5. Kommunernas självstyrelse

Statens styrning av kommunerna (2002/03:RR21) (Betänkande 2003/04:FIU22 Finansutskottet)

Finansutskottets betänkande2003/04:FIU22

Statens styrning av kommunerna (2002/03:RR21)

Sammanfattning
Finansutskottet avstyrker fyra förslag från Riksdagens revisorer som i
huvudsak handlar om problem och otydligheter i redovisningen av statsbidragen
till kommuner och landsting. Revisorerna anser att begreppet statsbidrag
behöver definieras och avgränsas, att redovisningen av statsbidragen
behöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaret för redovisningen
av statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravet för kommuner
och landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheter utredas.
Utskottet anser emellertid att det finns utrymme för att förbättra
redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragen
skulle enligt utskottets bedömning kunna redovisas på ett mer överskådligt
sätt än i dag utan att riksdagen behöver begära en fullständig redovisning
som revisorerna föreslår.
Utskottet avstyrker också fyra motionsförslag som dels tar upp samma ämnen
som revisorerna, dels berör den kommunala självstyrelsens ställning, dels
kommunernas ansvar vid nationella satsningar på infrastruktur.
I betänkandet finns 6 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Klargör begreppet statsbidrag
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 1.
Reservation 1 (m, fp, kd, c)

2. Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 2 och motion 2003/04:Fi278
yrkandena 1 och 2.
Reservation 2 (m, fp, kd, c)

3. Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 3.
Reservation 3 (m, fp, kd, c)

4. Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 4.
Reservation 4 (m, fp, kd, c)

5. Kommunernas självstyrelse
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 1.
Reservation 5 (c)

6. Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar
Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 2.
Reservation 6 (c)
Stockholm den 2 mars 2004
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),
Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell
(kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer
Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Yvonne
Ruwaida (mp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v)
och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
På förslag av finansutskottet har Riksdagens revisorer granskat statens
styrning av kommunerna. Resultaten av granskningen har tidigare redovisats
för riksdagen genom rapporter och tre skrivelser:
Skrivelse 2001/02:RR19 Riksdagens revisorers förslag angående statens
styrning av livsmedelstillsynen (bilaga 1), som riksdagsbehandlades i
betänkande 2001/02:MjU22.
Skrivelse 2002/03:RR3 Riksdagens revisorers förslag angående statens
styrning av skolan (bilaga 2), som riksdagsbehandlades i betänkande
2002/03:UbU3.
Skrivelse 2002/03:RR4 Riksdagens revisorers förslag angående nationella
mål i kommunernas äldreomsorg (bilaga 3), som riksdagsbehandlades i
betänkande 2002/03:SoU9.
Den nu aktuella skrivelsen är en slutrapportering av revisorernas granskning
av statens styrning av kommunerna. Den innehåller dels en summering av de
tidigare skrivelserna, dels fyra nya förslag som baseras på rapporten
2002/03:14 Vad ska man tro? Redovisning av statsbidrag till kommunerna
(bilaga 4). Som underlag för revisorernas bedömningar ligger också två
forskarrapporter, Statens styrning av kommunerna (bilaga 5) samt Kommunal
självstyrelse i förändring (bilaga 6).
Utskottet behandlar och avstyrker revisorernas förslag samt två motioner
med sammanlagt fyra yrkanden.

