Skolans utveckling
Betänkande 1999/2000:UbU10
Utbildningsutskottets betänkande
1999/2000:UBU10
Skolans utveckling
Innehåll
1999/2000
UbU10
Sammanfattning
I betänkandet behandlas Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR8 Skol- verket och skolans utveckling och 18 motionsyrkanden. Utskottet tar också upp en motion från Moderata samlingspartiet som är väckt med anledning av händelse av större vikt. Utskottet föreslår att riksdagen inte vidtar någon åtgärd med anledning av revisorernas förslag och föreslår avslag på samtliga motionsyrkanden.
Revisorernas förslag, som överlämnades till riksdagen i slutet av maj 1999, rör grundskolan och Skolverkets arbete med att följa upp, utvärdera och främja grundskolans utveckling. Revisorerna har lämnat förslag till olika åtgärder när det gäller nationella krav på utbildningen, skolornas resursanvändning och Skolverkets roll. Utskottet konstaterar att en rad åtgärder har vidtagits av regeringen och Skolverket och att arbetet med att förbättra kvaliteten i den svenska grundskolan fortsätter; bl.a. har en kvalitetsgranskningsnämnd inrättats vid Skolverket den 1 juli 1999 och en expertgrupp tillsatts i december 1999 för frågor som rör ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd.
Moderaterna, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet har i en gemensam reservation i huvudsak tillstyrkt revisorernas förslag. Dessa partier har också reserverat sig med anledning av Moderaternas motion om en nationell handlingsplan. De anser att Skolverkets rapport om resultaten i grundskolan gör det nödvändigt med ett aktivt initiativ från regeringens sida. Regeringen bör skyndsamt förelägga riksdagen ett handlingsprogram för att snabbt säkerställa att fler elever kan nå de nationella kunskapsmålen.
Ytterligare reservationer har avgivits av Moderaterna, Kristdemokraterna, Centerpartiet och Folkpartiet.
Förslaget
Riksdagens revisorer har i förslag 1998/99:RR8 Skolverket och skolans utveckling föreslagit att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om behovet av åtgärder när det gäller
1. nationella krav på utbildningen enligt avsnitt 2.1,
2. skolornas resursanvändning enligt avsnitt 2.2,
3. Skolverkets roll enligt avsnitt 2.3.
Motionerna
Motioner med anledning av förslaget
1999/2000:Ub1 av Beatrice Ask m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att renodla Skolverkets roll,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättandet av ett nationellt fristående kvalitetsinstitut,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införandet av en nationell skolpeng.
1999/2000:Ub2 av Yvonne Andersson m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om föräldrarnas roll för skolutveckling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fördelning av resurser till elever i behov av särskilt stöd,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rektorernas arbetssituation,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lärarnas kompetensutveckling,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den etiska dimensionen i skolans arbete.
Motioner från allmänna motionstiden 1999
1999/2000:Ub212 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvärdering av hur skolans resurser används,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvaret för skolan i en ny skollag,
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett nytt ledarskap i skolan.
1999/2000:Ub236 av Ulla-Britt Hagström m.fl. (kd) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbildning för rektorer.
1999/2000:Ub275 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Skolverkets och kommunernas tillsynsfunktion,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och rektorernas roll för utvecklingen av den mål- styrda skolan.
1999/2000:Ub277 av Inger Davidson (kd) vari yrkas
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den målstyrda skolan.
1999/2000:Ub292 av Kristina Zakrisson och Karin Olsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om Skolverkets roll beträffande grundskolans utveckling.
1999/2000:Ub294 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rektor skall vara pedagogisk ledare.
1999/2000:Ub801 av Ulf Nilsson m.fl. (fp) vari yrkas
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skolledaren skall ges goda förutsättningar för att leda den skola där han eller hon verkar.
Motion väckt med anledning av händelse av större vikt
1999/2000:Ub16 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär framtagande av en nationell handlingsplan för grundskolan att föreläggas riksdagen senast denna vår i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag Skolverket och skolans utveckling (1998/99:RR8) jämte motioner, vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1999 som rör de frågor som tas upp i revisorernas förslag samt en motion från Moderata samlingspartiet om situationen i grundskolan. Sistnämnda motion har inlämnats den 10 februari 2000 och väckts med hänvisning till bestämmelsen i 3 kap. 15 § riksdagsordningen om motionsrätt med anledning av händelse av större vikt.
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat Skolverket och skolans utveckling. Granskningen har inriktats på grundskolan och Skolverkets ar- bete med att följa upp, utvärdera och främja grundskolans utveckling. Granskningen omfattar också regeringens styrning av Skolverkets arbete med att utveckla skolan. Den har i huvudsak genomförts med hjälp av inter- vjuer och inventering av dokument. En enkät rörande informationsinsatser inom Skolverket har genomförts. En rapport (1998/99:3) i ärendet och re- missyttranden över denna ligger till grund för revisorernas förslag till riksdagen. Revisorernas förslag överlämnades till riksdagen i slutet av maj 1999.
Revisorernas förslag i korthet
Enligt revisorerna har nationella mål inte påverkat utbildningen så som förutsattes vid riksdagens beslut om mål- och resultatstyrning av skolan. I rapporten sägs att enligt genomförda utvärderingar har elevernas kunskaper försämrats under 1990-talet. Skolverket har inte följt upp läroplanens "mål att sträva emot" på ett systematiskt sätt. Det går därför inte att bedöma om elevernas färdigheter har förbättrats eller försämrats. Vidare framhålls att läroplanens "mål att uppnå" inte är entydigt formulerade i styrdokumentens olika delar.
Revisorerna föreslår att regeringen klargör läroplanens "mål att uppnå". Vidare föreslås att Skolverket i sin uppföljning och utvärdering tydliggör målavvikelser och negativa trender samt lyfter fram innebörden av läropla- nens "mål att sträva emot" samt i sin informationsstyrning gentemot skolhu- vudmännen och skolor intar en mer offensiv hållning i dessa frågor. Reviso- rerna anser också att Skolverket skall utveckla sin egeninitierade tillsyn.
Revisorerna pekar på att Sverige är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Det saknas en analys av hur skolorna prioriterar och använder sina resurser. Skolverket konstaterar dock i olika studier att skolornas resurser inte fördelas efter elevernas behov. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en oberoende utbildningsekonomisk analys, ger Skolverket i uppdrag att utforma ett program för skolförbättring och ger skolhuvudmännen i uppdrag att inom ramen för lärarnas kompetensutveckling genomföra ett program för skolförbättring. Regeringen bör omformulera förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning. Revisorerna anser att det klart bör framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat. Riksdagen bör få bättre information om skolornas resurser och resursanvändning. I rapporten föreslås också att Skolverket uppmärksammar skolhuvudmännen på deras ansvar för att rektor ges reella möjligheter att arbeta med att utveckla skolan mot bättre måluppfyllelse.
Revisorerna anser att Skolverkets roll behöver klargöras. Det finns ett be- hov av en utökad granskning av skolväsendet, heter det i rapporten. Reviso- rerna ifrågasätter dock den form som regeringen har valt - kvalitetsgransk- ningsnämnden. De pekar på att Skolverkets kontrollerande uppgift riskerar att bli oklar. Regeringen bör klargöra behovet av en granskningsnämnd bred- vid Skolverkets utökade tillsyn. Även Skolverkets främjande uppgift behöver klargöras. Revisorerna anser att Skolverkets främjandeuppdrag är mångty- digt och riskerar att splittra upp verkets resurser. Verkets huvuduppgift i kontakter med skolhuvudmän och skolor bör vara att hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utveck- lingsarbete.
Nationella krav på utbildningen i grundskolan
Revisorerna
Enligt revisorerna har nationella mål inte påverkat utbildningen så som förutsattes vid riksdagens beslut om mål- och resultatstyrda skolor. En förutsättning för att nationella krav på utbildningen skall nå ut i skolorna är att kraven är tydliga. Revisorerna konstaterar att läroplanens "mål att uppnå" inte är entydigt formulerade i olika styrdokument. Detta medför oklarheter såväl i fråga om skolornas och skolhuvudmännens åtagande som i fråga om den enskilde elevens rättssäkerhet. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att läroplanens "mål att uppnå" formuleras på ett liktydigt sätt i styrdokumentens olika delar.
Skolverket har enligt revisorerna inte tillräckligt tydligt klargjort innebörden av läroplanens "mål att sträva mot" och inte heller tydliggjort avvikelser från dessa mål samt trender. Verket bör bygga upp någon form av kontinuerlig, nationell uppföljning och utvärdering av dessa mål. Dessa möjligheter bör prövas i anslutning till den uppföljning och utvärdering av läroplanens "mål att uppnå" som nu håller på att växa fram med hjälp av bl.a. det nationella provsystemet.
