Skuldsaneringslag
Betänkande 1993/94:LU26
Lagutskottets betänkande
1993/94:LU26
Skuldsaneringslag
Innehåll
1993/94 LU26
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1993/94:123 om skuldsaneringslag.
Lagförslaget innebär i huvudsak följande. Med skuldsanering avses att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Förfarandet innehåller tre steg. I det första steget, som i huvudsak lämnas utanför det lagreglerade området, skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Om detta inte lyckas, skall gäldenären hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingande skuldsanering. Enligt de allmänna villkoren skall det vara fråga om en fysisk person med hemvist i Sverige och som inte är näringsidkare. Gäldenären får inte vara ålagd näringsförbud. Vidare krävs att gäldenären är insolvent och så skuldsatt att han inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Det krävs också att det vid en allmän bedömning framstår som skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering. En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt vara förenad med en betalningsplan för gäldenären, om hans betalningsförmåga inte är så dålig att det helt saknas betalningsmöjlighet. En sådan betalningsplan innebär att gäldenären under en period av som regel fem år skall leva på existensminimum och att betalningsförmågan därutöver skall kommma borgenärerna till godo. Genomgående ställs höga krav på gäldenärens egen aktiva medverkan. En skuldsanering omfattar i princip samtliga skulder som har uppkommit före en viss dag inklusive det allmännas fordringar på skatt och avgifter. Vissa undantag görs dock. Exempelvis skall fordringar förenade med panträtt, fordringar på familjerättsliga underhållsbidrag och fordringar som innebär ett fortsatt ömsesidigt utväxlande av prestationer inte omfattas av en skuldsanering. De fordringar som omfattas av skuldsaneringen skall i princip också behandlas lika, dvs. alla borgenärer skall drabbas av en lika stor procentuell nedskrivning av sina fordringsbelopp. De borgenärer som inte bevakar sin rätt i förfarandet drabbas av att deras rätt att få betalt för sina fordringar helt och hållet upphör. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
I betänkandet behandlar utskottet också tre motioner som väckts med anledning av propositionen. I motionerna tas upp frågor om bl.a. statens borgenärsfunktion, ordningen för kungörelse av beslut, den kommunala budgetrådgivningens och kronofogdemyndighetens roll i skuldsaneringen samt insolvensprövningen.
I ärendet har Svenska Bankföreningen inkommit med skrivelser. Vidare har företrädare för Konsumentverket, Kommunförbundet, Riksskatteverket, Svenska Bankföreningen, Nordbanken Hypotek samt Statens bostadskreditnämnd inför utskottet framfört synpunkter på propositionen.
Utskottet, som med tillfredsställelse konstaterar att regeringens förslag i allt väsentligt överensstämmer med de riktlinjer för en skuldsaneringsverksamhet som riksdagen uttalade våren 1993, tillstyrker propositionen. Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner.
Propositionen
I proposition 1993/94:123 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till
1. skuldsaneringslag, 2. lag om ändring i brottsbalken, 3. lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal, 4. lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev, 5. lag om ändring i ackordslagen (1970:847), 6. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429), 7. lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173), 8. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 9. lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., 10. lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617), 11. lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 12. lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m., 13. lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet. Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.
Motionerna
1993/94:L10 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:123 i den del som rör förslag till lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.
1993/94:L11 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kungörelse enligt skuldsaneringslagen även bör ske i ortstidningar.
1993/94:L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokal budget- och konsumentrådgivning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Konsumentverkets utbildning av konsumentvägledare,
3. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag om hur den lokala budgetrådgivningen skall säkerställas,
4. att riksdagen beslutar att 1 § andra meningen i förslag till skuldsaneringslag ges följande lydelse: "Kommunen skall inom ramen för socialtjänsten, kommunal konsumentverksamhet eller på annat sätt lämna råd, stöd och anvisningar till skuldsatta personer,"
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt till en skälig bostad,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om social helhetsprövning av insolvenskriteriet,
7. att riksdagen beslutar att 11 § första stycket i förslaget till skuldsaneringslag ges följande lydelse: "Om en ansökan är bristfällig, skall kronofogdemyndigheten förelägga och vid behov bistå gäldenären att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå att ansökan kan avvisas om föreläggandet inte följs. Föreläggandet behöver inte delges."
Utskottet
Allmän bakgrund
Med anledning av ett riksdagsbeslut (bet. LU 1987/88:12, rskr. 57) tillkallades år 1988 Insolvensutredningen (Ju 1988:02) med uppdrag att utreda ett antal spörsmål på konkursrättens område. I enlighet med vad som angavs i direktiven (dir. 1988:52) behandlade utredningen med förtur frågan om skuldsanering för fysiska personer. Utredningens förslag i den delen lades fram hösten 1990 i delbetänkandet (SOU 1990:74) Skuldsaneringslag. Betänkandet innehåller förslag till lagstiftning som skall göra det möjligt för överskuldsatta fysiska personer som inte driver näringsverksamhet att under vissa förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd lättnad i sin skuldbörda. Efter betänkandets remissbehandling har olika konsekvenser av förslaget, främst organisatoriska och kostnadsmässiga frågor, övervägts inom regeringskansliet.
