Utvärdering av fastighetsmäklarlagen, m.m.
Betänkande 1997/98:LU15
Lagutskottets betänkande
1997/98:LU15
Utvärdering av fastighetsmäklarlagen, m.m.
Innehåll
1997/98 LU15
Sammanfattning
I betänkandet redovisas en av utskottet initierad utvärdering av fastighetsmäklarlagen. Vidare behandlar utskottet två motioner som gäller olika frågor om fastighetsmäklare. I ärendet har inkommit skrivelser från bl.a. Kammarkollegiet, Fastighetsmäklarnämnden, Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund, Villaägarnas Riksförbund, Högskolemäklarföreningen och Vellinge Fastighetsförmedling. Vidare har en utfrågning ägt rum med företrädare för Kammarkollegiet och Fastighetsmäklarnämnden. Utskottet har uppvaktats i ärendet av företrädare för Länia företagsförmedling. Med anledning av vad som framkommit vid utvärderingen av fastighetsmäklarlagen förordar utskottet ett tillkännagivande till regeringen som innebär bl.a. att den organisatoriska ordning som valts för tillsynsfunktionen bör ses över. Utskottet förordar vidare, med bifall till ett motionsyrkande, ett tillkännagivande om en ändring i fastighetsmäklarlagen av innebörd att den som förmedlar en företagsöverlåtelse där en fastighet ingår i rörelsen själv skall kunna - utan att vara registrerad fastighetsmäklare - hantera förmedlingsuppdraget utan att säljaren nödgas vända sig även till en fastighetsmäklare. Övriga motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden, (m) respektive (c).
Motionerna
1997/98:L501 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förbättrad tillsynsorganisation i fastighetsmäklarlagen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbildningskrav för fastighetsmäklare vid nyregistrering, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en klarare gränsdragning för fastighetsmäklares uppgifter, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till företagsmäklarlag i linje med vad som anförts i motionen. 1997/98:Bo219 av Cinnika Beiming m.fl. (s) vari yrkas 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att undersöka möjligheten till införandet av auktorisation av fastighetsmäklare.
Utskottet
Allmän bakgrund Före 1984 ställde samhället inga krav på den som ville ägna sig åt fastighetsmäklaryrket. Den som så önskade kunde dock ansöka om auktorisation hos en handelskammare. Reglerna för sådan frivillig auktorisation hade fastställts i en kungörelse år 1947. Genom lagen (1984:81) om fastighetsmäklare, som trädde i kraft den 1 juli 1984, infördes både näringsrättsliga och civilrättsliga regler för fastighetsmäklare. Samtidigt upphörde ordningen med den frivilliga auktorisationen. Riksdagen behandlade redan hösten 1988 en motion med yrkande om bl.a. en översyn av fastighetsmäklarlagen (se bet. 1988/89:LU1). I motionen framhölls att lagen inte hade fått den effekt som var åsyftad. Motionen remissbehandlades, varvid så gott som samtliga remissinstanser förordade en översyn av lagen. Vid sin behandling av motionen fann utskottet att det var angeläget att de problem som har yppat sig vid den praktiska tillämpningen av lagen undanröjs och att en översyn av lagen därför borde komma till stånd i lämpligt sammanhang. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna. Den av riksdagen begärda översynen bedrevs inom Justitiedepartementet och redovisades i departementspromemorian (Ds 1992:87) Ny fastighetsmäklarlag. Promemorian låg efter remissbehandling till grund för regeringens proposition 1994/95:14 med förslag till en ny fastighetsmäklarlag. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1994/95:LU33 tillstyrkte utskottet - med vissa justeringar - regeringens lagförslag (rskr. 258). Den nya fastighetsmäklarlagen (1995:400) trädde i kraft den 1 oktober 1995. De nya bestämmelserna syftar i första hand till att förstärka skyddet för enskilda som anlitar fastighetsmäklare och den nya lagen är därför, på samma sätt som den gamla, tvingande till förmån för konsumenter. Den nya lagen innebär genomgripande förändringar av de näringsrättsliga reglerna. Flera bestämmelser har tillkommit i syfte att effektivisera registrerings- och tillsynsfunktionerna och att åstadkomma en förbättrad kontroll av lagens efterlevnad. Det arbete med registrering och tillsyn som enligt 1984 års lag sköttes av länsstyrelserna har nu samlats på en hand och överförts till en för ändamålet särskilt inrättad myndighet, Fastighetsmäklarnämnden. I propositionen angavs att nämnden skall utgöra en egen myndighet men att dess kansligöromål skall skötas av Kammarkollegiet, som också skall tillhandahålla den personal som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. I fråga om den närmare regleringen av nämndens sammansättning och dess arbetsformer hänvisades i propositionen till att dessa frågor skulle komma att närmare regleras förordningsvis. Fastighetsmäklarförordningen (1995:1028) innehåller regler bl.a. om registrering av fastighetsmäklare, om avgifter, om utbildningskrav och om mäklares skyldighet att teckna försäkring för den skadeståndsskyldighet som kan drabba honom i hans förmedlingsverksamhet. Av förordningen (1995:1029) med instruktion för Fastighetsmäklarnämnden framgår att nämnden är en central förvaltningsmyndighet för registrering av och tillsyn över fastighetsmäklare samt att nämndens uppgifter är de som anges i fastighetsmäklarlagen och i fastighetsmäklarförordningen. Det anges vidare att nämnden särskilt skall inrikta sin verksamhet på att fastighetsmäklarna följer god fastighetsmäklarsed, att information sprids om vad god fastighetsmäklarsed innebär samt att fastighetsmäklarna har en god utbildning för sin uppgift. I fråga om organisationen föreskrivs att nämnden skall bestå av ett visst högsta antal ledamöter, som utses av regeringen för en bestämd tid. En av ledamöterna skall vara ordförande