Upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp
Betänkande 1991/92:TU6
Trafikutskottets betänkande
1991/92:TU06
Upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp
Innehåll
1991/92
TU6
Sammanfattning
Enligt 1989 års lag om tillstånd till överlåtelse av skepp, den s.k. flagglagen, får ett svenskt registreringspliktigt skepp eller andel däri inte överlåtas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om skeppet genom överlåtelsen upphör att vara svenskt. Lagen motiverades vid sin tillkomst främst med en hänvisning till beredskapsaspekter. I betänkandet tillstyrker utskottet ett förslag i proposition 1991/92:64 om upphävande lagen samt avstyrker en s-motion och en v-motion om avslag på propositionen. S-ledamöterna reserverar sig, nyd-ledamoten avger ett särskilt yttrande och v-suppleanten avger en meningsyttring.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1991/92:64 att riksdagen antar förslaget till lag om upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp. Lagförslaget har fogats som bilaga till detta betänkande.
Motionerna
1991/92:T12 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:64.
1991/92:T13 av Birger Rosqvist m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:64 om tillstånd till överlåtelse av skepp.
Nu gällande ordning
Lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp (flagglagen) trädde i kraft den 1 januari 1990 (prop. 1989/90:22, bet. TU8, rskr. 63). Lagen ersatte då en tidigare lag i ämnet, nämligen lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse av fartyg. Den lagen var tidsbegränsad, men giltighetstiden förlängdes åtskilliga gånger fram till dess att den gällande lagen trädde i kraft.
Enligt 1 § i den nu gällande lagen får ett svenskt registreringspliktigt skepp eller andel däri inte överlåtas utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, om skeppet genom överlåtelsen upphör att vara svenskt. Vid prövningen av frågor om tillstånd till överlåtelse skall enligt 5§ särskilt beaktas skeppets betydelse för landets totalförsvar, den flagg som skeppet är avsett att föra, möjligheterna att driva skeppet lönsamt under svensk flagg och andra från sjöfartspolitisk synpunkt betydelsefulla omständigheter. Enligt en till lagen anslutande förordning (1989:994) om tillstånd till överlåtelse av skepp prövas tillståndsfrågor av sjöfartsverket. Verket skall dock med eget yttrande underställa ärendet regeringens prövning, om någon av de ombordanställdas organisationer har motsatt sig bifall till en ansökan eller om ärendet bedöms ha större principiell eller allmän räckvidd. Enligt lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. gäller särskilda föreskrifter om överlåtelse eller upplåtelse av fartyg vid krig eller krigsfara eller andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Den lagstiftningen berörs dock inte i propositionen.
Bakgrund
1977 års lagstiftning skall ses mot bakgrund av att den svenska handelsflottan fr.o.m. år 1975 minskade kraftigt med avseende på antalet fartyg och antalet sysselsatta ombord. Svenska rederier började samtidigt i ökad utsträckning engagera sig i ägande och drift av fartyg under utländsk flagg. Genom att fartyget efter överlåtelsen kom att föra andra nationers flagg kunde det bemannas med utländsk arbetskraft, varvid bemanningskostnaden sjönk betydligt. Skillnaden i bemanningskostnader mellan fartyg under svensk flagg och vissa andra nationers flagg hade vid 1970-talet blivit så stor att svenska redare hade svårt att driva fartygen lönsamt i den internationella konkurrensen. Problemet var detsamma för flertalet traditionella sjöfartsnationer. Avsikten med 1977 års lag var att förbjuda överlåtelser där det svenska rederiet även efter överlåtelsen hade kvar den ekonomiska och driftsmässiga kontrollen över fartyget. Om så inte var fallet, var överlåtelsen i praktiken tillåten. Detsamma gäller enligt den nya flagglagen. Där har emellertid huvudvikten lagts vid hänsynen till den svenska beredskapen. Det har från beredskapssynpunkt ansetts angeläget att det finns såväl ett tillräckligt antal fartyg under svensk flagg som aktiva svenska sjömän att bemanna dem med. Sedan år 1989 har bidrag utgått till svenska rederier för svenska handelsfartyg i fjärrfart (prop. 1987/88:129, bet. TU27, rskr. 337 och prop. 1988/89:56, bet. TU6, rskr. 85). Bidraget utgörs dels av den sjömansskatt som redaren har betalat in, dels av ett bidrag om 38000 kr. per helårsanställd sjöman för sociala avgifter. Bidraget finansieras via sjätte huvudtitelns anslag Bidrag till svenska rederier. För innevarande budgetår har riksdagen anvisat 550 milj.kr. över anslaget. Genom bidraget har svenska redares bemanningskostnader blivit mer jämförbara med andra redares kostnader på de marknader där svensk sjöfart i huvudsak är verksam. Bidraget har medfört att minskningen av den svenska handelsflottan har stannat av.
Regeringens överväganden och förslag
I propositionen framhålls att minskningen av den svenska handelsflottan har fortsatt även efter tillkomsten av 1977 års flagglag. Lagstiftningen har fördröjt utvecklingen men inte helt kunnat hindra fortsatt utflaggning. Det finns anledning anta att lagen i själva verket utgjort en spärr mot registrering i det svenska fartygsregistret av svenska redares nyförvärv på grund av att redaren känt osäkerhet om tillstånd till utflaggning skulle komma att meddelas vid ändrade förhållanden. Det är regeringens avsikt -- framhålls det vidare i propositionen -- att föreslå riksdagen att bidraget till svenska rederier avvecklas. Därvid kan det bli aktuellt med andra åtgärder så att en handelsflotta under svensk flagg och med en i möjligaste mån svensk bemanning kan bevaras. Frågan vilka åtgärder som är lämpligast för att nå detta syfte är emellertid komplicerad och kräver ytterligare överväganden. Det beredskapsskäl som utgjorde huvudmotivet för den nuvarande flagglagen har med den utveckling som under senare tid ägt rum i vår omvärld inte längre samma tyngd, framhåller regeringen. Det är i alla händelser inte rimligt att svenska redare när bidraget upphör skall vara underkastade de restriktioner som flagglagen innebär, särskilt inte om några alternativ till utflaggning för att sänka kostnaderna till en konkurrenskraftig nivå då ännu inte står till buds. Vidare är flagglagen inte möjlig att behålla när ett EES-avtal har trätt i kraft. Att behålla lagen så länge bidraget utgår är knappast meningsfullt. I enlighet med de sålunda återgivna övervägandena föreslår regeringen att riksdagen antar ett genom propositionen framlagt förslag till lag om att flagglagen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1991.
Utskottet
I motion T13 (s) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna framhåller att regeringens planer på att slopa nuvarande system med återbetalning till redarna av skatter och sociala avgifter medför att oro skapas inte bara bland ombordanställda. Även redare ser sina konkurrensförutsättningar rubbade. Genom att slopa flagglagen vill regeringen ge redarna möjlighet också till utlandsetablering utan hinder. Effekten härav på t.ex. sysselsättning, arbetsrätt och bytesbalans belyses emellertid inte i propositionen. Även i motion T12 (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna framhåller att flagglagen ger de fackliga organisationerna möjlighet att påverka utflaggningen av svenska fartyg. Fartyg under bekvämlighetsflagg -- fortsätter motionärerna -- kan utnyttja andra länders bristande eller icke existerande lagar på arbetsrättens område och även anställa manskap med mycket låga avtal eller inga skriftliga avtal alls. Anställning av billig arbetskraft är ofta förenad med att denna saknar utbildning och kunskaper i säkerhetsfrågor. Språkproblemen och möjligheterna att förstå instruktioner på dessa fartyg kan vara avsevärda. Fartygskatastrofen med färjan Scandinavian Star och ett flertal andra incidenter anses sammanhänga med dåligt utbildat manskap. Om rederistödet avvecklas och svenska redare bereds möjlighet att anställa utländska sjömän på mycket låga avtal torde tusentals svenska sjömän förlora sina arbeten. En svår arbetsmarknadskonflikt kan också utlösas.
Utskottet ansluter sig för sin del till de överväganden som enligt propositionen talar för att flagglagen bör upphävas. Svenska rederier bör enligt utskottets mening ha samma möjligheter som övriga svenska företag att bedriva utlandsbaserad verksamhet. Utskottet förutsätter att svenska fartyg som kan komma att utflaggas kommer att omfattas av de säkerhets-, minimibemannings- och arbetstidsregler varom internationella överenskommelser träffats inom ramen för det arbete som bedrivs av FNs fackorgan Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) och Internationella arbetsorganisationen (ILO). Den överenskommelse om hamnstatskontroll som sedan år 1982 gäller mellan sjöfartsverket och sjöfartsmyndigheterna i 13 andra västeuropeiska stater syftar till att säkerställa att fartyg av alla nationaliteter som besöker någon av de 14 staternas hamnar uppfyller krav av det angivna slaget. Som framgår av propositionen överväger regeringen åtgärder i syfte att bevara en handelsflotta under svensk flagg och med en i möjligaste mån svensk bemanning. I avvaktan på regeringens förslag till sådana åtgärder tillstyrker utskottet det nu aktuella regeringsförslaget och avstyrker motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1991/92:T12 och 1991/92:T13 antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp. res. (s) men. (v)
Stockholm den 5 december 1991
På trafikutskottets vägnar
Birger Rosqvist
I beslutet har deltagit: Birger Rosqvist (s), Rolf Clarkson (m), Håkan Strömberg (s), Elving Andersson (c), Sten-Ove Sundström (s), Sten Andersson i Malmö (m), Margareta Winberg (s), Lars Svensk (kds), Kenneth Attefors (nyd), Bo Nilsson (s), Anita Jönsson (s), Lars Björkman (m), Jarl Lander (s), Hugo Bergdahl (fp) och Tom Heyman (m).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Birger Rosqvist, Håkan Strömberg, Sten-Ove Sundström, Margareta Winberg, Bo Nilsson, Anita Jönsson och Jarl Lander (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Utskottet ansluter" och slutar med "avstyrker motionerna" bort ha följande lydelse: I propositionen erinras om det stöd till svenska rederier för svenska handelsfartyg i fjärrfart som riksdagen beslutade om år 1988. Tack vare detta stöd har -- som regeringen framhåller -- svenska redares bemanningskostnader blivit mer jämförbara med andra redares kostnader på de marknader där svensk sjöfart i huvudsak är verksam. Som en följd härav har minskningen av den svenska handelsflottan upphört och utvecklingen av det svenskflaggade tonnaget vänt uppåt. De ombordanställda på svenska handelsfartyg i fjärrfartyg betalar inkomstskatt, men skatten återbetalas till redaren. Redarens arbetsgivarkostnad reduceras ytterligare genom att staten återbetalar 38000 kr. per helårsanställd sjöman på svenskt handelsfartyg i fjärrfart för sociala avgifter. Rederistödet har därmed givits en specifikt svensk utformning som innebär att de ombordanställdas sociala förmåner kan bibehållas genom att lönerna är bruttolöner. Sjukförsäkring, pensioner m.m. beräknas enligt svensk sociallagstiftning på grundval av bruttolönen. I fartyg under flera andra länders flagg betalar de ombordanställda inte inkomstskatt och redaren kan få lägre lönekostnader genom att enbart betala ut nettolöner. Nu aviserar regeringen ett slopande av de återbetalningar som givit svenska redare internationellt konkurrenskraftiga villkor. I Sverige har den indirekta skattebefrielsen och återbetalningen av sociala avgifter kommit att framstå som ett av staten utbetalat bidrag. Det är detta som i budgetbesparingssyfte nu främst framstår som skäl för regeringens propåer om att avveckla den svenska modellen i sjöfartspolitiken. Enligt vad utskottet erfarit överväger regeringen att införa ett helt nytt system inom sjöfarten, där såväl andra lönemässiga som sociala och arbetsrättsliga förhållanden än vad som hittills gällt i Sverige skall råda. Bl.a. innebär de åtgärder som regeringen överväger att skattebefrielse skall gälla för ombordanställda. Härigenom elimineras visserligen en utgift i statsbudgeten, men utebliven inbetalning av skatt eller återbetalning av inbetald skatt tar ut vartannat. Och ett införande av nettolöner äventyrar de ombordanställdas sociala förmåner som beräknas på grundval av bruttolöner. Till allt detta kommer att regeringen, som framgår av proposition 1991/92:38, avser att införa ett svenskt, internationellt fartygsregister. Härigenom vill man skapa möjligheter för svenska redare att på svenska fartyg, under svensk flagg, anställa utländsk lågavlönad besättning med betydligt sämre arbetsrättsliga villkor än de svenska. Utskottet vill redan nu med skärpa göra klart att det motsätter sig de förändringar av sjöfartspolitiken som regeringen sålunda överväger. Regeringens propåer medför helt naturligt att oro skapas bland de ombordanställda. Men även redare har anledning att känna oro inför den förändring av deras konkurrensförutsättningar som ett slopande av rederistödet innebär. Regeringen inser att ett slopande av återbetalningssystemet -- den svenska modellen -- medför att utlandsetablering åter blir högaktuell för rederinäringen och vill därför redan nu underlätta en sådan genom att avskaffa flagglagen. Effekten härav på exempelvis sysselsättning, arbetsrätt och bytesbalans mäktar regeringen emellertid inte belysa. Utskottet förordar för sin del en långsiktig sjöfartspolitik för främjande av sjöfart även fortsättningsvis under svensk flagg och med besättningar för vilka svensk arbetsrätt och svenska avtal gäller. Med det anförda avstyrker utskottet propositionen och tillstyrker motionerna T13 (s) och T12 (v), vari yrkas avslag på propositionen.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionerna 1991/92:T12 och 1991/92:T13 avslår det i propositionen framlagda förslaget till lag om upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp.
Särskilt yttrande
Kenneth Attefors (nyd) anför:
Ny Demokrati ser upphävandet av flagglagen som ett första steg på väg mot en ny sjöfartspolitik. Ytterligare inslag i en sådan politik, som regeringen redan aviserat förslag om, är ett slopande av det nuvarande sjöfartsstödet och införandet av ett svenskt, internationellt fartygsregister. Ny Demokrati kommer att i stort sett ställa sig positivt till sådana förslag. Vi vill dock understryka vikten av att både staten och redarna tar sitt ansvar, om den nya sjöfartspolitiken skulle visa sig ge upphov till sociala problem. Underhandskontakter med företrädare för Sveriges redareförening har glädjande nog visat att man är beredd att ta detta ansvar.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Vänsterpartiet har i sin motion T12 belyst de negativa konsekvenserna av ett genomförande av regeringens förslag om upphävande av flagglagen. Exempel på sådana konsekvenser är försämrad sjösäkerhet samt arbetslöshet för tusentals svenska sjömän i takt med att det fackliga inflytandet över sjöfarten elimineras och arbetsrättens innehåll försvagas. I den nämnda motionen har därför -- liksom i motion T13 (s) -- yrkats avslag på propositionen. Enligt min mening bör riksdagen bifalla dessa motioner.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet borde ha hemställt:
att riksdagen dels med bifall till motionerna 1991/92:T12 och 1991/92:T13 avslår det i propositionen framlagda förslaget till lag om upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp, dels som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.
Propositionens lagförslag
Bilaga
Förslag till Lag om upphävande av lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp
Härigenom föreskrivs att lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp skall upphöra att gälla vid utgången av år 1991.