Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m.
Betänkande 1990/91:NU44
Näringsutskottets betänkande
1990/91:NU44
Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m.
Innehåll
1990/91 NU44
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1990/91:177 (finansdepartementet) om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m., och tre motioner som har väckts med anledning av propositionen, dels proposition 1990/91:100 (budgetpropositionen) bilaga 9 (finansdepartementet) punkterna E3 (bankinspektionen) och E4 (försäkringsinspektionen), dels -- helt eller delvis -- fem motioner som har väckts under allmänna motionstiden.
Generaldirektör Anders Sahlén, bankinspektionen, har inför utskottet lämnat upplysningar i ärendet.
Riksdagens revisorer har tillställt utskottet rapport från ett informationsbesök hos bankinspektionen den 6 februari 1991.
Lagutskottet har avgivit yttrande (1990/91:LU5y) över proposition 1990/91:177 och motion 1990/91:N115 i vad de avser bokföringsnämnden (bilaga, s. 15).
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991 skall slås samman till en myndighet, finansinspektionen. Ett viktigt motiv för förändringen är den branschglidning som sker inom den finansiella sektorn. Från miljöpartiets sida är man kritisk mot denna utveckling; dess företrädare har reserverat sig mot beslutet. Det är angeläget, betonar utskottet, att den nya myndigheten ägnar stort intresse också åt de egentliga försäkringsfrågorna.
I anslutning till motionsyrkanden, som avstyrks av utskottet, har ytterligare några reservationer avgetts. I dessa begärs riktlinjer för förbindelserna mellan riksbanken och finansinspektionen (m, fp), ett uttalande om vikten av finansinspektionens konkurrensvårdande uppgifter (m, fp, c) och klarare bestämmelser om en verksam, preventivt inriktad kontroll över finansbolagen (v, mp).
Proposition 1990/91:100
Regeringen har i proposition 1990/91:100 bilaga 9 -- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink -- framlagt förslag om anslag under sjunde huvudtiteln m.m. Under här angivna rubriker föreslås:
E 3. Bankinspektionen (s. 76--79) att riksdagen till Bankinspektionen för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.
E 4. Försäkringsinspektionen (s. 80--82) att riksdagen till Försäkringsinspektionen för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.
Proposition 1990/91:177
Huvudsakligt innehåll
I propositionen föreslås, såvitt här är i fråga, att bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991 skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen. Denna skall även fullgöra kanslifunktioner åt bokföringsnämnden.
Förslag
Regeringen föreslår -- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink -- såvitt här är i fråga att riksdagen a) godkänner vad föredragande statsrådet har förordat i fråga om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (avsnitt 2.2) och samordning av bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet (avsnitt 2.5),
b) antar förslag till 1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande, 2. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,
c. med ändring av förslagen i proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna E3 och E4 avseende inspektionsmyndigheterna till Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under sjunde huvudtiteln anvisar ett anslag på 1000 kr.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition 1990/91:177 är följande:
1990/91:N114 av Nils-Olof Gustafsson (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att sammanslagningen av bankinspektionen och försäkringsinspektionen skall ske den 1 januari 1992.
1990/91:N115 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen 1. avslår regeringens förslag att slå samman bankinspektionen, försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden till en myndighet, 2. avslår förslaget till lag med anledning av finansinspektionens inrättande, 3. avslår regeringens förslag till ändring av förslagen i budgetpropositionen 1990/91:100 bil. 9 punkterna E3 och E4 och i stället beviljar där äskade medel.
1990/91:N116 av Per Westerberg (mp) och Gunnar Hökmark (m) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av samordning mellan finansinspektionen och riksbanken, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om finansinspektionens roll för att främja konkurrens på de finansiella marknaderna, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens inom samtliga tillsynsområden.
De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här är följande:
1990/91:N236 av Hugo Hegeland (m) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen skall utreda om instruktionen för bankinspektionen är ofullständigt utformad med hänsyn till de stränga krav som måste ställas på denna tillsynsmyndighets verksamhet.
1990/91:N237 av Bengt Silfverstrand (s) och Gunilla Andersson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet samt om den framtida organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten.
1990/91:N292 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (12) att riksdagen hos regeringen begär förslag till sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.
1990/91:N329 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpt kontroll av banker och finansbolag, 2. ger riksdagens revisorer i uppdrag att granska bankinspektionens roll i Nyckelnaffären.
