Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadspolitiken
Betänkande 1993/94:AU25
Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1993/94:AU25
Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadspolitiken
Innehåll
1993/94 AU25
I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadspolitiken. Förslaget bygger på revisorernas rapport 1993/94:1 Arbetsmarknadspolitik -- en granskning av åtgärder mot arbetslöshet.
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har bl.a. efter en framställning från arbetsmarknadsutskottet granskat arbetsmarknadspolitiska åtgärder mot arbetslöshet.
Granskningen omfattar en svår period på den svenska arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den öppna arbetslösheten.
Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under en besvärlig period på arbetsmarknaden.
Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och analyseras.
Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132).
Utskottet har för egen del av samma skäl avstått från att lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den avgivna rapporten och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den omnämnda kommittén.
Förslaget
I förslag 1993/94:RR9 föreslår Riksdagens revisorer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i revisorernas förslag om samspelet mellan arbetsmarknadspolitiska insatser och insatser inom andra politikområden,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i revisorernas förslag om internkontroll och internrevision,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i revisorernas förslag om kassakontrollen.
Motioner
1993/94:A72 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avvägningen mellan olika insatser för att bekämpa arbetslösheten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en samlad finansiering av olika åtgärder,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en långsiktig strategi inom arbetsmarknadspolitiken,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om arbetsmarknadspolitikens kvalitet och riskerna med "gratis arbetskraft",
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utförsäkringsgarantins betydelse.
1993/94:A73 av Ingela Thalén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.
Utskottet
Bakgrund
Revisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet har sitt ursprung bl.a. i en framställning från arbetsmarknadsutskottet. Genom ett beslut den 7 april 1992 föreslog nämligen utskottet en granskning av hur Arbetsmarknadsverket använder "de olika möjligheter som finns till arbetsmarknadspolitiska insatser i det rådande arbetsmarknadsläget". Utskottet ställde vidare frågan om vilka positiva effekter som kunnat noteras av det decentraliserade beslutsfattandet inom Arbetsmarknadsverket och om det blivit en enhetlig bedömning av likartade ärenden.
Ett ytterligare skäl för granskningen anges i rapporten vara att såväl arbetsmarknadssituationen som arbetsmarknadspolitikens roll och utformning under den nu pågående arbetslöshetskrisen skiljer sig på avgörande punkter från tidigare kända och analyserade förhållanden. Detta innebär, heter det i rapporten, att de slutsatser man kommit fram till i tidigare forsknings- och utredningsverksamhet inte utan vidare kan förutsättas gälla i dagens situation.
Förslaget
I förslaget tas först upp frågan om avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser. Här hänvisas till den i rapporten redovisade uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågående lågkonjunktur. Arbetsmarknadspolitiken behöver därför i högre grad kompletteras med ekonomisk-politiska insatser och insatser inom andra politikområden. I rapporten sägs vidare att arbetsmarknadsutbildningen i inledningen till lågkonjunkturen fick en alltför dominerande roll i förhållande till andra arbetsmarknadspolitiska insatser. Det innebär att många som genomgått utbildning får vänta länge innan deras kunskaper kan användas. Risken är att den förvärvade kunskapen därmed hinner gå förlorad.
Revisorerna ifrågasätter inte värdet av arbetsmarknadsutbildning som sådan. Deras bestämda uppfattning är att utbildningen, oavsett konjunkturläge, är en av den aktiva arbetsmarknadspolitikens viktigaste och värdefullaste delar. Det är emellertid viktigt att det sker en avvägning mellan olika åtgärder i förhållande till hur efterfrågan utvecklas. Det bör dessutom finnas en strategi i det enskilda fallet hur kompetensen skall bevaras. Ökad uppmärksamhet bör dessutom ägnas samspelet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser inom andra politikområden. Revisorerna vill ha ett tillkännagivande härom.
I rapporten noteras att det saknas en långsiktig strategi för arbetsmarknadspolitiken. Den har kommit att präglas av kortsiktiga insatser av stor volym för att få ned arbetslösheten. Vidare konstateras i rapporten att avvägningen mellan olika åtgärder i hög grad påverkats av att kostnaderna för arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat inte belastar anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De nämnda åtgärderna har fått karaktären av "gratisresurser".
Enligt revisorernas uppfattning bör de åtgärdsresurser som disponeras av Arbetsmarknadsverket (AMV) belasta de anslagsposter som ryms inom Arbetsmarknadsdepartementets anslag. Något yrkande läggs emellertid inte fram i denna del.
Revisorerna tar härefter upp frågan om delegerings- och decentraliseringsprocessen inom AMV och konstaterar att den under senare år nått mycket långt. I rapporten görs bedömningen att detta har bidragit till ett snabbt genomslag av politiska beslut om resursramar och införandet av nya åtgärder. Arbetsförmedlingens ökade ansvar och utvidgade befogenheter har tagits väl till vara i den praktiska verksamheten.
Det är enligt revisorernas uppfattning angeläget att det decentraliserade beslutsfattandet inom AMV konsolideras och utvecklas ytterligare. Det behövs en klarare ansvarsfördelning mellan länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, tydligare centrala riktlinjer och strategier för verksamheten, en utbyggnad av internrevisionen och uppföljningsinsatserna.
Av medlen till arbetsmarknadspolitiska åtgärder disponerar regeringen 300 miljoner kronor för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Revisorerna ifrågasätter varför regeringen skall behöva fatta beslut rörande insatser för att lösa sysselsättningsproblem. Dessa medel bör enligt revisorerna kunna disponeras av AMS. Något yrkande i denna del förs inte fram.
Revisorerna kommer härefter närmare in på frågan om uppföljning och kontroll. Enligt rapporten är bristen på regelbunden resultatanalys tillsammans med en alltför begränsad internkontroll och internrevision den allvarligaste svagheten i AMV:s inre styrning. Härigenom försvåras samordningen av verksamheten, risken för missbruk ökar och allmänhetens förtroende för verksamheten riskerar att undermineras. Ansvaret för att lägga upp tillfredsställande riktlinjer för internkontroll och internrevision ligger på AMS, heter det i rapporten.
Revisorerna konstaterar att AMS nu tagit ett antal viktiga initiativ för att förstärka internkontroll och internrevision. I korthet innebär dessa initiativ att ansvaret för kontroll och revision knyts direkt till verksledningen. Revisorerna anser även att riksdagen av regeringen bör begära en redovisning av hur utvecklingen av internkontroll och internrevision fortskrider inom AMV. De begär ett tillkännagivande härom.
Revisorerna tar i detta sammanhang upp vissa frågor som rör resultatanalys, rundgångsproblematik, statistikmått och kassakontroll och framför viss kritik i dessa delar. Beträffande kassakontrollen redovisas vad som framkommit vid granskningen i denna del. Enligt rapporten är arbetsförmedlingens kontroll av villkoren för utbetalning av kassaersättning och kontant arbetsmarknadsstöd otillräcklig.
Även dessa problem har uppmärksammats av AMS som initierat ett antal projekt med syfte att effektivisera kontrollen. Revisorerna anser det angeläget att dessa åtgärder följs upp och att man noggrant studerar vilka effekter ökade kontrollinsatser får för arbetsförmedlingens arbetssätt och kundkontakter i övrigt. Regeringen bör få i uppdrag att till riksdagen redovisa resultaten av en sådan uppföljning. Ett tillkännagivande härom begärs.
Revisorerna tar slutligen upp frågor som hänger samman med ersättningsnivåer och bidragssystem. I rapporten ifrågasätts om bidragen är så utformade att de ger den arbetssökande incitament i rätt riktning och på ett konsekvent sätt främjar ett aktivt arbetssökande. Enligt revisorernas mening är det angeläget att det finns en klar linje i de statliga bidragssystemen som samtidigt beaktar såväl den enskildes incitament för ett aktivt arbetssökande som olika social- och fördelningspolitiska mål. Utifrån dessa mål finns det enligt revisorerna också skäl att ompröva utförsäkringsgarantin. Det gäller att finna ett bättre sätt att hävda arbetslinjen och undvika att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för att uppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning. Något yrkande förs inte fram i denna del.
Motioner
Ingela Thalén m.fl. (s) anser i motion A73 att granskningsrapporten utgör ett intressant underlag för fortsatt diskussion om och utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Denna bedömning gäller även om motionärerna är kritiska till vissa slutsatser.
Motionärerna delar uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågående lågkonjunktur. Insatser inom övriga politikområden behöver komplettera arbetsmarknadspolitiken.
Ett mycket viktigt inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken är arbetsmarknadsutbildningen, som har berättigande i alla konjunkturlägen, betonar motionärerna. Självklart måste avvägningen mellan olika åtgärder anpassas till hur efterfrågan utvecklas på den reguljära arbetsmarknaden (yrk. 1).
Motionärerna delar uppfattningen att medel för olika arbetsmarknadspolitiska insatser skall samlas så att sambandet mellan dem blir tydligt. Samtliga resurser bör enligt motionärernas uppfattning samlas i arbetsmarknadsfonden.
De framhåller vidare behovet av ett ersättningssystem utformat så att de arbetslösa får incitament att delta i utbildning. Aktiva åtgärder skall premieras framför passiva och arbetslinjen stärkas, understryks i motionen.
Motionärerna kommenterar slutligen revisorernas resonemang om den s.k. utförsäkringsgarantin. De framhåller garantins fundamentala betydelse för människor som utan framgång har sökt arbete under lång tid. Dessa människor lever inte på kontantstöd av brist på incitament utan av brist på riktiga arbeten (yrk. 2).
Även Vänsterpartiet i motion A72 delar uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken har fått ta ett alltför stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under den pågående lågkonjunkturen.
Motionärerna delar vidare den i rapporten framförda uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken saknat en långsiktig strategi och understryker behovet av en sådan. De varnar för risken att kvaliteten på åtgärderna sjunker och att det skapas en artificiell "åtgärdsmarknad" (yrk. 1, 3 och 4).
De statliga bidragssystemen ger fel signaler till den arbetslöse, menar motionärerna och pekar särskilt på utbildningsbidragens nuvarande utformning. Bristerna i den s.k. incitamentstrukturen i åtgärdsmixen måste avhjälpas och arbetslinjen hävdas (yrk. 5).
Vänsterpartiet delar revisorernas uppfattning att de resurser som disponeras av AMS skall belasta Arbetsmarknadsdepartementets anslag. Vidare anser partiet att de av regeringen disponerade särskilda arbetsmarknadspolitiska medlen skall användas av AMS i den operativa verksamheten (yrk. 2).
Beträffande utförsäkringsgarantin anser motionärerna att revisorernas synsätt är för snävt och understryker utförsäkringsgarantins betydelse (yrk. 6).
Utskottets överväganden
Som utskottet inledningsvis har redovisat var det bl.a. på arbetsmarknadsutskottets initiativ som Riksdagens revisorer beslutade att granska åtgärderna mot arbetslöshet.
Genom statsmakternas beslut våren 1989 (prop. 1988/89:100, bil. 12, AU11, rskr. 138) gavs AMS större frihet att fr.o.m. budgetåret 1989/90 nyttja ett mindre reglerat och mer offensivt användande av vissa av medlen till "sysselsättningsförstärkande insatser". Tanken var att AMS i varje situation skulle kunna välja den rätta insatsen.
Arbetsmarknadsverket har härefter förhållandevis fritt kunnat fördela medel mellan ett antal åtgärdsprogram samt kunnat anpassa insatserna så att de passar lokala förutsättningar till följd av mindre detaljerade regler. Besluten har dessutom kunnat fattas längre ut i organisationen tack vare ett decentraliserat beslutsfattande.
Nyssnämnda beslut våren 1989 fattades under den då rådande högkonjunkturen med hög efterfrågan på arbetskraft. Bakgrunden till beslutet var att det trots högkonjunkturen fanns grupper som hade svårt att få ett reguljärt arbete. Den traditionella uppdelningen av medel för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder på olika anslagsposter ansågs kunna motverka att rätt medel sattes in. Härigenom riskerade man att resurserna inte utnyttjades tillräckligt effektivt.
Efter statsmakternas beslut våren 1989 har situationen på arbetsmarknaden radikalt förändrats. Högkonjunkturen har förbytts i djup lågkonjunktur och arbetslösheten har dramatiskt ökat under 1990-talet i hela landet. Arbetslöshet har inte bara drabbat de redan tidigare svårplacerade grupperna, den har slagit till i alla yrkesgrupper och i alla åldrar, även om de unga och de äldre råkat mest illa ut. Sverige har inte på över 50 år haft en liknande arbetslöshetssituation och antalet sysselsatta ligger på den lägsta nivån sedan 1970-talet.
Det är mot denna bakgrund man skall bedöma hur väl Arbetsmarknadsverket lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken i den konkreta arbetslöshetsbekämpningen och vilken betydelse samspelet mellan arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden har haft för utvecklingen på arbetsmarknaden.
I granskningsrapporten redovisar revisorerna de av statsmakterna uppsatta målen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Vidare görs en bred genomgång av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen och insatserna under nuvarande lågkonjunktur. Ansvarsfördelningen mellan riksdag/regering och Arbetsmarknadsverket (AMV) tas upp. I ett särskilt avsnitt behandlas uppföljning och kontroll av verksamheten. Slutligen ställs frågan om de övergripande målen har uppfyllts. I rapporten diskuteras och övervägs lösningar på problem som framkommit under granskningen.
Arbetsmarknadspolitiken har enligt revisorerna fått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under lågkonjunkturen. Den behöver därför i högre grad kompletteras med andra ekonomisk-politiska insatser och insatser inom andra politikområden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har emellertid enligt revisorerna på ett relativt framgångsrikt sätt utnyttjats för att motverka långtidsarbetslöshet. Trots kraftigt ökad arbetbelastning, ändrade förutsättningar för verksamheten och kort framförhållning, inte minst vad gäller tilldelningen av ekonomiska resurser, har åtgärdsvolymerna snabbt kunnat ökas i enlighet med riksdagens beslut.
Efter det att granskningsrapporten publicerats har regeringen den 25 november 1993 beslutat att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132). Kommittén skall också föreslå de förändringar av arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranleda.
I utredningsuppdraget kan följande i förevarande sammanhang relevanta huvudfrågor urskiljas: Hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja tillväxt och fullgod sysselsättning i hela landet? Hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör de se ut i framtiden? Hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela med andra politikområden? Hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden? Hur bör Arbetsmarknadsverkets struktur utformas och dimensioneras? Hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen av arbetsmarknadspolitiken förbättras?
Utredningsområden som bör belysas enligt direktiven är bl.a. individernas drivkrafter för arbete och vidareutbildning, lönebildningen i relation till regelsystem och ersättningsnivåer inom åtgärder och a-kassa, prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken samt AMV:s organisation. Målstyrningen av AMV liksom verkets uppföljning av verksamheten skall analyseras. Kommittén bör vidare överväga lämpligheten av de nuvarande tre nivåerna inom organisationen, dvs. AMS, Länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingen.
Enligt direktiven till utredningen bör revisorernas rapport tjäna som ett av flera underlag i kommitténs arbete.
Mot denna bakgrund har revisorerna valt att begränsa sina förslag till riksdagen till vissa frågor som rör samspelet mellan olika politikområden samt uppföljning av internrevision och kassakontroll. De utgår från att även vad som anförs i förslaget till riksdagen skall komma att läggas till underlaget för utredningen.
Granskningen omfattar en svår period på den svenska arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den öppna arbetslösheten.
Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under en besvärlig period på arbetsmarknaden.
Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och analyseras.
Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning.
Utskottet har för egen del av samma skäl valt att avstå från att lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den avgivna rapporten, och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den omnämnda kommittén.
Även i de framlagda motionerna tar motionärerna upp frågor och gör överväganden i de ämnen som omfattas av utredningsuppdraget.
Vad särskilt gäller frågorna om internrevision och kassakontroll som revisorerna lyft fram i sina förslag till riksdagen, konstaterar utskottet att AMS redan uppmärksammat problemen och vidtagit åtgärder i syfte att komma till rätta med dem. Utskottet utgår från att detta arbete fortsätter med stor kraft och att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagen om resultatet.
Mot bakgrund härav och av vad ovan upplysts om den nyligen tillsatta kommitténs uppdrag kan emellertid utskottet inte finna att det skulle vara nödvändigt med något riksdagens initiativ i de aktuella frågorna.
Av det anförda följer att riksdagen inte bör göra något särskilt uttalande med anledning av revisorernas förslag eller förslagen i motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen lämnar förslag 1993/94:RR9 samt motionerna 1993/94:A72 och 1993/94:A73 utan vidare åtgärd.
Stockholm den 5 maj 1994
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Elver Jonsson
I beslutet har deltagit: Elver Jonsson (fp), Sonja Rembo (m), Georg Andersson (s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner (s), Sten Östlund (s), Harald Bergström (kds), Laila Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman (s), Isa Halvarsson (fp), Kent Olsson (m), Berit Andnor (s), Patrik Norinder (m) och Bengt-Ola Ryttar (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.