivt sätt. Därför är det särskilt angeläget att bevara det medborgerliga inflytandet över denna verksamhet. Mot denna bakgrund vill utskottet bestämt hävda att affärsverksformen bör behållas för Posten. Regeringens förslag till postlag innebär en fortsatt avreglering av postmarknaden. Några särskilda krav behöver enligt regeringen inte ställas på de nya bolag som etablerar sig på marknaden. Utskottet anser att detta är en oansvarig attityd. Det är inte tillräckligt att i lag ange att det skall finnas en rikstäckande service. Statsmakternas ansvar för att de sociala och regionala målen skall uppnås måste enligt utskottets uppfattning säkerställas på lång sikt genom dels fortsatta möjligheter för Postverket att överföra medel mellan olika delar av sin verksamhet, dels åtaganden som gör att Postverket kan nå de angivna målen. Härutöver vill utskottet framhålla att erfarenheterna av avregleringar på andra samhällssektorer, såsom taxinäringen och kreditmarknaden, manar till stor försiktighet vid förändringar. Ett villkor måste vara att statsmakterna förser sig med sådana medel att vitala samhällsintressen kan skyddas. Riksdagen har tidigare uttalat att en avveckling av Postgirots ensamrätt till statliga betalningar måste ske på ett sådant sätt att konkurrens på lika villkor skapas mellan de befintliga betalningssystemen. Detta skulle åstadkommas dels genom att Postgirot får vidgade verksamhetsförutsättningar, dels genom att Postgirot ges rätt att verkställa betalningar genom debitering av banklönekonton. Någon överenskommelse i sistnämnda fråga har ännu inte kunnat träffas mellan Postgirot och affärsbankerna. Trots detta deklarerar regeringen att den avser att upphäva Postgirots ensamrätt till statliga betalningar. Näringsutskottet anser det vara självklart att riksdagen skall stå fast vid sin tidigare ståndpunkt. Regeringens inställning är därför enligt utskottets uppfattning oacceptabel. Om inte båda de förutsättningar som riksdagen har angett uppfylls blir det inte en konkurrens på lika villkor mellan de olika betalningsförmedlarna. Det är en uppenbar risk med regeringens förslag att Postgirots konkurrensförmåga gentemot Bankgirot avsevärt försvagas. Detta kan inverka negativt på den långsiktiga utvecklingen på betalningsmarknaden, som tidigare gynnats av att det funnits två konkurrerande system. Riksdagen bör därför, enligt näringsutskottets uppfattning, anmoda regeringen att slopa Postgirots ensamrätt till de statliga betalningarna först när Postgirot fått den tidigare nämnda debiteringsrätten. Utskottet anser vidare att Postgirot med bibehållen verksamhetsform bör kunna få vidgade ramar för sin verksamhet. Genom att kunna erbjuda ytterligare tjänster i samband med betalningsförmedling samt ge ränta och lämna krediter kan Postgirots position stärkas. Enligt utskottets uppfattning finns det inget som hindrar att den önskade utvidgningen av Postgirots möjligheter sker inom befintlig verksamhetsform. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett förslag i detta avseende. Med hänvisning till vad utskottet nu har anfört tillstyrks motion 1993/94:T25 (s). Därigenom blir också motion 1993/94:T21 (v) tillgodosedd, liksom delvis motion 1993/94:T24 (c). Yrkandet i sistnämnda motion angående bankrättigheter avstyrks emellertid av utskottet.
I motion 1993/94:T28 (m) ställs krav på hur Postverkets redovisning skall utformas för att underlätta ingripanden mot skadlig underprissättning. Utskottet vill till en början erinra om att underprissättning enligt förarbetena till konkurrenslagen (1993:20) nämns som exempel på ett beteende som kan utgöra missbruk av dominerande marknadsställning. Postverket omfattas av konkurrenslagen. Om det görs gällande att Postverket vidtar konkurrensbegränsande åtgärder kan således ingripande ske med stöd av konkurrenslagen. Posten bör emellertid i detta sammanhang enligt utskottets uppfattning behandlas på samma sätt som företag som har en stark ställning på sin marknad. För dessa uppställs inte några särskilda krav på redovisningssystemen. Utskottet anser därför att det är en sak för Posten själv att utforma sin redovisning med hänsyn till de krav som ställs t.ex. av redovisningslagstiftningen samt av verkets egna behov av resultatmätning och styrning. Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrks den berörda motionen av näringsutskottet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I likhet med vad som anförs i motion 1993/94:T24 (c) anser jag att Postverket/Postgirot bör ges rätt att bedriva en fullständig bankrörelse utan de begränsningar som regeringen nu föreslår. Härigenom kan de etablerade bankerna utsättas för en konkurrens som bidrar till att pressa ner den höga räntemarginalen. Då det gäller propositionen och motionerna i övrigt instämmer jag i allt väsentligt i de synpunkter som framförs i den avvikande mening som har fogats till detta yttrande.
