Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv
Betänkande 1996/97:SfU5
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1996/97:SFU05
Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv m.m.
Innehåll
1996/97 SfU5
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande dels proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, dels delar av regeringens skrivelse 1996/97:24 Invandrings- och flyktingpolitiken. I betänkandet behandlas också motioner väckta med anledning av propositionen och skrivelsen samt ett flertal ytterligare motioner väckta i första hand under allmänna motionstiden i år eller tidigare år.
Propositionen
Regeringen anser att den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Det svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden också ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken. En framgångsrik påverkan kan ge större tyngd åt de principer Sverige eftersträvar i migrationspolitiken. I propositionen föreslås att skydd liksom hittills skall finnas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare tolkning än i dag. Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de nuvarande skyddsbegreppen de facto- flykting och krigsvägrare utgår. De ersätts av preciserade regler för vilka utöver konventionsflyktingar som skall få skydd. Till dessa räknas de som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med massflykt där det finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer tillfällig karaktär skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i normalfallet två år. Liksom hittills skall uppehållstillstånd kunna beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl. Invandringen av anhöriga föreslås bli begränsad i princip till make, maka eller sambo samt barn under 18 år. I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den som finns här i landet. Vid synnerliga skäl skall även annan anhörig kunna beviljas uppehållstillstånd. Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämpningen vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett ökat inslag av muntlig handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade möjligheter att överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd. Den del av ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap som ligger på Polisen bör förs till Invandrarverket. Det gäller även andra uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis förvar. Dessutom avser regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. utreda möjligheterna att förbättra handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten. Fingeravtryck skall enligt propositionen tas av alla asylsökande med undantag av barn under 14 år. Vidare skall straffmaximum för den som i vinstsyfte organiserar illegal invandring till Sverige höjas till fyra års fängelse. Enligt regeringen bör utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör barn. De inskränkningar som i dag gäller i fråga om möjligheterna att ta barn under 16 år i förvar skall i stället gälla den som är under 18 år. Om den som är under 18 år har behov av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Regeringen begär godkännande av de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som förordas i propositionen. De föreslagna ändringarna i utlänningslagen och övriga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Utskottet
Utskottet tillstyrker de allmänna riktlinjerna för migrationspolitiken och de föreslagna lagändringarna. Utskottet anser liksom regeringen att en parlamentarisk kommitté bör tillsättas för att se över rättsprocessen. I samband därmed bör frågan om återkallelse av uppehållstillstånd behandlas skyndsamt och med förtur. Vidare föreslår utskottet på eget initiativ lagändringar som innebär en utvidgning av rätten till offentligt biträde så att ett sådant biträde alltid skall förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare i Sverige. Fp-, v-, mp- och kd-ledamöterna har reserverat sig i åtskilliga frågor. I något avseende finns reservation från m- och c-ledamöterna.
Propositionen m.m.
Proposition 1996/97:25
I proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv har regeringen (Utrikesdepartementet) föreslagit att riksdagen dels antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning, 6. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen förordar i propositionen.
Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Skrivelse 1996/97:24
Regeringen har till riksdagen överlämnat skrivelse 1996/97:24 Invandrings- och flyktingpolitiken. Skrivelsen behandlas delvis i detta betänkande och även i betänkande 1996/97:SfU2 Anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1996/97:25
1996/97:Sf9 av Tomas Högström (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om registrering av fingeravtryck som tas med stöd av utlänningslagen i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Sf10 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvaret för och resurser till verksamheten med den speciella uppföljningen av invandrarproblematiken.
1996/97:Sf11 av Ulla Löfgren (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utforma en organisation för uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden som är anpassad till lokala och regionala förutsättningar i hela landet.
1996/97:Sf12 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad försörjningsplikt vid anhöriginvandring, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillfälliga uppehållstillstånd, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om begränsning av möjlighet till nya ansökningar, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om straffskärpning för smuggling av flyktingar, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpt transportöransvar, 6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en förändrad myndighetsstruktur för flykting- och invandrarfrågor i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om utlänningslagens tillämpning, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om europeiskt samarbete beträffande asyl- och flyktingpolitik, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förföljelse på grund av kön eller homosexualitet skall omfattas av Genèvekonventionens flyktingbegrepp, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens och invandrarmyndigheternas utbildning i kvinnokunskap, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den svenska utlänningslagstiftningen bör analyseras ur ett kvinnoperspektiv, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förutsättningar för avvisning till ett första asylland, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tortyr och våldtäkt utförd av statsmakten som skäl för asyl, 10. att riksdagen beslutar att 3 kap. 2 § utlänningslagen skall tillföras ett nytt andra stycke med följande lydelse: Med förföljelse avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter såsom de definierats i de konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som anges i en bilaga till utlänningslagen, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att FN:s flyktingkommissariats handbok och exekutivkommitténs resolutioner bör tjäna som vägledning vid fastställande av flyktingskap, 12. att riksdagen beslutar att 3 kap. 3 ' utlänningslagen skall behållas med oförändrad lydelse, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att 3 kap. 3 § utlänningslagen också skall tillämpas i situationer av inbördeskrig, 14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring i utlänningslagen att skyddssökande får rätt till uppehållstillstånd om de internationella organ som övervakar tillämpningen av konventionerna funnit att en avvisning/utvisning skulle strida mot Sveriges åtaganden enligt FN:s tortyrkonvention eller den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna i enlighet med vad som anförts i motionen, 15. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en sådan ändring av utlänningslagen att den skall ha rätt till asyl som omfattas av det kompletterande flyktingbegrepp som föreslås i motionen, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskilda skäl att vägra asyl för den som omfattas av den kompletterande flyktingdefinitionen, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör verka i EU för den kompletterande flyktingdefinitionen, 18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åldersgränsen för beviljande av uppehållstillstånd för ogifta barn, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om krav på hushållsgemenskap i hemlandet som villkor för att bevilja uppehållstillstånd till föräldrar som önskar bosätta sig hos barn i Sverige, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en orimligt hårt praxis beträffande minderårigas rätt till familje- återförening i Sverige, 21. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en oberoende utredning angående tillämpningen av reglerna om uppskjuten invandringsprövning vid äktenskap eller sammanboende, 22. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en utredning angående avvisningspraxis för kvinnor som misshandlats av sin partner under pågående invandringsprövning samt "kvinnoimport" från svenska mäns sida, 23. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att inhibition av avvisnings- eller utvisningsbeslut skall meddelas i ärende hos Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i enlighet med vad i motionen anförts, 24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om konsekvenserna av den svenska och europeiska viseringspolitiken, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om angelägenheten att regeringen i EU och andra lämpliga forum verkar för att viseringstvånget tas bort för så många stater som möjligt, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bötessanktionerat transportöransvar, 27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om asylvisum, 28. att riksdagen beslutar att 2 kap. 4 a § andra stycket 2 skall ha följande lydelse: Om ett program för att förbereda återvändande inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med ytterligare högst ett år, 29. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvidgningen av möjligheten till avvisning med omedelbar verkställighet i 1989 års utlänningslag, 30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hivtestning av asylsökande, 31. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de svenska ambassadernas roll i asylärenden, 32. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en utredning beträffande överflyttning av handläggningen av asylärenden till förvaltningsdomstolarna, 33. att riksdagen avslår förslaget till förändrad lydelse av 10 kap. 5 § utlänningslagen, 34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Utlänningsnämndens syn på barnkonventionens betydelse, 35. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lag om inkorporering av barnkonventionen, 37. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det offentliga biträdet skall vara närvarande när ett barn hörs, 38. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i utlänningslagen att den asylsökande som inte inom två år från ansökan fått ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som också verkställts skall få uppehållstillstånd om det inte föreligger synnerliga skäl eller den asylsökande själv medverkat till tidsutdräkten, 39. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om självmordsrisk som skäl för uppehållstillstånd, 40. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ny prövning i human anda av gömda barnfamiljers ärenden, 42. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att grundskolor bör göras till en frizon där barn inte skall behöva riskera förvarstagning och avvisning, 43. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att fråga om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identitet inte skall få väckas senare än två år efter tillståndets beviljande om det inte föreligger synnerliga skäl, 44. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpningen av utlänningslagens bestämmelser om preskription, 45. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att förvarsgrunderna begränsas och preciseras, 46. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att ett förvarsbeslut automatiskt prövas av länsrätten inom 24 timmar, 47. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att förvarstiden för barn aldrig får förlängas utöver 72 timmar, 48. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att samma restriktioner beträffande förvarstagande gäller båda barnets vårdnadshavare, 49. att riksdagen avslår förslaget i propositionen om ändrad lydelse av 5 kap. 5 § utlänningslagen, 50. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en undersökning av uppsiktsreglernas tillämpning beträffande barn, 51. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ambassadernas prioritering av familjeåterföreningsärenden, 52. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fri bevisprövning i identitetsfrågor hos Invandrarverket, 53. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att barns rätt till kontakt med båda föräldrarna säkras, 54. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att avvisning av barn verkställs i enlighet med minst lika humana principer som verkställigheter jämlikt 21 kap. föräldrabalken, 55. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av utlänningslagen att det görs till en förutsättning för verkställighet av avvisning av ett barn som är omhändertaget med stöd av LVU att socialnämnden givit sitt samtycke, 56. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utlänningslagen inte skall ha principiellt företräde framför annan lagstiftning, 57. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådana övergångsbestämmelser i samband med förändringarna i utlänningslagen som anges i motionen, 58. att riksdagen beslutar att 6 kap. 2 a § utlänningslagen skall ha följande lydelse: En förvarstagen utlänning får inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl, 59. att riksdagen beslutar att ärenden som anhängiggjorts hos polismyndighet, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden före den 1 januari 1997 skall avgöras i enlighet med utlänningslagen i enlighet med den lydelse lagen hade före detta datum.
1996/97:Sf14 av Maggi Mikaelsson (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om turkiska kurders möjlighet att ånyo få sin sak prövad, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid en sådan prövning all dokumentation måste ses i ett sammanhang.
1996/97:Sf15 av Kerstin Warnerbring m.fl. (c, fp, v, mp, kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en preskriptionstid på två år införs i utlänningslagen avseende återkallelse av uppehållstillstånd, såvida inte synnerligen starka skäl talar emot, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som huvudregel, skall beviljas i de fall ett barn är omhändertaget enligt LVU, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att göra en översyn av verkställighetsbestämmelserna i utlänningsärenden i förhållande till föräldrabalkens regler om verkställighet av beslut i vårdnadsärenden, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en bestämmelse införs i utlänningslagen som stadgar att ett avvisnings-/utvisningsbeslut skall inhiberas då en familj riskerar att splittras, såvida inte särskilda skäl talar emot.
1996/97:Sf16 av Marietta de Pourbaix- Lundin och Sten Andersson (båda m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag vad gäller asylrätt på grund av kön eller homosexualitet i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om asylrätt på grund av kön eller homosexualitet.
1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt till asyl vid krigsvägran, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bemyndigande, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att dela Invandrarverket, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om breddad kompetens inom Utlänningsnämnden, 5. att riksdagen beslutar om en förändring av 2 kap. 9 § utlänningslagen i enlighet med vad som redovisats i motionen, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återkallelse av ej verkställda avvisningsbeslut, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen på eget initiativ bör kunna ta över enskilda ärenden, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återvandringspolitiken.
1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår propositionen i sin helhet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att miljöflyktingar, homosexuella och andra som förföljs på grund av sitt kön kan föras in under begreppet konventionsflyktingar, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skyddsbegreppen de facto- flyktingar och krigsvägrare skall kvarstå, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att stor generositet vad gäller humanitära uppehållstillstånd skall gälla, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Schengenmedlemskap, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att viseringar inte skall användas för att reglera invandringen, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att åldern för anknytning inte generellt skall sänkas från 20 till 18 år, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att anhörigbegreppet vidgas i enlighet med vad i motionen anförts, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att grundregeln vid anknytning blir att den berörde/a kan söka uppehållstillstånd under sin vistelse i Sverige, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att om verkställigheten fördröjs under mer än sex månader skall beslutet upphävas och uppehållstillstånd beviljas i enlighet med vad i motionen anförts, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att även nya ansökningar skall kunna överlämnas till regeringen och att således detta tillägg i 7 kap. 11 § inte skall göras, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden inte skall förklara asylärenden vilande, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ansökningar om förlängda uppehållstillstånd bör tas upp till behandling i de fall det krävs, 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att det bör införas en längsta vistelsetid, högst två år, innan uppehållstillstånd beviljas i enlighet med vad i motionen anförts, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att återkallelse av tillstånd inte skall få väckas senare än efter två år i enlighet med vad i motionen anförts, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att även tidsgränsen i 2 kap. 11 § andra stycket bör sänkas till två år, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att flyktingärenden bör avgöras vid domstolar i enlighet med vad i motionen anförts, 18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ingen kan avvisas med skälet att han eller hon eventuellt kommer att begå brott, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att barn inte skall kunna tas i förvar såvida inte synnerliga skäl föreligger, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att hänvisning till flyktingalternativet inte skall användas vid avvisningsbeslut, 21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om "the benefit of the doubt", 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en hänvisning till definitionen av begreppet flykting, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att olika relevanta artiklar införs i utlänningslagen, 24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en bestämmelse bör införas i utlänningslagen som stadgar att barnets offentliga biträde skall vara närvarande när barnet hörs, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om artikel 22 i barnkonventionens stadgar, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att även gömda barn bör gå in under tvåårsregeln, 27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att av/utvisning i möjligaste mån inte skall ge familjesplittring, 28. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att tagande av fingeravtryck bör begränsas i enlighet med vad i motionen anförts, 29. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att LVU skall väga tyngre och ges företräde framför utlänningslagens beslut om avvisning, 30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Invandrarverket inte skall kunna avvisa flyktingar på grund av felaktiga uppgifter om ifall de haft permanent uppehållstillstånd i tre år eller mer.
1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att hålla isär migrationspolitik och asylrätt, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omfattningen av antalet asylsökande som söker sig till Europa och Sverige, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förebygga och/eller undanröja orsaker till flykt och påtvingad migration, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om stöd i närområdet, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återvändande, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om europeiskt samarbete för en gemensam och generös flyktingpolitik, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barnkonventionen och utlänningslagen, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skydd på grund av kön och sexuell läggning också kan föreligga i enlighet med Genèvekonventionen, 9. att riksdagen avslår regeringens förslag att låta skyddsbegreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare utgå ur utlänningslagen, 10. att riksdagen avslår regeringens förslag att låta möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl utgå ur utlänningslagen, 11. att riksdagen avslår regeringens förslag avseende nya bestämmelser i utlänningslagen för anhöriginvandring, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en mer generös viseringspolitik för släktbesök, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om viseringspolitik för att hindra skyddsbehövande människor att söka asyl, 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den gemensamma viseringspolitiken inom EU, 15. att riksdagen avslår regeringens förslag att knyta tillfälliga uppehållstillstånd till återvändandeprogram, 16. att riksdagen avslår regeringens förslag att nya ansökningar ej skall kunna prövas av regeringen, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för att sanktioner mot transportörer inte skall användas internationellt, 18. att riksdagen avslår regeringens förslag avseende straffskärpning för den som organiserar illegal invandring till Sverige, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att återkomma med förslag om förbud mot att ta barn i förvar, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barns hörande i asylärenden, 21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om LVU och utlänningslagen, 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att familjer inte får splittras i samband med avvisning, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om ett mer domstolsliknande förfarande vid prövning av asylärenden.
1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flyktingpolitikens utformning.
1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det huvudsakliga motivet till Sveriges bistånds- och migrationspolitik skall vara moraliskt, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de tre grupperna "övriga skyddsbehövande" bör föras samman i ett gemensamt lagrum liknande de formuleringar som finns i Cartagena- och OAU-deklarationerna, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utgångspunkten för bedömning av skyddsbehovet bör vara risken för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige inom EU skall verka för att EU-länderna gemensamt inför en europeisk flyktingkonvention, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör förorda att rätten till asyl införs i Europarådets konvention om mänskliga rättigheter, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utlänningslagen tydligare måste ge uttryck för att flyktingdefinitionen kan innefatta personer som flyr från övergrepp som inte kan härledas till staten i fråga utan till andra grupper i samhället, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utlänningslagen i den nya version som föreslås innebär en alltför snäv tolkning av familjebegreppet, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utvisnings- och avvisningsbeslut som leder till familjesplittring skall inhiberas, såvida inte särskilda skäl föreligger, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inte sänka åldersgränsen för invandring av ogifta barn från 20 till 18 år, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inte lagstifta bort den s.k. sista länken, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en portalparagraf om barnets bästa uttryckligen skall hänvisa till barnkonventionens artikel 3, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en utredning av praxis i barnärenden måste ske, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att barn under 15 år aldrig skall få tas i förvar och barn mellan 16 och 18 år endast i samband med avlägsnande ur landet, 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beslutet om förvar av barn skall fattas av länsrätten och att det måste ske inom 24 timmar, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att omhändertagande enligt LVU måste få företräde vid konflikt med utlänningslagen, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeln "hellre fria än fälla" ("benefit of the doubt") bör tillämpas och lagfästas i asylprocessen, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en preskriptionstid på två år då uppehållstillstånd beviljas på oriktiga grunder, 18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör tillsätta en utredning om ett införande av ett tvåpartsförfarande i domstolsmässiga former, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en person som vill ha en ny ansökan prövad inte skall behöva finnas tillgänglig för verkställighet, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en avvisning som huvudregel inte bör ske efter fyra år, även om flyktingarna gömt sig, 21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett system med medborgarvittnen, 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att advokater till asylsökande inte bör utses av Invandrarverket utan av ett fristående organ, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verkställande av utvisning/avvisning inte får genomföras så länge överprövning av beslut om avlägsnande pågår, 24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att föräldrabalkens förordning om att hämtning och andra åtgärder skall ske så skonsamt som möjligt för barnen måste tillämpas, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en asylansökan på begäran skall ge upphov till ett ställningstagande även när den sökande tilldelats ett temporärt uppehållstillstånd, 26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i internationella sammanhang och särskilt inom EU skall verka för öppnare gränser till omvärlden än vad som i dag är fallet, 27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör tillsätta en utredning om viseringens konsekv- enser för asylsökande, 28. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige inom EU skall verka för att transportöransvaret avskaffas, 29. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett kommunalt ansvar bör övervägas för anknytningsutredningar, 30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ansvaret för anknytningsutredningar bör ligga kvar hos polisen i avvaktan på ett kommunalt ansvarserkännande.
Motion väckt med anledning av skrivelse 1996/97:24
1996/97:Sf2 av Ragnhild Pohanka och Thomas Julin (båda mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inga avvisningar skall ske innan Anknytningsutredningen är klar, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en amnesti, som används flexibelt i för flyktingen positiv riktning, bör utfärdas.
Motion väckt med anledning av skrivelse 1994/95:131
1994/95:Sf12 av Birthe Sörestedt och Sigrid Bolkéus (båda s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvinnoförtryck som asylskäl, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige internationellt bör verka för att kvinnoförtryck jämställs med andra former av förtryck.
Motion väckt med anledning av proposition 1994/95:179
1994/95:Sf23 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en av polisen beslutad avvisning enligt 8 kap. 7 § ej får ske förrän överklagande vunnit laga kraft, 10. att riksdagen beslutar att krigsvägrare och desertörer skall ges ett starkare skydd i praxis genom 3 kap. 1 § punkt 2 utlänningslagen, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att följa utlänningslagen 3 kap. 1 § punkt 2 när det gäller krigsvägrare från Bosnien med kroatiska pass, 12. att riksdagen beslutar att barn inte kan tas i förvar såvida inte grovt brott blivit begånget av barnet självt.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1993/94
1993/94:U630 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en omprövning av avvisningar till Kosovo.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:Sf602 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om repatriering, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regler för asylsökande, 11. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om inrättande av en asylprövningsnämnd i enlighet med vad som anförts i motionen.
1994/95:Sf603 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att desertörer och krigsvägrare i första hand beviljas asyl i Sverige, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att desertörer och krigsvägrare i andra hand beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett år med möjlighet till förlängning.
1994/95:Sf604 av Ingbritt Irhammar och Marianne Andersson (båda c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheterna att ta fingeravtryck på asylsökande till Sverige.
1994/95:Sf605 av Barbro Westerholm (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att homosexualitet bör innefattas i flyktingdefinitionen enligt utlänningslagen.
1994/95:Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att asylsökande barns egna flyktingskäl skall beaktas, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att barn under inga omständigheter skall tas i förvar.
1994/95:Sf608 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återvandring.
1994/95:Sf609 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om organisation av flyktinguppföljning.
1994/95:Sf611 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att asyl även bör beviljas krigsvägrare som flytt från ett inbördeskrig, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en uppföljning av situationen för avvisade asylsökande, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbud mot att barn tas i förvar i häkte i väntan på avvisning/utvisning, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att systematisk våldtäkt skall räknas som tortyr och utgöra asylskäl, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försök med återvändandeprojekt för flyktingar som vistats länge i Sverige och själva önskar återvända.
1994/95:Sf615 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 6. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftning mot tvångssplittring av familjer, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bevisvärderingen i utlänningsärenden, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sanktioner mot flygbolag och andra transportörer, 11. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftning mot förbud av förvarstagande av barn i enlighet med vad i motionen anförts, 12. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förändring av åldersgränsen i utlänningslagen i enlighet med vad i motionen anförts, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barns asylskäl.
1994/95:Sf617 av Yvonne Ruwaida och Ragnhild Pohanka (båda mp) vari yrkas 4. att riksdagen beslutar att inga avvisningar får verkställas under pågående behandling eller terapi utfärdad av legitimerad medicinsk personal.
1994/95:Sf630 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att dokumentlösheten i sig ej bör minska den asylsökandes möjligheter att få asyl, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att i enlighet med motionen särskild hänsyn bör tas till barnens situation, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det i tveksamma fall som rör asylsökande bör vara regel att hellre fria än fälla och att detta i alldeles särskilt hög grad bör gälla barn, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sexualpolitiska flyktingar från sådana länder där de hotas av dödsstraff eller kriminaliseras beviljas asyl i Sverige, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att civil personal bör ta emot vid gränsen.
1994/95:Sf632 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att pröva att föra över asylhanteringen till det reguljära rättsväsendet.
1994/95:Sf633 av Georg Andersson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om begäran av en utvärdering av praxis i asylärenden där tortyr åberopas.
1994/95:Sf634 av Charlotta L Bjälkebring och Ulla Hoffmann (båda v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att driva frågan om romernas situation inom EU och gentemot de nya ansökarstaterna.
1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den flyktingrättsliga bedömningen av desertörer, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att handläggande myndigheter systematiskt åsidosätter gällande lagstiftning, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den tillämpning av flyktingbegreppet som Praxisutredningen konstaterat hos Utlänningsnämnden, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens flyktingrättsliga bedömning av bosniska asylsökande i beslutet den 21 juni 1993, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att tortyr och våldtäkt utförd av företrädare för statsmakten alltid skall utgöra skäl för asyl, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om risk för könsstympning som grund för uppehållstillstånd, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att barnfamiljer aldrig får avvisas till länder där krig eller krigsliknande förhållande råder, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om asylnämnder, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ytterligare begränsningar av möjligheten att ta barn i förvar, 18. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring i utlänningslagen att den som är under 18 år anses som barn, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning av barns skäl för uppehållstillstånd, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av snabba god mansförordnanden och att dessa inte upphör för tidigt, 22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny regeringsförordning för att eliminera effekterna av regeringsbeslutet den 3 november 1994 om gömda barnfamiljer, 23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att asylsökande kvinnor skall erbjudas få sina ärenden handlagda av kvinnlig personal, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om straff för människosmuggling som gjorts av ideella skäl.
1994/95:U608 av Alice Åström m.fl. (v) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens ansvar och Utlänningsnämndens praxis beträffande asylsökande från Kosova.
1994/95:U609 av Tuve Skånberg m.fl. (kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att bevilja judiska flyktingar från f.d. Sovjetunionen asyl i Sverige.
1994/95:U610 av Fanny Rizell m.fl. (kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de assyrier/syrianer från sydöstra Turkiet som har anknytning till assyrier/syrianer i Sverige bör beviljas uppehållstillstånd.
1994/95:U611 av Eva Goës m.fl. (mp) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om verkställighetsstopp beträffande avvisningar av asylsökande till Kosova.
1994/95:U621 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avvisningar till inre flyktingalternativ av kurdiska flyktingar till Turkiet, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bedömningar av asylskälen för kurdiska asylsökande.
1994/95:U623 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om situationen för de asylsökande från Kosova.
1994/95:U624 av Björn von Sydow m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att zigenarna bör erkännas som territorielös minoritetsgrupp.
1994/95:U640 av Ragnhild Pohanka (mp) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om situationen i Turkiet och därav följande asylskäl hos asylsökande från Turkiet, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de feilikurder som sökt asyl i Sverige.
1994/95:So601 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov av insatser för barn till asylsökande och ändringar i lagstiftningen för att följa barnkonventionen.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:Sf601 av Barbro Westerholm och Isa Halvarsson (båda fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppehållstillstånd vid anhöriginvandring.
1996/97:Sf603 av Hans Hoff m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättringar av tvåårsregeln vid äktenskap som berör medborgare från tredje land.
1996/97:Sf606 av Andre vice talman Görel Thurdin (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barnets bästa och uppehållstillstånd.
1996/97:Sf607 (delvis) av Sten Andersson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av klara och tydliga regler avseende erhållandet av (svenskt medborgarskap och) tillfälligt visum.
1996/97:Sf612 av Pär-Axel Sahlberg och Juan Fonseca (båda s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att asylhantering bör baseras på varje individ, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att stor hänsyn bör tas till små barns och gravida kvinnors möjlighet till asyl.
1996/97:Sf614 av Juan Fonseca och Pär- Axel Sahlberg (båda s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utveckla former för att stödja dem som vill återvända till sitt ursprungsland, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att stimulera att ett återvändarprogram tas fram av regeringen.
1996/97:Sf629 av Thomas Julin och Eva Goës (båda mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Invandrarverkets restriktiva viseringspolitik och om behovet av en översyn av berörda myndigheters tillämpning av gällande bestämmelser.
1996/97:A819 av Elving Andersson m.fl. (c) vari yrkas 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den s.k. tvåårsregeln.
1996/97:A820 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av förändring av lagstiftningen så att inte en utländsk person som sammanbott med en svensk person, under kortare tid än två år, utvisas.
1996/97:Ju917 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring av tvåårsregeln.
1996/97:U606 av Eva Goës m.fl. (mp, c, fp, v, kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att omedelbart upphöra med avvisningar av asylsökande med s.k. omvänd människosmuggling.
1996/97:U631 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp, c, fp, v, kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den svåra situation som de iranska kurderna genomgår och om att särskild hänsyn anbefalls av Invandrarverket och Utlänningsnämnden vid bedömning av deras flyktingärenden.
Utskottet
Utskottet behandlar i det inledande avsnittet Omvärldsbakgrund - Sverige och världen dels proposition 1996/97:25 i denna del, dels den del av skrivelse 1996/97:24 som redogör för Sverige och världen och invandringen till Sverige. I de två följande avsnitten Grunderna för migrationspolitiken och Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll behandlas propositionens förslag till riktlinjer i dessa delar och skrivelsen i den senare delen jämte motioner. Skrivelsen i övriga delar kommer att behandlas i utskottets betänkande 1996/97:SfU2. Propositionens förslag till ändrad utlänningslagstiftning liksom motioner i frågan behandlas i ett fjärde avsnitt, Utlänningslagen och dess tillämpning. I ett särskilt avsnitt Barn behandlas propositionens förslag om barnens ställning i utlänningslagstiftningen jämte motioner. I det avslutande avsnittet Återvandring behandlas propositionens riktlinjer i denna del jämte motioner.
Omvärldsbakgrund - Sverige och världen
Internationella konventioner och flyktingbegreppet
Det finns i dag ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immigrationspolitik. Grundläggande för skyddet av de mänskliga rättigheterna är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakonventionen, jämte senare tilläggsprotokoll. Konventionen är direkt tillämpbar som svensk lag och dess efterlevnad övervakas av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och Europarådets ministerkommitté. Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Vidare återfinns i konventionen artiklar bl.a. om skydd för familjelivet (artikel 8) och att tillgång till effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och rättigheterna enligt konventionen måste finnas (artikel 13). FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, utgår från fyra grundprinciper: Principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling, rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade samt rätten att skyddas mot övergrepp och diskriminering. Sverige var en av initiativtagarna till konventionen och den trädde för svenskt vidkommande i kraft den 2 september 1990. FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen eller flyktingkonventionen, är den mest betydelsefulla konventionen på flyktingområdet. I och med det s.k. New York-protokollet förband sig staterna att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning eller geografiska begränsning till Europa. Konventionens flyktingdefinition är den enda universiellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Den täcker dock inte personer som flytt på grund av naturkatastofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. FN-konventionen år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, FN:s tortyrkonvention, utgör ett exempel på uppföljning av hur bl.a. flyktingkonventionen tillämpas. Afrikanska stater har en egen konvention om flyktingar, OAU-konventionen. Konventionen har en betydligt vidare flyktingdefinition och omfattar också den som på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land . För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i Cartagena- deklarationen. FN:s flyktingkommissaries, UNHCR, exekutivkommitté har - med stöd av första asylländerna i Sydostasien - såvitt gäller Asien godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsrepatriering inte skall ske. UNHCR:s exekutivkommitté har även antagit ett 70-tal konklusioner för internationellt skydd av flyktingar. Dessa är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR. OECD-staterna har inte accepterat en vidare definition av flyktingbegreppet än flyktingkonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare.
Beträffande konventioners tillämpbarhet i svensk rätt gäller att en uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en konventionsbestämmelse. En internationell överenskommelse kan bli en del av (införlivas med) den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom inkorporation eller transformation. Den förra metoden, innebär att det utfärdas en lag vari det föreskrivs att konventionen skall gälla som lag här i landet. Den senare metoden innebär att konventionen översätts transformeras till innehåll och form till en svensk lag. Anses de syften och förhållanden som en konvention skall tillgodose respektive reglera redan vara tillgodosedda/reglerade i den nationella lagstiftningen, föranleder en ratifikation av en konvention helt naturligt inga lagstiftningsåtgärder. Det råder numera en nyanserad inställning i den svenska synen på relationen mellan nationell lag och en ratificerad konvention. Högsta domstolen har i det s.k. Tsesis-målet uttalat att "det är naturligt att med utgångspunkt i konventionstexten och tillgängliga förarbeten till konventionen samt vid användande av andra tillgängliga tolkningsdata söka utröna vilken innebörd den bestämmelsen i konventionen har som motsvarar viss bestämmelse i den svenska lagen". Denna s.k. fördragskonforma tolkningens princip innebär att svenska författningar skall förutsättas vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda.
Internationella organisationer
UNHCR inrättades år 1950 för att lösa de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. Organisationens grundläggande mandat är att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll ge rättsligt skydd åt personer som på grund av välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Även de som omfattas av OAU- konventionen och Cartagena-deklarationen faller inom UNHCR:s utvidgade uppgifter. FN:s generalförsamling har under åren givit UNHCR ett mer flexibelt mandat. UNHCR har därigenom även kommit att tilldelas rollen som samordnare inom FN- systemet av det humanitära biståndet. Verksamheten finansieras huvudsakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna. De största givarna är USA, EG-kommissionen, Japan, Nederländerna och Sverige. Under år 1995 gav UNHCR skydd och bistånd åt över 27 miljoner människor på flykt. Under de senaste åren har flyktingkommissarien lagt ökad vikt vid på förebyggande insatser, förbättrad katastrofberedskap och långsiktiga lösningar. Detta har medfört en tyngdpunktsförskjutning mot insatser i ursprungsländer. I propositionen anförs att UNHCR nu lyfter fram rätten att stanna i sitt hemland och när den kränkts att återvända dit och att UNHCR numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för individernas rättigheter kan påverkas. UNHCR har vidare under flera år varnat för att missbruk av de nationella asylsystemen riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonventionen, och organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekommer av personer som inte är i behov av skydd. FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar, UNRWA, svarar för utbildning, hälsovård och social service för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i Libanon, Syrien och Jordanien. UNRWA bistår i dag närmare 3,2 miljoner palestinska flyktingar. Det svenska bidraget till UNRWA:s reguljära budget 1995 var 140 miljoner kronor. I skrivelsen anges att Sverige anser att det är önskvärt med en successiv överföring av UNRWA:s verksamhet till den palestinska administrationen. International Organization for Migration, IOM, grundades 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migrationsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt transport av flyktingar och migranter. Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa, OSSE, är genom sin breda medlemsbas av 52 medlemsstater, innefattande bl.a. vissa länder i det asiatiska Ryssland samt Nordamerika, ett värdefullt forum även för migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv. Massmigrationsfrågan, som berör fundamentala mänskliga rättigheter, kan ses som en del av dess konfliktförebyggande verksamhet. Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s råd. Ett viktigt syfte för gruppen är att analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i OECD-länderna. Under senare år har gruppen uppmärksammat behovet av samordning mellan invandringsländerna för att på sikt påverka bakgrundsorsakerna till utvandring. Inom OECD:s ram tas också fram en årlig rapport som sammanställer och analyserar migrationspolitik och migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Arbetet sker i en grupp som består av forskare och representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, nämligen Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckoslovakien och Ungern. Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor, CAHAR, är ett fora för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Arbetet har under 1995 tagit sikte på de nya medlemsländernas problem och en diskussion har också förts om s.k. säkra länder . Ordförandelandet i de nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor, NSHF, antagas ansvara för koordineringen av det nordiska biståndet på migrations- och flyktingområdet till Baltikum. Internationella rödakorskommittén (ICRC) har bl.a. till uppgift att hjälpa offren i väpnade konflikter, vare sig dessa är interna eller internationella.
Migration och flyktingsituationen i världen
Migration har alltid förekommit och alla tecken tyder på att migrationen kommer att fortsätta öka. Definitionen av vad som avses med en migrant förändras över tiden. Vid internationell migration skall dock en internationell gräns passeras, vistelsetiden skall omfatta en viss tid och tillfälliga besökare undantas. Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat sina hemländer finns inte. Det rör sig dock i storleksordningen 2,5 % av den totala befolkningen i världen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter, som utan att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns. Enligt Internationella arbetsorganisationen (ILO) är uppskattningsvis mellan 35 och 40 miljoner människor ekonomiskt verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker legalt eller illegalt. De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter. Detta till trots har under det senaste decenniet världens flyktingproblem vuxit så dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris. Orsaken står, enligt regeringen, knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i konflikternas förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre grad. Dessa konfliktdrabbade civila blir ofta internflyktingar, dvs. de flyr till en annan del av sitt hemland än sin hemtrakt. I propositionen anförs emellertid att någon strikt uppdelning av migrationsströmmarna i politiska flyktingar respektive ekonomiska migranter inte går att göra, bl.a. av det skälet att orsakerna ofta är sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen ekonomiska migranter, som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med avståndet från hemlandet. Att flyktorsakerna sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att ekonomiska repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat sätt politisk förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för den skull nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade kriterier, diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Etnisk rensning har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade formen av dylik förföljelse, som på sistone åter vunnit insteg och som kan appliceras på allt fler av de konflikter som för närvarande pågår i världen. Vid ingången av 1996 räknade UNHCR med att 27,4 miljoner människor på ett eller annat sätt var beroende av organisationens hjälp och stöd. Av dessa var 15,5 miljoner flyktingar som hade flytt sina hemländer på grund av förföljelse eller krig. 4 miljoner var personer som återvänt till sina hemländer men som där var beroende av organisationen för sitt skydd och överlevnad. 5,4 miljoner var flyktingar i sina egna hemländer, s.k. internflyktingar. 3,5 miljoner personer behövde stöd och skydd utan att vara flyktingar eller återvändande flyktingar, t.ex. befolkningen i Sarajevo. Vidare anges att de globalt sett stora flyktingkatastroferna äger rum i den fattiga delen av världen. Afrika är den kontinent som har flest flyktingar, nära 6,5 miljoner personer. Enligt FN:s statistik har Afghanistan och Rwanda alstrat flest flyktingar, 2,7 respektive 2,1 miljoner. De länder som tagit emot flest flyktingar är Iran och Zaire med 1,7 respektive 1,6 miljoner. UNHCR räknar med att nära 700 000 personer i Bosnien-Hercegovina finns som flyktingar utanför f.d. Jugoslavien och att det inom f.d. Jugoslavien finns nära 650 000 bosniska flyktingar. 1 miljon är fördrivna från sina hem och ytterligare 1,4 miljoner är beroende av stöd utifrån. Tyskland, Schweiz, Österrike, Danmark och Sverige har tagit emot 90 % av de asylsökande från f.d. Jugoslavien. Antalet asylsökande har, enligt skrivelsen, emellertid minskat i så gott som hela Västeuropa förutom Storbritannien som har tagit emot ett ökat antal asylsökande under år 1995.
Invandringen till Sverige
Invandringen till Sverige de senaste åren har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i Sverige. Regeringen gör den bedömningen att det framför allt är förändringar i vår omvärld som styr invandringen till Sverige. Många söker skydd i Sverige och den största ökningen av denna typ av invandring har orsakats av kriget och oroligheterna i f.d. Jugoslavien. Under er 1995 sökte ca 9 000 personer asyl i Sverige, en halvering jämfört med föregående år. Denna tendens med låg inströmning har fortsatt och förstärks under innevarande år. Under år 1995 kom de flesta asylsökande från Irak, Bosnien- Hercegovina samt Förbundsrepubliken Jugoslavien. Under den senaste femårsperioden har inströmningen av asylsökande varierat kraftigt. Detta ställer höga krav på de myndigheter som hanterar asylprocessen. Av de asylsökande som beviljades uppehållstillstånd under år 1995, totalt 5 642 personer, erhöll 3 % eller 148 personer uppehållstillstånd som konventionsflyktingar. De asylsökande som beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl utgjorde 37 % eller 2 136 personer. Antalet anhöriga som beviljades uppehållstillstånd under år 1995 uppgick till 19 707 personer, varav 8 040 omfattades av det kommunala flyktingmottagandet. Av den totala utomnordiska invandringen under år 1995 utgjorde de nära anhöriga (anknytningar) 61 %. 14 % beviljades uppehållstillstånd till följd av EES-avtalet och de gäststuderande utgjorde 5 %, adoptivbarnen 2 % och de som fick uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl 1 %. Övriga 17 % utgjordes av personer som fått asyl eller uppehållstillstånd av humanitära skäl. Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Överföringen sker huvudsakligen i samarbete med UNHCR. De avsatta anslagsmedlen kan också användas för alternativa insatser och åtgärder som UNHCR förordar. För budgetåret 1994/95 avsattes 1 840 platser och 1 808 personer har tagits ut. 60 % utgjordes av medborgare från f.d. Jugoslavien. För budgetåret 1995/96 (18 månader) har beslutats om medel motsvarande kostnader för 2 760 personer. 5 miljoner kronor får användas till förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars återvändande. Statens invandrarverk skall fördela medlen till speciella projekt, stöd till frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt informera. Vidare får 5 miljoner kronor användas för överföring till Sverige och tillfällig vistelse här för medicinsk vård för personer i Bosnien- Hercegovina. 25 miljoner kronor får användas till resebidrag för personer från Bosnien-Hercegovina, som förbereder att återvända dit och som dessförinnan önskar besöka landet. Anhöriga (make/maka och ogifta barn under 20 år) till flyktingen räknas in i kvoten om de kommer i nära anslutning till överföringen. Till anhöriga som inte kommer i nära anslutning kan Invandrarverket ge ett behovsprövat bidrag till familjer till konventionsflyktingar. Under en period omedelbart efter andra världskriget tog Sverige emot och integrerade 25 000 skyddsbehövande från Baltikum. Krisen i Ungern år 1956 ledde under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige. Antalet asylsökande ökade kraftigt under 1980- talet från 3 000 år 1982 till omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991. Det största antalet kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige. Under åren 1968 till 1981 sökte omkring 36 000 personer asyl här. Detta kan jämföras med de omkring 320 000 som sökt asyl under de följande åren fram till år 1995. Under 1950- och 1960-talen kom flertalet skydddsbehövande från socialistiska stater i Central- och Östeuropa, bl.a. Polen. Under 1970-talet kom de största grupperna, på egen hand eller inom ramen för flyktingkvoten, från Chile, Ungern, Grekland, Turkiet, dåvarande Tjeckoslovakien och Polen. Under 1980-talet var flertalet asylsökande från Iran, Irak, Libanon och Etiopien. Under första hälften av 1990- talet dominerade personer från f.d. Jugoslavien bland de asylsökande. Det bör noteras att samtidigt har antalet asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt. När viseringsskyldighet infördes mot Bosnien- Hercegovina år 1993 minskade antalet asylsökande därifrån omedelbart mycket kraftigt och denna förändring blev bestående så länge den väpnade konflikten varade. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970 då den uppick till 73 500 personer. Därefter har Sverige i praktiken inte haft någon nämnvärd utomnordisk arbetskraftsinvandring sett utifrån beslutsgrunderna för meddelade uppehållstillstånd. För medborgare i en medlemsstat i EU och EES gäller sedan år 1994 att de har rätt att ta anställning här och då erhålla uppehållstillstånd. För studerande från ett sådant land gäller att de har rätt att studera här och för pensionärer att de har rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den fria rörligheten omfattar även nära anhöriga. Under 1995 fick 4 649 personer uppehållstillstånd i Sverige till följd av reglerna i EES-avtalet. Ytterligare 190 personer fick uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl. Under år 1995 beviljade Invandrarverket också uppehållstillstånd för 794 adoptivbarn.