Revisorerna betonar vikten av att Skolverket prioriterar nationella mål i sin uppföljning och utvärdering och att verket i sin information till skolhuvudmän och skolor lyfter fram målavvikelser och negativa trender. Verket bör i dessa frågor inta en mer offensiv hållning i sin informationsstyrning. Verket bör också uppmärksamma skolhuvudmän och skolor på deras ansvar för att obligatoriska, nationella prov genomförs.
Grunden för Skolverkets tillsyn är enligt revisorerna god och spänner över skollag, skolförordningar, läroplaner, kursplaner och timplaner. Revisorerna föreslår att verket fortsätter att utveckla sin egeninitierade tillsyn.
Motionerna
Frågor med anknytning till styrningen av skolan tas upp i motion 1999/2000:Ub277 (kd) yrkande 8. Syftet med förändringen av huvudmanna- skapet var att skapa en klarare ansvarsfördelning inom skolväsendet. Enligt motionären finns det brister i varje led i styrkedjan. Lärarna kan inte ensamma driva den målstyrda skolan, lika lite som Skolverket, kommunerna eller rektorerna. Det krävs samverkan mellan alla parter. I motionen betonas vikten av tydliga styrdokument i form av läroplaner, kursplaner och betygskriterier. Kommunernas skolplaner är också mycket viktiga. Enligt Kristdemokraterna (mot. 1999/2000:Ub275 yrk. 21) är det viktigt att Skolverket fortsätter att utveckla sin egeninitierade tillsyn. I motion 1999/2000:Ub292 (s) begärs en utredning om Skolverkets roll beträffande grundskolans utveckling. Enligt motionärerna tillhör Skolverket inte de aktörer som i dag styr skolans utveckling. Detta trots att verket har kunskap om vad som är lämpligast för att uppnå de mål och riktlinjer som riksdag och regering har fastställt. I Skolverkets uppdrag bör ingå att ge råd och lämna förslag om skolans verksamhet för att de mål och riktlinjer som uppställts skall uppnås.
Centerpartiet anser (mot. 1999/2000:Ub212 yrk. 22) beträffande ansvaret för skolan i en ny skollag att det bör slås fast att varje elev har rätt att få godkända kunskaper i grundskolan. Detta kräver enligt motionärerna en fortsatt decentralisering av besluten till varje skolledning och lärare, förenat med skärpta krav på utvärdering och uppföljning. Skolan skall ges större frihet att uppnå målen, men också avkrävas större ansvar.
Utskottets bedömning
Inledning
Utskottet konstaterar inledningsvis att Riksdagens revisorers förslag lämnades till riksdagen i slutet av maj 1999. Regeringens skrivelse Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning överlämnades till riksdagen endast några veckor dessförinnan, i början av maj 1999 (skr. 1998/99:121). Utvecklingsplanen skall framför allt vara statsmakternas policydokument för skolverksamheten (prop. 1990/91:18, bet. UbU4, rskr. 76). Den första utvecklingsplanen avsåg perioden 1994/95-1996/97 (skr. 1993/94:183). Den andra utvecklingsplanen omfattade perioden 1997/98-1998/99 (skr. 1996/97: 112). I den tredje utvecklingsplanen, som nyligen behandlats av riksdagen (bet. 1999/2000:UbU6, rskr. 1999/2000:16), har regeringen redovisat sin bild av utvecklingen och sina prioriteringar under åren 1999/2000-2000/01.
1990-talet har varit en händelserik period inom skolväsendet. Ett omfat- tande reformarbete har genomförts under för kommunerna ekonomiskt svåra förhållanden. Resultatutvecklingen under 1990-talet är svår att bedöma på grund av de successiva förändringar som reformerna har inneburit. Målen, betygskriterierna och de nationella proven bygger på läroplanen (Lpo 94) och kursplanerna. Läroplanen trädde i kraft den 1 juli 1995. De första eleverna som betygsatts enligt det nya betygssystemet gick ut grundskolan år 1998. Det är svårt att göra jämförelser bakåt i tiden eftersom det nya betygssystemet är mål- och kunskapsrelaterat till skillnad från det tidigare relativa betygssystemet. En elev som inte når nivån för Godkänd får enligt det nya betygssystemet inget betyg i ämnet. I det föregående relativa betygssystemet fanns möjligheter att ge elever med bristande kunskaper ettor eller tvåor i betyget. Vi vet inte hur många av dessa elever som skulle ha hamnat under nivån för Godkänd i dagens system.
Styrningen av skolan
Skolan är i dag mål- och resultatstyrd. Mål- och resultatstyrningen är en fråga om fördelning av ansvar mellan tre olika nivåer - den nationella, den kommunala och den lokala skolnivån. Riksdag och regering har alltsedan riksdagsbeslutet år 1990 upprepade gånger, på olika sätt och i olika sammanhang, markerat att kommunernas ansvar för skolverksamheten innefattar ett långtgående ansvar för att de styr verksamheten i den riktning som fastlagts nationellt. Från nationellt håll har skolplanens och den lokala arbetsplanens betydelse betonats som viktiga instrument i denna styrning och som uttryck för kommunala och lokala överväganden om hur de nationella målen skall uppnås, vilka förutsättningar och resurser som ges skolan och som underlag för resultatuppföljningen. Enligt skollagen och grund- och gymnasieförordningarna skall skolplan respektive arbetsplan kontinuerligt följas upp och utvärderas. Utskottet vill peka på att förändringen av styrningen av skolsektorn har inneburit en stor omställning som bl.a. kräver ett nytt tänkande och ett nytt synsätt hos alla inblandade i skolverksamheten. Det är en process som tar en viss tid. Det finns enligt utskottet anledning att peka på att det nya mål- och betygssystemet först nu har prövats och därmed kan börja värderas och vidareutvecklas. Ett omfattande och kontinuerligt pågående arbete sker på olika nivåer inom skolväsendet i syfte att förbättra skolans resultat.
Det är naturligtvis mycket viktigt att målen i de olika styrdokumenten är tydliga. Skolans styrdokument måste kontinuerligt revideras och utvecklas. Utskottet noterar att regeringen nyligen har beslutat om reviderade kursplaner för grundskolan. I förutsättningar för arbetet med målbeskrivningarna har bl.a. ingått tydlighet och överensstämmelse i fråga om läroplan och kursplaner.
Utskottet vill också peka på att Skolverket ansvarar för att skolans styrdokument är aktuella och att de fyller avsedd funktion. Skolverket skall vidare löpande granska hur huvudmän och ledning utövar sitt ansvar. Utskottet noterar att Skolverket enligt sin verksamhetsplan 2000 avser att genomföra kontinuerliga analyser och revideringar av kursplaner och betygskriterier i syfte att få systemet att fungera bättre. Resultaten av granskningarna skall återföras till de berörda i syfte att åstadkomma förbättringar på den kommunala och lokala nivån. Avsikten är att arbetet gentemot lokala aktörer skall utvecklas. Av verksamhetsplanen framgår också att utvärdering av grundskolan är ett prioriterat område. Utvärderingen kommer att innefatta flera delstudier och syftar till att bedöma måluppfyllelsen mot bakgrund av det nya ansvarsförhållandet. Även bedömningar av strävansmålen kommer att integreras i analysen av elevernas kunskapsutveckling.
Skolverket har gett ut ett antal skrifter om skolornas och skolhuvudmän- nens ansvar för skolans styrning, kvalitet och likvärdighet. Utskottet vill peka på några i sammanhanget viktiga skrifter: Ansvaret för skolan - en kommunal utmaning (1997), Tillsynen av skolan (Allmänna råd 1998:1), Att organisera utvärdering (1999), Att utvärdera skolan (1999), Skolverkets allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (Allmänna råd 1999:1), Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan (1999) och Skolpolitiker, eldsjälar och andra aktörer - Hur styr kommunerna skolan? (1999). Skolverket har också i oktober 1999 presenterat rapporten Läget i grundskolan 1999. I denna rapport redovisar Skolverket resultat från uppföljningar, utvärderingar, granskningar och utvecklingsinsatser. Skolverket har vidare i oktober 1999 på uppdrag av regeringen redovisat ett underlag till kommittén Välfärdsbokslut över 1990-talet (Dnr 99:1942). I uppdraget har ingått att bedöma hur kvaliteten, tillgängligheten, resurstilldelningen och resursfördelningen inom områdena barnomsorg, skola och vuxenutbildning har utvecklats under 1990-talet.
