Utrikessekretessen m.m.
Betänkande 1994/95:KU18
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU18
Utrikessekretess m.m.
Innehåll
1994/95 KU18
Sammanfattning
På grundval av proposition 1994/95:112 lägger konstitutionsutskottet i detta betänkande fram ett förslag till en omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit införs nämligen i bestämmelsen om utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Det innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är motiverat i första hand av en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till insyn i allmänna angelägenheter.
I betänkandet föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att en bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet införs i lagen.
Till betänkandet har fogats en reservation (v och mp).
Propositionen
I proposition 1994/95:112 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslaget, som har lagts fram efter hörande av Lagrådet, finns i bilaga 1.
Motionerna
1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen beslutar att i regeringens förslag till ny lydelse av 2 kap. 1 § i sekretesslagen (1980:100) lägga till ett nytt andra stycke av följande lydelse: Sekretess gäller inte för handlingar uppättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgift allvarligt kan skada Sveriges intressen.
1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (båda mp) vari yrkas att riksdagen antar proposition 1994/95:112 om ändring i sekretesslagen med det tillägg som motionen föreslår.
Yttrande från utrikesutskottet
På konstitutionsustkottets begäran har utrikesutskottet yttrat sig i ärendet. Yttrandet finns i bilaga 2.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller två helt skilda förslag till ändringar i sekretesslagen.
Huvuddelen av propositionen ägnas åt ett förslag som innebär att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalar regeringen att den avser att vid ett svenskt medlemskap i EU noga följa utvecklingen på området och att den är beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.
Det andra förslaget innebär främst att en bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet förs in i 7 kap. 9 § sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda.
Bakgrund till förslaget rörande utrikessekretess
Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som skett i traditionella former. Det svenska deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europa motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning. Sverige deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker visserligen i huvudsak i traditionella former men har en omfattning som saknar sin motsvarighet bland de internationella avtal som Sverige tidigare har varit bundet av.
Ett fullvärdigt medlemskap i Europeiska unionen (EU) innebär, till skillnad från vad som gäller enligt EES-avtalet och de flesta andra internationella fördrag, att Sverige med tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensamma institutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då vara omedelbart tillämpliga här i landet och således utan mellankommande svensk rättsbildning bindande för enskilda medborgare och företag.
Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts eller kompletteras vår inhemska process för beredning av normgivningsbeslut med en gemensam beredningsprocess i gemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den nationella beredningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Vid ett medlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av de gemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras med tillämpning av gemensamt beslutade regler om insyn i de gemensamma institutionernas verksamhet.
När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av uppgifter som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i princip uteslutande nationell rätt. Det finns nämligen inte något för medlemsländerna bindande gemensamt regelverk på offentlighets- och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter på olika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skall iakttas i vissa avseenden. Ett svenskt inträde i den europeiska unionen innebär således att vi på likställd fot med övriga medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande internationellt samarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i samband därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter.
Med anledning av EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EU tillkallades i mars 1993 en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslag. Utredningen, som antog namnet Utredningen om utrikessekretessen, överlämnade i mars 1994 sitt betänkande Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Det förslag om ändring i bestämmelserna om utrikessekretess som föreläggs riksdagen genom förevarande proposition har utformats på grundval av utredningens betänkande.
Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen
Som framgått av det föregående finns det inom Europeiska unionen inte någon harmoniserad lagstiftning om offentlighet och sekretess. Varje land kan i allt väsentligt följa sin egen tradition. De grundläggande fördragen ger inte heller gemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella regler som medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- och tryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan på offentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden med betydelse för den inre marknadens funktion.
När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma institutionerna inom unionen har det ända tills helt nyligen saknats en grundläggande offentlighetsprincip. Arbetet i rådet och i kommissionen har bedrivits med traditionell diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka samman tolv olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå.
Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att misskreditera den.
Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion. Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på detta område.
Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december 1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för närvarande.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december 1992 bekräftade, som nyss nämnts, regeringscheferna sin strävan efter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle, uttalades det, innefatta följande element. Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra förslag. Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet för den som önskar att avge en röstförklaring). Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte. En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål för behandling i rådet. Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då en förklarande promemoria publiceras.
Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte något annat land motsätter sig förslaget.
Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till de handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäran och han eller hon har -- efter vissa inledande prövningar -- rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon utomstående -- t.ex. en privatperson eller en medlemsstat -- hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren med sin begäran.
En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen, t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid institutionens interna överläggningar.
Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska berednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägas innebära följande. Varje bindande normgivningsbeslut i rådet förutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett förslag till ett sådant beslut. Både rådet och Europaparlamentet har visserligen en fördragsfäst rätt att begära att kommissionen lägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan försöka att påverka kommissionen till att avge ett förslag i en viss riktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut i kommissionen som ett normgivningsärende kan initieras; kommissionen besitter ensam den formella initiativrätten. Ett kommissionens förslag till normgivningsakt blir alltid offentligt -- och möjligt att allmänt diskutera -- i samma stund som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst kommenterande material i samband med att ett förslag lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria av viss omfattning.
Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers och intresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag.
När beslut i rådet skall fattas i samarbete med Europaparlamentet, eller när parlamentet har medbeslutanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tar ställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen berikas således det offentliga samtalet med ytterligare underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.
I Europaparlamentet råder en stor öppenhet. Parlamentet har tidigare beskrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är öppna. Det innebär att parlamentets, och de europeiska partigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsakt och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.
De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och i princip i enlighet med varje lands domstols- och förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns därför intaget vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell myndighet som har att kontrollera att direktivets eller förordningens bestämmelser följs liksom att den myndigheten skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga medlemsländer.
Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid nationella tillståndsorgan som sysslar med standardiseringsarbete.
Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför inspektionerna, men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet avser utbyte av information på olika områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan kommunikation anger att den information som tas emot skall vara hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.
Offentlighetsprincipen samt frågan om kravet på sekretess i gemenskapsrättliga regler kan tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen
Propositionen
I propositionen tar regeringen upp frågan om de krav på sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.
Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de gemenskapsrättsliga sekretessbestämmelserna enligt regeringen till regler för de gemensamma institutionernas arbete, t.ex. regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte är offentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar skall omfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avses även det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupper och i Coreper.
Regeringen anför att de handlingar som inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen kommer in till regeringskansliet eller till en förvaltningsmyndighet, till skillnad från åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska interna beslutsprocess, är allmänna handlingar. Men eftersom de avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU, eller med annan stat ryms de regelmässigt inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär enligt regeringen att när det gäller uppgifter som kommer in hit inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, skall i samtliga fall en begäran om att få ta del av en uppgift prövas enligt den svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. Regeringen menar att det i sådana fall således inte kan bli fråga om att svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av gemensamt beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av den fördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade att t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländers förhandlingspositioner.
En förordning har generell tillämpning och är "bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater" (artikel 189 Romfördraget). Den träder i kraft uteslutande genom att den publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med nationell rätt. Direktiv är, enligt den nyss nämnda bestämmelsen i Romfördraget, bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och metod för detta.
Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får utan också skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk del till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lagen inte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivets krav.
Regeringen anför att de sekretessregler som finns i hittills beslutade direktiv, såvitt kan bedömas, svarar mot bestämmelser i sekretesslagen. Regeringen menar att detsamma gäller de sekretessregler som intagits i förordningar och anför att de intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda över huvud taget inte mycket skiljer sig från motsvarande intressen i gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om företags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättens del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nu nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och övervakningsorgan som har att se till att det gemenskapsrättsliga regelverket följs inom olika samarbetsområden. Hos oss gäller enligt regeringen sekretess för motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6 § sekretesslagen.
Regeringen konstaterar att det även för sekretessregler i hittills utfärdade förordningar alltså finns en motsvarande reglering i sekretesslagen och att detta innebär att det i de fallen finns en faktisk dubbelreglering dels i den direkt tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering är enligt regeringen emellertid ganska naturlig eftersom de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet där uppgifterna förekommer.
Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska sekretesslagen, får enligt regeringen övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen. Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras, uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller enligt regeringen likafullt den gemenskapsrättsliga regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel i Sverige, anser regeringen att det bör kunna ske på ett sätt som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter.
Lagrådet har i anslutning till detta anfört att det kan sättas i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig sekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Lagrådet uttalar också att det emellertid förefaller som om det knappast är fråga om något praktiskt problem.
Regeringen förklarar att den delar Lagrådets bedömning och anför att det inte är teoretiskt uteslutet att en sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som nyss beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå i framtiden. Inte heller är det möjligt att på förhand säkert bedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så fall skulle präglas av erforderlig pregnans. Vad som enligt regeringen förefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som -- sedda från svensk synpunkt -- inte kan skyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande överensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas en hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande överensstämmelse kan enligt regeringen avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en motsvarighet i lagen.
Regeringen tar därefter upp en annan fråga som inställer sig vid bristande överensstämmelse mellan EG:s och Sveriges sekretessreglering. Frågan gäller om brott mot en gemenskapsrättslig sekretessregel som helt eller delvis avviker från sekretesslagens föreskrifter kan beivras med stöd av 20 kap. 3 § brottsbalken. I det lagrummet beskrivs den brottsliga gärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning". Regeringen anför att det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkt tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna normgivningsbefogenheter bör en EG-förordning vara att anse som "annan författning".
Det finns enligt regeringen i och för sig goda skäl för att generellt se saken på det viset. Regeringen menar emellertid att när det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § brottsbalken måste ett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen.
Den före år 1976 gällande straffbestämmelsen ansågs tillämplig även för tystnadsplikter som berodde av myndighets eller överordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur. Regeringen konstaterar att regleringen i 1974 års regeringsform emellertid bygger på att någon tystnadsplikt inte är möjlig att upprätthålla utan författningsstöd. Regeringen pekar också på att det i motiven till 1976 års lagändring hänvisades till uttalanden av innebörd att ett straffbud inte borde gälla generellt inom ett så diffust bestämt område.