Rapport från riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer har i en rapport den 27 februari 1991 redovisat ett informationsbesök som revisorernas arbetsutskott gjorde hos bankinspektionen tidigare i samma månad. Utvecklingen på finansmarknaderna, med avreglering, institutionella förändringar, hög internationaliseringsgrad med därav följande risker berördes som bakgrund till diskussionen om inspektionens verksamhet.
Om bankinspektionens verksamhet sägs i rapporten följande:
Utvecklingen på de finansiella marknaderna ställer nya och ökade krav på tillsynsmyndigheterna. Dynamiken och komplexiteten på marknaderna försvårar möjligheterna att utfärda detaljerade regler för verksamheten. Lasgstiftningen får i ökad grad karaktär av rambestämmelser, där regering och tillsynsmyndigheter svarar för de allt viktigare tillämpningsföreskrifterna.
Bankinspektionen framhåller att kraven på tekniskt kunnande hos inspektionen därmed ökar. Man betonar också vikten av en löpande dialog med aktörerna på marknaden både för att klargöra inspektionens ståndpunkter i olika frågor, men också för att få ett ömsesidigt informationsutbyte om utvecklingen på det finansiella området.
Inom bankinspektionen har ett flertal förändringar skett för att söka svara upp mot utvecklingen. En förändring av organisationen genomfördes den 1 juli 1990, med en indelning av inspektionen i två avdelningar för tillsynsarbetet. De interna arbetsformerna har reviderats och en ökad satsning sker på kompetensutveckling för de anställda. De personella resurserna förstärks innevarande budgetår med ca 10% och bankinspektionen har nu ca 75 anställda. I anslagsframställningen för budgetåret 1991/92 begär man medel för ytterligare 11 tjänster.
När det gäller tillsynsarbetet anser bankinspektionen att de begränsade resurserna i första hand bör sättas in på områden där det erfarenhetsmässigt kan antas föreligga särskilda risker. Sådana selektiva insatser bör enligt inspektionen vara effektivare än breda undersökningar av hela institut. Tillsynsarbetet bedrivs genom en kombination av platsundersökningar, rapportgranskning och diskussion med de revisorer som bankinspektionen förordnat för varje kreditinstitut. Nyckeltal för krisindikering utvecklas successivt.
I rapporten erinras därefter om olika aktuella utredningar på området. Bl.a. nämns att regeringen har utsett en utredare (ambassadör Kurt Malmgren) för att kartlägga finansbolagens finansiella situation, utreda orsakerna till den kris som drabbat vissa bolag samt analysera de åtgärder som vidtagits av bl.a. bankinspektionen. Resultatet av utredarens genomgång skall föreligga senast den 15 augusti 1991.
Revisorerna redovisar följande bedömning:
Utvecklingen på de finansiella marknaderna har under 1980-talet karaktäriserats av hög turbulens. En ovanligt långdragen högkonjunktur har sammanfallit med en genomgripande strukturomvandling av finansmarknaderna. Många av aktörerna på marknaden, både inom finansbolag och banker, har brustit i förmågan till kreditgivning och hantering av nya finansiella instrument.
Ett flertal korrigerande åtgärder har emellertid redan vidtagits av marknaden själv. Organisatoriska förändringar sker inom många kreditinstitut, uppföljningen av krediterna förbättras och kreditgivningen begränsas. I likhet med andra marknader tycks även här finnas ett betydande inslag av självsanering. I vissa fall kanske pendeln slagit över för mycket i restriktiv riktning när det gäller kreditgivningen.
Kraven på tillsynen över de finansiella instituten motiveras av de speciella skyddsintressena på området. Dessa intressen handlar främst om vikten av stabilitet i det finansiella systemet, konsumentskydd och det finansiella systemets effektivitet.
En tillsyn med denna inriktning från bankinspektionens sida betyder inte att kredtiförluster och andra typer av förluster på finansiella marknader kan undvikas i framtiden. På finansmarknaderna, som blivit alltmera avreglerade och internationaliserade, måste aktörerna själva bära huvudansvaret för sina åtaganden. Bankinspektionens roll är enligt revisorerna att se till att dessa åtaganden inte utformas på ett sådant sätt att de grundläggande skyddsintressena äventyras. Detta synsätt ligger också till grund för den nuvarande lagstiftningen på området.