Utskottets överväganden
Bakgrund
Revisorernas skrivelse
Revisorerna pekar på en rad oklarheter i frågor som rör statens styrning
av kommunerna. Det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom
utformningen av bidrags- och utjämningssystem. Komplexiteten i systemen är
betydande vilket gör det mycket svårt att förstå och överblicka bidrags-
och utjämningssystemen, skriver revisorerna.
Vidare skriver revisorerna att regeringens sätt att genomföra ekonomiska
regleringar gentemot kommuner och landsting riskerar att urholka de
generella statsbidragen. När kommunerna t.ex. tilldelas en ny uppgift görs
normalt en reglering som ger kommunerna medel för att utföra den. Regleringen
tar emellertid inte hänsyn till att omfattningen av den nya tjänsten kan
förändras över tiden vilket kan leda till att kommunerna blir såväl under-
som överkompenserade. Om den ursprungliga regleringen inte räcker till,
finns en risk att statsbidraget efterhand urholkas så att det är oklart
i vilken mån bidraget kan betraktas som ett finansiellt stöd, anser
revisorerna.
Revisorerna är också kritiska till den ökade användningen av specialdestinerade
statsbidrag och anser att det är oklart vilka analyser som ligger till
grund för denna utveckling. Det saknas analyser, skriver revisorerna, av
hur kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av den
ökade andelen specialdestinerade statsbidrag. Bristen på konsekvensanalyser
är allvarlig. För att ge riksdagen bättre underlag för att bedöma effekterna
av regeringens förslag behövs konsekvensanalyser av hur förslagen påverkar
kommunernas ekonomi, verksamhet och medborgare, anser revisorerna.
Även redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting är oklar,
anser revisorerna, både vad beträffar redovisningens innehåll och vem
som ansvarar för den. Regeringen har heller inte vid något tillfälle lämnat
en samlad redovisning av de generella och specialdestinerade statsbidragen.
Det är inte ens klart hur begreppet statsbidrag definieras trots att det
används i reglering och officiell statistik.
Balanskravets syfte är att åstadkomma en god ekonomisk hushållning i
kommuner och landsting. Det finns dock möjligheter för kommuner som har
synnerliga skäl att inte behöva uppfylla balanskravet, skriver revisorerna.
Huruvida det finns synnerliga skäl eller inte är dock en fråga som den
enskilda kommunen eller landstinget självt får avgöra. Det saknas även
sanktionsmöjligheter mot de kommuner eller landsting som bryter mot
balanskravet.
Revisorerna lämnar fyra förslag. Förslagen berör frågor om att begreppet
statsbidrag behöver definieras och avgränsas, att redovisningen av
statsbidragen behöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaret
för redovisningen av statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravet
för kommuner och landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheter
utredas.
Statskontorets rapport om statsbidragen till kommuner och landsting
I september 2003 presenterade Utjämningskommittén sitt betänkande Gemensamt
finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Som underlag för
utredningen gav kommittén Statskontoret i uppdrag att kartlägga och
analysera statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Statskontoret
fick i uppgift att särskilt beskriva och analysera
vilka statsbidrag som utgår till kommuner och landsting,
de olika bidragens syfte, omfattning, konstruktion och finansiering,
bidragens fördelning på olika kommuner och landsting,
om några av bidragen har en konstruktion som påverkar utjämningen mellan
kommuner och landsting samt omfattningen av denna eventuella påverkan.
I uppdraget ingick också att bedöma möjligheterna att inordna specialdestinerade
statsbidrag i det generella bidraget.
I januari 2003 presenterade Statskontoret resultatet av sitt uppdrag i
rapporten Statsbidragen till kommuner och landsting (2003:5). En sammanfattning
av rapporten finns som bilaga 5 i Utjämningskommitténs betänkande.
Statskontoret skriver att begreppen generella och specialdestinerade
statsbidrag inte är helt okomplicerade. Är ett generellt bidrag generellt
för att det är avsett för alla kommuner och landsting, för att det inte
är knutet till en speciell verksamhet eller bådadera? Är ett specialdestinerat
bidrag riktat mot en speciell verksamhet, mot vissa kommuner eller landsting,
eller bådadera? Av analytiska skäl har Statskontoret i stället valt att
göra en indelning utifrån två grunder. Den ena delar in anslagen beroende
på om de är avsedda för alla kommuner eller landsting, bara vissa eller
blandat, dvs. delvis avsett för alla, delvis för vissa kommuner och
landsting. Den andra analysgrunden tar sikte på om ett anslag är knutet
till en viss verksamhet eller inte. Statskontoret pekar dock på att
underlaget för analysen är omfattande och komplext, och att det inte är
möjligt att entydigt avgränsa de olika kategorierna från varandra. Det är
heller inte så, skriver Statskontoret, att ett anslag i sin helhet antingen
är eller inte är ett statsbidrag.
Statskontoret har i sin analys valt att använda sig av tre kategorier:
Anslag som i sin helhet är avsedda för kommuner och landsting.
Anslag som till en del är avsett för kommuner eller landsting.
Anslag där det inte finns särskilt avsatta medel för kommuner och landsting
men där dessa ändå mottagit utbetalningar.
En ytterligare komplikation i analysen är att det inte är självklart att
alla medel som betalats ut till kommunerna utgör ett verkligt resurstillskott.
Det finns exempelvis ett antal anslag som utgör ersättning från staten
till kommuner och landsting för att dessa utfört tjänster för statens
räkning. Som exempel på detta nämner Statskontoret bl.a. ersättningen för
klinisk utbildning och forskning, ersättning till vissa regionala
självstyrelseorgan och ersättning för kommunala högskoleutbildningar.
Sammantaget
bedömer Statskontoret att ersättningar för tjänsteköp uppgår till ca 6
miljarder kronor.
I kategori 3 enligt uppställningen ovan, ingår hela 72 anslag som sammanlagt
uppgår till drygt 5 miljarder kronor. Statskontoret skriver dock att det
till allra största delen handlar om bidrag som utgår till kommuner och
landsting på samma villkor som till andra mottagare. Ungefär en halv
miljard av medlen utgörs dessutom av EU-medel. Inte heller dessa 5 miljarder
är enligt Statskontorets bedömning att betrakta som statsbidrag avsedda
att stödja den kommunala sektorn.
Sammanlagt har Statskontoret identifierat 127 anslag som berör kommunsektorn,
och från dessa anslag utbetalades sammanlagt 139 miljarder kronor till
kommuner och landsting under 2001. I dessa medel ingår dock utjämningsbidraget,
som ju motsvaras av en lika stor avgift och därför inte är något stöd
till kommunsektorn, utan en omfördelning inom sektorn. Dessutom ingår
medel för köp av tjänster m.m. som knappast heller kan betraktas som ett
stöd till kommunsektorn. Efter att ha tagit hänsyn till dessa faktorer
gör Statskontoret bedömningen att ca 112 miljarder kronor är en mer
rättvisande siffra över statsbidragens storlek under 2001.
Anslagens storlek varierar kraftigt. Mer än 60 % av anslagen är mindre än
50 miljoner kronor och dessa svarar sammanlagt för bara 0,5 % av de
utbetalda medlen. Hela 22 anslag är mindre än 1 miljon kronor i utbetalt
belopp och 43 anslag är mindre än 5 miljoner kronor. De 15 största anslagen
svarar tillsammans för mer än 95 % av stödet, och de 3 största anslagen
svarar tillsammans för mer än 80 % av det totala utbetalda beloppet.
Redovisningen av statsbidragen
Redovisningen av kommunernas ekonomi och av statsbidragen görs i olika
sammanhang, med olika syften och enligt olika redovisningsprinciper.
Kommunernas egen redovisning bygger, i likhet med de statliga myndigheternas,
på bokföringsmässiga principer. Redovisningen avser periodiserade intäkter
och kostnader. Det är i dessa termer som balanskravet för kommuner och
landsting är definierat.
Kommunernas ekonomi ingår också som en del av den totala offentliga sektorn
och redovisas i nationalräkenskaperna (NR). NR-systemet, som använder
begreppet finansiellt sparande, är styrt av ett internationellt regelverk
under EU (ENS 95). Definitioner, avgränsningar och periodiseringsprinciper
är därmed fastställda för alla EU-länder och systemet syftar till att ge
en rättvisande och jämförbar bild av ländernas ekonomier trots deras
varierande administrativa uppbyggnad och ansvarsfördelning. Statistiska
centralbyrån har ansvaret för nationalräkenskaperna. Informationen om den
statliga sektorn, och därmed också statsbidragen till kommunerna, hämtas
i huvudsak från statsredovisningen som Ekonomistyrningsverket (ESV)
ansvarar för. Statsredovisningen följer emellertid inte samma principer som
NR utan det krävs bearbetningar av uppgifterna från statsredovisningen
för att de ska anpassas till NR. ESV har ansvaret för bearbetningarna och
fungerar således i detta avseende som en underleverantör till SCB.
Statsbidragen till kommunerna redovisas också i statsbudgeten, fördelade
på anslag på det sätt som riksdagen bestämt. Huvuddelen av bidragen till
kommunerna redovisas under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner,
men betydande bidrag redovisas också under andra utgiftsområden.
Redovisningen i statsbudgeten är inte periodiserad utan avser de kassamässiga
utgifter som staten beräknas ha kommande budgetår.
Beskrivningar av vad som skiljer redovisningarna åt har publicerats i
flera olika sammanhang. I skriften Statens finanser publicerar ESV årligen
förklaringar till övergången mellan statsredovisningen och
nationalräkenskaperna.
Under 2001 ägnade ESV i sina budgetprognoser flera temaavsnitt åt sambanden
mellan nationalräkenskaperna och statsredovisningen och ett av dessa
temaavsnitt handlade särskilt om transfereringar till kommuner. I
budgetpropositionen skriver regeringen om dessa frågor och ägnar t.ex. en
fördjupningsruta åt att reda ut skillnaden mellan kommunernas resultat som
används vid bedömningen av balanskravet, och sektorns finansiella sparande
enligt NR (prop. 2003/04:1, bil. 2 s. 74-75). Det är fullt möjligt både
att uppfylla balanskravet trots ett negativt finansiellt sparande och
vice versa. De största skillnaderna beror på olika sätt att periodisera
skatterna, redovisa investeringar, pensionsskuldens förändring samt
finansiella kostnader och intäkter. I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1,
avsnitt 4.4.5) ägnas också ett avsnitt åt att redovisa övergången mellan
statsbudgetens saldo (statsredovisningen) och statens finansiella sparande
(NR).
Det har också gjorts ett omfattande gemensamt arbete mellan de berörda
myndigheterna ESV, SCB och Konjunkturinstitutet (KI). Dessa bildade 1997
den s.k. ASTA-gruppen för att utveckla jämförande statistik för statens
finanser. I regleringsbreven för 2000 och 2001 fick de tre myndigheterna
ett gemensamt uppdrag att "utveckla fördelningsnycklar och länktabeller
mellan NR och budgetredovisningen". I december 2001 överlämnade gruppen
sin rapport till regeringen.
I regeringens arbete med budgeten görs löpande avstämningar mellan de
siffror som redovisas i statsbudgeten och de som används i det finansiella
sparandet, för att säkerställa att beräkningarna hänger ihop trots de
skillnader som finns mellan redovisningssystemen.
Klargör begreppet statsbidrag
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till skillnader som finns mellan redovisningen i statsbudgeten
och nationalräkenskaperna avstyrker utskottet revisorernas förslag att
definiera begreppet statsbidrag. Därmed avstyrker utskottet revisorernas
förslag 1.
Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).
Revisorernas förslag
Revisorerna framhåller att begreppet statsbidrag används i olika sammanhang,
t.ex. i officiell statistik, men att begreppet inte har någon definition.
Bidrag som utgår till kommuner och landsting men inte betraktas som
statsbidrag behöver särskilt anges och förklaras. Om begreppet definieras
underlättas både redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting
och kommunikationen mellan staten och kommunerna, anser revisorerna.
Finansutskottets ställningstagande
Av Statskontorets rapport framgår tydligt att begreppet statsbidrag till
kommuner och landsting inte är enhetligt och inte har någon fullständigt
klar avgränsning. Det finns medel som går till kommuner och landsting men
som enligt Statskontoret inte kan anses vara ett stöd till kommunsektorn.
Det gäller t.ex. medel som är en ersättning för att kommunerna utför
vissa uppgifter för statens räkning, och därför kan betraktas som köp av
tjänster. Det finns också medel som betalats ut till kommuner och landsting
sedan dessa sökt bidrag på samma villkor som andra tänkbara mottagare.
Som revisorerna skriver används begreppet statsbidrag i olika sammanhang
men har inte någon entydig definition. Det finns emellertid olika sätt
att redovisa den statliga ekonomin och de olika redovisningarna skiljer
sig åt beroende på vilket syfte redovisningen har. Statsbidragen såsom de
redovisas i statsbudgeten är, av orsaker som framgått ovan, inte identiska
med statsbidragen som de redovisas i nationalräkenskaperna.
Det är knappast möjligt att definiera begreppet statsbidrag som en lista
av anslag eftersom det finns flera anslag som delvis går till kommunsektorn
och delvis till andra mottagare. I ESV:s bearbetningar från statsredovisningen
till nationalräkenskaperna kan en del av ett anslag kategoriseras som
bidrag till kommuner. Det är emellertid svårt att åskådliggöra en sådan
uppdelning inom ramen för statsbudgetens struktur.
Utskottet anser att det är viktigt att redovisningen är så tydlig och
lättolkad som möjligt. I regeringens årliga skrivelse Utvecklingen inom
den kommunala sektorn ges en översiktlig redovisning av hur ekonomin i
kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren. I denna skrivelse
kan redovisningen av statsbidragen förbättras i syfte att få till stånd
en bra kommunikation mellan staten och kommunsektorn.
Det förefaller dock inte, mot bakgrund av redovisningssystemens olika
uppbyggnad och syften, lämpligt att begära en entydig definition av
begreppet statsbidrag. Revisorernas förslag punkt 1 avstyrks därmed.
Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att det finns utrymme för en tydligare redovisning av
statsbidragen till kommuner och landsting men avstyrker revisorernas
förslag om att i ett sammanhang ge en samlad redovisning av alla statsbidrag.
Utskottet anser heller inte att det är nödvändigt för riksdagen att begära
särskilda analyser av effekterna av specialdestinerade statsbidrag.
Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 2 samt en motion.
Jämför reservation 2 (m, fp, kd, c).
Revisorernas förslag
Huvudprincipen bakom statens bidragsgivning till kommuner och landsting
är att bidragen ska vara generella, men att specialdestinerade bidrag kan
vara motiverade i vissa fall. Revisorerna konstaterar dock att regeringen
inte någon gång har lämnat en samlad redovisning av de generella och
specialdestinerade statsbidragen.
Revisorerna anser att det behövs analyser av effekterna av specialdestinerade
statsbidrag och anser att sådana analyser bör påbörjas snarast. Utan sådana
analyser är det svårt att ta ställning till behovet av specialdestinerade
statsbidrag.
Revisorerna anser vidare att målen för statens bidragsgivning borde
innebära att specialdestinerade statsbidrag används återhållsamt och att
regeringen borde överväga vilka bidrag som kan avvecklas. Ett första steg
i en sådan process skulle kunna vara att redovisa de specialdestinerade
bidragen i ett sammanhang. Redovisningen bör omfatta
huruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidrag
vilka villkor som ska uppfyllas för att få bidrag
huruvida ansökan ska lämnas eller om bidraget ska rekvireras
vem som disponerar anslaget
vilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpas
hur bidraget ska följas upp.
Motionen
I motion Fi278 (fp) ifrågasätts om de specialdestinerade statsbidragen
verkligen uppfyller de mål som de är ämnade för. Bidragen riskerar att
styra kommunernas agerande på ett sätt som ger oförutsedda och oönskade
effekter på kommunernas verksamhet. Relationen mellan staten och kommunerna
är oklar på flera sätt, t.ex. vad gäller bidragssystemet, kommunernas
resurser och individernas rättssäkerhet. För att komma till rätta med
denna osäkerhet behövs ett antal åtgärder. Det behövs konsekvensanalyser
för att riksdagen ska kunna bedöma effekterna för kommuner och landsting
av regeringens förslag (yrkande 1).
Motionärerna anser också att det behövs en kartläggning och redovisning
av alla olika typer av statsbidrag. Effekterna av statsbidragen måste
också klargöras och för detta behövs en omfattande genomgång av redan
gjorda utvärderingar samt eventuella kompletteringar (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande
Revisorerna liksom motionärerna efterlyser en samlad redovisning av både
de generella och specialdestinerade statsbidragen till kommunerna.
Utskottet anser att Statskontorets rapport (2003:5) till stor del är en
sådan redovisning som revisorerna och motionärerna efterlyser. Rapporten
innehåller bl.a. en detaljerad genomgång av alla anslag från vilka medel
betalats ut till kommuner eller landsting. Under 2001 var det hela 127
anslag där sådana utbetalningar gjordes. Rapporten visar emellertid att
materialet är komplext och svårt att överblicka. Att begära att regeringen
återkommande ska lista alla dessa 127 anslag eller motsvarande förefaller
dock inte vara det mest meningsfulla sättet att informera riksdagen. Som
framgår av Statskontorets rapport är många anslag små och av en karaktär
som gör det mindre intressant för riksdagen att begära en sådan fullständig
anslagsredovisning.
Detta betyder emellertid inte att rapporteringen till riksdagen inte kan
eller bör förbättras. Ett begränsat antal anslag svarar för den helt
dominerande delen av statens stöd till kommunsektorn. Regeringen skulle
därför, utan att behöva gå så långt som revisorerna önskar, kunna ge en
fylligare och mer överskådlig bild av statsbidragen än vad som nu är fallet.
Utskottet anser alltså att det finns utrymme för förbättringar i
rapporteringen till riksdagen av statsbidragen till kommunsektorn. Redovisningen
skulle kunna göras mer samlad än i dag, vilket skulle förbättra överblicken.
Det förhållandet att statsbidrag förekommer inom många utgiftsområden
borde inte behöva hindra en tydligare redovisning. Som framgår av
Statskontorets rapport skulle en samlad redovisning av t.ex. ett femtontal
anslag täcka in den helt dominerande delen av statens bidrag till
kommunsektorn.
Utskottet vill också påminna om att Utjämningsutredningen (SOU 2003:88),
som för närvarande remissbehandlas, föreslår en mängd förändringar som
påverkar statsbidragsgivningen. Som en del i dessa förändringar ingår att
flera specialdestinerade bidrag inordnas i det generella statsbidraget.
Sådana förändringar skulle troligen innebära att antalet anslag som behöver
redovisas samlat för att i allt väsentligt täcka in statens stöd till
kommunsektorn blir än mindre. Regeringen avser att lämna en lagrådsremiss
i det ärendet den 15 april 2004.
Revisorerna anser vidare att regeringen bör analysera effekterna av
specialdestinerade statsbidrag och pekar på att med en ökande mängd
specialdestinerade bidrag, riskerar kommunerna att bli både över- och
underkompenserade inom de områden som staten vill stödja. Revisorernas skrivelse
kan dock ge det missvisande intrycket att sådana uppföljningar knappast
förekommer. Skolverket presenterade t.ex. en första uppföljning av
maxtaxereformen inom barnomsorgen i mars 2003, vilket också redovisades i
regeringens skrivelse om utveckling inom den kommunala sektorn (skr.
2002/03:102). Även effekterna av medlen som avser personalförstärkningar
i skolan har följts upp en första gång av Skolverket, vilket också det
redovisas till riksdagen i samma skrivelse.
Utskottet anser att det är angeläget att regeringen noga följer upp
effekterna av bidragen till kommuner och landsting där så är möjligt och
rimligt. I regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn
redovisas hur verksamheterna utvecklas i förhållande till de nationella
mål som riksdag och regering har formulerat. Med denna redovisning som
grund kan en utvärdering göras av huruvida statsbidragen uppfyllt de mål
som de var ämnade för.
Sådana uppföljningar bör vara en viktig och naturlig del i arbetet med
att utforma den statliga styrningen av kommuner och landsting. Med tanke
på att regeringen bedriver ett omfattande utvärderingsarbete som berör
kommunala verksamheter anser emellertid inte utskottet att riksdagen
behöver begära några särskilda analyser av effekterna av specialdestinerade
statsbidrag.
Med det anförda avstyrker utskottet revisorernas förslag punkt 2 samt
motion Fi278 (fp) yrkandena 1 och 2.
Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser inte att ansvaret för redovisningen av statsbidragen till
kommuner och landsting behöver tydliggöras.
Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 3.
Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).
Revisorernas förslag
Revisorerna anser att det finns oklarheter i regeringens, ESV:s och SCB:s
uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Det finns skillnader mellan
olika uppgifter och dessa skillnader förklaras inte. Det är viktigt,
framhåller revisorerna, att statistik som till synes beskriver samma sak
förklaras och att eventuella bearbetningar framgår. Annars finns en risk
att beslutsfattare drar felaktiga slutsatser. ESV och SCB har inlett ett
samarbete om uppgifter avseende statsbidragen till kommuner, och revisorerna
anser att det är viktigt att detta arbete fortsätter och ger resultat.
Revisorerna föreslår att regeringen bör ge de statistikansvariga myndigheterna
i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika uppgifter har räknats fram.

