Valuta- och kreditreglering
Betänkande 1992/93:FiU6
Finansutskottets betänkande
1992/93:FIU06
Valuta- och kreditreglering (prop. 1992/93:126)
Innehåll
1992/93 FiU6
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i betänkandet propositionens förslag till fortsatt valuta- och kreditreglering. Förslaget innebär att möjligheterna att tillämpa valutareglering och kreditreglering skall behållas. Den nuvarande lagen om kreditpolitiska medel och valutaregleringslagen föreslås bli ersatta med en ny lag om valuta- och kreditreglering med i huvudsak samma innehåll som valutaregleringslagen, men med kompletterande bestämmelser om att vissa kreditregleringsinstrument får användas endast då valutaregleringen är i kraft. Dessa instrument föreslås vara i huvudsak desamma som i nuvarande kreditpolitiska lagstiftning.
Vidare föreslås en avgränsning och en precisering när valutareglering och kreditreglering får tillämpas. Villkoren för en tillämpning av valutareglering vid krig eller krigsfara är desamma som i annan beredskapslagstiftning. Beträffande tillämpning i fredstid sägs i lagen att regeringen får, på framställning av Riksbanken, förordna om valutareglering om det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi, eller liknande eller utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Regeringen får förordna om valutareglering bara om det är uppenbart att andra åtgärder inte är tillräckliga och möjliga.
Utskottet avstyrker i betänkandet två motioner som yrkar avslag på propositionen.
En meningsyttring i detta ärende har avlämnats av Vänsterpartiet.
Propositionen
I proposition 1992/93:126 har regeringen (Finansdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Bo Lundgren -- föreslagit att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1) lag om valuta- och kreditreglering,
2) lag om ändring i riksdagsordningen,
3) lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande,
4) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän,
5) lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,
6) lag om ändring i lagen (1988:846) om ungdomsbosparande,
7) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Propositionens lagförslag återfinns som bilaga 1 till detta betänkande.
Utrikesutskottet har till finansutskottet överlämnat ett förslag till ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, som framlagts i proposition 1992/93:174. Det av utrikesutskottet tillstyrkta ändringsförslaget har samordnats med förslaget i proposition 1992/93:126 och återfinns i bilaga2 till detta betänkande.
Under behandlingen av ärendet har förslag 7 om lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank överlämnats till skatteutskottet för samordning med förslag i proposition 1992/93:65. Det samordnade lagförslaget läggs fram av skatteutskottet i betänkande 1992/93:SkU18.
Motionerna
1992/93:Fi86 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1992/93:126.
1992/93:Fi87 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1992/93:126.
Utskottet
Valutaregleringens avveckling den 1 juli 1989 kan sägas ha inneburit att det sista steget togs över till en helt marknadsorienterad penning- och valutapolitik. Penningpolitiken bedrivs numera genom att riksbanken via de finansiella marknaderna påverkar räntorna genom köp och försäljningar av värdepapper, vilket påverkar bankernas tillgång till likvida medel. Utvecklingen på valutamarknaden och den svenska kronans värde påverkar riksbanken genom köp och försäljning av valuta. Reglerna för riksbankens agerande på dessa marknader finns angivna i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. I denna regleras även riksbankens möjligheter att i penningpolitiskt syfte bevilja krediter resp. ta emot inlåning från bankerna. Villkoren för denna in- och utlåning är en viktig del i Riksbankens system för räntestyrning.
Vid sidan av dessa styrmedel finns ett antal s.k. reglerande kreditpolitiska medel som regelmässigt användes fram till 1980-talet. Dessa medel finns reglerade i en särskild fullmaktslag, lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel (LKM). De är likviditetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän och särskild placeringsplikt samt räntereglering. Tidigare behandlades även kassakrav i LKM, men de är sedan 1989 inkluderade bland styrmedlen i riksbankslagen. Med fullmaktslag avses en lag som kan sättas i tillämpning av regeringen först sedan vissa angivna villkor uppfyllts.