Revisorerna vill också peka på de betydande förändringar som skett inom bankinspektionen under senare år. En ny generaldirektör tillträdde 1990, organisatoriska förändringar har genomförts och arbetssättet förändrats. Respekten för bankinspektionen som kompetent myndighet på det finansiella området har ökat väsentligt enligt vad revisorerna erfarit i kontakter med företrädare för bankernas organisationer. Man framhåller att samråd sker innan föreskrifter utfärdas och att föreskrifterna därmed blir bättre tekniskt sett och får ökad genomslagskraft.
Efter att också ha hänvisat till pågående utredningsarbete konstaterar de för rapporten ansvariga revisorerna att de "för närvarande" inte finner anledning att förorda att riksdagens revisorer vidtar någon ytterligare åtgärd i ärendet.
Utskottet
Branschglidning är ett markant inslag i utvecklingen på det finansiella området i Sverige. Gränsdragningen mellan bank- och försäkringsverksamhet, som hittills har varit tämligen strikt, håller på att lösas upp. I näringsutskottets betänkande 1990/91:NU41 om rörelseregler för bank, m.m., vilket avges samtidigt med detta betänkande, behandlas förslag till lagändringar (prop. 1990/91:154) som skapar legala förutsättningar för detta. Banker skall få äga organisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa, och banker och försäkringsbolag skall kunna ingå i samma holdingbolagskoncern. Utskottet tillstyrker -- med reservation av vänsterpartiets och miljöpartiet de grönas företrädare -- att sådana möjligheter öppnas.
De finansiella instituten är föremål för fortlöpande tillsyn från statens sida. Bankinspektionen, med ca 80 anställda, utövar tillsyn inte bara över banker och utländska bankers filialer etc. utan också över flera andra slags institut, såsom finansbolag, hypoteksinstitutioner, fondkommissionsbolag och Stockholms fondbörs. Försäkringsbolag och vissa andra företag står under tillsyn av försäkringsinspektionen, som har ca 50 anställda. Vardera myndigheten är representerad i den andras styrelse. De skyddsintressen som tillsynsmyndigheterna skall tillgodose kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, förtroende för och effektivitet hos de institut som omfattas av tillsynen och skydd för konsumenternas intressen.
Regeringen föreslår i proposition 1990/91:177 att bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991 slås samman till en myndighet, kallad finansinspektionen. Branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talar för detta. Som huvudskäl för förslaget till omorganisation anges emellertid att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle kunna verka på ett mera flexibelt och effektivt sätt än två mindre myndigheter. En fortlöpande översyn av tillsynens innehåll och inriktning aviseras. Inledningsvis avses endast lednings- och stabsfunktioner, administration och gemensamma service- och systemfunktioner bli samordnade. Huvuddelen av de nuvarande organisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna skall alltså behållas i inledningsskedet.
En tredje myndighet berörs också av omorganisationen. Det föreslås nämligen att bokföringsnämndens kanslifunktion skall inordnas i den nya myndigheten. Bokföringsnämnden, som har fem anställda, har till uppgift att främja utvecklingen av god revisionssed i företagens bokföring och offentliga redovisning. Lagutskottet har i yttrande (1990/91:LU5y) till näringsutskottet tillstyrkt regeringens förslag i den delen.
I samband med ett godkännande av organisationsförändringen föreslås riksdagen besluta om anslag till den nya myndigheten och om en lag som möjliggör att bestämmelser i lagar och andra författningar som talar om bankinspektionen och försäkringsinspektionen inte omedelbart behöver ändras.
I motion 1990/91:N292 (fp), som väcktes under allmänna motionstiden, finns ett yrkande om att riksdagen hos regeringen skall begära förslag om bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Sedan ett sådant förslag nu har framlagts saknar yrkandet aktualitet. Det bör således avslås.
Förslaget till omorganisation godtas i motion 1990/91:N114 (s). Motionären menar emellertid att sammanslagningen bör få anstå till den 1 januari 1992.
Representanter för försäkringsbranschen har uttryckt oro för att finansinspektionen inte skall kunna behålla kompetensen på försäkringsområdet, framhålls det i motion 1990/91:N116 (m). Motionärerna ställer sig positiva till att de nuvarande tillsynsmyndigheterna slås samman men vill att riksdagen vid sitt beslut därom skall göra ett uttalande till regeringen om vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens inom samtliga tillsynsområden.