och en vice ordförande. Dessa två skall vara jurister och ha domarerfarenhet. Vidare anges att Kammarkollegiet skall utföra nämndens kansligöromål enligt avtal mellan nämnden och kollegiet. I övrigt upptar förordningen regler om verksförordningens tillämplighet och om ärendenas handläggning. Fastighetsmäklarnämnden har beslutat om föreskrifter om registrering av fastighetsmäklare. De utkom från trycket den 30 september 1996 i Kammarkollegiets författningssamling (KAMFS 1996:1, FMN 1996:1). Föreskrifterna innehåller närmare anvisningar om vilka bevis som skall fogas till en ansökan om registrering, om kunskapskrav i form av praktisk och teoretisk utbildning samt regler för kunskapsprov. Nya sådana föreskrifter har trätt i kraft den 1 januari 1998 (KAMFS 1997:1, FMN 1997:1). När det gäller förutsättningarna för registrering har kravet på den sökandes allmänna lämplighet skärpts genom att ett uttryckligt redbarhetsrekvisit har införts i lagen. Vidare har numera endast den som har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare rätt att bli registrerad och att vidmakthålla registreringen. Till registreringen är kopplad en skyldighet att ha en ansvarsförsäkring som täcker den skadeståndsskyldighet som kan drabba en mäklare som åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen. Den nya lagen innehåller flera nya civilrättsliga regler som tar sikte på hur en mäklare skall utföra sina förmedlingsuppdrag. Den grundsyn som genomsyrar flera av dessa regler är att en mäklare skall uppträda som en i princip opartisk mellanman som både köpare och säljare skall kunna ha förtroende för. Mäklarna är ålagda en i lagen särskilt inskriven skyldighet att - i enlighet med vad som följer av god fastighetsmäklarsed - iaktta både säljarnas och köparnas intresse när de fullgör sina uppdrag. I konsekvens med den regeln gäller ett förbud för mäklare att som ombud företräda en säljare eller en köpare. Undantag från det förbudet görs dock för begränsade åtgärder i den mån god fastighetsmäklarsed medger det. Vidare gäller ett förbud mot s.k. självinträde. En mäklare skall inte ha rätt att utnyttja sin ställning genom att själv träda in som köpare eller genom att till någon närstående förmedla en fastighet som han har i uppdrag att förmedla. Det är inte tillåtet för mäklare att bedriva handel med fastigheter. Inte heller är det enligt den nya lagen möjligt att förena mäklarverksamhet med annan verksamhet, om denna är ägnad att rubba förtroendet för mäklarens oberoende ställning. En mäklare skall - liksom tidigare - utföra sitt uppdrag i enlighet med god fastighetsmäklarsed. Begreppet god fastighetsmäklarsed utvecklas och får sitt närmare innehåll i praxis. Skriftlig form är numera obligatorisk för alla uppdragsavtal. När det gäller lagens tillämpningsområde har rättsläget klarlagts genom en ny regel om förmedling av utomlands belägna fastigheter. Regeln innebär att mäklarlagen blir tillämplig oavsett var fastigheten är belägen, om en väsentlig del av förmedlingsuppdraget utförs i Sverige. En straffbestämmelse har införts för den som yrkesmässigt förmedlar fastig- heter utan att vara registrerad. I lagstiftningsärendet uttalade utskottet sin tillfredsställelse över att tillsynsfrågorna - som tidigare låg på länsstyrelserna - genom den nya lagen samlats på en hand. Att så sker var enligt utskottets mening en av de viktigaste förutsättningarna för att ett effektivt tillsynsarbete skall kunna bedrivas. Vidare framhöll utskottet att det är angeläget att utbildningsfrågorna uppmärksammas i tillräcklig grad. De förhållandevis blygsamma krav som tidigare ställts på den som önskar registrera sig som fastighetsmäklare kunde enligt utskottets mening inte bibehållas. Utskottet utgick från att utbildningskraven för nyregistrering som fastighetsmäklare successivt kommer att höjas och att en sådan utveckling initieras snarast möjligt (bet. 1994/95:LU33).
Utvärderingen av fastighetsmäklarlagen Sedan några år ankommer det på utskotten att i större utsträckning än tidigare följa upp riksdagens beslut och att medverka till att utvärderingar av resultatet av verksamheter inom respektive utskotts beredningsområde kommer till stånd (se Riksdagsutredningens delbetänkande 1993/94 Reformera riksdagsarbetet 1 och bet. 1993/94:KU18). Lagutskottet har sedan hösten 1993 bedrivit flera utvärderingsprojekt, och utskottet beslöt i mars 1996 att inleda tre nya projekt. Ett av dem gällde en utvärdering av fastighetsmäklarlagen. Utskottet konstaterade i det sammanhanget att - även om den nya fastig- hetsmäklarlagen då hade varit i kraft endast ett halvt år - det fanns anledning att närmare studera hur den nya tillsynsverksamheten har organiserats och hur det löpande arbetet bedrivs och att i någon form utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen och att bedöma om syftet har uppnåtts. Av särskilt intresse ansåg utskottet det vara att studera hur nämnden kompenserar för den lokala förankring och den lokalkännedom som länsstyrelserna representerade enligt den tidigare gällande ordningen. En annan fråga av särskilt intresse var enligt utskottet hur Fastighetsmäklarnämnden motsvarar förväntningarna på en aktiv tillsyn, dvs. egna initiativ till generella tillsynsåtgärder, vid sidan av det arbete som föranleds av inkomna anmälningar. Vidare framhöll utskottet att även hanteringen av utbildningskraven var ett område som borde följas upp utan dröjsmål. Utskottet uppdrog åt en arbetsgrupp att genomföra utvärderingsprojektet. Arbetsgruppen, som bestod av ledamöter, sammanlagt sju, från samtliga inom utskottet representerade partier, inledde sitt arbete under hösten 1996. Gruppen har sammanträtt vid sju tillfällen och vid sammanträdena har representanter för Fastighetsmäklarnämnden och de närmast berörda organisationerna på området beretts tillfälle att redovisa erfarenheterna av den nya lagstiftningen. Förutom representanterna från Fastighetsmäklarnämnden har företrädare för Konsumentverket, Mäklarsamfundet, Fastighetsmäklarförbundet, Sparbanken Fastighetsbyrå, Svensk Fastighetsförmedling och Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund lämnat synpunkter till utvärderingsgruppen. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en rapport till utskottet - 1995 års fastighetsmäklarlag, slutredovisning av utvärderingsuppdraget - i juni 1997. De synpunkter som arbetsgruppen muntligen - och i viss mån skriftligen - fick del av utgör sammantaget ett relativt omfattande material. Många och till stor del kritiska synpunkter fördes fram när det gäller tillsynsfrågorna. I övrigt är det i huvudsak utbildningsfrågor som togs upp, förutom viss kritik mot enskilda lagbestämmelser. I rapporten har arbetsgruppen redovisat huvud- punkterna i den kritik som fördes fram. Som utgångspunkt för sina ställningstaganden hänvisar gruppen dels till att den enligt sitt uppdrag haft att ägna särskild uppmärksamhet åt tillsyns- och utbildningsfrågorna, dels till de särskilda uttalanden i dessa frågor som utskottet, enligt vad som framgår av den tidigare redovisningen, uttalade vid riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet. Arbetsgruppen erinrar vidare om att det i de överväganden som låg bakom införandet av en generell samhällskontroll över yrkesverksamma mäklare särskilt framhölls det betänkliga i att olämpliga personer utövar yrket med tanke på den ansvarsfulla uppgift som mäklaren har gentemot de köpare och säljare som anlitar dem (prop. 1983/84:16 s. 9). Bland de överväganden som låg bakom det konstaterade behovet av en förstärkning av tillsynsfunktionen erinrar arbetsgruppen om följande som anfördes i den remissbehandlade promemoria med förslag till ny fastighetsmäklarlag: Lagens civilrättsliga regler och den praxis som har utbildats kring begreppet god fastighetsmäklarsed är viktiga styrmedel som i stort sett fungerar när de gäller de mäklare som arbetar seriöst. Dessa utgör den övervägande delen av mäklarkåren. Det är emellertid allmänt känt att det finns ett icke obetydligt antal mäklare som i olika hänseenden kraftigt avviker från godtagbar standard. Deras verksamhet innebär inte bara en fara för de säljare och köpare som kommer i kontakt med dem. De bidrar också till att ge mäklarkåren som helhet ett oförtjänt dåligt anseende. För denna grupp av mäklare, liksom för dem som ägnar sig åt mäklarverksamhet utan att ha rätt till det (genom registrering), räcker varken lagregler eller handlingsregler, baserade på god fastighetsmäklarsed. Erfarenheterna med mäklarlagen visar att en väl fungerande tillsynsfunktion är en nödvändig förutsättning för att syftet med lagstiftningen skall tillgodoses. Den tillsynsverksamhet som kan bedrivas med nuvarande resurser har visat sig vara klart otillräcklig. Det krävs en kraftig förstärkning för att komma till rätta med oseriösa mäklare (Ds 1992:87 s. 32-33). Arbetsgruppen, som delar den i promemorian redovisade synen på tillsynsfunktionens centrala betydelse för att syftet med lagstiftningen skall kunna tillgodoses, tar från den utgångspunkten ställning, mot bakgrund av de olika frågor som aktualiserades under utvärderingsarbetet, till frågan om tillsynsfunktionen fått en ändamålsenlig utformning. Arbetsgruppen understryker att det inte varit dess uppgift att granska Fastighetsmäklarnämnden eller nämndens sätt att utföra sina uppgifter. Den har i stället utifrån konstaterade faktiska förhållanden haft att ta ställning till om tillsynsfunktionen är utformad på ett ändamålsenligt sätt för att tillgodose syftet med lagen. Arbetsgruppen tar därefter upp frågan om den valda organisationsmodellen, innebärande att Kammarkollegiet utför nämndens kansligöromål enligt avtal mellan nämnden och kollegiet, är förenlig med ett effektivt tillsynsarbete. Från Fastighetsmäklarnämnden har framförts att den rådande ordningen, som innebär att kollegiet avdelar en del av sina anställda för handläggningen av nämndens ärenden, är problematisk och att den bl.a. innebär att nämnden är en myndighet utan myndighetschef och utan egen personal. Att döma av vad som i sammanhanget har framkommit är det enligt arbetsgruppen uppenbarligen förenat med betydande problem att det skall ankomma på Kammarkollegiet att både sköta Fastighetsmäklarnämndens kansligöromål och tillhandahålla den personal som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. Att nämnden inte själv har möjlighet att rekrytera handläggande personal med bästa möjliga kompetens för arbetet är olyckligt, liksom att nämnden inte heller har något direkt inflytande på personalens kompetensutveckling. Handläggningen av tillsynsärenden är en ansvarsfull uppgift som kan vara förenad med ingripande verkningar för de mäklare som berörs. Av den som skall handlägga tillsynsärenden måste därför krävas både kunskaper i juridik och kunskaper om de i många hänseenden speciella förhållandena i mäklarbranschen. Utan sådana kunskaper kan uppgiften knappas skötas på bästa sätt. Även andra myndigheter än Fastighetsmäklarnämnden är knutna till Kam- markollegiet i organisatoriskt hänseende. Arbetsgruppen konstaterar att Statskontoret för närvarande utreder dessa myndigheters ställning och att en rapport över den utredningen är att vänta till det kommande halvårsskiftet. Arbetsgruppen, som anser att slutsatserna i Statskontorets rapport bör avvaktas, nöjer sig med konstaterandet att den valda organisationsmodellen i sin nuvarande utformning inte synes vara förenlig med ett effektivt tillsynsarbete. När det gäller nämndens sammansättning noterar arbetsgruppen att avsikten varit att en representant för branschen skall ha säte i nämnden, men