Grunderna för migrationspolitiken
Propositionen
I propositionen anför regeringen att den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta förutsätter helhetssyn. I takt med att migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta ställs allt högre krav på en helhetssyn och samverkan. En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan och samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan departement, myndigheter och organisationer. Det är också nödvändigt att helhetssynen präglar det mellanstatliga och internationella samarbetet. Regeringen menar att grundläggande i det migrationspolitiska arbetet är respekten för de mänskliga rättigheterna och solidariteten. Att värna om asylrätten är här en viktig del. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna i enlighet med de konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De skall bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor, som inte har behov av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier Sverige följer, skall också veta att de inte kan tas emot och varför. Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart under det senaste decenniet har mer än hundratusen människor flyttat till Sverige för att bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet att Sverige också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som väljer att bosätta sig här. Regeringen anför vidare att för att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig, effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga skäl för att få stanna lockas till Sverige. Att de sedan tvingas återvända hem är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt. Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken äventyras. Detta drabbar, enligt regeringen, ytterst dem som behöver skyddet eller har annan rätt att få bosätta sig här. I propositionen anförs vidare att det internationella samfundet måste samordna sina åtgärder effektivare och i större utsträckning än i dag. UNHCR har uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt flyktingar. Ett omfattande och engagerat stöd till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i svensk flyktingpolitik. Är det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har det internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra skyddsmöjligheter. Sverige är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna som är nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker förutsättningarna för en global, framsynt och human migrationspolitik. Grundläggande är således, enligt propositionen, även internationell solidaritet och global samverkan. Beträffande förebyggande insatser menar regeringen att det i biståndsarbetet krävs en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter. Insatserna måste bygga på en helhetssyn som inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt perspektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska målsättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Regeringen menar också att en aktiv migrationspolitik i EU och närområdet är av stor betydelse. Inom EU skall Sverige verka för att politiken i än högre grad än i dag utgår ifrån sambanden mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och att värn om asylrätten och respekt för mänskliga rättigheter också utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är att alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flyktingkonvention. Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om vägledande principer för migrationspolitiken. Sverige vill medverka till att dessa principer vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och praktik. Sverige skall verka för att tyngdpunkten i politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och samverkar med varandra. De viktigaste målsättningarna är att undanröja orsakerna till flykt och påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - i närregionen eller på andra håll i världen, att åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan länder och att finna effektivare åtgärder mot organisatörerna av illegal invandring. I propositionen anförs att Sverige i jämförelse med de flesta andra i-länder driver en ambitiös migrationspolitik i förhållande till landets resurser. Sveriges resurser är i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik svensk påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de principer som Sverige förespråkar. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om medlemskap i EU är nu i färd med att anpassa asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i Europarådet. De har också undertecknat eller väntas efter hand underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar nationella asylsystem och deltar i ökad utsträckning i det internationella migrationspolitiska samarbetet. Den fria rörligheten för människor inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns. Enligt regeringen måste Sverige ta aktiv del i detta arbete med målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands- medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också skall förverkligas mellan EU-länderna och andra länder. Beträffande förutsättningarna i Sverige anges i propositionen att en effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i samhället bakom den internationella solidaritetens grundläggande värderingar. I tider av ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts solidariteten på prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen mellan människor. Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta emot och att på ett bra sätt integrera fler skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige. Vissa åtaganden är emellertid absoluta. Vi måste under alla omständigheter klara att fullfölja Sveriges internationella åtaganden, enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen dock ta hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor nu och i framtiden för alla som bor i landet. Sverige måste kunna neka dem som inte uppfyller lagens kriterier att bo här. Individers och familjers i och för sig väl motiverade och förståeliga planer att bosätta sig i Sverige kommer att stöta emot vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen. Det är också viktigt att asylregler, asylförfarande och särskilda åtgärder för invandrare i Sverige även i fortsättningen är underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och flexibilitet som andra områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av stor vikt för legitimitet och trovärdighet i politiken, att humaniteten också åtföljs av respekt för lagen. Slutligen anförs i propositionen angående återvandringsperspektivet att den som tvingats fly skall kunna välja att återvända när orsakerna till flykten undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Tidigare skyddsbehövande som saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till ursprungslandet. Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet bör ske genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men Sverige bör i samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för personer som haft skydd här. Frivilligorganisationerna, däribland också invandrarnas egna organisationer, har en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i Sverige och i ursprungslandet, menar regeringen.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) anförs att innehållet i propositionen inte motsvarar Miljöpartiets syn på flykting- och invandrarpolitiken, vilken partiet anser skall vara generös, human och solidarisk. I yrkande 1 begär motionärerna därför att riksdagen skall avslå propositionen i dess helhet. Motionen innehåller därutöver 29 yrkanden med begäran om tillkännagivanden beträffande olika frågor som behandlas i propositionen eller motionen. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 1 anför motionärerna att de flesta i Sverige torde kunna instämma i de grunder för migrationspolitiken som regeringen föreslår. Resonemangen måste dock fördjupas bl.a. gällande grundvärderingarna, förutsättningarna i Sverige, minoritetsförtryck och avvägningen av biståndsinsatserna och flyktingmottagningen. Motionärerna begär ett tillkännagivande om att en humanistisk och kristen grundvärdering skall gälla för bistånds- och migrationspolitiken. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anförs att det i den svenska och europeiska debatten görs en medveten sammanblandning av flyktingar/asylsökande och övriga invandrare/migranter för att skapa intrycket att de asylsökande huvudsakligen är ute efter att förbättra sin ekonomiska och sociala situation. Motionärerna menar att tvärtemot vad som hävdas i propositionen så har antalet asylsökande från de traditionella flyktingproducerande länderna i tredje världen inte ökat sedan 80-talet. Motionärerna anför vidare att en samordnad politik för att bidra till att förebygga och/eller undanröja orsaker till flykt och påtvingad migration skall vara ett viktigt inslag i Sveriges internationella agerande. Här bör inte minst UNHCR få ett kraftfullt stöd. Stöd i närområdet måste intensifieras. Insatserna får dock inte tas till intäkt för en mer restriktiv asylpolitik. Motionärerna begär i yrkandena 1-4 tillkännagivanden om det anförda. I motion 1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) delvis anförs att när det gäller bl.a. konfliktförebyggande insatser i krisområden så kan folkrörelserna spela en viktig roll genom att informera och på så sätt fördjupa människors förståelse för de förhållanden i världen som påverkar flyktingskap. Motionären begär ett tillkännagivande härom.
Utskottets bedömning
I propositionen anges att den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent, och att detta förutsätter en helhetssyn. I denna helhetssyn skall ingå respekten för de mänskliga rättigheterna, internationell solidaritet och global samverkan, förebyggande insatser, aktiv migrationspolitik i EU och närområdet, förutsättningarna i Sverige samt återvandrings-perspektiv. Enligt utskottets mening är denna helhetssyn av avgörande betydelse för en human migrationspolitik, och utskottet noterar särskilt att regeringen därvid betonar värn om asylrätten som en viktig del. I motion 1996/97:Sf18 yrkande 1 begärs avslag på propositionen i dess helhet. Syftet med detta yrkande synes, enligt vad utskottet sluter sig till av motionen, vara att Miljöpartiet vill ha ett nytt förslag från regeringen som tillgodoser partiets krav på hur flykting- och invandringspolitiken skall utformas. Utskottet finner ingen anledning att på grund av vad motionärerna anfört avstyrka propositionen i dess helhet. Utskottet avstyrker därför bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 1. Vidare anser utskottet att grunderna för migrationspolitiken och hur de närmare utvecklats i propositionen tillgodoser de önskemål motionärerna i motionerna 1996/97:Sf19 yrkandena 3 och 4 och 1996/97:Sf21 yrkande 1 ger uttryck för. Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner vad regeringen anfört om grunderna för migrationspolitiken som allmänna riktlinjer för migrationspolitiken. De nämnda motionerna avstyrks. Vad gäller motion 1996/97:Sf20 (delvis) är det utskottets uppfattning att även folkrörelserna har en viktig roll i det konfliktförebyggande arbetet. Något tillkännagivande med anledning av motionen i denna del är inte påkallat. Inte heller yrkandena 1 och 2 i motion 1996/97:Sf19 påkallar något tillkännagivande från riksdagens sida.
Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll
Samarbetet i ett globalt perspektiv
Beträffande globala insatser på lång sikt anför regeringen att det av migrationspolitiska skäl är viktigt att den internationella handeln växer och att ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots att det på kort sikt kan leda till ökad migration. I propositionen anförs att det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional och global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för att förebygga flyktsituationer i världen. Resursflödet till de fattigaste länderna minskar emellertid. Samtidigt går också alltmer av resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till utvecklingsstöd. Den svenska biståndsramen beräknas under kalenderåret 1996 uppgå till totalt ca 13,3 miljarder kronor. För budgetåret 1997 har föreslagits 11,9 miljarder kronor motsvarande 0,7 % av bruttonationalinkomsten. Angående konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser anförs i propositionen att biståndet i dess helhet utgör en del av arbetet för att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl ekonomisk som demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt bistånd konfliktförebyggande, menar regeringen. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de fattigare ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Detta måste dock kompletteras med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det grundläggande målet att "höja de fattiga folkens levnadsnivå" bör, enligt regeringens mening, inom biståndsverksamheten en förskjutning ske i riktning mot konfliktförebyggande insatser. Vidare anför regeringen att det även framöver bör vara ett prioriterat mål för svensk utrikespolitik att med alla tillgängliga medel bidra till en effektiv och välfungerande världsorganisation. En aspekt i sammanhanget gäller att effektivisera samordningen av FN:s och andra organs insatser på katastrof- och konfliktlösningsområdena. Sambandet mellan politiska, humanitära och fredsbevarande aktiviteter bör därvid belysas, liksom sambandet mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad och utveckling. Om Sverige under perioden 1997-1998 får säte i FN:s säkerhetsråd (vilket numera är fallet), ökar möjligheterna att bedriva en sådan aktiv politik. Sverige har, med sitt starka internationella engagemang och förtroendekapital bland u-länderna, möjligheter att spela en pådrivande roll, menar regeringen. Frågor som rör mänskliga rättigheter är nära förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även fortsättningsvis prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också bilateralt genom biståndet. En ökande andel av detta bistånd går nu till insatser för att stärka det civila samhället, för demokratisering och för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här som en särskilt viktig aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på många håll i världen. Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningarna utgörs av det internationella institutet för demokrati och valstöd, IDEA, som invigdes i Stockholm den 13 november 1995. Institutet skall framför allt arbeta med normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet. I propositionen anförs också att det för Sveriges del är en central uppgift att internationellt arbeta för att så många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor som söker skydd i Sverige skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater för hjälp åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas. Ansvarsfördelning behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio stater som för närvarande har ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste flytta till ett tredje land för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för skyddsbehövande koncentreras till insatser i deras ursprungsländer eller mottagarländer i närområdet. Även internflyktingarnas situation bör ges större uppmärksamhet inom ramen för biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till program för frivillig repatriering eller återvandring, såväl från grannländer som från Sverige. Det redan inledda samarbetet med och stödet till länder i Östersjöområdet i migrationsfrågor bör även fortsättningsvis ges hög prioritet. I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i Bosnien-Hercegovina, på såväl den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återuppbyggnad av det krigshärjade landet. De svenska insatserna i bl.a. Mellanöstern och Centralamerika utgör likaledes exempel på bidrag till konfliktlösning. Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för svenskt stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och effektivare teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser som för närvarande prioriteras.
Samarbetet i regionalt perspektiv och samarbetet inom EU
Regeringen anser att det svenska medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom migrationspolitikens område och ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma politiken och samarbetet mellan medlemsstaterna. Frågorna rör såväl det grundläggande samarbetet inom Europeiska gemenskapen, det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom bl.a. asylrättens område (inom den tredje pelaren). Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i samarbetet inom de tre olika pelarna. Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten. Det är väsentligt att därvid också tillgodose de invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna exempelvis kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. Inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften av världens bistånd, måste även frågor som rör konflikthantering prioriteras. En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländernas samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet. EU:s ministerråd har understrukit vikten av åtgärder som inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till migration. Regeringen anför i propositionen att ökad internationell handel medför globala välfärdsvinster och ekonomisk utveckling i även u-länderna. Ett problem är att den handelspolitik som förs av EU inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. Sverige vill att EU skall ge ökat marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Vidare är det enligt regeringens uppfattning väsentligt att Sverige aktivt stöder de central- och östeuropeiska stater som nu strävar efter att utifrån sina förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i övriga Europa. Sverige bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. En viktig uppgift är att komma till rätta med organisatörerna av illegal migration västerut. Här bör uppmärksammas slutdokumentet från konferensen om OSS-länderna i Genève i maj 1996 (CISCONF). Dokumentet är betydelsefullt för Sverige i det framtida engagemanget på det migrationspolitiska området när det gäller Östeuropa. Det migrationspolitiska samarbetet med länder i Central- och Östeuropa har också samband med de ansökningar om medlemskap i EU, som ett antal av dessa länder lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som Sverige är positivt till, ökar förutsättningen för en stabil situation i denna del av Europa. Sveriges medlemskap i EU innebär att Sverige fullt ut deltar i arbetet kring personers fria rörlighet. Sverige är också bundet av det för EES gällande regelsystemet om fri rörlighet för personer. I Romfördraget slås fast att en inre marknad utan inre gränser skall upprättas. EU:s råd för rättsliga och inrikes frågor (RIF) beslutar om genomförandebestämmelser. Rådets arbete har resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den s.k. Dublinkonventionen behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan och den s.k. yttre gränskontrollkonventionen behandlar frågan om hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras. Vidare är en konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) under utarbetande. Under år 1995 har beslut fattats om två förordningar på viseringsområdet. I den ena fastställs de tredjeländer vars medborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Den andra rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. En rekommendation om flygplatstransitvisering och lokalt konsulärt samarbete vad avser viseringar finns också. Vidare finns en rad resolutioner beträffande tredjelandsmedborgare. På asylområdet finns två resolutioner. En om minimigarantier vid handläggning av asylärenden samt garantier vid prövning, överklagande och omprövning. Man har också enats om en harmoniserad användning av uttrycket flykting i flyktingkonventionen. Sverige har här avgett en deklaration om den svenska tolkningen av begreppet förföljelse av tredje part . Slutligen enades man under år 1995 om en resolution om olaglig invandring. I samband med Regeringskonferensen har Sverige fört fram uppfattningen, vad beträffar asyl- och invandringsfrågor, att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av detta område till gemenskapslagstiftningen. Vidare anser Sverige att personkontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas bara under förutsättning att nödvändiga kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna inställning låg också till grund för Sveriges ansökan om observatörsstatus med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Vid ett medlemskap i Schengensamarbetet skulle personkontrollerna vid de inre gränserna försvinna även för tredjelandsmedborgare. Ett medlemskap innebär också att regelverket vad avser kontroll vid den yttre gränsen, viseringsfrågor samt första asyllandsprincipen måste tillämpas. Beträffande konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder menar regeringen att i arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av ansvaret. Detta föreskrivs också i FN-stadgan. Inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) utgör den konfliktförebyggande och förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och Sverige har här spelat en pådrivande roll. Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter inom ramen för OSSE har ökat möjligheterna att agera preventivt. NATO har central betydelse i Europa och Sverige samarbetar genom Partnerskap För Fred med organisationen. I Bosnien-Hercegovina deltar Sverige med förband i en NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där Sverige har ställning som observatör, är av intresse inte minst för organisationens uppgifter vad gäller humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet.
Motionerna
I några motioner tas upp frågor om att Sverige främst inom EU bör verka för ett vidgat flyktingbegrepp. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 17 anförs att European Council on Refugees and Exiles lagt fram ett förslag till kompletterande flyktingbegrepp som bygger på OAU- konventionens och Cartagenadeklarationens utvidgade flyktingbegrepp; den har rätt till asyl som har flytt från sitt hemland, eller är ur stånd att återvända dit, eftersom hans/hennes liv, säkerhet eller frihet hotas på grund av allmänt våld, utländsk aggression, inre konflikt, massiva kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen . Motionärerna begär ett tillkännagivande om att Sverige bör verka i EU för en sådan kompletterande flyktingdefinition. Även i motion 1996/97:Sf21 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att regeringen skall verka för ett sådant kompletterande flyktingbegrepp inom EU. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att Sverige bör förorda att rätten till asyl införs i Europarådets konvention om mänskliga rättigheter. Enligt motionärerna skulle detta innebära ett närapå alleuropeiskt ansvarstagande för asylsökande. Medlemsländernas praxis skulle också kunna prövas av Europadomstolen för mänskliga rättigheter, anför motionärerna. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 6 anförs att EU bör utveckla en gemensam asylpolitik så att ansvaret för flyktingströmmarna fördelas mera jämnt mellan Europas stater. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar är nödvändig. Det får dock inte bli så att de minst generösa länderna sätter normen. Detta måste också prägla tillämpningen av Schengenavtalet och den s.k. Dublinkonventionen. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom.
I motion 1994/95:Sf12 av Birthe Sörestedt och Sigrid Bolkéus (s) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att Sverige internationellt bör verka för att kvinnoförtryck i form av könsstympning jämställs med andra former av förtryck vid en bedömning av asylskäl.
I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) tas Schengensamarbetet upp. I yrkande 5 hemställs att riksdagen drar tillbaka sin ansökan om Schengenmedlemskap. Motionärerna menar att Sverige i ett sådant samarbete mister makten över flykting- och asylpolitiken. I motionen anförs att det är uppenbart att målet för samarbetet är att hålla människor från tredje världen utanför Europa. Även motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) berör Schengensamarbetet. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om europeiskt samarbete beträffande asyl- och flyktingpolitik. Motionärerna menar att det finns stor anledning till oro över tendenserna till extremt hård asyl- och invandringspolitik i de flesta EU- länder, inklusive Sverige. Om Schengenavtalet blir en del av EU:s regelverk minskar det möjligheterna för medlemsländerna att föra en human och solidarisk politik. Internationellt samarbete är dock nödvändigt för att t.ex. snabbt kunna sätta upp flyktingläger eller för att fördela ansvar och kostnader samt organisera återvändande.
Några motioner gäller viseringspolitiken. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkandena 25 och 27 anförs att Sverige bör verka inom EU och andra lämpliga fora för att visumtvånget skall tas bort. Vidare menar motionärerna att regeringen i EU skall verka för att ett särskilt asylvisum införs, dvs. en tidsbegränsad visering skall kunna utfärdas om utlänningen gör det troligt att han/hon har behov av asyl. Även i motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 14 begärs ett tillkännagivande om den gemensamma viseringspolitiken i EU. Motionärerna betonar att Sverige i EU bör verka för att viseringsplikt används mer restriktivt och aldrig i syfte att hindra skyddsbehövande människor från att kunna söka asyl. Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf21 yrkande 26 ett tillkännagivande om att Sverige i internationella sammanhang och särskilt inom EU skall verka för öppnare gränser till omvärlden än vad som är fallet i dag. I motionen anförs att det finns en risk att viseringskrav försvårar möjligheten att söka skydd genom asylansökan. I motionen anges vidare att den svenska flyktingkvoten bör användas för att i det internationella samarbetet omfördela flyktingtrycket.
I motionerna 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 17 och 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 28 begärs tillkännagivanden om att Sverige inom EU skall verka för att transportörsansvaret avskaffas. I motionerna anförs att reseföretag som transporterar asylsökande aldrig får tvingas utföra myndighetsuppdrag som att pröva någons rätt att söka asyl. Asylärenden skall handläggas av en kompetent myndighet. En transportör saknar den kompetens som krävs för att avgöra om en utlänning beräknas få flyktingstatus.
I motion 1994/95:Sf634 av Charlotta L Bjälkebring och Ulla Hoffmann (v) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att Sverige bör driva frågan om romernas situation inom EU och gentemot de nya ansökarstaterna. Sverige driver frågor om etnisk diskriminering i bl.a. Europarådet. Det finns emellertid nu skäl för Sverige att även föra fram dessa frågor inom EU. Krav måste ställas på de stater som söker medlemskap att de skall föra en human politik mot sina minoriteter. Det finns särskilda skäl att studera romernas situation eftersom de ofta inte ens är accepterade som en minoritet. Även i motion 1994/95:U624 av Björn von Sydow m.fl. (s) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att zigenarna bör erkännas som territorielös minoritetsgrupp. Motionärerna menar att myndigheterna bör, i Sverige och i Europa, samverka med befintliga och nya organisationer som representerar den zigenska gruppen för att utforma och genomföra en aktiv integrationspolitik.
Utskottets bedömning
Regeringen anför i propositionen att det i takt med att migrationen globalt blivit mer omfattande och orsakerna mer sammansatta ställs högre krav på en helhetssyn och samverkan inom den svenska migrationspolitiken. Denna helhetssyn måste också prägla det mellanstatliga och internationella samarbetet. Utskottet har i det föregående tillstyrkt riktlinjerna för en sådan helhetssyn i migrationspolitiken. Migrationspolitiken skall bl.a. grundas på respekten för de mänskliga rättigheterna, den internationella solidariteten och samverkan globalt. Grundläggande är också en aktiv migrationspolitik inom EU. Utskottet vill tillägga att såväl tidigare regeringar som den nuvarande har lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Vad gäller samarbetet inom EU är det av betydelse att samarbetet mellan medlemsländerna effektiviseras för att man skall kunna uppnå målet om fri rörlighet för personer. I två motioner framförs önskemål om att Sverige i EU skall verka för ett harmoniserat flyktingbegrepp. Utskottet vill erinra om att EU:s framtida migrationspolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flyktingkonventionen. I propositionen anges att harmoniseringen av tillämpningen av kriterierna för att fastställa flyktingstatus är en förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas flyktingpolitik. Regeringen anger vidare att Sverige vill medverka till att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Något tillkännagivande bör därför inte göras med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 17, 1996/97:Sf21 yrkande 4 och 1996/97:Sf19 yrkande 6. Det gäller även motion 1996/97:Sf21 yrkande 5. Utskottet förutsätter att man i olika internationella sammanhang från svensk sida aktualiserar frågor om könsstympning. Något riksdagens uttalande med anledning av motion 1994/95:Sf12 yrkande 2 bör därför inte göras. Schengenöverenskommelsen, som är helt skild från EU, innebär en överenskommelse mellan vissa av EU- länderna att avskaffa gränskontrollerna för persontrafik länderna emellan samt ökad kontroll vid de yttre gränserna, gemensam viseringspolitik och utökat informationsutbyte. Förhandlingsarbetet beträffande en eventuell anslutning av Sverige till Schengenöverenskommelsen fortsätter, och innan en sådan anslutning sker ankommer det på riksdagen att ta ställning till ett anslutningsfördrag. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 5 och 1996/97:Sf13 yrkande 4. Kravet på visering måste enligt utskottets mening fortsatt vara ett av instrumenten för att reglera invandring. Även transportörsansvaret fyller en funktion i detta sammanhang. Mot bakgrund av vad som anförts avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 25 och 27, 1996/97:Sf19 yrkandena 14 och 17 och 1996/97:Sf21 yrkandena 26 och 28. Vad gäller romernas situation i Europa kan nämnas att utskottet senast under 1993/94 års riksmöte behandlade motioner i frågan (bet. 1993/94:SfU14). Utskottet kunde därvid konstatera att romernas situation hade uppmärksammats såväl inom Sverige som inom olika internationella organ. Utskottet förutsätter att det internationella samarbetet i denna fråga fortsätter. Vidare kan nämnas att de länder som ansökt om medlemskap i EU redan har anslutit sig till Europakonventionen. Något tillkännagivande med anledning av motionerna 1994/95:Sf634 yrkande 1 och 1994/95:U624 yrkande 1 finner utskottet inte påkallat.
Utlänningslagstiftningen och dess tillämpning
Rätt till skydd och invandring i Sverige
Utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt rätten till asyl här regleras i utlänningslagen (1989:529), UtlL. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt. Som ett allmänt krav för utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige gäller att de skall ha pass och visering. Kravet på visering gäller inte utlänningar som har uppehållstillstånd eller är medborgare i de övriga nordiska länderna. Regeringen kan föreskriva undantag från kravet på passinnehav och även andra undantag från kravet på visering. Vidare gäller att andra utlänningar än de som är medborgare i de nordiska länderna skall ha uppehållstillstånd, som kan vara tidsbegränsade eller permanenta, om de vistas i Sverige mer än tre månader. Regeringen får även här föreskriva andra undantag, liksom krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader. Andra utlänningar än de som har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i de övriga nordiska länderna skall också ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands. Även beträffande arbetstillstånd får regeringen föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd. I 2 kap. 1-5 §§ UtlL anges under vilka förutsättningar en utlänning kan få uppehållstillstånd i Sverige. Några kategorier, flyktingar, krigsvägrare och personer som är att anse som s.k. de facto-flyktingar har rätt till uppehållstillstånd i form av asyl. Rätten till asyl är inte ovillkorlig utan kan vägras på vissa formella eller materiella grunder. Uppehållstillstånd får också ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige, till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige eller till en utlänning som har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad på annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall. Vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Gemensamt för utlänningar som söker uppehållstillstånd enligt reglerna om asyl eller humanitära skäl gäller att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges om de bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet. Ett tillfälligt uppehållstillstånd får också ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Regeringens föreskrifter återfinns i utlänningsförordningen (1989:547) UtlF. En utlänning som vägras uppehållstillstånd skall avvisas eller utvisas. När denna fråga prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av verkställighetsreglerna i 8 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. 8 kap. 1 § innehåller ett absolut förbud mot att sända en utlänning till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller utsättas för tortyr.
Skyddsbehövande
Som nämnts omfattar rätten till asyl flyktingar, de facto-flyktingar och krigsvägrare. Definitionen i utlänningslagen av vem som är flykting är hämtad från FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen). Enligt lagen avses med flykting en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. En utlänning som är statslös och som av nämnda skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit anses också som flykting. Flyktingar har rätt till asyl om det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl, eller de inte har behov av skydd i Sverige därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet att få asyl i ett annat land. Med s.k. de facto-flyktingar avses de som utan att vara flyktingar inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare avses en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Gemensamt för dem som har rätt till asyl gäller att asyl får vägras om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Asyl får också vägras om utlänningen rest in från något nordiskt land och kan sändas åter dit om det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Vidare får asyl vägras dels om utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, dels om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land där han har ett motsvarande skydd som det nyssnämnda. Beträffande krigsvägrare och de facto- flyktingar gäller därutöver att de får vägras asyl om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Regeringen får dock föreskriva undantag från detta när utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. Möjlighet finns att ge asylsökande uppehållstillstånd av humanitära skäl när dessa är politisk-humanitära. Enligt förarbetena till utlänningslagen kan det här bl.a. vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. I propositionen erinras om att de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och tidigare i Libanon har fått stanna här av humanitära skäl. Som redovisats i avsnittet Invandringen till Sverige tar Sverige genom organiserad överföring också emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot.
Propositionen
I propositionen föreslås att begreppet asyl förbehålls flyktingar. Vidare föreslås att flyktingkonventionen skall ges en vidare tolkning än i dag genom att till nuvarande definition görs ett tillägg om att flyktingskap föreligger oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Tillägget gäller även statslösa. I propositionen föreslås vidare att de nuvarande skyddsbegreppen de facto- flyktingar och krigsvägrare skall utgå. I stället skall rätt till uppehållstillstånd föreligga för skyddsbehövande utlänningar i övrigt som inte har flyktingskäl, men som av olika i lagen angivna skäl lämnat det land som de är medborgare i. Rätt till uppehållstillstånd föreslås i sådana situationer dels för en utlänning som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dels för en utlänning som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland och dels för en utlänning som på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Även statslösa som befinner sig utanför det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som på samma grunder som ovan inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit skall anses som skyddsbehövande och ha rätt till uppehållstillstånd. Genom förslaget om en särskild skyddsregel för dem som lämnat sitt land på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av en miljökata- strof kommer enligt propositionen möjligheten till uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl i fortsättningen främst att avse personer med renodlat humanitära skäl, inte politisk-humanitära skäl. Liksom i nuvarande lagstiftning kommer enligt propositionen uppehållstillstånd att kunna vägras i vissa fall. Möjligheten att vägra uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person föreslås i propositionen bli begränsad till att avse den kategori vars skyddsbehov är relaterat till en yttre eller inre konflikt eller en miljökatastrof. I propositionen föreslås också att bemyndiganden för regeringen beträffande skyddsbehövande förs samman i ett särskilt lagrum. Därvid föreslås att regeringen i fråga om en grupp utlänningar vars skyddsbehov är relaterat till en yttre eller inre konflikt eller en miljökatastrof dels får meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd, dels får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar. Det senare slaget av föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Enligt regeringens bedömning bör rådande ordning beträffande kvotflyktingar inte för närvarande dndras. Beträffande skälen för förslagen erinrar regeringen om att kritik från skilda utgångspunkter har riktats mot den svenska asylpolitiken under flera år. Den svenska tolkningen av flyktingkonventionens bestämmelser har ansetts vara alltför snäv. Skyddsregeln för de facto-flyktingar, vilken i stort sett saknar motsvarighet i andra länders lagstiftning, har ansetts vara alltför vag och på en gång för vid och för snäv. Även den särskilda skyddsregeln för krigsvägrare är unik för Sverige och anses av många inte nödvändig, eftersom ett tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen för övriga delar av asylbegreppet. I propositionen framhålls att de mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar ofta finns bland dem som flytt undan krig. Någon särskild skyddsbestämmelse för denna kategori finns inte utan de har, när skyddsbehov förelegat, beviljats tillstånd av humanitära skäl. Regeringen anser att mycket av kritiken varit berättigat. Det är också av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett fram till att rådet den 4 mars 1996 antog en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa bestämmelser i flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten innehåller minimivillkor för riktlinjer för tillämpningen av kriterier för tillerkännande av flyktingstatus och utgår från UNHCR:s handbok om flyktingkonventionens tillämpning. Sverige har intagit en hållning som är i överensstämmelse med UNHCR:s handbok och med förslagen i Flyktingpolitiska kommitténs betänkande om en utvidgad tolkning av flyktingbegreppet. Eftersom den gemensamma ståndpunkten fick en utformning som Sverige i och för sig godtog, men som lämnade öppet för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara majoritetens uppfattning, avgav Sverige en tolkningsförklaring till rådsprotokollet som stämmer överens med Flyktingpolitiska kommitténs förslag när det gäller förföljelse som inte utgår från staten. Tolkningen av en sådan förföljelse har i Sverige varit mer restriktiv än i många andra länder. Regeringen anser att man vid den svenska tillämpningen i fortsättningen normalt bör kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s handbok och dess exekutivkommittés konklusioner som också är en utgångspunkt för EU:s ovan gemensamma ståndpunkt. Som UNHCR i olika sammanhang framhållit bör avgörande för om flyktingskäl skall anses föreligga vara vilken förföljelse flyktingen riskerar, och inte vem som står för förföljelsen. Självklart måste också förföljelsen grundas på någon av de i konventionen angivna grunderna. Regeringen understryker vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Regeringen ansluter sig också till Flyktingpolitiska kommitténs bedömning att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flyktingskap, även om varje åtgärd för sig inte gör det. Vad beträffar frågan om skydd för homosexualitet eller kön kan falla in under flyktingbegreppet anför regeringen att detta förutsätter att homosexualitet eller tillhörighet till visst kön skulle kunna anses utgöra tillhörighet till viss samhällsgrupp i konventionens mening. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en konklusion med innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på ett sådant sätt för kvinnor som riskerar hård eller omänsklig behandling därför att de brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de lever i . Vad gäller homosexuella erinras i propositionen om avgöranden från Danmark, Kanada, Nederländerna och USA där denna kategori betraktas som en viss samhällsgrupp. Emellertid tyder, anför regeringen, inte diskussionerna hittills inom EU på att flertalet EU- länder nu skulle vara beredda att stödja en sådan tolkning. Den som riskerar förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller homosexualitet bör därför, när skyddsbehov föreligger, beviljas tillstånd som skyddsbehövande i övrigt . När det gäller skälen för regeringens förslag om skyddsbehövande i övrigt anför regeringen att skyddsregeln för de facto-flyktingar enligt ordalagen ger skydd åt mycket stora grupper och har också i den praktiska tillämpningen i inte obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande utlänningar vilkas skyddsbehov varit begränsade. Enligt uttryckliga uttalanden i förarbetena är regeln å andra sidan inte avsedd att ta sikte på personer som tvingats lämna sitt hemland på grund av en yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter, en begränsning som knappast kan avläsas av regelns avfattning. Med en vidare tillämpning än i nuvarande praxis av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser bör en stor del av dem som hittills beviljats tillstånd som de facto- flyktingar i stället beviljas tillstånd som flyktingar. Motsvarande gäller krigsvägrare. Åtskilliga av dem som under tidigare år beviljats uppehållstillstånd torde i själva verket ha varit att betrakta som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av flyktingkonventionen. Regeringen erinrar också om att en krigsvägrare enligt UNHCR:s handbok kan vara att bedöma som flykting om krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl, liksom om krigsvägraren riskerar oproportionellt strängt straff för sin vägran på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss social grupp eller politisk åskådning. Det räcker emellertid inte med att en person inte är överens med sin regering angående det rättmätiga i en viss militär aktion. Om aktionen däremot fördöms av det internationella samfundet kan straff för desertering eller vapenvägran i sig grunda flyktingskap under förutsättning att kraven i övrigt för flyktingskap är uppfyllda. Konventionen bör enligt propositionen i fortsättningen tolkas på detta sätt. I gränsfall kan dock omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare som inte kan bedömas som flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den föreslagna skyddsregeln för dem som behöver skydd på grund av yttre eller inre konflikt m.m. Regeringen anser på grund av det ovan anförda att de nuvarande skyddsreglerna för de facto-flyktingar och krigsvägrare bör utgå, och att i en ny skyddsregel i stället bör definieras några andra kategorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt gällande praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel. En kategori som behöver skydd är personer som flytt undan krig och inbördeskrig och vars skyddsbehov ofta är starkt, i vart fall temporärt. En väpnad konflikt kan ha en sådan intensitet i den region sökanden kommer från att det framstår som otänkbart att återsända honom eller henne dit samtidigt som de praktiska möjligheterna att sända någon till en annan del av landet är obefintliga. För ett sådant s.k. inre flyktalternativ måste enligt propositionen en förutsättning självfallet vara att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Om det däremot finns ett inre flyktalternativ föreligger inget behov av fristad i Sverige. En annan kategori som behöver starkare skydd än i dag är personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av homosexualitet eller kön och som hittills i praxis beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl, när deras situation vid ett återsändande motiverat det. Eftersom som ovan berörts anledningen till att de inte kan få skydd som flyktingar är regeringens bedömning att homosexualitet och kön inte kan anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp, bör en skyddsregel för kategorin i fråga utformas med flyktingkonventionen som förebild. Samma grad av förföljelse som enligt flyktingkonventionen bör emellertid föreligga för att den nya skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig. Även i detta sammanhang erinras om att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder också kan utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd i sig inte gör det. Regeringen anser också att de nuvarande grunderna i 8 kap. 1 § UtlL för förbud mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, nämligen att det finns grundad anledning att tro att utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller utsättas för tortyr, bör komma till uttryck redan i skyddsreglerna. Samtidigt bör, för att få en överensstämmelse med Europakonventionen, en ny sådan skyddsregel liksom verkställighetsregeln utformas så att även de som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning innefattas i reglerna. I propositionen framhålls att denna skyddsregel kan omfatta även dem som förföljs på grund av kön eller homosexualitet eftersom förföljelsen i flera länder kan handla om kroppstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Även beträffande denna nya skyddsregel understryker regeringen vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Likaså understryker regeringen ånyo att, eftersom någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk sällan kan läggas fram, sökandens berättelse bör godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. För att särskilt markera detta har i verkställighetsregeln i 8 kap. 1 § uttrycket grundad anledning att tro att utlänningen skulle vara i fara ändrats till skälig anledning , en ändring som också får betydelse vid bedömningen av om utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd. Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår regeringen från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga att vägra uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra mottagningsresurser. Regeringen anför att det kan diskuteras om inte ett sådant beslut bör fattas av riksdagen. Med hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock beslut kunna fattas av regeringen.
Motionerna
Flera motioner som väckts med anledning av propositionen berör flyktingdefinitionen. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 10 begärs att riksdagen beslutar om att den föreslagna definitionen i 3 kap. 2 § tillförs ett nytt stycke med följande lydelse: Med förföljelse avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter såsom de definierats i de konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som anges i bilaga till Utlännings-lagen. I samma motion, yrkande 11, begärs ett tillkännagivande om att Flyktingkommissariatets handbok och exekutivkommitténs resolutioner bör tjäna som vägledning vid fastställande av flyktingskap. I yrkande 15 begärs förslag från regeringen om en ändring av UtlL så att den som har rätt till asyl omfattas av det kompletterande flyktingbegrepp som lagts fram av European Council on Refugees and Exiles (Ecre). I yrkande 16 begärs ett tillkännagivande om att det innan det kompletterande flyktingbegreppet harmoniserats med EU-reglerna, bör utgöra ett särskilt skäl att vägra skydd enligt UtlL att Sverige på grund av detta utvidgade flyktingbegrepp fått ta emot oproportionerligt många asylsökande av denna grupp jämfört med övriga länder i Europa. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 yrkande 22 ett tillkännagivande om att en flykting skall definieras som en utlänning som lämnat sitt hemland eller vanliga vistelseland och inte vill eller kan återvända dit därför att han eller hon på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning fruktar sådan förföljelse som innebär en kränkning eller åsidosättande av hans eller hennes mänskliga rättigheter såsom de definieras i lagen (1994:1219) om europeiska konventionen angående skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande om att UtlL måste tydligare ge uttryck för att flyktingdefinitionen kan innefatta personer som flyr från övergrepp som inte kan härledas till staten i fråga utan till andra grupper i samhället. I den under riksmötet 1994/95 väckta motionen 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 9 ett tillkännagivande om att regeringens flyktingrättsliga bedömning den 21 juni 1993 av en muslimsk bosnier, som inte ansågs som flykting därför att förföljelsen inte utgick från myndigheterna eller staten, är fel. Beträffande nya skyddsbegrepp för övriga skyddsbehövande anförs i motionerna 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp), 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) och 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) att motionärerna godtar regeringens förslag om nya skyddsbegrepp för olika grupper skyddsbehövande. Däremot yrkas i motion 1996/97:Sf19 yrkande 9 att riksdagen avslår förslaget om att låta skyddsbegreppet de facto-flyktingar och krigsvägrare utgå. I motion 1996/97:Sf17 yrkande 1 yrkas att lagen skall kompletteras med ett klart uttalat skydd vid krigsvägran och i motion 1996/97:Sf13 yrkande 12 att riksdagen beslutar att bestämmelserna i 3 kap. 3 § UtlL om krigsvägrare skall behållas med oförändrad lydelse samt i yrkande 13 ett tillkännagivande om att UtlL:s bestämmelser om krigsvägrare också skall tillämpas i situationer av inbördeskrig. I sistnämnda motion, 1996/97:Sf13, begärs i yrkande 14 att regeringen skall lägga fram förslag om ändring i UtlL, så att skyddssökande får rätt till uppehållstillstånd om de internationella organ som övervakar tillämpningen av konventioner funnit att en avvisning/utvisning skulle strida mot Sveriges åtaganden enligt FN:s tortyrkonvention eller den europeiska konventionen. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om att de tre föreslagna grupperna övriga skyddsbehövande skall föras samman i ett lagrum liknande de formuleringar som finns i Cartagena- och OAU- deklarationerna och i yrkande 3 att utgångspunkten för skyddsbehovet bör vara risken för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp), vari som nämnts yrkas avslag på propositionen, begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om att begreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare skall finnas kvar. Motionärerna hänvisar till den definition som Ecre har för de facto- flyktingar och anser att ett tillägg i skyddet för krigsvägrare bör göras så att det också gäller inbördeskrig och andra interna konflikter.
Flera motionärer anser att utlänningar som förföljs på grund av kön eller homosexualitet skall ges ett bättre skydd. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. begärs i yrkande 8 ett tillkännagivande om att skydd på grund av kön och sexuell läggning också kan föreligga i enlighet med Genèvekonventionen medan i motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att förföljelse på grund av kön eller homosexualitet skall omfattas av Genèvekonventionens flyktingbegrepp. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 yrkande 2 ett tillkännagivande om att miljöflyktingar, homosexuella och andra som förföljs på grund av sitt kön bör föras in under begreppet konventionsflyktingar. Även i motion 1994/95:Sf605 av Barbro Westerholm (fp) begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om att homosexualitet bör innefattas i flyktingdefinitionen enligt UtlL. Också i andra motioner från riksmötet 1994/95 behandlas frågan om skydd på grund av kön eller homosexualitet. I motion 1994/95:Sf12 av Birthe Sörestedt och Sigrid Bolkéus (s) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att kvinnoförtryck i form av bl.a. könsstympning och social utstötning av i Sverige frånskilda kvinnor som återvänder till hemlandet skall utgöra skäl för asyl, och i motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 11 ett tillkännagivande om att risk för könsstympning skall utgöra grund för uppehållstillstånd. I motion 1994/95:Sf630 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs i yrkande 10 ett tillkännagivande om att sexualpolitiska flyktingar från sådana länder där de hotas av dödsstraff eller kriminaliseras skall beviljas asyl i Sverige. Marietta de Pourbaix-Lundin och Sten Andersson (m) begär i motion 1996/97:Sf16 yrkande 1 att riksdagen skall avslå regeringens förslag om skydd på grund av kön och homosexualitet. Vid avslag på detta yrkande begär de i yrkande 2 ett tillkännagivande om att tydliga tillämpningsregler måste utformas.