Kritik om regeringens förslag framförs i motion 1990/91:N115 (mp). Motionärernas mening är att branschglidningen bör upphöra; följdriktigt motsätter de sig då att tillsynsmyndigheterna slås samman. Inga större skalfördelar kan uppnås, hävdar de. Behovet av specialiserad sakkunskap inom områdena bank och försäkring, som båda under senare år har blivit tekniskt mer komplicerade, borde i stället prioriteras. De stora kreditförluster som har förekommit inom bankväsendet antyder att bankinspektionen inte har varit särskilt effektiv, tillägger motionärerna. Detta motiverar en uppryckning men inte en sammanslagning, menar de, eftersom det är lättare att fastställa ansvar i en mindre organisation.
Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att en sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen är lämplig och bör genomföras. Båda svarar för tillsyn av finansiell verksamhet. En samordning av resurser, metoder och aktiviteter på detta område ter sig naturlig.
Sammanslagningen får emellertid inte gå ut över någon viktig funktion hos de nuvarande myndigheterna. Tillsynen av försäkringsväsendet innefattar uppenbarligen en rad specifika element av stor betydelse. Sakförsäkringsverksamheten torde inte ha lika starkt samband med annan finansiell verksamhet som livförsäkringsrörelsen, vilken är inriktad på att stora kapitaltillgångar skall byggas upp och förvaltas. Det är, vill utskottet betona, angeläget att den nya tillsynsmyndigheten ägnar stort intresse också åt de egentliga försäkringsfrågorna. Den styrka som ligger i försäkringsinspektionens kompetens och i dess övergripande engagemang inom försäkringsområdet måste tas till vara vid omorganisationen. Utöver detta påpekande föranleder de organisatoriska riktlinjerna i propositionen inte någon uttalande från utskottets sida. Övervägande skäl talar enligt utskottets mening för att sammanslagningen, såsom regeringen har föreslagit, genomförs redan vid det stundande budgetårsskiftet.
Utskottet tillstyrker också det nämnda lagförslaget liksom förslaget om ett formellt anslag på 1000 kr. till finansinspektionen. Den beräkning av finansinspektionens utgiftsstat som presenteras i propositionen har utskottet ingen erinran mot. Tidigare (NU 1980/81:16, NU 1987/88:36) har utskottet beträffande bankinspektionens verksamhet framhållit att dess syfte talar för att man fastställer en önskvärd ambitionsnivå och anpassar finansieringen därefter. Detta anser utskottet alltjämt vara giltigt, samtidigt som utskottet välkomnar rationaliserings- och effektiviseringssträvanden på detta område liksom på andra.
Motion 1990/91:N116 (m) innehåller ytterligare ett par yrkanden rörande finansinspektionen; de kan emellertid anses ha relevans oberoende av den aktuella omorganisationen.
Det ena av dessa yrkanden gäller ansvarsfördelningen mellan riksbanken och finansinspektionen. Det är anmärkningsvärt, uttalar motionärerna, att denna inte fastställs i det förslag som regeringen har lagt fram. Till följd av riksbankens roll som "lender of last resort" förväntas allmänheten behålla förtroendet för bankväsendet även i händelse av en finansiell kris. Detta kräver, säger motionärerna, en aktiv tillsynsverksamhet, som propositionen alltså borde ha gett närmare anvisningar om.
Ämnet har inte helt förbigåtts i propositionen. Frågor som rör tillsynens inriktning och innehåll tas inte upp i detta ärende, meddelas där; de bör övervägas oavsett sammanslagningen. I det sammanhanget skall även formerna för samråd med skilda myndigheter behandlas. Härvid bör, uttalar föredragande statsrådet, särskilt behovet av samråd med riksbanken uppmärksammas. Han anmäler att han avser att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor.
Utskottet noterar vad som sålunda anförs i propositionen. Till detta kan läggas att det finns en väl utvecklad praxis för förbindelserna mellan riksbanken och bankinspektionen. Något uttalande av riksdagen i detta ämne med anledning av motion 1990/91:N116 (m) finner utskottet inte motiverat.
Vidare begärs i motion 1990/91:N116 (m) ett tillkännagivande till regeringen om finansinspektionens roll för att främja konkurrens på de finansiella marknaderna. Inspektionen bör aktivt medverka till att stärka denna konkurrens, säger motionärerna. De poängterar att det är väsentligt att regeringen beaktar konkurrensfrågorna vid uppbyggnaden av finansinspektionen.
