Vissa frågor om ansvarsförsäkring
Betänkande 1992/93:LU39
Lagutskottets betänkande
1992/93:LU39
Vissa frågor om ansvarsförsäkring
Innehåll
1992/93 LU39
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet fyra motionsyrkanden som aktualiserar olika försäkringsfrågor. En motion rör frågan om en ny miljöskadeförsäkring, och en motion angår obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Två motionsyrkanden behandlar det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor.
Utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandena.
Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande (s) om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar.
Motionerna
1992/93:L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny miljöskadeförsäkring.
1992/93:L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar.
1992/93:N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändrad lagstiftning vad avser kärnkraftsbolags ansvar vid kärnkraftsolyckor.
1992/93:N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kärnkraftsindustrin skall ta hela försäkringsansvaret för sin verksamhet.
Utskottet
Miljöskadeförsäkringen
I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) finns den grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget vållande. Lagrummet innehåller den i Sverige sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan.
Även vid miljöskador utgör culparegeln den grundläggande ansvarighetsregeln. År 1986 infördes en särskild miljöskadelag (1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.
Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss förorsakar skador i omgivningen skall han ersätta dessa även om han inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar).
Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU23) infördes fr.o.m. den 1 juli 1989 en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen i sådana fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten att utkräva skadestånd är preskriberad. Ersättning utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium som bildats av försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen.
I motion L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) framhålls det anmärkningsvärda i att det inte skett någon utbetalning från miljöskadeförsäkringen trots att den gällt i flera år. En utvärdering av försäkringen är i hög grad påkallad. Nuvarande konstruktion innebärande att försäkringen upphandlas för i princip obegränsad tid och helt utan konkurrens måste t.ex. starkt ifrågasättas. Riksdagen bör hos regeringen begära förslag om en ny miljöskadeförsäkring.
Utskottet vill erinra om att regeringen i början av år 1992 tillkallade en särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren skall enligt sina direktiv (dir. 1992:13) överväga om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser, när det nedlagda företaget inte kan betala saneringskostnaderna. Utredaren skall också utvärdera och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta konkurrensaspekterna och därvid särskilt pröva i vilken ordning det kan vara lämpligt att försäkringsbolagen samverkar. En försäkringslösning skall enligt direktiven utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som bär ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör vara kollektiv. Utredaren skall också enligt direktiven överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de enskildas rätt till ersättning. Det anges som angeläget att som en särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs på en fastighet.
Enligt direktiven skulle utredaren senast vid utgången av år 1992 i en särskild rapport redovisa de särskilda problem som kan vara förknippade med de s.k. handräckningsfallen, dvs. fall då ett nedlagt företag inte kan betala saneringskostnaderna efter verksamheten, samt preliminärt redovisa den tänkbara inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för förorenaren i sådana fall. I enlighet härmed har utredaren i december 1992 i rapporten (SOU 1992:135) Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader redovisat sådana problem och en tänkbar lösning som innebär att staten inte längre skall behöva bidra med medel för handräckningskostnader. Utredaren beräknar att redovisa sitt uppdrag i övrigt genom ett slutbetänkande senast den 31 augusti 1993.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att någon riksdagens åtgärd med anledning av motion L601 inte är påkallad, och utskottet avstyrker bifall till motionen.
Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar
Enligt den vid utgången av år 1992 upphävda lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister skulle varje svensk båt registreras i fritidsbåtsregistret om båten drevs med segel eller motor och skrovet hade en längd av minst fem meter. För båtar som drevs med motor vars propelleraxeleffekt översteg en viss gräns motsvarande ca 14 hästkrafter förelåg registreringsplikt även om skrovet var kortare än fem meter. Fritidsbåtsregistret fördes av Sjöfartsverket och länsstyrelserna med hjälp av automatisk databehandling. Syftet med registreringen var bl.a. att ge underlag för kontroll av ordning och säkerhet till sjöss samt planering av trafiken med fritidsbåtar. Några bestämmelser om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar fanns inte i lagen om fritidsbåtsregister.