Frågor om ett bättre skydd för desertörer och krigsvägrare behandlas likaså i ett flertal motioner från riksmötet 1994/95. I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 4 ett tillkännagivande om att desertörer skall bedömas som flyktingar. I motion 1994/95:Sf603 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs tillkännagivanden, i yrkande 1 om att desertörer och krigsvägrare i första hand skall beviljas asyl i Sverige och i yrkande 2 om att de i andra hand beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett år med möjlighet till förlängning. I motion 1994/95:Sf611 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs i yrkande 4 ett tillkännagivande om att asyl även bör beviljas krigsvägrare som flytt från ett inbördeskrig. I motion 1994/95:Sf23 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begärs i yrkande 10 att riksdagen beslutar om en lagändring som ger krigsvägrare och desertörer ett starkare skydd i praxis och i yrkande 11 ett tillkännagivande om att UtlL:s bestämmelser om asyl för krigsvägrare skall följas när det gäller krigsvägrare från Bosnien med kroatiska pass.
Några motioner behandlar frågan om tortyr och våldtäkt som grund för asyl. I motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 9 och 1994/95:Sf637 yrkande 10, båda motionerna av Gudrun Schyman m.fl. (v), begärs tillkännagivanden om att tortyr och våldtäkt utförd av företrädare för statsmakten alltid skall utgöra skäl för asyl. I motion 1994/95:Sf611 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 16 begärs ett tillkännagivande om att systematisk våldtäkt skall räknas som tortyr och utgöra asylskäl. Georg Andersson m.fl. (s) begär i motion 1994/95:Sf633 ett tillkännagivande om att en utvärdering av praxis i asylärenden där tortyr åberopas skall ske.
Den nuvarande tillämpningen av asylreglerna behandlas i två motioner. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m fl. (v) anför motionärerna att Flyktingpolitiska kommitténs och Barnkommitténs utredningar utförts under en oacceptabel tidspress och att utredningarna inte hunnit undersöka hur utlänningslagen och för Sverige bindande konventioner på området tillämpas i praxis av myndigheterna. Motionärerna, som återger en rad exempel på kritik som människorättsorganisationen Human Rights Watch riktat mot tillämpningen av asylreglerna anser att det borde vara en absolut förutsättning att en undersökning görs av hur asylreglerna tillämpas i praktiken innan långtgående inskränkningar görs i reglerna. I yrkande 1 begär motionärerna ett tillkännagivande om vad de anfört om en utredning om utlänningslagens tillämpning. I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begär i yrkande 5 ett tillkännagivande om att handläggande myndigheter systematiskt åsidosätter gällande lagstiftning och i yrkande 8 ett tillkännagivande om den tillämpning av flyktingbegreppet som Praxisutredningen funnit hos Utlänningsnämnden.
Några motioner tar upp frågan om bevisvärderingen i asylärenden. I motionerna 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 16 och1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 21 begärs tillkännagivanden om att regeln hellre fria än fälla bör tillämpas och lagfästas i asylprocessen. I motion 1994/95:Sf615 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om att avgörande vikt måste läggas vid den asylsökandes ord i oklara fall.
I motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) i yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen omedelbart bör underrätta riksdagen i de fall regeringen, med hänvisning till begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, meddelat föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas personer som på grund av en yttre eller inre konflikt behöver skydd eller som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland.
Avvisning eller utvisning till det s.k. inre flyktalternativet tas upp i två motioner, 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) och 1994/95:U621 av Eva Zetterberg m.fl. (v). I den förstnämnda motionen, yrkande 20, begärs ett tillkännagivande om att hänvisning till det inre flyktalternativet inte skall användas vid avvisningsbeslut och i den senare motionen, yrkande 3, ett tillkännagivande om att avvisningar till det inre flyktingalternativet av kurdiska flyktingar till Turkiet inte skall ske.
I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 12 begärs ett tillkännagivande om att barnfamiljer aldrig får avvisas till länder där krig eller krigsliknande förhållanden råder.
Ett tillkännagivande om förutsättningarna för avvisning till s.k. första asylland begärs i motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 8. Enligt motionärerna är det nödvändigt att det görs klart för de beslutande myndigheterna att avvisningar till första asylland endast får göras om det landet dels underrättats om att asylbegäran inte prövats i Sverige, dels garanterar att den asylsökande får sin ansökan behandlad i en reguljär asylprocedur, dels har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen och ger effektivt och varaktigt skydd åt skyddsbehövande. Eva Goës m.fl. (mp, c, fp, v, kd) anför i motion 1996/97:U606 att regeringen i Belgrad vägrar släppa in medborgare från det forna Jugoslavien som sökt asyl i Sverige men avvisats. Svensk polis har verkställt ett tiotal avvisningar av asylsökande från det forna Jugoslavien, bl.a. via flyg till Italien och färja till Montenegro. I flera fall har enligt motionärerna de avvisade fängslats och misshandlats i Montenegro, och då landet vägrar ta emot dem har de åter kommit till Sverige. Motionärerna begär i yrkande 2 ett tillkännagivande om att denna typ av avvisningar strider mot flyktingkonventionen och måste omedelbart upphöra.
Såväl med anledning av propositionen som i annat sammanhang har motioner väckts som uppmärksammar situationen för asylsökande från olika länder. I motion 1996/97:Sf14 av Maggi Mikaelsson (v) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att de turkiska kurderna skall ha möjlighet att ånyo få sin sak prövad och i yrkande 2 ett tillkännagivande om att vid en sådan prövning all dokumentation skall ses i ett sammanhang. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:U631 yrkande 2 ett tillkännagivande om de iranska kurdernas svåra situation och att särskild hänsyn skall tas vid bedömningen av deras flyktingärenden. I motion1994/95:U621 av Eva Zetterberg m.fl. (v) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om bedömningen av asylskäl för kurdiska asylsökande och i motion 1994/95:U640 av Ragnhild Pohanka (mp) yrkande 5 ett tillkännagivande om situationen för kurder i Turkiet och därav följande asylskäl hos sådana asylsökande. I samma motion, yrkande 8, begärs ett tillkännagivande om att uppehållstillstånd skall beviljas feilikurder från Iran som sökt asyl i Sverige. Beträffande situationen för asylsökande från Kosova begärs i motionerna 1993/94:U630 yrkande 3 och 1994/95:U623 yrkande 4, båda motionerna av Lennart Rohdin (fp), tillkännagivanden om en omprövning av avvisningar till Kosova respektive om situationen för asylsökande därifrån. Alice Åström m.fl. (v) begär i motion 1994/95:U608 yrkande 3 ett tillkännagivande om regeringens ansvar och Utlänningsnämndens praxis beträffande asylsökande från Kosova. I motion 1994/95:U611 av Eva Goës m.fl. (mp) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om verkställighetsstopp för avvisning av asylsökande från Kosova. I motion 1994/95:U609 av Ture Skånberg m.fl. (kd) begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om asyl för judiska flyktingar från f.d. Sovjetunionen.
Utskottets bedömning
Flyktingdefinitionen
Som framgår av propositionen har en berättigad kritik riktats mot att den svenska tolkningen av flyktingkonventionens bestämmelser varit alltför snäv, något som redan Flyktingpolitiska kommittén konstaterade. Detta gäller i synnerhet tolkningen av flyktingkonventionen när det gäller förföljelse som inte utgår från staten. Sveriges medlemskap i EU har också betydelse för hur tillämpningen av kriterierna för tillerkännande av flyktingstatus skall ske för att medlemsstaternas flyktingpolitik skall vara så enhetlig som möjligt. Genom den gemensamma ståndpunkt som rådet antagit den 6 mars 1996 och som utgår från UNHCR:s handbok om flyktingkonventionens tillämpning har ett första steg i denna riktning tagits. Propositionens förslag om flyktingdefinition bygger på denna ståndpunkt och den tolkningsförklaring som Sverige angett beträffande förföljelse som inte utgår från staten och som överensstämmer med Flyktingpolitiska kommitténs förslag. Mot bakgrund av den kritik som från skilda håll riktats mot Sveriges asylpolitik har utskottet förståelse för att motionärerna vill försäkra sig om att flyktingkonventionen i fortsättningen inte tolkas för snävt genom att föreslå olika tillägg eller ändrade lydelser av flyktingdefinitionen. Utskottet anser emellertid att regeringen i propositionen genom sitt förslag till utvidgad flyktingdefinition och sina understrykanden om att den svenska tillämpningen i fortsättningen normalt bör kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s handbok och dess exekutivkommittés konklusioner i allt väsentligt gått kritikerna till mötes. Förslaget har också försetts med bestämda uttalanden till vägledning för myndigheterna om hur den nya lagstiftningen skall tillämpas och hur de omständigheter de asylsökande anför skall värderas. Utskottet biträder därför regeringens förslag till ny flyktingdefinition och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 10, 11, 15 och 16, 1996/97:Sf18 yrkande 22 och 1996/97:Sf21 yrkande 6. Motion 1994/95: Sf637 yrkande 9 får anses tillgodosedd genom förslaget till ny flyktingdefinition. Så länge någon enhetlig uppfattning inom EU:s länder inte finns om att personer som förföljs på grund av kön och homosexualitet skall tillerkännas flyktingstatus delar utskottet regeringens uppfattning att en särskild skyddsregel för dessa bör finnas som ansluter sig till flyktingkonventionen och ger samma starka skydd. Den nya skyddsregeln innebär en avsevärd förstärkning av skyddet i förhållande till vad som för närvarande gäller. Utskottet vill emellertid liksom regeringen påpeka att en sammanvägning av de olika skäl för skydd som personer inom dessa grupper kan anföra kan innebära att de kan ges flyktingstatus. Omständigheterna kan också vara sådana att de får skydd redan på den grund att de känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Beträffande frågan om risk för könsstympning utgör grund för uppehållstillstånd har utskottet erfarit att möjlighet till uppehållstillstånd föreligger redan enligt nuvarande praxis, om omständigheterna är sådana att personerna har behov av skydd. Utskottet anser med det anförda att några tillkännagivanden med anledning av motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 8, 1996/97:Sf13 yrkande 5, 1996/97:Sf18 yrkande 2, 1994/95:Sf605 yrkande 2, 1994/95:Sf12 yrkande 1, 1994/95:Sf637 yrkande 11 och 1994/95:Sf630 yrkande 10 inte behövs. Utskottet avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf16.
Övriga skyddsbehövande
Utskottet anser att regeringens förslag om nya klart definierade regler för övriga skyddsbehövande underlättar tillämpningen av lagen och också förståelsen för när ett skydd för utlänningar som sökt sig till vårt land är berättigat. Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Vad avser motionsyrkanden om att det nuvarande skyddsbegreppet för krigsvägrare skall finnas kvar vill utskottet hänvisa till vad som anförts av regeringen och i Lagrådets yttrande om att risken för straff för desertering eller krigsvägran i sig kan grunda flyktingskap om den militära aktionen fördöms av det internationella samfundet och att i gränsfall den nya regeln om skydd på grund av yttre eller inre konflikt kan tillämpas. I båda fallen finns ett skydd även i situationer av inbördeskrig. Utskottet vill peka på att omständigheterna också kan vara sådana att en krigsvägrare känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och därför skall ges skydd. Utskottet har emellertid funnit det tveksamt om de nya skyddsbestämmelserna ger utrymme för att en krigsvägrare eller desertör ges skydd mot att sändas till en krigsskådeplats, i de fall det inte finns risk för någon annan påföljd. I sådana fall bedöms de inte som flyktingar. Utskottet anser att 3 kap. 3 § första stycket 2 skall kunna tillämpas för de nämnda krigsvägrarna och desertörerna och att därvid i orden behöver skydd även skall innefattas behov av skydd mot att sändas till en krigsskådeplats. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag om att de särskilda reglerna för krigsvägrare skall utgå ur lagstiftningen och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del, 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del, 1996/97:Sf17 yrkande 1, 1996/97:Sf13 yrkandena 12 och 13, 1994/95:Sf637 yrkande 4, 1994/95:Sf603 yrkandena 1 och 2, 1994/95:Sf611 yrkande 4 och 1994/95:Sf23 yrkandena 10 och 11. Med de nya skyddsbegrepp som föreslagits för skyddsbehövande i övrigt delar utskottet regeringens uppfattning att även den nuvarande skyddsregeln för de facto-flyktingar skall utmönstras ur lagstiftningen. Som regeringen framhållit har inom denna grupp funnits både personer med så starka skyddsbehov att de borde fått flyktingstatus och personer som knappast haft behov av skydd. Med den nya flyktingdefinitionen kommer en del personer som hittills betraktats som de facto-flyktingar att få skydd som flyktingar. Många kommer att hänföras under det skydd som ges till personer som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Att då tillsammans med de nya skyddsbestämmelserna behålla det nuvarande skyddet för de facto- flyktingar skulle skapa osäkerhet och oklarhet om hur bestämmelserna om övriga skyddsbehövande skulle tillämpas och för vem de olika skyddsgrunderna är avsedda. Utskottet ser inte heller någon anledning att föra samman övriga skyddsbehövande under ett gemensamt begrepp. Utskottet tillstyrker därför propositionens förslag även i denna del och avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del, 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkandena 2 och 3. Utskottet har observerat att den lagtekniska utformningen av 3 kap. 4 §, som innehåller bestämmelser om när uppehållstillstånd får vägras skyddsbehövande, inte överensstämmer med vad som avsetts skola gälla enligt propositionen. Utskottet föreslår därför en ändring av lagrummets andra stycke. Innebörden blir då att uppehållstillstånd får vägras - förutom flyktingar och personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön och homosexualitet - även den som behöver skydd på grund av en inre eller yttre väpnad konflikt eller en miljökatastrof, om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Utskottet anser att de motioner som berör tortyr och våldtäkt, 1996/97:Sf13 yrkandena 9 och 14, 1994/95:Sf637 yrkande 10, 1994/95:Sf611 yrkande 16 och 1994/95:Sf633, tillgodoses med de förslag som regeringen lagt fram om ett utvidgat flyktingbegrepp och ny skyddsbestämmelse för dem som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vad beträffar tillämpningen av nuvarande asylregler ser utskottet ingen anledning till tillkännagivande om vad som motionsledes anförts om denna eftersom en ny skyddslagstiftning föreslås och regeringen, som framgår av propositionen, är väl medveten om att nuvarande regelsystem och tillämpningen av flyktingbegreppet kritiserats. Utskottet avstyrker därför bifall även till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 1 och 1994/95:Sf637 yrkandena 5 och 8.
Beviskrav m.m.
I propositionen har som nämnts regeringen understrukit vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse eller att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Regeringen har också anfört att någon fullständig bevisning om sådana risker sällan kan läggas fram och att sökandens berättelse därför bör godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. I verkställighetsregeln i 8 kap. 1 § har detta också särskilt markerats genom en lagändring, som får betydelse även vid bedömningen av rätten till uppehållstillstånd. Utskottet anser att motionerna 1996/97:Sf21 yrkande 16, 1996/97:Sf18 yrkande 21 och 1994/95: Sf615 yrkande 7 därmed blir tillgodosedda. Förslaget om att regeringen skall kunna meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, och att föreskrifterna skall anmälas inom tre månader till riksdagen är, som framgår ovan, föranlett av att det kan bli nödvändigt att fatta ett sådant beslut mycket snabbt. Att fristen för att meddela riksdagen satts så lång som tre månader har sin grund i riksdagens sommaruppehåll. Utskottet ser det som en självklarhet att regeringen omgående informerar riksdagen under den tid på året då riksdagen är samlad och då också snarast möjligt lägger fram en skrivelse i frågan. Eftersom ett beslut av den art som avses med bestämmelsen snabbt blir allmänt känt, vill utskottet erinra om att talmannen kan besluta om att bryta ett uppehåll i kammarens arbete och att ett sådant beslut skall fattas om regeringen eller minst 115 av riksdagens ledamöter begär det. Skulle ett sådant beslut fattas med anledning av ett regeringsbeslut om att uppehållstillstånd inte får beviljas med hänvisning till mottagningskapaciteten förutsätter utskottet att en skrivelse i frågan snabbt läggs fram för riksdagen. Med det anförda får motion 1996/97:Sf17 yrkande 2 anses tillgodosedd. Beträffande yrkande 20 i motion 1996/97:Sf18 om att en hänvisning till det inre flyktalternativet inte skall användas vid avvisningbeslut delar utskottet regeringens uppfattning att ett sådant alternativ skall kunna komma till användning, men att en förutsättning självfallet måste vara att sökanden kan ta sig till området i fråga på ett säkert sätt. Utskottet vill tillägga att i de fall sökanden åberopat risk för förföljelse eller att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning måste det också stå klart för den beslutande myndigheten att sökanden är skyddad häremot i det område som bedöms som inre flyktalternativ. Utskottet avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 20. Motion 1994/95:U621 yrkande 3, som behandlar det inre flyktalternativet för kurder från Turkiet, får liksom motion 1994/95:Sf637 yrkande 12, som behandlar avvisningar till länder i krig eller med krigsliknande förhållanden, anses besvarad med vad utskottet anfört. Vid avvisning till första asylland eller till tredje land finns i UtlL ett krav på att utlänningen har skydd i det landet eller är skyddad mot vidaresändning till hemlandet eller annat land där han inte har ett tillräckligt skydd. Även i dessa fall måste självfallet myndigheterna i förväg ha förvissat sig om att utlänningen får ett sådant skydd i det land dit han eller hon sänds. Det ankommer på de tillämpande myndigheterna och regeringen att bedöma vilka länder som kan anses som säkra. Motionerna 1996/97:U606 yrkande 2 och 1996/97:Sf13 yrkande 8 får anses besvarade med vad utskottet anfört. I ett stort antal motioner har begärts tillkännagivanden om rätt till uppehållstillstånd för olika grupper asylsökande som kommer från länder där de lever under svåra förhållanden. Utskottet vill erinra om att asylprövningen skall ske utifrån de skäl varje sökande kan anföra för rätt till uppehållstillstånd. Bedömningarna grundar sig bl.a. på de informationer regeringen och myndigheterna har om länderna som de asylsökande kommer från, och riksdagen kan av olika skäl inte lägga synpunkter på i vilka länder det förekommer så allvarliga förföljelser att de generellt ger rätt till skydd. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1996/97:Sf14 yrkandena 1 och 2, 1996/97:U631 yrkande 2, 1994/95:U621 yrkande 4, 1994/95:U640 yrkandena 5 och 8, 1993/94:U630 yrkande 3, 1994/95:U623 yrkande 4, 1994/95: U608 yrkande 3, 1994/95:U611 yrkande 5 och 1994/95:U609 yrkande 2.
Rätt till invandring i andra fall
Gällande ordning
Uppehållstillstånd till andra än skyddsbehövande får som inledningsvis nämnts ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige, till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige eller till en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på annat sätt. Praxis vad gäller anhörigas möjlighet till uppehållstillstånd innebär i korthet att uppehållstillstånd ges för make/maka och sambo när förhållandet bedöms som seriöst och parterna fyllt 18 år. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras inte. Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invandringsprövning då uppehållstillstånd ges för sex månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen under den tiden skall utlänningen i normalfallet återvända hem. Undantag görs dock, t.ex. när det finns barn i förhållandet, när förhållandet upphört på grund av misshandel, när det finns risk för social utstötning vid återkomsten till hemlandet eller om den part som kommit hit på grund av anknytning har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Uppehållstillstånd beviljas också barn under 20 år med föräldrar i Sverige om barnen är ensamstående. Om bara en förälder bor här krävs att denne är legal vårdnadshavare. I vissa fall kan tillstånd beviljas barn över 20 år och gifta barn, om de varit förhindrade att tidigare komma eller är s.k. sista länk, dvs. när samtliga släktingar är bosatta i Sverige. Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas uppehållstillstånd om de är i 60-årsåldern eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl. Har de barn både i Sverige och i andra länder beviljas tillstånd efter en bedömning där flera olika faktorer vägs in. En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett vuxet barn är bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer, medan en frånskild förälder bedöms efter i princip samma kriterier som ett föräldrapar. Andra anhöriga kan också få uppehållstillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rör sig om en anhörig som är sista länk . Med uttrycket annars har särskild anknytning till Sverige avses enligt lagens förarbeten annan anknytning än släktanknytning, t.ex. lång tidigare vistelse i Sverige. Uppehållstillstånd i anknytningsfall skall utverkas före inresan till landet, och en ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Uppehållstillstånd får dock ändå ges om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om prövningen skett före inresan. Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl kan som nämnts i föregående avsnitt ges av politisk- humanitära skäl men också till personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd.
Propositionen
I propositionen framhålls att rätten till familjeåterförening för medlemmar av kärnfamiljen är en mänsklig rättighet och följer också av olika konventionsåtaganden. Inom EG har år 1993 antagits en icke bindande resolution om harmonisering av nationell praxis beträffande familjeåterförening för andra än flyktingar. Av resolutionen framgår att medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja make/maka och ogifta barn under 16-18 år uppehållstillstånd på grund av anknytning. Undantag kan komma i fråga, t.ex. vid månggifte. I propositionen föreslås att uppehållstillstånd får beviljas make, maka eller sambo och ogifta barn under 18 år till någon som är bosatt i Sverige eller fått uppehållstillstånd för bosättning här. Vidare får uppehållstillstånd ges till andra nära anhöriga som ingått i samma hushåll som en sådan person. Dessa kriterier för familje- och anhöriginvandring anges i 2 kap. 4 § första stycket punkterna 1-3 UtlL. Regeringen bedömer att det är en rimlig avvägning att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens stadgande om skydd för familjelivet, även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet. Det kan enligt propositionen här röra sig om ogifta barn över 18 år eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste också tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. Det kan därför inte uteslutas att även exempelvis en äldre, ensamstående faster kan hänföras till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap. Gemensamt för de släktingar som här kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste enligt propositionen vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande som gör det svårt för dem att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det den härvarande bosatt sig här. I en särskild punkt 4 behålls också nuvarande möjlighet att ge uppehållstillstånd till en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige. I specialmotiveringen till punkt 4 framhålls att det, genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som kan ligga till grund för uppehållstillstånd, i undantagsfall kan bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt fyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en nära anhörig till en person som fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande. I den allmänna motiveringen exemplifieras detta närmare. Sålunda bör det enligt propositionen, i undantagsfall och när det finns synnerliga skäl på grund av att den som fått uppehållstillstånd inte har möjlighet att återvända till hemlandet, finnas möjlighet att förena sig här i landet med en nära anhörig som stått den härvarande särskilt nära, även om de inte ingått i samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste enligt propositionen också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående person som skall komma hit, och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. I propositionen markeras också att uttalandena i proposition 1983/84:144, om att hänsyn i möjlig mån måste tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas, alltjämt har giltighet. Enligt propositionen bör nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast en kortare tid.
Beträffande övriga kategorier som i dag kan få uppehållstillstånd föreslås inte några ändrade regler.
Motionerna
I flera motioner kritiseras att familjebegreppet inskränks. I såväl motionerna 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 18 och 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 7 som 1996/97:Sf21 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 9 begärs tillkännagivanden om att åldersgränsen för barn inte skall sänkas från 20 till 18 år. I motion 1996/97:Sf13 begärs i yrkande 19 också ett tillkännagivande om att det inte skall införas krav på hushållsgemenskap för uppehållstillstånd för föräldrar som önskar bosätta sig hos sina barn och i yrkande 20 ett tillkännagivande om att praxis är orimligt hård när det gäller barns återförening med förälder eller syskon i Sverige om barnets vårdnadshavare utomlands avlidit. I motion 1996/97:Sf21 yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om att propositionens förslag innebär en alltför snäv tolkning av familjebegreppet.
Även anhörigbegreppet behandlas i några motioner. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 11 yrkas avslag på förslaget om nya regler för anhöriginvandring. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om att anhörigbegreppet är för snävt och bör vidgas till sista länk. Även Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf21 yrkande 10 ett tillkännagivande om att den s.k. sista länken inte bör lagstiftas bort. I motion 1994/95:U610 av Fanny Rizell m.fl. (kd) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att assyrier/syrianer från sydöstra Turkiet som har släkt-anknytning till assyrier/syrianer i Sverige bör beviljas uppehållstillstånd. Gullan Lindblad m.fl. (m) begär i motion 1996/97:Sf12 yrkande 1 ett tillkännagivande om att ett försörjningskrav bör övervägas vid annan anhörig-invandring än sådan inom kärnfamiljen.
Några motioner tar upp frågan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 10 yrkas avslag på förslaget att låta möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl utgå medan Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) i motion 1996/97:Sf18 yrkande 4 begär ett tillkännagivande om stor generositet vad gäller humanitära uppehållstillstånd. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 39 begärs ett tillkännagivande om att Utlänningsnämnden inte följt motivuttalanden till UtlL om att självmordsrisk utan ytterligare kvalifikationer utgör skäl för uppehållstillstånd.
Frågan om uppskjuten invandringsprövning i två år i fall där parterna känt varandra endast kort tid berörs i ett flertal motioner. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 21 ett tillkännagivande om att en oberoende utredning skall tillsättas angående tillämpningen av reglerna om uppskjuten invandringsprövning vid äktenskap eller samboende och i yrkande 22 ett tillkännagivande om att en utredning bör ske av avvisningspraxis för kvinnor som misshandlats av sin partner under pågående invandringsprövning samt kvinnoimport från svenska mäns sida. I motion 1996/97:A820 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs i yrkande 15 ett tillkännagivande om att en lagändring bör göras så att den som sammanbott med svensk person mindre än två år inte skall utvisas, medan Barbro Westerholm och Isa Halvarsson (fp) i motion 1996/97:Sf601 begär ett tillkännagivande om att systemet med uppskjuten invandringsprövning, i avvaktan på resultatet av Anknytningsutredningens arbete, endast bör tillämpas vid skeninvandring. Ett liknande yrkande finns i motion 1996/97:Sf2 av Ragnhild Pohanka och Thomas Julin (mp) yrkande 1, i vilket begärs ett tillkännagivande om att inga avvisningar skall ske innan den nämnda utredningen är klar. I motion 1996/97:Ju917 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) begärs i yrkande 11 ett tillkännagivande om att uppskjuten invandringsprövning endast bör ske i ett år och ett motsvarande yrkande finns i motion 1996/97:A819 av Elving Andersson m.fl. (c) yrkande 14. Hans Hoff m.fl. (s) begär i motion 1996/97:Sf603 ett tillkännagivande om olika förbättringar i systemet med uppskjuten invandringsprövning, såsom information om den tilltänkta maken till den som skall komma till Sverige och att den make som är i Sverige skall ha ett ekonomiskt försörjningsansvar under två år.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att det är en stor fördel att familje- och anhörigbegreppen nu preciseras i lag med tydliga anvisningar om hur lagen skall tillämpas vid beviljande av uppehållstillstånd. Åldersgränsen för barn i kärnfamiljen överensstämmer som framgår av propositionen med den övre åldersgränsen i EG-resolutionen om familjeåterförening från 1993 och är den åldersgräns som gäller i de flesta västeuropeiska länder. 18 år är också den svenska myndighetsåldern och åldersgräns för barn i barnkonventionen. Som också framgår av propositionen skall även fortsättningsvis finnas möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för ogifta barn över 18 år i de fall de ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. Utskottet biträder regeringens förslag och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 18, 1996/97:Sf18 yrkande 7 och 1996/97:Sf21 yrkande 9. Utskottet anser att riksdagen bör avstå från att uttala sig om praxis i fall där det gäller barns återförening med förälder eller syskon i Sverige, eftersom omständigheterna i de fall som åsyftas i motion 1996/97:Sf13 yrkande 20 kan vara så speciella att huvudregeln om rätt till återförening för medlemmar i kärnfamiljen får vika. Utskottet avstyrker därför bifall även till detta yrkande. Vad avser yrkande 19 i motion 1996/97:Sf13 delar utskottet regeringens uppfattning att föräldrar, som inte haft någon hushållsgemenskap med den härvarande före ankomsten, inte skall ingå i den krets av anhöriga som skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd här. Utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet. Utskottet finner emellertid anledning att framhålla att propositionen ger en möjlighet för en ensam förälder som inte ingått i den härvarandes hushållsgemenskap att, på samma sätt som en annan anhörig som stått den härvarande särskilt nära, få uppehållstillstånd i undantagsfall när det rör sig om synnerliga skäl. Utskottet anser också att den avgränsning av vilka andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen som skall ha en principiell rätt till uppehållstillstånd är väl avvägd. Som framgått finns möjligheter att göra undantag och ge uppehållstillstånd även till andra närstående när det finns synnerliga skäl för det. I propositionen har också särskilt framhållits att uttalandena i proposition 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter föreligger alltjämt har giltighet. Utskottet biträder regeringens förslag och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 11, 1996/97:Sf18 yrkande 8, 1996/97:Sf21 yrkandena 7 och 10 och 1994/95:U610 yrkande 2. Frågan om krav på att försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga har diskuterats inom Flyktingpolitiska kommittén som ansett det oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende. Frågan har också tagits upp i propositionen vari framhålls att de flesta EU-länderna ställer krav på att försörjningen för efterföljande familjemedlemmar skall vara tryggad - såvida det inte är fråga om personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglerna. Regeringen framhåller att ett försörjningskrav för anhöriga för rätt till uppehållstillstånd skulle kräva en mycket grundlig belysning av frågan i hela dess vidd, och regeringen är därför inte beredd att nu lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav. Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör avslå motion 1996/97:Sf12 yrkande 1. Något förslag till ändrad lagstiftning vad avser uppehållstillstånd av humanitära skäl har inte lagts fram. Genom de nya skyddsregler som föreslås för andra skyddsbehövande än flyktingar, och som utskottet biträtt ovan, kommer emellertid enligt propositionen humanitära skäl i fortsättningen främst att avse dem som har renodlat humanitära skäl. Utskottet kan inte finna att detta uttalande utesluter att det även i fortsättningen kan förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl kan ges med stöd av 2 kap. 4 § UtlL. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 10 och 1996/97:Sf18 yrkande 4. Utskottet avstyrker också bifall till yrkande 39 i motion 1996/97:Sf13 vari begärs ett tillkännagivande till regeringen om hur Utlänningsnämnden tolkat förarbetena till UtlL i ett praxisärende. Utskottet anser att även detta är en fråga som det inte ankommer på riksdagen att uttala sig om. De motioner som väckts angående uppskjuten invandringsprövning har sin bakgrund i de stora problem reglerna medför för kvinnor som lockas till Sverige av män som sedan misshandlar dem eller på annat sätt behandlar dem illa. Regeringen har också tagit dessa problem på allvar och tillsatt en särskild utredare (dir. 1996:8) som skall undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den här bosatta personen kommer att utsätta den utländska medborgaren för misshandel eller annan kränkande behandling. Utredaren skall kartlägga omfattningen av problemen och utreda vilken inverkan en s.k. sprucken anknytning under dessa förhållanden har för frågan om uppehållstillstånd. Utredaren skall också undersöka vilka möjligheter det nuvarande regelsystemet erbjuder att komma till rätta med problemen och utröna om det i dag förekommer att uppgifter om brottslighet hos den i Sverige bosatta personen beaktas. Utredaren skall överväga lämpligheten av att begära in belastningsuppgifter om den i Sverige bosatta personen och också överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas. Utredaren skall dessutom undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt. Utredaren skall slutligen lägga fram de författningsförslag som eventuellt behövs. Uppdraget skall vara avslutat senast den 31 mars 1997. Utskottet anser på grund av det pågående utredningsarbetet att några tillkännagivanden till regeringen inte är påkallade med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 21 och 22, 1996/97:A819 yrkande 14, 1996/97:A820 yrkande 15, 1996/97:Ju917 yrkande 11, 1996/97:Sf601, 1996/97:Sf2 yrkande 1 och 1996/97:Sf603.
Återkallelse av uppehållstillstånd
Gällande bestämmelser
Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall uppehållstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske, om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar mot det. Vidare får återkallelse av uppehållstillstånd för den som rest in i landet ske enligt 2 kap. 10 § UtlL om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Uppehållstillstånd får också återkallas enligt 2 kap. 11 § om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd, om det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt eller om han med hänsyn till sin tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller annat nordiskt land. Återkallelse av dessa skäl får endast ske om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.
Motionerna
Ett flertal motionärer vänder sig mot att återkallelse av uppehållstillstånd sker efter lång tid när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet m.m. och förordar att en preskriptionstid för återkallelse i dessa fall bör införas i UtlL. I motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 5 begärs att riksdagen beslutar om en preskriptionstid på två år, såvida utlänningen inte dömts för brott som ger fängelse i minst sex månader. Motionärerna föreslår också att orden andra särskilda skäl i 2 kap. 9 § första stycket byts mot andra skäl . I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 43 ett förslag från regeringen om en regeländring så att fråga om återkallelse på grund av oriktig identitet inte får väckas senare än två år efter tillståndets beviljande om det inte föreligger synnerliga skäl. I motion 1996/97:Sf15 av Kerstin Warnerbring m.fl. (c, fp, v, mp, kd) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att en preskriptionstid på två år skall införas såvida inte synnerligen starka skäl talar emot, och i motionerna 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 17 och 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande15 begärs tillkännagivande om en preskriptionstid på två år när oriktiga uppgifter lämnats. I den senare motionen begärs i yrkande 30 ett tillkännagivande om en preskriptionsregel på tre år och i yrkande 16 att även tidsgränsen i 2 kap. 11 § bör sänkas från tre till två år. Enligt motion 1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) (delvis) bör en ordning övervägas med preskription av felaktiga uppgifter om identitet i asylärenden. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 18 begärs också ett tillkännagivande om att ingen skall avvisas av det skälet att han eller hon eventuellt kommer att begå brott.
Utskottets bedömning
Som framgår av redovisningen av grunderna för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktig identitet skall tillstånd inte återkallas om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. För att uppehållstillståndet skall återkallas måste det alltså när det gäller asylsökande ha grundats på ett asylbehov eller behov att få stanna av humanitära skäl, som senare visat sig ogrundat till följd av att en oriktig identitet uppgetts. Bestämmelserna om att tillståndet skall återkallas tillkom i samband med nuvarande UtlL och hade sin grund i att allt fler utlänningar som sökte uppehållstillstånd saknade identitetshandlingar. Utskottet kan ha förståelse för att de som får sitt uppehållstillstånd återkallat ser detta som en alltför kraftig påföljd av en oriktig uppgift om identitet, i synnerhet om de vistats länge i landet och rotat sig här. Särskilt barnfamiljer kan komma i en svår situation när de måste återvända till det forna hemlandet. Lagstiftaren har också förutsett detta genom att lämna öppet för de tillämpande myndigheterna att inte återkalla tillståndet om särskilda skäl talar emot det. Enligt lagens förarbeten har som exempel angetts att starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör få stanna i landet. Regeringen har i några avgöranden i enskilda ärenden den 24 oktober i år lämnat vägledning för när starka humanitära skäl för barnfamiljer att få stanna kvar i Sverige föreligger. I två fall har barnen ansetts ha så stark anknytning till Sverige genom att de levt här lång tid och gått i förskola och grundskola att det skulle strida mot humanitetens krav och mot barnens bästa att avvisa familjerna till hemlandet. I ett fall har regeringen gjort bedömningen att barnen är så unga att vistelsen i Sverige inte har samma starka betydelse och i ett annat fall att barnen under den tid de haft uppehållstillstånd i Sverige bott så långa perioder i hemlandet att barnen inte kan anses ha starkare anknytning till det svenska samhället än till hemlandet. I de båda senare fallen återkallas uppehållstillstånden. I en kommentar till besluten anför statsrådet Pierre Schori att barnkonventionens hänsyn till barnets bästa skall väga mycket tungt i avgöranden där barn är inblandade. Han betonar också att barnens situation är särskilt betydelsefull när man skall bedöma de humanitära skälen i ett ärende. Utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd har också utformats så att de ger skydd till dem som, trots att de uppgett oriktig identitet, behövt skydd när uppehållstillstånd gavs. Bestämmelserna ger också utrymme för hänsynstagande till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över bestämmelserna, och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att ta upp frågan i den kommande parlamentariska rättsprocessutredningen (se avsnitt Handläggning). Utskottet förutsätter att denna fråga behandlas av utredningen skyndsamt och med förtur. Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 43, 1996/97:Sf15 yrkande 1, 1996/97:Sf17 yrkande 5, 1996/97:Sf18 yrkandena 15, 16 och 30, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 17. Utskottet avstyrker också bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 18 vari begärs ett tillkännagivande om att ingen skall kunna avvisas på grund av eventuell brottslighet. Den bestämmelse som motionärerna åberopar avser personer som med hänsyn till sin tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Bestämmelsen har funnits sedan 1954 års UtlL, och en tillämpning av bestämmelsen förutsätter enligt förarbetena att det måste föreligga någon påtaglig grund för misstankarna, t.ex. att utlänningen är känd som yrkesspion, sabotör e.d.
Visering
Gällande bestämmelser
En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land. Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering. Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid och får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. Regeringens föreskrifter om undantag från viseringsplikt m.m. finns i 2 kap. UtlF. Enligt 6 § får visering ges för längre tid än tre månader, dock högst ett år, om det föreligger särskilda skäl för det.
Propositionen
Enligt propositionen är det av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet som möjligt för rörelser över gränserna. Mot önskemålen om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandringen. Det torde därför inom överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal stater. Erfarenheterna av en viseringsfrihet i Sverige i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder har visat att detta kan leda till ett mycket stort invandringstryck mot Sverige. I propositionen understryks också att Sverige genom inträdet i EU fått införa viseringskrav för medborgare i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k. Schengenavtalet kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att bli viseringsskyldiga.
Motionerna
Flera motioner tar upp följderna av viseringsplikten för människor som måste fly från sitt land. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs i yrkande 13 ett tillkännagivande om att rätten att söka asyl inte får inskränkas genom att viseringstvång införs för att hejda asylsökande att nå fram till Sverige. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 24 ett tillkännagivande om att konsekvenserna av svensk och europeisk viseringspolitik blivit att asylsökande hindrats från att ta sig till Europa för att söka asyl. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 i yrkande 6 ett tillkännagivande om att viseringar inte skall användas för att reglera invandringen och i yrkande 25 ett tillkännagivande om att det är synnerligen tveksamt om Sverige ger sådant skydd som art. 22 i barnkonventionen stadgar, när visumregler hindrar dem som behöver fly från att lämna sina länder. Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf21 yrkande 27 ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning om viseringens konsekvenser för asylsökande.
I tre motioner kritiseras viseringspolitiken när det gäller släktbesök m.m. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anförs att om viseringspolitiken i dessa fall var mer generös skulle många anhöriga inte behöva se sig tvungna att söka uppehållstillstånd för att besöka sina släktingar i Sverige. I yrkande 12 begärs ett tillkännagivande om detta. I motion 1996/97:Sf607 av Sten Andersson (m) (del av) anförs att Invandrarverket blandar samman tillfälligt visum med rädsla för asylansökningar. Han begär ett tillkännagivande om behovet av klara och tydliga regler avseende tillfälligt visum. I motion 1996/97:Sf629 av Thomas Julin och Eva Goës (mp) anförs att Invandrarverkets viseringspraxis i förhållande till medborgare i vissa stater är godtycklig och mer restriktiv dn vad som kan anses önskvärt, och motionärerna begär ett tillkännagivande härom liksom om att det finns anledning att göra en översyn av de regler och praxis som styr verkets beviljande av turistvisum till Sverige.
Utskottets bedömning
Vid remissbehandlingen av Flyktingpolitiska kommitténs betänkande har ett flertal remissinstanser uttryckt oro för att krav på visering skall göra det allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till Sverige för att söka asyl. Regeringen bemöter detta i propositionen med att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för dem att söka asyl just i Sverige. I propositionen erinras om att någon rätt för asylsökande att själv välja asylland inte finns, utan om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Vidare erinrar regeringen om att det är just för sådana situationer som den svenska flyktingkvoten utnyttjas. Utskottet vill också framhålla vad som sägs i propositionen om att viseringspolitiken i särskilt hög grad är en del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Det kan, som regeringen framhållit, leda till ett mycket stort invandringstryck om vi i Sverige har viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder. Utskottet kan inte finna att Sveriges bestämmelser om visering strider mot barnkonventionen. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 24, 1996/97:Sf18 yrkandena 6 och 25, 1996/97:Sf19 yrkande 13 och 1996/97:Sf21 yrkande 27. Beträffande viseringspolitiken när det gäller besök av släktingar och besök av kommersiella och kulturella skäl har regeringen understrukit vikten av att viseringskrav inte i onödan försvårar detta. Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste alltid vägas in när viseringsansökningar prövas. Regeringen erinrar också om att det ankommer på Invandrarverkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för verkets beslut i ärenden om visering, och om att representanter för fem riksdagspartier ingår i styrelsen. Utskottet anser att dessa uttalanden i propositionen och den möjlighet att förlänga viseringstiden till ett år som införts i fjol tillgodoser motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 12, 1996/97:Sf607 i denna del och 1996/97:Sf629.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
Gällande bestämmelser
Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Om en utlänning som söker uppehållstillstånd av humanitära skäl eller asylskäl bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Ett sådant uppehållstillstånd får också ges till make, maka eller barn under 20 år till den som först beviljats tillståndet. Detsamma gäller föräldrar till barn under 20 år som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. De bestämmelser som angetts i lagstiftningen innebär inte någon fullständig uppräkning av de situationer där det kan vara befogat att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, utan Invandrarverket har alltid möjlighet att välja mellan att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller ett permanent sådant.
Propositionen
I propositionen föreslås att nuvarande regler om tidsbegränsade uppehållstillstånd till tillfälligt skyddsbehövande ersätts med en möjlighet för regeringen att i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detta får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år och, om ett program för att förbereda återvändande har inletts innan dess, förlängas med högst två år. Möjligheterna för barn och föräldrar till barn att få ett motsvarande uppehållstillstånd begränsas till att gälla barn under 18 år. Regeringens föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Förslaget om tidsbegränsade uppehållstillstånd grundar sig på Flyktingpolitiska kommitténs förslag, och remissinstanserna har varit delade när det gäller den tid som tillstånd skall ges. Regeringen anser att den av kommittén föreslagna tidsgränsen om två år är väl avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att redan från början bevilja tillstånd för så lång tid, utan tillstånd bör normalt beviljas för sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det dr motiverat att bevilja det första tillståndet för en något längre tid, exempelvis ett år. Kommittén hade föreslagit att ett tidsbegränsat tillstånd skall kunna förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändandeprogram inletts men inte föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana förlängningar. Regeringen bedömer emellertid att det är angeläget att det finns en bestämd tidsgräns för under hur lång tid sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna förlängas och har satt gränsen så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig kan beviljas för en längre tid än fyra år sammanlagt. När ett återvändandeprogram inletts vid tvåårsperiodens ingång anser regeringen det lämpligt att i regel förlänga tillståndet med sex månader första gången och, om återvändande inte kunnat ske inom denna tid, med ytterligare sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det framstår som motiverat att redan från början förlänga tillståndet med ett år. Regeringen framhåller också att frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur, exempelvis såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska överväganden. En bedömning av om det är fråga om en massflyktssituation torde regelmässigt kräva samråd med andra länder. Beslut om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast kunna fattas av regeringen. Tidsbegränsade tillstånd bör enligt såväl kommittén som regeringen kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här. Om en uttrycklig ansökan om flyktingförklaring och resedokument gjorts skall denna ansökan prövas. Även om ansökan bifalls kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall enligt propositionen ha rätt att arbeta. Om utlänningen ansöker om flyktingförklaring och resedokument skall en sådan ansökan prövas.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf12 av Gullan Lindblad m.fl. (m) anförs att det är olyckligt med en fast tidsgräns i massflyktssituationer, därför att ett repatrieringsprogram som kommit i gång kan omintetgöras eller försvåras. Motionärerna anser också att var och en som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna ansöka om asyl, varvid även eventuella humanitära skäl som uppstått under vistelsetiden skall kunna vägas in. Möjligheterna att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd till asylsökande som bedöms ha ett skyddsbehov, men där identiteten är oklar, bör också finnas. Motionärerna begär i yrkande 2 ett tillkännagivande härom. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anförs att av rättssäkerhetsskäl bör tidsbegränsade uppehållstillstånd inte ges för längre tid än två år, dock att regeringen i vissa fall skall kunna förlänga tillståndet med sex månader i taget i högst två år. Däremot yrkar motionärerna i yrkande 15 avslag på förslaget att knyta förlängningen till återvändarprogram. Gudrun Schyman m.fl. (v) begär i motion 1996/97:Sf13 yrkande 28 att riksdagen beslutar att, om ett program för att förbereda återvändande inletts en förlängning av det tidsbegränsade uppehållstillståndet får ske med ytterligare högst ett år, varefter permanent uppehållstillstånd skall beviljas. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs i yrkande 25 ett tillkännagivande om att en asylansökan på begäran ska ge upphov till ett ställningstagande om permanent uppehållstillstånd även när ett tillfälligt uppehållstillstånd beviljas.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att regeringens förslag har en tillräcklig flexibilitet genom att tillstånd normalt skall ges för sex månader i taget såväl inom tvåårsgränsen som vid förlängningar av tillståndet när ett återvändandeprogram inletts. Utskottet anser också att den sammanlagda längsta tiden för tidsbegränsade tillstånd, fyra år, innan permanent uppehållstillstånd ges är rimlig i sådana massflyktssituationer som det är fråga om. Utskottet har inte heller någon erinran mot att förlängningen efter tvåårsperioden knyts till ett återvändandeprogram för att markera att skyddet är avsett att vara temporärt och att målet är att utlänningen skall återvända till hemlandet när detta blir möjligt. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del, 1996/97:Sf13 yrkande 28 och 1996/97:Sf19 yrkande 15. Förslaget om att den som ansöker om flyktingförklaring och resedokument skall få sin ansökan prövad är föranlett av att det annars är tveksamt om Sverige bryter mot flyktingkonventionen. Utskottet biträder detta förslag. Däremot är utskottet inte berett att tillstyrka att en ansökan om uppehållstillstånd på andra grunder än flyktingskäl skall behöva prövas så länge utlänningen får skydd genom ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vad beträffar tidsbegränsade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan sådana tillstånd vara ett sätt att förbättra handläggningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns anledning att närmare överväga frågan inom den i propositionen aviserade parlamentariska utredningen om rättsprocessen. Något särskilt tillkännagivande härom är inte påkallat, och utskottet avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf12 yrkande 2 (delvis) i vad den inte tillgodoses med utskottets uttalande ovan. Även om i massflyktssituationer ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas också en utlänning som får flyktingförklaring och resedokument, kan utskottet inte finna att detta utesluter att frågan om permanent uppehållstillstånd prövas när omständigheterna talar för det. Motion 1996/97:Sf21 yrkande 25 får anses tillgodosedd.
Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut
Gällande bestämmelser
I 4 kap. UtlL anges under vilka förhållanden en utlänning får avvisas eller utvisas ur landet. De formella grunderna för avvisning, bl.a. att utlänningen inte har pass, visering, uppehållstillstånd eller erforderligt arbetstillstånd, anges i 1 §. Någon tidsgräns för avvisning på sådana grunder finns inte. De materiella grunderna, t.ex. att det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel, finns i 2 §. Avvisning i dessa fall får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om han har visering eller uppehållstillstånd. Invandrarverket skall pröva ärendet om avvisning om utlänningen söker asyl här, eller har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning. Har den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land begärt att utlänningen skall avvisas skall även denna fråga prövas av Invandrarverket. I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning, men skall överlämna ärendet till Invandrarverket om myndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske. En utlänning får utvisas om han uppehåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats. Även dessa beslut fattas av Invandrarverket. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller uppehållstillståndet återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall samtidigt beslut om avvisning eller utvisning meddelas om inte särskilda skäl talar mot detta. När frågan om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av reglerna om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. I avvisnings- eller utvisningsbeslut skall ges de anvisningar om verkställigheten som prövningen föranleder.
Bestämmelser om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut finns i 8 kap. UtlL. Ett absolut förbud mot verkställighet finns för verkställighet till ett land, om det finns grundad anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr, eller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. Verkställighet får - annat än undantagsvis - inte heller ske till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse, och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot vidaresändning till ett land där han löper sådan risk. En krigsvägrare får inte, om det inte finns särskilda skäl, sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats eller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper sådan risk. En de facto-flykting får inte sändas till sitt hemland eller till ett land där han riskerar att sändas vidare till hemlandet om han har synnerliga skäl mot detta. Finns inte ovan nämnda hinder mot verkställigheten skall utlänningen sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han kom till Sverige. Går inte detta eller finns det andra särskilda skäl får utlänningen i stället sändas till något annat land.
Invandrarverket får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige bara om synnerliga skäl talar för detta. Denna bestämmelse infördes i 1989 års utlänningslag. Tidigare gällde bestämmelser om att en polismans beslut om avvisning skulle verkställas utan hinder av om det hade överklagats. Verkställigheten fick dock inte genomföras innan Invandrarverket hade beslutat att inte överta ärendet, efter det att polismyndigheten anmält att den funnit en utlännings påstående om asylskäl vara uppenbart oriktigt eller att myndigheten lämnat påståendet utan avseende och därför själv meddelat avvisningsbeslut i stället för att lämna över ärendet till verket.
Ett beslut om avvisning eller utvisning anses verkställt om utlänningen lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Andra beslut än sådana som meddelats av allmän domstol preskriberas om beslutet inte har verkställts inom fyra år efter det att det vann laga kraft. Har utlänningen inte kunnat anträffas för verkställighet inom fyraårstiden och frågan om verkställighet kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt genom att utlänningen lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft, om inte annat visas.
En verkställighet kan avbrytas genom inhibition om en utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet eller gett in en ny ansökan om uppehållstillstånd efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Även i andra fall kan en verkställighet inhiberas om det finns särskilda skäl till det.
Propositionen
I propositionen föreslås, som redan berörts ovan under avsnittet Skyddsbehövande i övrigt att även det absoluta förbudet mot verkställighet skall anpassas till Europakonventionen. Avvisning och utvisning får enligt förslaget aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. I propositionens specialmotivering anförs att grundad anledning ändrats till skälig anledning för att markera att beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller utlänningens påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram, och utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Den ändrade lydelsen får som nämnts betydelse också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd, genom att hänsyn då skall tas till om utlänningen på grund av reglerna om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. Vidare föreslås att bestämmelserna om verkställighetshinder för krigsvägrare utgår ur lagstiftningen. Bestämmelserna om verkställighetshinder för de facto- flyktingar föreslås gälla personer som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof. I propositionen föreslås också att bestämmelsen om att beslut om avvisning i normalfallet skall meddelas inom tre månader från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället skall räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd. Regeringen motiverar ändringen med att den nuvarande regeln kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till Polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det är emellertid angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Regeringen föreslår också att, om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om inhibition av ett avvisningsbeslut eller ett utvisningsbeslut, inhibition skall meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Regeln skall vara en garanti för att verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla sådana fall, och framställningar av detta slag bör regelmässigt följas för att möjliggöra en effektiv prövning av konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför enligt propositionen tolkas mycket restriktivt.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att avvisning med omedelbar verkställighet är ett institut med synnerligen allvarliga rättssäkerhetsimplikationer. Motionärerna begär i yrkande 29 ett tillkännagivande om att den utvidgning som skedde i samband med 1989 års utlänningslag bör upphävas och en återgång ske till den regel som tidigare gällde. I motion 1996/97:Sf21 yrkande 23 begär Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) ett tillkännagivande om att avvisning eller utvisning inte får verkställas så länge överprövning av beslut om avlägsnande pågår. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:Sf23 yrkande 6 att verkställighet av en av polisman beslutad avvisning inte skall få ske förrän ett överklagat beslut vunnit laga kraft. I motion 1996/97:Sf21 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 21 begärs ett tillkännagivande om att ett system med medborgarvittnen skall finnas vid avvisningar med omedelbar verkställighet. I motion 1994/95:Sf617 av Yvonne Ruwaida och Ragnhild Pohanka (mp) yrkande 4 begärs att riksdagen beslutar att inga avvisningar får verkställas under pågående behandling eller terapi utfärdad av legitimerad medicinsk personal.
I motion 1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) tar motionären upp problem med utlänningar som fått avvisningsbeslut som inte kan verkställas därför att deras hemland inte tar emot dem. Motionären begär i denna del av motionen ett tillkännagivande om att uppehållstillstånd bör ges i sådana fall. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) tar i motion 1996/97:Sf18 upp samma problem och begär i yrkande 10 ett tillkännagivande om att ett avlägsnandebeslut skall upphävas och uppehållstillstånd beviljas om en verkställighet fördröjs under mer än sex månader.
I två motioner, 1994/95:Sf609 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) och 1994/95:Sf611 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 5, begärs tillkännagivanden om uppföljning av personer som avvisas. I den förstnämnda motionen anför motionärerna att utvisade flyktingar skall ställas under svenskt beskydd, och kontakt skall tas med det landets regering dit flyktingen skall avvisas för att få skriftliga garantier om flyktingens säkerhet. En regelbunden kontakt med flyktingen bör, anför motionärerna, upprätthållas några år efter utvisningen, och om något skulle hända flyktingen skall den svenska ambassaden i landet och regeringen verka för att flyktingen frisläpps och eventuellt får återvända till Sverige. I motion 1994/95:Sf611 anser motionärerna att Invandrarverket eller annat lämpligt organ skall få till uppgift att välja ut ett representativt urval av personer som avvisats från Sverige och följa deras öden.
Gudrun Schyman m.fl. (v) anför i motion 1996/97:Sf13 att bestämmelsen om preskription av avvisnings- och utvisningsbeslut under de senaste åren börjat tillämpas i strid med lagens förarbeten när det gäller personer som håller sig gömda. Enligt motionärerna är lagstiftarens intentioner att man i undantagsfall kan ta upp frågan om avvisning eller utvisning på nytt. Nu har, anför motionärerna, undantagsregeln blivit huvudregel. I yrkande 44 begär de ett tillkännagivande om att de tillämpande myndigheterna bör återgå till att följa lagstiftarens intentioner. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om att en avvisning inte bör ske efter fyra år, även om flyktingarna gömt sig. I motion 1996/97:Sf13 begärs vidare i yrkande 23 ett förslag från regeringen om en ändring i UtlL så att inhibition skall meddelas i ärende hos Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, om kommissionen har beslutat att med regeringen kommunicera en anmälan om att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle strida mot artikel 8 i Europakonventionen.
Utskottets bedömning
Utskottet biträder regeringens förslag till lagändringar i 8 kap. UtlL. Vad beträffar de synpunkter som framförts i motion 1996/97:Sf13 yrkande 29 på UtlL:s bestämmelser om omedelbar verkställighet vill utskottet erinra om att lagändringen skedde år 1989 i syfte att stärka rättssäkerheten i asylärenden. Utskottet kan därför inte förorda en återgång till tidigare lagstiftning och avstyrker bifall till motionen. Utskottet kan av samma skäl som regeringen anfört för en ändring av tremånadersgränsen inte heller tillstyrka att reglerna om omedelbar verkställighet slopas och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf21 yrkande 23 och 1994/95:Sf23 yrkande 6. Utskottet avstyrker även bifall till motion 1994/95:Sf617 yrkande 4. Förbud mot verkställighet under pågående terapi bör inte regleras i lag, utan frågan om verkställighet skall ske eller ej i de enskilda fallen måste avgöras av de tillämpande myndigheterna. Vad avser medborgarvittnen vid avvisning med omedelbar verkställighet har Flyktingpolitiska kommittén nämnt att frivilligorganisationernas deltagande i asylprocessen är en av flera vägar att öka rättssäkerheten. Organisationernas medverkan kan då organiseras antingen i form av medborgarvittnen eller i form av att representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet. Kommittén har även hänvisat till att ett sådant deltagande enligt avtal mellan samverkansorganisationen Dansk Flyktingeshjaelp och danska staten förekommer i Danmark vid avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet och att såväl myndigheterna som Dansk Flyktingeshjaelp framhållit det stora värdet med denna modell. Utskottet förutsätter att frågan kommer att diskuteras i de fortsatta övervägandena om hur asylprocessen närmare skall utformas och anser att motion 1996/97:Sf21 yrkande 21 tillgodoses med vad utskottet anfört. Beträffande hinder för verkställighet när ett land inte tar emot sina egna medborgare utgår utskottet från att regeringen är väl informerad om när sådana hinder föreligger. Eftersom det enligt Europakonventionen innebär en kränkning av de mänskliga rättigheterna att vägra en medborgare att komma till sitt land, finns det anledning för regeringen och de tillämpande myndigheterna att särskilt uppmärksamma den besvärliga situation som uppkommer även för den som skall avlägsnas. Utskottet anser med det anförda att motion 1996/97:Sf20 i denna del och motion 1996/97:Sf18 yrkande 10 inte påkallar någon åtgärd från riksdagens sida. När det gäller frågan om en uppföljning av avvisade eller utvisade personer vill utskottet inledningsvis erinra om att benämningen flykting avser den som faller under flyktingdefinitionen i UtlL. Att generellt använda denna benämning på personer, som avlägsnats ur landet därför att myndigheterna inte funnit några grunder för uppehållstillstånd här, ger en felaktig föreställning om den svenska flyktingpolitiken. Även om det inte kan uteslutas att enstaka fel kan begås vid asylprövningen, vill utskottet ändå vidhålla vad utskottet anförde i sitt betänkande 1993/94:SfU14 med anledning av en liknande motion. Utskottet framhöll i betänkandet att en avvisning av en asylsökande förutsätter att det står klart att utlänningen inte löper risk för förföljelse eller motsvarande. Det föreföll därför inte rimligt att göra en mer organiserad uppföljning av vad som händer personer som avvisas. Vid en offentlig utfrågning hade från såväl Invandrarverkets som Utlänningsnämndens sida uppgivits att de följer upp vissa enskilda fall. Invandrarverket hade dessutom haft mer generella uppföljningar avseende särskilda länder. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1994/95:Sf609 och 1994/95:Sf611 yrkande 5. Preskriptionstiden för avvisnings- och utvisningsbeslut förlängdes från två till fyra år i samband med att nuvarande UtlL infördes. Ändringen gjordes mot bakgrund av att det blivit allt vanligare att utlänningar höll sig undan under långa tider. Efter en preskription av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut behöver utlänningen fortfarande ha tillstånd att stanna här. Om ett sådant tillstånd skall ges eller ej måste bedömas med hänsyn till omständigheterna i de enskilda fallen. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 44 och 1996/97:Sf21 yrkande 20. Den nya inhibitionsbestämmelse som föreslagits i propositionen innebär som nämnts att en verkställighet av ett avlägsnandebeslut i regel skall inhiberas när Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna efter ett klagomål från en enskild asylsökande begär det. Om, och i så fall på vilket stadium av beredningen av klagomålen, kommissionen anser sig böra rikta en sådan begäran till Sverige beror på omständigheterna i klagoärendet och avgörs av kommissionen. Utskottet anser att motion 1996/97:Sf13 yrkande 23 får anses tillgodosedd med det förslag som regeringen lagt fram.
Ansvariga myndigheter
Gällande ordning
Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagen är rättssäker och effektiv. Verket beslutar i ärenden rörande ansökningar om visering och uppehållstillstånd, liksom ansökningar om resedokument, flyktingförklaring och främlingspass samt ansökningar om medborgarskap. Verket beslutar också om avvisning och utvisning. Utrikesdepartementet får besluta om visering. Utlandsmyndigheterna och andra myndigheter kan bemyndigas att besluta om visering. Polismyndigheten kan bl.a. besluta om uppehållstillstånd som inte avser asyl. Invandrarverkets beslut om resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Däremot kan beslut om uppehållstillstånd endast överklagas om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas dit. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Beslutet kan då överklagas till Invandrarverket. Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in till en polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheten genomför behövliga utredningar i Sverige och utlandsmyndigheten genomför utredningar utanför Sverige. Om en utlänning söker asyl gör polismyndigheten en grundutredning i direkt anslutning till att ansökningen lämnas, varefter ärendet överlämnas till Invandrarverket för vidare asylutredning. Verket bedriver på några inreseorter försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. Ärenden där asylskäl inte anförts, överlämnas efter avslutad utredning till verket för beslut, om polismyndigheten inte har bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet. Om en utlänning inte självmant lämnar Sverige efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställer polismyndigheten beslutet. Kriminalvårdens transporttjänst genomför på polismyndighetens uppdrag rent praktiskt verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut. Polismyndigheterna verkställer beslut om förvar och driver de lokaler där de förvarstagna vistas.
Propositionen
I propositionen gör regeringen bedömningen att utredning och prövning av utlänningsärenden bör handläggas av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ansvaret för att utreda ärenden om uppehållstillstånd bör därför föras över från Polisen till Invandrarverket. Asylansökningar bör därvid lämnas direkt till Invandrarverket, oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet. Invandrarverket bör också ta över ansvaret från Polisen för de s.k. grundutredningar som görs i direkt anslutning till att asylansökan lämnas. Ansökningar om uppehållstillstånd som görs i Sverige bör lämnas direkt till Invandrarverket som bör ta över ansvaret för utredningarna även i denna typ av ärenden. Uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap bör samtidigt föras över till verket. Ansökningar som lämnas in i utlandet bör liksom tidigare ges in till svensk utlandsmyndighet. Regeringen avser att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna del. Invandrarverket bör också ta över ansvaret för personer som tas i förvar enligt UtlL samt driften av de lokaler där förvarstagna vistas. Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar som behövs för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för förvarstagna. Ansvaret för registrering av fingeravtryck som tagits med stöd av UtlL bör flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket och förändringarna bör författningsregleras. I propositionen framhålls att kvaliteten i det arbete Polisen utför är god, särskilt i de fall speciell personal avdelats för att arbeta med dessa uppgifter. Samtidigt betonas vikten av att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska förhållanden i det område som den asylsökande kommer ifrån, och sådana kunskaper finns av naturliga skäl lättare tillgängliga på den centrala utlänningsmyndigheten än på ett stort antal polismyndigheter. Det är också av vikt att den personal som arbetar med utlänningsärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som handläggningen ofta rymmer. Även principiella skäl talar enligt regeringen för att Polisens roll bör minska i frågor som rör tillämpningen av utlänningslagen, och en sådan utveckling inleddes redan år 1992 när ansvaret för de s.k. asylutredningarna flyttades över från polismyndigheterna till Invandrarverket. Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket har på uppdrag av regeringen nyligen utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över ytterligare arbetsuppgifter till Invandrarverket, och verket har visat att detta kan genomföras med i stort sett samma service till allmänheten och på sikt till lägre kostnader. Möjlighet finns också att viss personal följer med verksamheten till verket och bidrar till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Frågor om överflyttning av verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut och att Kriminalvårdens transporttjänst organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del den avser utrikestransporter måste enligt regeringen utredas ytterligare. I propositionen framhålls att utlänningar som tas i förvar enligt UtlL bör i princip vistas vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Förvarslokalerna bör utformas så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på mottagningscentra som Invandrarverket driver. Även vid förvarslokalerna skall organiserad verksamhet ordnas. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. Regeringen understryker att en förvarstagen utlänning endast i undantagsfall bör få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till Invandrarverkets förvarslokaler, eller att en verkställighet är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Avsikten med bestämmelsen om fingeravtryck är att underlätta identifikationen av den som söker asyl här. Regeringen anser att detta bör ytterligare understrykas genom att ansvaret för registreringen flyttas från Rikspolisstyrelsen till Invandrarverket. Genom den ändrade ansvarsfördelningen för grundutredningar kommer även den praktiska hanteringen då fingeravtryck tas att skötas av verkets personal. Det, liksom de principiella bedömningarna, talar enligt propositionen för att även ansvaret för registerföringen flyttas över till Invandrarverket. Samma bestämmelser bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som för andra uppgifter i verkets register, vilket innebär att andra myndigheter och mellanstatliga organisationer får tillgång till uppgifterna endast i den mån sekretesslagen medger det. I propositionen ger regeringen också sin syn på myndighetskulturen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör i förhållande till asylsökande och andra som söker uppehållstillstånd visa respekt för individen och dennes förmåga att ta ansvar för sig själv och sin familj. Regeringen framhåller att det är av grundläggande betydelse att bestämmelser som reglerar utlänningars rätt att vistas i Sverige tillämpas på ett rättssäkert sätt. Av de övergripande målen för myndigheterna bör framgå att ärenden skall handläggas rättssäkert och snabbt. Dessutom är, anför regeringen, humanitet grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas med respekt för individen. Individen bör sättas i centrum utan att man bortser från statens intresse av att upprätthålla den reglerade invandringen. Regeringen erinrar om att styrningen av myndigheterna hittills i hög grad inriktats mot att göra handläggningstiderna så korta som möjligt. Samtidigt pågår också ett arbete inom myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen uppger att den har för avsikt att verka för att myndigheternas förhållningssätt mot den enskilde individen uppmärksammas.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf10 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) anförs att vid polisens utlänningsavdelning i Malmö finns en särskild utredare för speciell uppföljning av invandringspolitiken enligt den s.k. Malmömodellen. Polisen fungerar som navet i ett nätverk mellan polisen, arbetsmarknadsmyndigheterna och försäkringskassan för att spåra upp personer som på oriktiga grunder erhåller bidrag och ersättningar, har uppehållstillstånd och är folkbokförda trots att utvandring har ägt rum. Genom förslaget till ändrat huvudmannaskap är det angeläget att man i organisationsförändringen beaktar att det kan ske en fortsatt och ytterligare utbyggnad av den speciella uppföljningen, och att det sker ett uttalande om myndigheternas samverkan och att det garanteras resurser oavsett vem som är huvudman. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom. Ulla Löfgren (m) ställer i motion 1996/97:Sf11 en rad frågor om hur servicen kan utformas i glesbygder till utlänningar som söker olika tillstånd eller svenskt medborgarskap. Motionären pekar särskilt på den sociala kontroll som finns på små orter och kunskaper hos polisen när det gäller problem med snabba anknytningar. Hon begär ett tillkännagivande om att en organisation måste utformas för utlännings- och medborgarskapsärenden som är anpassad till lokala och regionala förutsättningar i hela landet. Liknande problem berörs i motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd). Motionärerna stöder regeringens förslag utom vad avser ansvaret för anknytningsutredningar och erinrar om att Invandrarverket kommer att finnas på få orter i landet. Å andra sidan är det enligt motionärerna tveksamt om Polisen är bästa instans för sådana utredningar. Motionärerna anser att ett kommunalt ansvar bör övervägas och begär i yrkande 29 ett tillkännagivande härom och i yrkande 30 ett tillkännagivande om att i avvaktan på ett kommunalt ansvar bör ansvaret för anknytningsutredningar ligga kvar hos Polisen. Tomas Högström (m) yrkar i motion 1996/97:Sf9 avslag på förslaget om att Invandrarverket skall överta registeransvaret vad gäller tagande av fingeravtryck. Motionären anser att förslaget riskerar att leda till nya gränsdragningsproblem. Det är särskilt viktigt att redan nu klargöra att avsikten om Invandrarverket övertar ansvaret för registreringen är att detta inte skall innebära att det skapas ytterligare ett fingeravtryckssystem. I motion 1994/95:Sf630 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs i yrkande 16 ett tillkännagivande om att civil personal skall ta emot asylsökande vid gränsen. Gudrun Schyman m.fl. (v) ifrågasätter i motion 1996/97:Sf13 lämpligheten av att ha de svenska utlandsmyndigheterna som källa för asylärenden, eftersom dessa myndigheter har som huvuduppgift att värna om goda relationer mellan Sverige och den stat där de finns. Motionärerna menar att när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna i olika länder torde organisationer som Amnesty International och Human Rights Watch ha betydligt större sakkunskap. I yrkande 31 begärs ett tillkännagivande härom. I motion 1996/97:Sf13 begärs också, yrkande 30, ett tillkännagivande om att hivtestning av asylsökande skall upphöra eftersom varken hivdiagnos eller utvecklad aids enligt regeringens praxis utgör grund för uppehållstillstånd. I två motioner vänder sig motionärerna mot att utlänningar som tagits i förvar placeras i häkten. I förenämnda motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 58 begärs ett beslut om att i en ny 6 kap. 2 a § UtlL skall införas en bestämmelse om att en förvarstagen utlänning inte får tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl. I motion 1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) i denna del begärs ett tillkännagivande om att förvar i häkte skall förbjudas helt. I motion 1996/97:Sf12 av Gullan Lindblad m.fl. (m) yrkande 6 begär motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt skall återkomma till riksdagen med ett förslag om att Invandrarverket skall renodlas som migrationsmyndighet och att integrationsfrågorna skall föras över till andra myndigheter. Motionärerna hänvisar till att frågorna på regeringsnivå handläggs av olika departement. Även i motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att Invandrarverket skall delas i två myndigheter, en som ansvarar för flyktingfrågor och en som ansvarar för integrationsfrågor. Motionärerna hänvisar till att flyktingpolitiken och integrationspolitiken är två skilda områden som kräver mycket olika typer av insatser.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att regeringens motiv för att överföra vissa uppgifter med asylärenden och andra tillståndsärenden från Polisen till Invandrarverket ur både principiell och praktisk synpunkt har stor bärkraft. Utskottet har genom åren, inte minst motionsledes, fått många uttryck för att asylsökande med svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter har haft svårt att lita på polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser de varit utsatta för. Det är också en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta beslut i ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vid grundutredningen. Som framhållits i propositionen finns det stor kompetens hos den svenska utlänningspolisen, som utskottet anser det är angeläget att ta till vara vid tillsättningen av nya tjänster vid Invandrarverket. De olika följder av en överföring av uppgifter som tagits upp i motionerna 1996/97:Sf10, 1996/97:Sf11 och 1996/97:Sf21 (yrkandena 29 och 30) bör enligt utskottets uppfattning beaktas när överföringen genomförs. Att myndigheternas roll renodlas utesluter inte att man försöker finna former för samverkan mellan olika myndigheter så att viktiga delar i det nuvarande arbetet såsom kontroll, service m.m. kan bibehållas. Utskottet förutsätter att sådana samordningsfrågor blir föremål för diskussioner på olika nivåer. Något särskilt tillkännagivande härom anser utskottet inte påkallat. Utskottet vill tillägga att enligt vad utskottet erfarit planerar Invandrarverket att ha enheter för ärendeprövning på minst tolv orter. Det innebär att 90 % av de sökande kommer att ha en enhet i den egna kommunen eller kunna resa till närmaste enhet inom någon eller några timmar. För att klara servicen till de sökande i områden där avståndet till närmaste enhet är stort, överväger Invandrarverket att antingen ha en överenskommelse med en annan myndighet om att ta emot ansökningar och genomföra en utredning som sedan övertas av verket för beslut, eller ha personal stationerad viss del av veckan/månaden, eller ha någon form av mobil verksamhet, eller kommunicera skriftligt eller per telefon. Motion 1994/95:Sf630 yrkande 16 får anses tillgodosedd med vad reger-ingen anfört om överflyttning av grundutredningar i asylärenden. Vad avser ansvaret för att ta fingeravtryck och registrera dessa vill utskottet med anledning av vad som anförts i motion 1996/97:Sf9 erinra om att fingeravtryck på en asylsökande tas endast i syfte att fortsättningsvis kunna identifiera honom eller henne. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att dessa fingeravtryck inte blandas ihop med sådana fingeravtryck som tas i samband med brottsutredningar, och att Invandrarverket får ett registeransvar för fingeravtryck som tas enligt UtlL:s bestämmelser. Utskottet avstyrker bifall till motionen. Med anledning av den kritik som framförts i motion 1996/97:Sf13 yrkande 31 mot de svenska utlandsmyndigheternas befattning med asylärenden vill utskottet framhålla att dessa myndigheter självklart skall ha samma ansvar för att den asylsökande får en snabb och rättssäker behandling som, enligt vad som understrukits särskilt i propositionen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden har. Utlandsmyndigheternas ansvar hindrar naturligtvis inte att information kan inhämtas även på annat sätt t.ex. från UNHCR eller frivillig-organisationer, och då främst människorättsorganisationer som genom sin verksamhet har god kännedom om länder där förföljelse förekommer. Utskottet anser att motionen får anses besvarad med vad utskottet anfört. När det gäller yrkande 30 i samma motion om att den frivilliga hiv- testningen skall upphöra på grund av att i praxis hiv-smitta eller utvecklad aids inte utgjort skäl för uppehållstillstånd, vill utskottet se frågan från en annan utgångspunkt. Hivsmitta eller aids utgör ingen grund för att neka ett uppehållstillstånd till den som behöver skydd. Det finns därför ingen anledning för en skyddssökande att genomgå ett test som han inte själv önskar. Ur såväl den asylsökandes som samhällets synpunkt är det värdefullt att hiv-smitta upptäcks för att förhindra att smittan sprids vidare vid sexuella kontakter. Utskottet avstyrker bifall till motionen. Som framgår av propositionen skall Invandrarverket överta ansvaret att hålla förvarslokaler. Placeringar i häkte och arrester av förvarstagna kommer därför att upphöra, utom i de rena undantagsfall som redogjorts för ovan och som torde vara svåra att undvika. Utskottet har vid ett flertal tillfällen kritiserat att förvarstagna personer placeras i häkten och anser därför att det är mycket tillfredsställande att frågan nu får en lösning. Motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 58 och 1996/97:Sf20 i denna del får anses tillgodosedda med vad regeringen anfört i frågan. Det finns, som framgår av motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 6 och 1996/97:Sf17 yrkande 3, skäl som talar för att Invandrarverkets uppgifter med flyktingpolitiken och integrationspolitiken renodlas och ses som olika verksamheter. Samtidigt finns det stora samband mellan migrationspolitiken i stort och integrationspolitiken. Regeringen har liksom Flyktingpolitiska kommittén förespråkat en helhetssyn på migrationspolitiken. Frågor om den framtida asylprocessens utformning kommer, enligt vad som framgår av ett senare avsnitt där motioner i frågan behandlas, också att bli föremål för särskilda överväganden. Utskottet kan även erinra om att i slutbetänkandet från Invandrarpolitiska kommittén Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) har föreslagits att en ny central statlig myndighet med ett övergripande ansvar för invandrarpolitiken bör inrättas. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. Utskottet är med hänsyn till det anförda nu inte berett att uttala sig i den fråga motionärerna tagit upp, och utskottet avstyrker bifall till motionerna.
Styrning av rättstillämpningen
Gällande ordning
Invandrarverket och Utlänningsnämnden har enligt nuvarande bestämmelser möjlighet att med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om 1. ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt UtlL som prövas av regeringen, 2. ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, 3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av UtlL att ärendet prövas av regeringen eller 4. synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.
Har Invandrarverket överlämnat ett ärende under 3 och 4 ovan och skulle beslutet ha kunnat överklagas till Utlänningsnämnden, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.
Propositionen
I propositionen föreslås att regeringen i större utsträckning skall styra rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förordningsmakten avses bl.a. användas för styrning av tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen anser också att den i den nya ordningen inte bör ha någon möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Vissa ärenden skall även fortsättningsvis få överlämnas av myndigheterna till regeringen för prövning. Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall med eget yttrande få överlämna ett ärende till regeringen för avgörande, om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § (s.k. ny ansökan) och om 1. ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt UtlL som prövas av regeringen, 2. ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet, 3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av UtlL:s tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd eller 4. det i andra fall än som anges under 3 ovan bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av UtlL:s tillämpning att regeringen prövar ett ärende.
När Invandrarverket överlämnar ett ärende skall det, om det går att överklaga, först sändas till Utlänningsnämnden som med eget yttrande skall vidarebefordra ärendet till regeringen. Förslaget, som grundar sig på förslag från Asylprocessutredningen, syftar till att regeringens roll renodlas till att huvudsakligen avse normgivning. Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir därmed mer likt det förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument som framförs för den ändrade ordningen är att nuvarande ordning med överlämnande av ärenden till regeringen torde stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder. Den vanligaste ordningen där är att ett oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Frågan är enligt propositionen om denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU- länder på sikt kan upprätthållas. Trots de tämligen starka argument som sålunda talar för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden om uppehållstillstånd, är det svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än regeringen tar ställning. Regeringens slutsats är att det är bäst med en ordning som tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom beslut i enskilda ärenden. Beträffande möjligheten att överlämna ärenden till regeringen framhåller regeringen de förändringar som föreslås i de materiella bestämmelserna. I synnerhet utrymmet för lämplighetsövervägandena har krympt, genom att uppehållstillstånd av humanitära skäl främst kommer att omfatta renodlade humanitära skäl till följd av den särskilda skyddsbestämmelse som införs för dem som flyr undan en yttre eller inre konflikt eller av miljöskäl. När det gäller ställningstagandet till vilka praxisärenden som skall få överlämnas anför regeringen att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste även fortsättningsvis göras genom beslut i enskilda ärenden. Denna överlämnandegrund har utformats så att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas, om ärendet kan antas få betydelse för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin asylansökan. En ventil även för överlämnande av andra prejudikatsärenden av sådant slag att de inte kan anses passa in i förordningsmetoden har också ansetts böra finnas. Möjligheten att överlämna sådana ärenden bör dock inskränkas i förhållande till nuvarande ordning genom att endast ärenden av synnerlig vikt för rättstillämpningen skall komma i fråga för överlämnande. Som exempel på sådana ärenden nämns ärenden där ändring av etablerad praxis övervägs eller ärenden där myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart. Förslaget om att s.k. nya ansökningar inte skall få överlämnas till regeringen motiveras med att den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i grundärendet. Det torde därför höra till sällsyntheterna att säker-hetsaspekter och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli aktuellt att pröva är endast dessa aspekters betydelse om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen eller utvisningen. Den prövningen anser regeringen att Utlänningsnämnden kan göra på egen hand. När det gäller ställningstaganden rörande grupper av utlänningar torde företrädesvis bedömningen komma att röra personer som flytt undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny ansökan från de kategorierna får enligt regeringens förslag till ändring i 2 kap. 5 b § bifallas, förutsatt att omständigheten dr ny.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 16 yrkas avslag på förslaget om att nya ansökningar inte skall kunna prövas av regeringen, eftersom det enligt motionärerna inte kan uteslutas att en ny ansökan kan ha sådan karaktär att den kan vara praxisbildande. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 yrkande 11 ett tillkännagivande om att även nya ansökningar skall kunna lämnas över till regeringen. Motionärerna hänvisar till att Utlänningsnämnden i sitt remissyttrande anfört att det även i nya ansökningar åberopas skäl av säkerhetskaraktär, av utrikespolitisk betydelse eller av betydelse för en större grupp asylsökande. I såväl motion 1996/97:Sf20 av Berndt Ekholm (s) i denna del som motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 7 begärs tillkännagivanden om att regeringen skall kunna ta över ärenden på eget initiativ för prövning. Enligt den förstnämnda motionen bör detta kunna ske tills vidare i avvaktan på resultatet av den av regeringen aviserade utredningen om asylprocessens utformning.
Utskottets bedömning
Utskottet delar uppfattningen att inriktningen skall vara att regeringen så långt det är möjligt styr rättstillämpningen genom förordningar, och att möjligheten att styra genom beslut i enskilda ärenden skall förbehållas situationer där förordningsmetoden inte är lämplig eller möjlig. Motionsledes har frågor väckts om att s.k. nya ansökningar skall kunna överlämnas till regeringen för bedömning och om att regeringen skall ha möjlighet att ta över ärenden på eget initiativ. Beträffande den förstnämnda frågan ansluter sig utskottet till den bedömning regeringen och tidigare även Asylprocessutredningen gjort. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 11 och 1996/97:Sf19 yrkande 16. Före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 var regeringen överinstans för Invandrarverkets beslut. Efter nämnda tidpunkt upphörde regeringens befattning med enskilda ärenden i andra fall än där ärenden överlämnas av verket eller Utlänningsnämnden för vägledande beslut. Reger-ingen har i propositionen tagit upp frågan om det, i en ordning där förordningsmetoden får större utrymme och utrymmet för överlämnande av enskilda ärenden till regeringen minskar, finns anledning att kombinera detta med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig prövningen av vissa ärendetyper. Regeringen har då särskilt tänkt på fall där myndigheterna anser att situationen i de asylsökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas, men regeringen har en annan uppfattning. Regeringens slutsats är att den nya ordningen inte bör innehålla någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Regeringen har därvid pekat på nackdelarna med ärendemetoden och att regeringens roll efter Utlänningsnämndens tillkomst är att utforma politiken på området. Utskottet delar denna uppfattning och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf17 yrkande 7 och 1996/97:Sf20 i denna del. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.
Rättssäkerhet
Under denna rubrik behandlas i propositionen identitetsfrågor och frågor om muntlig handläggning i asylärenden, beslutsmotiveringar och kvalitetskontroll, överklagande och vilandeförklaring av ärenden. Utskottet tar också under denna rubrik upp ett stort antal motioner om asylprocessens utformning.
Identitetsfrågor
Enligt 5 kap. 5 § UtlL får Invandrarverket och polismyndigheten fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar.
Propositionen I propositionen föreslås att möjligheterna att fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck skall finnas även när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och åberopar asylskäl. Samtidigt begränsas möjligheten att ta barns fingeravtryck till barn som fyllt 14 år. Regeringen motiverar sitt förslag med att det är av stor vikt att den som söker asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av sökandens behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd. Identitetsuppgifterna utgör också underlag för utfärdandet av behövliga resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap. Om det efter en prövning av asylärendet visar sig att sökanden inte har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgifterna är korrekta för att han eller hon skall tillförsäkras möjligheten att resa till sitt hemland eller något annat land. I propositionen framhålls att en person som saknar handlingar som styrker de uppgifter han lämnar om sin person inte får medföra att uppgifterna enbart därför betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitetshandlingar. I många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets natur att fullständig dokumentation saknas. Eftersom det i viss utsträckning förekommer missbruk av asylrätten är det enligt propositionen också av vikt att tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Redan med tillämpning av nuvarande regler om rätt att ta fingeravtryck har sådant missbruk konstaterats i närmare 500 fall under år 1995 där upprepade asylansökningar lämnats in och där sökanden redan registrerats vid ett tidigare tillfälle. I propositionen hänvisas också till Dublinkonventionen, som Sverige vid sitt inträde i EU accepterat att ansluta sig till. Konventionen förutsätter att den som söker asyl kan identifiera sig på ett tillfredsställande sätt, vilket är nödvändigt för att konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda och besluta i asylfrågan kan tillämpas. Det i dag säkraste sättet att identifiera en person är genom att jämföra fingeravtryck. På uppdrag av ministerrådet har år 1995 en studie gjorts om förutsättningarna för ett framtida europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Ett förslag till konvention rörande de juridiska frågorna kring detta håller på att utarbetas och ett arbete pågår även med att undersöka kvarstående frågor av teknisk och ekonomisk natur. Förutom att dataregistreringen av fingeravtryck underlättar identifikationen av den asylsökande vid asylprövningen och vid en verkställighet, är den enligt propositionen också viktig för att undvika att fråga om återkallelse av tillståndet senare blir aktuell. För den enskilde asylsökanden innebär en registrering också att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste kompletteras med utredningar av identiteten och att risken för oklarheter om vilket land som skall pröva ansökan undviks. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglerna bör enligt propositionen också leda till att förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten, vilket i sin tur är ett viktigt led i arbetet att värna asylrätten.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att förslaget med tanke på frågans känslighet ur integritetssynpunkt inte är godtagbart och i yrkande 49 begärs att riksdagen avslår regeringens förslag. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 yrkande 28 ett tillkännagivande om att rätten att ta fingeravtryck skall begränsas till fall där misstanke om brott föreligger eller annan välgrundad anledning av betydelse för asylprövningen finns. Motionärerna begär också ett tillkännagivande om att fingeravtryck inte skall tas på barn under 18 år. I motion 1994/95:Sf604 av Ingbritt Irhammar och Marianne Andersson (c) begärs ett tillkännagivande om att fingeravtryck skall tas på asylsökande. Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:Sf630 yrkande 2 ett tillkännagivande om att dokumentlöshet i sig ej bör minska möjligheterna till asyl.
Utskottets bedömning
Som regeringen framhållit utgör en ordning, där fingeravtryck obligatoriskt tas av alla asylsökande och där fingeravtrycken registreras, ett personlighetsintrång som måste motsvaras av ett legitimt behov av information och kunskap och dessutom vara av stor vikt för att myndigheterna skall kunna fullgöra de uppgifter staten ålagt dem. Avsikten när fingeravtryck tas enligt UtlL:s bestämmelser är endast att underlätta fastställandet av identiteten. Vad som anförs i motion 1996/97:Sf18 om att åtgärden skall begränsas till fall om brottsmisstanke är därför inte relevant i sammanhanget. Som framgår av propositionen kan den föreslagna ordningen inte enbart gagna rättssäkerheten och underlätta asylärendehanteringen för myndigheterna, utan den kan även i det långa loppet gagna den enskilde asylsökanden och de eventuella familjemedlemmar och släktingar som får uppehållstillstånd på grund av anknytning till honom eller henne. Normalt måste dessa personer antas ha för avsikt att stanna kvar i Sverige. Att då leva under falsk identitet medför problem av olika slag, alltifrån oron för att detta skall upptäckas till svårigheter att få svenskt medborgarskap eller senare i livet återvandra till det gamla hemlandet. Utskottet anser att ett obligatoriskt tagande av fingeravtryck också på sikt bidrar till att en asylsökandes uppgifter vinner ökad tilltro. Utskottet anser att regeringens förslag bör genomföras och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 49 och 1996/97:Sf18 yrkande 28. Motion 1994/95:Sf604 tillgodoses med regeringens förslag. Vad avser yrkandet 2 i motion 1994/95:Sf630 om att dokumentlöshet i sig inte bör minska möjligheterna till asyl, vill utskottet erinra om vad regeringen enligt ovan framhållit i propositionen om att det kan finnas och finns en rad skäl till att en person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitetshandlingar, och att det i många fall snarast kan sägas ligga i flyktingskapets natur att fullständig dokumentation saknas. Utskottet vill för sin del också understryka att det förhållandet, att en majoritet asylsökande i dag saknar pass och identitetshandlingar som kan styrka de uppgifter som lämnas om identiteten och resvägen, inte i sig får medföra någon allmän misstro mot dokumentlösa asylsökande som tillåts påverka behandlingen av de enskilda ärendena.
Muntlig handläggning
Nuvarande bestämmelser innebär att det i ett asylärende vid Invandrarverket skall ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Verket får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Motsvarande bestämmelser gäller när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. I propositionen föreslås att en utlänning som har ansökt om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått i Invandrarverkets handläggning. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. I ett asylärende vid Utlänningsnämnden förslås att muntlig handläggning skall ingå, om detta kan anses vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. I propositionen föreslås också att Utlänningsnämnden skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligt, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalet och som ansökt om uppehållstillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas om det skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Invandrarverket och Utlänningsnämnden får liksom i dag bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Myndigheterna får själva besluta om formerna för muntlig handläggning, men de råd som Asylprocessutredningen lämnat bör enligt propositionen avsevärt kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten med att Invandrarverkets beslutsfattare i för liten utsträckning själva talar med utlänningen. Beträffande Utlänningsnämnden anser regeringen det lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Regeringen anser också att Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse om att muntliga utredningar skall spelas in på band, liksom att en asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön.
Utskottet finner att det är av stort värde att asylprocessen sker under ett ökat inslag av muntlighet i båda instanserna och tillstyrker förslaget. I detta sammanhang behandlar utskottet motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 23 vari begärs ett tillkännagivande om att asylsökande kvinnor skall erbjudas få sina ärenden handlagda av kvinnlig personal. Utskottet anser att motionen blir tillgodosedd med vad som sagts i propositionen om att verket i sina interna instruktioner bör ha en bestämmelse om att en asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön.
Beslutsmotiveringar
Huvudregeln i 20 § förvaltningslagen innebär att beslut skall motiveras. Motivering får utelämnas helt eller delvis om beslutet inte går någon part emot, om det är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande eller ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen om motivering av beslut tillämpas inte beträffande beslut om visering, tidsbegränsat UT och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES- avtalet har dock alltid rätt till motivering av ett sådant beslut om det går honom emot.
Regeringen föreslår att bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen om motivering av beslut skall gälla även för beslut som meddelas i ärenden enligt UtlL. Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall dock alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Vid beslut om visering och arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. Den som omfattas av EES-avtalet utan att vara medborgare i ett EES-land har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering om det går honom emot. Regeringen anför i propositionen att genom att såväl avslagsbeslut som tillståndsbeslut i ärenden om uppehållstillstånd blir motiverade understryks bl.a. kravet på tillfredsställande beslutsunderlag, och möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de beslut där Invandrarverket bifaller en asylsökandes ansökan.
Utskottet tillstyrker även detta förslag.
Överklagande av beslut
Invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd får överklagas av utlänningen till Utlänningsnämnden.
I propositionen föreslås att Invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkallelse av ett uppehållstillstånd får överklagas av utlänningen till Utlänningsnämnden. Genom att en ansökan om uppehållstillstånd, som inte grundar sig på asylskäl, humanitära skäl eller andra synnerliga skäl, som huvudregel måste göras före inresan till Sverige innebär nuvarande regler att sådana ansökningar endast kan prövas av Invandrarverket. Genom förslaget kommer även sådana ansökningar att kunna överklagas till Utlänningsnämnden, vilket främst får betydelse för ansökningar om anknytningsinvandring.
Utskottet tillstyrker förslaget.
Utskottet behandlar i detta sammanhang motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 9 vari begärs ett tillkännagivande om att grundregeln vid anknytning skall vara att utlänningen kan söka uppehållstillstånd under sin vistelse i Sverige. Utskottet avstyrker bifall till motionen men vill beträffande anknytningsfallen hänvisa till vad som nedan sägs under rubriken Barn, avsnittet Familjeåterförening.
Vilandeförklaring av ärenden
Någon bestämmelse om att ärenden enligt UtlL kan vilandeförklaras finns inte och regeringen anser i propositionen att någon sådan bestämmelse inte heller skall införas. I propositionen framhålls att det främst är två omständigheter som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden vila . Den första är att prövningen skjuts upp av en viss asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna. Detta förfarande kan förekomma hos såväl Invandrarverket och Utlänningsnämnden som regeringen. Den andra omständigheten karakteriseras av att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande uttalanden. Regeringen anser att förfarandet i det första fallet inte kan klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt, eftersom det är uppenbart att förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att ett ärende skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Detta får givetvis inte drivas så långt att ärenden tillåts vila under en längre tid i förhoppning om att förhållandena i ett visst land skall förbättras, så att de asylsökande kan återvända dit. Å andra sidan måste enligt propositionen beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa stater, varför en viss tidsförskjutning vid handläggningen av sådana ärenden måste godtas. I det andra fallet framhåller regeringen att anledningen till att den har en prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställningstaganden. Regeringen kan därför inte fullt ut jämföras med en högsta domstolsinstans, vars prejudicerande avgöranden underinstanserna inte inväntar innan de avgör liknande mål. I frågan om en bestämmelse skall införas i UtlL om vilandeförklaring anser regeringen att förslaget i propositionen om att regeringen i högre grad skall styra rättstillämpningen genom förordningar har stor betydelse. Att regeringen i fortsättningen kommer att handlägga endast ett mindre antal ärenden torde nämligen få till följd att myndigheternas behov av att skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande avgörande från regeringen kommer att minska avsevärt. Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att prövningsmyndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemländer skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om vilandeförklaring. Till bilden hör här den vidgade möjlighet som föreslås i propositionen att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd i massflyktssituationer. Genom att regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter om dessa tillstånd kommer myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för sådana tillstånd. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 38 begärs ett förslag från regeringen till ändring av UtlL, så att en asylsökande som inte inom två år fått ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som också verkställts kan få uppehållstillstånd om det inte föreligger synnerliga skäl eller den asylsökande själv medverkat till tidsutdräkten. Motionärerna hänvisar till att Invandrarverket beslutsstoppar ärenden i avvaktan på att förhållandena i sökandens hemland skall klarna så att avvisningsbeslut kan fattas. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begärs i yrkande 12 ett tillkännagivande om att Invandrarverket och Utlänningsnämnden inte skall vilandeförklara asylärenden och i yrkande 13 ett tillkännagivande om att ansökningar om förlängda uppehållstillstånd bör tas upp till behandling i de fall det krävs. I yrkande 14 begärs ett tillkännagivande om att en asylsökande som inte inom två år fått ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut skall få uppehållstillstånd. Som framgår av regeringens redogörelse kommer det med de föreslagna lagändringarna att i framtiden finnas mindre anledning och mindre utrymme för myndigheterna att vänta med avgöranden när situationen eller rättsläget är oklart. Utskottet, som inte kan tillstyrka att uppehållstillstånd skall ges efter en viss tid utan att myndigheterna hunnit pröva ärendet, avstyrker bifall till motionerna.
Handläggning
Propositionen
Regeringens bedömning är att omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör därvid tas till vara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger. Regeringen erinrar i propositionen om att utlänningsrätten reglerar frågor där myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och för samhället. Det är därför av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt underlag. Långa handläggningstider är i sig svåra att förena med den syn som kommer till uttryck i förvaltningslagen, och det är för de asylsökande påfrestande att under lång tid vänta i Sverige på ett definitivt avgörande om man får stanna. Långa handläggningstider får till följd att nya omständigheter uppstår som är relaterade till vistelsetiden, och detta får ofta till följd att uppehållstillstånd till slut meddelas trots att det konstaterats att skyddsbehov saknas. Även familjeanknytning kan uppstå under vistelsetiden. Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om invandringen till en betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg när de sökande reste in i Sverige. Därför finns därför enligt propositionen starka skäl att eftersträva korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är emellertid en hög kvalitet i utredning och beslut. Regeringen anför att ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har under senare år aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller hon själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels myndighetens utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet och snabb handläggning. Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för att kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i Sverige måste dock kunna krävas att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten fastställs, liksom att andra uppgifter som är av betydelse för bedömningen är riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordningen bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov föreligger. Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om familjeliv och därpå grundade möjligheter att få förena sig med nära anhöriga i ett annat land. Regeringen anser därför att det är ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det är väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter. När så är nödvändigt får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständigheterna i ett enskilt ärende. Regeringen anför att noggranna utredningar emellertid är ägnade att hos de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga uppgifter. Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland få leda till att en sökande får uppehållstillstånd, även om han eller hon i verkligheten saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis finnas anledning att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter, men inte med den grad av säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett påstående om risk för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt ofrånkomliga förhållande får emellertid inte leda till att man underlåter att utreda oklarheter så långt detta är möjligt och i stället beviljar uppehållstillstånd. Resultatet blir då att invandringsreglerna kringgås och att migrationspolitiken kommer att brista i tydlighet och konsekvens. Risken för att så sker i enskilda fall ökar i en situation då myndigheternas interna styrsystem är ensidigt inriktat på att minimera handläggningstiderna. Regeringen anser att den målstyrning som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange viss tid som eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket och fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste i verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till regelstyrningens beredningskrav. Regeringen framhåller också att myndigheterna i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer har en undersökningsplikt som gäller såväl omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar emot. I propositionen anför regeringen att den har för avsikt att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. utreda möjligheterna att förbättra handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsrätten.
Motionerna
Ett stort antal motioner tar upp frågor om process- och instansordningen. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs i yrkande 23 ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag om ett mer domstolsliknande förfarande vid prövning av asylärenden. Gudrun Schyman m.fl. (v) begär dels i motion 1996/97:Sf13 yrkande 32 ett tillkännagivande om att en utredning omgående bör tillsättas för att utreda att asylärenden handläggs av förvaltningsdomstolarna, dels i motion 1994/95:Sf637 yrkande 13 ett tillkännagivande om att asylnämnder bör inrättas som första instans med domstolsliknande handläggning. I motion 1994/95:Sf602 av Gullan Lindblad m.fl. (m) begärs i yrkande 11 ett tillkännagivande om att fristående asylprövningsnämnder skall inrättas med inslag av lekmannamedverkan. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 17 begärs ett tillkännagivande om att flyktingärenden bör prövas av domstol i stället för av Utlänningsnämnden. Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf21 yrkande 18 ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning om ett införande av tvåpartsförfarande i domstolsmässiga former. I motion 1994/95:Sf632 av Lennart Rohdin (fp) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att överföra asylhanteringen till det reguljära rättsväsendet. Berndt Ekholm (s) anför i motion 1996/97:Sf20 i denna del att asylärenden bör föras till de allmänna domstolarna medan prövningen av uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl även i fortsättningen bör ankomma på Invandrarverket och regeringen. Motionären anser också att möjligheterna att begränsa rätten att överklaga bör övervägas. I motion 1994/95:Sf602 av Gullan Lindblad m.fl. (m) begärs i yrkande 10 ett tillkännagivande om att tydliga regler skall gälla för asylsökande. En ansökan skall lämnas antingen utanför landet på ambassad eller vid gränsen, och en asylsökande skall alltid få sin sak prövad. Ansökningar som bedöms ogrundade skall omgående medföra avvisning liksom dokumentlöshet, om den sökande inte kan lämna en trovärdig förklaring till varför dokument saknas. Även sanktionsregler skall enligt motionärerna införas för icke samarbetsvilliga asylsökande. I motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om en översyn av Utlänningsnämndens arbetssätt och en analys av vilka åtgärder som behöver vidtas för att nämndens arbete skall få större acceptans. Motionärerna anser att nämndens kompetens bör vidgas och även omfatta det sociala området. I motion 1996/97:Sf13 yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om regeringens och invandringsmyndigheternas utbildning i kvinnokunskap och i yrkande 7 ett tillkännagivande om att utlänningslagstiftningen bör analyseras ur ett kvinnoperspektiv.
Utskottets bedömning
Utskottet anser det värdefullt att det i propositionen finns en ingående analys av de problem av olika slag som myndigheterna ställs inför i sin verksamhet med asylärenden och familjesammanföring, och utskottet biträder vad som anförts i propositionen om hur ett utlänningsärende skall handläggas. Den kommitté som regeringen aviserat för att förbättra handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen i utlänningsärenden (rättsprocessutredningen)kommer enligt propositionen att vara parlamentarisk. De olika riksdagspartiernas representanter får därmed möjlighet att föra fram de olika önskemål som finns i motionerna om former m.m. för utlänningsärendenas handläggning i framtiden, och några uttalanden från riksdagens sida med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 32, 1996/97:Sf17 yrkande 4, 1996/97:Sf18 yrkande 17, 1996/97:Sf19 yrkande 23, 1996/97:Sf20 i denna del, 1996/97:Sf21 yrkande 18, 1994/95:Sf602 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf632 yrkande 2 och 1994/95:Sf637 yrkande 13 behövs inte. Samtliga kommittéer har enligt dir. 1994:124 direktiv om att alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna, varför motion 1996/97:Sf13 yrkande 7 kan tillgodoses inom ramen för kommitténs arbete. Inte heller yrkande 6 i motionen påkallar något tillkännagivande.
Organiserad illegal invandring
Enligt gällande bestämmelser kan den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass och de tillstånd som krävs för inresa till Sverige dömas till fängelse i högst två år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms med motsvarande straffsatser för medhjälp till brottet, om han eller hon insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som ovan nämnts. I propositionen föreslår regeringen att straffmaximum för den som organiserar illegal verksamhet eller gör sig skyldig till medhjälp skall höjas från två till fyra år. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 18 och motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 33 yrkas avslag på förslaget om straffskärpning. I motion 1994/95:Sf637 likaledes av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 25 begärs ett tillkännagivande om att människosmuggling som sker av ideella skäl inte skall vara kriminaliserad. I motion 1996/97:Sf12 av Gullan Lindblad m.fl. (m) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att uttrycket mot betalning är en bättre definition än vinstsyfte och att ett minimistraff på två år bör utdömas även om brottet är mindre allvarligt. Som framhållits i propositionen måste brottslighet av detta slag betraktas som allvarlig, och även utskottet anser att en höjning av straffmaximum bör ske. Däremot kan utskottet inte biträda att ett minimistraff på två år införs men vill erinra om att i propositionen uttalas att en straffskärpning bör ske även för de fall där omständigheterna är mindre allvarliga. Utskottet delar också regeringens bedömning att det nuvarande uttrycket vinstsyfte bör stå kvar. Därmed undanröjs tveksamheter i de fall organiseringen av resan skett av rent ideella skäl, något som inte är kriminaliserat. Utskottet biträder med det anförda propositionens förslag och avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 4, 1996/97:Sf13 yrkande 33, 1996/97:Sf19 yrkande 18 och 1994/95:Sf637 yrkande 25.
Transportörer
I 9 kap. 2 och 3 §§ finns bestämmelser om skyldighet för transportörer att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa från Sverige inkl. vissa andra kostnader. Skyldigheten inträder när utlänningen saknar pass, tillstånd för inresa och medel för hemresan. Transportören kan under vissa omständigheter befrias från betalningsskyldighet.
Tre motioner behandlar frågor om sanktioner för transportörer. I motion 1994/95:Sf615 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs i yrkande 10 ett tillkännagivande om att ytterligare sanktioner skall undvikas. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs i yrkande 26 ett tillkännagivande om att bötesansvar för transportörer strider mot flera internationella instrument angående skydd för mänskliga rättigheter. Motionärerna vill också ha ett uttalande om att det inte är aktuellt att införa bötesansvar för transportörer i Sverige. Gullan Lindblad m.fl. (m) begär i motion 1996/97:Sf12 yrkande 5 ett tillkännagivande om att transportörer som fraktar resenärer med otillräckliga identitetshandlingar skall bötesbeläggas. Migrationspolitiken syftar till att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det. Enligt utskottets mening krävs det, för att upprätthålla detta syfte, regler om betalningsskyldighet i vissa fall för transportörer. Utskottet anser i likhet med regeringen att någon ändring av de nuvarande reglerna inte är påkallad. Frågor om transportörsansvar berörs också av EU- och Schengensamarbetet. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 10, 1996/97:Sf13 yrkande 26 och 1996/97:Sf12 yrkande 5.
Barn
Barnkonventionen
I propositionen lämnas en redogörelse för barnkonventionens bestämmelser och hur dessa kan påverka barns ställning i utlänningslagen. Vidare lämnas vissa bakgrundsuppgifter av betydelse för sambandet mellan konventionen och lagen. Av redogörelsen kan följande nämnas. År 1990 ratificerade Sverige FN- konventionen om barnets rättigheter utan förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser". (prop. 1989/90:107, s. 28). Inte heller riksdagen gjorde några lagändringar. Den 7 december 1995 (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90) beslutade riksdagen, att barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag men att en fortlöpande kontroll och anpassning av all lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina rättigheter. Sverige har ett ansvar för alla barn inom landets jurisdiktion. Konventionen reglerar emellertid inte rätten att resa in i ett annat land och uppehålla sig där. Bestämmelserna om anhöriginvandring ger barn med föräldrar i Sverige rätt till uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med bl.a. artikel 8 i Europakonventionen och artiklarna 7, 9 och 10 i barnkonventionen, som på olika sätt tar hänsyn till familjens betydelse för ett barn. Skyddsbehövande barn har rätt till skydd i Sverige på samma grunder som vuxna. Barnkonventionens artikel 22 ställer därvid inte några krav på skydd utöver vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra åtaganden, för Sveriges del främst flyktingkonventionen och Europakonventionen. För det barn som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som flykting skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd. Utöver vad som gäller enligt huvudreglerna för invandringen kan hänsyn tas till den enskildes välfärd och bästa även genom möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Regeringen anför i propositionen att barnkonventionen inte ställer några uttryckliga krav på att staterna över huvud taget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en sådan ordning, gäller emellertid barnkonventionen för utformningen och tillämpningen av dessa regler liksom för alla andra bestämmelser. I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl, har detta ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som psykiskt hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i Sverige tillsammans med föräldrarnas psykiska tillstånd. När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med barn i Sverige är utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina föräldrar och inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att främja återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land där barnets familj annars vistas. Artikel 10 i barnkonventionen, som syftar på själva ärendebehandlingen, föreskriver en positiv och human behandling av ansökningar om återförening. Av andra artiklar i barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår betydelsen av att barn får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar om återförening av familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller om sammanföring i andra fall. I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedömningen, att konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt när någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i andra fall (bet. 1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder, som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Av artikel 9 i barnkonventionen framgår att vägran att medge vistelse i landet och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder till familjesplittring. Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlandsmyndigheter som polismyndigheter i Sverige och hos Invandrarverket. Verket förtursbehandlar inte sådana ansökningar. Invandrarverkets handläggning tar i okomplicerade fall någon eller några månader. För vissa nationaliteter uppstår emellertid ofta tveksamhet om den uppgivna identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket kraftigt kan fördröja ett avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den anhörige i Sverige, kan handläggningen hos Polisen ta flera månader. Även hos utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda tidsåtgången hos de berörda myndigheterna är ibland betydande. Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna. Ett uppehållstillstånd skall återkallas om det föreligger oriktiga uppgifter gällande identiteten, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala emot återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det gäller barn. Återkallelse har också skett när oriktiga uppgifter lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett barn vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av att barnet vistats länge i Sverige, särskilt om barnet gått i skolan här. Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet, men undantag har i praxis gjorts om lång tid förflutit i förening med andra omständigheter. Den som enligt ett beslut skall lämna landet, skall göra detta inom viss tid från det beslutet vann laga kraft. I regel rör det sig vid avvisning om två veckor och vid utvisning om fyra veckor. Invandrarverkets beslut med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols och polismyndighets avlägsnandebeslut skall verkställas snarast möjligt (8 kap. 12 § UtlL). Enligt en kartläggning av Verkställighetsutredningen omfattande 2 320 verkställda beslut hade ungefär en tredjedel genomförts frivilligt. I nära hälften av fallen hade förvar eller uppsikt använts. Ungefär hälften av avvisningarna hade krävt eskort i någon form. Vid slutet av juni 1996 vistades drygt 7 000 personer här illegalt och var efterlysta. Av dessa var omkring 1 300 personer under 16 år, vartill kommer ett antal mellan 16 och 18 år. Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut- länningar som uppnått 16 års ålder. För den som är under 16 år gäller särskilda regler (6 kap. 3 § UtlL). Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller att barn under 16 år inte får hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. Enligt 5 kap. 12 § UtlL får den som tas i förvar och är under 16 år inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest. Artikel 37 b i barnkonventionen förbjuder inte att ett barn berövas sin frihet, men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det används som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Under år 1995 togs 64 barn under 16 år i förvar, varav två barn utan vårdnadshavare. Enligt regeringen har de nya reglerna medfört en minskning av antalet barn i förvar. Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är nu fråga om mycket korta tider, ofta ej överstigande 24 timmar. För ett utländskt barn, som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan förmyndare och söker uppehållstillstånd här, kan en god man förordnas enligt föräldrabalkens regler (11 kap.). Detta ombesörjs av Invandrarverket så snart barnet skrivs in vid respektive barn- och ungdomsenhet. Den gode mannen skall finnas med vid den muntliga utredningen i ärendet. En naturlig uppgift för gode mannen är att i enlighet med bl.a. barnkonventionen verka för att barnet om möjligt snarast återförenas med sina föräldrar eller annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av föräldrarna i andra länder sker bl.a. med hjälp av Svenska Röda korset, som bistår om gode mannen och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift är att i de fall barnet vill stanna för längre tid i Sverige se till att barnet får offentligt biträde vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, om biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket bedömt, att barnet med all sannolikhet kommer att beviljas uppehållstillstånd, förordnas dock inte biträde. Det offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid den muntliga asylhandläggningen. Under perioden 1991-1995 har drygt 3 100 underåriga registrerats som inresta asylsökande i Sverige, ej åtföljda av någon förälder eller annan vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. Registreringen som asylsökande innebär inte nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för förföljelse eller andra skyddsbehov. Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet är generella och gör inte skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras. Föräldrabalken stadgar att barn skall få komma till tals i mål och ärenden som rör honom eller henne. Den som verkställer en utredning och den som fattar beslut skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (SFS 1995:1242). I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande statsrådet att barn i asylprocessen måste uppmärksammas som individer som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna. Detta gäller även andra omständigheter än eventuella skyddsbehov. Utredningarna hos Invandrarverket sker på olika sätt beroende på om barnet kommit till Sverige tillsammans med eller utan vårdnadshavare. Ärenden som rör barn utan vårdnadshavare i Sverige handläggs skyndsamt och med förtur. Det görs både en social utredning och en asylutredning. I asylutredningen används i stort sett den utredningsmall som utarbetats av UNHCR för sådana fall. Utredningen syftar dels till att säkerställa barnets eventuella rätt till asyl, dels till att få ett brett underlag för att spåra barnets familjemedlemmar, dels till att kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har behov av. I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Barn som inte fyllt 16 år fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av de berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat.
Hänsynstagande till barnets bästa
Regeringen föreslår att utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör barn. Regeringen anför att den med utgångspunkt från grunderna för migrationspolitiken föreslagit lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med barnkonventionens krav eller i dess anda. Regeringens bedömning är att utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav barnkonventionen ställer, men att förtydliganden bör göras. Utländska barn och familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta. Införandet av en portalbestämmelse i 1 kap. 1 §, om att det alltid skall beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver, innebär att barns utsatta situation får särskild betydelse när de humanitära skälen bedöms. Enligt regeringens mening kan emellertid prövningen av barnets bästa i förhållande till utlänningslagstiftningen inte ges så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken finns då att det blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att migrera är stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas med när barn göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs här på barnen som svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma barn utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall kunna återförena sig med barnet i det nya landet. I likhet med bl.a. Barnkommittén anser regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften. Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen får införande av en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedömningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela asylprocessen får en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Regeringen anser att barnets bästa är en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid utformningen av de svenska invandringsreglerna. Detta tillgodoses bl.a. genom möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör således enligt regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skall beviljas när barn berörs. Många gånger måste en avvägning göras mellan alternativ som har såväl goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla framtida förhållanden som inte med större säkerhet kan förutses. Ibland kan barnets kortsiktiga bästa stå mot dess långsiktiga intressen. Den etnocentriska syn, som ibland uttrycks i den invandringspolitiska debatten, tar regeringen avstånd från. Den innebär att barn närmast regelmässigt anses ha det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och tillhörighet. En sådan inställning strider inte minst mot det synsätt barnkonventionen ger uttryck för, anför regeringen. Avgörande vid bedömningen av barnets bästa bör vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett barn. Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott för ett barn kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det nätverk familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög grad påverka sin egen framtid där. Det sägs vidare i propositionen att när det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. Det stora flertalet av de barn som under senare tid kommit ensamma till Sverige och sökt uppehållstillstånd här har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i hemlandet. En självklarhet är att för barn liksom för vuxna noga utreda varje påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör, enligt regeringens mening, huvudinriktningen i arbetet med de barn som kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnen så snabbt som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet. Regeringen anför att ett eventuellt uppehållstillstånd bör, som Barnkommittén också föreslagit, meddelas för en tidsbegränsad period i de fall inte skyddsbehov, familjeanknytning eller humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd. Är barnet i verklig mening övergivet bör emellertid ett permanent uppehållstillstånd beviljas, anser regeringen.
Motionerna
Ett flertal motioner behandlar regeringens förslag om att en s.k. portalbestämmelse om barnets bästa skall införas i utlänningslagen. I motion 1996/97:Sf606 (delvis) av andre vice talman Görel Thurdin (c) begärs ett tillkännagivande om vad i motionen anförts om barnets bästa. Motionären tycker att det är positivt att principen om barnets bästa förs in som en portalbestämmelse i utlänningslagen. Av propositionen framgår dock inte vilka andra intressen som vid en intresseavvägning kan komma att få företräde framför barnets bästa. Motionären anser att riktlinjer för intresseavvägningen bör utarbetas av regering och riksdag. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkandena 11 och 12 begärs tillkännagivanden dels om att en portalbestämmelse för barnets bästa uttryckligen skall hänvisa till barnkonventionens artikel 3, dels om att en utredning av praxis i barnärenden måste ske. Motionärerna menar att det är tolkningen av konventionen som skapar de största problemen. Den humana människosynen måste, enligt motionärerna, vara överordnad principen om den reglerade invandringen. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs ett tillkännagivande om vad som i motionen anförts om barnkonventionen och utlännings-lagen (yrkande 7). Motionärerna anför att vid beslut enligt utlänningslagen har barnkonventionen vanligen inte beaktats. Varken Flyktingpolitiska kommittén eller Barnkommittén har granskat om och hur myndigheterna beaktat barnkonventionen vid tillämpningen av utlänningslagen. Det är enligt motionärerna otillfredsställande att denna viktiga information inte tagits fram då riksdagen nu skall fatta beslut i frågan. Motionärerna menar att det inte är tillräckligt att, som regeringen föreslår, införa en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen. I stället bör barnkonventionens väsentliga skrivningar införlivas i de bestämmelser i lagen som är relevanta för barns särskilda förhållanden. Regeringen bör således, enligt motionärerna, återkomma till riksdagen med ett nytt förslag om att i tillämpliga delar inarbeta barnkonventionens bestämmelser i utlänningslagen. Även i motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 23 begärs ett tillkännagivande om att olika relevanta artiklar i barnkonventionen bör föras in i utlänningslagen. Motionärerna anför att i alla paragrafer som berör barn skall anges att hänsyn skall tas till barns hälsa, utveckling och behov. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anför motionärerna att Utlänningsnämnden konsekvent bortsett från barnkonventionen i sin tillämpning av utlänningslagen. Nämndens synsätt överensstämmer inte med den rättsutveckling som skett de senaste tjugo åren genom avgöranden av Högsta domstolen och Regeringsrätten. I yrkande 34 begärs ett tillkännagivande härom. I yrkande 35 hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om inkorporering av barnkonventionen. I en motion väckt under den allmänna motionstiden 1994/95, So601 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 8, begärs ett tillkännagivande om att principen om barnets bästa bör skrivas in i utlänningslagen. Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7 tillkännagivanden om att särskild hänsyn bör tas till barnens situation och att det i tveksamma fall som rör asylsökande bör vara regel att hellre fria än fälla och att det i alldeles särskilt hög grad bör gälla barn.
Utskottets bedömning
Utskottet finner det mycket värdefullt att regeringen i detta lagstiftningsärende genom en portalbestämmelse i utlänningslagen ställer hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt i fokus. Härigenom och genom att regeringen i propositionen i olika sammanhang, där förslag läggs fram eller olika bedömningar görs som kan röra barn, understryker portalbestämmelsens betydelse, genomsyras lagen av den hänsyn som måste tas till barn vid lagens tillämpning. Vikten av humanitet och respekt för individen vid tillämpningen av lagen har också understrukits av regeringen, och utskottet vill även för sin del betona hur viktigt det är att ett sådant synsätt präglar myndigheternas arbete. Samtidigt har utskottet samma uppfattning som regeringen att prövningen av barnets bästa inte får tillåtas att generellt ta över samhällsintresset att reglera invandringen. Som regeringen framhållit får bestämmelsen ändå en reell innebörd både vid bedömningen av om humanitära skäl finns för uppehållstillstånd och i asylprocessen i dess helhet. Utskottet anser det varken möjligt eller lämpligt att på annat sätt än regeringen gjort ge riktlinjer för hur man skall handla i olika situationer. Det väsentliga är att man i alla de fall där barn berörs behandlar dem i enlighet med vad som föreskrivs i portalbestämmelsen. Utskottet vill dessutom erinra om att Barnkommittén, vars förslag ligger till grund för propositionen, har som övergripande uppdrag att behandla frågan om inkorporering av barnkonventionen i svensk lag. Resultatet av detta arbete bör avvaktas innan några uttalanden görs om ytterligare lagstiftning i frågan. Några tillkännagivanden med anledning av motionerna 1996/97:Sf606 i denna del, 1996/97:Sf13 yrkandena 34 och 35, 1996/97:Sf19 yrkande 7, 1996/97:Sf18 yrkande 23 och 1996/97:Sf21 yrkandena 11 och 12 anser utskottet inte påkallade. Motionerna 1994/95:So601 yrkande 8 och 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7 får anses tillgodosedda med propositionens förslag och uttalanden.
Verkställighet
I propositionen framhålls att det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma måste det självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf606 (delvis) av andre vice talman Görel Thurdin (c) begärs ett tillkännagivande om att ett förbud mot direktavvisning av ett barn som kommer utan vårdnadshavare bör införas i utlänningslagen. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 54 begärs ett tillkännagivande om att utlänningslagen bör ändras så att avvisning av barn måste ske i enlighet med minst lika humana principer som vid verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken. Motionärerna anför att föräldrabalken föreskriver att vid verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge skall socialnämnden underrättas och medverkande poliser bör inte använda tjänstedräkt eller polisfordon. I utlänningslagen bör tas in regler liknande de i föräldrabalken. I samma motion, yrkande 42, begärs ett tillkännagivande om att grundskolor bör utgöra frizoner där barn inte skall behöva riskera förvarstagning eller avvisning. Också i motionerna 1996/97:Sf15 av Kerstin Warnerbring m.fl. (c, fp, v, mp, kd) yrkande 3 och 1996/97:Sf21 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 24 begärs tillkännagivanden i syfte att verkställighetsbestämmelserna i utlänningsärenden bör anpassas till bestämmelserna inom föräldrabalkens område.
Ett flertal motioner tar upp frågan om familjesplittring vid verkställighet. Kerstin Warnerbring m.fl. (c, fp, v, mp, kd) begär i motion 1996/97:Sf15 yrkande 4 att en bestämmelse införs i utlänningslagen som stadgar att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall inhiberas då en familj riskerar att splittras, såvida särskilda skäl inte talar emot. Motionärerna anför att familjemedlemmar kan avvisas till olika länder på grund av olika medborgarskap. Även i motion 1996/97:Sf21 av Rose- Marie Frebran (kd) yrkande 8 återfinns ett liknade yrkande. I motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 22 och 1994/95:Sf615 yrkande 6 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs ett tillkännagivande om att det är oacceptabelt att familjer splittras i samband med avvisning. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1996/97:Sf18 yrkande 27 att avvisning i möjligaste mån inte skall leda till familjesplittring.
Utskottets bedömning
Utskottet kan inte finna att möjligheten till direktavvisning av ett ensamt barn helt kan avvaras och detta torde i många fall vara till fördel för barnet. Som framhållits i propositionen måste det emellertid på ett otvetydigt sätt vara helt klarlagt att någon grund för uppehållstillstånd inte finns. Utskottet utgår också från att myndigheterna försäkrat sig om att barnet, om det inte nått sådan mognad att det kan bedömas kunna klara sig själv, tas emot av någon närstående på ett tryggt och säkert sätt innan ett återsändande sker. Utskottet avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf606 i denna del. Utskottet anser att man bör sträva efter regler liknande dem som finns i föräldrabalken vid hämtning av barn. I propositionen har förutskickats ett fortsatt utredningsarbete kring frågor om överföring av ansvaret för verkställigheter i avlägsnandeärenden från Polisen till Invandrarverket. Utskottet förutsätter att man i detta sammanhang överväger även formerna för verkställigheten. Med det anförda får motionerna 1996/97:Sf15 yrkande 3, 1996/97:Sf21 yrkande 24 och 1996/97:Sf13 yrkandena 42 och 54 anses besvarade. Det är också utskottets uppfattning att myndigheterna så långt det på dem ankommer måste försöka undvika att splittra familjer där det finns barn i samband med ett verkställighetsbeslut. Samtidigt står polismyndigheten inför stora problem när någon av familjemedlemmarna håller sig undan verkställigheten eller när hela familjen inte är möjlig att avvisa till samma land. Utskottet anser att samhällets intresse av att upprätthålla den reglerade invandringen måste ha företräde i sådana situationer, och utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf15 yrkande 4, 1996/97:Sf21 yrkande 8, 1996/97:Sf19 yrkande 22, 1996/97:Sf18 yrkande 27 och 1994/95:Sf615 yrkande 6 i den mån de inte tillgodoses med vad utskottet anfört.
Familjeåterförening
Artikel 10 i barnkonventionen innehåller ett krav på att myndigheterna behandlar ärenden om familjeåterförening där barn berörs positivt, humant och snabbt. Även UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn understryker återföreningsfrågans vikt. Regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter ser till att handläggningen av ansökningar om återförening från ensamstående barn eller från föräldrar till ensamstående barn i Sverige uppfyller barnkonventionens krav på en positiv, human och snabb behandling. Regeringen vill samtidigt uttala oro över det förhållandet att, enligt Invandrarverket, ett inte ringa antal barn får tillstånd att komma till Sverige för återförening med personer som senare visar sig inte vara deras föräldrar. Regeringen anför vidare att en familjeåterförening i Sverige inte får omöjliggöras om handlingar som visar en persons identitet saknas eller den sökande inte kan anskaffa ett sådant dokument med bevisvärde. Myndigheterna måste i dessa fall göra stora ansträngningar att med de olika metoder och kontakter som kan stå till buds i det enskilda fallet skaffa fram underlag.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 53 begärs förslag från regeringen om sådan ändring av utlänningslagen att barns rätt till kontakt med båda föräldrarna säkras. Motionärerna anför att svenska myndigheter åtskiljer föräldrar och barn i strid med artikel 9 i barnkonventionen. Om det för ena föräldern finns ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut kräver Utlänningsnämnden att denna förälder skall resa till sitt hemland för att söka återförening därifrån, trots att nämnden vet att det många gånger inte är möjligt att på nytt resa ut från landet. Motionärerna menar att detta förfarande måste ändras. I motionens yrkande 51 begär motionärerna ett tillkännagivande om ambassadernas prioritering av familjeåterföreningsärenden. I motionen begärs också ett tillkännagivande om fri bevisprövning i identitetsfrågor hos Invandrarverket, yrkande 52.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid ett flertal tillfällen uppmärksammats på de svårigheter som finns vid familjeåterförening. I synnerhet gäller detta när en asylsökande som inte fått uppehållstillstånd under vistelsetiden inlett ett samboförhållande med en person som är bosatt här och kanske också hunnit få barn med denne. Ibland har den part som är bosatt här haft egna barn som ingått i familjegemenskapen. Enligt de regler som gällde före den 1 juli 1995 skulle verkställighet ske av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i asylärendet, innan anknytning som åberopats först sedan beslutet vunnit laga kraft kunde prövas. Efter nämnda tidpunkt gäller att en ny ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om ansökan grundats på nya omständigheter som inte prövats förut i ärendet, om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning och utvisning. I propositionen framhöll regeringen att den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan anknytningen prövas måste upprätthållas, men att undantag från huvudregeln borde kunna göras i något större utsträckning än tidigare, framför allt när en verkställighet får till följd att parterna under lång tid tvingas leva åtskilda. Barnens situation måste särskilt beaktas i dessa sammanhang. Utskottet förutsatte att regeringen noga skulle följa tillämpningen av de nya bestämmelserna, och regeringen har den 19 juni i år uppdragit åt Utlänningsnämnden att i samråd med Invandrarverket redovisa hur bestämmelserna tillämpas efter lagändringen. Utlänningsnämnden har i dagarna redovisat sitt uppdrag. Utskottet förutsätter att regeringen närmare analyserar det presenterade materialet och överväger om några ytterligare lagstiftningsåtgärder skall vidtas. Utskottet har ovan understrukit utlandsmyndigheternas ansvar för en snabb och rättssäker handläggning och vill liksom regeringen betona att i ärenden där barn berörs måste barnkonventionens artikel om detta respekteras. Beträffande bevisprövningen ansluter sig utskottet till vad som anförts härom i propositionen. Motion 1996/97:Sf13 yrkandena 51-53 påkallar med det anförda inget tillkännagivande.
Gömda barn
I propositionen anförs att barn i familjer som håller sig undan myndigheterna lever regelmässigt i en svår situation. Detta är fallet även om barnet lever tillsammans med sina föräldrar. Regeringen anser att insatserna för dessa utsatta barn måste inriktas på att förhindra sådana situationer där undanhållande blir ett led i ansträngningarna att få uppehållstillstånd. Regeringen anser att förutsägbarhet och konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om sökande, som i bägge instanser fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd, ändå håller sig kvar i landet i förhoppning om att senare ändå få ett sådant tillstånd. Ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL bör liksom för närvarande bara kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet berättigar den sökande till skydd här eller om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten fördröjts under avsevärd tid på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över, kan det innebära att tillräckliga humanitära skäl anses föreligga (prop. 1988/89:86 s. 149 f.). Regeringen anser att en illegal vistelsetid inte heller i fortsättningen bör få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet allvarligt skadas i sin psykosociala utveckling, om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna.
Motionerna
I några motioner behandlas de gömda barnens situation. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 40 begärs att en, i human anda, ny prövning av gömda barnfamiljers ärenden skall ske. I motion 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 26 begärs att gömda barn och statslösa barnfamiljer bör ges amnesti efter två år medan i motion 1996/97:Sf2 av Ragnhild Pohanka och Thomas Julin (mp) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att amnesti bör beviljas barnfamiljer efter viss tids vistelse. I tiden skall även den tid de varit gömda räknas in. Roland Larsson m.fl. (c) begär i motion 1996/97:Sf17 yrkande 6 att reger-ingen bör fatta ett beslut om återkallelse av ej verkställda avlägsnandebeslut från en tidpunkt som regeringen beslutar. I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 22 begärs ett tillkännagivande om en ny regeringsförordning för att eliminera effekterna av regeringsbeslutet den 3 november 1994 om gömda barnfamiljer. I motion 1996/97:Sf12 av Gullan Lindblad m.fl. (m) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att det är nödvändigt att begränsa rätten till nya ansökningar. Motionärerna anför att särskilt familjer som håller sig undan verkställighet upprepar sina ansökningar gång på gång och att detta förfarande skadar barnen. Enligt motionärerna riskerar barnkonventionen att användas som en murbräcka för uppehållstillstånd. I motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 19 begärs ett tillkännagivande om att en person som vill ha en ny ansökan prövad inte skall behöva finnas tillgänglig för verkställighet.
Utskottets bedömning
Utlänningslagstiftningen bygger på tanken att den som har fått ett beslut om att lämna landet gör det självmant. Utskottet anser att det är ett allvarligt problem att många personer kan antas hålla sig gömda i Sverige kanske långa tider. Särskilt allvarligt är det när barn finns med i bilden med hänsyn till riskerna för att barnet skadas i sin hälsa och utveckling. Såväl Flyktingpolitiska kommittén som Barnkommittén har tagit upp denna fråga. Båda är av uppfattningen att samhällets åtgärder måste inriktas på att dels minimera antalet barn som gömmer sig, dels begränsa skadeverkningar för de barn som drabbas. De har framhållit att det gäller att skapa bättre förståelse för de beslut som fattas. Även betydelsen av att ett avslagsbeslut motiveras framhålls, så att en god förståelse av myndigheternas beslutsunderlag och bedömningar kan motverka tankar att illegalt hålla sig kvar i Sverige. Förutsebarhet och konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse. De båda kommittéerna har också uppfattningen att det skulle ligga ett stort värde i en fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och andra berörda myndigheter samt frivilligorganisationerna och samfunden. Enligt Barnkommittén kan en öppenhet och flexibilitet i dessa kontakter vara ägnade att förebygga och avveckla situationer där barn göms. Kontakterna kan även ha den effekten att uppfattningen att myndigheterna skulle ha bristande kunskaper i asylfrågor och om förhållandena i hemländerna och att de skulle vara okänsliga för utsatta människors situation undanröjs. Utskottet kan inte tillstyrka motionärernas förslag om amnestier eller fasta tidsgränser för när uppehållstillstånd skall beviljas gömda barnfamiljer. Om familjer som får avslag på sina ansökningar kan förutse att de får stanna om de håller sig undan en tid kommer med all sannolikhet ännu fler barn att gömmas. Insatserna måste i stället ha den inriktning som Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén anvisat, och utskottet vill understryka betydelsen av väl motiverade beslut för att skapa förståelse för att ansökningar om uppehållstillstånd avslås, när sökandena inte har tillräckliga skäl att stanna i landet. Utskottet förutsätter också att de berörda myndigheterna verkar för fortlöpande kontakter med frivilligorganisationer och samfund. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf2 yrkande 2, 1996/97:Sf13 yrkande 40, 1996/97:Sf17 yrkande 6, 1996/97:Sf18 yrkande 26 och 1994/95:Sf637 yrkande 22.
Beträffande de frågor kring nya ansökningar som tagits upp i motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 3 och 1996/97:Sf21 yrkande 19 erinrar utskottet om att dessa har diskuterats inom Barnkommittén. Regeringen anför beträffande frågan om en förutsättning skall vara att sökanden är tillgänglig för myndigheterna när en ny ansökan skall prövas att frågan är viktig men kräver ytterligare beredning. Utskottet anser att denna fråga, liksom frågan om att begränsa nya ansökningar över huvud taget i situationer där barn är berörda, kan inrymmas i det kommande parlamentariska utredningsarbetet om mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen. Något tillkännagivande härom är inte påkallat.
Förvar
Ett utländskt barn under 16 år får tas i förvar endast om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas och att förordnande om omedelbar verkställighet kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas. Barnet får dock inte tas i förvar om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt. Ett barn får också tas i förvar om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än ovan eller av ett beslut om utvisning, och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. Uppsikt innebär att barnet är skyldigt att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna från sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Barnet får som tidigare nämnts inte hållas i förvar längre än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar. Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem, genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl.
Regeringen föreslår att de förutsättningar som i dag gäller för att ta utländska barn under 16 år i förvar skall gälla barn under 18 år. Regeringen anför att det finns situationer där det kan bli nödvändigt att ta barn i förvar. Detta strider inte mot artikel 37 b i barnkonventionen. Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen barnkonventionens stadgande att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Genom ändringen av utlänningslagen kommer enligt propositionen förvarstiderna för 16- och 17-åringar i fortsättningen alltid att vara mycket korta, så som nu redan är fallet för yngre barn. De insatser som skall göras för barnen under förvarstiden får självfallet utgå från dessa förutsättningar. Barnkonventionen (artikel 37 c) stadgar att ett frihetsberövat barn, utom i undantagsfall, skall ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling eller besök. Allra viktigast för barnets bästa är emellertid att familjen inte splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos barnet. Detta synsätt har stöd i artikel 9 i barnkonventionen. Förvarslokaler bör, enligt regeringens mening, kunna utformas liknande bostäderna på ett mottagningscenter. Viktigt för barnen är även att personalen har rätt kompetens. Möjligheten att i stället för förvarstagande utnyttja uppsiktsinstitutet skall givetvis alltid utnyttjas. Exempelvis skulle organisationer i vissa fall kunna bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndigheterna godtagbara förhållanden.
Motionerna
Motionsyrkanden om förvar av barn återfinns i ett antal motioner. Lars Leijonborg m.fl. (fp) begär i motion 1996/97:Sf19 yrkande 19 samt i motion 1994/95:Sf615 yrkande 11 att regeringen skall återkomma med förslag om ett principiellt förbud att ta barn i förvar. I motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 19 och 1994/95:Sf23 yrkande 12 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) samt i motion 1994/95:Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 3 begärs tillkännagivanden om att barn inte skall kunna tas i förvar om inte synnerliga skäl föreligger. Gudrun Schyman m.fl. (v) begär i motion 1996/97:Sf13 förslag till sådan ändring i utlänningslagen att förvarsgrunderna begränsas och preciseras (yrkande 45), att ett förvarsbeslut automatiskt prövas av länsrätt inom 24 timmar (yrkande 46), att förvarstiden för barn aldrig får förlängas utöver 72 timmar (yrkande 47), att samma restriktioner beträffande förvarstagande skall gälla båda barnets vårdnadshavare (yrkande 48) och att det bör göras en undersökning om hur uppsiktsreglerna används för barn (yrkande 50). I motionen anförs att tvångsåtgärder i annan lagstiftning är omgärdade med betydande rättssäkerhetsgarantier. Reglerna om förvar i utlänningslagen är däremot vida och tämligen oprecisa. Vidare anför motionärerna att barn kan tvingas till långa resor en eller flera gånger i veckan för att fullgöra sin anmälningsplikt vid uppsikt. Också i motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 17 begärs ett tillkännagivande om vad som anförts om ytterligare begränsningar av möjligheten att ta barn i förvar. Här anför motionärerna att det i princip bör vara förbjudet att ta barn i förvar, men att det kan godtas då fråga är om omedelbar verkställighet till tredje land, som annars skulle omöjliggöras. I motionerna 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14 och 1994/95:Sf611 yrkande 8 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs tillkännagivanden om att barn under 15 år aldrig skall få tas i förvar och övriga barn endast i samband med avlägsnande ur landet, att beslutet om förvar av barn skall tas av länsrätt och att det måste ske inom 24 timmar och om att förbud införs mot att barn tas i förvar i häkte i väntan på avvisning eller utvisning.
I motionerna 1994/95:Sf615 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 12 och 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 18 begärs sådan ändring av utlänningslagen att den som är under 18 år skall anses som barn.
Utskottets bedömning
Utskottet anser det värdefullt att barnkonventionens åldersgräns för vem som är barn nu får genomslag i uppsikts- och förvarsbestämmelserna. Utskottet finner det också tillfredsställande att antalet förvar av barn minskat och att förvarstiderna nu är mycket kortare än tidigare sedan reglerna om rätt att ta barn i förvar skärptes vid 1992/93 års riksmöte. Utskottet gör samma bedömning som regeringen att det inte finns anledning att i övrigt ändra på nuvarande regler. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 45-48 och 50, 1996/97:Sf18 yrkande 19, 1996/97:Sf19 yrkande 19, 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14, 1994/95:Sf611 yrkande 8, 1994/95:Sf637 yrkande 17, 1994/95:Sf615 yrkande 11, 1994/95:Sf23 yrkande 12 och 1994/95:Sf606 yrkande 3. Motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 12 och 1994/95:Sf637 yrkande 18 är tillgodosedda med regeringens förslag.
Rättshjälp
Rätt till rättshjälp genom offentligt biträde föreligger bl.a. i ärenden angående avvisning enligt UtlL. I avvisningsärenden hos Polisen finns rätt till rättshjälp endast om utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar. Rättshjälp beviljas även i ärende angående utvisning enligt 4 kap. 3 § UtlL. Rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL, s.k. ny ansökan, kan offentligt biträde förordnas endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. I samtliga fall skall offentligt biträde förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Enligt vad som anges i propositionen delar regeringen Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är omyndig regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta behov undantagslöst får anses vara för handen om den omyndige är tagen i förvar. I propositionen anges vidare att detta synsätt också är i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen. Denna artikel föreskriver att ett frihetsberövat barn har rätt att snarast få tillgång till juridiskt biträde. I propositionen hänvisas till att rättshjälpsfrågor tas upp i ett annat lagstiftningsärende och några förslag läggs därför inte fram för närvarande.
Utskottet konstaterar att rättshjälpslagen inte möjliggör att offentligt biträde förordnas för ett barn som tas i förvar på verkställighetsstadiet när ett laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger annat än när förvaret varat mer än tre dagar. Regeringen har i proposition 1996/97:9 Ny rättshjälpslag inte lagt fram några förslag som möjliggör detta. Utskottet har i sitt yttrande till justitieutskottet (1996/97:SfU3y) anfört att frågan får övervägas ytterligare i samband med behandlingen av förevarande proposition. Därvid noterades att förevarande proposition avser förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 medan förslagen i propositionen om ny rättshjälpslag avser regeländringar först fr.o.m. den 1 december 1997. Höjningen av åldersgränsen i utlänningslagen från 16 till 18 år kommer visserligen att innebära att det blir sällsynt att ett barn i fortsättningen tas i förvar. Enligt utskottets mening är det emellertid oundgängligen nödvändigt att ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet snarast får ett offentligt biträde om barnet tas i förvar. För att detta skall bli möjligt även i fall då ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger föreslår utskottet att det i 41 § 9 rättshjälpslagen anges att ett offentligt biträde alltid skall förordnas när ett barn som saknar vårdnadshavare i Sverige hålls i förvar. En motsvarande ändring föreslås också i 41 § 5. Utskottet lägger fram ett förslag till ändring i rättshjälpslagen, som bör träda i kraft den 1 januari 1997. Eftersom rättshjälpslagen föreslås upphöra den 1 december 1997 och rätten till offentligt biträde i avvisnings- och utvisningsärenden då regleras i ut- länningslagen lägger utskottet även fram förslag till ändring i den nya 11 kap. 8 § utlänningslagen, som enligt proposition 1996/97:9 föreslås träda i kraft den 1 december 1997. Utskottet föreslår att i ett nytt andra stycke i 11 kap. 8 § anges att offentligt biträde alltid skall förordnas för ett barn som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare här. Detta kommer således att gälla i samtliga situationer då förvarsreglerna är tillämpliga.
I detta sammanhang behandlar utskottet också motion 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 22, i vilken begärs ett tillkännagivande om att offentliga biträden inte bör utses av Invandrarverket utan av ett fristående organ.
Invandrarverket beslutar i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs vid verket. Denna ordning kommer enligt vad som föreslås i proposition 1996/97:9 att gälla även fr.o.m. den 1 december 1997. Utskottet, som har tillstyrkt denna ordning i sitt ovannämnda yttrande SfU3y, avstyrker bifall till motionen.
Ställföreträdare
Regeringen föreslår att den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt barn (under 18 år) även skall vara barnets ställföreträdare i ärendet. Enligt EU:s resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar skall åtgärder vidtas så att asylsökande underåriga utan ledsagare företräds av en organisation eller av en utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte tillåter dem att lämna in en ansökan. Resolutionen är dock inte rättsligen bindande för medlemsstaterna. UNHCR:s handbok om flyktingbarn innehåller också rekommendationer om ensamma asylsökande barn. Ett ensamt barn som söker, eller i varje fall får presumeras söka, uppehållstillstånd i Sverige behöver någon som kan företräda det i kontakter med Invandrarverket och andra myndigheter. Sedan den 1 januari 1996 gäller i mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) att den som är förordnad enligt rättshjälpslagen som offentligt biträde för ett barn under 15 år utan särskilt förordnande är den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. En liknande ordning bör införas på utlänningsområdet. Gode mannen har ett uppdrag att se barnets bästa som helhet medan det offentliga biträdet företräder barnet endast i ärendet om uppehållstillstånd. Utskottet tillstyrker förslaget till ny 11 kap. 1 b § UtlL. Eftersom rätten till offentligt biträde fr.o.m. den 1 december 1997 enligt ovan avses regleras i UtlL föreslår utskottet dock att hänvisningen till rättshjälpslagen utgår ur lagrummet.
I motion 1994/95:Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om vikten av snabba god mansförordnanden och att dessa inte upphör för tidigt.
Utskottet anser att motionens syfte till stor del tillgodoses med regeringens förslag. Frågan om god man för att stärka det rättsliga skyddet för barn som kommer ensamma till Sverige har utretts inom Justitiedepartementet och resultatet har redovisats i en promemoria Ds 1996:58. I denna föreslås utvidgade möjligheter att förordna god man för utomnordiska barn. Frågan bereds för närvarande inom regeringskansliet. Någon åtgärd med anledning av motion 1994/95:Sf637 yrkande 20 är därför inte påkallad.
Utredning
Regeringen föreslår att vid en ansökan om uppehållstillstånd skall barnets inställning klarläggas om detta inte är olämpligt. I propositionen framhålls att artikel 12 i barnkonventionen är entydig i kravet på att barnet skall beredas möjlighet att höras. Den enskilda staten har dock att avgöra om barnet skall höras personligen eller genom t.ex. en förälder. EU:s ovannämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar innehåller bestämmelser rörande asylsökande underåriga utan ledsagare. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn enligt artikel 27 i resolutionen tas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Under det personliga samtal, som en sökande enligt artikel 14 skall få tillfälle till, kan den underårige enligt artikel 26 biträdas av den vuxna person eller av de företrädare för en organisation som kan vara utsedda som företrädare. Dessa personer skall bevaka barnets intressen. Regeringen anser att en så viktig regel som den att barn har rätt att komma till tals bör komma till uttryck i lag. En lagregel bör, enligt regeringen, utformas så att den i princip förpliktar myndigheterna att klarlägga vad det berörda barnet har att anföra i ärendet och inte begränsa sig till barnets åsikt. Att låta en förälder uttrycka barnets uppfattning kan inte vara tillräckligt när det kan finnas motstridiga intressen eller om man har någon anledning att tro att föräldern inte klarar av att föra fram barnets åsikt. Utredningen skall inte bara säkerställa att asylskälen klarläggs utan även omständigheter som kan belysa frågan om andra skäl för uppehållstillstånd föreligger. Regeringen anser att det skall ankomma på Invandrarverket att utifrån det enskilda barnets ålder och mognad avgöra om och hur barnet skall få komma till tals. Regeringen är medveten om det förhållandet att det inte alltid, i vart fall inte tveklöst, kan sägas vara till barnets bästa att det hörs. Barnet kan hamna i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppehållstillstånd. I de fall föräldrarnas berättelse är oriktig kan detta vara en alltför svår uppgift för barnet. Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett barn hörs får avgöras från fall till fall med ledning av omständigheterna. Att det förordnade biträdet skall vara med när ett barn hörs är givet. Regeringen vill understryka fördelarna med att under utredningen använda personal med erfarenhet av och kunskaper om barn. Personal med sådan kompetens i den egna organisationen bör tas till vara. Väsentligt är också att genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla personalens kompetens. Även kompetens utanför myndigheten kan givetvis vara värdefull att ta till vara. Beträffande bestämmelserna om muntlig handläggning anförs att de bestämmelser som föreslås i propositionen självfallet inte kan tillämpas fullt ut för asylsökande barn i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små barn. Enligt reger-ingens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den allmänna bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller en erinran om att särskilda bestämmelser gäller för asylsökande barn. En bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL. Regeringens förslag i propositionen om att alla beslut i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade gör det lättare att följa upp hur Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen och andra internationella överenskommelser genomförs i praxis. Regeringen menar emellertid att någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning.
Motionerna
I tre motioner från den allmänna motionstiden 1994/95, Sf606 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 2, Sf615 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 13 och Sf637 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 19 begärs tillkännagivanden i syfte att barns egna asylskäl måste utredas och prövas. I motion 1996/97:Sf612 av Pär-Axel Sahlberg och Juan Fonseca (s) yrkandena 1 och 3 begärs tillkännagivanden om att asylhanteringen bör baseras på varje individ och att stor hänsyn måste tas till små barns och gravida kvinnors möjlighet till asyl. Motionärerna anför att för mödrar med små barn och gravida kvinnor bör föreligga synnerligen humanitära skäl.
I två motioner, 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 37 och 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 24, finns yrkanden om att barnets offentliga biträde skall närvara när barnet hörs. I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om att de nya bestämmelserna bör innebära att barn hörs direkt och inte genom sina föräldrar.
Utskottets bedömning
Utskottet biträder förslaget som ytterligare förstärker den reella innebörden av portalbestämmelsen och barnets ställning i asylprocessen. Utskottet anser att motionerna 1994/95:Sf606 yrkande 2, 1994/95:Sf615 yrkande 13 och 1994/95:Sf637 yrkande 19 i allt väsentligt blir tillgodosedda genom regeringens förslag. Detsamma gäller motion 1996/97:Sf612 yrkande 1. Beträffande yrkande 3 i samma motion hänvisar utskottet till regeringens uttalande om den humana anda som bör prägla tillämpningen av lagen, och något tillkännagivande i frågan är inte påkallat. Utskottet finner det självklart att barnets offentliga biträde skall närvara när barn hörs, liksom att det är barnet självt som skall höras när omständigheterna tillåter det och det nått sådan mognad att det bedöms lämpligt. Inte heller motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 20 och 1996/97:Sf13 yrkande 37 och 1996/97:Sf18 yrkande 24 påkallar något tillkännagivande.
Omhändertagande enligt LVU
I propositionen föreslås att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får meddelas om det behövs för vård enligt LVU. Regeringen anser att det inte är rimligt att ett barn som är omhändertaget enligt LVU skall överlämnas till vårdnadshavare som uppenbart är ur stånd att ta hand om barnet, om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor fara. Emellertid är det inte heller rimligt att ett omhändertagande enligt LVU automatiskt innebär att barnet och dess vårdnadshavare får stanna i Sverige. Regeringen anser att ett beslut i enlighet med utlänningslagens regler i princip bör ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstiftning. Om den tillståndsgivande myndigheten överväger att vägra uppehållstillstånd för ett barn och dess vårdnadshavare, när barnet är omhändertaget enligt LVU, skall dock socialnämnden höras innan beslut fattas i det enskilda ärendet, och nämndens yttrande bör tillmätas stor vikt. Regeringen föreslår att en möjlighet att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för barnet och dess vårdnadshavare så länge vården pågår bör föras in i utlänningslagen. Oavsett om vårdbehovet bedöms bli långvarigt eller kortvarigt, skall dock vården upphöra så snart barnets vård- och skyddsbehov har upphört och barnet kan återvända till föräldrahemmet eller eget boende. Vården är alltså att se som en temporär åtgärd. Är familjemedlemmarna medborgare i ett annat land och saknar uppehållstillstånd i Sverige, får detta förhållande förutsättas bli beaktat vid uppläggningen och genomförandet av vården, vilket betyder ett hänsynstagande till att familjen skall återvända till hemlandet så snart som detta är möjligt. Kan ändamålet med vården tillgodoses i hemlandet saknas i princip tillräcklig anledning att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för vård enligt LVU. Att hindra utlänningar som tillfälligt vistas i Sverige att medföra sina barn till hemlandet låter sig heller inte göras annat än i akuta situationer. Regeringen har noterat att Barnkommittén har för avsikt att i sitt fortsatta arbete ytterligare studera vissa frågor rörande LVU och utlänningslagen.
Motionerna
I ett antal motioner finns yrkanden som rör regeringens förslag om förhållandet att utlänningslagen får principiellt företräde framför LVU. I motionerna 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 21 och 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 55 begärs ett tillkännagivande om att socialnämnden inte bara bör höras utan också ge sitt medgivande till att LVU-vården upphör. Detta skall enligt motionärerna framgå av utlänningslagen. I 1996/97:Sf13 yrkande 56 begärs även ett tillkännagivande om att utlänningslagen inte skall ha principiellt företräde framför annan lagstiftning. Motionärerna menar att det i propositionen inte finns underlag för att riksdagen nu skall kunna fatta ett sådant långtgående beslut. I motionerna 1996/97:Sf18 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) yrkande 29 och 1996/97:Sf21 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 15 hemställs att LVU skall väga tyngre och ett omhändertagande enligt LVU ges företräde framför utlänningslagens bestämmelser om avvisning. I motion 1996/97:Sf15 av Kerstin Warnerbring m.fl. (c, fp, v, mp, kd) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att tidsbegränsat uppehållstillstånd som huvudregel skall beviljas i de fall ett barn är omhändertaget enligt LVU.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att det inte är rimligt att ett omhändertagande enligt LVU automatiskt innebär att barnet och vårdnadshavaren får stanna i Sverige. Däremot är det bra att det nu i lagstiftningen klargörs att en kollision mellan de båda lagarna ger utrymme för att ge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd så länge barnets vård- och skyddsbehov kvarstår. Utskottet kan inte biträda motionsförslagen om att socialnämnden skall tillerkännas en vetorätt eller att LVU ges företräde före UtlL när en avvisning aktualiseras. Som regeringen anfört skall stor vikt fästas vid socialnämndens uppfattning när nämnden hörs med anledning av tveksamhet om ett uppehållstillstånd skall meddelas eller ej, och utskottet förutsätter att de myndigheter som tillämpar utlänningslagen och vederbörande socialnämnd skall kunna sam- arbeta i frågorna på det sätt som gagnar barnet bäst. Utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 21, 1996/97:Sf13 yrkandena 55 och 56, 1996/97:Sf18 yrkande 29, 1996/97:Sf21 yrkande 15 och 1996/97:Sf15 yrkande 2.
Faderskapsutredning
I propositionen anförs att alla barn bör kunna få veta vilka deras föräldrar är. Om ett barn har hemvist i Sverige, är svenska myndigheter skyldiga att utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige finns svensk domsrätt. Regeringen föreslår därför att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även får meddelas för genomförande av faderskapsutredning. Barnets rätt enligt artikel 7 i barnkonventionen, att så långt möjligt få vetskap om sina föräldrar, kan då också enligt regeringens mening tillgodoses. Om den utpekade fadern begått brott eller annan särskild anledning finns måste dock en avvägning göras mellan barnets intresse av att få faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande lämnar landet. Även i de fall där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige bör ett tidsbegränsat tillstånd meddelas om faderskapsprocessen annars inte kan fortsätta.
Utskottet biträder förslaget.
Återvandring
Stöd för återvandring
De riktlinjer regeringen lägger fram för stöd till återvandring innebär att insatser internationellt och i Sverige bör ha det långsiktiga målet att flyktingar frivilligt skall kunna återvända under säkra förhållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet av flyktingar i Sverige från första början. Synsättet att en god integrering i svenska samhället är den bästa förutsättningen för återvändande äger fortsatt giltighet. Regeringen anser vidare att flyktingar som vill återvända men saknar medel för detta bör få utökat stöd, och att återvandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation. För personer som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör inriktning på återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i Sverige skall utnyttjas. Vidare bör samverkan mellan myndigheter och organisationer utvecklas i lämpliga former. Regeringen anser att det även i fortsättningen bör vara möjligt att återinvandra till Sverige inom en viss tid och beroende på graden av anknytning till vårt land. I propositionen anförs att ingen tvekan får råda om att den som fått permanent uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att få en person att återvända till sitt ursprungsland kan inte accepteras. Regeringen erinrar om att det på senare år såväl i Sverige som i andra europeiska länder framkommit ett tydligt intresse för återvandringsfrågor. Detta hör bl.a. samman med försämrade möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet sammanhänger enligt propositionen delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från Sverige även efter återvändandet. Det kan emellertid inte bli fråga om att kompensera den enskilda i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i ursprungslandet efter ett återvändande. För dem som inte kommit till Sverige för att få skydd saknas enligt regeringen anledning att ge annat stöd när de lämnar Sverige än det som svenska medborgare som utvandrar kan påräkna. Regeringen anför att personer som ansetts som skyddsbehövande, men vill återvända till ursprungslandet, i de statliga och kommunala mottagningsprogrammen från i princip första början bör kunna få stöd för att i görligaste mån integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för den som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i det tidigare hemlandet. En flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken, och det konkreta stödet och arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade förutsättningar och behov. Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad ersättning för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället de första månaderna bör även kunna utgå, med återbetalningsskyldighet vid eterbosättning i Sverige. Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets egna åtgärder och genom internationella insatser. Regeringen anför att Sverige även i fortsättningen bör ge bidrag till återvändandeprogram hos UNHCR och andra internationella organisationer samt andra insatser för återuppbyggnad av länder efter konflikter. Stöd till reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske antingen genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt verksamhet där, eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att förbereda de återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande av större grupper kan sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och utveckling. Regeringen understryker att det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan frivilligorganisationer, invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och utbildningsmyndigheter, kommuner och landsting samt näringslivet. Fri- villigorganisationerna har en viktig roll för insatserna såväl inom som utom Sverige och regeringen avser att ta initiativ till samverkan i lämpliga former. Ett nära samarbete krävs också med hemlandsmyndigheter och hemlandsorganisationer vid återvändande för olika grupper. Då tidsbegränsade uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att främja återvändande kommer till stånd. Regeringen anser också att Invandrarverket bör vidareutveckla verksamheten bland asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i Sverige, både för att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina motsvarigheter i det andra landet underlätta ankomsten dit. Regeringen betonar också att möjligheter även i fortsättningen bör finnas att återinvandra till Sverige inom viss tid och beroende på graden av anknytning till Sverige. En strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har stark anknytning till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan dem.
Motionerna
I motion 1996/97:Sf19 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anförs att stöd till återvändande för den som så önskar måste vara ett viktigt inslag i en human flyktingpolitik. Återvändarpolitiken måste fullt ut respektera den enskildes valfrihet. Motionärerna anser vidare att konjunkturskäl aldrig får vara en orsak att stimulera ett ökat återvändande av flyktingar. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande härom. I motion 1996/97:Sf17 av Roland Larsson m.fl. (c) begärs i yrkande 8 ett tillkännagivande om att utgångspunkten för återvandringspolitiken skall vara att möjliggöra och underlätta återvandring, men att det samtidigt är viktigt att alla integreras i det svenska samhället eftersom det oftast är svårt att bedöma om eller när en återvandring är möjlig. Berndt Ekholm (s) begär i motion 1996/97:Sf20 i denna del ett tillkännagivande om att återvändarprogram som är byggda på frivillighet måste utvecklas, att samhället bör underlätta för återvändande genom riktade utbildningsinsatser och olika åtgärder för att ge relevant kompetens, att resurser måste frigöras för dessa insatser i Sverige och att det bör finnas möjlighet att återvandra till Sverige. I motion 1996/97:Sf614 av Juan Fonseca och Pär-Axel Sahlberg (s) anförs att för dem som frivilligt vill återvända bör det finnas möjligheter att få ekonomiskt stöd från Sverige, och ett återvändandeprogram bör tas fram av regeringen. Motionärerna begär tillkännagivanden härom. I de under 1994/95 års riksmöte väckta motionerna Sf602 yrkande 6 och Sf608 yrkande 8 båda av Gullan Lindblad m.fl. (m) begärs tillkännagivanden om att stimulanser och biståndsinsatser för frivilligt återvändande bör komma till stånd och att repatrieringsprogram bör utvecklas, gärna i samarbete med mottagarländerna. I den under samma riksmöte väckta motionen Sf611 av Rose- Marie Frebran m.fl. (kd) yrkande 19 begärs ett tillkännagivande om försök med projekt för frivillig återvandring.
Utskottets bedömning
Utskottet kan inte finna att vad som anförts i motionerna på någon punkt skiljer sig från de riktlinjer som regeringen angivit för återvandring, utan snarare innebär ett understrykande av dessa. Utskottet anser det särskilt värdefullt att regeringen klart betonat att återvändande alltid skall vara frivilligt och att inga påtryckningar i detta avseende skall få förekomma. Utskottet biträder propositionen och anser att motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 5, 1996/97:Sf17 yrkande 8, 1996/97:Sf20 i denna del, 1996/97:Sf614, 1994/95:Sf602 yrkande 6, 1994/95:Sf608 yrkande 8 och 1994/95:Sf611 yrkande 19 är tillgodosedda med vad som anförts i denna fråga.
Ikraftträdande
Ändringarna i UtlL och följdändringar i övriga lagar träder i kraft den 1 januari 1997, vilket innebär att lagändringarna skall tillämpas såväl i materiellt som i formellt hänseende omedelbart vid ikraftträdandet. I motion 1996/97:Sf13 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 57 begärs ett förslag om övergångsbestämmelser som inte har retroaktiv verkan i samband med förändringarna i utlänningslagen. I yrkande 59 begärs ett beslut av riksdagen om att ärenden som anhängiggjorts hos polismyndighet, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden före den 1 januari skall avgöras i enlighet med lagen i dess lydelse före detta datum. Utskottet delar regeringens uppfattning att lagen skall träda i kraft utan övergångsbestämmelser, och utskottet avstyrker bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 57 och 59. Utskottet har under hand erfarit att ikraftträdandebestämmelserna vad avser sådana ärenden hos Invandrarverket som för närvarande inte kan överklagas, men enligt de nya bestämmelserna kommer att kunna prövas av Utlänningsnämnden, kan föranleda tolkningsproblem. Utskottet vill därför erinra om att beslut som fattas av Invandrarverket som enda instans omedelbart vinner laga kraft. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte.
Utskottet har ingen erinran mot de lagförslag som inte särskilt behandlats i utskottets betänkande.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf18 yrkande 1, 2. beträffande grunderna för migrationspolitiken att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf19 yrkandena 3 och 4 och 1996/97:Sf21 yrkande 1, res. 6 (kd) - delvis res. 14 (fp, mp) - delvis 3. beträffande folkrörelsernas roll i det konfliktförebyggande arbetet att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf20 i denna del, 4. beträffande asylsökande att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf19 yrkandena 1 och 2, res. 14 (fp, mp) - delvis 5. beträffande europeiskt flyktingbegrepp att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 17, 1996/97: Sf19 yrkande 6 och 1996/97:Sf21 yrkandena 4 och 5, res. 3 (fp) - delvis res. 4 (v) - delvis res. 16 (mp, kd) - delvis 6. beträffande könsstympning att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf12 yrkande 2, 7. beträffande Schengenöverenskommelsen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 4 och 1996/97: Sf18 yrkande 5, res. 4 (v) - delvis res. 5 (mp) - delvis 8. beträffande visering inom EU att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 25 och 27, 1996/97:Sf19 yrkande 14 och 1996/97:Sf21 yrkande 26, res. 4 (v) - delvis res. 11 (fp, mp, kd) - delvis 9. beträffande transportörsansvaret inom EU att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 17 och 1996/97:Sf21 yrkande 28, res. 11 (fp, mp, kd) - delvis 10. beträffande romernas situation i Europa att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf634 yrkande 1 och 1994/95:U624 yrkande 1, res. 4 (v) - delvis 11. beträffande flyktingdefinitionen att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 9, 1996/97:Sf13 yrkandena 10, 11, 15 och 16, 1996/97:Sf18 yrkande 22 och 1996/97:Sf21 yrkande 6, res. 15 (v, mp) - delvis 12. beträffande förföljelse på grund av kön och homosexualitet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf12 yrkande 1, 1994/95:Sf605 yrkande 2, 1994/95:Sf630 yrkande 10, 1994/95:Sf637 yrkande 11, 1996/97:Sf13 yrkande 5, 1996/97:Sf16, 1996/97:Sf18 yrkande 2 och 1996/97:Sf19 yrkande 8, res. 3 (fp) - delvis res. 15 (v, mp) - delvis 13. beträffande krigsvägrare att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf23 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf603 yrkandena 1 och 2, 1994/95:Sf611 yrkande 4, 1994/95:Sf637 yrkande 4, 1996/97:Sf13 yrkandena 12 och 13, 1996/97:Sf17 yrkande 1, 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del, res. 8 (c, fp, v, mp) 14. beträffande de facto- flyktingar att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del, 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkandena 2 och 3, res. 3 (fp) - delvis res. 5 (mp) - delvis res. 6 (kd) - delvis 15. beträffande tortyr och våldtäkt att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf611 yrkande 16, 1994/95:Sf633, 1994/95:Sf637 yrkande 10 och 1996/97:Sf13 yrkandena 9 och 14, res. 4 (v) - delvis 16. beträffande tillämpningen av asylregler att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf637 yrkandena 5 och 8 och 1996/97:Sf13 yrkande 1, res. 4 (v) - delvis 17. beträffande beviskraven att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 7, 1996/97:Sf18 yrkande 21 och 1996/97:Sf21 yrkande 16, 18. beträffande föreskrifter att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf17 yrkande 2, 19. beträffande inre flyktalternativet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 12, 1994/95:U621 yrkande 3 och 1996/97:Sf18 yrkande 20, res. 15 (v, mp) - delvis 20. beträffande första asylland att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkande 8, res. 15 (v, mp) - delvis 21. beträffande avvisning av f.d. jugoslaver att riksdagen avslår motion 1996/97:U606 yrkande 2, res. 12 (v, mp, kd) - delvis 22. beträffande asylsökande från Kosova att riksdagen avslår motionerna 1993/94:U630 yrkande 3, 1994/95:U608 yrkande 3, 1994/95:U611 yrkande 5 och 1994/95:U623 yrkande 4, res. 10 (fp, v, mp) 23. beträffande asylsökande kurder att riksdagen avslår motionerna 1994/95:U621 yrkande 4, 1994/95:U640 yrkandena 5 och 8, 1996/97:U631 yrkande 2 och 1996/97:Sf14, res. 15 (v, mp) - delvis 24. beträffande asylsökande judar från f.d. Sovjetunionen att riksdagen avslår motion 1994/95:U609 yrkande 2, res. 6 (kd) - delvis 25. beträffande sänkt åldersgräns till 18 år att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 18, 1996/97:Sf18 yrkande 7 och 1996/97:Sf21 yrkande 9 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 2 kap. 4 §, res. 12 (v, mp, kd) - delvis 26. beträffande återförening med förälder eller syskon att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkandena 19 och 20, res. 4 (v) - delvis 27. beträffande andra anhöriga att riksdagen avslår motionerna 1994/95:U610 yrkande 2, 1996/97:Sf18 yrkande 8, 1996/97:Sf19 yrkande 11 och 1996/97:Sf21 yrkandena 7 och 10, res. 3 (fp) - delvis res. 16 (mp, kd) - delvis 28. beträffande krav på försörjning att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf12 yrkande 1, res. 1 (m) - delvis 29. beträffande humanitära skäl att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 4 och 1996/97:Sf19 yrkande 10, res. 3 (fp) - delvis res. 5 (mp) - delvis 30. beträffande praxisärende att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkande 39, res. 4 (v) - delvis 31. beträffande uppskjuten invandringsprövning att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf2 yrkande 1, 1996/97:Sf13 yrkandena 21 och 22, 1996/97:Sf601, 1996/97:Sf603, 1996/97:A819 yrkande 14, 1996/97:A820 yrkande 15 och 1996/97:Ju917 yrkande 11, res. 4 (v) - delvis 32. beträffande återkallelse av tillstånd att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 43, 1996/97:Sf15 yrkande 1, 1996/97:Sf17 yrkande 5, 1996/97:Sf18 yrkandena 15, 16 och 30, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 17, res. 3 (fp) - delvis res. 12 (v, mp, kd) - delvis 33. beträffande avvisning på grund av eventuell brottslighet att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf18 yrkande 18, 34. beträffande visering att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 24, 1996/97:Sf18 yrkandena 6 och 25, 1996/97:Sf19 yrkande 13 och 1996/97:Sf21 yrkande 27, res. 9 (fp, v, mp, kd) - delvis 35. beträffande besöksvisum att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 12, 1996/97:Sf607 i denna del och 1996/97:Sf629, 36. beträffande tidsbegränsade tillstånd att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del, 1996/97:Sf13 yrkande 28 och 1996/97:Sf19 yrkande 15, res. 1 (m) - delvis res. 3 (fp) - delvis res. 4 (v) - delvis 37. beträffande asylprövning vid tidsbegränsade tillstånd att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del, 38. beträffande permanent uppehållstillstånd vid massflykt att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf21 yrkande 25, 39. beträffande omedelbar verkställighet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 6, 1994/95:Sf617 yrkande 4, 1996/97:Sf13 yrkande 29 och 1996/97:Sf21 yrkande 23, res. 4 (v) - delvis res. 16 (mp, kd) - delvis 40. beträffande medborgarvittnen att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf21 yrkande 21, 41. beträffande hinder för verkställighet m.m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 10 och 1996/97:Sf20 i denna del, res. 5 (mp) - delvis 42. beträffande uppföljning av avvisade personer att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf609 och 1994/95:Sf611 yrkande 5, res. 16 (mp, kd) - delvis 43. beträffande preskription av avvisnings- och utvisningsbeslut att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 44 och 1996/97:Sf21 yrkande 20, res. 12 (v, mp, kd) - delvis 44. beträffande inhibition att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkande 23, res. 15 (v, mp) - delvis 45. beträffande överföring av uppgifter att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf630 yrkande 16, 1996/97:Sf10, 1996/97:Sf11 och 1996/97:Sf21 yrkandena 29 och 30, res. 12 (v, mp, kd) - delvis 46. beträffande registeransvar för fingeravtryck att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf9, 47. beträffande utlandsmyndigheternas befattning med asylärenden att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkande 31, res. 15 (v, mp) - delvis 48. beträffande hivtestning att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkande 30, res. 4 (v) - delvis 49. beträffande placering i häkte att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 58 och 1996/97:Sf20 i denna del, res. 4 (v) - delvis 50. beträffande Invandrarverket att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 6 och 1996/97: Sf17 yrkande 3, res. 7 (m, c) 51. beträffande regeringens prövning av nya ansökningar att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 11 och 1996/97:Sf19 yrkande 16 antar regeringens förslag till lag om dndring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 7 kap. 11 §, res. 14 (fp, mp) - delvis 52. beträffande regeringens ärendeprövning att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf17 yrkande 7 och 1996/97: Sf20 i denna del, res. 2 (c) - delvis 53. beträffande fingeravtryck att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:Sf604, 1996/97:Sf13 yrkande 49 och 1996/97:Sf18 yrkande 28 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 5 kap. 5 §, res. 4 (v) - delvis res. 5 (mp) - delvis 54. beträffande dokumentlöshet att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf630 yrkande 2, 55. beträffande asylsökande kvinnor att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf637 yrkande 23, res. 4 (v) - delvis 56. beträffande överklagande av beslut att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf18 yrkande 9, res. 5 (mp) - delvis 57. beträffande vilandeförklaring att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 38 och 1996/97:Sf18 yrkandena 12-14, res. 4 (v) - delvis res. 5 (mp) - delvis 58. beträffande handläggningsfrågor att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf602 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf632 yrkande 2, 1994/95:Sf637 yrkande 13, 1996/97:Sf13 yrkande 32, 1996/97:Sf17 yrkande 4, 1996/97:Sf18 yrkande 17, 1996/97:Sf19 yrkande 23, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 18, res. 2 (c) - delvis res. 3 (fp) - delvis res. 4 (v) - delvis 59. beträffande jämställdhetsperspektiv att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkandena 6 och 7, res. 4 (v) - delvis 60. beträffande organiserad illegal invandring att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 25, 1996/97:Sf12 yrkande 4, 1996/97:Sf13 yrkande 33 och 1996/97: Sf19 yrkande 18 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 10 kap. 5 §, res. 1 (m) - delvis res. 13 (fp, v) 61. beträffande transportörsansvar att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 10, 1996/97: Sf12 yrkande 5 och 1996/97:Sf13 yrkande 26, res. 1 (m) - delvis res. 4 (v) - delvis res. 14 (fp, mp) - delvis 62. beträffande barnets bästa att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7, 1994/95:So601 yrkande 8, 1996/97:Sf13 yrkandena 34 och 35, 1996/97:Sf18 yrkande 23, 1996/97:Sf19 yrkande 7, 1996/97:Sf21 yrkandena 11 och 12 och 1996/97:Sf606 i denna del, res. 3 (fp) - delvis res. 6 (kd) - delvis res. 15 (v, mp) - delvis 63. beträffande direktavvisning av ett ensamt barn att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf606 i denna del, res. 16 (mp, kd) - delvis 64. beträffande verkställighet av beslut att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 42 och 54, 1996/97:Sf15 yrkande 3 och 1996/97:Sf21 yrkande 24, res. 4 (v) - delvis 65. beträffande familjesplittring att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 6, 1996/97: Sf15 yrkande 4, 1996/97:Sf18 yrkande 27, 1996/97:Sf19 yrkande 22 och 1996/97:Sf21 yrkande 8, res. 11 (fp, mp, kd) - delvis 66. beträffande familjeåterförening att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkandena 51-53, res. 4 (v) - delvis 67. beträffande gömda barn att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 22, 1996/97:Sf2 yrkande 2, 1996/97:Sf13 yrkande 40, 1996/97:Sf17 yrkande 6 och 1996/97:Sf18 yrkande 26, res. 2 (c) - delvis res. 4 (v) - delvis res. 5 (mp) - delvis 68. beträffande nya ansökningar att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 3 och 1996/97: Sf21 yrkande 19, res. 16 (mp, kd) - delvis 69. beträffande förvar att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 12, 1994/95:Sf606 yrkande 3, 1994/95:Sf611 yrkande 8, 1994/95:Sf615 yrkandena 11 och 12, 1994/95:Sf637 yrkandena 17 och 18, 1996/97: Sf13 yrkandena 45-48 och 50, 1996/97:Sf18 yrkande 19, 1996/97:Sf19 yrkande 19 och 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14, res. 3 (fp) - delvis res. 4 (v) - delvis res. 5 (mp) - delvis res. 6 (kd) - delvis 70. beträffande rättshjälp att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf21 yrkande 22, res. 16 (mp, kd) - delvis 71. beträffande god man att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf637 yrkande 20, res. 4 (v) - delvis 72. beträffande barns asylskäl m.m. att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf606 yrkande 2, 1994/95:Sf615 yrkande 13, 1994/95:Sf637 yrkande 19, 1996/97:Sf13 yrkande 37, 1996/97:Sf18 yrkande 24, 1996/97:Sf19 yrkande 20 och 1996/97:Sf612 yrkandena 1 och 3, res. 4 (v) - delvis 73. beträffande LVU-vård att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 55 och 56, 1996/97:Sf15 yrkande 2, 1996/97:Sf18 yrkande 29, 1996/97:Sf19 yrkande 21 och 1996/97:Sf21 yrkande 15 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, res. 9 (fp, v, mp, kd) - delvis 74. beträffande återvandring att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Sf602 yrkande 6, 1994/95:Sf608 yrkande 8, 1994/95:Sf611 yrkande 19, 1996/97:Sf17 yrkande 8, 1996/97:Sf19 yrkande 5, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf614, 75. beträffande ikraftträdande att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf13 yrkandena 57 och 59, res. 4 (v) - delvis 76. beträffande lagförslagen att riksdagen dels antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), i den mån förslaget inte berörts under 25, 51, 53 och 60, med dels den ändringen att i 3 kap. 4 § andra stycket 1 efter ordet stycket tilläggs 2 och samt efter ordet uppehållstillstånd, tilläggs ordet eller , dels den ändringen att i 11 kap. 1 b § orden enligt rättshjälpslagen (1972:429) utgår, 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 4. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning med den ändringen att i 2 § första stycket 3 tilläggs orden eller motsvarande äldre bestämmelser , 5. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., dels antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429), dels med ändring av riksdagens beslut (bet. 1996/97:JuU3) såvitt gäller lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) beslutar att 11 kap. 8 § sistnämnda lag skall ha i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse, 77. beträffande allmänna riktlinjer för migrationspolitiken att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som regeringen förordar i propositionen, 78. beträffande skrivelsen att riksdagen lägger skrivelse 1996/97:24 i denna del till handlingarna.
Stockholm den 19 november 1996
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s) och Karin Israelsson (c).
Reservationer
1. Sänkt åldersgräns till 18 år m.m. (mom. 28, 36, 60 och 61)
Gullan Lindblad, Margit Gennser, Gustaf von Essen och Ulf Kristersson (alla m) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Krav på försörjning (mom. 28)
I Flyktingpolitiska kommitténs betänkande diskuteras en eventuell försörjningplikt för huvudman gentemot anhöriga. Enligt utskottets mening bör ett försörjningskrav övervägas för anhöriga, dock inte vad gäller anhöriga inom kärnfamiljen till en person som fått stanna i Sverige på grund av skyddsbehov. I de fall försörjningskrav ställs kan uppskjuten invandringsprövning tillämpas för att kunna konstatera att försörjningen är tryggad. Utskottet menar att det på detta sätt kan åstadkommas en mer generös anhöriginvandring. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Tidsbegränsade tillstånd (mom. 36)
Utskottet ställer sig bakom förslaget att möjliggöra beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd, men anser det olyckligt att sätta fasta tidsgränser. Massflyktssituationer som uppstår måste i allt väsentligt hanteras av världssamfundet på ett eller annat sätt. Sverige bör bidra till att skapa lösningar så att återvändande kan ske. Utskottet anser att om repatrieringsprogram kommer i gång kan dessa omintetgöras eller försvåras av att det finns fasta tidsgränser i Sverige, medan motsvarande inte finns i t.ex. Tyskland. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Organiserad illegal invandring (mom. 60)
Utskottet anser att organiserad illegal invandring är en allvarlig form av brottslighet. Straffmaximum bör därför höjas till fyra år. Enligt utskottets mening bör dessutom införas ett minimistraff på två år, även om brottet är att anse som mindre grovt. I likhet med Flyktingpolitiska kommittén anser utskottet att uttrycket vinstsyfte bör bytas ut. Utskottet menar att uttrycket mot betalning är en bättre och klarare definition på vad som skall konstituera den straffrättsliga grunden för människosmuggling. 10 kap. 5 § UtlL bör utformas i enlighet härmed.
Transportörsansvar (mom. 61)
Nuvarande regler innebär att transportörer under vissa omständigheter blir ersättningsskyldiga till staten. Utskottet anser att Sverige dessutom bör införa en möjlighet att bötesbelägga transportörer som fraktar resenärer med otillräckliga identitetshandlingar. Ett eventuellt Schengensamarbete kommer också att innebära ett åtagande att införa böter i dessa fall. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 28, 36, 60 och 61 bort ha följande lydelse: 28. beträffande krav på försörjning att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf12 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 36. beträffande avvisning på grund av eventuell brottslighet att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del och med anledning av motion 1996/97:Sf19 yrkande 15 samt med avslag på motion 1996/97:Sf13 yrkande 28 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 60. beträffande organiserad illegal invandring att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf12 yrkande 4 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 25, 1996/97:Sf13 yrkande 33 och 1996/97:Sf19 yrkande 18 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 10 kap. 5 § med följande lydelse av första stycket: Till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till fängelse i lägst två år döms den som mot betalning planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige., 61. beträffande transportörsansvar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf12 yrkande 5 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 10 och 1996/97:Sf13 yrkande 26 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Regeringens ärendeprövning m.m. (mom. 52, 58 och 67)
Karin Israelsson (c) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Regeringens ärendeprövning (mom. 52)
Utskottet anser att regeringen bör ges en allmänt tydligare och aktivare roll i asylpolitiken. Regeringen bör därför kunna ta över enskilda ärenden på eget initiativ och bör också ge signaler både till omvärlden och till Invandrarverket om hur man ser på situationen i olika länder. Dessa vägledande bedömningar och uttalanden från regeringen bör sedan ligga till grund i asylärenden vid utredningsslussar, vilket bör få till följd kortare handläggningstider.
Handläggningsfrågor (mom. 58)
Det har i debatten förts fram kritik mot Utlänningsnämnden och förslag om att föra över nämndens ärenden på det ordinarie domstolsväsendet. Centerpartiet anser att det finns anledning att ta kritiken mot nämnden på allvar, men vill inte föreslå en avveckling av nämnden. För man över nämndens ärenden på ordinarie domstolar riskerar den specialistkompetens nämnden har, bl.a. stor länderkunskap, att gå förlorad. Det är emellertid angeläget att se över nämndens arbetssätt och analysera vilka åtgärder som behöver vidtas för att nämndens arbete skall få en större acceptans. Nämndens kompetens bör också vidgas och omfatta även det sociala området. Detta bör ges regeringen till känna inför utformningen av direktiven till den kommande parlamentariska utredningen om rättsprocessen.
Gömda barn (mom. 67)
De förhållanden som gömda enskilda människor och barnfamiljer med utvisningsbeslut lever under anser utskottet inte acceptabla. Utlänningar som gömmer sig har ingen möjlighet att få sina basala behov tillgodosedda, som t.ex. sjukvård, skolgång m.m. De lever också under en mycket stark psykisk press som får förödande konsekvenser för såväl vuxna som barn. Utskottet anser därför att regeringen, från en tidpunkt regeringen bedömer lämplig, bör fatta ett beslut om återkallelse av utvisningsbeslut som ej är verkställda.
dels att utskottets hemställan under 52, 58 och 67 bort ha följande lydelse: 52. beträffande regeringens ärendeprövning att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf17 yrkande 7 och med anledning av motion 1996/97:Sf20 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
58. beträffande handläggningsfrågor att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf17 yrkande 4 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf602 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf632 yrkande 2, 1994/95:Sf637 yrkande 13, 1996/97:Sf13 yrkande 32, 1996/97:Sf18 yrkande 17, 1996/97:Sf19 yrkande 23, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 67. beträffande gömda barn att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf17 yrkande 6 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 22, 1996/97:Sf2 yrkande 2, 1996/97:Sf13 yrkande 40 och 1996/97:Sf18 yrkande 26 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 12, 14, 27, 29, 32, 36, 58, 62 och 69)
Sigge Godin (fp) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Europeiskt flyktingbegrepp (mom. 5)
Utskottet anser att det behövs ett europeiskt samarbete för en gemensam och generös flyktingpolitik. EU bör utveckla en gemensam asylpolitik så att ansvaret för flyktingströmmarna fördelas mer jämnt mellan Europas stater. En samordning av staternas minimiansvar är också nödvändigt. Emellertid får det inte bli så att de minst generösa länderna sätter normen. Detta måste även prägla tillämpningen av Schengenavtalet och Dublinöverenskommelsen. Vidare är det enligt utskottets mening viktigt att EU:s medlemsländer på plats bekämpar orsakerna till att människor tvingas fly. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Förföljelse på grund av kön och homosexualitet (mom. 12)
Utskottet anser att det är bra att regeringen lägger fram förslag till skydd för utlänningar som på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Utskottet anser dock att en förföljelse på denna grund även kan grunda rätt till skydd enligt flyktingkonventionen. Detta bör ges regeringen till känna.
De facto-flyktingar (mom. 14)
Genom förslaget om en utvidgad tolkning av flyktingkonventionen kan åtskilliga som hittills fått stanna som de facto- flyktingar få full konventionsstatus. Ett skyddsbehov kan emellertid finnas för dem som faller utanför konventionen, och utskottet avvisar därför förslaget om att avskaffa de facto- flyktingbegreppet. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag till komplettering i detta hänseende av 3 kap. 3 § och övriga av kompletteringen berörda lagrum i utlänningslagen.
Andra anhöriga (mom. 27)
Utskottet avvisar en ändrad lagstiftning när det gäller anhöriginvandring eftersom de nuvarande bestämmelserna ger möjlighet för regeringen och utlänningsmyndigheterna att vid faställande av praxis ta hänsyn till att såväl synen på familjebegreppet som den faktiska hushållssituationen i hemlandet kan ha varit något annorlunda än den i Sverige vanliga. Utskottet anser därför att regeringen bör lägga fram förslag till ny lagstiftning för anhöriginvandring som ansluter sig till de bestämmelser och den praxis som nu finns.
Humanitära skäl (mom. 29)
Utskottet avvisar förslaget att avskaffa möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl.
Återkallelse av tillstånd (mom. 32)
Utskottet anser att regeringen bör ges till känna att Rättsprocessutredningen skyndsamt och med förtur skall behandla frågan om återkallande av tillstånd.
Tidsbegränsade tillstånd (mom. 36)
Utskottet anser att tidsbegränsade uppehållstillstånd av rättssäkerhetsskäl inte bör ges för längre tid än två år. Regeringen bör dock i vissa fall kunna förlänga tillståndet med sex månader i taget i högst två år. Utskottet anser att möjligheten till förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd inte bör göras avhängigt frågan om återvändarprogram. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Handläggningsfrågor (mom. 58)
Utskottet anser att nuvarande instansordning med Invandrarverket som första instans och Utlänningsnämnden som överprövningsinstans har tjänat ut, eftersom formerna för asylprövningen i de båda myndigheterna inte längre ger tillräckligt underlag för det nödvändiga allmänna förtroende som verksamheten förutsätter. Rättssäkerheten och tilltron till asylhanteringen kräver nu att asylprövningen görs om till en process under mer domstolsliknande former, där renodlade tvåpartsförhandlingar förs. Regeringen bör återkomma med ett sådant förslag till riksdagen.
Barnets bästa (mom. 62)
Utskottet anser inte att den portalbestämmelse som föreslås i utlänningslagen om att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt skall beaktas är tillräcklig eftersom formuleringen är till intet förpliktande. I stället bör barnkonventionens väsentliga skrivningar införlivas i den svenska utlänningslagstiftningen på samma sätt som flyktingkonventionens definition av flyktingskapet nästan ordagrant överförts till lagen. Detta bör ske i de olika bestämmelser i lagen som kan vara relevanta för barns särskilda förhållanden. I förarbetena skall det tydligt framgå att de skrivningar som rör barn är tagna från barnkonventionen. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett nytt förslag som tillgodoser vad utskottet anfört.
Förvar (mom. 69)
Enligt utskottets mening bör förvar av barn i princip förbjudas. I vissa begränsade fall måste det dock finnas en yttersta möjlighet till förvarstagande för att ett avlägsnandebeslut skall kunna verkställas. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5, 12, 14, 27, 29, 32, 36, 58, 62 och 69 bort ha följande lydelse: 5. beträffande europeiskt flyktingbegrepp att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 6 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 17 och 1996/97:Sf21 yrkandena 4 och 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 12. beträffande förföljelse på grund av kön och homosexualitet att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf605 yrkande 2 och 1996/97:Sf19 yrkande 8 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf630 yrkande 10 och 1996/97:Sf18 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1994/95:Sf12 yrkande 1, 1994/95:Sf637 yrkande 11, 1996/97:Sf13 yrkande 5 och 1996/97:Sf16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 14. beträffande de facto-flyktingar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del och med avslag på motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkandena 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 27. beträffande andra anhöriga att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 11 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 8 och 1996/97:Sf21 yrkandena 7 och 10 samt med avslag på motion 1994/95:U610 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 29. beträffande humanitära skäl att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 10 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 32. beträffande återkallelse av tillstånd att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 43, 1996/97:Sf15 yrkande 1, 1996/97:Sf17 yrkande 5, 1996/97:Sf18 yrkande 15, 16 och 30, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 17 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 36. beträffande tidsbegränsade tillstånd att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 15 och med avslag på motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Sf13 yrkande 28 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 58. beträffande handläggningsfrågor att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 23 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf632 yrkande 2, 1996/97:Sf13 yrkande 32, 1996/97:Sf18 yrkande 17 och 1996/97:Sf21 yrkande 18 samt med avslag på motionerna 1994/95:Sf602 yrkandena 10 och 11, 1996/97:Sf17 yrkande 4, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf637 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 62. beträffande barnets bästa att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkande 7 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkande 23 samt med avslag på motionerna 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7, 1994/95:So601 yrkande 8, 1996/97:Sf13 yrkandena 34 och 35, 1996/97:Sf21 yrkandena 11 och 12 och 1996/97:Sf606 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 69. beträffande förvar att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 11, och 1996/97:Sf19 yrkande 19 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 12, 1994/95:Sf606 yrkande 3, 1994/95:Sf611 yrkande 8, 1994/95:Sf615 yrkande 12, 1994/95:Sf637 yrkandena 17 och 18, 1996/97:Sf13 yrkandena 45-48 och 50, 1996/97:Sf18 yrkande 19 och 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 7, 8, 10, 15, 16, 26, 30, 31, 36, 39, 48, 49, 53, 55, 57-59, 61, 64, 66, 67, 69, 71, 72 och 75)
Ulla Hoffmann (v) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Europeiskt flyktingbegrepp (mom. 5)
Utskottet anser att Sverige i EU skall verka för att ett kompletterande flyktingbegrepp införs. Definitionen bör utformas i enlighet med det av European Council on Refugees and Exiles framlagda förslaget som bygger på OAU- konventionens och Cartagenadeklarationens flyktingbegrepp: den har rätt till asyl som har flytt från sitt hemland, eller är ur stånd att återvända dit, eftersom hans/hennes liv, säkerhet eller frihet hotas på grund av allmänt våld, utländsk aggression, inre konflikt, massiva kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen . Utskottet anser att riksdagen bör ge regeringen detta till känna.
Schengenöverenskommelsen (mom. 7)
Utskottet delar uppfattningen i motion 1996/97:Sf13 att det finns stor anledning till oro över tendenserna till en allt hårdare asyl- och invandringspolitik i de flesta EU- länderna, inklusive Sverige. Schengensamarbetet minskar möjligheterna för de anslutna länderna att föra en human och solidarisk politik och måste avvisas. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Visering inom EU (mom. 8)
Viseringsskyldigheten används för att hindra asylsökande från att ta sig till Sverige och andra länder i Europa. Detta kan inte accepteras. Enligt utskottets mening bör Sverige i EU och andra lämpliga fora verka för att viseringstvånget tas bort för så många stater som möjligt. Vidare anser utskottet att Sverige i EU skall verka för införandet av ett särskilt asylvisum , dvs. en tidsbegränsad visering för inresa i syfte att söka asyl. Ett sådant visum skulle utfärdas om utlänningen kan göra det troligt att han/hon har behov av asyl. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Romernas situation i Europa (mom. 10)
Romernas situation har uppmärksammats i olika internationella sammanhang, bl.a. i Europarådet. Enligt utskottets mening är det emellertid nu även viktigt att Sverige i EU driver denna fråga. Sverige bör verka för att krav ställs på de stater som nu ansöker om medlemskap i EU. Länderna måste föra en human politik mot sina minoriteter. Romernas situation bör särskilt beaktas då romerna inte ens är accepterade som minoritet i vissa stater. Detta bör ges regeringen till känna.
Tortyr och våldtäkt (mom. 15)
Utskottet anser det inte tillräckligt att en särskild skyddsregel införs för den som är i fara att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen finns redan som ett hinder mot verkställighet liksom i Europakonventionen, men har inte hindrat myndigheterna från att systematiskt bryta mot FN:s tortyrkonvention. Våldtäkt och tortyr som utförs av företrädare för statsmakten skall alltid utgöra skäl för asyl. Det bör därför också i lagen införas en bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd om kommittén som övervakar FN:s tortyrkonvention anser att en avvisning eller utvisning skulle innebära ett brott mot artikel 3 i konventionen, och även i de fall kommissionen eller domstolen som övervakar den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna anser att en avvisning eller utvisning skulle strida mot artikel 3 eller 8 i konventionen.
Tillämpningen av asylregler (mom. 16)
Enligt vad som närmare redovisas i motion 1996/97:Sf13 har den kända människorättsorganisationen Human Rights Watch i en rapport riktat utomordentligt allvarlig kritik mot den svenska asylpolitiken som organisationen på ett antal punkter anser strida mot Sveriges internationella åtaganden beträffande mänskliga rättigheter. En jämförelse mellan rapporten och propositionen ger vid handen att de kritiserade förhållandena bara på någon enstaka punkt rättas till genom regeringens förslag. Flyktingpolitiska kommittén och Barnkommittén vars förslag ligger till grund för propositionen har arbetat under en oacceptabel tidspress. Utredningarna har därför inte hunnit undersöka hur utlänningslagen och för Sverige bindande konventioner som tortyrkonventionen, flyktingkonventionen och barnkonventionen tillämpas i praxis av myndigheterna. Enligt utskottets uppfattning borde det vara en absolut förutsättning att en undersökning av hur utlänningslagens skyddsbestämmelser tillämpas i praktiken görs innan långtgående förslag om inskränkningar i reglerna om rätt till asyl läggs fram.
Återförening med förälder eller syskon (mom. 26)
I propositionen har regeringen föreslagit att det skall föreligga hushållsgemenskap för att uppehållstillstånd skall beviljas till föräldrar som önskar bosätta sig hos barn i Sverige. Regeringen har inte definierat vad man avser med hushållsgemenskap. Utskottet anser att krav på hushållsgemenskap skulle föra alldeles för långt med tanke på bevis- och gränsdragningsproblem. Framför allt kommer det i många fall att leda till humanitära tragedier. Röda korset har i en skrivelse till Flyktingpolitiska kommittén påpekat att praxis är orimligt hård vad gäller barns återförenande med i Sverige bosatta syskon eller föräldrar. Utskottet anser därför att i sådana fall där minderåriga barn, med en förälder i Sverige, bor hos den andra föräldern eller en släkting utomlands som avlider skall uppehållstillstånd normalt beviljas. Motsvarande gäller om barnets båda föräldrar utomlands är döda eller försvunna och barnet vill återförenas med ett syskon i Sverige.
Praxisärende (mom. 30)
I propositionen anger regeringen att orsaken till den förtroendeklyfta som finns mellan beslutsfattare å ena sidan och bl.a. offentliga biträden och läkare m.fl. å den andra sidan har sin grund i bristande konsekvens och tydlighet i lagstiftningen. Utskottet anser därför att det är viktigt bl.a. med ett förtydligande av lagstiftningen som föreslagits ovan vad gäller flyktingdefinitionen och användandet av UNHCR:s handbok om flyktingkonventionen. Den viktigaste orsaken torde dock vara att myndigheterna utvecklat en egen praxis som i flera uppmärksammade fall strider mot lagstiftarens intentioner. Ett mycket tydligt exempel på hur myndigheterna åsidosätter lagen och lagstiftarens intentioner är bedömningen av självmordsrisk som humanitärt skäl för uppehållstillstånd. Enligt förarbetena till utlänningslagen anges självmordsrisk som ett skäl för sådant uppehållstillstånd även när det föreligger ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Utlänningsnämnden har dock lagt till ytterligare krav för att uppehållstillstånd skall meddelas (Utlännings-nämndens Praxis UN6).
Uppskjuten invandringsprövning (mom. 31)
Den uppskjutna invandringsprövningen vid äktenskap eller sammanboende med en person i Sverige bör bibehållas. Det har emellertid framförts en omfattande och stark kritik mot hur reglerna tillämpas, trots att riksdagen ändrat lagstiftningen och utskottet i sitt betänkande 1994/95:SfU16 särskilt poängterade barnens rätt till sina föräldrar. Snarare har myndigheternas tillämpning försvårat möjligheterna för svenska medborgare och andra som har uppehållstillstånd i Sverige att ingå äktenskap med medborgare från framför allt u-länder. Den långa väntetiden vid vissa utlandsmyndigheter förbättrar inte situationen. Utskottet anser därför att en oberoende instans måste utreda denna fråga. Det har också framförts kritik mot att det är lättare för svenska män att få hit sina utländska makar eller sambor än det är för svenska kvinnor att få förenas med sina utländska makar eller sambor. I den av Sverige ratificerade FN- konventionen om avskaffandet av all diskriminering av kvinnor sägs att alla kvinnor skall ha rätt att fritt välja make. I den föreslagna utredningen är det därför viktigt att också utreda om Sverige lever upp till FN-konventionen.
Tidsbegränsade tillstånd (mom. 36)
Utskottet godtar förslaget om möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd i en situation med massflykt. Utskottet anser dock att den maximala tiden för förlängning efter två år om ett återvändandeprogram inletts bör vara ett år och den maximala tiden således tre år innan permanent uppehållstillstånd meddelas.
Omedelbar verkställighet (mom. 39)
Utskottet anser att avvisning med omedelbar verkställighet är ett institut med synnerligen allvarliga rättssäkerhetsimplikationer. Avvisning med omedelbar verkställighet sker utan hinder av att den överklagats samt med begränsningar i rätten till offentligt biträde. I samband med att 1989 års utlänningslag antogs genomfördes en utvidgning av möjligheten till avvisning med omedelbar verkställighet. För att svensk lagstiftning skall vara i bättre överensstämmelse med konklusion nr 8 från exekutivkommittén hos FN:s flyktingskommissariat och resolutionen om minimigarantier för asylproceduren som antogs av EU:s ministerråd den 20 juni 1995, anser utskottet att en återgång bör ske till den materiella regel om avvisning med omedelbar verkställighet som gällde före 1989 års lagändring.
Hivtestning (mom. 48)
Den hivtestning som erbjuds alla asylsökande är formellt frivillig men i den situation sökanden befinner sig är det svårt att tacka nej. Utskottet anser, mot bakgrund av att varken hivdiagnos eller utvecklad aids utgör grund för uppe-hållstillstånd, att testningen av asylsökande bör upphöra. Det är enligt utskottets uppfattning oetiskt att först ge människor besked om att de bär på en dödlig sjukdom och sedan bara skicka i väg dem.
Placering i häkte (mom. 49)
De allmänna resonemang som förs i propositionen om att en förvarstagen utlänning endast i undantagsfall bör få vistas i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt är enligt utskottets uppfattning inte tillräckliga som garanti för att någon ändring sker. Utskottet anser därför att riksdagen bör anta en ny 6 kap. 2 a § utlänningslagen med följande lydelse: En förvarstagen utlänning får inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl.
Fingeravtryck (mom. 53)
Enligt utskottets mening är det ur integritetssynpunkt inte godtagbart att införa regler om att fingeravtryck skall tas på alla som söker asyl. Riksdagen bör därför avslå förslaget härom.
Asylsökande kvinnor (mom. 55)
För många kvinnor är det otänkbart att berätta om sexuella övergrepp m.m. för manliga utredare, tolkar och juridiska ombud. Utskottet anser därför att asylsökande kvinnor skall erbjudas att få sina ärenden handlagda av kvinnlig personal. Detta bör ges regeringen till känna.
Vilandeförklaring (mom. 57)
En asylsökande som inte efter två år fått ett avvisningsbeslut verkställt bör, enligt utskottets mening, ges uppehållstillstånd. Om den asylsökande själv medverkat till tidsutdräkten eller det föreligger synnerliga skäl bör dock uppehållstillstånd inte meddelas. Den ordningen att Invandrarverket beslutsstoppar ärenden i avvaktan på att förhållandena i sökandens hemland skall klarna, så att ett avvisningsbeslut skall kunna fattas, är inte acceptabel. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Handläggningsfrågor (mom. 58)
Kritik har riktats mot Invandrarverkets och Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. För att erhålla ett mer rättssäkert system med större inslag av muntliga förhandlingar och kontradiktoriskt förfarande anser utskottet att instansordningen bör förändras. Den mest näraliggande lösningen vore att låta ärenden prövas av förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätten i första instans och kammarrätten i andra instans. En sådan instansordning skulle också vara i bättre överensstämmelse med FN:s konvention om mänskliga rättigheter, artiklarna 7 och 11. Utskottet anser därför att det omgående bör tillsättas en utredning om förvaltningsdomstolarnas handläggning av asylärenden. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Jämställdhetsperspektiv (mom. 59)
Kunskap om situationen för kvinnor i olika länder är enligt utskottets uppfattning nödvändigt för att svenska invandringsmyndigheter skall kunna fatta humana och rättvisa beslut. Utskottet anser att regeringen bör utbilda både sig själv och invandrarmyndigheterna i internationell kvinnokunskap. En grund i myndigheternas ställningstagande är den s.k. länderkunskapen. Utskottet anser därför att regeringen bör avkräva ambassaderna att de i sina rapporter särskilt rapporterar om kvinnornas situation i respektive land. Sverige har ratificerat FN-konventionen om avskaffandet av all diskriminering av kvinnor. För att leva upp till konventionen anser utskottet att den svenska utlänningslagstiftningen måste analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv.
Transportörsansvaret (mom. 61)
Utskottet anser att ett bötesansvar för transportörer strider mot flera internationella instrument angående skydd mot mänskliga rättigheter. Det har också visat sig att tillämpningen av bötessystem leder till diskriminering av passagerare med mörk hudfärg. En annan effekt är att marknaden för smugglare blir mer lukrativ och att de som tvingas fly måste betala ännu högre summor till dessa. Ett bötesansvar för transportörer innebär också att myndighetsutövning mot enskilda överlämnas till personal hos privata vinstdrivande företag vilket väcker starka konstitutionella betänkligheter. Utskottet anser därför att ett bötessanktionerat transportörsansvar inte kan komma ifråga.
Verkställighet av beslut (mom. 64)
Utskottet anser att avvisningsbeslut som berör barn måste verkställas enligt minst lika humana principer som gäller för domar i vårdnads- och umgängestvister. Därför bör regeringen lägga fram förslag till verkställighetsbestämmelser i utlänningslagen efter förebild från de regler som finns i tillämpningsförordningen till 21 kap. i föräldrabalken. Dessutom måste grundskolor göras till en frizon där barn inte riskerar att tas i förvar för att avvisas.
Familjeåterförening (mom. 66)
Svenska ambassader bryter i många fall mot artikel 10 i barnkonventionen som kräver att behandling av ärenden om familjeåterförening skall ske snabbt, humant och positivt. Utskottet anser att ambassaderna måste ge en helt annan prioritet åt handläggningen av sådana ärenden. Invandrarverket bryter också mot konventionen genom att uppställa krav på identitetshandlingar som är omöjliga att uppfylla. Med den fria bevisprövning som råder måste enligt utskottets mening Invandrarverket och Utlänningsnämnden kunna godta att identiteten styrks på annat sätt. Utskottet anser också att det är nödvändigt att ändra lagstiftningen för att säkra barns rätt till kontakt med båda sina föräldrar, i de fall utländska män har ett avvisningsbeslut i asyl- ärenden och har barn tillsammans med en svensk hustru eller med en hustru som har permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Gömda barn (mom. 67)
Orsaken till att många människor gömmer sig för att ett avvisningsbeslut inte skall verkställas är främst att de svenska myndigheterna i stor utsträckning bryter mot asylreglerna i utlänningslagen och Sveriges åtaganden enligt flyktingkonventionen och FN:s tortyrkonvention. Människor som gömmer sig hyser en välgrundad fruktan för vad som kan hända dem i deras hemland. Utskottet anser att situationen för de gömda barnfamiljerna är så dramatisk att regeringen måste utfärda en särskild förordning om att deras ärende skall prövas på nytt i human anda.
Förvar (mom. 69)
Utskottet anser att grunderna för förvar måste begränsas och preciseras. Ett förvarsbeslut bör automatiskt prövas av länsrätt inom 24 timmar. Förvarstiden för barn skall aldrig få förlängas utöver 72 timmar. Samma restriktioner som gäller förvarstagande av barnet skall gälla beträffande förvarstagande av barnets båda vårdnadshavare. Vidare bör det göras en undersökning av hur uppsiktsreglerna används beträffande barn. Det händer t.ex. att barnet tvingas göra långa resor en eller flera gånger i veckan för att fullgöra en anmälningsplikt. Det anförda bör ges regeringen till känna.
God man (mom. 71)
Enligt utskottets uppfattning måste ensamma barn omedelbart få en god man förordnad och det finns fortfarande problem på detta område. Det måste också ställas helt andra krav på dem som förordnas till gode män för ensamma asylsökande barn än vad som gäller när det är fråga om svenska barn, eftersom det är viktigt att orsakerna till flykten snabbt utreds för att barnet skall få den hjälp det behöver och har rätt till enligt barnkonventionen. Ett annat problem är att godmansförordnandena ofta upphör för tidigt.
Barns asylskäl m.m. (mom. 72)
Enligt utskottets mening bör det införas en bestämmelse i utlänningslagen om att det offentliga biträdet skall vara närvarande när ett barn hörs, oavsett om det är ett ensamt barn eller barn i familj. Den utredning som utfördes på uppdrag av Flyktingpolitiska kommittén visade på uppenbara brister i tillämpningen av de regler som finns vad gäller förhör av barn. Utskottet anser att i alla asylärenden där barn finns med, barnets situation måste utredas särskilt av personal med kompetens att bedöma barn.
Ikraftträdande (mom. 75)
Utskottet anser att de nya bestämmelserna i utlänningslagen innebär kraftiga begränsningar i rätten till skydd och även familjeåterförening. Det är därför helt oacceptabelt att lagen ges retroaktiv verkan på dessa punkter. Övergångsbestämmelser måste därför utformas så att de medger att ärenden som anhängiggjorts hos polismyndighet, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden före den 1 januari 1997 skall avgöras i enlighet med utlänningslagen i den lydelse lagen hade före detta datum i de fall den enskildes rättigheter inskränks av den föreslagna lagtexten. Regeringen bör snarast återkomma med övergångsbestämmelser i enlighet härmed. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5, 7, 8, 10, 15, 16, 26, 30, 31, 36, 39, 48, 49, 53, 55, 57-59, 61, 64, 66, 67, 69, 71, 72 och 75 bort ha följande lydelse: 5. beträffande europeiskt flyktingbegrepp att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 17 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 6 och 1996/97:Sf21 yrkandena 4 och 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 7. beträffande Schengenöverenskommelsen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 4 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 8. beträffande visering inom EU att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 25 och 27 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 14 och 1996/97:Sf21 yrkande 26 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. beträffande romernas situation i Europa att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf634 yrkande 1 och med anledning av motion 1994/95:U624 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 15. beträffande tortyr och våldtäkt att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 9 och 14 och 1994/95:Sf637 yrkande 10 och med anledning av motion 1996/97:Sf611 yrkande 16 samt med avslag på motion 1994/95:Sf633 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 16. beträffande tillämpningen av asylregler att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 1 och med anledning av motion 1994/95:Sf637 yrkandena 5 och 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 26. beträffande återförening med förälder eller syskon att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 19 och 20 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 30. beträffande praxisärende att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 39 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 31. beträffande uppskjuten invandringsprövning att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 21 och med avslag på motionerna 1996/97:Sf2 yrkande 1, 1996/97:Sf13 yrkande 22, 1996/97:Sf601, 1996/97:Sf603, 1996/97:A819 yrkande 14, 1996/97:A820 yrkande 15 och 1996/97:Ju917 yrkande 11 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 36. beträffande tidsbegränsade tillstånd att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 28 och med avslag på motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Sf19 yrkande 15 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 39. beträffande omedelbar verkställighet att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 29 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf21 yrkande 23 och 1994/95:Sf23 yrkande 6 samt med avslag på motion 1994/95:Sf617 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 48. beträffande hivtestning att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 30 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 49. beträffande placering i häkte att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 58 och med anledning av motion 1996/97:Sf20 i denna del beslutar att i 6 kap. utlänningslagen (1989:529) skall införas en ny 2 a § med följande lydelse: En förvarstagen utlänning får inte tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl., 53. beträffande fingeravtryck att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 49 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkande 28 samt med avslag på motion 1994/95:Sf604 avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 5 kap. 5 §, 55. beträffande asylsökande kvinnor att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf637 yrkande 23 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 57. beträffande vilandeförklaring att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 38 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkandena 12-14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 58. beträffande handläggningsfrågor att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 32 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf602 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf632 yrkande 2, 1994/95:Sf637 yrkande 13, 1996/97:Sf17 yrkande 4, 1996/97:Sf18 yrkande 17, 1996/97:Sf19 yrkande 23, 1996/97:Sf20 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 59. beträffande jämställdhetsperspektiv att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 61. beträffande transportörsansvaret att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 26 och med anledning av motion 1996/97:Sf615 yrkande 10 samt med avslag på motion 1996/97:Sf12 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 64. beträffande verkställighet av beslut att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 42 och 54 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf15 yrkande 3 och 1996/97:Sf21 yrkande 24 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 66. beträffande familjeåterförening att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 51-53 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 67. beträffande gömda barn att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 40 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 22, 1996/97:Sf2 yrkande 2, 1996/97:Sf17 yrkande 6 och 1996/97:Sf18 yrkande 26 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 69. beträffande förvar att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 17, 1996/97:Sf13 yrkandena 45-48 och 50 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 12, 1994/95:Sf606 yrkande 3, 1994/95:Sf611 yrkande 8, 1994/95:Sf615 yrkandena 11 och 12, 1994/95:Sf637 yrkande 18, 1996/97:Sf18 yrkande 19, 1996/97:Sf19 yrkande 19 och 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
71. beträffande god man att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf637 yrkande 20 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 72. beträffande barns asylskäl m.m. att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 37 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf606 yrkande 2, 1994/95:Sf615 yrkande 13 och 1994/95:Sf637 yrkande 19 samt med avslag på motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 24, 1996/97:Sf19 yrkande 20 och 1996/97:Sf612 yrkandena 1 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 75. beträffande ikraftträdande att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 57 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 59 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Schengenöverenskommelsen m.m. (mom. 7, 14, 29, 41, 53, 56, 57, 67 och 69)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Schengenöverenskommelsen (mom. 7)
Utskottet anser att Sverige bör dra tillbaka sin ansökan om att delta i Schengensamarbetet. Ett sådant samarbete skulle enligt utskottets mening innebära att Sverige mister kontrollen över flykting- och asylpolitiken. Schengensamarbetet medför också att möjligheten för människor från tredje världen att söka asyl i Europa inskränks. Detta kan inte accepteras. Regeringen bör ges till känna vad utskottet anfört.
De facto-flyktingar (mom. 14)
Utskottet anser att det lagfästa skyddet för de facto-flyktingar bör kvarstå. European Council on Refugees and Exiles definition bör därvid införas, nämligen att med de facto-flyktingar avses personer som har flytt från sitt land och är förhindrade eller ej vill återvända dit för att deras liv, säkerhet eller frihet hotas av våld, utländsk aggression, intern konflikt, kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stör den allmänna ordningen. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett lagförslag som tillgodoser vad utskottet anfört.
Humanitära skäl (mom. 29)
Utskottet anser att rättstillämpningen beträffande möjligheterna att få uppehållstillstånd av humanitära skäl har visat sig vara alltför restriktiv. Lagen bör därför göras mer tydlig och generös för att åstadkomma en förändring i rättstillämpningen. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett lagförslag som tillgodoser vad utskottet anfört.
Hinder för verkställighet m.m. (mom. 41)
Det finns en stor grupp personer som fått lagakraftvunna beslut som inte kunnat verkställas på grund av att hemlandet inte tar emot dem. Utskottet anser att när en sådan situation har varat lång tid strider det både mot utlänningslagen och humanitetens krav att inte bevilja nya ansökningar om uppehållstillstånd. Därför behövs ett stadgande i utlänningslagen av innebörd att om verkställigheten har fördröjts under mer än sex månader efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, på grund av omständigheter som utlänningen inte kunnat råda över, skall beslutet upphävas och uppehållstillstånd beviljas. Regeringen bör lägga fram ett förslag härom för riksdagen.
Fingeravtryck (mom. 53)
Utskottet anser att möjligheten att ta fingeravtryck bör begränsas till fall där misstanke om brott föreligger. Under alla förhållanden bör fingeravtryck inte tas på barn under 18 år. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Överklagande av beslut (mom. 56)
Utskottet anser att det behövs en generösare bedömning när en anknytning till en i Sverige bosatt person uppkommit under tiden som en asylsökande väntat på beslut om uppehållstillstånd. I de fall uppehållstillstånd vägras därför att skyddsbehov inte finns bör huvudregeln vara att utlänningen får söka och invänta beslut om uppehållstillstånd på grund av anknytningen medan han eller hon är kvar här i landet. Regeringen bör lägga fram ett förslag härom för riksdagen.
Vilandeförklaring (mom. 57)
En asylsökande som inte efter två år fått ett avvisningsbeslut verkställt bör, enligt utskottets mening, ges uppehållstillstånd. Den ordningen att Invandrarverket beslutsstoppar ärenden i avvaktan på att förhållandena i sökandens hemland skall klarna, så att ett avvisningsbeslut skall kunna fattas, är inte acceptabel. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Gömda barn (mom. 67)
Utskottet anser att det viktigaste för att förebygga att människor gömmer sig undan verkställighet av avvisningsbeslut är att myndigheterna börjar tillämpa gällande lagstiftning på området korrekt. Det skulle ge effekten att fattade beslut accepteras och respekteras i mycket högre utsträckning än i dag. Utskottet anser därför att gömda flyktingar skall ges amnesti efter två år såvida inte synnerliga skäl talar däremot. Även statslösa familjer skall ges amnesti. Detta bör ges regeringen till känna.
Förvar (mom. 69)
Utskottet anser att barn aldrig skall kunna tas i förvar såvida inte synnerliga skäl föreligger. Regeringen bör återkomma med ett förslag i enlighet härmed.
dels att utskottets hemställan under 7, 14, 29, 41, 53, 56, 57, 67 och 69 bort ha följande lydelse:
7. beträffande Schengenöverenskommelsen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 5 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 14. beträffande de facto-flyktingar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och med avslag på motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del och 1996/97:Sf21 yrkandena 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 29. beträffande humanitära skäl att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 4 och med avslag på motion 1996/97:Sf19 yrkande 10 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 41. beträffande hinder för verkställighet m.m. att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 10 och med anledning av motion 1996/97:Sf20 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 53. beträffande fingeravtryck att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 28 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 49 samt med avslag på motion 1994/95:Sf604 dels antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 5 kap. 5 §, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 56. beträffande överklagande av beslut att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 57. beträffande vilandeförklaring att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkandena 12-14 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 38 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 67. beträffande gömda barn att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 26 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 22, 1996/97:Sf2 yrkande 2, 1996/97:Sf13 yrkande 40 och 1996/97:Sf17 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 69. beträffande förvar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf18 yrkande 19 och med anledning av motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 12 och 1994/95:Sf606 yrkande 3 samt med avslag på motionerna 1994/95: Sf611 yrkande 8, 1994/95:Sf615 yrkandena 11 och 12, 1994/95:Sf637 yrkandena 17 och 18, 1996/97:Sf13 yrkandena 45-48 och 50, 1996/97:Sf19 yrkande 19 och 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Grunderna för migrationspolitiken m.m. (mom. 2, 14, 24, 62 och 69)
Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Grunderna för migrationspolitiken (mom. 2)
Utskottet instämmer i de grunder för migrationspolitiken som regeringen föreslår. Enligt utskottets mening måste dock resonemangen ytterligare fördjupas på ett antal punkter. De humanistiska och kristna värderingarna måste utgöra grunden för bistånds- och migrationspolitiken. Motivet till att Sverige skall föra en generös, tydlig och uthållig politik på dessa områden är moraliskt, dvs. vår plikt att bistå människor i nöd grundat på respekten för alla människors lika värde. Vidare anser utskottet att biståndsinsatser aldrig i första hand skall syfta till att minska flyktingströmmarna till Sverige. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
De facto-flyktingar (mom. 14)
Regeringen föreslår att utöver konventionsflyktingar skall skydd ges till tre grupper skyddsbehövande, nämligen personer som riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av kön och homosexualitet. Utskottet anser det riktigt att dessa grupper av personer inräknas bland personer som anses vara skyddsbehövande. För att anpassa den svenska lagstiftningen till andra länders bör de tre grupperna skyddsbehövande emellertid föras samman i ett gemensamt lagrum liknande de formuleringar som finns i Cartagena- och OAU-deklarationerna. Som skyddsbehövande skall således i stället anges personer som behöver skydd på grund av att deras liv, säkerhet eller frihet varit hotade av allmänt våld, utländsk aggression, massiva kränkningar av mänskliga rättigheter eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen. Formuleringen bör göras så att man tar hänsyn till vad ett etersändande av den skyddssökande skulle innebära. Utgångspunkten för bedömning av skyddsbehovet bör vara risken för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
Asylsökande judar från f.d. Sovjetunionen (mom. 24)
Inom det f.d. Sovjetunionen förekommer övergrepp från enskilda mot judar, övergrepp som myndigheterna inte klarar av att bereda skydd mot. Det är inte tillfredsställande att systematiskt misshandlade människor återsänds till samma antisemitiska omgivning där de saknar rättsligt skydd mot övergreppen. Enligt utskottets mening måste därför de judar som av nämnda skäl flytt till Sverige beredas en tillflykt här. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Barnets bästa (mom. 62)
Enligt regeringens förslag skall barnets bästa endast vara ett av flera intressen att ta hänsyn till. Konsekvensen blir att beslut som strider mot barnets bästa kan tas med hänvisning till andra intressen. Artikel 3 i barnkonventionen anger däremot att domstolar, administrativa myndigheter m.fl. vid alla åtgärder som rör barn skall låta barnets bästa komma i främsta rummet. Enligt utskottet bör därför 1 kap. 1 § UtlL i stället hänvisa till denna artikel i barnkonventionen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har i ett antal asylärenden som berör barn inte tagit hänsyn till barnkonventionen med motiveringen att konventionen inte är lagfäst, att den inte tillräckligt klart definierar barnets bästa och att andra samhällsintressen överväger. En genomgång av praxis i barn-ärenden bör därför ske, och detta bör ges regeringen till känna.