För närvarande gäller enligt förordningen (1988:93) med instruktion för bankinspektionen att denna skall "följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden ------ inom bankväsendet och annan företagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn samt föra kartellregister". Beträffande försäkringsinspektionen och försäkringsväsendet gäller motsvarande enligt den senare myndighetens instruktion (1988:94). Tillsynsmyndigheterna fyller alltså på sina områden samma funktion som statens pris- och konkurrensverk har i fråga om näringslivet i övrigt. För vardera inspektionen finns en bestämmelse om samråd med näringsfrihetsombudsmannen. Sammanslagningen av de båda tillsynsmyndigheterna skall naturligtvis inte innebära någon ändring i nu berört avseende.
Utskottet behandlar, som nämnts, i sitt betänkande 1990/91:NU41 regeringens förslag till lagändringar som skall möjliggöra en sådan branschglidning som inledningsvis har berörts. Om tillståndsprövning på detta område av regeringen delegeras till tillsynsmyndigheten får denna vissa möjligheter att ta hänsyn till en koncernbildnings inverkan på konkurrenssituationen. I vilken mån konkurrensaspekterna kan få bli bestämmande för utfallet av en tillståndsprövning kommer till uttryck i motiveringen till resp. bestämmelser i bankrörelselagen och försäkringsrörelselagen. Några krav på ändringar i eller tillägg till denna motivering har inte framställts i de motioner som har väckts med anledning av proposition 1990/91:154.
Mot bakgrund av vad här anförts finner utskottet inte skäl att i detta sammanhang föreslå något uttalande av riksdagen om finansinspektionens roll som konkurrensvårdande myndighet. Det berörda yrkandet i motion 1990/91:N116 (m) avstyrks följaktligen.
En skärpt kontroll från bankinspektionens sida över de finansiella instituten har påkallats i tre motioner som väcktes under allmänna motionstiden.
Ett av dessa yrkanden, i motion 1990/91:N329 (vpk), går ut på att riksdagens revisorer skulle få i uppdrag att granska bankinspektionens roll i den s.k. Nyckelnaffären. Nyckeln Holding AB och Finans AB Nyckeln råkade hösten 1990 till följd av oförsiktig utlåning in i en finansiell kris, som spred sig till flera andra stora finansbolag. Vid en konkurs våren 1991 i det förstnämnda bolaget har bristen beräknats till över 2 miljarder kronor. Även banker har gjort stora förluster i sammanhanget.
En granskning av bankinspektionens agerande under 1980-talets utveckling på finans- och kreditmarknaderna hör till vad som begärs i motion 1990/91:N237 (s). Dessutom borde den framtida organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten utredas. Större frihet för kreditinstituten har medfört ökade finansiella och tekniska risker, framhåller motionärerna. De menar att flera faktorer tyder på att det till inte oväsentlig del är småspararna som har fått betala vissa bankers vidlyftiga finans- och fastighetstransaktioner. Ett ökande antal insideraffärer, medverkan i olika slags skatteplaneringsåtgärder, bristande kontroll- och säkerhetsrutiner, ökad förekomst av rena oegentligheter samt ett betänkligt agerande av försäkringsbolag i enskilda fall anges som skäl för de åtgärder som motionärerna begär.
Ett mera allmänt hållet uttalande om skärpt kontroll av banker och försäkringsbolag påyrkas vidare i den nyss nämnda motionen 1990/81:N329 (v). Bestämmelsen i 13§ lagen (1988:606) att bankinspektionen skall "följa finansbolagens verksamhet för att hålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka på ett bolags säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av verksamheten" framstår, säger motionärerna, i ljuset av vissa finansbolags kraschlandning hösten 1990 som synnerligen kraftlös. Bankinspektionen har inte på något sätt kunnat sätta stopp för verksamheten. Kapitalets minne är kort; snart kan därför åter en mer eller mindre obegränsad utlåning till oseriösa fastighetsspekulanter väntas. Kontrollen över banker och finansbolag borde skärpas för att verkningarna av "nya inhopp i branscher med internationell prägel" skall mildras.
De krisartade händelserna inom bank- och finansbolagssektorn åberopas i motion 1990/91:N236 (m) som skäl för att regeringen skulle anmodas att låta utreda om bankinspektionens instruktion är ofullständigt utformad med hänsyn till de stränga krav som måste ställas på tillsynsmyndighetens verksamhet.