Utskottet noterar att frågor om uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn under de senaste åren har prioriterats av regeringen, t.ex. i de två senaste utvecklingsplanerna (skr. 1996/97:112 och skr. 1998/99:121). I regleringsbrev för budgetåret 2000 anges att Skolverket skall stödja arbetet med att utveckla kvalitet och likvärdighet i syfte att förbättra resultaten i barnomsorg och skolväsende. Arbetet med att utveckla kvalitetsindikatorer för barnomsorg och skolväsende skall fortsätta. Skolverket skall redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att stödja kommunernas arbete med att utveckla verksamheternas kvalitet och med att upprätta kvalitetsredovisningar enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet samt en värdering av effekterna av dessa åtgärder. Vidare skall en redovisning lämnas av Skolverkets bedömning av innehåll och kvalitet i kommunernas kvalitetsredovisningar.
När det gäller Skolverkets egeninitierade tillsyn föreskrivs i regleringsbrevet att den skall bedrivas rullande så att alla kommuner blir föremål för sådan tillsyn inom loppet av en sexårsperiod, räknat fr.o.m. år 1998. Den egeninitierade tillsynen skall öka, särskilt vad avser barnomsorgen, den obligatoriska särskolan, gymnasiesärskolan och särvux samt i övrigt för elever i behov av särskilt stöd. Skolverket skall därutöver vid behov genomföra egeninitierad tillsyn föranledd av signaler från exempelvis den nationella uppföljningen eller utvärderingen, kvalitetsredovisningar, anmälningsärenden, m.m. Skolverket skall till regeringen bl.a. rapportera i vilken omfattning kritik har riktats mot huvudmännen med anledning av Skolverkets egeninitierade tillsyn samt orsaken till denna kritik. En redovisning skall också ske av vilka åtgärder som kommuner och andra huvudmän vidtagit med anledning av tillsynsbeslut t.o.m. år 2000.
Grundskolans resultat
Som utskottet har pekat på i det föregående trädde den nya läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) i kraft den 1 juli 1995. De första eleverna som betygsatts enligt det nya betygssystemet gick ut grundskolan år 1998. Skolverket har nyligen presenterat betygsstatistik även över de elever som gick ut grundskolan år 1999. Andelen elever i grundskolan som inte är behöriga att söka till gymnasieskolans nationella program var enligt betygsstatistik från år 1998 8,6 %, och denna andel har ökat enligt den nyligen offentliggjorda betygsstatistiken för år 1999 till 9,7 %. Andelen elever som inte blivit godkända i ett eller flera ämnen i årskurs 9 var 20,4 % enligt betygsstatistiken från år 1998, och denna andel har ökat till 22,7 % år 1999.
De jämförelser som gjorts visar att den svenska skolan ger resultat på en god internationell nivå. Liksom i andra länder varierar dock studieresultaten i hög grad mellan olika skolor. Målet att alla elever skall klara kunskapsmålen för grundskolan är högt ställda. Utskottet vill betona att man i en obligatorisk skola inte kan ge avkall på ambitionsnivån att alla elever faktiskt skall nå målen för grundskolan. Man måste dock vara medveten om att alla elever inte når målen samtidigt och på samma sätt. Målsättningen för skolan att den skall vara en skola för alla inbegriper att undervisningen skall anpassas till varje elevs förutsättningar och behov, något som tydligt framgår av både skollagen (1 kap. 2 §) och läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94). Det är naturligtvis av största vikt att elever i behov av särskilt stöd får de stöd som de är berättigade till. Om en elev behöver särskilda stödåtgärder skall ett åtgärdsprogram utarbetas (5 kap. 1 § grundskoleförordningen). En del elever kan också behöva extra tid i grundskolan, vilket är möjligt enligt gällande bestämmelser (4 kap. 10 § skollagen). Det finns även möjlighet att inom det individuella programmet i gymnasieskolan komplettera utbildningen från grundskolan för att uppnå behörighet till ett nationellt program, dvs. godkända betyg i ämnena svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik.
Utskottet anser att även om den svenska grundskolan i stort når bra resultat krävs förbättringar. Det är en alltför stor klyfta mellan uppställda mål och uppnådda resultat. Att en liten del lämnar grundskolan med ofullständiga betyg är rimligt, exempelvis är elever sjuka eller kanske nyinflyttade till Sverige. Men den här andelen är inte så stor att dagens resultat är rimligt.
Utskottet vill peka på att en rad åtgärder har vidtagits under senare år i syfte att förbättra kvaliteten i skolan. Utskottet vill här lyfta fram några viktiga åtgärder. Regeringen har utfärdat en förordning om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1997:702). I denna förordning föreskrivs en skyldighet för varje kommun och skola att skriftligen göra en kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen av skolplanen respektive arbetsplanen. Genom en ändring (1997:703) i Skolverkets instruktion har verket fått uppgiften att utveckla, kontrollera och stödja kvalitetsarbetet i skolan. Skolverkets kontrollerande uppgifter har kompletterats med kvalitetsbedömningar gjorda av statliga utbildningsinspektörer. En kvalitetsgranskningsnämnd, i vilken utbildningsinspektörerna ingår, har inrättats vid verket den 1 juli 1999.
Regeringen har i utvecklingsplanen (skr. 1998/99:121, bet. 1999/2000: UbU6) tagit upp frågor om måluppfyllelse i grundskolan. Regeringen har bl.a. redovisat sin avsikt att ge Skolverket ett särskilt uppdrag att utvärdera och stödja grundskolornas arbete med mål att sträva mot med särskild upp- märksamhet på avstämningen i årskurs 5. Regeringen aviserade också till- sättandet av en expertgrupp för frågor som rör ökad måluppfyllelse och elever i behov av särskilt stöd. Expertgruppen har nyligen tillsatts och gruppens arbete skall redovisas senast den 1 april 2001.
Enligt utskottets mening bör det system med olika former av kvalitetsin- strument som nu har skapats på både nationell nivå och i kommuner och skolor kunna ge förutsättningar för att utveckla och garantera kvalitet och likvärdighet i grundskolan. För statens del handlar det bl.a. om de nationella proven, Skolverkets nationella uppföljnings- och utvärderingssystem och den nyligen inrättade kvalitetsgranskningsnämnden. På lokal nivå finns bl.a. den årliga kvalitetsredovisningen, uppföljning av resultat och lokalt utvärderingsarbete. Utskottet förutsätter att de instrument som finns för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring utvecklas och förstärks. Enligt vad utskottet erfarit pågår inom Utbildningsdepartementet t.ex. en översyn av förordningen om kvalitetsredovisning. Utskottet anser också att den nyligen beslutade (prop. 1998/99:110, bet. 1999/2000:UbU5) försöksverksamheten med under- visning utan nationell timplan i grundskolan kan skapa ytterligare uppmärk- samhet kring kvalitetsfrågorna och stimulera skolorna i arbetet med uppföljning, utvärdering och skolutveckling. Målen i läroplan och kursplaner måste vara det viktigaste styrinstrumentet, inte den tid som används för att nå dit.
Riksdagen bör med hänvisning till vad utskottet anfört om vidtagna och planerade åtgärder avslå motionerna 1999/2000:Ub275 yrkande 21, 1999/2000:Ub277 yrkande 8 och 1999/2000:Ub292 samt lämna Riksdagens revisorers förslag såvitt avser punkt 1 utan åtgärd.
Övrigt
Utskottet avstyrker motion 1999/2000:Ub212 yrkande 22 om ansvaret för skolan i en ny skollag. En översyn av skollagen pågår för närvarande i en parlamentariskt tillsatt kommitté (dir. 1999:15). Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 1 maj 2001. Enligt direktiven skall kommittén bl.a. utreda om och i så fall hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver förtydligas samt utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas. Vidare skall kommittén utreda och föreslå hur målstyrningen samt det kommunala ansvaret för kvalitet och likvärdighet kan förtydligas och stärkas.
Skolornas resursanvändning m.m.
Revisorerna
Under perioden 1991-1997 minskade den genomsnittliga kostnaden per elev i grundskolan med 9 %. Även med hänsyn tagen till dessa besparingar satsar Sverige mycket resurser på grundskoleutbildning. Revisorerna konstaterar att Sverige är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Det saknas en analys av hur skolorna prioriterar och använder sina resurser. Skolverket har dock i olika studier funnit att skolornas resurser inte fördelas efter elevernas behov. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en oberoende utbildningsekonomisk analys av hur skolorna prioriterar och använder sina resurser. Den kunskap som finns inom Skolverket liksom hos skolornas olika yrkesgrupper bör tas till vara vid genomförandet av en sådan analys. Regeringen bör också ge riksdagen bättre information om skolornas resurser och resursanvändning.
