Särskild löneskatt på pensionsförmåner, m.m.
Betänkande 1990/91:SkU29
Skatteutskottets betänkande
1990/91:SKU29
Särskild löneskatt på pensionsförmåner, m.m.
Innehåll
1990/91 SkU29
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker de förslag som har lagts fram i proposition 1990/91:166 om en särskild löneskatt på pensionförmåner m.m., med en detaljändring i fråga om sjukpension. Samtidigt tillstyrker utskottet ett förslag i proposition 1990/91:89 om en följdändring till annan lagstiftning.
I en reservation (m) yrkas avslag på propositionen.
Till betänkandet har också fogats särskilda yttranden rörande beskattningen av bilförmåner.
Proposition 1990/91:166 och regeringens skrivelse 1990/91:151
Regeringen (finansdepartementet) hemställer i proposition 1990/91:166 att riksdagen antar vid propositionen fogade förslag till
1. lag om särskild löneskatt på pensionskostnader,
2. lag om ändring i lagen (1990:659) om särskild löneskatt,
3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,
5. lag om ändring i lagen (1990:655) om återföring av obeskattade reserver,
6. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),
7. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,
8. lag om ändring i lagen (1990:654) om skatteutjämningsreserv,
9. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),
10. lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt,
11. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),
12. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,
13. lag om ändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor,
14. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69),
15. lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.,
16. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,
17. lag om sänkning av den allmänna löneavgiften intill utgången av december 1992.
Regeringen har i sin skrivelse 1990/91:151, som överlämnats till riksdagen den 15 mars 1991, lämnat meddelande om de aktuella förslagen.
I propositionen läggs fram förslag om vissa kompletteringar av den skattereform som beslutades under år 1990. Förslagen innebär i korthet följande.
Särskild löneskatt om 22,2% skall tas ut på arbetsgivares kostnader för pensionsutfästelser. För pensionsutfästelser som tryggas skall skatten tas ut vid tryggandet och beräknas på avgifter för tjänstepensionsförsäkringar, avsättningar till pensionsstiftelser och avsättningar till konto Avsatt till pensioner. För pensionsutfästelser som inte tryggas skall skatten tas ut när pensionen betalas ut och beräknas på de utbetalade beloppen. Skatteunderlaget skall beräknas enligt ett avräkningsförfarande för varje beskattningsår. Vidare skall särskild löneskatt tas ut med 11,1% på enskilda näringsidkares avgifter för egna pensionsförsäkringar. Fastställandet av underlaget för den särskilda löneskatten på pensionskostnader skall ingå i den årliga taxeringen. Skatten skall uppbäras enligt bestämmelserna i uppbördslagen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991, men tillämpas redan fr.o.m. den 16 mars 1991.
Vidare föreslås vissa ändringar i reglerna om avdrag för avgift för pensionsförsäkring som ägs av den skattskyldige. Förslaget har föranletts av att enskilda näringsidkare fått möjlighet att göra avdrag i förvärvskällan. Ändringar görs i underlaget för avdragsberäkningen och de procentsatser och basbeloppsnivåer som reglerar avdragstaket. Skattemyndigheten får i stället för riksskatteverket pröva ansökningar om att avdrag i vissa fall skall medges med högre belopp än vad som följer av de generella reglerna. Slutligen föreslås en komplettering för att reglerna om jämkning av värdet av bilförmån skall kunna tillämpas även för enskilda näringsidkare. De nya reglerna tillämpas första gången vid 1992 års taxering.
Proposition 1990/91:89 i viss del
Proposition 1990/91:89 innehåller vissa organisationsfrågor m.m. rörande riksskatteverkets nämnd för rättsärenden och har godtagits av riksdagen i huvudsakliga delar (SkU 1990/91:21). Vad som återstår att behandla är lagförslag 3 i propositionen angående ändrade benämningar i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Lagförslaget tas upp i detta betänkande och behandlas tillsammans med det förslag som läggs fram i proposition 1990/91:166 rörande samma lag.
Lagförslagen
Det i proposition 1990/91:166 framlagda förslaget angående jämkning av näringsidkares bilförmåner innebär att punkt 1 sista stycket av anvisningarna till 22§ kommunalskattelagen (1928:370) kompletteras med en hänvisning till punkt 4 av anvisningarna till 42§ samma lag, vilket föranleder särskilda bestämmelser i samband med ikraftträdandet (punkt 2 ikraftträdandebestämmelserna i lagförslaget). Utskottet tar upp den författningsmässiga regleringen av denna fråga i anslutning till proposition 1990/91:167 som berör samma lagrum. De angivna delarna av lagförslag 6 utgår alltså tills vidare och kommer att tas upp i betänkandet 1990/91:SkU30.
Med hänsyn till lagen (1991:177) om ändring i lag (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor bör det i proposition 1990/91:166 framlagda förslaget rörande sistnämnda lag utformas såsom en ändring av den förstnämnda lagen.
De i propositionerna 1990/91:89 och 1990/91:166 framlagda förslagen rörande lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter har här sammanfogats.
Med vidtagna redaktionella ändringar har de aktuella lagförslagen följande lydelse.
Stående text = prop. 166 med följande ändringar:
Sid. 13: 1) inklistras överst:
Härigenom föreskrivs att punkterna 21 och 23 av anvisningarna till 23§ samt punkt 6 av anvisningarna till 46§ kommunalskattelagen (1928:370) skall ha följande lydelse.
2) texten fr.o.m. "till 22§" t.o.m. raden före "till 23§" utgår
Sid. 14: Första stycket på full bredd, fjärde raden: "förmånligare" ändras till "väsentligt förmånligare"
Not 3: "1990:650" ändras till "1990:1421"
Sid. 15: vänsterspalten skrivs i ett stycke högerspalten rad 6: "och beräknas" = ny rad med indrag
Sid. 18: 1) punkt 2 av övergångsbestämmelserna utgår 2) "1." i föreg. stycke lackas bort
Inklistras överst på s. 32:
Lag om ändring i lagen (1991:177) om ändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor
Noter och nottecken på s. 32 utgår
Sid. 38-40: se manus (prop. 89 och 166 ihopklippta)
Motionerna
Med anledning av regeringens skrivelse 1990/91:151 har väckts en motion
1990/91:Sk57 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskild löneskatt på pensionskostnader,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om användandet av 2 kap. 10 andra stycket regeringsformen i samband med lagars ikraftträdande.
Med anledning av proposition 1990/91:166 har väckts en motion
1990/91:Sk74 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen till den del den avser införande av särskild löneskatt på pensionsförmåner.
Utskottet
Löneskatt på pensionskostnader
Den skattereform som har genomförts fr.o.m. 1991 syftar bl.a. till att uppnå en såvitt möjligt likvärdig behandling av alla typer av förvärvsinkomster och till att uppnå en större neutralitet mellan beskattningen av privatpersoners direkta sparande och beskattningen av försäkringssparande och pensioner m.m. För att uppnå detta syfte i fråga om medel som har avsatts för pensioner skall livförsäkringsbolag m.fl. betala en särskild skatt på 10% för avkastning på tjänstepensionskapital och 15% för avkastning på övrigt pensionskapital. För kontotryggande pensioner skall en skatt om 1,1% tas ut på pensionsskuldens bokförda värde vid beskattningsårets ingång. De olika skattesatserna motiveras av skillnaderna mellan olika försäkringstyper och olika former för tryggande av pensioner. Skattesatsen för kontotryggat pensionskapital grundar sig på beräkningar av den genomsnittliga avkastningen i livförsäkringsföretagen.
Avsikten har också varit att en särskild löneskatt om 22,2% skall tas ut på pensionsförmåner, i likhet med vad som numera gäller beträffande andra förvärvsinkomster som inte grundar rätt till socialförsäkringsförmåner och för vilka socialavgifter alltså inte utgår. Av tekniska skäl har lagstiftningsfrågan fått anstå till i vår (prop. 1989/90:110, SkU30 och prop. 1990/91:54, SkU10). För att kompensera det skattebortfall som uppstått genom detta uppskov har den allmänna löneavgiften höjts temporärt med 1,3 procentenheter till 1,64% under första halvåret 1991.
I propositionen föreslås att den planerade lagstiftningen nu genomförs. Avsikten är att särskild löneskatt på 22,2% skall tas ut på arbetsgivarnas kostnader för tjänstepensioner, exempelvis i form av avgifter för försäkring inom ITP- eller STP-systemet eller i form av avsättningar för tryggande av pensionsutfästelser. Vid tryggande genom kontoavsättningar skall skatteunderlaget reduceras med 9,9% av den bokförda skulden vid årets ingång. I andra fall skall skatten tas ut i samband med utbetalningen av pensionen, och underlaget är då det utbetalade beloppet. -- För avgifter som enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag betalar för egen pensionsförsäkring skall löneskatt också utgå men efter en skattesats på 11,1%.
För att förhindra skatteplanering skall reglerna enligt propositionen tillämpas fr.o.m. den 16 mars 1991, dvs. dagen efter den dag då regeringens skrivelse med meddelande om förslagen avlämnades till riksdagen. Förslaget i denna del innebär en överfinansiering i förhållande till vad som förutsattes hösten 1990 vid den temporära höjningen av den allmänna löneavgiften. Med hänsyn härtill föreslås att denna avgift sänks med 0,18 procentenheter till 0,16% under tiden 1/7 1991 -- 31/12 1992.
I motionerna Sk57 (yrkande 1) och Sk74 av Bo Lundgren m.fl. (m) avvisas den föreslagna löneskatten på pensionskostnader. Enligt motionärernas mening bör man i stället uppnå en likformighet mellan olika förvärvsinkomster genom att successivt begränsa socialavgifterna till de förmåner som utgår.
I den förstnämnda motionen framställs också ett yrkande av innebörd att riksdagen bör ge till känna att reglerna om retroaktiv lagstiftning inte bör utnyttjas på det sätt som föreslås i propositionen. Motionärerna anför bl.a. att det krävs särskilda skäl för att lagstifta med retroaktiv verkan och att de inte kan se att det aktuella lagförslaget avviker så mycket från andra lagförslag inom skatteområdet att detta krav kan anses uppfyllt.
Den föreslagna löneskatten på pensionskostnader ingår som ett väsentligt led i finansieringen av de skattelättnader som skattereformen innebär och syftar samtidigt till en mer likvärdig behandling av olika förvärvsinkomster. När det gäller motionärernas förslag vill utskottet framhålla att det för närvarande saknas statsfinansiellt utrymme för att sänka socialavgifterna utöver vad som föreslagits i samband med införandet av sjuklön. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motionerna och tillstyrker propositionen i huvudsakliga delar.
Vad som anförs i propositionen utgör också tillräckliga skäl för att tillämpa reglerna retroaktivt från den dag då regeringens skrivelse om förslaget avlämnades till riksdagen. Utskottet instämmer i uppfattningen att man annars får alltför starka incitament till skatteundandragande åtgärder. Reglerna bör alltså tillämpas på förhållanden som inträffar efter den 15 mars 1991. Som föreslås i propositionen bör kostnader efter denna dag för tryggande av pension undantas om utfästelsen om pension och beslut om tryggandet lämnats före den 16 mars 1991, under förutsättning att tryggandet avser pension som har intjänats före den 16 mars 1991 och att beslutet följs av tryggande före tidpunkten för avlämnande av deklaration för beskattningsåret. Med anledning av vad som anförts i en inkommen skrivelse vill utskottet endast anföra att reglerna inte bör förstås så att en beskattning inträffar i denna situation enbart av den anledningen att anställningsförhållandet och pensionsutfästelsen före sistnämnda tidpunkt övergått till ett annat företag och det av sådana skäl inte blir aktuellt att i annan form trygga utfästelsen.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen även i denna del.
Vid remissbehandlingen har anmärkts att sjukpension från ITP enligt promemorieförslaget skulle komma att beskattas dubbelt, dvs. dels såsom för närvarande enligt de regler som redan gäller om särskild löneskatt för vissa förvärvsinkomster och dels enligt de föreslagna reglerna om särskild löneskatt på pensionskostnader. I propositionen föreslås därför en uttrycklig föreskrift om att sådan sjukpension endast skall beskattas enligt de nya reglerna.
Det har numera framkommit att frågan av praktiska skäl lämpligen bör lösas på motsatt sätt, dvs. att sjukpension från ITP även i fortsättningen bör beskattas enligt nuvarande regler om särskild löneskatt och i stället undantas från beskattning enligt de nya reglerna. Utskottet förordar att propositionen ändras på denna punkt.
När det gäller utformningen i övrigt har utskottet inte något att erinra mot det framlagda förslaget utan tillstyrker propositionen i dessa delar. Samtidigt utgår utskottet från att regeringen noga kommer att följa erfarenheterna av de nya reglerna och om det visar sig påkallat vidtar åtgärder för att undvika snedvridande effekter mellan de olika system för pensionering som tillämpas inom näringslivet.
Övriga frågor
I propositionen föreslås också vissa ändringar i reglerna om avdrag vid inkomstbeskattningen för pensionsförsäkringspremier. Förslaget föranleds av att enskilda näringsidkare har fått möjlighet att göra avdrag i förvärvskällan för kostnader för egen pensionering och är närmast av teknisk karaktär. Avdragsrätten utökas något jämfört med nuvarande regler för att undvika retroaktiva effekter.
Vidare justeras reglerna rörande bilförmån så att värdet härav skall kunna jämkas även för enskilda näringsidkare.
Utskottet tillstyrker propositionen i dessa delar. Den lagtekniska regleringen av frågan om bilförmån kommer dock som framgår av den tidigare redogörelsen för lagförslagen att tas upp i annat sammanhang för att samordnas med en annan ändring av det aktuella lagrummet.
Utskottet tillstyrker också proposition 1990/91:89 i vad avser en följdändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
De redaktionella ändringar som bör vidtas i de aktuella lagtexterna framgår av den föregående redogörelsen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande införande av en särskild löneskatt på pensionskostnader att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Sk57 och 1990/91:Sk74 och med anledning av regeringens skrivelse 1990/91:151 bifaller proposition 1990/91:166 i denna del, res. (m)
2. beträffande detaljutformningen av den särskilda löneskatten att riksdagen godtar vad utskottet förordat,
3. beträffande lagförslagen att riksdagen till följd av vad utskottet ovan anfört och hemställt antar de på s. 4--42 återgivna förslagen till 1. lag om särskild löneskatt på pensionskostnader med den ändringen att 2§ erhåller följande såsom utskottets förslag betecknade lydelse:
Regeringens förslag Utskottets förslag 2§ Beskattningsunderlaget skall -- -- -- -- -- denna paragraf.
I posten a i första stycket skall inte räknas med avgift för sådan gruppsjukförsäkring som omfattas av 1§ första stycket 5 lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.
I det -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- under beskattningsåret.
Om den -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- erhållna ersättningen.
Vid beräkning -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- grunder tillämpas.
2. lag om ändring i lagen (1990:659) om särskild löneskatt med den ändringen att 1§ utgår ur förslaget, 3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 5. lag om ändring i lagen (1990:655) om återföring av obeskattade reserver, 6. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), 7. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, 8. lag om ändring i lagen (1990:654) om skatteutjämningsreserv, 9. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324), 10. lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt, 11. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272), 12. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 13. lag om ändring i lagen (1991:177) om ändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, 14. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69), 15. lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m., 16. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 17. lag om sänkning av den allmänna löneavgiften intill utgången av december 1992.
Stockholm den 7 maj 1991
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
Närvarande: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Bo Forslund (s), Torsten Karlsson (s), Kjell Johansson (fp), Görel Thurdin (c), Anita Johansson (s), Hugo Hegeland (m), Bruno Poromaa (s), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Leif Olsson (fp), Rolf Kenneryd (c), Lars Bäckström (v), Gösta Lyngå (mp), Kjell Nordström (s) och Lisbeth Staaf-Igelström (s).
Reservation
Införande av en särskild löneskatt på pensionskostnader (mom.1 och mom.3 i motsvarande del)
Bo Lundgren, Hugo Hegeland och Karl-Gösta Svenson (alla m) har
dels anfört följande:
I samband med skattereformen motsatte sig moderata samlingspartiet införandet av en särskild löneskatt. Även den nu föreslagna utvidgningen avvisas av flera skäl.
Skattetrycket måste sänkas till vad som kan kallas Europanivå och skatter och avgifter anpassas till vad som gäller i vår omvärld. Det aktuella förslaget går i motsatt riktning. Därtill kommer att socialförsäkringsavgifterna sedan lång tid tillbaka använts om en källa för allmänna utgiftsprogram där samband mellan inbetalda belopp och utgående förmåner saknas. Denna utveckling har under lång tid motarbetats från moderata samlingspartiets sida.
De snedvridande effekter som följer av det höga skattetrycket och en olämplig utformning av reglerna kan inte botas med nya skatter och avgifter. I stället bör de egentliga socialförsäkringsavgifterna, ATP- och sjukförsäkringsavgifterna, förmånsrelateras. De avgifter som inte är förmånsrelaterade bör avskaffas successivt.
Med det anförda tillstyrker vi avslagsyrkandena i motionerna.
Vi vill samtidigt framhålla att de möjligheter som regeringsformen ger till retroaktiv skattelagstiftning (2 kap. 10§ andra stycket) inte får missbrukas. Som anförs i motion Sk57 avviker de aktuella lagförslagen inte så mycket från andra lagförslag inom skatteområdet att en retroaktiv tillämpning kan anses motiverad. Vad som här har anförts bör riksdagen -- med bifall till motionen i denna del -- som sin mening ge regeringen till känna.
dels vid mom. 1 och mom. 3 i motsvarande del hemställt 1. beträffande införande av en särskild löneskatt på pensionskostnader 3. beträffande lagförslagen i motsvarande del a) att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:Sk57 yrkande 1 och 1990/91:Sk74 avslår proposition 1990/91:166 i vad avser särskild löneskatt på pensionskostnader (lagförslagen 1--5, lagförslag 6 i vad avser ändrad lydelse av punkt 23 av anvisningarna till 23§ kommunalskattelagen 1928:370 och lagförslagen 7--17), b) att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Sk57 yrkande 2 och med anledning av regeringens skrivelse 1990/91:151 som sin mening ger regeringen till känna att sådana särskilda skäl för retroaktiv lagstiftning som avses i 2 kap. 20§ regeringsformen inte kan anses föreligga beträffande den föreslagna skattelagen.
Särskilda yttranden
1. Bilförmåner
Bo Lundgren (m), Görel Thurdin (c), Hugo Hegeland (m), Karl-Gösta Svenson (m) och Rolf Kenneryd (c) anför:
I propositionen behandlas bl.a. frågan om jämkning av värdet av bilförmån för enskilda näringsidkare. Vi har i annat sammanhang föreslagit andra regler för beräkning av värde av bilförmån. Våra förslag innebär att värdet av det faktiska nyttjandet skall kunna läggas till grund för beskattning.
Nuvarande schabloner innebär att avsevärda belopp skall erläggas i inkomstskatt, mervärdeskatt och socialavgifter även om värdet av det faktiska nyttjandet i realiteten är obetydligt. Därtill kommer att reglerna slår på olika sätt för skilda kategorier.
2. Bilförmåner
Lars Bäckström (v) anför:
Det förslag som läggs fram i propositionen rörande bilförmåner innebär en justering så att man uppnår större likformighet för egenföretagare och arbetstagare, i enlighet med ställningstagandena i samband med skattereformen. Från vänsterpartiets sida instämmer vi i detta förslag. Vi har vidare erfarit att det kan finnas vissa andra olikformigheter vad gäller beskattningen av bilförmåner som leder till oskäliga effekter, bl.a. inom taxinäringen. Hithörande frågor utreds för närvarande inom regeringen. Vi utgår från att regeringen skyndsamt kommer att redovisa resultatet av detta arbete för riksdagen.
Vänsterpartiet har också föreslagit att regeringen skall lägga fram förslag som minskar eller eliminerar de skattefria förmånerna i samband med innehav av s.k. förmånsbil/tjänstebil. Vi återkommer till dessa frågor i samband med att regeringen redovisar resultatet av de överväganden som pågår rörande de aktuella värderingsfrågorna.