att någon sådan ledamot ännu inte hade utsetts när verksamheten varit i gång i ett och ett halvt år. Som skäl för det förhållandet anfördes att de två större branschorganisationerna, Mäklarsamfundet och Fastighetsmäklarförbundet, inte kunnat enas om en lämplig person att föreslå. Från branschhåll har riktats kritik mot att nämnden saknat kunskap bl.a. om mäklarnas arbetsvillkor och att detta gått ut över kvaliteten på nämndens beslut. Arbetsgruppen finner att den kritik som framförts från flera håll är befogad. Det kan, enligt gruppens mening, inte anses rimligt att det inom nämnden, som har att i tillsynsärendena fatta beslut som kan innebära förbud för enskilda mäklare att arbeta inom yrket, inte finns någon ledamot som har erfarenheter och ingående kunskaper om mäklarnas arbetsvillkor och om förhållandena inom branschen i övrigt. I sammanhanget finns det anledning att erinra om att en riktig förståelse för och tolkning av mäklarlagstiftningens faktiska innebörd i realiteten förutsätter sådana insikter, eftersom lagen i stora delar anknyter till det i praxis utvecklade och ständigt föränderliga begreppet ?god fastighetsmäklarsed?. Arbetsgruppen uttalar förståelse för de problem som anförts när det gäller svårigheterna att få branschföreträdarna att nominera en gemensam kandidat till ledamot i nämnden. Frågan är enligt arbetsgruppens mening av så grundläggande betydelse att ytterligare dröjsmål med en lösning inte kan vara acceptabel. Beträffande handläggningstiderna konstaterar arbetsgruppen att Fastighetsmäklarnämnden startade sin verksamhet den 1 oktober 1995 utan att det egentligen funnits tid för planering och förberedelser för den verksamhet som skulle bedrivas. Vidare anser arbetsgruppen det naturligt att upprättandet av ett centralt register var en prioriterad uppgift vid starten. Arbetet med att lägga samman de olika länsstyrelsernas uppgifter, vilka inte var enhetligt utformade, krävde dessutom omfattande arbetsinsatser. Detta arbete, som alltså kom i gång först sedan nämnden övertagit ansvaret för registreringen och tillsynen, är, såvitt arbetsgruppen kan bedöma, en viktig orsak till att ansvarsärendena redan från början kom att behandlas i en alltför långsam takt. Detta faktum kan enligt arbetsgruppens mening inte vederlägga den omfattande kritik som har riktats mot alltför långa handläggningstider. Genomsnittliga handläggningstider på uppemot ett halvt år är under inga omständigheter acceptabla. En skyndsam och effektiv handläggning är nämligen enligt arbetsgruppens mening i första hand en rättssäkerhetsfråga för den mäklare ärendet gäller och det är därför angeläget att det snarast skapas förutsättningar för en effektivare ordning. Nuvarande förhållanden tyder snarast på att nämndens kansli inte är dimensionerat för de behov som föreligger. En bidragande orsak kan vara att varken nämnden eller den handläggande personalen har tidigare erfarenhet av mäklarfrågor. Enligt arbetsgruppen måste orsakerna till den rådande situationen skyndsamt analyseras och åtgärdas. I arbetsgruppens uppdrag ingick att studera bl.a. hur nämnden kompenserar för den lokala förankring och den lokalkännedom som länsstyrelserna tidigare representerade. En annan fråga var hur Fastighetsmäklarnämnden motsvarar förväntningarna på en aktiv tillsyn, dvs. egna initiativ till generella tillsynsåtgärder vid sidan av det arbete som föranleds av inkomna anmälningar. I dessa delar konstateras att Fastighetsmäklarnämnden inte har ägnat resurser åt andra tillsynsfrågor än de som har aktualiserats genom direkta anmälningar till nämnden. Inte heller har några omständigheter framkommit som tyder på att nämnden har byggt upp rutiner för att hämta in information om lokala förhållanden i olika delar av landet. I det sammanhanget erinras om att det enligt propositionen varit regeringens avsikt att nämnden, förutom att den på eget initiativ skall bevaka och följa upp även de lokala förhållandena på fastighetsmäklarområdet (prop. 1994/95:14 s. 27), skall ta till vara de teoretiska och praktiska kunskaper som finns inom mäklarbranschen. Regeringen har vidare ansett att nämnden genom samarbete med de stora mäklarorganisationerna och med hjälp av deras lokalavdelningar över hela landet skall kunna få kännedom om förhållandena på en viss ort eller inom ett visst område (prop. s. 25). Enligt arbetsgruppen är det otillfredsställande att Fastighetsmäklarnämnden inte bedrivit ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av handläggningen av de ärenden som initieras genom anmälningar till nämnden. Det kan enligt arbets- gruppen inte uteslutas att denna brist leder till att missförhållanden inom branschen förblir oupptäckta och utom räckhåll för åtgärder. Även i nu behandlat hänseende synes den rådande situationen i vart fall till viss del bero på att nämndens kansli är underdimensionerat. Bristen på erfarenhet från mäklarområdet inom nämnden kan även här vara en bidragande orsak. De civilrättsliga bestämmelserna om hur en mäklare skall utföra sitt uppdrag kompletteras i fastighetsmäklarlagen som inledningsvis nämnts med en hänvisning till begreppet god fastighetsmäklarsed. Enligt lagen skall mäklaren utföra sitt uppdrag omsorgsfullt och i allt iaktta god fastighetsmäklarsed. God fastighetsmäklarsed får sitt närmare innehåll genom praxis som utbildats inom branschen, genom domstolsavgöranden och inte minst genom Fastighetsmäklarnämndens avgöranden i tillsynsärenden. I fråga om begreppet god fastighetsmäklarsed anför arbetgruppen följande. En hänvisning till god fastighetsmäklarsed kräver, för att den skall vara meningsfull och ha en reell innebörd, att information av betydelse för förståelsen av begreppet görs tillgänglig för alla yrkesverksamma mäklare. Särskilt viktigt är att nytillkomna beslut och avgöranden som innebär en förändring av eller komplettering till vad som tidigare gällt snabbt blir tillgängliga för alla som berörs. Utan en sådan informationsspridning fungerar inte lagstiftningen i en så central del av lagen som när det gäller kravet på hur mäklarens uppdrag skall utföras på det sätt som förutsatts. Ansvaret för uppgiften att sörja för informationsspridningen måste ligga på Fastighetsmäklarnämnden. Ett väl fungerande och flexibelt regelverk när det gäller mäklarnas uppdrag förutsätter enligt arbetsgruppens mening mer aktiva insatser och resurser för att sprida kunskapen om den närmare innebörden av begreppet god fastighetsmäklarsed. Ett fruktbart samarbete med de stora mäklarorganisationerna, som har lång erfarenhet av nu diskuterade frågor, borde kunna komma till stånd. Arbetsgruppen tar också upp frågor rörande förhållandet mellan Fastighetsmäklarnämnden och Konsumentverket. Företrädare för Konsumentverket hade inför arbetsgruppen i fråga om rollfördelningen mellan verket och nämnden ansett att det på sikt inte finns anledning till dubbelarbete med mäklarfrågorna. När nämnden har kommit i gång kan det därför enligt verket finnas anledning att göra om nämnden till en mer utpräglad konsumentorganisation och föra över de konsumentskyddande åtgärderna på området från verket till nämnden. Konsumentverket bör dock även fortsättningsvis behålla ansvaret för marknadsföringsfrågorna. Enligt arbetsgruppens mening finns det anledning till invändningar mot den syn som Konsumentverkets företrädare gett uttryck för. Arbetsgruppen anför följande. Det kan visserligen hävdas att ett av fastighetsmäklarlagstiftningens viktigaste syften är att skydda enskilda i deras egenskap av säljare och köpare av fastigheter. Man får emellertid inte bortse från att Fastighetsmäklarnämnden på ett ingripande sätt har inflytande, inte blott över arbetsvillkoren för en hel yrkeskår, utan även över vilka som skall ges tillträde till yrket, respektive vilka som kan anses ha förverkat sin rätt att vara verksamma inom yrket. Detta innebär enligt arbetsgruppens mening att Fastighetsmäklarnämnden i den löpande verksamheten har att ta ställning i en rad skilda frågor som, i vart fall inte enbart, innefattar konsumentskyddsaspekter. Hänsynstaganden till enskilda intressen på säljar- och köparsidan måste enligt arbetsgruppen ses som en av flera faktorer som nämnden exempelvis i ett tillsynsärende har att ta ställning till. En mer renodlad konsumentskyddande verksamhet kan därför enligt arbetsgruppens mening inte anses ligga i linje med Fastighetsmäklarnämndens grundläggande uppgifter. De rent konsumentstödjande insatserna på området bör därför enligt arbetsgruppen som hittills ankomma på Konsumentverket. Om ett sådant självständigt agerande från Konsumentverkets sida bör vara förenat med att Konsumentverket företräds i Fastighetsmäklarnämnden bör enligt arbetsgruppen övervägas närmare. En omständighet som måste beaktas i det sammanhanget är att Konsumentverket, på samma sätt som övriga myndigheter, har en skyldighet enligt 6 § fastighetsmäklarförordningen att till Fastighetsmäklarnämnden anmäla om verket anser att det finns anledning att varna en mäklare eller att återkalla mäklarens registrering. Denna skyldighet, som enligt arbetsgruppen kan ses som en naturlig del av verkets arbete för att ta till vara konsumenternas intressen, synes enligt arbetsgruppen inte utan vidare vara förenlig med att verket är representerat i nämnden, som har att fatta beslut med anledning av inkomna anmälningar. Arbetsgruppen konstaterar att Fastighetsmäklarnämnden har lagt ned ett omfattande arbete på utbildnings- och examinationsfrågorna. Med anledning av att den gamla ordningen för utbildning och prövning av blivande fastighetsmäklare upphörde att gälla den 1 juli 1996, har nämnden utfärdat övergångsvisa föreskrifter, innebärande bl.a. en skärpning av kunskapskraven och att nämnden själv anordnar centrala skriftliga prov. Föreskrifterna trädde i kraft den 1 oktober 1996 och gäller till utgången av 1997. För tiden fr.o.m. 1998 har nämnden utarbetat ett förslag till en yrkesexamen för fastighetsmäklare inom högskolan. I december 1996 begärde nämnden att regeringen skall inrätta en fastighetsmäklarexamen med kunskapsfordringar om sammanlagt minst 60 poäng enligt vad som närmare anges i det av nämnden utarbetade förslaget. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet. Arbetsgruppen konstaterar med tillfredsställelse att Fastighetsmäklarnämnden - i enlighet med riksdagens uttalade intentioner - redan kort tid efter sin tillkomst snabbt satte i gång arbetet med ett förslag till en höjning av utbildningskraven för nyregistrering av fastighetsmäklare. Eftersom det arbetet har lett till att ett färdigt förslag har remissbehandlats och nu bereds inom Regeringskansliet, bör arbetsgruppen inte göra något eget ställningstagande i frågan. De organisationer som har fört fram kritik mot Fastighetsmäklarnämndens förslag till arbetsgruppen har också haft tillfälle att föra fram denna kritik direkt till Utbildningsdepartementet under remissförfarandet. Synpunkterna kommer därför att övervägas vid den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet. Det fortsatta arbetet med utbildningsfrågorna bör enligt arbetsgruppen avvaktas, och gruppen tar således inte någon ställning när det gäller utbildningsfrågorna. Viss kritik framfördes till arbetsgruppen, i huvudsak från Fastighetsmäklarförbundet, beträffande enskilda bestämmelser i lagens civilrättsliga delar. Arbetsgruppen anför i den delen följande. Arbetsgruppen kan konstatera att förbundet i allt väsentligt fört fram samma kritik som vid remissbehandlingen av den departementspromemoria (Ds 1992:87) som låg till grund för utformningen av regeringens förslag till ny fastighetsmäklarlag. De synpunkter som förbundet fört fram har således redan övervägts i lagstiftningsarbetet. Vidare noteras att förbundet i de flesta fall inte har fått stöd för sina synpunkter från de övriga organisationer som har lämnat synpunkter till arbetsgruppen. Mäklarsamfundet har dessutom uppgivit att lagen i de civilrättsliga delarna fungerar bra. Arbetsgruppen anser sammanfattningsvis att det inte nu finns någon anledning att ta några initiativ till ändringar av enskilda bestämmelser. Som en generell sammanfattning av sina iakttagelser anser arbetsgruppen att det inte har kommit fram några egentliga omständigheter som ger anledning att överväga ändringar i den nya fastighetsmäklarlagen. Inte heller när det gäller handläggningen av utbildningsfrågorna finns det - av skäl som redovisats - anledning till något initiativ från riksdagens sida. I övrigt anför arbetsgruppen följande. När det gäller förutsättningarna för en effektiv tillsyn över mäklarna kan gruppen från skilda utgångspunkter notera att de nuvarande förhållandena inte kan anses svara mot de intentioner som låg bakom inrättandet av en ny och centralt organiserad tillsynsfunktion. Arbetsgruppen har pekat på att det finns anledning att närmare överväga - när Statskontoret har redovisat slutsatserna av den pågående översynen av de myndigheter som organisatoriskt är knutna till Kammarkollegiet - om Fastighetsmäklarnämndens verksamhet är anordnad på ett organisatoriskt lämpligt sätt. Kritik har riktats mot nämndens sammansättning och de långa handläggningstiderna. Gruppen har vidare konstaterat att det saknas resurser för ett aktivt tillsynsarbete vid sidan av vad som föranleds av gjorda anmälningar och för att sprida information till mäklarna om begreppet god fastighetsmäklarsed. Gruppen har även tagit upp frågan om rollfördelningen mellan Fastighetsmäklarnämnden och Konsumentverket. Med anledning av vad gruppen sålunda funnit och mot bakgrund av vad som i den allmänna bakgrunden sagts om tillsynsfunktionens centrala roll för lagstiftningens funktion måste gruppen konstatera att den nuvarande hanteringen av tillsynsfrågorna inte kan anses motsvara de berättigade förväntningarna på en förstärkt tillsyn som inrättandet av Fastighetsmäklarnämnden väckte. Sammantaget innebär enligt gruppens uppfattning de anmärkningar som enligt den gjorda redovisningen kan riktas mot tillsynsfunktionen att denna måste anses så bristfällig att det av det skälet finns anledning att sätta i fråga om syftet med lagstiftningen kan tillgodoses. Det är därför angeläget att tillsynsfrågorna snarast ses över och att åtgärder vidtas för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig tillsyn.
Motionerna Agne Hansson m.fl. (c) tar i motion L501 upp frågor om bl.a. fastighetsmäklar- lagen. Motionärerna begär förslag på en bättre tillsynsorganisation (yrkande 1) och tillkännagivande om att full högskolekompetens bör gälla som krav för registrering som fastighetsmäklare (yrkande 2). I motionen anförs vidare att det finns vissa gränsdragningsproblem mellan fastighetsmäklarnas uppgifter och annan mäklarverksamhet, som exempelvis förmedling av företag. I en företagsöverlåtelse ingår inte sällan den fastighet som företaget driver sin verksamhet i. Det råder delade meningar om huruvida en person som arbetar med förmedling av företag också har rätt att - utan att vara registrerad fastighetsmäklare - i sin verksamhet förmedla en företagsöverlåtelse där en sådan fastighet ingår. Enligt motionärerna får det anses mycket långsökt att i ett sådant fall koppla in två kategorier av mäklare för att förmedlingsuppdraget skall kunna genomföras. En företagsmäklare bör vara behörig att vid förmedling av en företagsöverlåtelse själv ombesörja hela uppdraget också när den fastighet som hör till företagets verksamhet ingår i överlåtelsen. Lagstiftningen bör vara utformad så att detta klart framgår. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 3). Motionärerna anser vidare att det borde finnas ett skydd för den enskilde företagare som skall förvärva ett företag. Flera fall har visat att många företagare, särskild små enskilda företagare, är utsatta för oseriösa mäklare och drabbas svårt ekonomiskt när oegentligheter förekommer. Motionärerna pekar på att en fastighetsförmedlare måste ha en ansvarsförsäkring som täcker förluster på upp till 1,5 miljoner kronor vid varje skadetillfälle för såväl köpare som säljare, medan en affärsmäklare inte har några sådana skyldigheter. Det är enligt motionärerna otillfredsställande att det saknas ett konsumentskydd för enskilda personer och företagare som vill förvärva eller avyttra ett företag eller en enskild firma. De seriösa företagsmäklarna upplever det likaså otillfredsställande att det inte finns en lagstiftning som ger skydd och säkerhet också för deras verksamhet. Förmedling av fastigheter respektive företag, som enligt motionärerna i grunden är samma typ av verksamhet, bör omfattas av likformig lagstiftning. Med utgångspunkt i fastighetsmäklarlagen bör därför en lag om företagsmäkling införas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett sådant lagförslag (yrkande 4). I motion Bo219 av Cinnika Beiming m.fl. (s) anses att samma krav som ställs på den som förmedlar bostadsrätter bör ställas på den som förmedlar hyresrätter. Motionärerna uppger att många bostadssökande har blivit lurade på både lägenheter och pengar av halvskumma privata bostadsförmedlingar. Motionärerna anser att samhället måste ha insyn i verksamheten om privata bostadsförmedlingar skall få förekomma. Enligt motionärerna bör lagen ändras så att liknande krav ställs på den som förmedlar hyreslägenheter som redan gäller för den som förmedlar bostadsrätter. Regeringen bör utreda förutsättningarna för att införa en sådan ordning (yrkande 9).
Utskottets ställningstaganden Utskottet kan konstatera att arbetsgruppen pekat på förhållanden som enligt gruppen innebär att den nya och centralt anordnade tillsynsfunktionen inte kan anses motsvara de intentioner som låg bakom inrättandet av Fastighetsmäklarnämnden. Arbetsgruppen lade fram sin rapport sommaren 1997 och de faktauppgifter som gruppen redovisar är inte i alla delar aktuella. Det har upplysts att nämnden begärt och erhållit extra medel för att arbeta av ärendebalanserna. Ett särskilt projekt, som har bedrivits med den inriktningen sedan januari 1997, har gett resultat. Vidare har - genom förordning (1997:1183) med ändring i förordningen (1995:1029) med instruktionen för Fastighetsmäklarnämnden - antalet ledamöter i nämnden, förutom ordförande och vice ordförande, utökats från fyra till sex jämte fyra ersättare för dessa och sedan halvårsskiftet 1997 ingår en ledamot med branscherfarenhet i nämnden. Statskontoret har i september 1997 i rapporten (1997:7) Statens nämndmyndigheter redovisat det utredningsuppdrag som arbetsgruppen hävisar till. Med anledning av Statskontorets rapport övervägs nu inom Regeringskansliet frågan om hur tillsynsfunktionen organisatoriskt skall vara ordnad i fortsättningen. Vidare har utskottet erfarit att vad som inför arbetsgruppen anfördes från Konsumentverkets sida om inriktningen på Fastighetsmäklarnämndens arbete i framtiden inte längre är aktuellt. Trots att förutsättningarna således i viss mån har förändrats, kvarstår vad som enligt arbetsgruppens rapport framstår som det huvudsakliga problemet för en effektivisering av tillsynsfunktionen, nämligen den valda organisationsmodellen för Fastighetsmäklarnämndens verksamhet. Utskottet, som erinrar om vad arbetsgruppen anför om nödvändigheten av en väl fungerande tillsynsverksamhet för att syftet med lagstiftningen skall tillgodoses, delar uppfattningen att den valda organisationsmodellen i sin nuvarande utformning inte synes vara förenlig med ett effektivt tillsynsarbete. Även i de övriga delar som berör tillsynsfrågorna ställer sig utskottet bakom arbetsgruppens ställningstaganden. Detsamma gäller vad arbetsgruppen anfört om att Konsumentverket företräds i Fastighetsmäklarnämnden. När det gäller utbildningsfrågorna kan utskottet konstatera att beredningen med anledning av det förslag till en fastighetsmäklarexamen som Fastighetsmäklarnämnden lämnade till regeringen i december 1996 alltjämt pågår. I likhet med arbetsgruppen finner utskottet inte anledning att föregripa resultatet av de överväganden som pågår. Utskottet anser sig emellertid kunna förutsätta att beredningsarbetet bedrivs med sikte mot den väsentliga höjning av kunskapsnivån - innebärande krav på viss högskolekompetens - för nyregistrerade mäklare som utskottet förordade vid behandlingen av förslaget till den nya fastighetsmäklarlagen (se bet. 1994/95:LU33). Sammanfattningsvis anser utskottet att en mer genomgripande översyn av nämndens organisation är påkallad i syfte att effektivisera verksamheten. I samband med detta bör även redovisas vilka effekter som uppnåtts beträffande ärendebalansen och handläggningstiderna. Det bör ankomma på regeringen att i lämpligt sammanhang för riksdagen redovisa vilka åtgärder som vidtagits och vilka resultat som uppnåtts. Vad utskottet sålunda anfört med anledning av den gjorda utvärderingen av 1995 års fastighetsmäklarlag bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Med detta ställningstagande får yrkandena 1 och 2 i motion L501 anses tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandena. När det sedan gäller yrkande 3 i motion L501 har utskottet erfarit att Fastighetsmäklarnämnden med anledning av en förfrågan har tagit ställning i den rättstillämpningsfråga som motionärerna tar upp. Nämnden har därvid intagit ståndpunkten att en förmedling av juridiska personer som är ägare av fastighet eller förmedling av andelar i sådana personer inte är att betrakta som fastighetsförmedling. Yrkesmässig förmedling av andra rörelser där fastighet ingår bland tillgångarna är däremot enligt nämnden att betrakta som fastighetsförmedling (Fastighetsmäklarnämndens protokoll nr 12/96, fört vid sammanträde den 25 september 1996). Utskottet delar - utan att för den skull sätta i fråga Fastighetsmäklarnämndens uttalande om vad fastighetsmäklarlagen innebär i nu aktuellt hänseende - motionärernas uppfattning att det inte kan anses vara en rimlig ordning att den som står i begrepp att överlåta ett företag där en fastighet ingår i överlåtelsen och som vill ha hjälp med förmedlingen, i vissa fall skall vara tvingad att utöver en företagsmäklare även anlita en fastighetsmäklare för förmedlingsuppdraget. Till detta kommer att det in i det sista kan vara en öppen fråga huruvida företaget slutligen kommer att överlåtas genom att ett bolag byter ägare eller överlåtelsen sker genom en försäljning av bolagets s.k. inkråm. I det senare fallet krävs medverkan av en fastighetsmäklare, men inte i det förra. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att huvudmomentet i en fastighetsmäklares förmedlingsuppdrag är att skaffa fram lämpliga köparkandidater som säljaren kan träffa avtal med. Vid en företagsförmedling är det i regel inte möjligt att separat förmedla den i rörelsen ingående fastigheten till annan än den som köper rörelsen. Förutsättningarna vid förmedlingen av en företagsöverlåtelse som inkluderar en fastighet avviker enligt utskottets mening i så många väsentliga hänseenden från förmedlingen av en renodlad fastighetsöverlåtelse att det saknas skäl att upprätthålla en lagregel som i vissa fall innebär krav på en fastighetsmäklares medverkan vid en företagsöverlåtelse. Regeringen bör därför i lämpligt sammanhang återkomma till riksdagen med förslag till ändring i fastighetsmäklarlagen i enlighet med det sagda. Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L501 yrkande 3 som sin mening ge regeringen till känna. Beträffande yrkande 4 i motion L501vill utskottet uttala en viss förståelse för de tankar som motionärerna för fram rörande förmedling av företag. I vart fall framstår det som ändamålsenligt med skyddslagstiftning av något slag till förmån för privatpersoner som avser att ge sig in i näringsverksamhet genom att överta en befintlig rörelse. Utskottet saknar emellertid underlag för att bedöma behovet av en lagstiftning av det slag som föreslås i motionen och utgår från att regeringen tar de initiativ som kan vara motiverade om det konstateras att ett sådant reellt behov föreligger. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L501 yrkande 4. Vad slutligen gäller motion Bo219 yrkande 9 finns det enligt utskottets mening knappast några sakliga skäl för att ställa de relativt omfattande krav som följer av fastighetsmäklarlagen på den som enbart förmedlar hyresrätter. Den yrkesmässiga förmedlingen av hyresrätter för bostadsändamål torde nämligen i huvudsak avse endast andrahandsupplåtelser. Erfarenheterna av den verksamheten antyder emellertid att det kunde finnas skäl att överväga någon form av samhällskontroll och regler av konsumentskyddsnatur även för hyresförmedling. Utskottet utgår dock från att regeringen gör de överväganden som kan vara aktuella, om det skulle visa sig föreligga ett behov av sådana åtgärder. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Bo219 yrkande 9.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande utvärderingen av fastighetsmäklarlagen att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 2. beträffande tillsynen enligt fastighetsmäklarlagen m.m. att riksdagen avslår motion 1997/98:L501 yrkandena 1 och 2, 3. beträffande företagsmäklares behörighet att riksdagen med bifall till motion L501 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 4. beträffande lagreglering av företagsförmedling att riksdagen avslår motion 1997/98:L501 yrkande 4, 5. beträffande förmedling av hyreslägenheter att riksdagen avslår motion 1997/98:Bo219 yrkande 9.
Stockholm den 3 mars 1998
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin (m).
Särskilda yttranden
1. Utvärderingen av fastighetsmäklarlagen Stig Rindborg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-Lundin (alla m) anför: Lagutskottet har i sitt arbete tagit vara på möjligheten att arbeta via utvärderingar av resultatet av verksamheter inom utskottets beredningsområde. Vi anser att arbetet i samband med utvärderingen av mäklarlagen har bedrivits på ett konstruktivt sätt, vilket inte minst framgår av den stora enighet som råder beträffande innehållet i den rapport som arbetsgruppen redovisat och som bildar underlag för utskottets betänkande. Vi beklagar dock den fördröjning som varit, från det att rapporten presenterades till att den behandlades i utskottet. Vi har i och för sig ingen erinran mot det ställningstagande utskottet gjort med anledning av arbetsgruppens rapport. Enligt vår mening borde dock utskottet - med anledning av kritik som fördes fram till arbetsgruppen - ha behandlat även frågan om vissa ändringar i fastighetsmäklarlagen. När det gäller den nya bestämmelsen om att mäklare skall agera som i princip opartiska mellanmän, borde utskottet ha slagit fast att den inte har inneburit några större förändringar. Den nya mäklarlagen är nämligen i denna del onödig och har skapat mer oro än klargöranden, eftersom mäklare som uppfyller kraven på god fastighetsmäklarsed redan levde upp till vad lagstiftaren avsåg med lagändringen. Vidare borde utskottet ha redovisat ett bredare underlag för beskrivningen av orsakerna till Fastighetsmäklarnämndens oförmåga att lösa sina uppgifter. Det är visserligen helt riktigt att den organisatoriska modell som valts för verksamheten utgör det främsta problemet, men enligt vår mening finns det även andra orsaker till den otillfredsställande ordningen. Till stora delar är det en fråga om ledningsfunktionerna inom nämnden. Enligt vår mening borde utskottet också ha tagit upp problematiken kring de auktorisationsformer som på privat initiativ förekommer inom branschen. I sitt ställningstagande borde utskottet slutligen även ha berört det i den nya mäklarlagstiftningen införda förbudet mot självinträde. Det finns nämligen enligt vår mening skäl att skyndsamt analysera och åtgärda de problem som gör sig gällande i sammanhanget. Sammanfattningsvis anser vi att det funnits anledning för utskottet att ta ett bredare initiativ än vad som skett och att de nämnda frågorna därvid borde ha omfattats av det tillkännagivande som utskottet förordar.
2. Lagreglering av företagsförmedling Agne Hansson och Birgitta Carlsson (båda c) anför: Enligt vår mening bör det finnas ett lagreglerat skydd för enskilda och småföretagare i samband med förvärv eller försäljning av ett företag eller en enskild firma som förmedlas av företagsmäklare. Förutom att en sådan lagstiftning kan innebära en viss säkerhet för köpare respektive säljare, kan den också utgöra ett stöd för de seriösa företagsmäklarna i deras verksamhet. Bortsett från att det i skilda hänseenden självfallet måste ställas olika krav på fastighetsmäklare och företagsmäklare, finns det i grunden många likheter mellan de båda verksamhetsslagen. Vi anser därför att det finns anledning att överväga lagregler för företagsmäklare med utgångspunkt i vad som redan gäller för fastighetsmäklarna. Vi har dock stannat för att inte följa upp hemställan i motion L501 yrkande 4 med en reservation. Frågan har nämligen ett visst samband med den lagändring som kommer att bli följden av att utskottet enhälligt ställt sig bakom ett tillkännagivande om behovet av en viss precisering av företagsmäklarnas behörighet, och vi anser att det finns anledning att avvakta den närmare utformningen och effekterna av den lagändringen.