Reformerad styrning och förvaltning för försvaret

Betänkande 2005/06:FöU11

Försvarsutskottets betänkande 2005/06:FöU11
Reformerad styrning och förvaltning för försvaret

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret jämte följdmotioner.

Utskottet erinrar om vad det uttalade i sitt betänkande 2005/06:FöU1, nämligen att fler anslag än för närvarande förbättrar riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas.

Utskottet tillstyrker att kraftfulla åtgärder vidtas för att genomföra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet.

Utskottet avstyrker samtliga motionsförslag.

I betänkandet finns tre reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Styrning

Riksdagen avslår motion

2005/06:Fö10 av Eskil Erlandsson m.fl. (c, m, fp, kd) yrkande 2 i denna del.

Reservation 1 (m, fp, kd, c)

Staber och förvaltningar

Riksdagen avslår motionerna

2005/06:Fö8 av Jörgen Johansson och Staffan Danielsson (båda c) yrkandena 1 och 2 samt

2005/06:Fö10 av Eskil Erlandsson m.fl. (c, m, fp, kd) yrkandena 1, 2 i denna del, 3 och 4.

Reservation 2 (m, fp, kd, c)

Belastningsregistret

Riksdagen avslår motion

2005/06:Fö9 av Berit Jóhannesson m.fl. (v).

Reservation 3 (v)

4.	Regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret
	Riksdagen lägger skrivelse 2005/06:131 till handlingarna.

Stockholm den 4 maj 2006

På försvarsutskottets vägnar

Tone Tingsgård

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tone Tingsgård (s), Ola Rask (s), Allan Widman (fp), Michael Hagberg (s), Erling Wälivaara (kd), Berit Jóhannesson (v), Britt-Marie Lindkvist (s), Åsa Lindestam (s), Heli Berg (fp), Peter Jonsson (s), Karin Enström (m), Lars Ångström (mp), Kerstin Engle (s), Claes Västerteg (c) och Mikael Damberg (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret samt motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet har erfarit att regeringen har utarbetat skrivelsen i samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna.

Vid beredningen av ärendet har utskottet fått information av överbefälhavaren samt generaldirektörerna för Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och Totalförsvarets pliktverk.

Bakgrund

Försvars- och finansutskotten har vid många olika tillfällen uttalat sig om hur riksdagens insyn, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbättras. Det har bl.a. skett i

- Försvarsutskottets betänkande 1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96,

- Försvarsutskottets betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret,

- Försvarsutskottets yttrande 2002/03:FöU1y Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet,

- Finansutskottets betänkande 2002/03:FiU2 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning,

- Försvarsutskottets yttrande 2002/03:FöU3y Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar,

- Finansutskottets betänkande 2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar,

- Försvarsutskottets yttrande 2003/04:FöU2y Tilläggsbudget för år 2003,

- Finansutskottets betänkande 2003/04:FiU11 Tilläggsbudget 2 för budgetåret 2003,

- Försvarsutskottets betänkande 2003/04:FöU3 Riksdagens revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret,

- Försvarsutskottets betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m.,

- Försvarsutskottets betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av det militära försvaret och

- Försvarsutskottets betänkande 2005/06:FöU1 Försvar samt beredskap mot sårbarhet - budgetåret 2006.

Riksdagen har tillkännagivit för regeringen som sin mening vad

- finansutskottet anför om en utredning för att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137),

- finansutskottet anför om en utredning för att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (bet. 2003/04:FiU11, rskr. 2003/04:47) och

- försvarsutskottet anför om mål, kostnader, anslag och resultat (bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194).

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Skrivelsen innehåller regeringens syn på hur försvaret framöver bör styras och hur förvaltningen bör förändras.

Regeringen avser att förtydliga ändamålen med anslagen i syfte att underlätta för riksdagen att utöva sin finansmakt och återkommer till riksdagen med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och förslag till framtida anslagsstruktur.

Regeringen avser att tillställa riksdagen en samlad resultatredovisning för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov finns.

Modellen med den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten bör enligt regeringen behållas. Men åtgärder behöver vidtas med avseende på den styrning som regeringen utövar för att ytterligare förbättra hur modellen fungerar.

Rådet för insyn i Försvarsmakten avskaffas.

Försvarsförvaltningen bör förändras för att bättre motsvara de nya krav som ett insatsförsvar ställer, och omfattningen bör minska för att inom tillgängliga ramar överföra resurser för att uppfylla krav på operativ förmåga. Regeringen redovisar i skrivelsen sin syn på hur förvaltningen och det stöd som finns inom det militära försvaret bör förändras. Regeringen redovisar bedömningar inom områdena central ledning, forskning och teknikutveckling, försvarsunderrättelseverksamhet, fastighetsfrågor, mönstring och inskrivning, högre officersutbildning samt materielprocessen. Sammantaget bedömer regeringen att de beräknade kostnadsminskningarna uppgår till cirka två miljarder kronor.

Utskottets överväganden

Styrning

Utskottets förslag i korthet

Motionsyrkandet avstyrks av utskottet.

Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).

Skrivelsen

Anslag

Ändamålet med anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör förtydligas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2007 med en tydligare redovisning av budgeterade utgifter under respektive anslag och med förslag till framtida anslagsstruktur.

Resultatredovisning

En samlad resultatredovisning bör överlämnas till riksdagen i samband med de säkerhetspolitiska kontrollstationerna eller när särskilda behov föreligger. Budgetpropositionen bör kortas ned vad gäller resultatredovisningen och fokusera på information som är av betydelse för riksdagens beslut. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan.

Avgiftsfinansiering

Modellen med avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet bör fortsätta att användas inom försvaret. Fördelningen mellan avgifter och anslag för Totalförsvarets pliktverk bör dock övervägas. Totalförsvarets forskningsinstituts deltagande i den internationella verksamheten inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt inom exportstödjande verksamhet bör finansieras med anslagsmedel direkt till myndigheten.

Insynsrådet

Rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas. Regeringens bedömning är att Försvarsmakten, om myndigheten önskar, kan knyta till sig utomstående personer som kan ge råd i frågor av mer allmän och samhällsinriktad karaktär.

Motionsförslag

Riksdagens finansmakt

Eskil Erlandsson m.fl. anser i flerpartimotion 2005/06:Fö10(c, m, fp, kd) att förändrade styrformer skall ha sin utgångspunkt i hur riksdagens insyn, styrning och uppföljning skall kunna genomföras. I grunden är det riksdagsbeslut som utgör utgångspunkt för utvecklingen av försvaret. Det är därmed väsentligt att riksdagens finansmakt förstärks (yrkande 2 i denna del). Anslagen och syftet med dessa måste vara tydliga då det är genom beslut om anslag som riksdagen utövar sin finansmakt. Att öka antalet anslag är en förutsättning för detta.

Utskottet

Regeringsformen reglerar riksdagens finansmakt. Riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas (RF 1 kap. 4 §). Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen bestämt (RF 9 kap. 2 §). Riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål (RF 9 kap. 3 §).

Försvars- och finansutskotten har vid en mängd tillfällen begärt att regeringen skall lämna sådana underlag att riksdagen på ett bättre sätt kan utöva sin finansmakt när det gäller försvaret. Riksdagen har också vid flera tillfällen fattat beslut om detta. En förteckning över när detta skett finns under avsnittet Bakgrund tidigare i detta betänkande. Senast i försvarsutskottets betänkande 2005/06:FöU1 Försvar samt beredskap mot sårbarhet - budgetåret 2006 framförde utskottet följande.

Riksdagen har vid olika tillfällen beslutat om och försvars- och finansutskotten uttalat sig om hur riksdagens insyn, styrning och uppföljning av försvarets myndigheter skall kunna förbättras.

Det har bl.a. skett i betänkande 1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96, betänkande 1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret, yttrande2002/03:FöU1y Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, yttrande 2002/03:FöU3y Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar, yttrande 2003/04:FöU2y Tilläggsbudget för år 2003, betänkande 2003/04:FöU3 Riksdagens revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret, betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. samt betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av det militära försvaret.

Utskottet påpekade i betänkande 2003/04:FöU6 att i anslutning till försvarsutskottets yttrande till finansutskottet inför dess beredning av betänkande 2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7) delade försvarsutskottet revisorernas och flertalet remissinstansers uppfattning att riksdagen borde låta regeringen analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Enligt utskottets mening borde denna granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den borde omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den borde särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. Försvarsutskottet bedömde att nuvarande ordning inte var tillfredsställande, vilket begränsade riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt enligt regeringsformen (RF 9 kap.).

Finansutskottet anslöt sig (bet. 2002/03:FiU14) till försvarsutskottets uppfattning och framhöll - i likhet med försvarsutskottet - att det bör finnas någon form av parlamentarisk insyn i utredningens arbete men att det inte nödvändigtvis behövde innebära att utredningen skulle vara parlamentariskt sammansatt. Riksdagen beslutade tillkännage för regeringen som sin mening vad finansutskottet anfört om en utredning för att analysera och utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret.

Finansutskottet har på nytt, efter yttrande från försvarsutskottet, i bet. 2003/04:FiU11 Tilläggsbudget 2 för budgetåret 2003, behandlat frågan om utredningen och därvid framhållit att den borde komma till stånd skyndsamt.

Mot bakgrund av riksdagens beslut har regeringen i februari 2004 beslutat att tillsätta en särskild utredare för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret (dir. 2004:12).

Utredaren har haft i uppdrag att analysera och utvärdera styr- och finansieringsformer i det militära försvaret. Granskningen skulle omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den borde enligt utskottet särskilt fokusera på hur riksdagens och regeringens tillsyn, styrning och uppföljning skulle kunna förbättras samt granska incitamenten i styrningen och finansieringen så att regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet, inte minst på den lokala nivån inom Försvarsmakten.