Revisorerna föreslår i rapporten att Skolverket uppmärksammar skolhu- vudmännen på deras ansvar för att rektorerna ges reella möjligheter att arbeta med det nationella uppdraget, att utveckla skolan mot bättre måluppfyllelse. En ingående prövning och omprövning av skolornas resursanvändning är en central del i rektors nationella uppdrag, heter det i rapporten.
Skolverket når enligt revisorerna dåligt ut till skolorna med sin kunskap från uppföljning och utvärdering om nationella mål, målavvikelser, negativa trender, undervisningens kostnader samt möjligheter att förbättra undervis- ningen. Detta problem är tydligt när det gäller lärarna. För att rektorer skall få gehör hos den stora, viktiga lärargruppen behöver denna grupp få bättre kunskap om nationella krav på utbildningen samt få information om resultat från verkets uppföljning och utvärdering av de nationella målen och möjligheter att förbättra skolans verksamhet. Revisorerna pekar också på att verkets information om elever i behov av särskilt stöd samt betydelsen av undervisningsgruppers storlek är av betydelse. Skolverket bör därför få regeringens uppdrag att utforma ett program för skolförbättring med detta innehåll. Skolhuvudmännen bör sedan få i uppdrag att inom ramen för systemet med kompetensutveckling av lärarna genomföra programmet.
Revisorerna pekar på att de statliga skolinspektörerna i en rapport i januari 1999 - drygt ett år efter att förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning hade trätt i kraft - konstaterar att skolornas kunskap om undervisningens resultat i många fall är dålig. Få initiativ tas till att ompröva och utveckla verksamheten. Revisorerna föreslår att regeringen omformulerar den nämnda förordningen. Av förordningstexten bör klart framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat.
Motionerna
Kristdemokraterna anser (mot. 1999/2000:Ub2 yrk. 2) att den utbildnings- ekonomiska analys som revisorerna föreslår är mycket intressant. Speciell uppmärksamhet bör ägnas åt fördelningen av resurser till elever i behov av särskilt stöd, eftersom studier visar att resurser i dag ofta fördelas efter "per capita-system" i stället för utifrån elevers behov. Centerpartiet framhåller (mot. 1999/2000:Ub212 yrk. 1) att en utvärdering måste göras av hur kommunernas anslag till skolan fördelas och hur mycket av de ekonomiska resurserna som faktiskt går till skolans huvuduppgift - att ge eleverna kunskaper. Motionärerna anser att det är värdefullt att regeringen tillsatt en arbetsgrupp för att studera resursanvändning och måluppfyllelse i kommunerna. Regeringen måste i detta arbete också sträva efter att skapa en samlad bild av hur resurserna används inom skolan.
Rektorernas roll för utvecklingen av skolan behandlas i flera motioner. Enligt Kristdemokraterna (mot. 1999/2000:Ub275 yrk. 22) har rektorerna hög arbetsbelastning och är stressade och deras arbete försvåras av att målen i kommunernas skolplaner ofta är otydliga. Det måste skapas förutsättningar för skolledaren att vara pedagogisk ledare och inte i första hand administratör och ekonomisk förvaltare. Den bristande överensstämmelse som ofta råder mellan kommunernas budgetar och skolplaner är anmärkningsvärd. Liknande synpunkter förs fram i Kristdemokraternas motion 1999/2000:Ub2 (yrk. 3). Motionärerna anser att det krävs en rejäl satsning av de kommunala skolhuvudmännen. I denna måste ingå en satsning för rektorer på skolutveckling. Det måste skapas rimliga förutsättningar för att dessa nyckelpersoner skall kunna medverka i skolutvecklingen. Även i motion 1999/2000:Ub236 (kd) yrkande 6 betonas att en huvuduppgift för rektor är att driva skolutveckling. Det är enligt motionärerna av stor vikt att rektorer får en högklassig grundutbildning och en kontinuerlig fortbildning och vidareutbildning så att de i verklig mening kan vara ledare för såväl skolans pedagogiska som administrativa verksamhet. Centerpartiet betonar (mot. 1999/2000:Ub212 yrk. 23) att skolledaren måste ges en starkare roll i skolans utvecklingsarbete. Varje kommun bör besluta om en mer självständig roll för skolledaren. Regeringen bör ta initiativ till överläggningar med kommunerna om ett nytt ledarskap i skolan. Enligt Folkpartiet (mot. 1999/2000:Ub294 yrk. 27 och 1999/2000: Ub801 yrk. 15) skall rektor vara pedagogisk ledare - inte kamrer. Rektors uppgift som pedagogisk ledare måste slås fast i riktlinjerna för skolan. Lön och villkor för tjänsterna bör ses över.
Frågor med anknytning till lärarnas kompetensutveckling tas upp i Krist- demokraternas motion 1999/2000:Ub2 (yrk. 4). Reformarbetet måste förank- ras bland skolans professionella grupper, framför allt lärarna. Verkligheten visar att många lärare hellre väljer ämnesfördjupning än arbete med skolförbättring. I en målstyrd skola krävs att tid avsätts för organisationsarbete. Frågan är om den föreslagna satsningen på skolförbättringsprogram inom ramen för lärarnas kompetensutveckling löser problemet, heter det i motionen.
Moderaterna föreslår (mot. 1999/2000:Ub1 yrk. 3) att en nationell skol- peng införs. Skolverket visar att kostnaden per grundskoleelev varierade mellan 37 300 kr och 73 100 kr beroende på kommun. Motionärerna anser att alla elever måste garanteras resurser så att de nationella kvalitetsmålen inte äventyras. Utbildningen i grundskolan och gymnasieskolan är en natio- nell angelägenhet. Genom att överföra ansvaret för skolans finansiering till staten och direkt rikta anslagen till skolorna - en nationell skolpeng - garanteras alla elever och skolor likvärdiga förutsättningar, heter det i motionen.
I Kristdemokraternas motion 1999/2000:Ub2 tas frågor upp med anknytning till föräldrarnas roll i arbetet med skolutveckling m.m. Enligt motionä- rerna måste samarbetet mellan hem och skola uppmärksammas. Att många i dag väljer att låta sina barn gå i fristående skolor tyder enligt motionärerna på att det är något som föräldrarna saknar i de kommunala skolorna. Lyhörd- heten måste öka ( yrk. 1). Alla barn har rätt till en vuxen som tar ansvaret för deras fostran. I första hand är detta föräldrarnas uppgift, men skolan har ett ansvar för att se varje barns behov även när det gäller den sociala utvecklingen. Diskussioner måste enligt motionärerna föras om vem som skall ta ansvar för att ge varje barn den fostran som det har rätt till, särskilt i de fall föräldrarna av någon anledning inte gör det (yrk. 5).
Utskottets bedömning
Utbildningsekonomisk analys m.m.
Det finns självfallet ett behov av kunskaper om samband mellan resurser och resultat i skolan. Utskottet konstaterar att Skolverket i maj 1999 redovisat en omfattande studie om samband mellan resurser och resultat av landets grundskolor med elever i årskurs 9 (rapport nr 170). Studien är den första stora svenska undersökningen om resurser och resultat på skolnivå. Syftet med studien har varit att kartlägga resursmässiga yttre förutsättningar som har betydelse för skolors resultat. Den centrala frågeställningen har varit om den svenska skolan har en kompensatorisk resurstilldelning och om en sådan resurstilldelning i så fall har betydelse för resultatet på skolnivå. Skolverket konstaterar att frågeställningar om skolans resurser och resultat är ett mycket komplext frågeområde. Ett resultat från studien är enligt Skolverket att vi i Sverige har en uttalat kompensatorisk resurstilldelning. Skolor med elever från hem med lägre utbildningsnivå tilldelas i genomsnitt mera lärarresurser per elev än skolor med elever från hem med högre utbildningsnivå. Skolor med elever från hem med lägre utbildningsnivå har samtidigt i genomsnitt lägre medelbetyg. Detta innebär att det vid tilldelning av lärarresurser finns ett negativt samband mellan lärarresurser per elev och medelbetyg. Samtidigt kan man enligt rapporten göra antagandet att mera lärarresurser medför positiva effekter på medelbetyget för enskilda elever och skolor.
Skolverket pekar på att många svårfångade faktorer har betydelse för hur skolor når sina resultat och sin måluppfyllelse. Sammanfattningsvis tyder dock studien på att det finns positiva samband mellan resurser och resultat, men att det är svårt att uppskatta styrkan i dessa samband. Skolverket konstaterar att resurser betyder olika mycket för skolor med olika förutsättningar. Resurser är av större betydelse för skolor med sämre förutsättningar. Den genomsnittliga situationen i riket är att resurser kan förbättra elevernas förutsättningar i skolan, men inte helt överbrygga det från början sämre utgångsläget.