Innehållsförteckning
Sammanfattning1 Propositionen2 Motionerna4 Yttranden från andra utskott5 Inledning6 UTSKOTTET6 1 Bakgrund6 1.1 Postverket verkar alltmer i konkurrens6 1.2 Postmarknaden är delvis oreglerad6 1.3 Postverket styrs av olika mål7 Service och kvalitet7 Daglig service7 Rikstäckande service7 Brevbefordran7 Paketbefordran7 Betalnings- och kassaservice8 Beredskapsplanering8 Utvärdering av utförd service8 Resultat och produktivitetskrav8 1.4 Postverkets organisation och ekonomi8 1.5 Tidigare utredningar om Postverket9 2 Riktlinjer för den framtida postverksamheten10 2.1 Huvuddragen i regeringens förslag10 2.2 Motionsförslag11 2.3 Trafikutskottets ställningstagande12 3 Bolagisering av Postverket12 3.1 Regeringens förslag12 Varför bolag?12 Organisation13 Avtal13 Ekonomi13 Mål14 Koncerninriktning14 3.2 Motionsförslag14 3.3 Konstitutionsutskottets yttrande15 3.4 Näringsutskottets yttrande16 3.5 Trafikutskottets ställningstagande16 4 Statsmakternas styrning, kontroll och inflytande17 4.1 Regeringens överväganden17 4.2 Motionsförslag18 4.3 Trafikutskottets ställningstagande18 5 Postgirot19 5.1 Regeringens förslag19 5.2 Motionsförslag19 5.3 Finansutskottets yttrande20 5.4 Näringsutskottets yttrande21 5.5 Trafikutskottets ställningstagande22 6 Mervärdesskatt på postbefordran23 6.1 Bakgrund23 6.2 Regeringens förslag23 6.3 Motionsförslag23 6.4 Konstitutionsutskottets yttrande24 6.5 Trafikutskottets ställningstagande25 7 Avgifter26 7.1 Bakgrund26 7.2 Regeringens förslag26 7.3 Motionsförslag27 7.4 Näringsutskottets yttrande27 7.5 Trafikutskottets ställningstagande28 8 Vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket29 8.1 Rikstäckande service29 Det regionala ansvaret består29 Svårt att överblicka konkurrensläget29 Rikstäckande kassaservice29 Avtalsreglering30 8.2 Ersättning för samhällsåtaganden30 8.3 Statens betalningssystem31 Bakgrund31 Regeringens förslag31 Finansutskottets yttrande31 8.4 Kreditmarknadsbolag31 Regeringens förslag31 Näringsutskottets yttrande32 8.5 Totalförsvaret32 Bakgrund32 Regeringens förslag32 Försvarsutskottets yttrande32 8.6 Internationellt samarbete33 8.7 Postnummersystemet33 8.8 Anslagsfrågor34 8.9 Motionsförslag34 8.10 Trafikutskottets ställningstagande34 9 Lagförslagen i propositionen36 9.1 Regeringens förslag36 Varför reglering?36 Övergripande mål36 Uppföljning37 Tillståndsanmälan37 Tystnadsplikt för brev37 Offentlighet37 Obeställbara försändelser37 Ansvar förutsätter avtal37 Fritt ge ut inrikes frimärken38 Fortsatt röstning på postkontoren38 Postens tullkontroll blir kvar38 Ny tillsynsmyndighet38 9.2 Motionsförslag39 9.3 Konstitutionsutskottets yttrande39 9.4 Trafikutskottets ställningstagande39 10 Adresshantering40 10.1 Motionsförslag40 10.2 Konstitutionsutskottets yttrande41 10.3 Trafikutskottets ställningstagande41 11 Utredning om bankrättigheter och konsekvenserna av Postverkets organisatoriska förändringar42 11.1 Motionsförslag42 11.2 Trafikutskottets ställningstagande42 Hemställan43 RESERVATIONER47 Socialdemokraterna har lämnat nio reservationer till betänkandet. Reservationerna 3--9 under förutsättning av bifall till reservation 2 1. Riktlinjer för den framtida postverksamheten (mom. 1)47 2. Bolagisering av Postverket (mom. 2)48 3. Statsmakternas styrning, kontroll och inflytande (mom. 3)49 4. Postgirot (mom. 4)50 5. Mervärdesskatt på postbefordran (mom. 5)51 6. Avgifter (mom. 6)52 7. Vissa övriga regeringsförslag som sammanhänger med den föreslagna bolagiseringen av Postverket (mom. 7)52 8. Postlag och övriga lagförslag i proposi- tionen (mom. 8 och 9)53 9. Adresshantering (mom. 10) -- motiveringen54 Meningsyttring av suppleant55 Bilagor 1. Propositionens lagförslag56 2. Av utskottet framlagt förslag till ändring av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till postlag109 3. Konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU2y110 4. Finansutskottets yttrande 1993/94:FiU1y121 5. Försvarsutskottets yttrande 1993/94:FöU2y127 6. Näringsutskottets yttrande 1993/94:NU2y130