Utredaren skulle dessutom analysera och utvärdera tillämpningen av systemet med beställningsbemyndiganden inom försvaret samt formerna för redovisning av bemyndiganden till riksdag och regering.

Utredaren har till sitt förfogande haft en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. Utredaren har informerat representanterna om resultatet av utredningsarbetet och berett dem tillfälle att komma med synpunkter på det som framkommit under utredningen.

Utskottet har tidigare anfört att förutsättningarna för riksdagens styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret på olika sätt påtagligt har förändrats under 1990-talet. Den finansiella styrningen och det finansiella regelverket har inneburit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom ramen för ett system med mål- och resultatstyrning disponera anvisade medel. Ansvaret för och finansieringen av investeringar i samt drift och underhåll av mark, anläggningar och lokaler har lagts om. Ansvaret för att utveckla och driva arbetsgivarpolitiken har decentraliserats även inom försvarets område.

Utskottet har i betänkande 2003/04:FöU6 understrukit att en förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp medelsanvändningen är att regeringen tydligt anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansiera, så att riksdagen kan ta ställning till förslaget. För att styrningen och uppföljningen av verksamheten från riksdagens sida skall bli effektiv, måste regeringen lämna förslag till konkreta uppföljningsbara mål för de olika verksamheterna - så att det blir meningsfullt att följa upp dem - samt redovisa resultat och effekter mer konkret än hittills. Om inte riksdagen ges reell möjlighet att ta en aktiv del i mål- och resultatstyrningen finns det betydande risker för att omläggningen av styrsystemet inte kommer att, som det var tänkt, innebära en starkare politisk styrning utan tvärtom. De nu gällande målen för politikområdet Totalförsvar respektive för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar är allmänt hållna och mycket svåra att följa upp.

Utskottet har vid upprepade tillfällen tagit upp behovet av att målen och resultaten av verksamheten inom totalförsvaret formuleras på ett sådant sätt, t.ex. i budgetpropositioner, att riksdagen ges förutsättningar att utöva den i regeringsformen fastslagna finansmakten samt för att styra verksamhetens inriktning och kontrollera resultatet och dess effekter.

I sitt betänkande 2002/03:FiU2 delade finansutskottet försvarsutskottets bedömning att de mer generellt hållna målen inom utgiftsområde 6 bidrar till att försvarsutskottets insyn och möjligheter att påverka utvecklingen inom enskilda verksamhetsgrenar begränsas. Generella målformuleringar kan - enligt finansutskottet - framkalla tolkningssvårigheter vid arbetet med budgetfrågor och medför att målen därmed förlorar sin roll som ett verkningsfullt styrinstrument. De faktiskt styrande besluten kommer därmed att fattas längre ned i beslutshierarkin. Målen inom politikområdet Totalförsvar är begränsat användbara för budgetarbetet samt verksamhetsuppföljningen i riksdagen eftersom de saknar en tydligare koppling till anslagsdiskussionerna i regeringens budgetproposition.

Försvarsutskottet delade i betänkande 2003/04:FöU6 finansutskottets uppfattning att målformuleringar och resultatbedömningar borde kopplas ihop med budgetförslagen och ses som en helhet för att den ekonomiska styrningen av staten skall kunna förverkligas.

Utskottetansåg vidare i betänkande 2003/04:FöU6 att budgeten och resultatredovisningen, inom i första hand det militära försvarets område, borde utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. Det borde i sammanhanget även redovisas hur vissa s.k. nyckeltal kan få en ökad användning och bidra till en relevant resultatuppföljning.

I betänkande 2003/04:FöU3 Riksdagens revisorers förslag angående Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa personalfrågor i försvaret begärde utskottet att personalkostnaderna för olika kategorier inom Försvarsmakten, liksom avvecklingskostnaderna för personalen, fortsättningsvis årligen redovisas för riksdagen. I betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. begärde försvarsutskottet att ett fördjupat beslutsunderlag om Försvarsmaktens förbandsutveckling skall redovisas för riksdagen och formuleras på ett sådant sätt att riksdagen kontinuerligt kan följa upp det.

Utskottet har tidigare också framhållit att riksdagen bör ägna större uppmärksamhet än hittills åt resultatet av produktionen inom Försvarsmakten, dvs. åt krigsförbanden, och vilken effekt, säkerhetspolitiskt och militärt, som uppnås av dessa för olika nationella och internationella behov på kort och lång sikt. Det borde därför övervägas om den utvecklade kostnadsredovisning som utskottet efterlyser kan omfatta de olika krigsförbanden.

Utskottet har fått bekräftat att Ekonomistyrningsverket inom ramen för Utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret tagit fram förslag till en tydligare anslagsstruktur för Försvarsmaktens verksamhet. Ekonomistyrningsverket har föreslagit fler anslag än för närvarande och framhåller att detta ökar riksdagens möjlighet att utöva finansmakten. Utskottet anser också att fler anslag än för närvarande förbättrar riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt och bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas.