Skolverket har också genomfört en särskild studie om hantering av skolans ekonomiska resurser. Denna studie visade att resursfördelningen i kommu- nerna genomförs enligt ett komplicerat och varierat mönster. Ibland är principerna klart uttalade och väldefinierade. I andra fall tilldelas medel genom förhandling där beslutskriterierna ställs upp från fall till fall.
Utskottet vill framhålla att det ankommer på kommunerna själva att för- dela resurser mellan de olika skolorna i kommunen. Det är därför inte möjligt eller ens önskvärt att söka ta fram en generell modell för resursfördelning mellan skolor inom kommunerna. Det strider också enligt utskottets uppfattning mot den nya mål- och resultatstyrningen inom skolväsendet. Det är däremot viktigt att det finns kunskap och medvetenhet om resursfördelning och resursanvändning på såväl nationell som lokal nivå. Utskottet utgår från att det arbete som bedrivs av Skolverket kommer att innebära ökade kunskaper inom området. Utskottet anser att det arbete som pågår inom Skolverket kommer att kunna utvecklas vidare och är inte berett att ta initiativ till att en särskild oberoende utbildningsekonomisk analys genomförs i enlighet med revisorernas förslag. Utskottet noterar att regeringen i regleringsbrev för 2000 har begärt en redovisning av vilka åtgärder Skolverket har vidtagit för att bidra till kunskap om de olika skol- och verksamhetsformerna med avseende på måluppfyllelse och sambandet mellan resurser och resultat, bl.a. insatser i syfte att utveckla modeller för resultatjämförelser mellan skolor.
Utskottet vill i sammanhanget också peka på att regeringen årligen för riksdagen presenterar en redogörelse för ekonomi och verksamheter i kom- muner och landsting. Regeringen aviserade i 1998 års ekonomiska vårpropo- sition att arbetet med att förbättra och utveckla uppföljningen och utvärderingen av verksamhet och ekonomi i kommuner och landsting skulle intensifieras. Som ett led i detta arbete tillsatte regeringen i maj 1998 en interdepartemental arbetsgrupp. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till åtgärder för att på längre sikt åstadkomma en väl fungerande uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i den kommunala verksamheten. Regeringen pekar på att det är viktigt att hitta gemensamma mått som beskriver kvalitet och måluppfyllelse i verksamheterna. Resultatet av detta arbete beräknas föreligga i augusti år 2000 (prop. 1998/99:100 s. 187).
När det gäller revisorernas förslag såvitt avser ändring i förordningen om kvalitetsredovisning (1997:702) hänvisar utskottet till vad utskottet anfört i det föregående om pågående översyn av förordningen inom Utbildningsdepartementet.
Riksdagen bör med hänvisning till vad utskottet anfört lämna revisorernas förslag beträffande utbildningsekonomisk analys m.m. utan vidare åtgärd och avslå motionerna 1999/2000:Ub2 yrkande 2 och 1999/2000:Ub212 yrkande 1.
Rektorernas roll i skolans utveckling m.m.
I och med att kommunerna 1991 övertog driftsansvaret för skolan och många detaljregler avskaffades blev kommunernas och skolornas möjligheter att påverka skolverksamheten större. I de nya styrdokumenten - skollag, skol- formsförordningar och läroplaner - förändrades rektors roll markant. Chefs- rollen gentemot lärarna förtydligades och samtidigt krävdes också ett ledarskap från rektor. Rektor förväntas leda utvecklingen av den pedagogiska verksamheten. Rektor skall som chef, ledare och handledare i det dagliga arbetet se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de uppställda nationella målen.
Skolverket har på regeringens uppdrag under 1998 genomfört en kvalitets- granskning av rektors uppdrag i en decentraliserad skola (Skolverkets rapport nr 160). Enligt denna granskning ges rektor inte tillräckligt goda förutsättningar för att genomföra uppdraget i en mål- och resultatstyrd skola och för att leda det pedagogiska arbetet. De åtgärder som föreslås i rapporten berör i stor utsträckning den lokala nivån, men kräver i viss mån också analyser och insatser från statens sida. På lokal nivå handlar åtgärderna främst om samspelet mellan rektor och den överordnade kommunala ledningsfunktionen och samspelet mellan rektor och skolans personal. Det krävs enligt rapporten tydligare ansvarsvägar, uttalade krav och förväntningar samt uppföljning av resultaten. En översyn av nationella bestämmelser föreslås, liksom en bred satsning på kompetensutveckling avseende ledarskapet i skolan.
Mot bakgrund av bl.a. denna rapport har en expertgrupp tillsatts i decem- ber 1999 av Utbildningsdepartementet. Expertgruppen skall tydligt definiera skolledares ansvar och befogenheter och skapa bättre förutsättningar för ett effektivt ledarskap. Gruppen skall inbjuda till seminarier och/eller på annat sätt stimulera till diskussion kring skolledarnas ansvar och arbetsuppgifter. Gruppen skall också överväga hur kommunikationen mellan staten, kommunledningar och skolledare kan förbättras. Gruppens arbete skall redovisas senast den 30 maj 2001.
Utskottet vill också peka på att rektors roll och uppgifter behandlas inom ramen för skollagsöversynen (dir. 1999:15). Skollagskommittén skall redovi- sa sitt uppdrag senast den 1 maj 2001. Vidare bereds frågan om utbildning av skolledare för närvarande inom Regeringskansliet i samband med planerad proposition om en ny lärarutbildning. Propositionen avses bli lämnad till riksdagen i maj 2000.
Riksdagen bör med hänvisning till vad utskottet anfört lämna revisorernas förslag om rektors nationella uppdrag utan vidare åtgärd och avslå motionerna 1999/2000:Ub2 yrkande 3, 1999/2000:Ub212 yrkande 23, 1999/2000: Ub236 yrkande 6, 1999/2000:Ub275 yrkande 22, 1999/2000: Ub294 yrkande 27 och 1999/2000:Ub801 yrkande 15.
Utskottet avstyrker även revisorernas förslag såvitt avser skolförbättringsprogram och förslag i motion 1999/2000:Ub2 yrkande 4 om kompetensutveckling för lärare. Utskottet vill peka på ett flertal åtgärder som har vidtagits inom området. I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop. 1997/98:150) presenterade regeringen ett program i tio punkter i syfte att förbättra kvaliteten och likvärdigheten i skolan, bl.a. kompetensutveckling av lärare. För att genomföra tiopunktsprogrammet har regeringen avsatt 110 miljoner kronor årligen under perioden 1999-2001. Vidare undertecknades i augusti 1998 en gemensam avsiktsförklaring av Utbildningsdepartementet, Svenska kommunförbundet, Sveriges lärarförbund, Lärarnas riksförbund och Skolledarna som syftar till åtgärder för att främja läraryrkets utveckling och rekrytering. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.omr.16 s. 67) avsatt sammanlagt 500 miljoner kronor för utvecklingsinsatser inom skolväsendet under perioden 2000-2002, bl.a. för kompetensutveckling av lärare inom vissa strategiska områden. Under år 2000 avses medel avsättas för bl.a. kompetensutveckling av lärare inom det specialpedagogiska området och inom området språkutveckling (läs- och skrivprocessen). Vidare har sammanlagt 1 490 miljoner kronor avsatts under treårsperioden 1999-2001 för en satsning på IT i skolan.
Övrigt
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat och avstyrkt motionsyrkanden från Moderata samlingspartiet om införande av en nationell skolpeng (jfr senast bet. 1999/2000:UbU1 s. 40 och 1999/2000:UbU6 s. 12). Riksdagen har varje gång avslagit yrkandena. Utskottet har ingen annan uppfattning nu. En schablonberäknad nationell skolpeng ger enligt utskottets uppfattning inte de grundläggande förutsättningarna för att kraven på en likvärdig skola av hög kvalitet för alla elever skall kunna uppfyllas. Resurser till skolans verksamhet skall enligt utskottets uppfattning fördelas med utgångspunkt i behov som enskilda elever, olika grupper av elever och skolor faktiskt har. Det är därför inte rimligt att införa en central resursfördelning. Utskottet vill än en gång betona att skolans verksamhet måste vara utformad så att den genom stöd och stimulans ger varje elev möjlighet att nå målen. Utskottet hänvisar även till vad utskottet anfört i det föregående beträffande samband mellan resurser och resultat. Utskottet avstyrker motion 1999/2000:Ub1 yrkande 3.