Av dessa skäl infördes enligt regeringen den nuvarande avgränsningen till tystnadsplikter som kom till uttryck i författning. Vid den tidpunkten förutsågs således enligt regeringen inte att några andra tystnadsplikter än sådana som meddelats i enlighet med av riksdagen stiftad lag eller av regeringen utfärdad förordning kunde omfattas av straffstadgandet.
Regeringen kommer därför till slutsatsen att det inte kan anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20 kap. 3 § brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen utvidgas till att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som inte hittills rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller var kända när den nuvarande avgränsningen beslutades. Eftersom regeringen har funnit att såvitt nu kan överblickas gemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i sekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också i framtiden finner den inte heller anledning att utsträcka tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brottsbalken genom en lagändring.
Regeringen konstaterar att de materiella sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter inte heller utgör någon fullständig reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte mer än att för förtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgifter som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte. Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång till sådan information skall ske, vem som har att fatta beslut i frågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hur ett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden är sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar enligt regeringen inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter i direktiv. Regeringen menar att det således är tydligt att dessa materiella sekretesstadganden inte utgör en tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i Sverige eller i någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de enligt regeringen rimligen ensamma läggas till grund för hur en förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta del av en allmän handling.
Regeringen drar därför slutsatsen att svenska myndigheter även vid ett svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska sekretesslagens bestämmelser.
Konstitutionsutskottets bedömning
Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten har varit en av de mest uppmärksammade i den allmänna debatten sedan förhandlingarna om ett svenskt medlemskap inleddes. Utskottet vill därför till en början erinra om sitt yttrande till utrikesutskottet i detta ämne i ärendet om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (1994/95:KUy2 i bet. 1994/95:UU5).
I sitt yttrande konstaterade konstitutionsutskottet sammanfattningsvis att det kan uppstå konflikter mellan EG-rätten och vår svenska offentlighetsprincip och meddelarfrihet. Utskottet uttalade emellertid som sin uppfattning att Sverige har goda möjligheter att försvara sina konstitutionella traditioner på detta område och att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå även vid ett svenskt medlemskap i EU. Utskottet framhöll att Sverige bör spela en aktiv roll i dessa frågor och att Sverige som medlem således bör dela med sig av sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens institutioner.
Konstitutionsutskottet övergår härefter till att behandla frågan om kravet på sekretess i gemenskapsrättliga regler kan tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen.
Enligt regeringen svarar de sekretessregler som finns i hittills beslutade direktiv och förordningar mot bestämmelser i sekretesslagen. Utskottet har inte någon annan mening. Som regeringen konstaterar skiljer sig de intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande intressen i gemenskapsrätten.
Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska sekretesslagen, får, som regeringen anför, övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen. Utskottet finner i likhet med regeringen att det skulle uppstå en bristande överensstämmelse mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering, om sekretesslagen inte skulle ändras i en sådan situation. Som regeringen anför gäller den gemenskapsrättsliga regeln likafullt.
Lagrådet har anfört att det kan sättas i fråga om tillämpningen av en sådan gemenskapsrättslig regel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. Där föreskrivs att begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Enligt Lagrådets uppfattning förefaller det emellertid inte vara fråga om något praktiskt problem.
Liksom regeringen delar utskottet Lagrådets bedömning. Som regeringen anför är det inte teoretiskt uteslutet att en bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen av det slag som nyss nämnts kan uppkomma i något enstaka fall i framtiden. Utskottet delar regeringens bedömning att det dock knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som -- sedda från svensk synpunkt -- inte kan skyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Den bristande överensstämmelsen kan avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att den nya gemenskapsrättsliga regeln får en motsvarighet i lagen.
En viktig fråga som uppkommer vid bristande överensstämmelse mellan EG:s och Sveriges sekretessreglering är om brott mot en gemenskapsrättslig sekretessregel helt eller delvis kan beivras med stöd av bestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken om straff för brott mot tystnadsplikt.
Enligt den i svensk rätt sedan länge gällande legalitetsprincipen krävs ett stadgande i lag eller annan författning för att en handling skall utgöra ett brott och således kunna leda till utdömande av en straffrättslig påföljd. I likhet med regeringen anser utskottet att det inte kan anses förenligt med denna princip att utan ändring av 20 kap. 3 § brottsbalken låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen utvidgas att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som hittills inte rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller var kända när den nuvarande avgränsningen i straffbestämmelsen beslutades. Utskottet delar också regeringens bedömning att det inte finns anledning att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde genom en lagändring.
I likhet med regeringen finner utskottet att de materiella sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter inte utgör en tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet och att de rimligen inte ensamma kan läggas till grund för hur en förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta del av en allmän handling. Utskottet delar därför regeringens slutsats att svenska myndigheter även vid ett svenskt medlemskap har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska sekretesslagens bestämmelser.
Ett enhetligt, rakt skaderekvisit för utrikessekretessen
Bakgrund
Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande utformning genom införandet av 1980 års sekretesslag. Ett förslag till en sammanhållen sekretesslag, med en reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, hade lagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och 11). I promemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit för utrikessekretessens del. Sekretess skulle endast gälla om det kunde antas att röjande av uppgiften skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. Ett på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet. Samma sekretess föreslogs gälla hos alla myndigheter.
Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser, bland dem Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingar som kommit in till eller upprättats inom regeringskansliet kan förekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet och att det ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter. Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slaget borde presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit borde gälla. Föredragande statsrådet uttalade bl.a. följande.
Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det kan vara av stort intresse för den allmänna debatten och opinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andra sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunna upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av öppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bli att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom de centrala delarna av utrikessekretessens område. När det gäller andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre.
Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare, promemorians förslag som mindre lämpligt (prop. 1979/80:2 s. 130 f.).
I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning den nu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och inom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan det för uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gäller ett rakt rekvisit. Den valda lösningen med olika skaderekvisit innebar, sades det också, "självfallet inte att en prövning av sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s. 131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmelsens skadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.
Propositionen
Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen innehåller således i sin nuvarande lydelse ett omvänt skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra stycket). Utredningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis endast skall innehålla ett rakt rekvisit som således kommer att avse uppgifter som angår Sveriges utrikes förbindelser oavsett hos vilken myndighet uppgifterna finns. Regeringen konstaterar att utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en nästintill enhetlig remissopinion och förklarar att den delar den uppfattning som utredningen och en majoritet bland remissinstanserna har givit uttryck för.
Regeringen framhåller för egen del att EG-samarbetet på avgörande punkter skiljer sig från annat internationellt samarbete som Sverige deltar i. Särskilt viktigt är att ett medlemskap förutsätter att Sverige överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i främst Europeiska unionens råd. Regeringen anför att det innebär att på de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som hittills har varit ren svensk inrikespolitik att bli också utrikespolitik. Från sekretessynpunkt medför detta att bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än för närvarande. Sådan sekretess kan vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenska myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra medlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater, dels uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landet inom ramen för den nationella process genom vilken det svenska ställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslut bereds.
Enligt regeringen måste utgångspunkten mot den bakgrunden vara att åtgärder bör vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Regeringen menar att möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess som syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i en viss fråga så långt möjligt bör vara desamma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstår därför enligt regeringen som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om en uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en förvaltningsmyndighet.
Regeringen anför att det är också rimligt att det skaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om utrikessekretess är av samma slag som rekvisiten i flertalet sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas intressen i övrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centrala finans-, penning- och valutapolitiken (3 kap. 1 § sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar (2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit har minst lika stor vikt som utrikessekretessregeln.
Regeringen pekar på att Justitiekanslern i remissbehandlingen av utredningens förslag har väckt frågan om en sådan ordning kan riskera att leda till ett alltför svagt sekretesskydd. Regeringen anför att det därför, liksom mot bakgrund av vad som karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den nuvarande regleringen, kan finnas anledning till klargörande på en punkt. Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett omvänt rekvisit kommer till användning förutsätter enligt regeringen ett sekretessbeläggande av en uppgift att ett offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om utrikessekretess beskrivs denna skada på samma sätt i paragrafens första stycke, som innehåller ett omvänt rekvisit, som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit. Den skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen som att det "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet". Det är enligt regeringen samma slag av uppgifter som träffas av regleringen, oavsett vilket skaderekvisit som valts och om den skada som skall motverkas genom sekretess beskrivs på samma sätt.
Regeringen anför att vad som noga taget skiljer de båda föreskrifterna åt är en skillnad i presumtionen, dvs. i själva utgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande kan medföra skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda fallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att ett utlämnande kan skada Sverige. Med ett omvänt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess gäller för uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnas särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att ett utlämnande inte kan skada Sverige.
Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan således sekretess gälla för samma slag av uppgifter. Valet av rekvisit har därmed enligt regeringen sin största, men mycket viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell hållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte.
Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett genomgående rakt skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan riskera att leda till att uppgifter som bör vara hemliga kan komma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller ett rakt skaderekvisit kan enligt regeringen en bedömning grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter angående affärs- och driftförhållanden hos företag eller hälsotillstånd hos enskilda personer). Regeringen anför att från denna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit sägas mera bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mer eller mindre känsliga till sin natur. Ett rakt skaderekvisit bör enligt regeringen därför inte i sig medföra några risker för att, vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer.
Vid en bedömning av om en uppgift som erhållits från en annan stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan enligt regeringen visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig. Regeringen anför att avsändarens intresse av sekretess däremot kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kan det enligt regeringen givetvis vara ett skäl för att anse att ett utlämnande, med lagrummets ord, "stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser". Regeringen menar att svenska domstolar och myndigheter ändå kommer att självständigt och med tillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande av uppgifter som erhålls från EU:s institutioner eller övriga medlemsländer.
Regeringen konstaterar att den föreslagna lagändringen innebär en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Det blir inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på det området -- liksom redan är fallet i så gott som samtliga sekretessregler till skydd för det allmännas intresse -- kan enligt regeringen en uppgift hållas hemlig endast om ett utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada för landet eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det enligt regeringens mening antas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet.
Regeringen anför att den föreslagna nya ordningen får sin särskilda betydelse för Sveriges deltagande i EU-samarbetet. Det är enligt regeringen utomordentligt angeläget att motverka att den medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensamma beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process. Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit bör innebära att sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan sekretessbeläggas.
Vidare bör enligt regeringen Sveriges hållning till ett förslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt. Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar som upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings slutskede. Likaså torde enligt regeringen sekretess ofta vara befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska andrahandsståndpunkter.
Regeringen förklarar att den avser att regelmässigt redovisa sina ställningstaganden i ministerrådet (Europeiska unionens råd).
När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan myndighet erhåller från en EU-institution eller från en annan medlemsstat kan utrymmet för öppenhet enligt regeringen vara mer begränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall det ovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Det förhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätter handlingar någon form av anteckning om förtrolighet får enligt regeringen inte i sig innebära att sekretess gäller här i landet.
Regeringen pekar på att olika förslag till lagtekniska lösningar har förts fram och att ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av övriga bestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle de tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den gemensamma normgivningsprocessen som i traditionell svensk lagstiftningsprocess. Regeringen anför att ytterligare överväganden fordras i frågan om en sådan reglering är möjlig och hur den i så fall skulle kunna utformas. Regeringen konstaterar vidare att det saknas underlag för regeringen att föreslå en lösning av det slaget och anför att den nu aktuella ändringen av utrikessekretessbestämmelsen inte bör fördröjas. Regeringen förklarar att den i samband med den uppföljning som bör ske avser att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan var motiverade.
Motionerna
I motion 1994/95:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att man ännu inte vet hur EU:s instituioner kommer att hantera konflikter mellan den svenska offentlighetsprincipen och EU:s regelverk. Motionärerna anför vidare att lagstiftningen inom EU kommer att äga rum via EU-organ och att detta betyder att vår öppna inrikes lagstiftningsprocess delvis kommer att ersättas med en internationell process. Handlingar kommer enligt motionärerna att upprättas i EU-organen och icke stå under svensk offentlighet.
Även om bestämmelserna om utrikessekretess enligt motionärerna blir bättre enligt regeringens förslag, anser de att det mot den angivna bakgrunden behövs en tydlig markering att handlingar som berör inrikes förhållanden -- t.ex. förslag och underlag för förslag inom EU -- inte skall falla under utrikessekretessen. De förordar därför att det i 2 kap. 1 § sekretesslagen förs in ett nytt andra stycke av följande lydelse:
Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgift allvarligt kan skada Sveriges intressen.
I motion 1994/95:K11 av Peter Eriksson och Per Gahrton (mp) förespråkas ett tillägg till 2 kap. 1 § sekretesslagen av samma innebörd som förslaget i motion K10.
Utrikesutskottets yttrande
Utrikesutskottet understryker värdet av största möjliga öppenhet på utrikesområdet. Öppenhet utgör enligt utrikesutskottet grunden för ett förtroendefullt samarbete mellan stater. Utrikesutskottet anför att de kritiska synpunkter som förts fram mot förslaget att införa ett enhetligt, rakt skaderekvisit för utrikessekretessen är beaktansvärda. Utrikesutskottet menar dock att regeringens förslag är att föredra framför nuvarande ordning. I likhet med Justitiekanslern framhåller utrikesutskottet betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas och fäster stor vikt vid att det i propositionen talas om att en noggrann uppföljning måste ske av utvecklingen i frågor rörande utrikessekretessen.
Utrikesutskottet konstaterar att regeringens förslag har lagts fram mot bakgrund av ett förestående svenskt deltagande i EU-samarbetet. Enligt utrikesutskottets uppfattning är den föreslagna sekretessbestämmelsen väl lämpad härför. Utrikesutskottet förklarar att det inte ser att några problem av allvarlig natur kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas tillämpning på den traditionella utrikespolitikens område. Utrikesutskottet tillstyrker regeringens förslag.
Konstitutionsutskottets bedömning
Som regeringen anför skiljer sig EU-samarbetet på avgörande punkter från annat internationellt samarbete som Sverige deltar i. Ett medlemskap förutsätter att Sverige överlåter normgivningskompetens till ett gemensamt utövande i Europeiska unionens råd (ministerrådet). Liksom regeringen kan konstitutionsutskottet konstatera att detta innebär att på de områden som omfattas av EU-samarbetet kommer sådant som hittills har varit ren svensk inrikespolitik att också bli utrikespolitik. Detta leder till att bestämmelsen om utrikessekretess kommer att bli tillämplig på betydligt fler uppgifter än för närvarande. Som regeringen anför måste åtgärder därför vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyn i allmänna angelägenheter.
Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess som syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i en viss fråga så långt möjligt bör vara densamma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Utskottet kommer därför liksom regeringen till slutsatsen att det framstår som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens tillämpningsområde. Detta bör gälla oavsett om en uppgift förvaras i regeringskansliet eller hos en förvaltningsmyndighet. Ett enhetligt, rakt skaderekvisit bör således införas i bestämmelsen om utrikessekretess.
I likhet med regeringen kan konstitutionsutskottet inte finna att en sådan ordning kan riskera att uppgifter som bör vara hemliga kan komma att offentliggöras. Som regeringen anför kan nämligen sekretessbedömningen vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit grundas på att uppgifter av visst slag normalt är känsliga. Valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit kan därför mera sägas bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mer eller mindre känsliga till sin natur.
Regeringen menar att ett rakt skaderekvisit därför inte i sig bör medföra några risker för att det vid ett svenskt EU-medlemskap inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Utrikesutskottet ger uttryck för samma uppfattning. För egen del ansluter sig konstitutionsutskottet till dessa bedömningar. Vid en prövning av om en uppgift som har erhållits från någon annan stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan som regeringen anför avsändarens uppfattning i sekretessfrågan visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig. Däremot kan avsändarens intresse av sekretess ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Konstitutionsutskottet vill här liksom regeringen understryka betydelsen av en noggrann skadeprövning. Som konstitutionsutskottet anförde i sitt ovan nämnda yttrande till utrikesutskottet i ärendet om ett svenskt medlemskap i EU kan ett hemlighållande bara försvaras i det fall ett utlämnande kan medföra skada. Det kan, som konstitutionsutskottet pekade på i yttrandet, inte uteslutas att konflikter uppstår i de fall svenska myndigheter efter skadeprövningen väljer att lämna ut handlingar som avsändare inom EU valt att beteckna som hemlig.
Regeringens förslag innebär en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Som anförs i propositionen blir det inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Utskottet delar regeringens uppfattning att om den grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut. En större öppenhet blir alltså resultatet.
Vad beträffar Sveriges deltagande i EU-samarbetet bör som regeringen anför det raka skaderekvisitet innebära att sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan sekretessbeläggas. Konstitutionsutskottet delar också regeringens uppfattning att Sveriges hållning till ett förslag till gemensam normgivning regelmässigt bör vara offentligt.
Det raka skaderekvisitet hindrar inte att uppgifter av känslig natur rörande Sveriges utrikes förbindelser kan sekretessbeläggas. Utskottet delar regeringens mening att sekretess kan gälla för vissa uppgifter i handlingar som upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings slutskede och att sekretess ofta kan vara befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det gäller svenska andrahandsståndpunkter.
Konstitutionsutskottet noterar regeringens förklaring att den regelmässigt avser att redovisa sina ställningstaganden i ministerrådet (Europeiska unionens råd).
Utrikesutskottet har framhållit betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas. Konstitutionsutskottet vill med anledning härav peka på bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att chefen för Utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Som regeringen anför kan genom denna underrättelseskyldighet Utrikesdepartementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att det inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet att Utrikesdepartementet på detta sätt lämnar sin bedömning. Som regeringen anför föreskriver grundlagsbestämmelserna att ingen myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall besluta, men de hindrar inte att en domstol eller förvaltningsmyndighet inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt beslutsfattande.
Konstitutionsutskottet instämmer därför i vad regeringen anför om betydelsen av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin skyldighet att underrätta Utriksedepartementet och att departementets bedömning utan onödigt dröjsmål tillställs den myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen.
Den ändring som konstitutionsutskottet nu har förordat innebär en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning. Inte minst kommer den att få betydelse för regeringen och regeringskansliet. Regeringens tillämpning av de nya reglerna kan bli vägledande för hur utrikessekretessen skall tillämpas när det gäller EU-frågor. Utskottet noterar att regeringen förklarar att det är regeringens avsikt att tillämpningen skall ske på ett sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt land. Utskottet vill tillägga att utskottet kan finna anledning att närmare följa denna praxis i samband med utskottets granskning av regeringsärendenas handläggning.
Med anledning av de båda motionsyrkandena får konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i EU-samarbetet som berör svensk lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd av andra bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar utrikessekretessen. I övriga fall skulle bestämmelsen om utrikessekretess kunna tillämpas. Som regeringen anför fordras ytterligare överväganden om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skulle kunna utformas. Utredningen har inte närmare penetrerat frågan och inte heller i remissyttrandena över utredningsförslaget förs någon närmare diskussion om en sådan lösning. Liksom regeringen anser utskottet att det saknas underlag att lägga fram förslag av den angivna innebörden. Frågan bör kunna beaktas i samband med den noggranna uppföljning av utvecklingen i utrikessekretessfrågor som regeringen aviserar i propositionen. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna.
Sammanfattningsvis tillstyrker sålunda konstitutionsutskottet regeringens förslag i fråga om utrikessekretessen.
Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverksamhet, m.m.
Bakgrund
Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) är central förvaltningsmyndighet för specialskolorna. Institutet skall ge hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med handikapp samt ge stöd till eleverna i skolarbetet. I denna verksamhet skall SIH bl.a. utveckla och framställa läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och utvecklingsarbetet rörande stödinsatser för dessa elever. Inom SIH finns en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade, döva-utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet. Konsulenternas uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de enskilda eleverna behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från hälso- och sjukvården och från skolhälsovården för att få vetskap om bl.a. funktionshindrets medicinska och psykologiska påverkan. Uppgifterna inhämtas efter samtycke från föräldrarna.
Propositionen
För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka stödåtgärder och vilken rådgivning som behövs för eleverna i skolarbetet måste de enligt regeringen få tillgång till uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom inhämtas från hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur att dessa uppgifter många gånger kan vara mycket integritetskänsliga. Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är alltså för sekretess. Denna sekretess gäller även inom skolhälsovården. Sekretessen följer emellertid inte med uppgifterna när de lämnas till konsulenterna. Inte heller finns det någon tillämplig sekretessbestämmelse för deras verksamhet. Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulenter. Det måste enligt regeringen anses mycket otillfredsställande att dessa många gånger mycket känsliga uppgifter om funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos SIH.
Regeringen föreslår därför att en sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör införas. Bestämmelsen bör enligt regeringen utformas med ett rakt skaderekvisit. Enligt regeringen bör bestämmelsen tas in som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen.
Regeringen föreslår vidare en redaktionell justering av samma paragraf med anledning av vissa förändringar av terminologin beträffande vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda.
Vidare föreslås en anpassning av sekretesslagens bilaga till den föreslagna lagen om totalförsvarsplikt.
Konstitutionsutskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:K10 och 1994/95:K11 antar det i proposition 1994/95:112 framlagda förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 2 kap. 1 §, res. (v, mp)
2. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1.
Stockholm den 8 december 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Ola Karlsson (m).
Reservation
Utrikessekretessen (mom. 1)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med "Med anledning av" och slutar med "om utrikessekretessen" bort ha följande lydelse:
Med anledning av de båda motionsyrkandena får konstitutionsutskottet slutligen anföra följande. Den särreglering som begärs i motionerna innebär att uppgifter i EU-samarbetet som berörs av svensk lagstiftning eller inrikes förhållanden endast skall kunna hållas hemliga med stöd av andra bestämmelser i sekretesslagen än den som reglerar utrikessekretessen. I övriga fall skulle utrikessekretessen kunna tillämpas.
Då EU-medlemskapet medför att politikområden som i dag är inrikespolitik förvandlas till utrikespolitik, finns, såsom flera utredningar och som även den tidigare regeringen påpekat i proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, risker för att underlaget för det offentliga samtalet minskar. Utskottet menar därför att motionerna visar på ett reellt problem och på en lösning av detta. Om handlingar som berör inrikes förhållanden -- även om de kommer från EU -- behandlas såsom handlingar som berör inrikes förhållanden från riksdag, utredningar eller myndigheter, bidrar detta i väsentlig mån till att det även framdeles kan finnas ett brett underlag för den offentliga debatten. Utskottet tillstyrker därför det i motion 1994/95:K10 framlagda lagförslaget. Därmed är också motion 1994/95:K11 tillgodosedd.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K10 och 1994/95:K11 och med anledning av proposition 1994/95:112 antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 2 kap. 1 § med den ändringen att det i paragrafen läggs till ett andra stycke av följande lydelse: Sekretess gäller inte för handlingar upprättade inom Europeiska unionen som kommer att beröra svensk lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden. Undantag härifrån får göras enbart om det kan visas att röjandet av en sådan uppgift allvarligt kan skada Sveriges intressen.
Av regeringen framlagt
Bilaga 1
Utrikesutskottets yttrande 1994/95:UU4y Bilaga 2 Utrikessekretessen
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har genom beslut den 22 november 1994 (allmänt protokoll 1994/95:7, § 7.3) berett utrikesutskottet tillfälle att yttra sig i anledning av regeringens proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m. jämte eventuella motioner väckta med anledning av propositionen. Med anledning härav beslöt utrikesutskottet vid sammanträde den 29 november 1994 att yttra sig till konstitutionsutskottet. Utrikesutskottet väljer att begränsa sitt yttrande till den del av propositionen som avser dess beredningsområde, dvs. regeringens förslag till ändring i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Utrikesutskottet avstår således att yttra sig över de två inkomna motionerna.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en tid då Sverige deltagit i ett internationellt samarbete som skett i traditionella former. Det svenska deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i Europa motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning.
I propositionen uttalar regeringen att den avser att vid ett medlemskap noga följa utvecklingen på området och att den är beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet.
Regeringen redovisar också sin allmänna syn på den svenska offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap.
Utskottet
Utan att närmare gå in på de offentligrättsliga spörsmålen önskar utskottet inledningsvis understryka värdet av största möjliga öppenhet även inom utrikesområdet. Detta är till gagn för såväl den allmänna debatten och opinionsbildningen som för det demokratiska samhällsskicket i stort. Öppenhet utgör grunden för ett förtroendefullt samarbete mellan stater.
Som anförs i propositionen (s. 28 f.) har valet av rekvisit sin största betydelse som ett sätt att markera vilken generell hållning som råder avseende de aktuella uppgifterna, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte. Om den grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det, framhåller regeringen, antas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut och att resultatet således blir en större öppenhet. Utskottet förutsätter att så blir fallet.
I sitt remissvar avstyrker Justitiekanslern förslaget om att ett enhetligt, rakt skaderekvisit införs för hela utrikessekretessens tillämpningsområde. Han menar att om en alltför hög sekretessnivå nu råder är det mera fråga om ett tillämpningsproblem än om hur skaderekvisitet är utformat. Även med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande utrymme för offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en alltför låg sekretessnivå. I den debatt som följt, efter det att det utredningsbetänkande (SOU 1994:49) som ligger till grund för propositionen framlagts, har liknande synpunkter framförts, bl.a. av professor Håkan Strömberg (Förvaltningsrättslig tidskrift 4--5/94).
De framförda synpunkterna är beaktansvärda. Utskottet menar dock att regeringens förslag är att föredra framför nuvarande ordning enär det ger uttryck för det förhållningssätt som ligger till grund för ett demokratiskt samhälle. I likhet med vad Justitiekanslern gör, önskar utskottet dock framhålla betydelsen av att ökad uppmärksamhet fästs vid hur sekretessreglerna tillämpas. Ytterst är det tillämpningen och den praxis som etableras inom utrikesförvaltningen som avgör hur lagstiftarens intentioner kommer att fullföljas. Utskottet fäster därför stor vikt vid att det i propositionen sägs att en noggrann uppföljning måste ske av utvecklingen i frågor rörande utrikessekretessen. Denna uppföljning bör, särskilt i ett övergångsskede, framför allt ta fasta på hur de nya reglerna kommer att tillämpas.
Propositionens förslag har, som nämnts, framlagts mot bakgrund av ett förestående svenskt deltagande i EU-samarbetet. Enligt utskottets uppfattning är den föreslagna ordningen med en förändrad och sammanhållen sekretessbestämmelse väl lämpad härför. Utskottet ser inte att några problem av allvarlig natur kan uppkomma vad avser de föreslagna reglernas tillämpning på den traditionella utrikespolitikens område.
Utskottet vill i sammanhanget påpeka att det vid flera tillfällen tidigare, senast i sitt betänkande 1994/95:UU1 om krigsmaterielexport, i samband med sin behandling av konkreta sakfrågor av traditionell utrikespolitisk karaktär funnit anledning markera att största möjliga öppenhet bör eftersträvas från myndigheternas sida.
Utskottet önskar också framhålla att trenden i mellanstatliga relationer på många områden går mot ökad öppenhet. Detta kan bl.a. illustreras genom den utveckling mot transparens som ägt rum inom ramen för ESK-arbetet. Olika rapporteringsförfaranden och inspektionsmekanismer har där fått till följd att stater numera öppet utväxlar information, främst på det militära området, som till för ett tiotal år sedan betraktades som kvalificerat hemlig. Det på bl.a. svenskt initiativ inrättade vapenexportregistret hos FN är ett annat exempel på hur ökad öppenhet vunnit insteg. I de nämnda fallen får den större öppenheten anses bidra till ökad säkerhetspolitisk stabilitet.
Det bör dock påpekas att sekretess i internationella sammanhang ofta är en förutsättning för att utrikesförvaltningens behov av information skall kunna bli tillgodosett i rimlig omfattning. Detta gäller exempelvis på området som rör respekten för och skyddet av de mänskliga rättigheterna, där utrikessekretessen har ett betydande värde för att skydda de källor som utgör förutsättningen för en tillförlitlig rapportering om förhållandena i en rad länder. Vår utrikessekretess kan i dylika sammanhang ha en funktion som i hög grad påminner om det meddelarskydd som finns inom Sverige.
Mot bakgrund av det sagda anser utskottet att regeringens proposition 1994/95:112 Utrikessekretess m.m., i den del som berör utskottets beredningsområde, bör tillstyrkas.
Stockholm den 6 december 1994
På utrikesutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Margaretha af Ugglas (m), Axel Andersson (s), Nils T Svensson (s), Göran Lennmarker (m), Viola Furubjelke (s), Kristina Svensson (s), Inger Koch (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Berndt Ekholm (s), Eva Zetterberg (v), Anneli Hulthén (s), Ingrid Näslund (kds), Lena Klevenås (s), Marianne Andersson (c), Marianne Samuelsson (mp) och Percy Liedholm (m).
Särskilt yttrande
Eva Zetterberg (v) och Marianne Samuelsson (mp) anför:
Det finns uppenbara risker för konflikter mellan den svenska offentlighetsprincipen och EU:s sekretessregler. Genom medlemskapet i EU kommer många frågor som tidigare varit rent inrikespolitiska att bli av utrikespolitisk art och därmed kunna falla under utrikessekretess.
Enligt vår uppfattning bör bestämmelserna för utrikessekretess som huvudregel inte gälla frågor som berör svensk lagstiftning eller inrikes svenska förhållanden.
Vi hänvisar i övrigt till reservation i konstitutionsutskottet, där sakfrågan huvudsakligen behandlats.