Lagen om kreditpolitiska medel är vidare tidsbegränsad till att gälla i tre år. Den har dock regelbundet förlängts av riksdagen och är för närvarande i kraft till utgången av år 1992. Lagen upphör därmed att gälla om den inte förlängs ytterligare.
Det grundläggande villkoret för tillämpning av de kreditpolitiska medlen enligt LKM är kopplat till penningpolitiska mål, men flera av styrmedlen har stark allokeringspolitisk karaktär. Det är regleringsinstrument som påverkar priser (räntor) och kvantiteter på kreditmarknaden som kan användas för att styra krediternas fördelning mellan olika sektorer i ekonomin. I den praktiska tillämpningen under 1970-talet kan också de allokeringsmässiga aspekterna sägas ha spelat en väl så stor roll som de stabiliseringspolitiska. Att på detta sätt använda kreditmarknaden för att indirekt stödja verksamheten på vissa områden strider mot numera vedertagna principer för hur subventions- och skattesystem bör vara utformade. Inget av dessa styrmedel har heller varit i bruk under senare år.
I lagen (1990:749) om valutareglering (VRL), som också är en fullmaktslag, regleras de kriterier som skall vara uppfyllda för att valutareglering skall kunna användas. Villkoren för att valutareglering skall kunna tillgripas är att landet är i krig eller krigsfara, eller att det råder "utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som landet befunnit sig i". Regeringen kan även i fredstid förordna om valutareglering under förutsättning att "valutamarknaden och valutapolitiken utsätts för allvarliga störningar till följd av utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser". Om valutareglering införts med hänvisning till förhållanden på valutamarknaden får endast vissa transaktioner regleras, nämligen in- eller utförsel av pengar eller andra tillgångar. Lagens fullmakt är således mindre vidsträckt i fredstid än i en genuin beredskapssituation.
Mot bakgrund av de förändringar som valutaregleringens avveckling medfört har det ansetts nödvändigt att se över den kreditpolitiska lagstiftningen. Det är inte längre möjligt att tala om en avgränsad inhemsk kreditmarknad mot vilka regleringsåtgärder kan riktas. Finansiella tjänster kan numera effektivt tillhandahållas av kreditinstitut som är baserade utomlands. Svenskar kan utan större hinder låna på den internationella kapitalmarknaden i stället för på en reglerad inhemsk marknad. De kreditpolitiska medlen enligt LKM skulle sannolikt ha andra och förmodligen mycket svagare effekter på 1990-talets finansiella marknader. En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har därför fått i uppdrag att se över utformningen av den kreditpolitiska och valutapolitiska lagstiftningen. Gruppen har lagt fram ett förslag till gemensam lagreglering av valutareglering och kreditreglering. Förslaget har remissbehandlats och regeringen förelägger i proposition 126 sitt förslag till riksdagen.
I propositionen föreslås att möjligheterna att tillämpa valutareglering och kreditreglering skall behållas. LKM och VRL föreslås bli ersatta med en ny lag om valuta- och kreditreglering med i huvudsak samma innehåll som VRL, men med kompletterande bestämmelser om att vissa kreditregleringsinstrument får användas då valutaregleringen är i kraft. Dessa instrument föreslås vara i huvudsak desamma som i LKM.
Följande kreditregleringar föreslås kunna användas:
Riksbanken får fastställa högsta belopp för utlåning (utlåningsreglering). Obligationer och andra fordringsrätter får inte ges ut utan tillstånd av Riksbanken (emissionskontroll). Riksbanken får fastställa högsta eller högsta genomsnittliga utlåningsränta (räntereglering). Riksbanken får fastställa att en viss andel av kreditinstitutens totala placeringar eller av förändringen av dessa skall göras i vissa särskilt angivna tillgångar (placeringskrav).
Vidare föreslås en avgränsning och en precisering när valutareglering och kreditreglering får tillämpas. Villkoren för en tillämpning av valutareglering vid krig eller krigsfara är desamma som i annan beredskapslagstiftning. Beträffande tillämpning i fredstid sägs i lagen att regeringen får, på framställning av Riksbanken, förordna om valutareglering om det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi, eller liknande eller utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Regeringen får förordna om valutareglering bara om det är uppenbart att andra åtgärder inte är tillräckliga och möjliga. Ett sådant förordnande skall enligt lagförslaget inom en månad underställas riksdagen för godkännande. Om riksmöte inte pågår, skall förordnandet underställas riksdagen inom en månad från början av det närmast följande riksmötet.
I motion Fi86 av Sten Söderberg (-) yrkas avslag på propositionen med motiveringen att den gamla typen av valutareglering ger ett bättre skydd för vår finans- och penningpolitik.
Som framgått av vad utskottet redovisat är de instrument som föreslås ingå i den framtida kredit- och valutaregleringen i stort sett desamma som ingår i den lagstiftning som gäller i dag. Utskottet tolkar därför motionären så att han anser att den kredit- och valutareglering som tillämpades före mitten av 1980-talet, då kredit- och valutaregleringen började avvecklas, var ett effektivare instrument och gav ett starkare stöd för penning- och valutapolitiken än den nuvarande eller den föreslagna lagstiftningen gör. Utskottet har bemött den typen av argumentation vid ett flertal tillfällen tidigare, bl.a. då den nuvarande valutaregleringslagen infördes (1989/90:FiU37, rskr 343). Ett av skälen till att den dåvarande valutaregleringen avvecklades och så småningom avskaffades var att den inte kunde användas för att begränsa och styra kapitalrörelser. Erfarenheterna visade att valutaregleringen inte hade givit något skydd mot destabiliserande valutaflöden i tider med valutaoro. Valutaregleringen hade blivit mer eller mindre verkningslös. Utskottet delar således inte motionärens uppfattning men anser inte heller att ett tillmötesgående av hans yrkande skulle leda till de effekter som han eftersträvar. Motionen Fi86 bör därför avslås av riksdagen.
Även i motion Fi87 av Johan Lönnroth m.fl. (v) yrkas avslag på propositionens förslag. Motionärerna anser att lagstiftningen bör avvakta behandlingen av den svenska ansökan om EG-medlemskap samt hela förslaget om Ekonomisk politik under kriser och krig (SOU 1992:75). Motionärerna ser propositionens förslag som ett led i anpassningen till EG och den kommande valutaunionen. Maastrichtöverenskommelsen tillåter inte valutareglering mot övriga medlemsländer utan endast mot tredje land, konstaterar motionärerna. Den typen av diskriminering motsätter man sig i motionen.
Som utskottet redovisat är ett av skälen till att ett förslag om kredit- och valutareglering läggs fram nu att den kreditpolitiska lagstiftningen tidsbegränsats till utgången av 1992. Om inte något beslut fattas nu upphör lagen att gälla. Det framlagda förslaget innebär i huvudsak en samordning av den kredit- och valutapolitiska lagstiftningen. Regeringen får i mycket speciella situationer tillgripa kreditreglerande medel om så behövs för att stärka effektiviteten i valutaregleringen. Kreditregleringar får därmed endast användas då valutareglering är i kraft. De kreditpolitiska instrument som föreslås är i huvudsak desamma som regleras i nuvarande lagstiftning. Utskottet ser mot denna bakgrund inte något skäl att avvakta behandlingen av den svenska ansökan om medlemskap till EG. I betänkandet Ekonomisk politik under kriser och krig, som nyligen presenterats och som motionärerna åberopar, har de krav som kan aktualiseras i krig eller krissituationer behandlats. Som nämns i propositionen får den fortsatta beredningen av detta betänkande utvisa om det är motiverat att i ett senare skede komplettera eller ändra utformningen av de kreditpolitiska medlen eller de kriterier som skall vara uppfyllda för att valutareglering och kreditreglering skall få användas. Utskottet delar mot denna bakgrund inte motionärernas uppfattning att propositionen bör avslås i väntan på ställningstagande till dessa frågor. Motion Fi87 avstyrks av utskottet.
I likhet med vad som anförs i propositionen anser utskottet att möjligheten att kunna tillämpa valutareglering och kreditreglering vid krig eller krigsfara bör finnas kvar. Det är därvid rimligt att villkoren för att sätta lagen i tillämpning är desamma som i annan beredskapslagstiftning. Regeringen bör vid sådana tillfällen kunna ta initiativ till en valutareglering utan att avvakta en framställning från Riksbanken. Självfallet bör regeringen samråda med Riksbanken i frågan.
Även i fredstid kan det uppstå situationer som innebär omfattande störningar och påfrestningar på valutareserven. Detta har inte minst utvecklingen under hösten 1992 visat prov på. Enligt utskottets uppfattning kan och bör i de allra flesta fall sådana störningar mötas med hjälp av reguljära styrmedel och motiverar således inte regleringsåtgärder. Utskottet delar bedömningen i propositionen att de medel som Riksbanken nu med stöd av riksbankslagen förfogar över torde vara fullt tillräckliga för att hantera även allvarliga makroekonomiskt betingade penning- och valutpolitiska störningar. Det är som framhålls i propositionen angeläget att utforma ramarna för den ekonomiska politiken så att inte misstro skapas mot stabiliteten i de ekonomisk-politiska spelreglerna. Om möjligheter till valutareglering utnyttjas kan det för lång tid rubba förtroendet för de ekonomiska spelreglerna.
Trots detta kan utskottet se att det vid andra extrema situationer än vid krig och krigsfara kan finnas behov av att kunna tillgripa valutareglering. I situationer där ekonomin drabbas av störningar som leder till extraordinära förhållanden liknande dem som kan uppstå vid krig eller krigsfara kan problem uppkomma som inte kan hanteras med de medel som riksbankslagen ger tillgång till. Utskottet tillstyrker därför att valutareglering får tillämpas i vissa extrema situationer. Det är dock angeläget att sådana situationer klart avgränsas och preciseras på det sätt som föreslås i lagförslaget. Valutareglering bör dock inte användas innan andra åtgärder först prövats eller då sådana medel uppenbart inte är tillräckliga eller möjliga.
Övervägande skäl talar också för att möjligheterna att kunna använda kreditpolitiska regleringar skall finnas kvar. Utskottet finner det befogat att som villkor ställa kravet att för att få tillgripa sådana medel bör valutaregleringen vara i kraft, dvs. de krav som ställs för att kunna sätta de kreditreglerande åtgärderna i kraft bör vara desamma som för att kunna tillämpa valutareglering. I likhet med vad som sägs i propositionen bör initiativrätten i dessa situationer, vid andra än krig eller krigsfara, ligga hos Riksbanken. Ett förordnande om valutareglering i dessa situationer förutsätter således en framställning från Riksbanken.
Förslagen om olika kreditpolitiska instrument eller om valuta- och kreditregleringens administration, straff, vite eller särskild avgift samt överklagande föranleder inte något uttalande från utskottets sida.
Utskottet tillstyrker med det anförda propositionens förslag till kredit- och valutapolitisk lagstiftning.
I proposition 1991/92:174 som behandlas av utrikesutskottet föreslås en ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Utrikesutskottet har i betänkandet 1992/93:UU1 tillstyrkt denna ändring. Eftersom ändringen avser samma paragraf som föreslås ändrad i den här aktuella propositionen 126 krävs att ändringarna samordnas. Finansutskottet föreslår därför att paragrafen får den i bilaga 2 av utskottet föreslagna lydelsen.
Det i proposition 126 framlagda förslaget om ändring i lagen om Sveriges riksbank, som finansutskottet tillstyrker, har överlämnats till skatteutskottet för samordning med förslag i proposition 1992/93:65 om upphävande av lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet m.m. Skatteutskottet lägger fram det samordnade lagförslaget i sitt betänkande 1992/93:SkU18.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande valuta- och kreditreglering att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:Fi86 och 1992/93:Fi87
dels antar de i proposition 1992/93:126 framlagda förslagen till 1) lag om valuta- och kreditreglering, 2) lag om ändring i riksdagsordningen, 3) lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande, 4) lag om ändring i lagen (1986:765) om instruktion för riksdagens ombudsmän, 5) lag om ändring i lagen (1988:846) om ungdomsbosparande,
dels antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
men. (v)
Stockholm den 2 december 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Lars Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Alf Egnerfors (s) och Carin Lundberg (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
Frågan om hur den ekonomiska politiken skall kunna bedrivas under kriser och krig har nyligen utretts. Betänkandet Ekonomisk politik under kriser och krig (SOU 1992:75) remissbehandlas för närvarande. Det är mot denna bakgrund svårt att förstå varför frågan om valuta- och kreditreglering måste avgöras nu innan regeringen tagit ställning till utredningsförslaget. Nuvarande valutaregleringslag ger samma möjligheter att ingripa i speciella situationer som den föreslagna valuta- och kreditregleringslagen. Den nuvarande kreditpolitiska lagstiftningen har regelmässigt förlängts vart tredje år. Varför kan den inte förlängas en gång till?
Med tanke på vår ansökan om medlemskap i EG borde enligt min mening frågan om valutalagstiftningen avgöras senare när vi vet hur vi kommer att förhålla oss till Europa och övriga världen. Valutarestriktioner som enbart riktar sig mot länder utanför EG kan vi inte acceptera. Det är ju vad Maastrichtöverenskommelsen tillåter. I avvaktan på att närmare klarhet kan vinnas om EG-medlemskapet och om remissbehandlingen av ovannämnda betänkande anser jag att propositionen bör avslås av riksdagen och att nuvarande lagstiftning skall fortsätta att gälla ett tag till.
Jag anser att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande valuta- och kreditreglering
att riksdagen med bifall till motionerna 1991/92:Fi86 och 1992/93:Fi87 avslår regeringens förslag till lag om valuta- och kreditreglering samt antar följande
Förslag till Lag om fortsatt giltighet av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel
Härigenom föreskrivs att lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel, som gäller till utgången 1992, skall ha fortsatt giltighet till utgången av år 1995.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Av utskottet framlagt lagförslag Bilaga 2
Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
Härigenom föreskrivs att 2§ lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 §1
Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Lagen gäller inte heller 1. beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,
2. beslut om svenskt medborgarskap, 3. beslut om utlänningars vistelse i riket, 4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten, 5. beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, 6. beslut som rör skatter eller avgifter,
7. beslut enligt lagen 7. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska (1992:000) om valuta- och medel eller beslut i frågor kreditreglering eller beslut i om allmän frågor om allmän likviditetsindragning eller likviditetsindragning eller allmän prisreglering, allmän prisreglering,
8. beslut enligt lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.,
9. andra beslut enligt lagen 8. andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll (1992:000) om krigsmateriel över tillverkningen av än sådana som avser krigsmateriel, m.m. än återkallelse av sådana som avser tillstånd enligt 3 eller återkallelse av 4§, tillstånd,
10. beslut om tillstånd 9. beslut om tillstånd till till sådan verksamhet som sådan verksamhet som avses avses i 1§ 3--5 lagen i 1§ 3--5 lagen (1984:3) om (1984:3) om kärnteknisk kärnteknisk verksamhet, verksamhet,
11. beslut enligt lagen 10. beslut enligt lagen (1991:341) om förbud mot (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter utförsel av vissa produkter som kan användas i som kan användas i massförstörelsesyfte, massförstörelsesyfte, m.m. m.m.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.
1 Senaste lydelse 1991:342.
Innehåll
Sammanfattning1 Propositionen1 Motionerna2 Utskottet2 Hemställan7
Meningsyttring av suppleant (v)7
Bilagor 1. Propositionens lagförslag9 2. Av utskottet framlagt lagförslag22