Utskottet noterar först att regeringen har givit en utredare i uppdrag att kartlägga finansbolagens finansiella situation, utreda orsakerna till den kris som har drabbat vissa finansbolag samt analysera de åtgärder som har vidtagits av bl.a. bankinspektionen. Vidare bör nämnas att, såsom har redovisats i det föregående (s.4), riksdagens revisorers arbetsutskott har gjort sig närmare underrättat om bankinspektionens verksamhet, särskilt vad gäller åtgärder till följd av de händelser som berörs i motionerna, och kommit till slutsatsen att revisorerna inte borde vidta någon ytterligare åtgärd i sammanhanget. Utskottet har fått kompletterande uppgifter genom en föredragning av bankinspektionens generaldirektör.
Utskottet instämmer i det väsentliga i de slutsatser som har redovisats från riksdagens revisorers sida. Utan tvivel har allvarliga brister i fråga om kreditbedömning etc. förekommit hos banker och finansbolag. Korrigerande åtgärder har emellertid satts in, varvid bankinspektionen har spelat en aktiv roll. Bl.a. har en rad skiften skett på ledande poster hos företag som uppvisat stora kreditförluster. Förändringar har genomförts hos bankinspektionen, och en fortlöpande översyn av tillsynens inriktning och innehåll har aviserats.
Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet de yrkanden i motionerna 1990/91:N236 (m), 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329 (v) som går ut på att riksdagen skall uttala sig för en skärpt kontroll av banker och finansbolag.
En återblickande granskning av förra årets finansbolagskris och bankinspektionens åtgärder i detta sammanhang pågår, såsom nämnts, genom en särskild av regeringen utsedd utredares försorg. Med hänvisning därtill och till slutsatserna i riksdagens revisorers tidigare refererade rapport avstyrker utskottet yrkandena i motionerna 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329 (v) om att riksdagens revisorer skall ges i uppdrag att granska bankinspektionens hittillsvarande tillsynsverksamhet i allmänhet resp. speciellt med sikte på inspektionens roll i Nyckelnaffären.
Propositionen innehåller också, såsom har redovisats i det föregående, ett förslag till lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar. Det avser en ökning av stadshypotekskassans grundfond. I enlighet med en framställning från kassan föreslås att denna ökas från 25 miljarder kronor till 27 miljarder kronor. Härigenom skulle kassans upplåningsrätt, som nu uppgår till ca 296 miljarder kronor, komma att stiga med 20 miljarder kronor. Utskottet tillstyrker regeringens förslag på denna punkt. Det kan noteras att ett ytterligare upplåningsutrymme om 5--7 miljarder kronor skapas till följd av att kassans årsvinst fonderas.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen m.m. att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:177 i ifrågavarande del och motion 1990/91:N116 yrkande 3 och med avslag på motionerna 1990/91:N114 och 1990/91:N115 a) godkänner vad utskottet har anfört om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen till en myndighet, benämnd finansinspektionen, och om samordning av dennas och bokföringsnämndens resurser på redovisningsområdet, b) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag med anledning av finansinspektionens inrättande, c) till Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr. och lägger proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna E 3 och E 4 till handlingarna, d) avslår motion 1990/91:N292 yrkande 12, res. 1 (mp)
2. beträffande samordning mellan finansinspektionen och riksbanken att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 1, res. 2 (m, fp)
3. beträffande främjande av konkurrens att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 2, res. 3 (m, fp, c)
4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten att riksdagen avslår motion 1990/91:N236, motion 1990/91:N237 i ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 1. res. 4 (v, mp)
5. beträffande granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet att riksdagen avslår motion 1990/91:N237 i i frågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 2, res. 5 (v)
6. beträffande Konungariket Sveriges stadshypotekskassa att riksdagen antar det i proposition 1990/91:177 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar, med tillägg av följande ikraftträdandebestämmelse: "Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991".
Stockholm den 4 juni 1991
På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c), Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Isa Halvarsson (fp), och Håkan Hansson (c).
Reservationer
1. Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (mom.1)
Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet ansluter" och slutar med "på andra" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i de avslagsyrkanden som framställs i motion 1990/91:115 (mp).
Enligt utskottets mening bör branschglidning förhindras, såsom från miljöpartiets sida har framhållits vid behandlingen (1990/91:NU41) av proposition 1990/91:154 om rörelseregler för bank m.m. Därmed faller vad som, oavsett att regeringen påstår något annat, måste vara huvudmotivet för en sammanslagning. Ansträngningarna bör i stället inriktas på att göra de nuvarande tillsynsmyndigheterna mera effektiva. Sakkunskapen hos dessa bör därvid kunna komma till sin fulla rätt.