Utskottet avstyrker motion 1999/2000:Ub2 yrkandena 1 och 5 beträffande föräldrarnas roll för skolutveckling m.m. och vill som skäl anföra följande.
I läroplanen (Lpo 94) anges att skolan skall vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling och att arbetet i skolan därför måste ske i samarbete med hemmen. Skolan har i uppdrag att överföra grundläggande värden och främja elevernas lärande för att därigenom förbe- reda dem för att leva och verka i samhället. Utskottet vill i sammanhanget framhålla att ett särskilt Värdegrundsprojekt bedrivs inom Utbildningsde- partementet i syfte att stimulera det lokala arbetet med värdegrunden i skolan och omsätta värdegrunden i praktisk handling. Projektgruppen kommer att redovisa sina slutsatser och förslag inom kort.
I likhet med vad regeringen har anfört i utvecklingsplanen (skr. 1998/99: 121 s. 60) vill utskottet betona vikten av ett kontinuerligt och förtroendefullt samarbete mellan skolan och hemmen. Utvecklingssamtalet är det viktigaste inslaget i kontakterna mellan eleven, föräldrarna och skolan. Det är också mycket viktigt med ett spontant och informellt samarbete mellan skola och hem. Det förekommer olika former av klassombudsarbete, samrådsgrupper, föräldraråd och föräldraföreningar. Det finns även en försöksverksamhet med lokala styrelser med föräldramajoritet som inleddes 1996 och skall avslutas 2001. Regeringen pekar i utvecklingsplanen på att de utvärderingar som hittills gjorts av försöksverksamheten visar på en positiv inställning både hos föräldrar, skolpersonal och kommuner. I försöksverksamheten deltar ca 150 grund- och särskolor.
Skolverkets roll
Revisorerna
Revisorerna anser att Skolverkets roll behöver klargöras. Revisorerna delar regeringens uppfattning om behovet av en utökad granskning av skolväsen- det. De ifrågasätter dock den form som regeringen valt - kvalitetsgransk- ningsnämnden. Skolverkets kontrollerande uppgift inför skolhuvudmän och skolor - att följa upp, utvärdera och utöva tillsyn - riskerar att bli oklar. Verket måste ha ett tydligt mandat inför regeringen för att regeringen skall kunna utkräva ansvar av myndigheten. Regeringen bör därför klargöra behovet av en granskningsnämnd bredvid Skolverkets utökade tillsyn, heter det i rapporten.
Enligt revisorerna är Skolverkets främjandeuppdrag mångtydigt och riske- rar att splittra upp verkets resurser. De föreslår att verkets främjandeuppdrag på nationell nivå klargörs. Enligt revisorerna bör verkets huvuduppgift i kontakter med skolhuvudmän och skolor vara att hävda nationella krav på utbildningen. Verket bör däremot inte ha något ansvar för lokalt utvecklingsarbete.
Motionerna
Moderata samlingspartiet föreslår (mot. 1999/2000:Ub1 yrk. 1 och 2) att ett nationellt fristående kvalitetsinstitut inrättas. Enligt motionärerna måste granskning och utvärdering av utbildningens kvalitet i olika skolor ges högsta prioritet. De anser att det krävs en annan organisation av detta arbete och att utvärderingsarbetet bedrivs fristående och inte som en del av den politiska sfären. Skolverkets roll bör vara att bedriva den myndighetsutövning som är nödvändig. Skolverket skall utöva tillsyn och kontroll och ges i uppdrag att prioritera utvärderingar som syftar till att garantera likvärdiga villkor för alla elever i skolan. Skolverket skall också ha hand om tillståndsärenden i fråga om fristående skolor. En arbetsgrupp bör tillsättas av regeringen för att utarbeta principer och riktlinjer för arbetet vid ett nationellt fristående utvärde- ringsinstitut.
Utskottets bedömning
Skolverket bildades år 1991. I propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18 s. 107) angavs att Skolverkets huvudsakliga uppgifter skall vara dels utveckling av skolan, dels uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Verket har därefter fått sitt ansvarsområde kraftigt utvidgat genom att verket har blivit sektorsmyndighet för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verket har även övertagit ansvaret för det nationella kunskapslyftet. Skolverkets uppdrag har successivt förtydligats sedan myndigheten bildades. I den förra utvecklingsplanen (skr. 1996/97:112) underströk regeringen att ett decentraliserat mål- och resultatstyrt skolsystem kräver en stark central myndighet som aktivt följer upp och hävdar utbildningens likvärdighet och kvalitet. Skolverkets tillsyn och kontrollerande uppgifter har kompletterats med nationella kvalitetsgranskningar. En kvalitetsgranskningsnämnd har som utskottet redovisat i det föregående knutits till Skolverket fr.o.m. den 1 juli 1999.
Utskottet vill beträffande revisorernas förslag såvitt avser Skolverkets främjande uppgift anföra följande.
Varje kommun och skola har det huvudsakliga ansvaret för det lokala ut- vecklingsarbetet. Skolverkets huvuduppgift är att hävda nationella krav på utbildningen. Som ett led i detta arbete skall Skolverket stödja det lokala utvecklingsarbetet framför allt inom nationellt prioriterade områden. Skol- verket har utifrån sitt övergripande sektorsansvar för skolan även ett ansvar för att följa upp och utvärdera lokalt utvecklingsarbete på ett generellt och nationellt plan. Skolverket har självfallet inte ett ansvar för hur utvecklingen sker vid de enskilda skolorna, eftersom detta primärt är rektors ansvar. Däremot har verket ansvar för att på nationell grund och på olika sätt ge stöd till utvecklingen vid skolorna. Utskottet är inte berett att förorda någon förändring såvitt avser Skolverkets främjande uppgift.
Utskottet delar inte heller revisorernas uppfattning att det finns behov av att klargöra Skolverkets kontrollerande uppgift och behovet av en kvalitetsgranskningnämnd bredvid verkets utökade tillsyn. Utskottet har i samband med att förslaget att inrätta kvalitetsgranskningsnämnden (prop. 1998/99:1 utg.omr. 16, bet. UbU1 s. 22) ställt sig positiv till konstruktionen av en nämnd knuten till den ansvariga sektorsmyndigheten. Utskottet framhöll att detta kommer att bidra till att viktiga synergieffekter uppnås för den totala verksamheten. Utskottet har ingen annan uppfattning nu. De nationella kvalitetsgranskningarna fyller en mycket viktig funktion. Det är självfallet viktigt att arbetet med att förbättra och utveckla skolan grundas på ingående kunskaper om verksamheten. De nationella kvalitetsgranskningarna som hittills genomförts har enligt utskottets bedömning tillfört skolområdet mycket viktig information som kommer att bidra till utvecklingen av verksamheten.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet avslag på revisorernas förslag och motion 1999/2000:Ub1 yrkandena 1 och 2 om inrättande av ett fristående nationellt kvalitetsinstitut. Utskottet vill också peka på att utskottet vid ett flertal tillfällen behandlat och avstyrkt (senast i bet. 1999/2000:UbU1 s. 24) förslag om inrättande av ett fristående nationellt kvalitetsinstitut. Riksdagen har varje gång avslagit yrkandena.
Motion med förslag till nationell handlingsplan
Motionen
I Moderata samlingspartiets motion 1999/2000:Ub16, som är väckt med hänvisning till bestämmelsen i 3 kap. 15 § riksdagsordningen om motionsrätt med anledning av händelse av större vikt, föreslås att riksdagen hos rege- ringen begär att en nationell handlingsplan för grundskolan föreläggs riksdagen senast denna vår. Motionärerna anser att läget i grundskolan är så allvarligt att konkreta åtgärder måste vidtas. Bakgrunden är att Skolverket i februari 2000 har redovisat statistik över elevernas betyg i årskurs 9 vårterminen 1999. Denna statistik visar att andelen elever som inte har blivit godkända i ett eller fler ämnen har ökat från 20,4 % våren 1998 till 22,7 % våren 1999. Andelen elever som inte är behöriga att söka till gymnasieskolans nationella program har också ökat, från 8,6 % år 1998 till 9,7 % år 1999.
Enligt motionärerna bör några centrala punkter i den föreslagna nationella handlingsplanen vara följande. Elever och föräldrar måste få besked om den enskilde elevens studieresultat i förhållande till de nationella målen. Skolan bör minst en gång per termin med början i årskurs 1 ge alla elever skriftlig information om detta. Elever som löper risk att inte nå de nationella målen måste få stöd och hjälp. Regeringen bör tydliggöra skolans ansvar och formerna för individuella åtgärdsprogram. Skolverket bör ges rätt att vidta kännbara sanktioner mot de kommuner respektive skolor som inte fullföljer sitt uppdrag. Skolverket bör få möjlighet att stänga skolor som trots ansträngningar inte har kunnat erbjuda eleverna en fullgod utbildning. Lärarna skall ges bättre förutsättningar att klara sitt arbete. De måste ges ökade möjligheter till vidareutbildning och fler karriärvägar. Möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad måste vidgas. En översyn bör göras av skolans inriktning så att den kan möta elevers behov och förutsättningar.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionen.