Frågan om skuldsanering för fysiska personer har även sedermera vid ett flertal tillfällen behandlats av utskottet, bl.a. våren 1992 med anledning av motioner i ämnet (bet. 1991/92:LU28). Utskottet uttalade därvid att det är angeläget att en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer införs i Sverige. Vidare framhöll utskottet, liksom man gjort hösten 1987 i betänkande LU 1987/88:12, att en viktig utgångspunkt dock måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Utskottet utgick från att Insolvensutredningens förslag till en skuldsaneringslag noga övervägdes inom regeringskansliet och att regeringen därefter skulle återkomma till riksdagen med någon form av förslag till skuldsanering för fysiska personer.
Genom ett regeringsbeslut den 5 november 1992 fick Konsumentverket i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med budgetrådgivning och skuldsanering på lokal, regional och central nivå. Verksamhetens syfte var att finna nya och effektivare former för hur man kan möta de enskilda hushållens ökade behov av budgetrådgivning och skuldsanering. Beslutet innebar att Konsumentverket skall genomföra utbildning av bl.a. kommunala konsumentvägledare och Ackordscentralens juridiska ombud i budgetrådgivning och skuldsanering för enskilda hushåll. Vidare skulle Konsumentverket ta initiativ till att bilda en rådgivande nämnd på central nivå för hanteringen av övergripande frågor som rör skuldsanering. Dessutom skulle Konsumentverket, för att kunna samordna försöksverksamheten, bilda en särskild projektgrupp med en representant för Civildepartementet. Försöksverksamheten skulle pågå under två år och bedrivas i två kommuner, nämligen Stockholm och Skellefteå.
Inom regeringskansliet bildades också under hösten 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Civildepartementet. Arbetsgruppens uppgift var att ytterligare bereda och bevaka frågan om skuldsanering. En annan huvuduppgift för gruppen är att följa utvecklingen på området, varvid även förhållandena i Danmark, Norge och Finland skall studeras.
Hösten 1992 behandlade utskottet åter frågan om skuldsanering i ett yttrande till finansutskottet över en motion, som väckts med anledning av regeringens proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (1992/93:LU2y).
Utskottet anförde i sitt yttrande till finansutskottet att behovet av möjligheter till skuldsanering för fysiska personer har accentuerats under senare tid. Den ekonomiska situationen för många överskuldsatta privatpersoner har bara under det senaste halvåret försämrats markant. Vad utskottet uttalade redan våren 1992 om angelägenheten av införandet av en möjlighet till skuldsanering har, anförde utskottet vidare, därför i allra högsta grad fortfarande giltighet. Utskottet kunde med tillfredsställelse konstatera att det igångsatts ett omfattande arbete såväl inom som utom regeringskansliet med att finna lösningar. Utskottet utgick från att olika vägar för att uppnå ett önskat resultat prövas, bl.a. en effektiviserad samverkan mellan kommunala budgetrådgivare, kronofogdemyndigheter och banker. Vidare förutsatte utskottet att försöksverksamheten i Konsumentverkets regi skulle intensifieras och snarast utvidgas till att omfatta åtskilligt flera kommuner samt att ytterligare "kontrollstationer" skulle införas. Utskottet förutsatte även att i det pågående arbetet skulle övervägas viss ändrad lagstiftning för att skapa bättre möjligheter för skuldsanering. Utskottet pekade därvid på att ett alternativ kan vara att införa ett särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster av vad som finns i Danmark och Norge eller som övervägs i Finland. Ett annat alternativ var enligt utskottet att underlätta frivilliga överenskommelser om skuldsanering mellan gäldenärer och enskilda fordringsägare genom att kombinera överenskommelserna med en möjlighet att helt eller delvis efterge det allmännas fordringar, dvs. främst skatter. Härigenom skulle en viktig likställighet mellan exempelvis banklån och skatteskulder uppnås i en skuldsaneringssituation. En sådan särskild skuldsaneringsmöjlighet för det allmännas fordringar skulle enligt utskottet eventuellt kunna vara begränsad i tiden. En viktig utgångspunkt måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Genom den interdepartementala arbetsgruppen finns, fortsatte utskottet, förutsättningar för att göra erforderliga överväganden, och utskottet utgick från att arbetet bedrivs med skyndsamhet. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet att ett särskilt tillkännagivande från riksdagens sida knappast skulle påskynda en lösning av frågan om skuldsanering, och utskottet förordade följaktligen att det ifrågavarande motionsyrkandet avstyrktes.
I sitt av riksdagen godkända betänkande ställde sig finansutskottet bakom lagutskottets bedömningar (bet. 1992/93:FiU1, rskr. 134).
I ett frågesvar i riksdagen den 19 januari 1993 anförde justitieministern att hon för närvarande inte var beredd att lägga fram något förslag om en skuldsaneringslag. Statsrådet ville först avvakta och se vad olika frivilliga lösningar kan leda till. Skulle det visa sig att en skuldsaneringslag är nödvändig, uteslöt statsrådet inte lagstiftning.
Frågan om skuldsanering behandlades ånyo av riksdagen under våren 1993 med anledning av ett flertal motioner i ämnet. I betänkandet 1992/93:LU49 förordade utskottet med anledning av samtliga motioner att regeringen skulle utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av utskottet angivna riktlinjer och med inriktning på ett ikraftträdande den 1 januari 1994. De av utskottet framförda riktlinjerna innebar i huvudsak att den skuldsatte personen först och främst själv skall söka uppnå en frivillig överenskommelse med sina borgenärer. Endast om detta inte är möjligt skall en lagreglerad ordning tillämpas med företrädesvis frivillig och endast i sista hand en tvingande skuldsanering. Riksdagen biföll utskottets hemställan och beslutade den 7 juni 1993 att ge regeringen till känna vad lagutskottet anfört (rskr. 1992/93:412).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag till en skuldsaneringslag.