Förvar (mom. 69)
Utskottet anser att barn under 15 år aldrig skall få tas i förvar och att barn över 15 år skall kunna tas i förvar endast i samband med avlägsnande ur landet. Vidare skall beslutet om förvar fattas av länsrätt, och detta skall ske inom 24 timmar. Förbud skall också införas mot att ett förvar i avvaktan på avvisning eller utvisning sker i häkteslokaler.
dels att utskottets hemställan under 2, 14, 24, 62 och 69 bort ha följande lydelse: 2. beträffande grunderna för migrationspolitiken att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkande 1 och med anledning av motion 1996/97:Sf19 yrkandena 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 14. beträffande de facto-flyktingar att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkandena 2 och 3 och med avslag på motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 24. beträffande asylsökande judar från f.d. Sovjetunionen att riksdagen med bifall till motion 1994/95:U609 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 62. beträffande barnets bästa att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkandena 11 och 12 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7, 1994/95:So601 yrkande 8, 1996/97:Sf13 yrkandena 34 och 35, 1996/97:Sf18 yrkande 23, 1996/97:Sf19 yrkande 7 och 1996/97:Sf606 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 69. beträffande förvar att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf611 yrkande 8 och 1996/97:Sf21 yrkandena 13 och 14 samt med avslag på motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 12, 1994/95:Sf606 yrkande 3, 1994/95:Sf615 yrkandena 11 och 12, 1994/95:Sf637 yrkandena 17 och 18, 1996/97:Sf13 yrkandena 45-48 och 50, 1996/97:Sf18 yrkande 19 och 1996/97:Sf19 yrkande 19 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Invandrarverket (mom. 50)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Gustaf von Essen (m), Ulf Kristersson (m) och Karin Israelsson (c) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivet avseende bort ha följande lydelse:
Invandrarverket (mom. 50)
Flyktingpolitiken och integrationspolitiken är två skilda områden som i mycket kräver olika insatser. På regeringsnivå handläggs också frågorna inom olika departement. Utskottet anser med hänsyn till detta att Invandrarverket bör renodlas som migrationsmyndighet och att integrationsfrågorna bör föras över till andra myndigheter eller en ny myndighet. Regeringen bör skyndsamt återkomma till riksdagen med ett förslag i denna riktning. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 50 bort ha följande lydelse: 50. beträffande Invandrarverket att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf12 yrkande 6 och 1996/97:Sf17 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Krigsvägrare (mom. 13)
Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Karin Israelsson (c) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivet avseende bort ha följande lydelse:
Krigsvägrare (mom. 13)
Utskottet anser att det lagfästa särskilda skyddet för krigsvägrare bör behållas och utvidgas till att gälla även i situationer av inbördeskrig. Även om många kan få skydd som flyktingar eller enligt grunder för skyddsbehövande i övrigt är detta inte ett tillräckligt heltäckande skydd. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag i detta avseende.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse: 13. beträffande krigsvägrare att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 12 och 13, 1996/97:Sf17 yrkande 1, 1996/97:Sf18 yrkande 3 i denna del och 1996/97:Sf19 yrkande 9 i denna del och med anledning av motionerna 1994/95:Sf23 yrkandena 10 och 11, 1994/95:Sf603 yrkandena 1 och 2, 1994/95:Sf611 yrkande 4 och 1994/95:Sf637 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Visering m.m. (mom. 34 och 73)
Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Visering (mom. 34)
Utskottet anser att viseringstvånget kraftigt inskränker möjligheterna för asylsökande att komma till Sverige. Regeringen bör därför ges till känna att införande av viseringsplikt för ett visst land aldrig får användas i syfte att hindra asylsökande att komma in i Sverige.
LVU-vård (mom. 73)
Hänsynen till barnets bästa kräver enligt utskottets mening att ett omhändertagande enligt LVU måste ges företräde framför utlänningslagens bestämmelser om avvisning och utvisning. Detta innebär i praktiken att socialnämndens medgivande kommer att krävas innan avvisning eller utvisning av ett barn kan ske. Vidare bör gälla att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som huvudregel skall beviljas i de fall ett barn är omhändertaget enligt LVU. Utskottet avstyrker därför bifall till förslaget om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Utskottet anser också att det skulle föra för långt att slå fast att utlänningslagen generellt skall gå före annan lagstiftning. Det anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 34 och 73 bort ha följande lydelse: 34. beträffande visering att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 24, 1996/97:Sf18 yrkandena 6 och 25, 1996/97:Sf19 yrkande 13 och 1996/97:Sf21 yrkande 27 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 73. beträffande LVU-vård att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 55 och 56, 1996/97:Sf15 yrkande 2, 1996/97:Sf18 yrkande 29, 1996/97:Sf19 yrkande 21 och 1996/97:Sf21 yrkande 15 dels avslår förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Asylsökande från Kosova m.m. (mom. 22)
Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivet avseende bort ha följande lydelse:
Asylsökande från Kosova (mom. 22)
Utskottet anser att Sverige bryter mot sina internationella åtaganden när man sänder tillbaka asylsökande från Kosova med motiveringen att de inte har anledning att känna välgrundad fruktan för de serbiska myndigheternas bruk av etniskt diskriminerande lagar, riktade mot den albanska folkgruppen. Regeringen bör ges till känna att Utlänningsnämndens praxis och behandlingen av asylsökande från Kosova strider både mot utlänningslagens bestämmelser, flyktingkonventionen och barnkonventionen och att en omprövning måste ske av avvisningar till Kosova.
dels att utskottets hemställan under 22 bort ha följande lydelse: 22. beträffande asylsökande från Kosova att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:U630 yrkande 3, 1994/95:U608 yrkande 3, 1994/95:U611yrkande 5 och 1994/95:U623 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Visering inom EU m.m. (mom. 8, 9 och 65)
Sigge Godin (fp), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Visering inom EU (mom. 8)
Utskottet delar bedömningen i motionerna 1996/97:Sf19 och 1996/97:Sf21 att viseringspolitiken är ett inslag i kontrollen av invandringen till Sverige. Visumkravet får dock aldrig användas i syfte att hindra skyddsbehövande människor från att kunna söka asyl. Det finns en risk för att så sker. Sverige bör i internationella sammanhang och särskilt i EU verka för att viseringsplikten används mer restriktivt än i dag. Utskottet anser att regeringen bör tillsätta en utredning om viseringens konsekvenser för asylsökande. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Transportörsansvaret inom EU (mom. 9)
I motionerna 1996/97:Sf19 och 1996/97:Sf21 anförs att Sverige i EU bör verka för att transportörsansvaret avskaffas. Utskottet delar denna uppfattning och menar att ett reseföretag aldrig får tvingas att pröva någons rätt att söka asyl. En transportör saknar den kompetens som krävs för att avgöra om en utlänning kommer att kunna få flyktingstatus eller inte. Asylärenden skall handläggas av en kompetent myndighet. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Familjesplittring (mom. 65)
Enligt utskottets uppfattning är det oacceptabelt att familjer splittras vid avvisningar eller utvisningar. För att förhindra att så sker föreslår utskottet att en verkställighet skall inhiberas om det finns risk för familjesplittring. Dessutom bör ett förbud mot tvångssplittring införas i lagstiftningen. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag härom.
dels att utskottets hemställan under 8, 9 och 65 bort ha följande lydelse: 8. beträffande visering inom EU att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 14 och 1996/97:Sf21 yrkande 26 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkandena 25 och 27 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 9. beträffande transportörsansvaret inom EU att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf19 yrkande 17 och 1996/97:Sf21 yrkande 28 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 65. beträffande familjesplittring att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 6, 1996/97:Sf18 yrkande 27, 1996/97:Sf19 yrkande 22 och 1996/97:Sf21 yrkande 8 och med anledning av motion 1996/97:Sf15 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
12. Avvisning av f.d. jugoslaver m.m. (mom. 21, 25, 32, 43 och 45)
Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anser:
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Avvisning av f.d. jugoslaver (mom. 21)
Utskottet anser att avvisningar av f.d. jugoslaver måste upphöra, eftersom regeringen i Belgrad vägrar släppa in medborgare som sökt asyl i andra länder. Bl.a. har Polisen vid verkställigheten använt omvänd människosmuggling med flyg till Italien och sedan färja till Montenegro. I flera fall har de avvisade fängslats och misshandlats i Montenegro och då landet vägrat ta emot dem har de återkommit till Sverige. Avvisningarna strider mot flyktingkonventionen, vilket bör ges regeringen till känna.
Sänkt åldersgräns till 18 år (mom. 25)
Utskottet motsätter sig förslaget om att åldersgränsen för beviljande av uppehållstillstånd för ogifta barn sänks från 20 till 18 år. Ett argument som framförts är att gränsen för förvar av barn höjs från 16 till 18 år. Utskottet påpekar därför att barnkonventionen aldrig får tas till intäkt för försämringar för barn i den nationella lagstiftningen.
Återkallelse av tillstånd (mom. 32)
Utskottet anser att riksdagens beslut år 1989 om att bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktig identitet var mycket olyckligt. Det drabbar också barn på grund av handlingar av deras föräldrar, något som från rättsliga utgångspunkter är ytterst tveksamt. Utskottet anser därför att det i utlänningslagen måste införas en bestämmelse med innebörd att fråga om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktig identitet inte får väckas senare än två år efter tillståndets beviljande om det inte föreligger synnerliga skäl. Det anförda bör ges regeringen till känna.
Preskription av avvisnings- och utvisningsbeslut (mom. 43)
Enligt 8 kap. 15 § UtlL preskriberas avvisnings- och utvisningsbeslut efter fyra år. Utskottet anser att regeln har börjat tillämpas i strid med lagens förarbeten när det gäller personer som håller sig gömda. I sådana fall var det enligt föredragande statsrådet inte uteslutet att - efter att preskription inträtt - på nytt ta upp frågan om avvisning eller utvisning. Denna undantagsmöjlighet har numera blivit regel och utskottet anser att de tillämpande myndigheterna bör återgå till att följa lagstiftarens intentioner. Huvudregeln skall vara att en avvisning eller utvisning inte sker efter fyra år även om flyktingarna gömt sig.
Överföring av uppgifter (mom. 45)
Regeringen avser att överföra vissa uppgifter i tillståndsärenden från Polisen till Invandrarverket. Utskottet stöder detta förslag utom vad avser ansvaret för anknytningsutredningar, eftersom Invandrarverket kommer att finnas endast på få orter i landet. Samtidigt är det tveksamt om Polisen är bästa instans för sådana utredningar, och utskottet anser att ett kommunalt ansvar bör övervägas. I avvaktan på en sådan eventuell förändring bör ansvaret för anknytningsutredningar ligga kvar hos Polisen. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 21, 25, 32, 43 och 45 bort ha följande lydelse: 21. beträffande avvisning av f.d. jugoslaver att riksdagen med bifall till motion 1996/97:U606 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 25. beträffande sänkt åldergräns till 18 år att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 18, 1996/97:Sf18 yrkande 7 och 1996/97:Sf21 yrkande 9 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 2 kap. 4 § med den ändringen att i första stycket 2 18 år skall ersättas med 20 år , 32. beträffande återkallelse av tillstånd att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 43, 1996/97:Sf18 yrkandena 15, 16 och 30 och 1996/97:Sf21 yrkande 17 samt med avslag på motionerna 1996/96:Sf15 yrkande 1, 1996/97:Sf17 yrkande 5 och 1996/97:Sf20 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 43. beträffande preskription av avvisnings- och utvisningsbeslut att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 44 och 1996/97:Sf21 yrkande 20 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 45. beträffande överföring av uppgifter att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkandena 29 och 30 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf630 yrkande 16, 1996/97:Sf10 och 1996/97:Sf11 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
13. Organiserad illegal invandring (mom. 60)
Sigge Godin (fp) och Ulla Hoffmann (v) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivet avseende bort ha följande lydelse:
Organiserad illegal invandring (mom. 60)
Utskottet avvisar regeringens förslag att höja straffmaximum vid organiserad illegal invandring från fängelse i två år till fängelse i fyra år. Utskottet anser också att det inte skall vara straffbart att av ideella skäl hjälpa en asylsökande in i Sverige.
dels att utskottets hemställan under 60 bort ha följande lydelse: 60. beträffande organiserad illegal invandring att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 25, 1996/97:Sf13 yrkande 33 och 1996/97:Sf19 yrkande 18 och med avslag på motion 1996/97:Sf12 yrkande 4 dels avslår förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 10 kap. 5 §, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Grunderna för migrationspolitiken m.m. (mom. 2, 4, 51 och 61)
Sigge Godin (fp) och Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Grunderna för migrationspolitiken (mom. 2)
Utskottet anser att en samordnad politik för att bidra till att förebygga och/eller undanröja orsaker till flykt och påtvingad migration skall vara ett viktigt inslag i Sveriges internationella agerande såväl bilateralt som multilateralt. Inte minst FN-organ som UNHCR bör få ett kraftfullt stöd. Det är också viktigt med ett ökat stöd i närområdet. Enligt utskottets mening får dock satsningen på dessa områden inte tas till intäkt för en mer restriktiv asylpolitik. De långsiktiga satsningarna får inte ställas mot en fortsatt generös mottagning av asylsökande i Sverige. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Asylsökande (mom. 4)
Utskottet delar uppfattningen i motion 1996/97:Sf19 att det i debatten gjorts en medveten sammanblandning av begreppen flyktingar och övriga invandrare för att skapa intrycket av att de asylsökande huvudsakligen är ute efter att förbättra sin ekonomiska och sociala situation. Enligt utskottets mening måste asylrätten hållas isär från den allmänna migrationspolitiken. Efter tillfälliga ökningar av antalet asylsökande under 80- och 90-talet, till följd av situationen i först Östeuropa och sedan f.d. Jugoslavien, är antalet nu åter nere på eller rent av under tidigare nivåer. Antalet asylsökande från tredje världen har emellertid inte ökat sedan 80-talet. Utskottet anser att vad som anförts bör ges regeringen till känna.
Regeringens prövning av nya ansökningar (mom. 51)
Utskottet delar inte regeringens uppfattning att nya ansökningar generellt inte skall kunna överlämnas till regeringen av myndigheterna, eftersom det inte kan uteslutas att en ny ansökan har sådan karaktär att ett beslut kan vara praxisbildande. Utskottet avstyrker därför ändringen i 7 kap. 11 § andra stycket.
Transportörsansvar (mom. 61)
Utskottet finner det angeläget att riksdagen nu genom ett tillkännagivande till regeringen slår fast att det inte är aktuellt att införa bötesansvar för transportörer av asylsökande.
dels att utskottets hemställan under 2, 4, 51 och 61 bort ha följande lydelse: 2. beträffande grunderna för migrationspolitiken att riksdagen med bifall till motion 1996/97Sf19 yrkandena 3 och 4 och med anledning av motion 1996/97:Sf21 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 4. beträffande asylsökande att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf19 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 51. beträffande regeringens prövning av nya ansökningar att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 11 och 1996/97:Sf19 yrkande 16 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 7 kap. 11 § med den ändringen att andra stycket skall ha oförändrad lydelse. 61. beträffande transportörsansvar att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf615 yrkande 10 och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 26 samt med avslag på motion 1996/97:Sf12 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
15. Flyktningdefinitionen m.m. (mom. 11, 12, 19, 20, 23, 44, 47 och 62)
Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Flyktingdefinitionen (mom. 11)
För att underlätta tolkningen för myndigheterna anser utskottet att det är nödvändigt med ytterligare en förändring av lagtexten i 3 kap. 2 § ut- länningslagen. Utskottet föreslår därför ett tillägg till 3 kap. 2 § utlänningslagen av följande lydelse: Med förföljelse avses allvarliga kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter såsom de definierats i de konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som anges i bilaga till utlänningslagen. Enligt propositionen bör myndigheterna normalt kunna hämta vägledning från bl.a. flyktingkommissariatets rekommendationer och handbok. Utskottet anser emellertid att flyktingkommissariatets rekommendationer och handbok bör tjäna som vägledning vid fastställande av flyktingskap. Mot bakgrund av att det i de flesta europeiska länder är fler som får skydd som någon form av de facto-flyktingar än som konventionsflyktingar finns det också ett behov av att anpassa flyktingkonventionen till den förändrade flyktingsituationen. Det förslag som lagts fram av European Council on Refugees and Exiles bör genomföras i svensk lagstiftning. Innan en harmonisering av flyktingbegreppet skett inom EU bör det förhållandet, att Sverige på grund av en sådan regel i lagstiftningen mottagit oproportionellt många asylsökande av denna grupp jämfört med övriga EU-länder, utgöra ett särskilt skäl att vägra skydd enligt utlänningslagen. Regeringens praxisbeslut den 21 juni 1993 beträffande tillämpningen av flyktingkonventionen på asylsökande bosnier strider enligt utskottets mening mot en riktig tillämpning av konventionen. Beslutet har tagits till intäkt för att de flesta asylsökande som fått stanna i Sverige saknar eller har mycket svaga asylskäl. Detta är enligt utskottets mening helt oacceptabelt med tanke på de främlingsfientliga och rasistiska strömningar som finns i Sverige. Utskottet vill också framhålla att UNHCR har uttryckt stark oro över tendenser till insnävning av flyktingkonventionens tillämpning inom EU och inte minst i Sverige. Sveriges flyktingpolitik har också nyligen kritiserats starkt av människorättsorganisationen Human Rights Watch, som anser att svensk asylpolitik på flera sätt strider mot landets åtagande att försvara internationella mänskliga rättigheter. Organisationen har skrivit till utskottets ledamöter och uttryckt oro över att propositionen på ett antal punkter inte rättar till dessa brister. Som framgår av sid 22 i betänkandet är det inte ovanligt att en folkgrupp diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjligheter, just i syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt. Utskottet vill i anslutning till detta framhålla att svenska myndigheter i sådana situationer - i uppenbar strid med FN:s flyktingkommissariats handbok - har vägrat att ge flyktingstatus. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Förföljelse på grund av kön och homosexualitet (mom. 12)
Regeringen anser att det är en för vidsträckt tolkning att anse att kvinnor eller homosexuella skulle kunna utgöra viss samhällsgrupp . Utskottet anser dock att t.ex. ensamstående, muslimska kvinnor som förföljs på grund av att de inte har någon manlig släkting som kan försvara dem likaväl som homosexuella som förföljs i sitt hemland kan utgöra viss samhällsgrupp . EU hindrar inte ett enskilt medlemsland att tillämpa vidare regler. Utskottet anser att det är viktigt att Sverige är ett föregångsland vad gäller tolkningen av internationella konventioner. Utskottet anser därför att de som förföljs på grund av kön eller homosexualitet skall falla under flyktingkonventionens flyktingbegrepp. Utskottet anser vidare att risk för könsstympning bör betraktas som tillräckligt skäl för uppehållstillstånd på humanitär grund.
Inre flyktalternativet (mom. 19)
FN:s flyktingkommissariat har framfört att den svenska tillämpningen av begreppet inre flyktalternativ på sikt kunde komma att undergräva asylrätten. Detta alternativ kan bara föreligga om de villkor i fråga om skydd mot förföljelse, rörelsefrihet och möjlighet till försörjning m.m. som Flyktingpolitiska kommittén anger är uppfyllda. Dessutom måste villkoret i UNHCR:s handbok om att det under rådande omständigheter måste ha varit rimligt att förvänta sig att han eller hon använt sig av ett inre flyktalternativ vara uppfyllda. Utskottet anser också att det är en humanitär plikt att inte avvisa barnfamiljer till länder i krig eller där krigstillstånd råder.
Första asylland (mom. 20)
Även den svenska tillämpningen av begreppet första asylland kan enligt FN:s flyktingkommissariat på sikt komma att undergräva asylrätten. Den praxis som utvecklats i fråga om återsändande till första asylland innebär t.o.m. att återsändande sker till länder som inte tillträtt flyktingkonventionen, som inte har en asylprocedur och som inte ger ett effektivt skydd. Utskottet anser därför att det är nödvändigt att göra fullständigt klart för Invandrarverket och Utlänningsnämnden att avvisningar till första asylland bara får göras om det landet dels underrättas om att asylbegäran inte prövats i sak i Sverige, dels garanterar att den asylsökande får sin ansökan behandlad i en reguljär asylprocess och dels har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen och ger effektivt och varaktigt skydd åt skyddsbehövande.
Asylsökande kurder (mom. 23)
I princip pågår det ett inbördeskrig i Turkiet. Mer än tjugo års politiskt våld har bidragit till en minskad respekt för mänskliga rättigheter. Värst utsatta för regeringens terror är kurderna i sydöstra Turkiet. Till denna verklighet utvisas regelmässigt turkiska kurder från Sverige. Det inre flyktalternativ som Invandrarverket och Utlänningsnämnden hänvisar till är oacceptabelt. Enligt utskottets mening är det ett oavvisligt krav att regeringen i denna fråga omprövar sin flyktingpolitik. Alla turkiska kurder som varit i Sverige flera år måste få möjlighet att få sin sak prövad en gång till. Prövningen måste göras med utgångspunkt i att de talar sanning och att rädslan att återvända är befogad. En samlad bedömning av all dokumention måste göras. I Iran intensifieras förtrycket av oliktänkande. De iranska kurderna utsätts för en systematisk förföljelse. Utskottet menar att Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör ta särskild hänsyn till de iranska kurdernas situation vid prövningen av dessa ärenden. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Inhibition (mom. 44)
I ett fall där en iransk kvinna ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och där Utlänningsnämnden avslagit hennes ansökan tvingades hon gömma sig under tiden som Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna kommunicerade ärendet med Sverige. Detta är förstås inte acceptabelt. Utskottet anser därför att det bör införas en regel i utlänningslagen om att inhibition skall beslutas om Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna har beslutat att kommunicera med regeringen en anmälan om att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle strida mot artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.
Utlandsmyndigheternas befattning med asylärenden (mom. 47)
Vid prövningen av asylärenden förekommer det inte sällan att Sveriges ambassader lämnar skriftliga rapporter och yttranden. Utskottet anser att det finns anledning att ifrågasätta lämpligheten i detta förfarande. Dessa myndigheters huvuduppgift är att värna om goda relationer länderna emellan och främja svenska företags marknadspositioner i aktuellt land. När det gäller mänskliga rättigheter torde t.ex. Amnesty International och Human Rights Watch ha större sakkunskap och kunna göra bättre bedömningar. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Barnets bästa (mom. 62)
Utlänningsnämnden har i sin praxis starkt bidragit till att barnkonventionen inte blivit det verktyg för genomförande av barnens rättigheter som är konventionens syfte. Detta har sin grund i att nämnden bortser från Högsta domstolens och Regeringsrättens praxis vad beträffar internationella konventioners betydelse för svensk rättstillämpning. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen detta till känna. Utskottet anser att barnkonventionen bör införlivas i svensk lagstiftning genom inkorporation, dvs. att det utfärdas en lag vari föreskrivs att konventionen skall gälla som lag i Sverige. Detta skulle medföra att medvetenheten hos svenska myndigheter om konventionen ökar och att dess status höjs. Vad utskottet anfört om inkorporering av barnkonventionen bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 11, 12 19, 20, 23, 44, 47 och 62 bort ha följande lydelse: 11. beträffande flyktingdefinitionen att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf13 yrkandena 10, 11, 15 och 16 och 1994/95:Sf637 yrkande 9 och med anledning av motion 1996/97:Sf18 yrkande 22 samt med avslag på motion 1996/97:Sf21 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 12. beträffande förföljelse på grund av kön och homosexualitet att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf637 yrkande 11, 1996/97:Sf13 yrkande 5 och 1996/97:Sf18 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1994/95:Sf12 yrkande 1, 1994/95:Sf605 yrkande 2, 1994/95:Sf630 yrkande 10, 1996/97:Sf16 och 1996/97:Sf19 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 19. beträffande inre flyktalternativet att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 20, 1994/95:Sf637 yrkande 12 och 1994/95:U621 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 20. beträffande första asylland att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 23. beträffande asylsökande kurder att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:U621 yrkande 4, 1994/95:U640 yrkandena 5 och 8, 1996/97:Sf14 och 1996/97:U631 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 44. beträffande inhibition att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 23 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 47. beträffande utlandsmyndigheternas befattning med asylärenden att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkande 31 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 62. beträffande barnets bästa att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf13 yrkandena 34 och 35 och med avslag på motionerna 1994/95:Sf630 yrkandena 4 och 7, 1994/95:So601 yrkande 8, 1996/97:Sf18 yrkande 23, 1996/97:Sf19 yrkande 7, 1996/97:Sf21 yrkandena 11 och 12 och 1996/97:Sf606 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
16. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 27, 39, 42, 63, 68 och 70)
Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att utskottets yttrande i nedan angivna avseenden bort ha följande lydelse:
Europeiskt flyktingbegrepp (mom. 5)
Utskottet anser att Sverige i EU bör verka för en gemensam flyktingdefinition som överensstämmer med de flyktingbegrepp som finns i OAU- konventionen och Cartagenadeklarationen. Skulle Sverige ensamt införa en sådan definition av flyktingbegreppet skulle det leda till ett ökat invandringstryck. Enligt utskottets mening bör även rätten till asyl föras in i Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Detta skulle innebära ett närapå alleuropeiskt ansvarstagande för asylsökande, och medlemsländernas praxis skulle kunna prövas av Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Vad utskottet anfört bör riksdagen ge regeringen till känna.
Andra anhöriga (mom. 27)
Enligt regeringens förslag kommer vissa kategorier personer som hittills kunnat få uppehållstillstånd att i fortsättningen bara få det i undantagsfall. Det gäller t.ex. studerande barn över 18 år och barn som gör militärtjänst men även sjuka, handikappade och utvecklingsstörda som bor på institution. Utskottet motsätter sig också att möjligheterna begränsas att bevilja uppehållstillstånd för den s.k. sista länken. Det är inte rimligt att för uppehållstillstånd för personer inom dessa grupper kräva att de i hemlandet skall ha ingått i samma hushållsgemenskap. Utskottet anser därför att regeringen bör återkomma med lagförslag som tillgodoser vad utskottet anfört.
Omedelbar verkställighet (mom. 39)
Utskottet anser att rättssäkerhetsskäl kräver att ett beslut om avvisning aldrig skall få verkställas innan det vunnit laga kraft. Regeringen bör snarast lägga fram ett lagförslag härom.
Uppföljning av avvisade personer (mom. 42)
Asylsökande som avvisas från Sverige går ett osäkert öde till mötes. Enligt utskottets mening är det därför viktigt att man från svensk sida så långt möjligt vidtar åtgärder som stärker deras säkerhet i hemlandet. Det är också viktigt att Invandrarverket eller annat lämpligt organ får till uppgift att följa situationen för de personer som avvisas, t.ex. i form av ett representativt urval. Detta är nödvändigt både av humanitära skäl och för att man skall kunna bedöma riktigheten av fattade beslut. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Direktavvisning av ett ensamt barn (mom. 63)
Ett asylsökande barn som kommer till Sverige utan vårdnadshavare befinner sig i en särskilt utsatt och sårbar situation. Enligt utskottets mening bör därför ett ensamt barn under inga omständigheter avvisas till sitt hemland utan att de svenska myndigheterna har förvissat sig om att någon anhörig tar emot barnet. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Nya ansökningar (mom. 68)
Barnkommittén har tagit upp frågan om en sökande skall behöva vara tillgänglig för myndigheterna när en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd skall prövas. Även om regeringen inte nu lagt fram något förslag anser utskottet att riksdagen bör uttala att ett krav på tillgänglighet för verkställighet inte bör införas.
Rättshjälp (mom. 70)
Det är enligt utskottets mening inte lämpligt att Invandrarverket är den myndighet som skall förordna offentliga biträden i ärenden som handläggs vid verket. De offentliga biträdena bör i stället utses av ett fristående organ. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5, 27, 39, 42, 63, 68 och 70 bort ha följande lydelse: 5. beträffande europeiskt flyktingbegrepp att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkandena 4 och 5 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf13 yrkande 17 och 1996/97:Sf19 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 27. beträffande andra anhöriga att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf18 yrkande 8 och 1996/97:Sf21 yrkandena 7 och 10 och med anledning av motion 1996/97:Sf19 yrkande 11 samt med avslag på motion 1994/95:U610 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 39. beträffande omedelbar verkställighet att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf23 yrkande 6 och 1996/97:Sf21 yrkande 23 och och med anledning av motion 1996/97:Sf13 yrkande 29 samt med avslag på motion 1994/95:Sf617 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 42. beträffande uppföljning av avvisade personer att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Sf609 och 1994/95:Sf611 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 63. beträffande direktavvisning av ett ensamt barn att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf606 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 68. beträffande nya ansökningar att riksdagen med bifall till motion 1996/975:Sf21 yrkande 19 och med avslag på motion 1996/97:Sf12 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 70. beträffande rättshjälp att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf21 yrkande 22 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Ragnhild Pohanka (mp) anför:
Miljöpartiet de gröna har i första hand yrkat avslag på propositionen, eftersom propositionen inte motsvarar Miljöpartiets syn på flykting- och invandrarpolitiken som vi anser skall vara generös, human och solidarisk. Miljöpartiet delar regeringens uppfattning att flyktingpolitiken skall ses som en helhet, där även utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken innefattas. Miljöpartiet anser däremot att miljöflyktingar och de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet riskerar förföljelse skall få skydd som konventionsflyktingar. Vidare bör de facto-flyktingar och krigsvägrare kvarstå som skyddsbegrepp. Begreppet krigsvägrare bör därvid omfatta även den som vägrar att delta i inbördeskrig och andra interna konflikter. Rättstillämpningen beträffande möjligheterna att få uppehållstillstånd av humanitära skäl har visat sig alltför restriktiv, och utlänningslagen behöver göras mer tydlig och generös. Vidare är regeringens förslag till bestämmelser om anhöriginvandring alltför snävt. Även i andra frågor vill Miljöpartiet ha en annan lösning. Eftersom jag inte fått gehör i utskottet för avslagsyrkandet, avstår jag från att reservera mig i den delen och återkommer i stället reservationsvis med de alternativa förslag Miljöpartiet har i de enskilda frågorna.
2. Tortyr och våldtäkt (mom. 15) och beviskraven (mom. 17)
Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anför:
Den som känner välgrundad fruktan för att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling är enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 i förslaget till ändring av utlänningslagen att anse som skyddsbehövande. I propositionen har också framhållits vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller risken för att utsättas för sådan förföljelse, och att någon fullständig bevisning om risken sällan kan läggas fram varför sökandens berättelse bör godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Med hänsyn härtill har vi avstått från att reservera oss under momenten 15 och 17 och förutsätter att myndigheterna vid sin tillämpning följer de uttalanden som gjorts av regering och riksdag i anslutning till den nya skyddsgrunden och om bevisningen i asylärenden.
3. Uppskjuten invandringsprövning (mom. 31)
Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anför:
Som framgår av betänkandet har en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en person som bor här, när risken bedöms som påtaglig att den senare kommer att utsätta den utländska medborgaren för misshandel eller annan kränkande behandling. Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 mars 1997. Vi har med hänsyn härtill inget yrkande i frågan, men vill understryka angelägenheten av att uppdraget resulterar i ett förslag till åtgärder snarast från regeringen.
4. Besöksvisum (mom. 35)
Sigge Godin (fp) och Ragnhild Pohanka (mp) anför:
Invandrarverkets praxis när det gäller besöksvisum har enligt vår uppfattning varit alltför restriktiv. Med de uttalanden som gjorts om vikten av att viseringskrav inte i onödan försvårar besök av släktingar och genom att viseringstiden numera kan förlängas till ett år, förutsätter vi att praxis blir mer generös. Vi har därför avstått från att reservera oss i denna fråga.
5. Handläggningsfrågor (mom. 58)
Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anför:
Såväl Miljöpartiet som Kristdemokraterna anser att asylärenden bör handläggas i domstolsmässiga former. Regeringen kommer att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att bl.a. utreda mer grundläggande förändringar av instans- och processordningen. Vi avser att inom ramen för denna utredning verka för att vår uppfattning i frågan får gehör.
6. Nya ansökningar (mom. 68)
Ragnhild Pohanka (mp) och Rose-Marie Frebran (kd) anför:
Regeringen har inte lagt fram något förslag om att utlänningar, som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och därefter gömt sig, skall finnas tillgängliga för verkställighet om en ny ansökan skall kunna prövas. Vi anser att detta är tillfredsställande och förutsätter att Miljöpartiet och Kristdemokraterna, om frågan blir föremål för ytterligare beredning, kommer att ha möjlighet att påverka denna.
7. Barns asylskäl m.m. (mom. 72)
Sigge Godin (fp) och Ragnhild Pohanka (mp) anser:
Folkpartiet och Miljöpartiet anser liksom utskottet att de förslag regeringen lagt fram, om att barnets inställning skall klargöras vid en ansökan om uppehållstillstånd, förstärker barnets ställning i asylprocessen. Vi förutsätter att myndigheterna också följer de uttalanden som regeringen gjort i anslutning till förslaget och har därför för närvarande inget yrkande i frågan.
I propositionen framlagda lagförslag
Av utskottet framlagda lagförslag
Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)
Härigenom föreskrivs att 41 § rättshjälpslagen (1972:429)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 §2 Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende 1. hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård enligt 7, 9, 12 eller 14 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och vid överklagande enligt 32 eller 33 § samma lag av beslut om intagning för tvångsvård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra, angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16 § samma lag, vid överklagande av beslut om rättspsykiatrisk vård enligt 18 § första stycket 1 eller 2 samma lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med beslut enligt 31 kap. 3 § brottsbalken om särskild utskrivningsprövning, 2. hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, 3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhändertagande enligt 6 §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 § eller upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 samma lag, 4. hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart omhändertagande enligt 13 § samma lag, 5. angående 5. angående avvisning enligt avvisning enligt utlänningslagen utlänningslagen (1989:529), dock (1989:529), dock inte hos inte hos polismyndighet, polismyndighet, såvida inte såvida inte utlänningen enligt utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § 6 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen utlänningslagen hållits i förvar hållits i förvar längre än tre längre än tre dagar, dagar; offentligt biträde skall dock alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen, 7. angående utvisning och anmälningsplikt enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 8. angående uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen, om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning, 9. angående 9. angående verkställighet verkställighet enligt enligt utlänningslagen, om utlänningslagen, om utlänningen hålls i utlänningen hålls i förvar enligt 6 förvar enligt 6 kap. 2 eller kap. 2 eller 3 § utlänningslagen 3 § utlänningslagen sedan mer än sedan mer än tre tre dagar, dagar; offentligt biträde skall dock alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet, 10. hos regeringen angående beslut enligt 11 § lagen om särskild utlänningskontroll, 11. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen, 12. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken, 13. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, 14. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, 15. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats, 16. hos allmän förvaltningsdomstol angående tillfälligt omhändertagande enligt 37 §, tvångsisolering enligt 38, 39 eller 41 § eller upphörande av tvångsisolering enligt 42 § smittskyddslagen (1988:1472).
__________________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
1 Lagen omtryckt 1993:9. 2 Senaste lydelse 1995:775.
Av utskottet framlagt förslag till lydelse av 11 kap. 8 § utlänningslagen (1989:529)
Lydelse enligt bet. Utskottets förslag 1996/97:JuU3
11 kap. 8 §
I ärende angående 1. avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar, 2. utvisning enligt 4 kap. 3 §, 3. uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b §, om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning, 4. verkställighet enligt denna lag om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar, eller 5. hemsändande enligt 12 kap. 3 §, skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen m.m. 2 Motionerna 3 Utskottet 19 Omvärldsbakgrund Sverige och världen 19 Internationella konventioner och flyktingbegreppet 19 Internationella organisationer 21 Migration och flyktingsituationen i världen 22 Invandringen till Sverige 23 Grunderna för migrationspolitiken 25 Propositionen 25 Motionerna 27 Utskottets bedömning 28 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och Sveriges roll 28 Samarbetet i ett globalt perspektiv 28 Samarbetet i regionalt perspektiv och samarbetet inom EU 30 Motionerna 32 Utskottets bedömning 34 Utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 35 Rätt till skydd och invandring i Sverige 35 Skyddsbehövande 36 Propositionen 37 Motionerna 41 Utskottets bedömning 45 Övriga skyddsbehövande 46 Beviskrav m.m. 48 Rätt till invandring i andra fall 49 Gällande ordning 49 Propositionen 50 Motionerna 51 Utskottets bedömning 53 Återkallelse av uppehållstillstånd 55 Gällande bestämmelser 55 Motionerna 55 Utskottets bedömning 56 Visering 57 Gällande bestämmelser 57 Propositionen 57 Motionerna 58 Utskottets bedömning 58 Tidsbegränsade uppehållstillstånd 59 Gällande bestämmelser 59 Propositionen 60 Motionerna 61 Utskottets bedömning 61 Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut 62 Gällande bestämmelser 62 Propositionen 63 Motionerna 64 Utskottets bedömning 65 Ansvariga myndigheter 67 Gällande ordning 67 Propositionen 68 Motionerna 69 Utskottets bedömning 71 Styrning av rättstillämpningen 73 Gällande ordning 73 Propositionen 73 Motionerna 75 Utskottets bedömning 75 Rättssäkerhet 76 Identitetsfrågor 76 Propositionen 76 Motionerna 77 Utskottets bedömning 77 Muntlig handläggning 78 Beslutsmotiveringar 79 Överklagande av beslut 80 Vilandeförklaring av ärenden 80 Handläggning 82 Propositionen 82 Motionerna 83 Utskottets bedömning 84 Organiserad illegal invandring 84 Transportörer 85 Barn 86 Barnkonventionen 86 Hänsynstagande till barnets bästa 89 Motionerna 90 Utskottets bedömning 92 Verkställighet 92 Motionerna 93 Utskottets bedömning 93 Familjeåterförening 94 Motionerna 94 Utskottets bedömning 95 Gömda barn 95 Motionerna 96 Utskottets bedömning 96 Förvar 97 Motionerna 98 Utskottets bedömning 99 Rättshjälp 99 Ställföreträdare 101 Utredning 101 Motionerna 103 Utskottets bedömning 103 Omhändertagande enligt LVU 103 Motionerna 104 Utskottets bedömning 104 Faderskapsutredning 105 Återvandring 105 Utskottets bedömning 107 Ikraftträdande 108 Hemställan 108 Reservationer 116 1. Krav på försörjning m.m. (mom. 28, 36, 60 och 61) 116 2. Regeringens ärendeprövning m.m. (mom. 52, 58 och 67) 118 3. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 12, 14, 27, 29, 32, 36, 58, 62 och 69) 119 4. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 7, 8, 10, 15, 16, 26, 30, 31, 36, 39, 48, 49, 53, 55, 57, 58, 59, 61, 64, 66, 67, 69, 71, 72 och 75) 122 5. Schengenöverenskommelsen m.m. (mom. 7, 14, 29, 41, 53, 56, 57, 67 och 69) 131 6. Grunderna för migrationspolitiken m.m. (mom. 2, 14, 24, 62 och 69) 134 7. Invandrarverket (mom. 50) 136 8. Krigsvägrare (mom. 13) 136 9. Visering m.m. (mom. 34 och 73) 137 10. Asylsökande från Kosova (mom. 22) 137 11. Visering inom EU m.m.(mom. 8, 9 och 65) 138 12. Avvisning av f.d. jugoslaver m.m. (mom. 21, 25, 32, 43 och 45) 139 13. Organiserad illegal invandring (mom. 60) 141 14. Grunderna för migrationspolitiken m.m. (mom. 2, 4, 51 och 61) 141 15. Flyktningdefinitionen m.m. (mom. 11, 12, 19, 20, 23, 44, 47 och 62) 142 16. Europeiskt flyktingbegrepp m.m. (mom. 5, 27, 39, 42, 63, 68 och 70)146 Särskilda yttranden 148 1. Avslag på propositionen (mom. 1)148 2. Tortyr och våldtäkt (mom. 15) och beviskraven (mom. 17) 149 3. Uppskjuten invandringsprövning (mom. 31) 149 4. Besöksvisum (mom.35) 149 5. Handläggningsfrågor (mom. 58) 150 6. Nya ansökningar (mom. 68) 150 7. Barns asyskäl (mom.72) 149 Bilaga 1 Regeringens lagförslag .150 Bilaga 2 Av utskottet framlagda lagförslag 172