Med det anförda avstyrker utskottet huvudförslaget i proposition 1990/91:177. Bankinspektionen och försäkringsinspektionen bör bestå som separata myndigheter och få disponera resurser i enlighet med vad som har anförts i budgetpropositionen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen att riksdagen 1. med bifall till motion 1990/91:N115 avslår proposition 1990/91:177 i ifrågavarande del samt motion 1990/91:N114, motion 1990/91:N116 yrkande 3 och motion 1990/91:N292 yrkande 12, 2. med bifall till proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna E 3 och E 4 för budgetåret 1991/92 under sjunde huvudtiteln anvisar a) till Bankinspektionen ett reservationsanslag på 1000 kr., b) till Försäkringsinspektionen ett reservationsanslag på 1000 kr.
2. Samordning mellan riksbanken och finansinspektionen (mom.2)
Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp) och Isa Halvarsson (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Utskottet noterar" och slutar med "inte motiverat" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i den kritik som i motion 1990/91:N116 (m) riktas mot propositionen på denna punkt. Riksbankens och finansinspektionens aktiviteter i fråga om kontroll av de finansiella institutionerna, alltifrån undersökningar till ingripanden i olika problemfyllda situationer, måste givetvis vara väl samordnade om kontrollen skall fylla sitt syfte. Det är inte acceptabelt att denna viktiga aspekt helt förbigås i ett ärende som gäller en så genomgripande omorganisation av tillsynen som det här är fråga om. Riksdagen bör i ett uttalande till regeringen ansluta sig till denna kritik och sålunda påkalla en snar komplettering av de riktlinjer för tillsynen som dras upp i proposition 1990/91:177.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande samordning mellan riksbanken och finansinspektionen att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N116 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Främjande av konkurrens (mom. 3)
Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Isa Halvarsson (fp), Per-Ola Eriksson (c) och Håkan Hansson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Mot bakgrund" och slutar med "avstyrks följaktligen" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som anförs i motion 1990/91:N116 (m) om finansinspektionens uppgift som konkurrensvårdande myndighet. Riksdagen bör i ett uttalande till regeringen slå fast att denna uppgift måste särskilt beaktas vid den fortsatta utformningen av finansinspektionens organisation. Såsom framhålls i utskottets betänkande 1990/91:41 har det stor betydelse för konkurrensen på bank- och försäkringsområdet att kunderna lätt kan få insyn i och vinna överblick över de ränte- och avgiftsregler och de avtalsvillkor i övrigt som de olika instituten tillämpar. Finansinspektionen bör spela en aktiv roll i detta sammanhang.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande främjande av konkurrens att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Skärpt kontroll över finansinstituten (mom.4)
Rolf L Nilson (v) och Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s.9 med "Utskottet instämmer" och slutar på s.10 med "och finansbolag" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill understryka det allvarliga i att bankinspektionen, trots uttrycklig lagbestämmelse om att inspektionen skall följa finansbolagens verksamhet för att bevaka förhållanden som påverkar säkerhet och sundhet i denna, inte har lyckats motverka förra årets krisartade utveckling inom branschen.
Den konsekvens som måste dras härav är att regeringen bör anmodas att med det snaraste framlägga förslag om hur tillsynsmyndigheten skall kunna fylla kraven på en verksam, preventivt inriktad kontroll över de institut som står under dess tillsyn. Riksdagen bör, på grundval av motion 1990/91:N329 (v), göra en framställning till regeringen av denna innebörd. Därigenom tillgodoses också motionerna 1990/91:N236 (m) och 1990/91:N237 (s), den sistnämnda i nu aktuell del.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 1 och med anledning av motionerna 1990/91:N236 och 1990/91:N237, den sistnämnda i ifrågavarande del, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. Granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet (mom.5)
Rolf L Nilson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med "En återblickande" och slutar med "i Nyckelnaffären" bort ha följande lydelse:
Den summariska behandling som riksdagens revisorer har ägnat frågan om bankinspektionens roll i samband med förra årets finansbolagskrasch är enligt utskottets mening inte till fyllest. Att regeringen har tillsatt en särskild utredare för att kartlägga finansbolagens finansiella situation m.m. fråntar inte riksdagen dess ansvar för att den hittillsvarande tillsynen på det finansiella området blir föremål för en kritisk granskning som kan ge uppslag för en framtida mera effektiv verksamhet. Utskottet anser följaktligen att riksdagen på grundval av motionerna 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329 (v), båda i ifrågavarande del, bör uppdra åt riksdagens revisorer att klarlägga hur bankinspektionen i det angivna sammanhanget har fullgjort sina uppgifter.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N327 i ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Lagutskottets yttrande 1990/91:LU5y
Bilaga
Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen
Till näringsutskottet
Näringsutskottet har beslutat bereda lagutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1990/91:177 om sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m., i vad avser bokföringsnämnden, jämte eventuella motioner.
Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får anföra följande.
I propositionen förordas att bankinspektionen och försäkringsinspektionen per den 1 juli 1991 skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen. Vidare föreslås att bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet samlas i finansinspektionen.
I motion 1990/91:NU115 av Lars Norberg m.fl. (mp) yrkas (yrkande 1) avslag på regeringens förslag att bankinspektionen, försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden skall slås samman till en myndighet. Som skäl åberopar motionärerna bl.a. att bokföringsnämndens verksamhet inte har några naturliga anknytningspunkter till bankinspektionens och försäkringsinspektionens verksamhetsområden.
Bokföringsnämnden, som inrättades år 1976, har enligt sin instruktion (förordningen med instruktion för bokföringsnämnden (1988:1118) till uppgift att främja utvecklingen av god redovisningssed i företagens bokföring och offentliga redovisning. Enligt instruktionen skall nämnden utarbeta allmänna råd inom sitt ansvarsområde. Av förarbetena till bokföringslagen (1976:125), liksom av bestämmelserna om nämndens sammansättning i förordningen, framgår att avsikten är att nämnden skall utgöra ett auktoritativt expertorgan när det gäller anvisningar, råd och rekommendationer i fråga om tillämpningen av bokföringslagen. Nämnden består av en ordförande och tio andra ledamöter jämte ersättare. Ledamöterna och ersättarna representerar myndigheter och organisationer som berörs av bokföringslagstiftningen. Vid nämnden finns ett kansli som leds av en chef.
När det gäller redovisningen i banker, försäkringsbolag och andra finansinstitut utövas tillsynen av bankinspektionen och försäkringsinspektionen, vilka även kan meddela bindande föreskrifter.
På redovisningsområdet finns också ett annat organ, nämligen Stiftelsen för utvecklandet av god redovisningssed som bildades år 1989 gemensamt av staten genom bokföringsnämnden, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Sveriges Industriförbund. Riksdagen anvisar varje år medel som bidrag till stiftelsen. Till stiftelsen är knutet ett särskilt råd (redovisningsrådet), som utgör ett expertorgan med huvudsaklig uppgift att utarbeta och utfärda rekommendationer om god redovisningssed i börsföretag och andra större bolag, s.k. publika företag. I och med tillkomsten av stiftelsen har bokföringsnämndens arbete inriktats på löpande redovisning och bokslutsfrågor som inte främst rör de publika företagen.
I likhet med föredragande statsrådet anser lagutskottet att det finns skäl som talar för att statens resurser på redovisningsområdet bör samordnas i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet. För en sådan samordning talar bl.a. effektivitetsskäl. Samordningen bör som framhålls i propositionen också kunna leda till besparingar. Enligt utskottets mening är det naturligt att resurserna samlas i den nya myndighet som avses komma till stånd genom en sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Med anledning av vad som anförs i motion N115 vill utskottet understryka att regeringens förslag endast innebär att bokföringsnämndens kansli inordnas i finansinspektionen. Nämnden kommer alltså att bestå som ett självständigt organ med uppgift att besluta i frågor som ligger utanför finansinspektionens område. I sammanhanget kan utskottet inte heller underlåta att påpeka att regeringens förslag överensstämmer med vad bokföringsnämnden själv föreslagit under remissbehandlingen av det till grund för propositionen liggande utredningsbetänkandet.
I enlighet med det anförda förordar lagutskottet att riksdagen godkänner vad som anförts i propositionen om sammanslagning av bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på redovisningsområdet. Motion N115 yrkande 1 i denna del bör således avslås.
Stockholm den 14 maj 1991
På lagutskottets vägnar Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s) och Gunilla Andersson (s).