Utskottet hänvisar till vad utskottet anfört i det föregående om bl.a. måluppfyllelse och grundskolans resultat. Utskottet har pekat på en rad åtgärder som vidtagits under senare tid i syfte att förbättra kvaliteten i skolan. Det system med olika former av kvalitetsinstrument som nu har skapats på både nationell nivå och i kommuner och skolor ger förutsättningar att utveckla och garantera kvalitet och likvärdighet i skolan. Utskottet förutsätter att de instrument som finns för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring utvecklas och förstärks. Utskottet har bl.a. noterat att en översyn av förordningen om kvalitetsredovisning för närvarande pågår inom Utbildningsdepartementet. Utskottet vill än en gång peka på att den nationella utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 1998/99:121, bet. 1999/2000:UbU6, rskr. 1999/2000:16) är regeringens övergripande plan för skolpolitikens inriktning under de närmaste två åren. Som utskottet har redovisat i det föregående har regeringen nyligen bl.a. tillsatt en expertgrupp för att analysera behov av insatser för att stärka den individuella planeringen och måluppfyllelsen i grundskolan.
Utskottet instämmer i att det är viktigt att alla elever och föräldrar får besked om den enskilde elevens studieresultat minst en gång per termin med början i årskurs 1. Den viktigaste formen för detta är de obligatoriska utvecklingssamtalen. Det finns också möjlighet enligt gällande regler att begära skriftlig information om den enskilde elevens skolgång (7 kap. 2 § grundskoleförordningen). Utskottet är inte berett att ta initiativ till att obligatoriskt införa skriftliga omdömen eller till att införa betyg tidigare än vad som är möjligt med nuvarande bestämmelser.
Utskottet vill framhålla vikten av att skolan - i enlighet med gällande förordningar - arbetar på ett sådant sätt att varje elevs resultat och skolsituation ständigt följs. Utskottet vill också än en gång betona vikten av att tillräckliga resurser avsätts i kommunerna för elever i behov av särskilt stöd och att åtgärdsprogram upprättas för dessa elever.
Beträffande möjligheter att vidta kännbara sanktioner mot kommuner och skolor vill utskottet peka på att regeringen enligt skollagen (15 kap. 15 §) - om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna - får meddela föreskrifter eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa vad som brister. Utskottet noterar att kommittén som har i uppdrag att se över skollagen (dir. 1999:15) bl.a. skall utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2001.
Utskottet vill beträffande lärares möjligheter till vidareutbildning m.m. hänvisa till vad utskottet anfört i det föregående om bl.a. den gemensamma avsiktsförklaringen från 1998 som syftar till åtgärder för att främja läraryrkets utveckling och rekrytering samt till att omfattande resurser har avsatts för utvecklingsinsatser inom skolväsendet, bl.a. medel för kompetensutveckling av lärare.
Enligt gällande regler i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan får kommuner och landsting sluta avtal med en enskild juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får avse undervisning inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekono- miska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen. För undervisning inom andra ämnen än de nu nämnda får regeringen medge entreprenaddrift, om det finns särskilda skäl i det enskilda fallet. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat och avstyrkt motionsyrkanden från Moderaterna om vidgade möjligheter att lägga ut undervisning på entreprenad, senast våren 1999 (bet. 1998/99:UbU3 s. 41). Utskottet anser, nu liksom tidigare, att det inte finns skäl att ändra gällande föreskrifter om undervisning på entreprenad inom skolområdet.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Skolverket och skolans utveckling
att riksdagen lämnar Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR8 utan vidare åtgärd och avslår motionerna 1999/2000:Ub2 yrkandena 2, 3 och 4, 1999/2000:Ub212 yrkandena 1 och 23, 1999/2000:Ub236 yrkande 6, 1999/2000:Ub275 yrkandena 21 och 22, 1999/2000:Ub277 yrkande 8, 1999/2000:Ub292, 1999/2000:Ub294 yrkande 27 och 1999/2000:Ub801 yrkande 15,
res. 1 (m, kd, c, fp) - delvis
2. beträffande ansvaret för skolan i en ny skollag
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ub212 yrkande 22,
res. 2 (c)
3. beträffande nationell skolpeng
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ub1 yrkande 3,
res. 3 (m)
4. beträffande föräldrarnas roll för skolutveckling m.m. att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ub2 yrkandena 1 och 5,
res. 4 (kd)
5. beträffande inrättande av ett nationellt fristående kvalitetsin- stitut
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ub1 yrkandena 1 och 2,
res. 5 (m, fp)
6. beträffande nationell handlingsplan
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ub16.
res. 1 (m, kd, c, fp) - delvis
Stockholm den 23 mars 2000
På utbildningsutskottets vägnar
Jan Björkman
I beslutet har deltagit: Jan Björkman (s), Britt-Marie Danestig (v), Beatrice Ask (m), Eva Johansson (s), Inger Lundberg (s), Yvonne Andersson (kd), Lars Hjertén (m), Majléne Westerlund Panke (s), Tomas Högström (m), Torgny Danielsson (s), Tomas Eneroth (s), Erling Wälivaara (kd), Per Bill (m), Gunnar Goude (mp), Sofia Jonsson (c), Ulf Nilsson (fp) och Kalle Lars- son (v).
Reservationer
1. Skolverket och skolans utveckling, m.m. (mom.1 och 6) - m, kd, c, fp
Beatrice Ask (m), Yvonne Andersson (kd), Lars Hjertén (m), Tomas Högström (m), Erling Wälivaara (kd), Per Bill (m), Sofia Jonsson (c) och Ulf Nilsson (fp) anför:
Vi vill när det gäller Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR8 Skolverket och skolans utveckling anföra följande.
I likhet med Riksdagens revisorer anser vi att det finns flera problem i det nu gällande systemet med mål- och resultatstyrning av skolans verksamhet. Syftet med förändringen av huvudmannaskapet var att skapa en klarare ansvarsfördelning inom skolväsendet. Det finns dock alltför många brister i varje led i styrkedjan. För att driva den målstyrda skolan krävs samverkan mellan alla parter - lärarna, rektorerna, kommunerna och Skolverket.
Det är fullständigt oacceptabelt att andelen elever som inte har blivit godkända i ett eller flera ämnen i årskurs 9 i grundskolan enligt betygsstatistik från år 1998 var 20,4 % och att denna andel enligt den nyligen offentliggjorda betygsstatistiken för år 1999 har ökat till 22,7 %. Andelen elever som inte är behöriga att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan har också ökat från 8,6 % år 1998 till 9,7 % år 1999. Nationella mål har inte påverkat utbildningen som förutsattes vid riksdagens beslut om mål- och resultatstyrda skolor. En förutsättning för att nationella krav på utbildningen skall nå ut i skolorna är att kraven är tydliga.
Riksdagen bör med bifall till revisorernas förslag såvitt avser punkt 1 och motionerna 1999/2000:Ub275 yrkande 21 och 1999/2000:Ub277 yrkande 8 samt med avslag på motion 1999/2000:Ub292 som sin mening ge regeringen till känna att läroplanens (Lpo 94) "mål att uppnå" bör klargöras, att Skol- verket bör ges i uppdrag att i sin uppföljning och utvärdering tydliggöra målavvikelser och negativa trender samt lyfta fram innebörden av läropla- nens "mål att sträva emot". Skolverket bör vidare i sin informationsstyrning gentemot skolhuvudmän och skolor inta en mer offensiv hållning i dessa frågor. Skolverket bör också utveckla sin egeninitierade tillsyn.
Revisorerna konstaterar att Sverige är det OECD-land som satsar störst andel av sin bruttonationalprodukt på grundskoleutbildning. Även om Skol- verket nu har redovisat en studie om samband mellan resurser och resultat i landets grundskolor med elever i årskurs 9 (rapport nr 170) anser vi att det är angeläget att i enlighet med revisorernas förslag genomföra en oberoende utbildningsekonomisk analys. Det är mycket viktigt att en utvärdering görs av hur kommunernas anslag till skolorna fördelas och hur mycket som faktiskt går till skolans huvuduppgift - att ge eleverna kunskaper. Speciell uppmärksamhet bör ägnas åt fördelningen av resurser till elever i behov av särskilt stöd. Riksdagen bör därför med bifall till revisorernas förslag och motionerna 1999/2000:Ub2 yrkande 2 och 1999/2000:Ub212 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu har anfört.