Med skuldsanering enligt lagförslaget avses att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder.
I förslaget läggs det fram en förfarandemodell som innehåller tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta inte lyckas, skall gäldenären hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingande skuldsanering.
För att komma i åtnjutande av skuldsanering skall man vara fysisk person med hemvist i Sverige och inte vara näringsidkare. Man får inte vara ålagd näringsförbud. Vidare krävs att gäldenären är insolvent och så skuldsatt att han inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Slutligen krävs det att det vid en allmän bedömning framstår som skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering. Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.
En skuldsanering som uppnås under steg 1 lämnas i huvudsak oreglerad i lagförslaget. Om en frivillig skuldsanering nås under steg 2 skall den fastställas av kronofogdemyndigheten. En tvingande skuldsanering i steg 3 beslutas av rätten. En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt vara förenad med en betalningsplan för gäldenären, om hans betalningsförmåga inte är så dålig att det helt saknas betalningsmöjlighet. En sådan betalningsplan skall innebära att gäldenären under en period av som regel fem år skall leva på existensminimum och att betalningsförmågan därutöver skall kommma borgenärerna till godo.
Genomgående ställs höga krav på gäldenärens egen aktiva medverkan. Det innebär bl.a. att det ställs mycket höga krav på att ansökan till kronofogdemyndigheten till sitt innehåll och sin utformning är sådan att den kan ligga till grund för ett fortsatt förfarande. En ansökan som inte uppfyller kraven skall avvisas. Kronofogdemyndigheten skall också ha möjligheter att på ett tidigt stadium avslå en ansökan som uppenbart inte kan leda till skuldsanering.
En skuldsanering skall i princip omfatta samtliga skulder som har uppkommit före en viss dag inklusive det allmännas fordringar på skatt och avgifter. I förslaget görs dock vissa andra undantag. Fordringar förenade med panträtt, fordringar på familjerättsliga underhållsbidrag och fordringar som innebär ett fortsatt ömsesidigt utväxlande av prestationer omfattas sålunda inte av en skuldsanering. Detsamma gäller tvistiga fordringar, dvs. fordringar som gäldenären bestrider. Det skall också i det enskilda fallet vara möjligt att beträffande vissa fordringar bestämma att de inte skall omfattas av skuldsaneringen. De fordringar som omfattas av skuldsaneringen skall i princip också behandlas lika, dvs. alla borgenärer skall drabbas av en lika stor procentuell nedskrivning av sina fordringsbelopp. Från denna regel finns möjlighet att göra vissa undantag.
En skuldsanering enligt förslaget syftar till en definitiv reglering av gäldenärens samtliga skulder. De borgenärer som inte bevakar sin rätt i förfarandet drabbas av att deras rätt att få betalt för sina fordringar helt och hållet upphör. De borgenärer som på ett närmare bestämt sätt deltar i förfarandet skall få betalt för sina fordringar i enlighet med vad som har bestämts i betalningsplanen. Vissa snävt formulerade möjligheter skall finnas att i efterhand upphäva eller ändra en skuldsanering.
Hur och när gäldenären skall fullgöra sina skyldigheter skall bestämmas i betalningsplanen. Någon offentlig kontroll av att planen fullföljs föreslås inte. Detta får bevakas av varje enskild borgenär.
Det föreslagna skuldsaneringsinstitutet är fristående från konkurs- och ackordsinstituten.
I propositionen föreslås också vissa följdändringar i annan lagstiftning.
Skuldsaneringslagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Allmänna överväganden
Som framgått av den inledningsvis lämnade redogörelsen har frågan om skuldsanering för fysiska personer diskuterats under en följd av år. Detta skall ses mot bakgrund av att hushållens skuldsättning ökade markant under 1980-talet. Även om utvecklingen sedan några år tillbaka vänt, så är skuldsättningen inom hushållssektorn alltjämt ett stort problem. Situationen har dessutom förvärrats av värdenedgången på fastighetsmarknaden samt av arbetslösheten. Den av regeringen tidigare initierade försöksverksamheten med frivilliga lösningar av skuldsaneringsproblematiken är ett bra steg på vägen, men som utskottet framhöll våren 1993 finns det skäl att fortsätta på den inslagna vägen och skapa ännu bättre möjligheter till skuldsanering genom rättslig reglering. Enligt utskottets mening kommer problemen med skuldsättning inom hushållssektorn sannolikt att bestå under överskådlig tid, och behovet av en möjlighet till skuldsanering för fysiska personer kvarstår alltjämt. Det är därför tillfredsställande att regeringen nu genom förevarande proposition lagt fram förslag till lagreglerad ordning för skuldsanering. Utskottet noterar också med tillfredsställelse att förslaget ligger helt i linje med vad riksdagen uttalade våren 1993. Erforderliga överväganden synes ha gjorts och förslaget är i stort väl ägnat att ligga till grund för lagstiftning i ämnet.
Utskottet ställer sig sålunda bakom propositionen i huvudsak. Utskottet vill i detta sammanhang understryka vikten av att en kontinuerlig uppföljning sker av den nya lagstiftningen. Utskottet utgår emellertid från att regeringen redan från början följer utvecklingen på området och tar de initiativ som kan kan visa sig påkallade för att lagstiftningens syfte inte skall motverkas.
Utskottet kommer nedan under skilda rubriker att behandla de frågor som aktualiserats i motionerna eller som eljest tilldragit sig utskottets uppmärksamhet.
Frivillig skuldsanering i det första steget
Skuldsaneringsförfarandet skall som framgått ovan vara uppbyggt i tre steg. I det första steget skall gäldenären försöka få till stånd frivilliga uppgörelser med sina borgenärer. I detta första steg bör, enligt propositionen, det allmänna bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet och kring frågor om skuldsanering i synnerhet. I propositionen frmhålls att detta steg med inriktning på rådgivning och frivillighet i huvudsak bör falla utanför en lagreglering. Det bör dock i skuldsaneringslagen införas ett åläggande för kommunerna att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i frågor rörande skuldsanering. I den delen kan man, enligt propositionen, arbeta vidare med vad som redan pågår i olika kommuner med budgetrådgivning inom socialtjänsten eller inom den konsumentvägledande verksamheten.
I motion L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v) tas upp flera frågor som berör den kommunala konsument- och budgetrådgivningen. Sålunda begärs i yrkande 4 en lagändring av innebörd att kommunen inte bara skall lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer utan också stöd. Vidare begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om vikten av att alla -- oavsett bostadsort -- får tillgång till kommunal konsument- och budgetrådgivning samt i yrkande 3 förslag om hur den lokala budgetrådgivningen skall säkerställas.
Utskottet vill för sin del framhålla att den kommunala budgetrådgivningen inom socialtjänsten och inom konsumentvägledningen bör ha en central roll att spela i skuldsaneringsförfarandet. Genom olika former av ekonomisk rådgivning kan de kommunala myndigheterna bidra till att förebygga "överskuldsättning". I de fall där det redan har gått så långt att en gäldenär inte klarar av sin skuldbörda är det ofta naturligt att gäldenären etablerar kontakt med någon myndighet för att få råd och bistånd av olika slag. Dessa myndigheter bör därvid aktivt kunna medverka till att en skuldsanering aktualiseras. Redan på detta stadium kan ett inte obetydligt antal gäldenärer med skuldproblem få sådan hjälp att deras problem finner en lösning. Det kan dessutom vara värdefullt om det finns någon myndighet som kan vara behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening tillfredsställande att det generella ansvar kommunerna har enligt socialtjänstlagen preciseras vad gäller privat-ekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Av 3 § socialtjänstlagen följer att kommunen har skyldighet att tillse att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Genom propositionens förslag anges att kommunerna -- inom ramen för socialtjänstlagen eller på annat sätt -- har en skyldighet att bistå enskilda som har skuldproblem med råd och anvisningar. Att däri inbegrips också stöd till skuldsatta personer får enligt utskottets mening anses uppenbart och något behov av att i skuldsaneringslagen uttryckligen ange detta saknas. I sammanhanget vill utskottet också understryka vikten av att kommunerna i största möjliga utsträckning tillhandahåller budgetrådgivning. Det bör dock stå en kommun fritt att avgöra om socialnämnden, konsumentvägledare eller någon annan skall svara för denna uppgift. Utskottet utgår från att kommunerna inom ramen för befintliga resurser kommer att medverka till till att budgetrådgivning verkligen kommer till stånd och något tillkännagivande i frågan anser utskottet inte erforderligt.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motion L12 yrkandena 1, 3 och 4.
Utskottet behandlar i detta sammanhang också yrkande 2 i motion L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v). Häri begärs ett tillkännagivande om att Konsumentverket bör garanteras resurser för att även fortsättningsvis kunna förmedla utbildning för budgetrådgivning och skuldsanering.
Utskottet kan konstatera att det i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100, bilaga 14) föreslagits att 10 miljoner kronor anvisas -- som ett engångsanslag -- över anslaget till Konsumentverket för informations- och utbildningsinsatser i samband med skuldsaneringslagens ikraftträdande. Riksdagen har också bifallit propositionen i denna del (1993/94:LU21, rskr. 253). I budgetpropositionen framhålls vidare att den lokala konsumentverksamheten spelar en betydelsefull roll och därför måste få stöd i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser från Konsumentverkets sida. Med hänsyn till att budgetrådgivning och skuldsaneringsfrågor kommer att få en ännu större betydelse på den kommunala nivån bör, enligt föredragande statsrådet, verket överväga vilka ökade insatser som kan bli nödvändiga eller lämpliga i ljuset av de ökade satsningar på området som regering och riksdag beslutar om.
Enligt utskottets mening framgår det med önskvärd tydlighet av ovannämnda uttalanden i budgetpropositionen att Konsumentverket även i framtiden kommer att få resurser för att kunna förmedla erforderlig utbildning i budgetrådgivning och skuldsanering. Något tillkännagivande i enlighet med vad som begärs i motion L12 yrkande 12 är därför enligt utskottet inte påkallat. Utskottet avstyrker således motionsyrkandet.
Allmänna villkor för skuldsanering
I propositionen föreslås att skuldsanering får beviljas fysiska personer som inte är näringsidkare och som har hemvist i Sverige. En person som är ålagd näringsförbud skall inte kunna beviljas skuldsanering. Inte heller skall den som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet normalt kunna beviljas skuldsanering. Som huvudregel skall skuldsanering kunna beviljas en person endast en gång. För att en gäldenär skall beviljas skuldsanering skall vidare krävas att han är insolvent och så skuldsatt att han inte förmår att betala sina skulder inom överskådlig tid. Ett ytterligare krav är att det skall vara skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att bevilja honom skuldsanering. Vid denna allmänna skälighetsbedömning skall vissa särskilt angivna omständigheter beaktas såsom bl.a. gäldenärens agerande under förfarandet, skuldernas ålder och omständigheterna vid skuldernas tillkomst.
I motion L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v) pekas på att det i propositionen anges att en skuldbörda "som inte uppgår till mer än ett par hundra tusen kronor för en person med fast och regelbunden arbetsinkomst är för liten för att skuldsanering skall komma i fråga". Enligt motionärerna kan det kvalificerade insolvensrekvisitet vara uppfyllt redan vid förhållandevis låg skuldsättning när det gäller personer med mycket låg eller oregelbunden inkomst. Motionärerna understryker vikten av att en social helhetsbedömning görs av personens situation och återbetalningsmöjligheter, och i yrkande 6 begärs ett tillkännagivande i enlighet härmed.
Utskottet vill peka på att det i lagförslaget inte anges någon bestämd beloppsgräns för att skuldsanering skall komma i fråga. I likhet med departementschefen anser utskottet att det inte är önskvärt eller ens möjligt att i lag fastställa en beloppsgräns. Det som är en orimligt stor skuldbörda för en person är inte anmärkningsvärt stor för en annan person. Som framhålls i propositionen kan det kvalificerade insolvensrekvisitet vara uppfyllt även vid förhållandevis låg skuldsättning när det gäller personer med mycket låg eller oregelbunden inkomst. Det bör dock understrykas att det skall vara fråga om nettoskuldbördan, dvs. den skuldbörda som återstår när gäldenären har realiserat den egendom som han eller hans familj inte är i oundgängligt behov av. Mot bakgrund av det anförda kan utskottet inte finna att det aktuella motionsyrkandet behöver föranleda någon riksdagens åtgärd, och utskottet avstyrker således bifall till motion L12 yrkande 6.
Utskottet har ingen erinran mot de i propositionen föreslagna villkoren för skuldsanering och tillstyrker följaktligen förslaget i denna del.
Fordringar förenade med panträtt m.m.
I propositionen föreslås att fordringar som är förenade med säkerhetsrätt i form av pant, s.k. legal förmånsrätt eller retentionsrätt inte skall omfattas av en skuldsanering till den del säkerheten förslår till betalning av fordringen.
Svenska Bankföreningen har såväl i skrivelse till utskottet som vid uppvaktning inför utskottet kritiserat propositionens förslag till den del det avser fordringar med panträtt i fast egendom eller i bostadsrätt. I kritiken har vid uppvaktningen inför utskottet också Statens bostadskreditnämnd och Nordbanken Hypotek instämt. Kritiken innebär sammanfattningsvis att förslaget skulle leda till en ökad osäkerhet på bostadskreditmarknaden, en ökad benägenhet att tillgripa underhandsförsäljning eller exekutiv auktion samt problem när det gäller lån med statlig kreditgaranti. Bankföreningen anser att en skuldsanering som huvudregel inte skall omfatta en fordran för vilken borgenären har panträtt i fast egendom eller i bostadsrätt. Om sådan egendom säljs exekutivt i samband med skuldsaneringen skall denna dock omfatta den del av fordringen som inte täcks av köpeskillingen vid auktionen.
Utskottet kan konstatera att propositionens förslag innebär att en pantsatt bostadsfastighet eller bostadsrätt normalt skall försäljas innan ett skuldsaneringsförfarande inleds. I dessa fall uppstår inga problem, utan pantborgenären får betalt för sin fordran ur köpeskillingen vid försäljningen och eventuell statlig kreditgaranti betalas ut. En eventuell restfordran som pantborgenären har behandlas vid en skuldsanering som andra fordringar. Enligt propositionen kan dock i många fall sociala och även ekonomiska skäl tala för att gäldenären får bo kvar i sin ägda bostad efter en skuldsanering. I dessa fall skall ett värde åsättas bostaden exempelvis på grundval av ett värderingsintyg. Genom detta värde bestäms hur stor del av pantborgenärens fordran som täcks av panten. Den överskjutande delen av fordringen förlorar sin panträtt och omfattas i stället av skuldsaneringen.
Utskottet vill för sin del framhålla att den föreslagna ordningen vid kvarboende innebär en nyhet i svensk rätt. Genom förslaget kan ett värderingsintyg medföra att en panträtt helt eller delvis upphör att gälla. Utskottet känner viss tveksamhet inför att tillerkänna ett värderingsintyg sådana rättsverkningar. Å andra sidan talar enligt utskottet många skäl för att en möjlighet måste tillskapas för att gäldenären skall kunna bo kvar i en bostad som han innehar med äganderätt eller bostadsrätt. Utskottet delar i denna fråga departementschefens uppfattning att kvarboende kan vara motiverat om exempelvis det rehabiliterande syftet med en skuldsanering skulle riskera att gå om intet, om gäldenären inte kan behålla sitt hem. Om fastigheten eller bostadsrätten sålunda skall vara kvar hos gäldenären vid skuldsaneringen uppstår frågan hur den pantsäkrade fordringen skall behandlas. Att hålla denna fordran i sin helhet utanför skuldsaneringen skulle enligt utskottets mening i viss mån motverka syftet med en skuldsanering sett från gäldenärens och övriga borgenärers perspektiv. Det kan å andra sidan inte komma i fråga att låta fordringen i sin helhet omfattas av skuldsaneringen. Det måste därför på något sätt bestämmas hur stor del av fordran som skall omfattas resp. inte omfattas av skuldsaneringen. Utskottet kan för närvarande inte finna någon bättre lösning än den i propositionen föreslagna ordningen, nämligen att det på grundval av ett värderingsintyg skall fastställas hur stor del av pantborgenärens fordran som täcks av panten och hur stor del som är hans restfordran, vilken då omfattas av skuldsaneringen. Med hänsyn till värderingsintygets betydelse vill utskottet dock understryka vikten av att kronofogdemyndigheterna tillser att erforderliga krav ställs vid utfärdande av sådant intyg. Utskottet vill i detta sammanhang också framhålla att i den uppföljning av skuldsaneringslagen, som utskottet ovan förutsatt kommer till stånd, särskild uppmärksamhet bör ägnas den nya ordningen med värderingsintyg. Därvid bör noga beaktas de konsekvenser som ordningen med värderingsintyg kan leda till för bostadskreditmarknaden och för långivarnas möjligheter till ersättning från den statliga kreditgarantin. Utskottet utgår från att regeringen vid behov vidtar erforderliga åtgärder.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i nu behandlad del.
Utskottet behandlar i detta sammanhang också yrkande 5 i motion L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v). Enligt motionärerna bör det eftersträvas att gäldenären får bo kvar i sin bostad eller i annat fall får stöd av kommunen för att kunna få en skälig bostad, och motionärerna begär ett tillkännagivande i enlighet härmed.
Som framgår ovan har utskottet uttalat att det i många fall kan finnas skäl för en gäldenär att få bo kvar i en bostad som innehas med äganderätt eller bostadsrätt. Givetvis talar starka skäl också för att gäldenären i stor utsträckning får bo kvar i sin hyresbostad. En förutsättning härför är emellertid att gäldenärens bostadsstandard inte överstiger vad som är nödvändigt för honom och hans familj och att den inte i någon mer nämnvärd utsträckning inkräktar på betalningsutrymmet till nackdel för andra borgenärer än hyresvärden. Enligt utskottets mening säger det dock sig självt att riksdagen inte genom några uttalanden bör ålägga vare sig privata eller andra hyresvärdar en skyldighet att låta en viss hyresgäst bo kvar under alla förhållanden. Riksdagen bör inte heller ålägga kommunerna att ge gäldenärer som beviljats skuldsanering någon förtur i de kommunala bostadsköerna. Däremot förutsätter utskottet att kommunerna tar sitt ansvar och inte onödigtvis försvårar situationen för en gäldenär som kan komma att beviljas skuldsanering genom att exempelvis neka gäldenären ett bostadsbyte på grund av tidigare hyresskulder.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L12 yrkande 5.
Fordringar förenade med förmånsrätt på grund av utmätning m.m.
I propositionen föreslås att en skuldsanering inte skall omfatta fordringar som är förenade med förmånsrätt på grund av utmätning eller betalningssäkring, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten.
Riksskatteverket har vid uppvaktning inför utskottet begärt klarläggande på denna punkt.
Utskottet konstaterar att det i propositionen (s. 203) sägs att undantaget endast avser fordringar för vilka verkställighet rent faktiskt har skett, så till vida att viss egendom skall ha omhändertagits. Vidare sägs att själva beslutet om utmätning inte grundar någon undantagsrätt.
Utskottet vill i anledning av propositionens uttalanden påpeka att det med uttrycket "såvitt avser egendom som har tagits i anspråk" av utsökningsbalkens terminologi inte följer annat än att egendomen i fråga identifierats, vilket sker vid beslutet om utmätning. Något säkerställande av utmätningen, dvs. fysiskt omhändertagande av ifrågavarande gods, krävs inte för att egendomen skall kunna sägas vara ianspråktagen. Enligt utskottets mening finns det såväl sakliga som språkligt formella skäl för att ifrågavarande regel bör tillämpas i enlighet med vad som gäller enligt utsökningsbalkens terminologi. Om något annat hade varit avsett skulle det ha framgått av den föreslagna lagtexten.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i nu behandlad del.
Ansökan om skuldsanering
I propositionen föreslås att en ansökan om skuldsanering skall göras hos kronofogdemyndigheten. Denna ansökan skall vara skriftlig och uppgifterna i den skall undertecknas av gäldenären på heder och samvete. Det skall vidare ställas höga krav på att ansökan innehåller korrekta och fullständiga uppgifter. Om en ansökan är bristfällig skall kronofogdemyndigheten förelägga gäldenären att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå att ansökan kan avvisas om bristen inte avhjälps. Vidare skall en ansökan om skuldsanering kunna avslås genast om det är uppenbart att förutsättningarna för att erhålla skuldsanering inte är uppfyllda.
Enligt motion L12 av Elisabeth Persson m.fl. (v) bör kronofogdemyndigheten vid behov bistå gäldenären vid avhjälpandet av en brist i ansökan. De personer som är aktuella för skuldsanering är många gånger i en så svår och utsatt situation att de behöver bistånd för att göra en erforderlig ansökan. Motionärerna anser att detta uttryckligen bör framgå av lagtexten och de begär i yrkande 7 att riksdagen beslutar i enlighet härmed.
Även om förhållandevis höga krav måste ställas på en gäldenär i ett skuldsaneringsförfarande är det enligt utskottets mening uppenbart att vissa gäldenärer kan behöva hjälp med en ansökan om skuldsanering. Som ovan framgått har emellertid kommunerna ålagts att i det första steget lämna skuldsatta personer råd och anvisningar. Detta åliggande torde också omfatta råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering. Även kronofogdemyndigheten har vissa skyldigheter också när det gäller en ansökan om skuldsanering. Sålunda bör det av ett föreläggande om att avhjälpa en brist i ansökan framgå i vilka avseenden som ansökan är bristfällig och vad som erfordras av gäldenären för avhjälpa bristen. Därtill kommer den allmänna serviceskyldighet som åligger kronofogdemyndigheterna enligt 4 och 5 §§ förvaltningslagen. Denna serviceskyldighet innefattar bl.a. en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Att därutöver uttryckligen föreskriva i skuldsaneringslagen att kronofogdemyndigheten skall bistå gäldenären vid avhjälpande av en brist i ansökan kan enligt utskottets mening inte anses erforderligt.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker bifall till motion L12 yrkande 7.
Inledande av skuldsanering
En ansökan om skuldsanering, som inte avvisas eller avslås, skall enligt propositionen föranleda kronofogdemyndigheten att fatta ett formligt beslut om att skuldsanering skall inledas. Beslutet skall kungöras i Post- och Inrikes Tidningar med uppmaning till fordringsägare att skriftligen inom en månad anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten. Om det finns särskilda skäl kan kronofogdemyndigheten införa kungörelsen även i en eller flera ortstidningar och också förlänga fristen till två månader.
I motion L11 av Sten Svensson (m) framhålls att det är av största vikt att borgenärerna informeras om skuldsaneringshandläggningen. Enligt motionären kan det vidare antas att flertalet mindre fordringsägare inte bevakar kungörelser i Post- och Inrikes Tidningar utan främst i ortstidningarna. Mot denna bakgrund anser motionären att kungörelse regelmässigt bör ske såväl i Post- och Inrikes Tidningar som i en eller flera ortstidningar. Endast när särskilda skäl föreligger bör det räcka med Post- och Inrikes Tidningar. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet med det anförda.
Utskottet har för sin del ingen annan uppfattning än motionären om att det är viktigt att borgenärerna får kännedom om att ett skuldsaneringsförfarande har inletts och att de får tillfälle att anmäla sina fordringar. Eftersom avgörande rättsverkningar föreslås bli knutna till underlåtenheten att anmäla sin fordran i ärendet är det ofrånkomligt att förfarandet måste innehålla någon form av publikt kungörelsemoment. I likhet med departementschefen anser dock utskottet att kungörande i ortstidning vid sidan av Post- och Inrikes Tidningar i flertalet fall inte torde vara nödvändigt. I många fall förekommer endast ett fåtal kreditgivare som bedriver sin verksamhet yrkesmässigt. Man kan kräva att dessa kreditgivare bevakar vad som kungörs i Post- och Inrikes Tidningar. I detta sammanhang bör också erinras om att gäldenären är skyldig -- och har ett klart eget intresse av -- att i sin ansökan lämna uppgift om samtliga fordringsägare. De fordringsägare som gäldenären har angett i sin ansökan gör givetvis ingen rättsförlust om de underlåter att anmäla sin fordran. Enligt utskottets mening bör därför kungörelse i ortstidning endast ske i de fall kronofogdemyndigheten anser det vara nödvändigt, exempelvis därför att man kan anta att det förekommer ett stort antal kreditgivare som inte bedriver sådan verksamhet yrkesmässigt. Att det inte alltid krävs kungörelse även i ortstidning är, som framhålls i propositionen, ett sätt att nedbringa kostnaderna för annonsering samtidigt som det också gör förfarandet totalt sett enklare.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen också i nu behandlad del och avstyrker följaktligen bifall till motion L11.
Borgenärsfunktionen beträffande skatter och avgifter
I propositionen föreslås att lagen om ackord rörande statliga fordringar m.m. kompletteras med en bestämmelse om att skattemyndighet får godta ett förslag om frivillig skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen är uppfyllda.
I motion L10 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) yrkas avslag på propositionen i denna del. Enligt motionärerna är kronofogdemyndighetens bedömning i ett skuldsaneringsärende tillräcklig, och det är därför onödigt att låta också skattemyndigheten ta ställning till ärendet. Utskottet kan konstatera att en möjlighet för staten att efterge eller nedsätta sin fordran i samband med en skuldsanering kräver ett uttryckligt lagstöd. I propositionen har valts den lösningen att reglera frågan på motsvarande sätt som gäller för ackord, dvs. borgenärsfunktionen skall innehas av skattemyndigheten. I förhållande till ackord föreslås dock vissa viktiga skillnader. Sålunda skall skattemyndigheten vid bedömningen av om ett förslag om skuldsanering kan antas inte -- som vid bedömningen av ackordsförslag -- enbart se om det kan vara fördelaktigt för det allmänna att godta förslaget. Med en sådan grund för bedömningen skulle skattemyndigheten, främst på grund av det företräde som genom införselinstitutet ges skattefordringar vid exekution i lön, i många fall tvingas vägra att godta förslaget. Enligt propositionen skall skattemyndigheten i stället anlägga ett vitt perspektiv i bedömningen av om förutsättningarna för skuldsanering enligt myndighetens mening föreligger. Detta följer av att det är skuldsaneringslagens kriterier som skall tillämpas. Om dessa förutsättningar föreligger skall skattemyndigheten godta förslaget. Enligt departementschefen säger det sig självt att skattemyndighetens bedömning normalt kommer att sammanfalla med kronofogdemyndighetens.
Enligt utskottets mening kan det ifrågasättas om inte statens borgenärsfunktion vid skuldsanering borde innehas av kronofogdemyndigheten. Frågan om borgenärsfunktionen för skatter m.m. bör dock enligt utskottets mening inte regleras annorlunda för skuldsanering än vad som gäller för ackord. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att frågan om borgenärsfunktionen i fråga om ackord berördes av utskottet i yttrandet 1992/93:LU6y till skatteutskottet över proposition 1992/93:198 om indrivning av statliga fordringar m.m. Utskottet konstaterade därvid att det i propositionen inte föreslogs någon ändring beträffande vilken myndighet som skall vara behörig att besluta i frågor om ackordsförslag på skatte- och avgiftsområdet. Utskottet erinrade om att Insolvensutredningen (Ju 1988:02) i sitt slutbetänkande (SOU 1992:113) Lag om företagsrekonstruktion förordat bl.a. att borgenärsfunktionen vid ackord beträffande skatter och avgifter flyttas från skattemyndigheten till kronofogdemyndigheten. Mot bakgrund härav och att betänkandet var föremål för remissbehandling ansåg utskottet i likhet med föredragande statsrådet att någon ändring vad gäller ackordsmyndighet i fråga om skattefordringar m.m. då inte borde ske. Utskottet underströk dock angelägenheten av en skyndsam beredning av Insolvensutredningens förslag.
Utskottet kan konstatera att Insolvensutredningens förslag ännu inte föranlett någon proposition. Enligt vad utskottet erfarit är emellertid en lagrådsremiss planerad under våren. I avvaktan på en proposition i ämnet anser utskottet inte att någon ändring bör ske beträffande statens borgenärsfunktion vid ackord. I linje med vad utskottet ovan uttalat bör därmed skattemyndigheten tills vidare också ges möjlighet att godta förslag om skuldsanering. Utskottet vill dock slå fast att huvudansvaret för skuldsanering åvilar kronofogdemyndigheten. Skattemyndighetens bedömning torde därför snarast vara av formell karaktär.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i nu behandlad del och avstyrker såleds bifall till motion L10.
Övrigt
Utskottet har uppmärksammat att det i lagtexten till den föreslagna skuldsaneringslagen förekommer en ofullständig hänvisning. I 10 § första stycket 1. hänvisas till 33 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken. Det framgår emellertid av motiveringen till paragrafen i skuldsaneringslagen att hänvisningen rätteligen bör avse 33 kap. 1 § första och andra styckena rättegångsbalken. Denna ofullständighet bör rättas till.
Mot de delar av propositionen som inte berörts särskilt har utskottet ingen erinran.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunens skyldigheter att riksdagen med avslag på motion 1993/94:L12 yrkande 4 antar regeringens förslag till skuldsaneringslag såvitt avser 1 §,
2. beträffande social helhetsprövning att riksdagen avslår motion 1993/94:L12 yrkande 6,
3. beträffande rätt till en skälig bostad att riksdagen avslår motion 1993/94:L12 yrkande 5,
4. beträffande bristfällig ansökan att riksdagen med avslag på motion 1993/94:L12 yrkande 7 antar 11 § i regeringens förslag till skuldsaneringslag, 5. beträffande kungörelse av beslut om inledande av skuldsanering att riksdagen med avslag på motion 1993/94:L11 antar 14 § i regeringens förslag till skuldsaneringslag,
6. beträffande Konsumentverkets utbildningsresurser att riksdagen avslår motion 1993/94:L12 yrkande 2,
7. beträffande tillgång till kommunal budgetrådgivning att riksdagen avslår motion 1993/94:L12 yrkandena 1 och 3, 8. beträffande skuldsaneringslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till skuldsaneringslag, i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan, med den ändringen i 10 § att hänvisningen i lagrummets första stycke 1. skall avse 33 kap. 1 § första och andra styckena rättegångsbalken,
9. beträffande lagen om ackord rörande statliga fordringar m.m. att riksdagen med avslag på motion 1993/94:L10 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.,
10. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i brottsbalken, dels lag om ändring i lagen (1927:77) om försäkringsavtal, dels lag om ändring i lagen (1936:81) om skuldebrev, dels lag om ändring i ackordslagen (1970:847), dels lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429), dels lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173), dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
dels lag om ändring i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., dels lag om ändring i utsökningsregisterlagen (1986:617), dels lag om ändring i konkurslagen (1987:672), dels ock lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet.
Stockholm den 21 april 1994
På lagutskottets vägnar Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Margareta Gard (m), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Lars Andersson (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m), Per Erik Granström (s), Karin Pilsäter (fp) och Stina Eliasson (c).
Propositionens lagförslag
Bilaga