Revisorerna utgår från att deras synpunkter beaktas av regeringen i samband
med beredningen av förslagen från Utredningen om översyn av den ekonomiska
statistiken (SOU 2002:118).
Finansutskottets ställningstagande
Ansvarsfördelningen för den ekonomiska statistiken är oklar, anser
revisorerna. ESV håller dock inte med om detta. Nuvarande ordning innebär
(som framgått under rubriken Redovisningen av statsbidragen) förenklat
att nationalräkenskaperna redovisas enligt EU:s regelverk och definitioner
(ENS 95) och att SCB är ansvarig för detta. Statsredovisningen bygger på
uppgifter från myndigheterna och utgör underlag för bl.a. anslagen i
statsbudgeten. För den redovisningen ansvarar ESV. Dessutom har ESV i
uppdrag att bearbeta uppgifter från statsredovisningen om statens inkomster
och utgifter så att dessa överensstämmer med NR:s definitioner. ESV förser
sedan SCB med uppgifterna som ingår som en del i nationalräkenskaperna.
Utskottet
delar således inte revisorernas uppfattning att ansvaret för
nationalräkenskaperna
är oklart. Utskottet förutsätter emellertid att de berörda myndigheterna,
i den mån de bedömer det som nödvändigt, samarbetar för att i största
möjliga utsträckning eliminera oklarheter i övergången mellan de båda
redovisningssystemen.
Utskottet är också medvetet om att det för närvarande pågår ett arbete
med att förbättra den ekonomiska statistiken. Med utgångspunkt från
utredningen Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU
2002:118) fick SCB i sitt regleringsbrev för 2004 i uppdrag att ta fram
en åtgärdsplan för förbättringar av den ekonomiska statistiken. Arbetet
med åtgärdsplanen kommer att redovisas löpande för regeringen och
målsättningen är att åtgärderna ska genomföras under en femårsperiod.
Mot denna bakgrund anser utskottet inte att riksdagen behöver göra något
särskilt uttalande i denna fråga och avvisar revisorernas förslag punkt
3.
Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till att regeringen avser att inom kort lägga fram en
proposition om balanskravet för kommuner och landsting anser utskottet
inte att åtgärder bör vidtas för att tydliggöra balanskravet.
Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 4.
Jämför reservation 4 (m, fp, kd, c).
Revisorernas förslag
Revisorerna anser att balanskravet för kommuner och landsting behöver
tydliggöras. Undantag från balanskravet kan tillåtas om det föreligger
synnerliga skäl, men detta begrepp har inte preciserats. Revisorerna
skriver att vad som kan anses vara synnerliga skäl, enligt förarbetena
till lagen, är en lokal bedömning som ska prövas i den politiska processen
i enskilda kommuner och landsting. Frågan om man följer lagen avgörs då
av enskilda kommuner eller landsting. Revisorerna anser också att frågan
om sanktioner för de fall balanskravet inte efterlevs behöver utredas.
Finansutskottets ställningstagande
Ekonomiförvaltningsutredningen presenterade sitt betänkande God ekonomisk
hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) i november 2001.
Utredningen innehöll förslag till förändringar i utformningen av balanskravet
för kommuner och landsting. Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet
och regeringen avser att lämna en proposition till riksdagen den 15 april
i år.
Utskottet anser att propositionen inte bör föregripas genom några uttalanden
från riksdagens sida. Revisorernas förslag punkt 4 avstyrks.
Kommunernas självstyrelse
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avvisar ett motionsförslag om att klargöra innebörden av den
kommunala självstyrelsen.
Jämför reservation 5 (c).
Motionen
I motion Fi14 (c) framhålls att det kommunala självstyret måste värnas.
Staten ger kommunerna uppgifter men inte tillräcklig finansiering. Om
kommuner och landsting ska ha verklig möjlighet att fullfölja sitt uppdrag
måste de också få instrument för att kunna göra det. Det är nödvändigt,
anser motionärerna, att klargöra den reella innebörden av begreppet
kommunalt självstyre (yrkande 1).
Finansutskottets ställningstagande
Frågan om den kommunala självstyrelsens ställning har behandlats tidigare
av finansutskottet. I betänkandet 2002/03:FiU19 behandlades näraliggande
frågor, och utskottet hänvisade då till den ingående behandling av den
kommunala självstyrelsens ställning som konstitutionsutskottet gjorde i
sitt betänkande 2000/01:KU12. Finansutskottet instämde i konstitutionsutskottets
uppfattning att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla
dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor.
Finansutskottet vidhåller sin tidigare uppfattning.
Utskottet vill också påminna om Ansvarskommitténs arbete med att analysera
samhällsförändringar som skulle kunna föranleda förändringar av strukturen
och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och
kommunerna. Utredningen lämnade i december 2003 ett delbetänkande som för
närvarande ligger till grund för de direktiv som regeringen utformar för
utredningens fortsatta arbete. I delbetänkandet föreslog Ansvarskommittén
att det fortsatta arbetet bl.a. skulle avse "en strategi för en tydligare
ansvarsfördelning i samhällsorganisationen vid flernivåstyrning där en
renodling av ansvaret inte är möjlig eller lämplig och som tar sikte på
ökad utvecklingskraft".
Kommitténs fortsatta arbete kan komma att aktualisera frågor som berör
den kommunala självstyrelsens ställning och avgränsningar. Utskottet anser
inte att något tillkännagivande om att klargöra innebörden av den kommunala
självstyrelsen är motiverat.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi14 (c) yrkande 1.
Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser inte att kommunernas roll vid finansieringen av nationella
infrastruktursatsningar behöver klargöras.
Därmed avstyrker utskottet den aktuella motionen.
Jämför reservation 6 (c).
Motionen
Motionärerna delar, i motion Fi14 (c), revisorernas uppfattning att det
finns stora oklarheter kring hur dagens bidragssystem verkar och vilka
effekter det har. Dessutom åläggs kommuner och landsting att vid sidan av
bidragssystemet delta i t.ex. infrastruktursatsningar, vilket skapar en
ohållbar situation för de berörda kommunerna. Kommunernas och landstingens
ansvar i samband med nationella infrastruktursatsningar behöver klargöras
(yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande
Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de
som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om
nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte minst
då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse
för staten och de berörda kommunerna. Frågor om finansieringsansvar för
sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan staten och kommunerna.
Staten har emellertid ingen möjlighet att formellt ålägga kommuner eller
landsting att delta i finansieringen av den nationella infrastrukturen.
Utskottet
bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan
statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i
infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till
fall i förhandlingar mellan de berörda parterna.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi14 (c) yrkande 2.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag
till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Klargör begreppet statsbidrag, punkt 1 (m, fp, kd, c)
av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson
(c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att klargöra begreppet statsbidrag. Därmed
bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 1.
Ställningstagande
Vi anser i likhet med Riksdagens revisorer att begreppet statsbidrag
behöver klargöras. Trots att det används såväl i regleringar som i officiell
statistik saknas i dag en definition av begreppet. För att de ekonomiska
relationerna mellan staten och kommunsektorn ska vara tydliga och
kommunikationen mellan de olika sektorerna ska vara klar, är det en
förutsättning
att begreppsapparaten är entydigt definierad. Det får inte råda någon
tvekan om vad som är eller inte är att betrakta som statsbidrag.
Därmed föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag 2002/03:RR21,
punkt 1.

2. Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter, punkt 2 (m, fp, kd,
c)
av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson
(c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att redovisa statsbidragen och klargöra deras
effekter. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 2 och
bifaller delvis motion 2003/04:Fi278 yrkandena 1 och 2.
Ställningstagande
Grundprincipen bakom bidragsgivningen till kommuner och landsting är att
bidragen ska vara generella men att specialdestinerade bidrag i vissa
fall kan vara motiverade. De senaste åren har emellertid antalet
specialdestinerade bidrag ökat markant utan att regeringen klargjort vilka
analyser och resonemang som ligger bakom denna förändring. Mängden
specialdestinerade statsbidrag framgår inte av regeringens redovisning, och
det är nära nog ogörligt att utifrån den skaffa sig en överskådlig bild
av bidragsgivningen till kommuner och landsting. I Statskontorets rapport
2003:5 framgår att medel betalades ut till kommuner eller landsting från
inte mindre än 127 olika anslag på statsbudgeten under 2001. Trots den
stora mängden anslag och komplexiteten i bidragsgivningen har regeringen
inte vid något enda tillfälle lämnat en samlad redovisning till riksdagen
över statsbidragen till kommunsektorn. Detta anser vi vara anmärkningsvärt.

Inte mindre anmärkningsvärd är avsaknaden av konsekvensanalyser av effekterna
av den stora mängden specialdestinerade statsbidrag. Som bl.a. Svenska
Kommunförbundet påtalat vid upprepade tillfällen finns stora risker att
de specialdestinerade bidragen inte uppfyller de mål de är ämnade för.
Bidragen tar inte hänsyn till lokala förhållanden utan riskerar att påverka
kommunernas agerande på ett sätt som kan ge oönskade effekter och bidra
till ineffektivitet i kommunsektorn.
Vi anser därför att regeringen regelbundet ska ge riksdagen en samlad
redovisning av statsbidragen till kommunerna samt snarast påbörja ett
arbete med att analysera effekterna på kommunernas verksamhet av de
specialdestinerade statsbidragen.
Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag
2002/03:RR21, punkt 2, samt delvis bifaller motion Fi278 (fp) yrkandena
1 och 2.

3. Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen, punkt
3 (m, fp, kd, c)
av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson
(c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att tydliggöra innehåll och ansvar för redovisningen
av statsbidragen. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 3.

Ställningstagande
Av Riksdagens revisorers rapport 2002/03:14 framgår att det finns oklarheter
i regeringens, ESV:s och SCB:s uppgifter om statsbidragen till kommunerna.
Statistik som till synes beskriver samma sak innehåller uppgifter som
inte är överensstämmande och skillnaderna mellan uppgifterna förklaras
inte på ett tillfredsställande sätt. Vi anser att det är uppenbart att
skillnader mellan olika statistiska uppgifter så långt som möjligt bör
elimineras, och om det inte är möjligt ska de åtminstone förklaras tydligt.
Regeringen bör därför ge de statistikansvariga myndigheterna i uppdrag
att regelmässigt förklara hur olika uppgifter om statsbidragen till
kommuner och landsting beräknats och vad som skiljer olika redovisningar åt.

Även när det gäller ansvaret för nationalräkenskaperna (NR) har revisorerna
funnit att det finns oklarheter. ESV ska enligt sina instruktioner
sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i NR-termer,
och ESV genomför också merparten av de justeringar som krävs för NR:s
behov. Revisorerna har dock funnit att det trots detta finns oförklarade
skillnader mellan ESV:s och SCB:s uppgifter om statsbidragen till kommunerna.
Vem som har det slutliga ansvaret för uppgifterna i NR framstår enligt
revisorerna som oklart. Vi anser att detta är mycket otillfredsställande
och att ansvaret för den ekonomiska statistiken behöver tydliggöras.
Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag
2002/03:RR21, punkt 3.

4. Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter, punkt 4 (m, fp,
kd, c)
av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas
Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson
(c).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om att tydliggöra balanskravet och utreda
sanktionsmöjligheter. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 4.

Ställningstagande
Vi anser att det finns behov av att tydliggöra kommunallagens krav på en
budget i balans. Lagen medger att budgeten inte behöver balanseras om det
föreligger synnerliga skäl. Vad som anses vara synnerliga skäl har emellertid
inte klargjorts, utan lagen kan tolkas så att det är den enskilda kommunen
eller landstinget som själv får avgöra om det föreligger synnerliga skäl.
Dessutom förfogar riksdag och regering inte över några sanktionsmöjligheter
gentemot kommuner eller landsting som bryter mot balanskravet.
Mot denna bakgrund anser vi att balanskravet behöver förtydligas och att
regeringen bör utreda möjligheten att införa någon form av sanktioner för
kommuner och landsting som inte lever upp till kommunallagens krav på en
budget i balans.
Därmed föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag 2002/03:RR21,
punkt 4.

5. Kommunernas självstyrelse, punkt 5 (c)
av Jörgen Johansson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om kommunernas självstyrelse. Därmed bifaller
riksdagen motion 2003/04:Fi14 yrkande 1.
Ställningstagande
För att kommuner och landsting ska kunna klara sina välfärdsuppdrag måste
det finnas en verklig kommunal självstyrelse. Dagens ordning, där staten
styr genom att lägga alltfler uppgifter på kommunerna utan att bidra med
tillräcklig finansiering, undergräver de lokalt förtroendevaldas möjligheter
att fullgöra sina uppdrag. Många politiskt aktiva på lokal nivå uppfattar
denna ordning som ett ständigt pågående misstroendevotum mot dem. Statliga
pålagor utan finansiering framstår alltmer som ett hot mot den lokala
demokratin. Jag anser att det är nödvändigt att klargöra den reella
innebörden av begreppet kommunal självstyrelse. Detta bör riksdagen tillkännage
för regeringen som sin mening.
Därmed föreslår jag att riksdagen bifaller motion Fi14 yrkande 1.

6. Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar, punkt 6
(c)
av Jörgen Johansson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om kommunernas ansvar vid nationella
infrastruktursatsningar.
Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Fi14 yrkande 2.
Ställningstagande
Jag anser att det behövs tydliga spelregler beträffande kommunernas och
landstingens finansieringsansvar i samband med nationella satsningar på
infrastruktur. Dagens oklarheter kring finansieringsansvaret, och företeelsen
att ålägga kommuner och landsting att bidra med finansiering till nationella
infrastrukturprojekt, skapar en ohållbar situation för de berörda kommunerna.
Ansvar och spelregler inom detta område behöver klargöras, vilket riksdagen
bör tillkännage för regeringen som sin mening.
Med det anförda föreslår jag att riksdagen bifaller motion Fi14 yrkande
2.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Framställningen
Framställning 2002/03:RR21 Riksdagens revisorers förslag om staten och
kommunerna:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens
revisorer anfört i avsnittet 3.2.1 om att klargöra begreppet statsbidrag.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens
revisorer anfört i avsnittet 3.2.2 om att redovisa statsbidragen och
klargöra effekterna.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens
revisorer anfört i avsnittet 3.2.3 om att tydliggöra innehåll och ansvar
för redovisning av statsbidrag.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens
revisorer anfört i avsnittet 3.2.4 om att tydliggöra balanskravet och att
utreda sanktionsmöjligheter.
Följdmotion
2003/04:Fi14 av Lena Ek m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att innebörden i det kommunala självstyret klargörs.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att klargöra kommuners och landstings ansvar och finansiering
i samband med nationella infrastruktursatsningar.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2003
2003/04:Fi278 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att effekterna av statliga beslut för kommunerna skall klargöras
och utgöra underlag för riksdagsbeslut, i enlighet med motionens förslag.
2. Riksdagen begär att regeringen genomför en kartläggning av olika
statsanslag till kommunerna samt att effekterna av dessa analyseras och
redovisas.