Rektorerna har en mycket viktig roll för utvecklingen av skolan. Det måste skapas reella förutsättningar för rektorerna att vara pedagogiska ledare. En huvuduppgift för rektor är att driva skolans utveckling. För att detta skall vara möjligt krävs en rejäl satsning av skolhuvudmännen. Lön och villkor för tjänsterna bör ses över. Regeringen bör ta initiativ till överläggningar med kommunerna om det tydliga pedagogiska ledarskapet i skolan. Vi vill också betona vikten av att rektorerna får en högklassig grundutbildning och en kontinuerlig fortbildning och vidareutbildning. Vi anser att riksdagen bör bifalla revisorernas förslag att Skolverket uppmärksammar skolhuvudmännen på deras ansvar för att rektorerna ges reella möjligheter att arbeta med det nationella uppdraget, att utveckla skolan mot bättre måluppfyllelse och förslagen i motionerna 1999/2000:Ub2 yrkande 3, 1999/2000:Ub212 yrkande 23, 1999/2000:Ub236 yrkande 6, 1999/2000:Ub275 yrkande 22, 1999/2000:Ub294 yrkande 27 och 1999/2000:Ub801 yrkande 15.
Reformarbetet måste förankras bland skolans personal, framför allt lärarna. Det är mycket viktigt att lärarna får bättre information om nationella krav på utbildningen och får information om resultat från Skolverkets uppföljning och utvärdering av nationella mål, målavvikelser, negativa trender, undervisningens kostnader samt möjligheter att förbättra undervisningen. Skolverket bör ges i uppdrag att utforma ett skolförbättringsprogram riktat till lärarna. Vi vill kraftigt betona vikten av att det sker en kvalitetshöjning av grundskolan. Det är angeläget att de olika kvalitetsinstrument som finns förstärks och förtydligas. Regeringen bör t.ex. i enlighet med revisorernas förslag omformulera förordningen om kvalitetsredovisning. Det bör klart framgå att skolornas redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för att nå målen skall grundas på en ingående analys av skolornas resursanvändning och undervisningens resultat. Vad vi nu har anfört bör riksdagen med anledning av reviso- rernas förslag om bl.a. uppdrag till Skolverket att utforma ett skolförbättringsprogram och med bifall till motion 1999/2000:Ub2 yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.
Vi delar revisorernas uppfattning att Skolverkets roll behöver klargöras. Regeringen bör i enlighet med revisorernas förslag klargöra såväl Skolver- kets främjande uppgift som Skolverkets kontrollerande uppgift.
Med anledning av Moderata samlingspartiets motion 1999/2000:Ub16 om en nationell handlingsplan anser vi att riksdagen som sin mening bör ge rege- ringen till känna att Skolverkets rapport om resultaten i grundskolan gör det nödvändigt med ett aktivt initiativ från regeringens sida. Vi anser således att regeringen skyndsamt bör förelägga riksdagen ett handlingsprogram för att snabbt säkerställa att fler elever kan nå de nationella kunskapsmålen.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att utskottet under momenten 1 och 6 bort hemställa
1. beträffande Skolverket och skolans utveckling 2. att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR8 punkterna 1 och 3 och med anledning av revisorernas förslag punkt 2 samt med bifall till motionerna 1999/2000:Ub2 yrkandena 2, 3 och 4, 1999/2000:Ub212 yrkandena 1 och 23, 1999/2000:Ub236 yrkande 6, 1999/2000:Ub275 yrkandena 21 och 22, 1999/2000:Ub277 yrkande 8, 1999/2000:Ub294 yrkande 27 och 1999/2000:Ub801 yrkande 15 och med avslag på motion 1999/2000:Ub292 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts,
6. beträffande nationell handlingsplan
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ub16 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts.
2. Ansvaret för skolan i en ny skollag (mom. 2) - c
Sofia Jonsson (c) anför:
Centerpartiet anser att det är mycket värdefullt att regeringen har tillsatt en kommitté för att se över skollagen (dir. 1999:15). Grunden för en ny skollag bör enligt vår uppfattning vara att varje elev har rätt att få godkända kunskaper i grundskolan. Detta kräver en fortsatt decentralisering av besluten till varje skolledning och lärare, förenat med skärpta krav på uppföljning och utvärdering. Skolan skall ges större frihet att uppnå målen, men också avkrävas större ansvar. Enligt Centerpartiets uppfattning skall ansvar, resurser och befogenheter i största möjliga mån ligga hos arbetslaget/den enskilde läraren. Detta bör riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Ub212 yrkande 22 som sin mening ge regeringen till känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under moment 2 bort hemställa
2. beträffande ansvaret för skolan i en ny skollag
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Ub212 yrkande 22 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts,
3. Nationell skolpeng (mom. 3) - m
Beatrice Ask (m), Lars Hjertén (m), Tomas Högström (m) och Per Bill (m) anför:
Moderata samlingspartiet anser att en nationell skolpeng skall införas. Skolverket har visat att kostnaden per grundskoleelev varierade mellan 37 300 kr och 73 100 kr beroende på kommun. Variationerna i medelstilldelning kan enligt gjorda undersökningar endast till en del hänföras till några objektiva orsaker. Det innebär att eleverna arbetar under olika förutsättningar beroende på var i landet undervisningen bedrivs. Alla elever måste garanteras resurser så att de höga nationella kvalitetsmålen inte äventyras. Utbildningen i grundskolan och gymnasieskolan är en nationell angelägenhet där lokala erfarenheter och önskemål är betydelsefulla, men aldrig får sättas före målet om en likvärdig undervisning av hög kvalitet i alla skolor. Genom att överföra ansvaret för skolans finansiering till staten och genom att rikta anslagen direkt till skolorna - en nationell skolpeng - garanteras alla elever och skolor mer likvärdiga förutsättningar. En nationell skolpeng säkerställer även ele- vernas och föräldrarnas rätt att välja skola. Riksdagen bör bifalla motion 1999/2000:Ub1 yrkande 3.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att utskottet under moment 3 bort hemställa
3. beträffande nationell skolpeng
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Ub1 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts,
4. Föräldrarnas roll för skolutveckling m.m. (mom. 4) - kd
Yvonne Andersson (kd) och Erling Wälivaara (kd) anför:
Vi kristdemokrater anser att föräldrarnas roll för skolutveckling måste uppmärksammas liksom hur samarbetet mellan hem och skola fungerar. Många väljer i dag att låta sina barn gå i fristående skolor. Detta tyder enligt vår uppfattning på att det är något som föräldrarna saknar i de kommunala skolorna. Lyhördheten gentemot föräldrarna måste öka. Elevens utveckling sker i ett samspel mellan hem och skola. Alla barn har rätt till en vuxen som tar ansvaret för deras fostran. I första hand är detta föräldrarnas uppgift, men skolan har ett ansvar att se varje barns behov, även när det gäller den sociala utvecklingen. Riksdagen bör bifalla motion 1999/2000:Ub2 yrkandena 1 och 5.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att utskottet under moment 4 bort hemställa
4. beträffande föräldrarnas roll för skolutveckling m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Ub2 yrkandena 1 och 5 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts,
5. Inrättande av ett nationellt fristående kvalitetsinstitut (mom. 5) - m, fp
Beatrice Ask (m), Lars Hjertén (m), Tomas Högström (m), Per Bill (m) och Ulf Nilsson (fp) anför:
Det viktiga arbetet att granska alla skolors kvalitet och resultat bör föras över till ett fristående nationellt kvalitetsinstitut. Kvalitetsfrågorna måste få en mer framskjuten plats i den svenska skolan. Det kräver en annan organisation än den nuvarande. Skolverkets roll bör vara att bedriva den myndighetsutövning som är nödvändig. Skolverket skall utöva tillsyn och kontroll och ges i uppdrag att prioritera utvärderingar som syftar till att garantera likvärdiga villkor för alla elever i skolan. Skolverket skall också ha hand om tillståndsärenden angående fristående skolor. Enligt vår uppfattning bör en arbetsgrupp tillsättas av regeringen med uppgift att utarbeta principer och riktlinjer för arbetet vid ett nationellt utvärderingsinstitut. Riksdagen bör bifalla motion 1999/2000:Ub1 yrkandena 1 och 2.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att utskottet under moment 5 bort hemställa
5. beträffande inrättande av ett nationellt fristående kvalitetsin- stitut
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Ub1 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts,