Vissa bankfrågor
Betänkande 1994/95:NU17
Näringsutskottets betänkande
1994/95:NU17
Vissa bankfrågor
Innehåll
1994/95 NU17
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet) littera D (vissa centrala myndigheter) punkt 3, littera F (Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka det finansiella systemet) och littera I (övriga ändamål) punkt 6, dels -- helt eller delvis -- 18 motioner från allmänna motionstiden.
Skatteutskottet har avgivit yttrande (1994/95:SkU5y) i ärendet (se bilaga).
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag när det gäller anslag till Finansinspektionen och Bankstödsnämnden. Motioner med krav på bankgarantiavgift avstyrks av utskottet, eftersom en sådan avgift kan förväntas dels avskräcka nyetableringar på bankmarknaden, dels få betalas av bankkunderna. Utskottet förordar att återvinning av bankstödet i stället skall ske genom avyttring av Nordbanken samt av de tillgångar som förvaltas av Securum och Retriva. I tre reservationer (fp, kds; c; v) begärs att regeringen skall återkomma med förslag till olika utformningar av en bankgarantiavgift.
Något nytt initiativ av riksdagen beträffande den förestående försäljningen av Nordbanken är enligt utskottets uppfattning inte erforderligt. Vikten av en sådan privatisering betonas i en reservation (m, fp, kds), där statens dubbla roller som lagstiftare och ägare kritiseras. I två andra reservationer förordas en stegvis försäljning av Nordbanken (c) resp. att Nordbanken skall vara kvar i statens ägo (v, mp).
Utskottet avstyrker även motionsförslag om att Nordbanken skall användas för att påverka konkurrensen på bankmarknaden. Härvid hänvisas till de generella åtgärder för att främja konkurrensen som redan har vidtagits och till att regeringen har aviserat om ytterligare åtgärder. Vidare anför utskottet att det ankommer på Nordbankens styrelse och ledning att svara för den närmare utformningen av bankens verksamhet. I en reservation (v, mp) förordas att Nordbanken skall ges i uppdrag att aktivt konkurrera med räntevillkor och kreditgivning.
Mot bakgrund av att regeringen planerar att tillsätta en utredning om bankkrisen och att Finansinspektionen vidtagit en rad åtgärder på området avstyrker utskottet även motioner om styrelsens ansvar, vårdslös kreditgivning och bankernas internkontroll. Krav på förändringar av reglerna för bankernas förlustavdrag avvisas med hänvisning till att bankerna bör ha samma regler som övriga företag och att det ankommer på Finansinspektionen att ge föreskrifter om hur bankerna skall värdera sina tillgångar.
Propositionen
I proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet) framlägger regeringen förslag om anslag m.m. under sjunde huvudtiteln för budgetåret 1995/96. Under här angivna rubriker föreslås följande:
D 3. Finansinspektionen (s. 92) att riksdagen till Finansinspektionen för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 150 463 000 kr.
F. Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka det finansiella systemet (s. 126) att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom området Bankstödsnämnden och åtgärder för att stärka det finansiella systemet för budgetåren 1997 och 1998 som regeringen förordat i avsnittet Inledning.
F 1. Bankstödsnämnden (s. 133) att riksdagen 1. godkänner att den övergripande målsättningen för verksamheten inom Bankstödsnämndens ansvarsområde skall vara i enlighet med vad regeringen förordar i avsnittet Slutsatser, 2. till Bankstödsnämnden för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 16 500 000 kr.
F 2. Åtgärder för att stärka det finansiella systemet (s. 136) att riksdagen till Åtgärder för att stärka det finansiella systemet för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr.
I 6. Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken (s. 150) att riksdagen till Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr.
Motionerna
De motioner som behandlas här är följande:
1994/95:Fi208 av Lena Klevenås (s) såvitt gäller yrkandena att riksdagen 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett system med normränta och buffertfond att användas i samband med lån i hypoteksinstitut, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inte sälja Nordbanken, 4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att använda Nordbanken till att få ned räntan, 5. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i Nordbankens regi inrätta en räntefri sparlåneverksamhet.
1994/95:Fi211 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (18) att riksdagen hos regeringen begär förslag om bankgarantiavgift i avvaktan på ikraftträdande av en insättarförsäkring enligt vad som anförts i motionen.
1994/95:Fi216 av Alf Svensson m.fl. (kds) såvitt gäller yrkandet (16) att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar om bankavgift.
1994/95:Fi219 av Olof Johansson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandena att riksdagen 20. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försäljning av Nordbanken, 21. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av en återbetalningsplan i form av en bankavgift.
1994/95:N202 av Birger Schlaug m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (8) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av bankkrediter till löpande verksamheter.
1994/95:N206 av Ola Karlsson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i banklagstiftningen.
1994/95:N208 av Bengt Kronblad m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett samlat grepp över internkontrollen inom banker m.fl. finansinstitut.
1994/95:N210 av Birger Schlaug och Eva Goës (båda mp) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Nordbanken bör förbli i statlig ägo, 2. beslutar att ägardirektiv till Nordbanken skall vara att verka för lågt räntegap och låg ränta.
1994/95:N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär förslag om hur stor del som kan inbetalas till statskassan av de vinster bankerna haft genom statens garanti, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om bankernas förlustavdrag på fastigheter, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om användandet av Nordbanken i konkurrenshöjande syfte.
1994/95:N227 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återvinning av bankförluster.
1994/95:N248 av Roland Larsson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om återkrav av bankstödet och försäljning av Nordbanken samt om förändring av bankstrukturen.
1994/95:N257 av Hans Karlsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om insättargaranti för bankkunder.
1994/95:N272 av Gudrun Schyman m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (7) att riksdagen hos regeringen begär att det tillsätts en utredning om Nordbankens kreditgivning enligt vad som anförts i motionen.
1994/95:N273 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (4) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att öka konkurrensen i banksektorn.
1994/95:N275 av Gudrun Schyman m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (6) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kapitalförsörjningen.
1994/95:N278 av Hans Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning om kunskapskrav.
1994/95:N295 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (båda s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bankernas ansvar och återvinnande av skattemedel.
1994/95:N296 av Dan Ericsson (kds) vari yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär förslag till skärpt lagstiftning gentemot oförsvarlig långivning, 2. hos regeringen begär förslag till skärpt lagstiftning om bevarande av underlagsmaterial vid beslut om långivning.
Utskottet
Bakgrund om den finansiella krisen
Inledning
Under de senaste åren har Sveriges finansiella system genomgått en allvarlig kris. Beskrivningar av krisens bakgrund och förlopp har lämnats i flera olika sammanhang. Den förutvarande regeringen har i propositioner och i särskilda skrivelser till riksdagen redogjort för kreditmarknadens utveckling, för hur olika banker påverkats av krisen och för de åtgärder som vidtagits för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, skr. 1993/94:61, prop. 1993/94:100 bil. 8, skr. 1993/94:238). Statliga utredare samt fristående forskare och skribenter har också publicerat rapporter om finanskrisen. Även i årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 1 och 8) samt i 1995 års långtidsutredning (SOU 1995:4) behandlas dessa frågor. Vidare har Finansdepartementet nyligen gett ut skriften Ut ur krisen, som innehåller en redovisning av 1990-talets finanskris och regeringens bankpolitik. Mot denna bakgrund begränsar sig utskottet här till att lämna en översiktlig beskrivning av krisen och de åtgärder som vidtagits.
Fram till mitten av 1980-talet var de svenska kredit- och valutamarknaderna föremål för omfattande regleringar. De avregleringar som därefter genomfördes sammanföll med en långvarig internationell högkonjunktur under vilken Sverige hade högre inflation och räntenivå än flertalet jämförbara länder. Realräntan var under flera år negativ, och i förening med skattesystemets avdragsmöjligheter stimulerades en kraftig expansion av kreditgivningen. Hushållens sparkvot sjönk betydligt, och konsumtionen var under åren 1988 och 1989 ca 5 % högre än de disponibla inkomsterna. Kreditinstitutens utlåning uppgick år 1985 till knappt 80 % av bruttonationalprodukten för att år 1990 ha ökat till 140 %, vilket motsvarade en ökning med ca 950 miljarder kronor. En betydande del av utlåningen gick till fastighetssektorn i storstadsregionerna. Priserna på kommersiella lokaler i Stockholmsområdet mer än fördubblades under andra hälften av 1980-talet. Utlåningen baserades i stor utsträckning på förväntningar om fortsatt stigande priser och inte på den avkastning som fastigheterna gav.
Då de sista delarna av valutaregleringen avskaffades år 1989 dämpades prisuppgången på inhemska fastigheter eftersom fastighetsbolag och institutioner i ökad utsträckning köpte fastigheter utomlands. Under år 1990 började priserna definitivt att vända nedåt. Prisfallet förstärktes av ökade drift- och kapitalkostnader till följd av skattereformen i kombination med stigande realräntor i takt med att inflationen dämpades. Samtidigt drabbades Sverige av en djup lågkonjunktur, vilket dels minskade efterfrågan på lokaler ytterligare, dels försämrade låntagarnas betalningsförmåga. Nedgången i ekonomin var resultatet av en rad faktorer såväl inom landet som utomlands. De höjda räntorna i Tyskland till följd av återföreningen fick särskilt stor betydelse. De stigande räntorna förvärrade den finanskris som utlösts av de fallande fastighetspriserna. Priserna mer än halverades på kommersiella lokaler i t.ex. Stockholm.
Bankernas stora exponering mot fastighetssektorn ledde till omfattande kreditförluster då fastighetsvärdena sjönk. De sammanlagda förlusterna under åren 1990 till 1993 beräknas till ca 200 miljarder kronor. Fram till år 1990 hade kreditförlusterna i moderbankerna under en följd av år legat under 0,5 % av utlåningen, men ökade sedan snabbt för att åren 1992 och 1993 uppgå till ca 7 % av utlåningen. Förlusterna varierade dock kraftigt mellan bankerna. Nordbanken, inkl. Gota Bank, och Sparbanken Sverige svarade för ungefär två tredjedelar av de totala kreditförlusterna. För bankväsendet som helhet avser ungefär hälften av förlusterna fastighetsrelaterade krediter. Förlusterna urholkade kapitalbasen, och vid utgången av år 1992 hade flertalet banker en kapitaltäckningsgrad som endast med några tiondelar översteg det lagstadgade kravet på 8 %. Under åren 1991 till 1993 redovisade bankerna negativa rörelseresultat efter kreditförluster på sammanlagt ca 70 miljarder kronor.
Statsmakternas åtgärder
Under hösten 1992 gjordes bedömningen att kreditförlusterna hotade att leda till allvarliga störningar i betalningssystemet och kreditförsörjningen. Staten utfärdade då en garanti med innebörd att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Garantin innebär därigenom ett skydd för insättare och andra långivare till instituten. Alla förpliktelser utom riskkapital i form av aktiekapital och eviga förlagslån omfattas av garantin (prop. 1992/93:135, bet. NU16). I samband med beslutet om den generella garantin bemyndigade riksdagen regeringen att vidta de åtgärder i form av t.ex. garantier, lån och kapitaltillskott som erfordras för att vidmakthålla eller stärka kapitalbasen i berörda kreditinstitut. Regeringen bemyndigades vidare att rekonstruera eller avveckla institut samt att besluta om avveckling av statligt ägande som kan uppkomma i samband med att åtgärder vidtas för att stärka det finansiella systemet. Vidare bemyndigades regeringen att inrätta Bankstödsnämnden med uppgift bl.a. att bereda frågor om statligt stöd.
Med utgångspunkt från riksdagens bemyndigande har regeringen och Bankstödsnämnden beslutat om statliga stödåtgärder i form av direkta stöd och garantier till olika institut på sammanlagt 88 miljarder kronor. Av dessa har 65 miljarder kronor betalats ut till instituten. Nordbanken inkl. Securum har erhållit 40 miljarder kronor och Gota Bank inkl. Retriva 24 miljarder kronor. Som ett led i de rekonstruktioner som bedömts vara nödvändiga beträffande Nordbanken och Gota Bank har staten övertagit samtliga aktier i dessa banker. Statens ägarfunktion i numera sammanslagna Nordbanken/Gota Bank samt i Securum och Retriva utövas av Bankstödsnämnden.
Utöver nu nämnda företag har sparbanksstiftelserna, som är huvudägare till Sparbanken Sverige, erhållit statligt stöd i form av räntesubventioner på 1 miljard kronor. Vidare har staten garanterat lån på 6,8 miljarder kronor. För detta erlägger stiftelserna en garantiavgift. Sparbanken Sverige genomförde under år 1994 en nyemission vilken tillförde banken 2,2 miljarder kronor.
Även i förhållande till Föreningsbanken har staten utfärdat en garanti. Denna uppgår till 2,5 miljarder kronor och utgör ett skydd för bankens kapitaltäckning. Även Föreningsbanken betalar en garantiavgift. Föreningsbanken genomförde under hösten 1993 en nyemission. Utfallet blev att aktier tecknades för 3,4 miljarder kronor.
Nyemissioner har också genomförts i Svenska Handelsbanken, Skandinaviska Enskilda Banken och Östgöta Enskilda Bank, varvid ägarna tillskjutit 2,7 miljarder kronor, 5,3 miljarder kronor resp. 270 miljoner kronor.
De kreditförluster som uppkommit i bankerna har i viss utsträckning samband med ekonomisk brottslighet. I riktlinjerna för bankstödet angavs att stödet inte omfattar förpliktelser som uppkommit på ett lagstridigt sätt eller är oförenliga med en sund bankverksamhet. I syfte att utreda om brott begåtts inom den finansiella sektorn bildades i början av år 1993 en samarbetsgrupp med representanter för Riksåklagarämbetet, Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen. Ett stort antal kreditärenden har överlämnats till åklagare för ytterligare utredning. Riksdagen har beslutat om särskilda tillskott av resurser till arbetet mot ekonomisk brottslighet. Regeringen avser enligt uppgift att under våren 1995 presentera en samlad strategi för samhällets åtgärder på detta område.
Bankstödsnämnden m.m.
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 133) anförs att återhämtningen i den finansiella sektorn har gått snabbare än vad som kunnat förutses och att läget för närvarande synes stabilt.
Det övergripande målet för Bankstödsnämndens verksamhet är att genom stödåtgärder till banker och vissa andra kreditinstitut verka för att stabiliteten i betalningssystemet garanteras och att kreditförsörjningen tryggas. Eftersom perioden med aktiva stödinsatser bedöms vara passerad bör nämndens verksamhet nu, enligt regeringen, inriktas på att sköta ägarfrågorna i Nordbanken, Securum och Retriva på ett sådant sätt att så mycket som möjligt av det stöd som utbetalats kan återvinnas.
Nämndens förvaltningskostnader skall täckas genom årliga avgifter från berörda institut. Till följd av verksamhetens minskade omfattning och de generella sparkraven när det gäller statlig konsumtion föreslår regeringen ett reducerat anslag till nämnden för det kommande budgetåret, nämligen 16,5 miljoner kronor. Även för budgetåren 1997 och 1998 föreslås besparingar på det aktuella anslaget med 0,4 miljoner kronor per år.
Anslaget Åtgärder för att stärka det finansiella systemet belastas med kostnaderna för bankstödet samt med de kostnader som kan uppstå till följd av att staten måste infria garantiåtaganden gentemot Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB. Även inkomster i form av garantiavgifter m.m. bokförs på anslaget. Eftersom det inte nu går att bedöma belastningen på anslaget föreslås ett formellt belopp på 1 000 kr.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag när det gäller den övergripande målsättningen för Bankstödsnämndens verksamhet, anslaget till nämnden för det kommande budgetåret, inriktningen av de framtida besparingarna samt anslaget till åtgärder för att stärka det finansiella systemet.
Bankgarantiavgift
I flera motioner framförs förslag om någon form av bankgarantiavgift eller bankskatt.
I motion 1994/95:Fi219 (c) betonas att staten bör tillse att en betydande del av de direkta kostnaderna för bankstödet kan återföras till statskassan. I princip borde alla institut inom bank- och finanssektorn omfattas av en skyldighet att erlägga en bankavgift. Enligt motionärerna bör avgiften inte understiga 1 miljard kronor, och den bör anpassas till strävan att åstadkomma ett sänkt ränteläge och krympande räntemarginaler. Motionärerna föreslår att regeringen ges i uppdrag att utreda hur återbetalningsplanen närmare bör utformas.
I motion 1994/95:Fi211 (fp) begärs förslag om införande av en bankgarantiavgift i avvaktan på ikraftträdandet av en insättningsgaranti. Enligt motionärerna är en bankgarantiavgift motiverad dels för att det är rimligt att statliga garantier kostar pengar, dels för att detta är ett sätt att återvinna en del av bankstödet. Regeringen har aviserat förslag om en insättningsgaranti, men det är oklart när den kommer att införas, sägs det i motionen.
Regeringen bör återkomma med förslag om hur stor del bankerna kan betala in till statskassan av de vinster som de fått genom statens garanti, anförs det i motion 1994/95:N226 (v). Till statens kostnader på 65 miljarder kronor för bankkrisen måste läggas de ökade kostnader som drabbat låntagare och de lägre intäkter som kommit sparare till del genom de höga räntemarginalerna, framhåller motionärerna. Enligt oberoende bedömare har bankernas intäkter ökat med 65 miljarder kronor till följd av räntemarginalerna, sägs det. Motionärerna anser att en återföring av 1--3 miljarder kronor av dessa medel kan göras under det närmaste budgetåret. Återbetalning borde ske även från de banker som inte fått direkt penningstöd.
I motion 1994/95:Fi216 (kds) föreslås -- utan närmare motivering -- att riksdagen skall besluta om en bankavgift som ger staten intäkter på 1 miljard kronor.
Det är angeläget att så snabbt som möjligt återvinna de pengar som staten slussat in i bankväsendet, sägs det i motion 1994/95:N257 (s). Samtidigt är det viktigt att förebygga nya kriser. Motionärerna föreslår att regeringen därför ges i uppdrag att skyndsamt utreda hur bankstödet kan återvinnas och hur en insättningsgaranti skall utformas.
Det direkta ansvaret för bankkrisen faller i stor utsträckning på bankernas styrelser och ledningar, understryks det i motion 1994/95:N295 (s). För att förankra den krispolitik som nu är nödvändig måste regering och riksdag, enligt motionärerna, förklara för svenska folket på vilket sätt de i bankerna insatta skattemedlen kommer att återvinnas. Regeringen bör i en s.k. vitbok på ett enkelt och lättfattligt sätt förklara bankkrisens bakgrund samt klargöra hur ansvaret kommer att utkrävas från berörda institut, menar motionärerna.
I motion 1994/95:N227 (c), slutligen, konstateras att statens kostnader för bankkrisen är knutna till Nordbanken (inkl. Gota Bank) och Sparbanken. Nordbanken har enligt motionärerna blivit överkapitaliserad och kan sannolikt betala tillbaka 1--2 miljarder kronor per år tills det är lämpligt med en försäljning. Även Sparbanken borde göra någon form av återbetalning. I motionen föreslås vidare att de institut som dragit nytta av statens garanti under perioden 1992--1994 skall betala en garantiavgift om 0,25 % på kreditvolymen. Detta skulle enligt motionärerna ge staten årliga intäkter på 5 miljarder kronor per år.
Enligt de av riksdagen beslutade riktlinjerna skall bankstödet utformas så att statens insatser så långt möjligt kan återvinnas. En avgift skall tas ut för de garantier som lämnas. Detta är reglerat i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut.
Under budgetåret 1993/94 inbetalades sammanlagt ca 295 miljoner kronor i garantiavgifter från Gota Bank (250 mkr), Föreningsbanken (25 mkr) och Retriva (20 mkr). Hittills under innevarande budgetår har 46 miljoner kronor betalats in från Föreningsbanken och Retriva. Även Sparbanken Sverige kan komma att betala avgift, men det är beroende av när de lån som staten har garanterat kan lösas.
Samtliga institut som omfattas av den generella statliga garantin, 115 stycken, betalar avgifter för att täcka Bankstödsnämndens förvaltningskostnader. Instituten betalar avgift i förhållande till sin andel av den sammanlagda balansomslutningen för alla institut.
Utskottet har vid flera tillfällen behandlat frågor om återvinning av bankstödet. Våren 1994 avvisade riksdagen på förslag av utskottet ett motionsyrkande om avgift för den generella bankgarantin. Utskottet hänvisade bl.a. till att grunderna för stödet inte bör ändras och till att ett insättarskydd förbereddes (bet. 1993/94:NU18).
I december 1994 behandlade utskottet i ett yttrande till finansutskottet (1994/95:NU3y) ett yrkande liknande det som finns i motion 1994/95:Fi219 (c). Näringsutskottet instämde i motionärernas uppfattning att staten bör eftersträva att återvinna så mycket som möjligt av bankstödet. Däremot ansåg utskottet inte att en begäran om en återbetalningsplan skulle ha någon större effekt. I stället är det nödvändigt att regeringen i budgetpropositionen eller i annat sammanhang för riksdagen redovisar de åtgärder som vidtagits och som planeras för återvinning av bankstödet, anförde utskottet. Finansutskottet instämde i näringsutskottets uppfattning och avstyrkte motionen (bet. 1994/95:FiU1). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottens förslag. En reservation (c) avgavs till stöd för motionen. Även i en annan reservation (fp) redovisades förslag om införande av en bankgarantiavgift. Motsvarande reservationer har fogats till finansutskottets nyligen avgivna betänkande om den ekonomiska politiken och budgetregleringen (bet. 1994/95:FiU10).
Redan i mitten av 1980-talet rekommenderade EG sina medlemsländer att införa insättningsgarantier. EU antog våren 1994 ett direktiv om system för garanti för insättningar. Medlemsländerna skall ha införlivat direktivet senast den 1 juli 1995. Genom direktivet kommer en viss harmonisering att ske av de olika nationella systemen för insättarskydd. Direktivet innebär att ett eller flera system för insättningsgarantier skall finnas i varje land, att det skall vara obligatoriskt för ett kreditinstitut som tar emot insättningar att ansluta sig till ett garantisystem, att systemen skall uppfylla vissa minimikrav och att vissa regler skall följas i samband med att systemet tas i anspråk.
Förslag till ett svenskt system för insättningsgaranti, som uppfyller kraven i EG-direktivet, har nyligen lagts fram av Finansdepartementet i departementspromemorian Insättningsgaranti (Ds 1995:3). Promemorian remissbehandlas för närvarande, och regeringen har aviserat att en proposition skall presenteras för riksdagen före sommaren 1995. Garantin avses träda i kraft senast vid kommande årsskifte. Det nu presenterade förslaget innebär att insättningar på konto upp till 20 000 ecu (ca 185 000 kr) per insättare och bank skall omfattas av garantin. Bankerna skall svara för finansieringen genom avgifter på 0,15--0,35 % av den garanterade inlåningen. Avgiftsuttagen avses upphöra då de fonderade medlen uppgår till 2,5 % av den totala garanterade inlåningen, vilket för närvarande motsvarar ca 10 miljarder kronor.
Inledningsvis nämndes att Finansdepartementet nyligen publicerat skriften Ut ur krisen, som bl.a. innehåller en beskrivning av regeringens bankpolitik. Där sägs att politiken är inriktad bl.a. på att staten skall få tillbaka så mycket som möjligt av de stödpengar som betalades ut under bankkrisen och att spararnas insättningar skall försäkras mot bankkonkurser. Återvinning av bankstödet avses ske genom försäljning av Nordbanken och av de tillgångar som övertagits av Securum och Retriva. I skriften avvisas de förslag som väckts om att lägga en extra skatt eller avgift på bankerna. Det anförs att den bara skulle vältras över på kunderna i form av högre räntor.
Skatteutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över de här aktuella motionerna. I sitt yttrande (1994/95:SkU5y) anför utskottet att återbetalningskraven inte bör drivas på ett sådant sätt att syftena med bankstödet helt eller delvis förfelas. Med en forcerad återbetalning finns det enligt skatteutskottets uppfattning risk för att konkurrensförhållandena försämras och att gapet mellan in- och utlåningsräntor ökar. Det finns också, fortsätter utskottet, skäl att vara försiktig med åtgärder som kan leda till ökad osäkerhet om framtidsutsikterna inom bankväsendet. Skatteutskottet anser mot den angivna bakgrunden att det inte nu bör införas särskilda skatter eller avgifter i syfte att finansiera kostnaderna för bankkrisen. I en avvikande mening (m) hävdas att riksdagen tydligare bör avvisa förslag om införande av en särskild skatt eller avgift som inte kopplas till ett motsvarande insättarskydd. I andra avvikande meningar (c; fp; kds; v) förordas däremot olika former av bankskatter som kan ge staten minst 1 miljard kronor i intäkter per år.
Enligt näringsutskottets bedömning är uttalandena i budgetpropositionen, i skriften om regeringens bankpolitik och i de olika motionerna uttryck för att det föreligger en bred politisk enighet om att staten skall återvinna så mycket som möjligt av det stöd som betalats ut till bankerna. Denna inriktning fastställdes redan i samband med att den generella bankgarantin infördes.
Utskottet anser i likhet med regeringen att återvinning av bankstödet skall ske genom en effektiv och affärsmässig förvaltning av de tillgångar som staten äger i form av Nordbanken, Securum och Retriva. Avyttring av tillgångarna skall ske när det sammantaget bästa möjliga utfallet för staten kan erhållas. Det är enligt utskottets mening en uppgift för regeringen och Bankstödsnämnden, och i vissa fall för ledningen i resp. bolag, att avgöra den närmare tidpunkten och de exakta villkoren för dessa försäljningar.
Då det gäller förslagen om någon form av bankgarantiavgift eller bankskatt vill utskottet till en början framhålla att bankerna kan förväntas täcka utgifterna för en sådan avgift på samma sätt som de täcker andra kostnader som uppkommer i rörelsen, nämligen genom att öka intäkterna från kunderna. Avgiften skulle därmed komma att drabba de bankkunder, främst privatpersoner och småföretag, som inte har tillgång till andra alternativ för sin finansiering. Det skall vidare understrykas att en bankavgift torde avskräcka inhemska och utländska intressenter från att etablera sig på bankmarknaden, vilket skulle göra det svårare att skapa det ökade konkurrenstryck som är önskvärt. Utskottet instämmer i dessa avseenden med vad som anförs i skatteutskottets yttrande. Strävan måste vara att ge banker och andra kreditinstitut långsiktigt stabila villkor.
Utskottet vill också påpeka att de banker som erhållit en uttrycklig statlig garanti redan betalar avgifter för denna till staten på affärsmässiga villkor. Att härutöver påföra även övriga institut en skatt eller avgift för att dessa institut under de gångna åren omfattats av den generella bankgarantin -- men inte erhållit något direkt statligt stöd -- är enligt utskottets uppfattning inte godtagbart.
Avslutningsvis bör erinras om att det aviserade förslaget till insättningsgaranti innebär att bankerna föreslås bli skyldiga att betala avgifter på ca 1 miljard kronor per år under de närmaste tio åren för att bygga upp en fond som skall skydda insättningar i viss omfattning.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet samtliga här berörda motioner i aktuella delar.
Statens ägande av Nordbanken
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 129) erinras om att riksdagen har bemyndigat regeringen att sälja statens aktier i Nordbanken. Bankstödsnämnden har vidtagit förberedelser för en sådan försäljning. I statsbudgeten finns ett särskilt anslag avsett att användas för kostnader som uppkommer vid förberedelser för och genomförandet av försäljningen av statens aktier i Nordbanken. Föregående budgetår uppgick utgifterna under detta anslag till 330 000 kr. För budgetåret 1995/96 föreslår regeringen att det anvisas ett förslagsanslag på 1 000 kr.
I skriften Ut ur krisen klargörs att regeringen har för avsikt att sälja ut hela Nordbanken vid en tidpunkt då bästa möjliga pris för aktierna kan erhållas. Därigenom får staten tillbaka en del av de medel som tidigare tillförts banken i form av kapitaltillskott. Nordbanken inkl. Gota Bank har fått totalt 36 miljarder kronor i statligt stöd. Vid utgången av år 1994 uppgick värdet av det egna kapitalet i banken till 16,5 miljarder kronor. Rörelseresultatet efter kreditförluster ökade under år 1994 med ca 80 % till 4,8 miljarder kronor, och staten föreslås för detta år få en utdelning på sitt aktieinnehav med 750 miljoner kronor.
I motion 1994/95:Fi219 (c) sägs att staten bör tillse att en betydande del av bankstödet återförs. Därför föreslås att Nordbanken privatiseras. Enligt motionärerna bör under budgetåret 1995/96 en försäljning av upp till 49 % av aktiekapitalet ske.
I motion 1994/95:N273 (fp) förordas en försäljning av Nordbanken som ett sätt att öka konkurrensen inom banksektorn. Försäljningen bör, enligt motionärerna, ske på ett sätt som ökar hushållens möjligheter att välja mellan olika alternativ när det gäller in- och utlåning.
Det är de banker som fått stöd som skall betala tillbaka, hävdas det i motion 1994/95:N248 (c). Det finns då bara en åtgärd som ger effekt, nämligen utförsäljning av Nordbanken, anför motionären.
En motsatt uppfattning om statens ägande av Nordbanken kommer till uttryck i motion 1994/95:Fi208 (s). Där anförs att staten bör behålla Nordbanken för att räntorna därigenom skall kunna sänkas.
Även i motion 1994/95:N210 (mp) förordas att Nordbanken skall förbli i statlig ägo. Motionärerna anför att det är bra att det finns banker med olika ägare. Det är också värdefullt med banker med olika inriktning, hävdar motionärerna; mångfald på bankmarknaden är nämligen nödvändig för att skapa dynamik och nytänkande. Nordbanken borde behållas för att staten skall kunna använda banken för att påverka utvecklingen på bankmarknaden.
Frågan om statens ägande av Nordbanken berörs vidare i motionerna 1994/95:N298 (m), 1994/95:N274 (fp), 1994/95:N301 (kds) och 1994/95:N275 (v) med allmänna yrkanden om statliga företag. Utskottet behandlar dessa yrkanden senare under våren 1995 i ett betänkande om företag med statligt ägande (bet. 1994/95:NU19).
Utskottet har i det föregående understrukit att staten bör återvinna så mycket som möjligt av bankstödet. Det fördelaktigaste sättet att uppnå detta är, enligt utskottets uppfattning, en avyttring av de tillgångar som övertagits i samband med bankkrisen. Riksdagen har tidigare bemyndigat regeringen att sälja Nordbanken. Genom de omstruktureringar som gjorts inom Nordbanken är banken nu väl förberedd för en försäljning. En sådan bör genomföras när det bedöms ge bäst utfall för staten. Det bör ankomma på regeringen att fastställa denna tidpunkt.
Något nytt initiativ av riksdagen i frågan är, menar utskottet, inte erforderligt. Här aktuella motioner avstyrks av utskottet i berörda delar. Regeringens förslag om anslag för kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken tillstyrks.
Konkurrensen inom banksektorn
Staten bör som ägare se till att Nordbanken skapar ökad konkurrens inom bankväsendet, sägs det i motionerna 1994/95:N226 (v) och 1994/95:N272 (v). I den förstnämnda motionen föreslås att staten skall uppmana Nordbankens styrelse att sänka utlåningsräntan. I den andra motionen pläderas för att Nordbankens roll när det gäller kreditgivning skall utredas, för att se hur ett större utbud av riskvilligt kapital till små och nystartade företag kan skapas. Även i motionerna 1994/95:N210 (mp) och 1994/95:Fi208 (s) begärs att staten genom ägardirektiv skall se till att Nordbanken verkar för ett lågt räntegap och låg ränta.
I den sistnämnda motionen föreslås dessutom att det skall utredas om Nordbanken kan erbjuda en räntefri sparlåneverksamhet. Ett ytterligare yrkande går ut på att staten skall ange en högsta räntesats för lån från hypoteksinstitut.
Bankkrisen har lett till att bankerna är överdrivet försiktiga med sin utlåning, hävdas det i motion 1994/95:N275 (v). Staten bör direkt som bankägare och indirekt via Bankstödsnämnden kräva att bankerna bedriver normal utlåning till företagen och att de inte genom ett stort räntegap låter kunderna betala för bankkrisen, understryker motionärerna.
De mindre företagen har svårt att få normala krediter till sin verksamhet, sägs det i motion 1994/95:N202 (mp). Staten måste antingen se till att bankerna sköter sina uppgifter eller starta en egen småföretagarbank, anför motionärerna.
Statens rätt att som aktieägare besluta i Nordbankens angelägenheter utövas vid bolagsstämman. Detta följer av 8 kap. 1 § bankaktiebolagslagen, BAL (1987:618). Stämman väljer styrelse som skall förvalta bankens angelägenheter (7 kap. 1 § BAL).
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 26) beskrivs ägarpolicyn för av Finansdepartementet förvaltade aktier. Där sägs bl.a. att det är väsentligt att företagen ges förutsättningar att utvecklas och konkurrera på samma villkor som övriga företag på marknaden inom de ramar som riksdagsbeslut och marknadsförutsättningar ger. Vidare heter det att det är angeläget att företagen är långsiktigt lönsamma för att inte medborgarnas kapital som satsats i verksamheten skall förbrukas. Staten som ägare skall ställa konkreta och uppföljningsbara finansiella mål samt inte ålägga bolagen att bedriva olönsam verksamhet, såvida inte särskilt beslut fattas av riksdagen.
Av skriften Ut ur krisen framgår att regeringen avvisar förslag om att använda Nordbanken som ett instrument för att styra vissa räntor. Det är omöjligt för regeringen att detaljstyra verksamheten, och det skulle skapa oklarhet om styrelsens och företagsledningens ansvar, heter det i skriften.
Utskottet har vid några tidigare tillfällen behandlat frågor rörande räntemarginaler och kreditgivning. Våren 1993 avvisade utskottet yrkanden med krav på ingripande från statens sida i bankernas räntesättning. Utskottet utgick dock från att bankerna efter hand skulle justera ned ränteskillnaderna. Samtidigt framhölls att det av konkurrensskäl inte är acceptabelt att banker som erhållit statligt stöd sänker räntorna med hjälp av detta och därigenom får en konkurrensfördel i förhållande till de banker som inte är i behov av stödåtgärder (bet. 1992/93:NU24 s. 21). I samma betänkande underströk utskottet vikten av att bankerna får utrymme för normal kreditgivning, men att det måste ankomma på instituten själva att besluta om sin kreditgivning (s. 19).
Våren 1994 gjorde riksdagen på utskottets förslag ett tillkännagivande till regeringen med begäran om att regeringen skulle återkomma med förslag till hur konkurrensen inom banksektorn kan förbättras (bet. 1993/94:NU18 s. 8; res. m, fp, c, kds). Utskottet anförde att det är nödvändigt att bankerna svarar upp mot de statliga insatserna genom att sänka räntemarginalerna och öka utlåningen och därmed bidra till att få fart på den svenska ekonomin. Härutöver ansåg utskottet att det måste övervägas om det krävs ytterligare strukturella åtgärder eller lagändringar för att kreditmarknaden på längre sikt skall fungera tillfredsställande.
Sedan den fria etableringsrätten för kreditinstitut inom EES-området trädde i kraft i Sverige vid ingången till år 1994 har ett femtontal kreditinstitut från andra länder börjat bedriva verksamhet här i landet. De utländska banker som tidigare hade dotterbolag här har i de flesta fall omvandlat dem till filialer. Under samma tidsperiod har bankoktroj beviljats för SkandiaBanken, IkanoBanken, TryggBanken och Postgirot Bank. Tre ansökningar om bankoktroj behandlas för närvarande av Finansinspektionen. Ytterligare ansökningar har aviserats.
Riksbanken gör löpande undersökningar av skillnaden mellan bankernas in- och utlåningsräntor. Enligt den senaste undersökningen uppgick skillnaden vid utgången av år 1994 till 5,7 procentenheter. Detta innebär en minskning med 0,6 procentenheter jämfört med utgången av år 1993 och med 1,7 procentenheter i förhållande till nivån ytterligare ett år tidigare. Det skall dock noteras att bostadsinstitutens räntor inte omfattas av Riksbankens undersökning. Dessa institut, som ofta är dotterbolag till bankerna, svarar för mer än hälften av krediterna i svenska kronor och har en betydligt mindre skillnad mellan sina in- och utlåningsräntor. Vid en sammanvägning av bankernas och bostadsinstitutens räntesatser blir skillnaden därför mindre än den angivna skillnaden om 5,7 procentenheter.
I skriften Ut ur krisen aviserar regeringen att den kommer att föreslå en rad åtgärder för att stärka konkurrensen på bankmarknaden med syfte bl.a. att sänka det s.k. räntegapet. Regeringen vill vidga möjligheterna för s.k. icke-finansiella företag att driva bankrörelse. Vidare förbereds lagändringar som skall skapa legala förutsättningar för att bedriva bank- och finansieringsverksamhet i ekonomisk förening. Regeringen avser dessutom att föreslå att det i lag anges att det är tillåtet att ge ränta på upp till 15 000 kr på s.k. kundmedelskonton, som en rad detaljhandelsföretag erbjuder sina kunder. Exempel på kundmedelskonton är ICA-kort och KF-kort.
Utskottet tar först upp till behandling de motionsförslag som rör inriktningen av Nordbankens verksamhet.
Konkurrensen skall enligt utskottets uppfattning främjas genom generella åtgärder. Den fria etableringsrätten som följt av integrationen med EU är exempel på en sådan åtgärd. Den har skapat förutsättningar för ett ökat konkurrenstryck på bankmarknaden. Regeringen har aviserat ytterligare förslag i denna riktning.
Utskottet delar den uppfattning som regeringen ger uttryck åt i beskrivningen av ägarpolicyn för aktier förvaltade av Finansdepartementet, nämligen att banken, så länge den är i statlig ägo, skall ges förutsättningar att utvecklas och konkurrera på samma villkor som övriga företag på marknaden. Utskottet avvisar därför förslagen om att Nordbanken skall användas för att styra räntesättningen på bankmarknaden. Utskottet vill betona att den närmare inriktningen av bankens verksamhet skall beslutas av styrelsen, som också har ansvaret för bedrivandet av rörelsen. Det är därmed en uppgift för styrelsen och ledningen att utforma bankens räntevillkor, kreditgivning, nya produkter m.m. Utskottet avstyrker därför motionerna 1994/95:Fi208 (s), 1994/95:N210 (mp), 1994/95:N226 (v) och 1994/95:N272 (v) i berörda delar.
Då det därefter gäller de motionsförslag som tar sikte på bankernas kreditgivning i allmänhet vill utskottet hänvisa till vad som anförts i fråga om vidtagna och planerade åtgärder för att få till stånd en ökad konkurrens och en bättre fungerande kreditmarknad. Banksystemet i sin helhet har ett ansvar för att normal kreditförsörjning fungerar. Utskottet erinrar om att ett viktigt syfte med bankstödet har varit att trygga kreditförsörjningen och konstaterar att bankerna för närvarande har en betydande kapacitet att öka kreditgivningen. Det skall dock betonas att det är en uppgift för de enskilda instituten att besluta om villkoren för sin kreditgivning och att göra kreditprövningar inom de ramar som anges i banklagstiftningen. Motionerna 1994/95:Fi208 (s), 1994/95:N275 (v) och 1994/95:N202 (mp) avstyrks därför i här aktuella delar av utskottet.
Övriga frågor
Styrelsens ansvar m.m.
I motion 1994/95:N206 (m) hävdas att utredningar efter bankkrisen har visat på att gällande banklagstiftning vad gäller styrelsearbete och verkställande direktörens (VD) funktion inte är avpassad efter den arbetsfördelning som i praktiken gäller i bankerna. En VD i en bank är inte, till skillnad från en VD i ett allmänt aktiebolag, ett självständigt bolagsorgan med särskilda rättigheter och skyldigheter, påpekar motionären. En VD i en bank har endast den makt som delegeras till honom från styrelsen. En sådan VD skall enligt lagen ingå i styrelsen, vilket inte gäller för en VD i ett annat bolag. Dessutom finns det i banklagstiftningen regler om hur stor andel av ledamöterna i styrelsen som får vara anställda i banken, framhåller motionären. Han anser att banklagstiftningen bör ändras på de nämnda punkterna så att den stämmer bättre med vad som gäller enligt aktiebolagslagen (1975:1385).
Vid försök till rättslig prövning av bankernas kreditgivning har det visat sig att lagstiftningen är otillräcklig, hävdas det i motion 1994/95:N296 (kds). De ansvariga för kreditgivningen har inte kunnat ställas till svars, anför motionären och föreslår därför en skärpning av lagstiftningen i detta avseende.
Ledande företrädare för marknaden saknar inte sällan elementära kunskaper och analysförmåga såväl när det handlar om ekonomi som om samhälle och politik, heter det i motion 1994/95:N278 (s). Det demokratiska samhället måste reagera mot marknadens härjningar, sägs det vidare. Ett första steg skulle, enligt motionären, kunna vara att ställa särskilda kunskapskrav på dem som styr marknaden. Sådana krav finns på vissa andra yrkesutövare. I motionen föreslås att en utredning skall ges i uppgift att bedöma vilka kunskapskrav som det är motiverat att ställa inom det nu aktuella området.
I februari 1993 tillsatte regeringen den s.k. Bankkriskommittén (Fi 1993:02), som skulle utreda bankkrisens orsaker och eventuella brister i tillsyn och lagstiftning samt föreslå åtgärder. Under hösten 1994 upplöstes kommittén utan att ha slutfört sitt arbete. Den har låtit publicera två skrifter, Bankerna och pressen samt Bankkrisen.
Regler för bankernas kreditgivning finns i 2 kap. 13 § bankrörelselagen (1987:617), enligt vilken kredit får beviljas endast om låntagaren kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Dessutom krävs betryggande säkerhet. Enligt bankaktiebolagslagen (1987:618) kan styrelsen delegera beslut om kreditgivning och skall då fastställa en instruktion för ett år i taget. I bankrörelselagen finns en ansvarsbestämmelse enligt vilken styrelseledamot eller delegat som uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar banken skall ersätta skadan. Även skadeståndsansvar gentemot aktieägare kan uppkomma. Överträdelse av reglerna om kreditgivning medför inte automatiskt straffansvar eller skadeståndsansvar för någon enskild person. Reglerna ålägger banken att handla på ett visst sätt. Om banken överträder reglerna kan den utsättas för sanktioner av olika slag, ytterst indragen oktroj.
Tillstånd att driva bankrörelse eller finansieringsverksamhet skall enligt bankaktiebolagslagen och lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag beviljas endast om rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet. I denna prövning ingår att företagets verkställande ledning och större ägare skall uppfylla de kunskapsmässiga krav och vara så omdömesgilla i sitt handlande som erfordras för att de på ett långsiktigt och stabilt sätt skall kunna driva en sund verksamhet. Några formella krav på kunskap eller erfarenhet har inte ställts upp. Det ankommer på regeringen och Finansinspektionen att från fall till fall göra en bedömning av företagsledningens kompetens. Lämplighetsprövning görs vanligen av bl.a. VD, vice VD, kreditchef och styrelseledamöter. Motsvarande bedömning görs också beträffande försäkringsföretag med stöd av försäkringsrörelselagens (1982:713) krav på sund försäkringsverksamhet.
Utöver den nu nämnda sundhetsbedömningen, som förekommit under lång tid, har nyligen införts särskilda lagregler om lämplighetsprövning av större ägare i kreditinstitut. Sådan ägarprövning avses från den 1 januari 1996 också komma att föreskrivas för värdepappersbolag och försäkringsföretag. Utformningen av denna lämplighetsprövning följer av EG-direktiv för det finansiella området.
I en skrivelse till regeringen i november 1994 har Finansinspektionen föreslagit vissa ändringar i de lagar som styr verksamheten i institut under inspektionens tillsyn. Inspektionen efterlyser bl.a. ändringar som ger större klarhet i vilka krav som bör kunna ställas på ett instituts styrelse. Enligt inspektionen skulle krav kunna formuleras t.ex. när det gäller styrning, interninformation och internkontroll.
Finansdepartementet har i skriften Ut ur krisen informerat om att en ny utredning kommer att tillsättas inom kort. Utredningen skall dra lärdomar av den genomgångna finansiella krisen och bl.a. överväga om bankstyrelsernas ansvar behöver klargöras och skärpas. Vidare skall ansvarsfördelningen och riskhanteringen inom bankerna behandlas. En annan viktig fråga som skall utredas sägs vara hur vårdslös kreditgivning skall kunna beivras. Även reglerna för Finansinspektionens tillsyn skall ses över, påpekas det i skriften.
Bankkrisen aktualiserar också frågor om revisorernas roll och ansvar. Regeringen har nyligen i proposition 1994/95:152 om regler för godkända och auktoriserade revisorer lagt fram förslag om de krav på utbildning, erfarenhet och oberoende ställning m.m. som skall ställas på revisorer.
Det kan också nämnas att aktiebolagskommittén (Ju 1990:08) under våren 1995 väntas lägga fram ett delbetänkande som rör frågor om bl.a. styrelsens och revisorernas ansvar i allmänna aktiebolag.
Frågor om styrelsens ansvar och om vårdslös kreditgivning kommer, som framgår av den lämnade redogörelsen, att behandlas av den utredning som regeringen avser att tillsätta inom kort. Utskottet utgår från att de synpunkter som framförts i de här aktuella motionerna därvid kommer att beaktas. Vad sedan gäller frågan om krav på ledningens kunskaper och omdöme ställs redan, som nämnts, sådana krav på ledningarna i flera typer av finansiella företag. Den aviserade utredningen bör emellertid enligt utskottets uppfattning vara oförhindrad att lägga fram förslag även i detta hänseende om utredningsarbetet ger vid handen att det är motiverat. Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet motionerna 1994/95:N206 (m), 1994/95:N278 (s) och 1994/95:N296 (kds) i berörda delar.
Internkontroll m.m.
Kreditförlusterna inom finanssektorn beror till en betydande del på brister i internkontrollen, hävdas det i motion 1994/95:N208 (s). Det saknas ett samlat grepp över internkontrollen inom bank- och finanssektorn, anför motionärerna. De anser att det bör skapas ett organ för internkontroll med uppgift att lägga fast regler, principer och kompetenskrav. Finansinspektionen borde se över nuvarande regler och arbetsinstruktioner för revisorer samt kontinuerligt bedriva uppföljning.
Utskottet behandlade våren 1994 utförligt frågan om internkontrollen i banker (bet. 1993/94:NU18 s. 14--16). Finansinspektionen hade då gjort en samlad genomgång av den interna kontrollen i bankerna och redovisat sina förslag i en promemoria. Det fortsatta arbetet resulterade i att inspektionens styrelse i november 1994 utfärdade allmänna råd avseende styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut samt beträffande försäkringsföretag. Dessa gäller från den 1 januari 1995, och inspektionen avser att under våren 1995 genomföra undersökningar i ett tjugotal institut av hur den interna kontrollen fungerar.
I motion 1994/95:N296 (kds) påtalas att underlagsmaterial för beslut om krediter har saknats och därmed försvårat förundersökningar. Motionären föreslår därför skärpningar av lagstiftningen när det gäller bevarande av underlagsmaterial för beslut om långivning.
Underlagsmaterial för krediter anses som räkenskapsmaterial, vilket enligt bokföringslagen (1976:125) skall bevaras i minst tio år. Bokföringsnämnden har utfärdat en rekommendation (BFN R 3) om räkenskapsmaterial och dess arkivering. Av denna framgår bl.a. att en handling utgör räkenskapsmaterial om dess innehåll är av betydelse för att man skall kunna förstå bokföringssystemets uppläggning eller kunna följa en affärshändelse och förstå dess innebörd. Enligt uppgift har Finansinspektionen vid undersökningar hos institut kunnat konstatera brister i dessa avseenden och då påtalat att skärpning måste ske. Inspektionen förbereder allmänna råd till kreditinstituten, och det övervägs att där ta in tydliga krav på att material som ligger till grund för kreditbeslut skall bevaras. Riktmärket är att så mycket underlag skall finnas att en oberoende person skall kunna se på vilka grunder en kredit beviljats.
Kraven i motion 1994/95:N208 (s) angående bankernas internkontroll och i motion 1994/95:N296 (kds) på bevarande av underlagsmaterial för långivning är enligt utskottets uppfattning tillgodosedda bl.a. genom de åtgärder som Finansinspektionen vidtagit och förbereder. Motionerna avstyrks därför i berörda delar.
Förlustavdrag
I motion 1994/95:N226 (v) begärs att regeringen skall låta utreda hur bankerna kan hindras att minska sina vinster genom att göra avdrag till följd av förluster på fastighetsaffärer.
För banker gäller allmänna regler för underskottsavdrag. Kreditförluster på fordringar med fastighet som säkerhet skall redovisas så snart säkerhetens värde inte täcker lånebeloppet (befarad kreditförlust). När en förlust är fastställd till beloppet redovisas den som konstaterad förlust. Detta skall redovisas som kostnad för kreditförlust i årsredovisning och delårsrapport för kreditinstitut enligt Finansinspektionens föreskrifter. Fastigheter som övertagits för skyddande av fordran är att anse som omsättningstillgångar. Banker skall enligt bokföringslagen och inspektionens föreskrifter värdera sådana tillgångar enligt lägsta värdets princip. Fastighet som tagits över för skyddande av fordran får ett kreditinstitut behålla till dess att en försäljning är lämplig med hänsyn till marknadsförhållandena. En sådan fastighet skall dock avyttras senast när det kan ske utan förlust för banken. Denna bestämmelse trädde i kraft den 1 juli 1993. Tidigare gällde att sådana fastigheter måste avyttras inom tre år om inte inspektionen gav dispens. Ändringen gjordes bl.a. för att en omfattande utförsäljning av fastigheter inte skulle framtvingas, eftersom detta kunde förväntas pressa ned priserna och leda till än större förluster för bankerna.
I detta sammanhang kan vidare nämnas att det i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut intagits en bestämmelse om underskottsavdrag. Enligt denna regel skall ett företag, som är helägt av staten och har rätt till bankstöd, inte få göra avdrag för underskott av näringsverksamhet om staten säljer företaget. Syftet med bestämmelsen är att hindra att förlustavdrag överförs till privata företag, när staten avyttrar verksamheter som övertagits under finanskrisen.
Skatteutskottet anför i sitt yttrande över detta motionsyrkande att bankernas avdragsmöjligheter för de förluster som har uppkommit vilar på grundläggande principer vid beskattningen. Att nu vägra avdrag för dessa förluster skulle innebära att bankerna sätts i en sämre ställning än andra företag. Att förlusterna är ovanligt stora innebär inte tillräckliga skäl för en sådan särbehandling, anser skatteutskottet och avstyrker därför motionen i denna del.
I likhet med skatteutskottet anser näringsutskottet att det skall gälla samma principer för förlustavdrag för banker som för andra företag. Som framgått av den tidigare beskrivningen utfärdar Finansinspektionen föreskrifter för hur kreditinstituten skall värdera sina tillgångar. Utskottet utgår från att bankerna följer dessa föreskrifter och att inspektionen granskar efterlevnaden. Med anledning av den aktuella motionen vill utskottet påpeka att små ändringar i antagandena om framtida ränte- och inflationsnivåer ger stora utslag vid tillämpningen av olika modeller för fastighetsvärdering. Det finns vidare skäl att erinra om att fastigheternas värden har varierat kraftigt sett över den senaste tioårsperioden. Om räntan sjunker och fastighetsmarknaden förbättras kommer värdena på bankernas fastighetsinnehav att öka, vilket kan leda dels till uppskrivningar, dels -- vid försäljning -- till realisationsvinster. Det är enligt utskottets uppfattning viktigt att anlägga ett mer långsiktigt perspektiv på värderingsfrågorna än vad motionärerna synes göra. Det aktuella motionsyrkandet avstyrks därför.
Finansinspektionen
De övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Dessa mål föreslås ligga fast för det kommande budgetåret.
I budgetpropositionen (bil. 8 s. 92) påtalas att inspektionens resultatredovisning inte innehåller någon analys av utfallet av verksamheten i förhållande till uppställda mål. Regeringen förutsätter att detta åtgärdas till kommande resultatredovisningar. Inom inspektionens samtliga verksamhetsgrenar bör verksamheten, enligt regeringen, i första hand inriktas på att vidareutveckla effektiva metoder för finansiell analys och operativ tillsyn. En prioriterad uppgift är också att utveckla samarbetet med tillsynsmyndigheter i andra länder. Regeringen anser att inspektionen bör bli föremål för fördjupad prövning inför perioden 1997--1999.
Regeringen föreslår att riksdagen till Finansinspektionen för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på ca 150 miljoner kronor.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag beträffande Finansinspektionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Bankstödsnämnden m.m. att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera F a) godkänner att den övergripande målsättningen för verksamheten inom Bankstödsnämndens ansvarsområde skall vara i enlighet med vad som anges i propositionen,
b) till Bankstödsnämnden för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 16 500 000 kr,
c) godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom områdena Bankstödsnämnden och Åtgärder för att stärka det finansiella systemet för budgetåren 1997 och 1998 som anges i propositionen,
d) till Åtgärder för att stärka det finansiella systemet för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
2. beträffande bankgarantiavgift att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18, 1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:Fi219 yrkande 21, 1994/95:N226 yrkande 1, 1994/95:N227, 1994/95:N257 och 1994/95:N295, res. 1 (fp, kds) res. 2 (c) res. 3 (v) res. 4 (mp) - motiv.
3. beträffande statens ägande av Nordbanken att riksdagen a) med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt I 6 till Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
b) avslår motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3, 1994/95:Fi219 yrkande 20, 1994/95:N210 yrkande 1, 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande 4, res. 5 (m, fp, kds) res. 6 (v, mp) res. 7 (c)
4. beträffande inriktningen av Nordbankens verksamhet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Fi208 yrkandena 4 och 5, 1994/95:N210 yrkande 2, 1994/95:N226 yrkande 3 och 1994/95:N272 yrkande 7, res. 8 (v, mp)
5. beträffande bankernas kreditgivning att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 2, 1994/95:N202 yrkande 8 och 1994/95:N275 yrkande 6, res. 9 (v, mp)
6. beträffande styrelsens ansvar m.m. att riksdagen avslår motionerna 1994/95:N206, 1994/95:N278 och 1994/95:N296 yrkande 1,
7. beträffande internkontroll m.m. att riksdagen avslår motionerna 1994/95:N208 och 1994/95:N296 yrkande 2,
8. beträffande förlustavdrag att riksdagen avslår motion 1994/95:N226 yrkande 2, res. 10 (v)
9. beträffande Finansinspektionen att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 3 till Finansinspektionen för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 150 463 000 kr.
Stockholm den 23 mars 1995
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Bo Bernhardsson (s), Mikael Odenberg (m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds), Laila Bäck (s), Sten Tolgfors (m) och Ronny Korsberg (mp).
Reservationer
1. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Christer Eirefelt (fp) och Göran Hägglund (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar" bort ha följande lydelse:
Den generella bankgarantin som staten utfärdade hösten 1992 är enligt utskottets bedömning till fördel för samtliga banker och övriga kreditinstitut som omfattas av garantin, eftersom den innebär att staten garanterar att instituten kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Bankernas kreditvärdighet och upplåningsvillkor torde ha påverkats positivt av att alla varit medvetna om förekomsten av denna garanti. I skydd av garantin har bankerna kunnat vända utvecklingen och redovisar nu i flertalet fall betydande resultatförbättringar. Till detta har också bidragit den svaga konkurrensen på den svenska bankmarknaden. I andra sammanhang där staten utfärdar garantier tas normalt en avgift ut för denna tjänst.
Utskottet noterar vidare att principen om ett gemensamt betalningsansvar för de institut som omfattas av garantin redan tillämpas när det gäller finansieringen av Bankstödsnämndens förvaltningskostnader. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening rimligt att de berörda instituten erlägger en avgift för garantin till dess att en obligatorisk insättningsgaranti införs. Det bör ankomma på regeringen att närmare utforma reglerna för hur en sådan avgift bör tas ut. Inriktningen bör därvid vara att avgiften skall inbringa minst 1 miljard kronor per år till statskassan under den tid som garantin gäller.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet med vad som nu anförts blir de här berörda motionerna tillgodosedda i väsentliga delar.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18, 1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:Fi219 yrkande 21, 1994/95:N226 yrkande 1, 1994/95:N227, 1994/95:N257 och 1994/95:N295 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar" bort ha följande lydelse:
Bankkrisen har kostat skattebetalarna mer än 60 miljarder kronor. I syfte att återvinna så mycket som möjligt av bankstödet föreslår utskottet en återbetalning i form av en avgift till staten från bank- och finanssektorn. Den sammanlagda årliga avgiften bör inte understiga 1 miljard kronor, och utformningen bör anpassas till strävan att åstadkomma ett sänkt allmänt ränteläge och krympande räntemarginaler. Eftersom den generella bankgarantin varit till fördel för samtliga banker och andra kreditinstitut bör alla dessa omfattas av avgiftsskyldigheten. Avgiften bör dock tas ut först när kreditinstitutet har visat ett positivt helårsresultat under två år. Det bör ankomma på regeringen att svara för den närmare utformningen av den här skisserade återbetalningsplanen.
Med hänvisning till vad som nu anförts tillstyrks motion 1994/95:Fi219 (c) i denna del. Härigenom tillgodoses även i viss utsträckning övriga aktuella motioner i berörd del.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Fi219 yrkande 21 och med anledning av motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18, 1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:N226 yrkande 1, 1994/95:N227, 1994/95:N257 och 1994/95:N295 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Bankgarantiavgift (mom. 2)
Lennart Beijer (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med "aktuella delar" bort ha följande lydelse:
Statens direkta kostnader för bankstödet uppgår till 65 miljarder kronor. Dessa medel har bl.a. använts för tillskott av kapital till Nordbanken, Securum och Retriva. Värdet på dessa företags tillgångar minskar statens nettokostnader. För att få hela bilden av bankkrisens effekter skall man till statens kostnader lägga de kostnader som drabbat alla låntagare och de lägre inkomster som kommit sparare till del genom bankernas stora räntegap. Den historiskt och internationellt sett stora skillnaden mellan bankernas in- och utlåningsräntor har bidragit till att bankerna nu redovisar kraftiga resultatförbättringar. Enligt utskottets uppfattning bör bankerna därför åläggas att betala tillbaka dels delar av bankstödet, dels en del av de vinster de fått på grund av oskäliga räntemarginaler.
Utskottet anser att 1--3 miljarder kronor årligen bör kunna återföras till staten från bankerna. Det bör ankomma på regeringen att lägga fram förslag som tillgodoser detta syfte.
Härutöver är det enligt utskottets uppfattning angeläget att ett system för insättningsgaranti, finansierat av bankerna, skyndsamt införs.
Genom ett uttalande av riksdagen i enlighet med vad som nu anförts tillstyrks motion 1994/95:N226 (v) i denna del. Därigenom tillgodoses i huvudsak även de nu berörda förslagen i övriga motioner.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande bankgarantiavgift att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N226 yrkande 1 och med anledning av motionerna 1994/95:Fi211 yrkande 18, 1994/95:Fi216 yrkande 16, 1994/95:Fi219 yrkande 21, 1994/95:N227, 1994/95:N257 och 1994/95:N295 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Bankgarantiavgift (mom. 2, motiveringen)
Ronny Korsberg (mp) anser att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet anser" och slutar med "dessa försäljningar" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med regeringen att återvinning av bankstödet skall ske genom en effektiv och affärsmässig förvaltning av de tillgångar som staten äger i form av Securum och Retriva. Avyttring av tillgångarna skall ske när det sammantaget bästa möjliga utfallet för staten kan erhållas. Det är enligt utskottets mening en uppgift för regeringen och Bankstödsnämnden, och i vissa fall för ledningen i resp. bolag, att avgöra den närmare tidpunkten och de exakta villkoren för dessa försäljningar.
5. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Christer Eirefelt (fp), Per Westerberg (m), Mikael Odenberg (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds) och Sten Tolgfors (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med "Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
Frågan om en försäljning av Nordbanken måste, enligt utskottets uppfattning, sättas in i ett bredare perspektiv än att försäljningen endast ses som ett sätt att återvinna bankstödet. I linje med vad som anförs i motionerna 1994/95:N298 (m), 1994/95:N274 (fp) och 1994/95:N301 (kds), vilka som nämnts kommer att behandlas i ett senare sammanhang, anser utskottet att verksamhet som kan drivas bättre eller lika bra i privat som i statlig regi bör vara privatägd. Särskilt gäller att företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad bör vara privatägda. Företagen inom den finansiella sektorn är föremål för omfattande regleringar och tillsyn beslutade av regering och riksdag. Detta förhållande gör det olämpligt att staten samtidigt är ägare av företag som är verksamma på denna marknad. De dubbla rollerna som lagstiftare och ägare skapar målkonflikter och oklara ansvarsförhållanden.
Bankkrisens förlopp har också på ett tydligt sätt visat nackdelarna med en statligt ägd bank. De politiskt uttalade ambitionerna att PKbanken och sedermera Nordbanken skulle utgöra ett reellt alternativ till de ledande affärsbankerna måste ses som en viktig förklaring till den strävan efter expansion och ökade marknadsandelar som präglade banken under 1980-talet och som i sin tur var orsaken till de enorma kreditförlusterna.
Med hänvisning till de principiella skäl och praktiska erfarenheter som här beskrivits bör Nordbanken säljas ut så snart marknadsförutsättningarna finns. Banken kan då få mer professionella ägare, som anger tydliga mål för verksamheten och som agerar på ett affärsmässigt sätt i relation till banken. Därmed kommer också konkurrensen inom banksektorn att ske på lika villkor. En försäljning av Nordbanken bör genomföras så att den leder till en bred ägarspridning.
Genom försäljningen kan dessutom en betydande del av det stöd som getts till banken återvinnas till staten.
Vad utskottet här har anfört bör riksdagen i ett uttalande till regeringen ställa sig bakom. Därigenom blir också de nu aktuella motionerna 1994/95:N273 (fp) och 1994/95:N248 (c) i huvudsak tillgodosedda. Övriga här berörda motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Regeringens förslag om anslag för kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken att riksdagen a) (= utskottet) b) med anledning av motionerna 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande 4 och med avslag på motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3, 1994/95:Fi219 yrkande 20 och 1994/95:N210 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
6. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med "Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det är angeläget att bankmarknaden präglas av mångfald, inte minst när det gäller ägandet. Den finansiella sektorn är så betydelsefull för hela samhällets funktion att staten bör tillförsäkra sig inflytande på olika sätt. Genom att behålla Nordbanken i statlig ägo säkerställs att det kommer att finnas en betydande aktör bland bankerna som inte kontrolleras av privata intressen och som därigenom kan göra andra prioriteringar än dessa. Nordbanken bör, enligt utskottets uppfattning, användas för en aktiv statlig bankpolitik. Bemyndigandet för regeringen att sälja Nordbanken bör därför återkallas. Inte heller bör riksdagen anvisa medel för kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken.
Vad som nu anförts innebär att utskottet tillstyrker motionerna 1994/95:Fi208 (s) och 1994/95:N210 (mp) i berörda delar. Det sagda ligger också i linje med vad som i denna del anförs i motion 1994/95:N275 (v), vilken som nämnts kommer att behandlas i ett senare sammanhang. De övriga nu aktuella motionsyrkandena om en försäljning av Nordbanken avstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken att riksdagen a) avslår proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt I 6, b) med bifall till motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3 och 1994/95:N210 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1994/95:Fi219 yrkande 20, 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
7. Statens ägande av Nordbanken (mom. 3)
Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 12 med "Utskottet har" och slutar på s. 13 med "Nordbanken tillstyrks" bort ha följande lydelse:
En betydande del av statens kostnader för bankstödet kan återvinnas genom en privatisering av Nordbanken. Försäljningen bör ske stegvis, och under det kommande budgetåret bör målet vara en försäljning av högst 49 % av aktierna i banken. Staten behåller därmed det bestämmande inflytandet och kan anpassa takten i försäljningen till utvecklingen dels av priset på bankaktier, dels av konkurrensen på bankmarknaden.
Riksdagen bör med bifall till motion 1994/95:Fi219 (c) i denna del ansluta sig till vad utskottet här anfört. Därmed blir även motionerna 1994/95:N248 (c) och 1994/95:N273 (fp) i berörda delar tillgodosedda i viss utsträckning. Övriga nu aktuella motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Regeringens förslag om anslag för kostnader i samband med försäljningen av Nordbanken tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande statens ägande av Nordbanken att riksdagen a) (= utskottet) b) med bifall till motion 1994/95:Fi219 yrkande 20, med anledning av motionerna 1994/95:N248 och 1994/95:N273 yrkande 4 och med avslag på motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 3 och 1994/95:N210 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
8. Inriktningen av Nordbankens verksamhet (mom. 4)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Konkurrensen skall" och slutar med "berörda delar" bort ha följande lydelse:
Ett statligt ägande av Nordbanken måste enligt utskottets uppfattning användas för att bedriva en aktiv, konkurrensfrämjande linje när det gäller kreditgivning och räntesättning. Syftet bör vara att stimulera sysselsättningsskapande investeringar i små och medelstora företag och att genom ändrade räntevillkor göra det attraktivare för privatpersoner att låna och spara i Nordbanken. Vid den förestående bolagsstämman kan staten som ensam aktieägare besluta om riktlinjer för Nordbanken med det beskrivna innehållet. Genom att Nordbanken har en betydelsefull roll på bankmarknaden kan detta förväntas påverka övriga banker i motsvarande riktning till förmån för hela samhällets ekonomiska utveckling.
Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna genom ett uttalande av riksdagen. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 1994/95:N210 (mp), 1994/95:N226 (v), 1994/95:N272 (v) och 1994/95:Fi208 (s) i aktuella delar. Det berörda yrkandet i sistnämnda motion om räntefri sparlåneverksamhet bör dock inte nu ligga till grund för något initiativ av riksdagen.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande inriktningen av Nordbankens verksamhet att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:Fi208 yrkande 4, 1994/95:N210 yrkande 2, 1994/95:N226 yrkande 3 och 1994/95:N272 yrkande 7 och med avslag på motion 1994/95:Fi208 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
9. Bankernas kreditgivning (mom. 5)
Lennart Beijer (v) och Ronny Korsberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Då det" och slutar med "av utskottet" bort ha följande lydelse:
Bankerna har nu en betydande kapacitet att öka sin kreditgivning. Trots detta har många företag, särskilt bland de små och medelstora företagen, svårt att få lån till angelägna investeringar. Enligt utskottets uppfattning är bankerna alltför restriktiva vid lämnande av krediter. Här har staten ett ansvar för att få till stånd en normal kreditgivning så att viktiga satsningar som kan trygga sysselsättningen och ge nya jobb inte hindras. Regeringen bör därför anmodas att skyndsamt utreda och återkomma med förslag till åtgärder som förbättrar möjligheterna för små och medelstora företag att erhålla krediter. Genom ett uttalande av riksdagen i linje härmed tillstyrks motionerna 1994/95:N202 (mp) och 1994/95:N275 (v) i denna del.
Förslaget i motion 1994/95:Fi208 (s) angående en normränta för hypoteksinstituten avstyrks emellertid av utskottet.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande bankernas kreditgivning att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:N202 yrkande 8 och 1994/95:N275 yrkande 6 och med avslag på motion 1994/95:Fi208 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
10. Förlustavdrag (mom. 8)
Lennart Beijer (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 19 med "I likhet" och slutar på s. 20 med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:
I samband med att bankerna i början av år 1995 offentliggjort sina bokslutsrapporter har det visat sig att reglerna för hur bankerna skall värdera och redovisa sina tillgångar medger en stor flexibilitet. Genom att ta upp fastighetsinnehav till låga värden har bankerna möjlighet att redovisa förluster och därmed göra avdrag från de vinster som uppkommit i rörelsen i övrigt. Detta minskar därmed också statens skatteintäkter. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är angeläget att det undersöks om gällande regler för bankernas redovisning ger dessa ett alltför stort handlingsutrymme. Regeringen bör anmodas att svara för en sådan utredning. Med det anförda tillstyrker utskottet motion 1994/95:N226 (v) i denna del.
dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande förlustavdrag att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N226 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Skatteutskottets yttrande 1994/95:SkU5y
Bilaga
Bankskatt, m.m.
Till näringsutskottet
Utskottet har fått tillfälle att yttra sig över de motioner angående bankfrågor som har hänvisats till näringsutskottet. Utskottet får anföra följande.
Åtta av de aktuella motionerna gäller frågan hur statsverket skall kunna återvinna kostnaderna för de bankgarantier och annat stöd som har utgått till banksektorn till följd av den kris som uppstod i början på 1990-talet. I en del av dessa motioner -- Fi211 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 18, Fi216 av Alf Svensson m.fl. (kds) yrkande 16, Fi219 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkande 26 och N227 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) -- föreslås en årlig bankgarantiavgift på 1--5 miljarder kronor för detta ändamål. En sådan avgift kan, beroende på hur den utformas i detalj, ha karaktär av en skatt. Motionerna tangerar alltså skatteutskottets ämnesområde. Detsamma gäller yrkande 1 i motion N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) där motionärerna begär att bankerna skall åläggas att under de närmare budgetåren betala in 1--3 miljarder kronor om året av de vinster som bankerna enligt motionärernas uppfattning tillgodogjort sig genom statens bankgaranti och alltför höga räntemarginaler. Summan av dessa vinster uppgår enligt motionen till 130 miljarder kronor. I den sistnämnda motionen (N226 yrkande 2) yrkas också att bankernas avdragsmöjligheter för förluster på fastigheter skall begränsas. Utskottet begränsar sitt yttrande till dessa motionsyrkanden.
I regeringens redogörelse för stödet till det finansiella systemet (budgetpropositionen 1994/95:100 bilaga 8 s. 126--137) anförs att återhämtningen i den finansiella sektorn har gått snabbare än vad som kunnat förutses och att staten har börjat återvinna en del av det bankstöd som har utgått. Statens utgifter för bankstöd i olika former uppgår till drygt 65 miljarder kronor efter avdrag för garantiavgifter, aktieutdelningar och andra återbetalningar m.m. på 1,5 miljarder kronor, och utgifterna hänför sig i allt väsentligt till Nordbanken inklusive Gota Bank, Securum och Retriva. Det egna kapitalet i dessa institutioner uppgår enligt propositionen nu till 32 miljarder kronor, och med denna värdering beräknas statens totala kostnader för stödet till ca 33 miljarder kronor netto.
Skatteutskottet har för sin del inte anledning att i detta sammanhang gå in på orsakerna till bankkrisen eller att närmare bedöma regeringens hantering av dessa frågor. Utskottet vill dock erinra om att de ekonomiska problem som har drabbat vårt land saknar motstycke i modern tid och att problemen inte begränsar sig till banksektorn.
Utskottet instämmer i och för sig i uppfattningen att bankstödet så långt som möjligt skall återvinnas till staten. Samtidigt bör framhållas att detta har varit en av utgångspunkterna för det stöd som har utgått, och att bred enighet råder om att detta mål skall fullföljas. Som näringsutskottet anförde vid sin behandling av denna fråga i höstas (1994/95:NU3y) är detta viktigt såväl av statsfinansiella skäl som för tilltron till statsmakternas sätt att hantera bankkrisen, något som också underströks av finansutskottet (FiU1).
Samtidigt vill utskottet framhålla att man inte bör driva återbetalningskraven på ett sådant sätt att syftena med bankstödet helt eller delvis förfelas. Målen för detta stöd är att trygga stabiliteten i betalningssystemet, att säkra kreditförsörjningen och att upprätthålla effektivitet, konkurrens och mångfald inom den finansiella sektorn. Att forcera återbetalningen av stödet innebär enligt utskottets uppfattning att man i stället riskerar att försämra konkurrensförhållandena och öka gapet mellan inlånings- och utlåningsräntorna. Man bör också vara försiktig med åtgärder som kan leda till en ökad osäkerhet om framtidsutsikterna inom bankväsendet och minska intresset för nyetableringar, till nackdel för konkurrensen på detta område och för möjligheterna att begränsa räntemarginalerna.
Mot denna bakgrund anser utskottet att man inte nu bör införa särskilda skatter eller avgifter i syfte att finansiera kostnaderna för bankkrisen.
Vad utskottet anfört riktar sig inte mot de långt framskridna planerna på att skapa ekonomiska garantier mot att situationen upprepar sig. I promemorian Ds 1995:3 föreslås ett nytt system som syftar till att stärka skyddet för allmänhetens bankinsättningar och komplettera den övriga skyddsregleringen som omger bankerna. Enligt promemorian visar den gångna bankkrisen att det behövs ett sådant skydd efter det att det nuvarande bankstödet har upphört, och Sverige har som medlem av EG förpliktat sig att införa en insättningsgaranti. Förslaget i promemorian är en begränsad konsumentgaranti som skall finansieras med bankavgifter på 0,15--0,35 % av den garanterade inlåningen. Avsikten är att regeringen skall lägga fram en proposition i denna fråga senare i vår. Enligt utskottets uppfattning saknas det anledning att nu föregripa regeringens ställningstaganden till denna fråga.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna i dessa delar.
Yrkande 2 i motion N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) går ut på att regeringen skall tillsätta en utredning för att se om man kan förhindra att bankerna utnyttjar förlustavdrag på dåliga fastighetsaffärer för att trolla bort sina vinster.
Bankernas avdragsmöjligheter för de förluster som har uppkommit vilar på grundläggande principer vid beskattningen. Att nu vägra avdrag för dessa förluster skulle innebära att man sätter bankerna i en sämre ställning än andra företag. Att förlusterna är ovanligt stora innebär inte tillräckliga skäl för en sådan särbehandling, och utskottet avstyrker därför även detta yrkande.
Stockholm den 14 mars 1995
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s), Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Ulla Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Michael Stjernström (kds) och Per Rosengren (v).
Avvikande meningar
1. Bankskatt
Bo Lundgren, Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf och Jan-Olof Franzén (alla m) anför:
Bankstödet, som så gott som uteslutande gällt Nordbanken och Gota Bank, skall så långt möjligt återvinnas. Syftet med stödet, som skyddat insättare och fordringsägare i de berörda bankerna, får emellertid inte förfelas. Det har varit att trygga stabiliteten i betalningssystemet, att säkra kreditförsörjningen och rimliga upplåningskostnader samt att upprätthålla effektivitet, konkurrens och mångfald inom den finansiella sektorn. Riksdagen bör därför avvisa alla tankar på att införa en särskild skatt eller avgift som inte kopplas till ett motsvarande insättarskydd. En särskild bankskatt kan endast leda till en motsatt utveckling. En sådan skatt eller avgift som motionärerna har tänkt sig kommer med säkerhet att övervältras på bankkunderna, vilket bl.a. får till följd att räntegapet ökar. Därtill kommer att åtgärder i denna riktning kommer att skapa en osäkerhet hos aktörerna om framtidsutsikterna inom denna sektor och ett minskat intresse för nyetableringar och andra åtgärder som kan förbättra konkurrensen.
Det bör också framhållas att skatter och avgifter, som riktar sig mot banker och andra institutioner som lyckats bemästra sina ekonomiska svårigheter utan statligt stöd, inte kan betecknas som en form för återbetalning av statens kostnader för det stöd som har utgått till andra banker och institutioner. Vi avstyrker alltså motionerna.
2. Bankskatt
Rolf Kenneryd (c) anför:
Som anförs i motion Fi219 av Olof Johansson m.fl. (c) har bankkrisen direkt kostat skattebetalarna mer än sextio miljarder kronor, och krisen har aktivt medverkat till lågkonjunkturen. De indirekta kostnaderna är dessutom betydande.
I motionen föreslås en återbetalning i form av en avgift till staten för bank- och finanssektorn. Den sammanlagda årliga avgiften bör enligt detta förslag inte understiga en miljard, och utformningen bör anpassas till en strävan att åstadkomma ett sänkt allmänt ränteläge och krympande räntemarginaler. Förslaget omfattar hela bank- och finanssektorn och innebär att avgiften skall tas ut fr.o.m. två år efter det att en bank eller ett finansbolag visar positivt helårsresultat.
Enligt min uppfattning är detta förslag väl avvägt, och jag tillstyrker alltså yrkandet i motionen om en återbetalningsplan i form av en bankavgift. Den närmare utformningen bör ankomma på regeringen.
Vad som här har anförts tillgodoser helt eller delvis övriga motionsyrkanden i denna fråga. Till den del detta inte är fallet avstyrks dessa yrkanden.
3. Bankskatt
Isa Halvarsson (fp) anför:
Staten och skattebetalarna har tagit på sig betydande kostnader för bankgarantin och lämnar fortfarande en sådan garanti för inlåning och vissa andra fordringar hos banker och andra kreditinstitut. Till dess en obligatorisk inlåningsförsäkring införs bör en avgift tas ut för de institut som omfattas av garantin och som ger staten ett tillskott på ca 1 miljard kronor.
Vad jag här har anfört innebär bifall till motionen Fi211 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 18.
4. Bankskatt
Michael Stjernström (kds) anför:
Staten och skattebetalarna har tagit på sig betydande kostnader för bankgarantin och lämnar fortfarande en sådan garanti för inlåning och vissa andra fordringar hos banker och andra kreditinstitut. Det är rimligt att de som gynnats av den statliga garantin, även indirekt, och inte enbart skattebetalarna får vara med och betala. På längre sikt bör en obligatorisk inlåningsförsäkring införas. Till dess bör en avgift införas som grundas på balansomslutningen för de institut som omfattas av garantin och som ger staten ett årligt tillskott på ca 1 miljard kronor.
Vad som här har anförts innebär bifall till motion Fi216 av Alf Svensson m.fl. (kds) yrkande 16. Åtgärden tillgodoser helt eller delvis de yrkanden i samma riktning som framställs i övriga motioner i denna fråga. I den mån så inte är fallet avstyrks dessa motionsyrkanden.
5. Bankskatt, förlustavdrag
Per Rosengren (v) anför:
Statens kostnader för bankkrisen är enligt Bankstödsnämnden 65 miljarder kronor. En del av detta belopp kompenseras av värdet på statens tillgångar i Nordbanken. Till dessa kostnader bör man samtidigt lägga de kostnader för alla låntagare och minskade inkomster för alla sparare på grund av ett alltför stort räntegap. Som anförs i motion N226 av Gudrun Schyman m.fl. (v) bör bankerna åläggas att till statsverket återbetala kostnaderna för bankstödet och de oskäliga vinsterna på ökade räntemarginaler.
Vänsterpartiet anser att 1--3 miljarder kronor årligen bör kunna återföras till statsverket av dessa vinster. Det yrkande som framställs i motionen innebär att regeringen skall lägga fram förslag till utformning av regler med denna innebörd. Det är av många skäl angeläget att denna åtgärd genomförs, och motionärernas yrkande i denna fråga bör alltså bifallas.
I motionen framhålls också att bankerna bör förhindras att trolla bort sina vinster genom förlustavdrag på sina dåliga fastighetsaffärer. Motionen är välmotiverad även i denna del, och yrkandet om en utredning i detta syfte bör alltså bifallas.
Innehåll
Ärendet1
Sammanfattning1
Propositionen2
Motionerna3
Utskottet5 Bakgrund om den finansiella krisen5 Inledning5 Statsmakternas åtgärder6 Bankstödsnämnden m.m.7 Bankgarantiavgift8 Statens ägande av Nordbanken12 Konkurrensen inom banksektorn13 Övriga frågor16 Styrelsens ansvar m.m.16 Internkontroll m.m.18 Förlustavdrag19 Finansinspektionen20 Hemställan20
Reservationer 1. Bankgarantiavgift (fp, kds)22 2. Bankgarantiavgift (c)23 3. Bankgarantiavgift (v)23 4. Bankgarantiavgift (mp)24 5. Statens ägande av Nordbanken (m, fp, kds)24 6. Statens ägande av Nordbanken (v, mp)25 7. Statens ägande av Nordbanken (c)26 8. Inriktningen av Nordbankens verksamhet (v, mp)27 9. Bankernas kreditgivning (v, mp)27 10. Förlustavdrag (v)28
Bilaga Skatteutskottets yttrande 1994/95:SkU5y29