Regeringen redovisar i skrivelsen det arbete som pågår inom området. Regeringen har ännu inte lämnat några förslag när det gäller hur underlagen om styr- och finansieringsformerna skall kunna förbättras. Regeringen anmäler att den kommer att återkomma till riksdagen på olika sätt bl.a. i 2007 års budgetproposition. Regeringen avser då att lämna förslag bl.a. till en ny anslagsstruktur. Utskottet avser att noga följa regeringens arbete och kommer att ta ställning till förslagen efterhand som de underställs riksdagen. Som grund för regeringens fortsatta beredning av frågorna erinrar utskottet i detta sammanhang om vad det uttalade i sitt betänkande 2005/06:FöU1, nämligen att fler anslag än för närvarande förbättrar riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt och kunna bestämma hur medlen för det militära försvaret skall användas.

Mot bakgrund av vad utskottet i en lång rad uttalanden anfört om behovet av att stärka riksdagens finansmakt utgår utskottet från att frågor som tas upp i motionsyrkandet beaktas i regeringens fortsatta arbete varför motionsyrkandet inte behöver tillstyrkas.

Staber och förvaltningar

Utskottets förslag i korthet

Motionsyrkandena avstyrks av utskottet.

Jämför reservation 2 (m, fp, kd, c).

Jämför reservation 3 (v).

Skrivelsen

Högkvarteret

Regeringen anser att Högkvarteret är förhållandevis stort, framför allt i en jämförelse med det begränsade antal insatsförband som skall ledas respektive grundorganisationsenheter som skall styras och följas upp. Högkvarterets kostnader, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, bör reduceras med 250 miljoner kronor. Regeringen bedömer att detta kan uppnås genom bl.a. minskade personalkostnader, minskade övriga driftskostnader samt minskade lokalkostnader. Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör ges i uppdrag att utreda konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och Försvarets materielverk. Högkvarterets personalrotation bör minska. Den genomsnittliga tjänstgöringstiden för den militära personalen i Högkvarteret bör förlängas till sex år.

Forskning

Ett rådgivande organ bör knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Det bör utses av regeringen och ges en självständig ställning och sammansättning. Forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan bör minska med 500 miljoner kronor. Reduktionen innebär att en noggrann prioritering av verksamheten behöver göras så att den framgent inriktas på uppgifterna för det framtida försvaret.

Underrättelseverksamhet

En översyn av den samlade underrättelseverksamhetens och säkerhetstjänstens struktur och organisation samt möjligheterna att utveckla formerna för och innehållet i inriktningen, styrningen och finansieringen av underrättelse- och säkerhetstjänsten bör göras. Översynen bör resultera i förslag till minskade kostnader om ca 100 miljoner kronor inom underrättelse- och säkerhetstjänsten inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Denna översyn bör inkludera även underrättelse- och säkerhetsverksamhet som bedrivs av myndigheter inom övriga sektorer. Regeringen avser därför att initiera en sådan översyn.

Fastighetsfrågor

Försvarsmaktens och Fortifikationsverkets roller som hyresgäst respektive hyresvärd bör renodlas i syfte att effektivisera de gemensamma processerna och skapa förutsättningar för rationaliseringar och besparingar. Försvarsmaktens nuvarande fastighetsorganisation kan avvecklas och ersättas med garnisonsplacerade lokalsamordnare. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens organisation bör kunna reduceras med ca 100 tjänster varav ett tiotal - bl.a. fortifikatörer och miljösamordnare - överförs till Fortifikationsverket. Verkets egen bedömning är att dess organisation kan reduceras med ca 30 tjänster. Regeringen bedömer att förslagen ger en årlig sänkning av kostnaderna, relativt år 2004, med ca 100 miljoner kronor. Av dessa kommer ca 70 miljoner kronor uppkomma inom Försvarsmaktens anslag och ca 30 miljoner kronor inom Fortifikationsverket. Det senare kommer att innebära en hyressänkning för Försvarsmakten.

Mönstring och inskrivning

Inom ramen för dagens system med totalförsvarsplikt bör ett stegvis mönstringsförfarande införas inom ramen för dagens lagstiftning. Förfarandet bör utformas så att det aktivt uppmanar fler kvinnor till att genomgå antagningsprövning. I första skedet bör ett urval ske av den manliga delen av åldersklassen. I andra skedet bör de män som bedöms klara kraven för lång grundutbildning kallas till mönstring, som även den kan ske stegvis. Genom införandet av ett stegvis mönstringsförfarande, rationaliserade metoder och utökade möjligheter att begära uppgifter ur belastningsregistret möjliggörs en överföring av anslag om ca 100 miljoner kronor från Totalförsvarets pliktverk till Försvarsmakten.

Mönstringsprocessen bör rationaliseras och ett differentierat mönstringsförfarande bör införas. Målet bör vara att Totalförsvarets pliktverk skall kunna mönstra väsentligt fler personer per anställd och år. Vid en översyn av befattningskraven bör eftersträvas att ta bort sådana krav som på ett osakligt sätt missgynnar personer på grund av t.ex. kön och etnisk bakgrund.

Inskrivningsnämnderna bör avskaffas. Till följd av de minskade utbildningsvolymerna har antalet ärenden vid inskrivningsnämnderna minskat väsentligt. Totalförsvarets pliktverk har bedömt att ett avskaffande av inskrivningsnämnderna skulle innebära en årlig besparing om 700 000-800 000 kr. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition om de lagändringar som är nödvändiga för att alla inskrivningsbeslut där en ny prövning begärts skall kunna hanteras av Överklagandenämnden för totalförsvaret.

Högre officersutbildning

Regeringen bedömer att utbildningsvolymerna vid Försvarshögskolans stabs- och chefsprogram (eller motsvarande) bör minska. Regeringen anser att kostnaderna för stabs- och chefsprogrammen bör kunna sänkas. Kostnaderna för Försvarsmakten bör minska med 70 miljoner kronor.

Materielprocessen

Materielprocessen bör vidareutvecklas i syfte att anpassa den till insatsförsvaret och dess behov. En ändrad ansvarsfördelning mellan staten och industrin bör genomföras. Industrins roll bör bli alltmer betydande då dess åtagande blir större och statens roll minskar. Besparingseffekterna inom staten bedöms i huvudsak kunna hänföras till drift- och underhållsverksamheten både inom Försvarsmakten och inom Försvarets materielverk. Det bör prövas om delar av verksamheten i Försvarsmaktens logistik kan föras över till industrin som en konsekvens av detta.

Myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen bör renodlas och en integrerad ledning av materielprocessen tillämpas. Det bör då skapas möjligheter att ta bort de dubbelkompetenser som finns i dag.

Behovet av oberoende prov- och testverksamhet bör ses över. Inom en femårsperiod bör Försvarsmaktens bidrag till provplats Vidsel halveras.

Kostnaderna för Försvarets materielverk bör minska med 900 miljoner kronor. Regeringen bedömer att åtgärderna bör möjliggöra kostnadsminskningar om ca 700 miljoner kronor t.o.m. 2008. Därefter bör ytterligare kostnadsminskningar om ca 200 miljoner kronor kunna genomföras.

Genomförande

Regeringens inriktning innebär stora förändringar av berörda myndigheters verksamheter. Förändringarna skall genomföras under relativt kort tid för att frigöra medel för operativ verksamhet. Regeringen anser att det är angeläget att genomförandet av förändringarna hålls samman och att såväl uppföljning som stöd av förändringsarbetet i stort, med särskilda uppgifter bl.a. när det gäller relationen mellan stat och industri, sker i en gemensam form.

Regeringen avser, som en del av budgetunderlagen för 2007, att begära en närmare redovisning av myndigheternas syn på omställningsarbetet och de eventuella avvecklingskostnader som är förknippade med detta. Som en konsekvens av dessa redovisningar, där myndigheternas syn på förändringsarbetet framgår, kan regeringen ge ett uppdrag att följa och stödja förändringsarbetet i stort.

Ekonomiska konsekvenser

Åtgärderna beräknas medföra kostnadsminskningar hos de berörda myndigheterna både till följd av effektiviseringar och av ambitionsförändringar. Minst 2 miljarder kronor kan omfördelas från stöd och administration till förbandsproduktion och insatser. En närmare redovisning av dessa minskningars fördelning bör göras i budgetpropositionen för 2007. Omfördelningen av resurser kommer att leda till omflyttningar av medel mellan olika anslag inom utgiftsområdet.

Motionsförslag

Kostnadsminskningarna

Eskil Erlandsson m.fl. framhåller i flerpartimotion 2005/06:Fö10 (c, m, fp, kd) att strävan är att få ett bättre försvar för de pengar som nu satsas. Sverige försvaras inte av staber och förvaltningar. De fasta kostnaderna måste reduceras och ge utrymme för insatsförband och nationella förband med tillhörande förbandsverksamhet.

Motionärerna bejakar således nödvändigheten av de principiella förändringar som regeringen anmäler i skrivelsen 2005/06:131 men är av många skäl skeptiska till möjligheterna att till 2008 uppnå de kostnadsminskningar som utgör förutsättningar för att fullfölja omstruktureringen och nå avsedda mål. Det kan nu konstateras att den grundläggande konstruktionen i 2004 års försvarsbeslut havererat. Förstärkningen av insatsförmågan på bekostnad av försvarsadministrationen hinner inte få effekt.

Anpassningen av det svenska försvaret till förändrade hot och förutsättningar har visat sig vara såväl svårt som ekonomiskt kostsamt. Att reducera en verksamhet samtidigt som effektiviteten skall ökas i den nya och mindre försvarsorganisationen kräver i de flesta fall att den verksamhet som skall avvecklas organiseras i en avvecklingsorganisation. Detta ger tydlighet samtidigt som möjligheterna att föra rätt personal och materiel till den nya och mindre organisationen ökar.

Vad som anförs om möjligheterna att uppnå avsedda kostnadsminskningar och behovet av en avvecklingsorganisation bör ges regeringen till känna (yrkande 1).

Kapitalbildning

Eskil Erlandsson m.fl. pekar i flerpartimotion 2005/06:Fö10 (c, m, fp, kd) på det sätt som myndigheterna (t.ex. Fortifikationsverket) bygger upp eget kapital på vid förvaltning av statens egendom. Detta kapital har riksdagen ursprungligen beviljat för att nyttjas för försvarsändamål. Med det sätt som kapitalbildning nu sker går delar av försvarets anslag inte till försvarsverksamhet utan tillbaka till staten. En förändrad syn är nödvändig. Detta är effekten av den monopolsituation som skapas i fråga om Försvarsmaktens fastigheter.

Statskontoret har noterat möjligheten att likartade förhållanden kan komma att uppstå i samband med att försvarsindustrin skall ha ett större åtagande vad gäller vidmakthållande av försvarsmateriel. Motionärerna känner en liknande oro inför detta förslag.

Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 2 i denna del).

Framtidsanalyser och underrättelsetjänst

Eskil Erlandsson m.fl. understryker i flerpartimotion 2005/06:Fö10 (c, m, fp, kd) att den av riksdagen beslutade utvecklingen av försvaret förutsätter att Sverige besitter god kompetens att analysera utvecklingen inom landet, i närområdet och omvärlden. Detta kräver en grundläggande förmåga att inhämta, bearbeta och inte minst förstå olika kulturer, politiska förändringar, ekonomisk och teknisk utveckling samt relationer mellan enskilda nationer och grupper av nationer. En kontinuerlig och utvecklad kunskap om utvecklingen bl.a. i Ryssland, det baltiska området, Mellanöstern och Asien samt afrikanska och amerikanska kontinenterna är därför nödvändig. Sådan kompetens finns t.ex. inom Totalförsvarets forskningsinstitut. Motionärerna vill också peka på att all verksamhet inom detta område inledningsvis inte är berörd av kostnadsreduktionerna. Motionärerna finner det överraskande att inte hela området inledningsvis berörs av kostnadsreduktionen.

Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 3).

Mönstring

Eskil Erlandsson m.fl. framhåller i flerpartimotion 2005/06:Fö10 (c, m, fp, kd) att i dagens säkerhetspolitiska situation är det motionärernas grundläggande uppfattning att det bör ske en tyngdpunktsförskjutning från uttagning och placering genom värnplikt till rekrytering av frivilliga och för uppgiften lämpliga kvinnor och män. Uttagning och placering genom värnplikt bör ses som en tillgång och en nödvändighet när omvärldsförhållanden förändras.

Utvecklingen borde innebära att Försvarsmakten tar ett större ansvar för mönstring och rekrytering samt utveckling av metoder för att rekrytera för de olika uppgifterna inom försvaret lämpliga kvinnor och män (yrkande 4). En sådan utveckling kommer då inte bara att beröra Försvarsmakten utan även Pliktverket.

Belastningsregistret

Berit Jóhannesson m.fl. pekar i kommittémotion 2005/06:Fö9 (v) på att regeringen i skrivelse 2005/06:131 anser att Pliktverket skall få ta del av Rikspolisstyrelsens belastningsregister innan de ca 25 000 lämpliga kallas till den traditionella mönstringen. Syftet är att gallra bort de olämpliga redan innan de infinner sig på mönstringskontoret, vilket medför en besparing på 10-11 miljoner kronor per år.

Vänsterpartiet ställer sig inte bakom förslaget eftersom det är att betrakta som integritetskränkande. Besparingen kan inte mätas mot den systematiska integritetskränkning det innebär att kontrollera belastningsregistret för en så stor del av befolkningen varje år.

Mot bakgrund av att de mönstrande är ungdomar är det extra allvarligt att regeringen föreslår en så systematisk utsortering baserad på uppgifter i belastningsregistret.

Regeringens förslag till utökade befogenheter för Pliktverket att kontrollera belastningsregistret för ca 25 000 män varje år är en del av en trend av mer frekvent användning av belastningsregistret. Den ökade användningen av belastningsregistret försvårar tillvaron för personer med stora behov av att komma tillbaka till samhället.

Det är rimligt att kräva att en person som tas ut till värnplikt inte skall ha begått allvarliga brott. För närvarande tillåts Pliktverket att kontrollera belastningsregistret för de ca 8 000-10 000 värnpliktiga som tas ut efter att mönstringsförfarandet är avslutat. Dagens förfarande innefattar också en individuell helhetsbedömning av de uttagna, vilken skulle gå förlorad med den föreslagna rationaliseringen.

Riksdagen bör tillkännage för regeringen att Pliktverket även fortsättningsvis bara skall tillåtas kontrollera belastningsregistret för de värnpliktiga som tagits ut efter avslutat mönstringsförfarande. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Samverkan med näringslivet

Jörgen Johansson och Staffan Danielsson framhåller i motion 2005/06:Fö8 (c) att övergången till ett flexibelt insatsförsvar innebär att det krävs nya former för utveckling, anskaffning, avveckling samt försörjning av såväl tjänster som förnödenheter inom försvaret. En samverkan mellan försvaret, näringslivet och andra civila aktörer möjliggör ett sådant förbättrat resursutnyttjande. Med hjälp av olika finansieringsformer, ersättningsmodeller, riskfördelning, drift- och underhållsmodeller går det att utforma ett otal av varianter av s.k. OPS-lösningar där privat och offentlig sektor ansvarar för olika delar. Arbetssättet medför en möjlighet att utveckla såväl svenskt näringsliv som effektiviteten inom försvaret. Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 1).

Motionärerna menar vidare att en samverkan mellan försvaret och näringslivet inom såväl forskning och utveckling som produktion och underhåll är nödvändig utifrån båda parters intresse. Mot den bakgrunden bör regeringen skyndsamt utarbeta ett ändamålsenligt styrsystem för försvaret avseende materialrelaterade processer i syfte att stärka såväl kvaliteten inom försvaret som det svenska näringslivets tillväxtmöjligheter. Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 2).

Utskottet

Som en följd av den radikalt förbättrade säkerhetspolitiska situationen för landet har försvaret genomgått mycket stora förändringar de senaste åren. Den ekonomiska ramen har kunnat reduceras. Riksdagen beslutade 1999 om en minskning med 4 miljarder kronor och 2004 om en minskning med ytterligare 3 miljarder kronor. Riksdagen har vidare beslutat om omfattande reduktioner av den militära krigs- och fredsorganisationen.

Utskottet kan konstatera att den verksamhet som bedrivs inom stabs- och förvaltningsverksamheten uppgår till ca 7 miljarder kronor och har över 6 000 anställda. Denna verksamhet har i stort sett varit opåverkad i organisatoriska och ekonomiska hänseenden under den period då försvaret i övrigt förändrats radikalt. Försvarets förvaltningsorganisation måste såväl i omfattning som inriktning anpassas till de väsentligt lägre behov som insatsorganisationen numera kan behöva.

Utskottet kan således konstatera i likhet med regeringen att det finns starka skäl att reformera även den verksamhet som bedrivs vid

- Högkvarteret inklusive den militära underrättelsetjänsten

- Totalförsvarets forskningsinstitut

- Försvarets radioanstalt

- Fortifikationsverket

- Totalförsvarets pliktverk

- Försvarshögskolan

- Försvarets materielverk och

- Försvarsmaktens logistik.

Utskottet utgår från att regeringen med kraft driver arbetet så att besparingsprogrammet på ca 2 miljarder kronor till 2008 kan genomföras.

Regeringen lämnar inga förslag i skrivelsen när det gäller reformeringen av verksamheten inom staber och förvaltningar. Såvitt utskottet kan bedöma ligger åtgärderna till stor del inom regeringens kompetensområde att besluta om. Det ankommer på regeringen att leda genomförandet så att besparingar om 2 miljarder kronor kan förverkligas inom stabs- och förvaltningsorganisationen samt att dessa resurser kan höja insatsorganisationens effekt och klara en ökad ambition inom fredsfrämjande verksamhet. De motionsförslag som väckts påverkar på ett eller annat sätt regeringens förutsättningar att förverkliga det uppsatta målet att omfördela resurserna. Riksdagen bör inte nu besluta om några riktlinjer om detta. Regeringen bör regelbundet återkomma till riksdagen med en redovisning av hur besparingsmålet uppnås. Regeringen anmäler att den avser att återkomma till riksdagen med redovisningar och förslag bl.a. i budgetpropositionen för 2007. Utskottet avser att i de sammanhangen ta ställning till olika konkreta reformförlag, vilket alltså inte sker nu.

Med anledning av vad utskottet har anfört ovan avstyrks motionsyrkandena.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Styrning, punkt 1 (m, fp, kd, c)
	av Allan Widman (fp), Erling Wälivaara (kd), Heli Berg (fp), Karin Enström (m) och Claes Västerteg (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motion

2005/06:Fö10 av Eskil Erlandsson m.fl. (c, m, fp, kd) yrkande 2 i denna del.

Ställningstagande

Förändrade styrformer skall ha sin utgångspunkt i hur riksdagens insyn, styrning och uppföljning skall kunna genomföras. I grunden är det riksdagsbeslut som utgör utgångspunkt för utvecklingen av försvaret. Det ärdärmed väsentligt att riksdagens finansmakt förstärks. Anslagen och syftet med dessa måste vara tydliga då det är genom beslut om anslag som riksdagen utövar sin finansmakt. Att öka antalet anslag är en förutsättning för detta. Detta bör ges regeringen till känna.

2.	Staber och förvaltningar, punkt 2 (m, fp, kd, c)
	av Allan Widman (fp), Erling Wälivaara (kd), Heli Berg (fp), Karin Enström (m) och Claes Västerteg (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion

2005/06:Fö10 av Eskil Erlandsson m.fl. (c, m, fp, kd) yrkandena 1, 2 i denna del, 3 och 4 samt

avslår motion

2005/06:Fö8 av Jörgen Johansson och Staffan Danielsson (båda c) yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Strävan är att få ett bättre försvar för de pengar som nu satsas. Sverige försvaras inte av staber och förvaltningar. De fasta kostnaderna måste reduceras och ge utrymme för insatsförband och nationella förband med tillhörande förbandsverksamhet.

Nödvändigheten av de principiella förändringar som regeringen anmäler i skrivelse 2005/06:131 bejakas således. Men av många skäl finns det anledning att vara skeptisk till möjligheterna att till 2008 uppnå de kostnadsminskningar som utgör förutsättningar för att fullfölja omstruktureringen och nå avsedda mål. Det kan nu konstateras att den grundläggande konstruktionen i 2004 års försvarsbeslut havererat. Förstärkningen av insatsförmågan på bekostnad av försvarsadministrationen hinner inte få effekt.

Myndigheterna (t.ex. Fortifikationsverket) bygger upp eget kapital vid förvaltning av statens egendom. Detta kapital har riksdagen ursprungligen beviljat för att nyttjas för försvarsändamål. Med det sätt som kapitalbildning nu sker går delar av försvarets anslag inte till försvarsverksamhet utan tillbaka till staten. En förändrad syn är nödvändig. Detta är effekten av den monopolsituation som skapas i fråga om Försvarsmaktens fastigheter.

Statskontoret har noterat möjligheten att likartade förhållande kan komma att uppstå i samband med att försvarsindustrin skall ha ett större åtagande vad gäller vidmakthållande av försvarsmateriel. Det finns anledning att känna en liknande oro inför detta förslag.

Den av riksdagen beslutade utvecklingen av försvaret förutsätter att Sverige besitter god kompetens att analysera utvecklingen inom landet, i närområdet och omvärlden. Detta kräver en grundläggande förmåga att inhämta, bearbeta och inte minst förstå olika kulturer, politiska förändringar, ekonomisk och teknisk utveckling samt relationer mellan enskilda nationer och grupper av nationer. En kontinuerlig och utvecklad kunskap om utvecklingen bl.a. i Ryssland, det baltiska området, Mellanöstern och Asien samt afrikanska och amerikanska kontinenterna är därför nödvändig. Sådan kompetens finns t.ex. inom Totalförsvarets forskningsinstitut. All verksamhet inom detta område är inledningsvis inte berörd av kostnadsreduktionerna. Det är överraskande att inte hela området inledningsvis berörs av kostnadsreduktionen.

I dagens säkerhetspolitiska situation är det grundläggande att det bör ske en tyngdpunktsförskjutning från uttagning och placering genom värnplikt till rekrytering av frivilliga och för uppgiften lämpliga kvinnor och män. Uttagning och placering genom värnplikt bör ses som en tillgång och en nödvändighet när omvärldsförhållanden förändras.

Utvecklingen borde innebära att Försvarsmakten tar ett större ansvar för mönstring och rekrytering samt utveckling av metoder för att rekrytera för de olika uppgifterna inom försvaret lämpliga kvinnor och män. En sådan utveckling kommer då inte bara att beröra Försvarsmakten utan även Pliktverket.

3.	Belastningsregistret, punkt 3 (v)
	av Berit Jóhannesson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motion

2005/06:Fö9 av Berit Jóhannesson m.fl. (v).

Ställningstagande

Regeringen anser i skrivelse 2005/06:131 att Pliktverket skall få ta del av Rikspolisstyrelsens belastningsregister innan de ca 25 000 lämpliga kallas till den traditionella mönstringen. Syftet är att gallra bort de olämpliga redan innan de infinner sig på mönstringskontoret, vilket medför en besparing på 10-11 miljoner kronor per år.

Mot bakgrund av att de mönstrande är ungdomar är det extra allvarligt att regeringen föreslår en så systematisk utsortering baserad på uppgifter i belastningsregistret.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2005/06:131 En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret.

Följdmotioner

2005/06:Fö8 av Jörgen Johansson och Staffan Danielsson (båda c):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om behovet av en samordning mellan försvaret och näringslivet i s.k. OPS-lösningar för att höja kvaliteten inom försvaret samtidigt som tillväxten i näringslivet stimuleras.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ett förändrat arbetssätt inom försvaret vad gäller styrningen av materialrelaterade processer.

2005/06:Fö9 av Berit Jóhannesson m.fl. (v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Pliktverket även fortsättningsvis bara tillåts kontrollera belastningsregistret för de värnpliktiga som tagits ut efter avslutat mönstringsförfarande.

2005/06:Fö10 av Eskil Erlandsson m.fl. (c, m, fp, kd):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om möjligheterna att uppnå avsedda kostnadsminskningar och behovet av en avvecklingsorganisation.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om riksdagens finansmakt och myndigheternas kapitalbildning.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en grundläggande förmåga att analysera utvecklingen i omvärlden samt att hela detta område inte inledningsvis är berört av kostnadsreduktionen.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om utveckling av metoder för att rekrytera kvinnor och män till Försvarsmakten.