I motion L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s) framförs -- mot bakgrund av bl.a. att fritidsbåtsregistret avskaffats -- önskemål om att en obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar införs. Den bör i enlighet med regleringen i trafikskadelagen gälla för person- och sakskador som orsakas på annans egendom.
Frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar har prövats vid flera tillfällen tidigare i riksdagen, bl.a. i samband med införandet av lagen om fritidsbåtsregister (prop. 1986/87:121, bet. KrU 22, rskr. 347). På begäran av kulturutskottet yttrade sig lagutskottet i ärendet (LU 1986/87:6 y) och underströk därvid att det var i hög grad angeläget att den som skadas vid en sjöolycka kan få en fullgod ersättning samt att tillfredsställande ersättningsmöjligheter kunde garanteras med någorlunda säkerhet endast om ansvarsförsäkring blev obligatorisk. Genom registreringen av fritidsbåtar skapades enligt lagutskottet förutsättningar för införandet av en sådan försäkring. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet anslöt sig kulturutskottet till lagutskottets uppfattning och framhöll att man i det fortsatta arbetet borde sträva efter en lösning av försäkringsfrågan i samförstånd med våra nordiska grannländer. Endast om försäkringsfrågan inte kunde lösas på det nordiska planet borde enligt kulturutskottet en svensk särlösning övervägas. Vad kulturutskottet anfört gav riksdagen med anledning av motionerna i fråga som sin mening regeringen till känna.
Spörsmålet togs ånyo upp i motioner vid 1987/88 och 1988/89 års riksmöten. I sitt av riksdagen godkända betänkande LU 1987/88:23 avstyrkte utskottet den då aktuella motionen med hänvisning till att frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar väntades bli föremål för nordiska överläggningar inom kort. Vid behandlingen under 1988/89 års riksmöte (se bet. 1988/89:LU21) inhämtade utskottet att nordiska överläggningar rörande försäkringsplikten ägt rum i juni 1988 och frågan därefter hade fått vila i avvaktan på erfarenheterna av systemet med registrering av fritidsbåtar. Utskottet, som vidhöll sin uppfattning att en lösning av försäkringsfrågan förutsätter ett väl fungerande registreringsförfarande, ansåg att något uttalande i saken från riksdagens sida inte då var påkallat. Utskottet utgick från att regeringen skulle ta upp spörsmålet om ansvarsförsäkring till fortsatta överväganden när erfarenheterna från fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. På hemställan av utskottet avslog riksdagen motionerna.
När frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring senast behandlades i riksdagen våren 1990 med anledning av en motion i ämnet (bet. 1989/90:LU15) ansåg utskottet, med hänsyn till vad departementschefen i nämnda års budgetproposition anfört om situationen i fråga om registrering av fritidsbåtar och mot bakgrund av utskottets tidigare ställningstaganden, att det inte heller då var påkallat att riksdagen uttalade sig i saken. Utskottet utgick fortfarande från att regeringen tog erforderliga initiativ när erfarenheterna från fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. Utskottet avstyrkte därmed bifall till motionen i fråga.
Som ovan nämnts avskaffades fritidsbåtsregistret vid årsskiftet 1992/93. I regeringens proposition 1992/93:102 med förslag om upphävande av lagen om fritidsbåtsregister och om vissa följdändringar i annan lagstiftning anförde departementschefen bl.a. att det får anses vara angeläget att ingrepp från statens sida som berör människors fritidsverksamhet i största möjliga mån undviks. Den nytta som fritidsbåtsregistret kunde göra står inte i rimlig proportion till det integritetsintrång som många anser följer av registreringen. Enligt departementschefen fanns inte något absolut behov av registret för att tillgodose de allmänna ordnings- och säkerhetssynpunkter av olika slag eller de planeringsändamål och statistiska ändamål som lagstiftningen om fritidsbåtsregister var avsedd att tillgodose. Vad gäller frågan huruvida ett frivilligt register bör komma till stånd anförde departementschefen att det med hänsyn till remissyttrandena i ärendet är tänkbart att något organ med bakgrund i försäkringsbranschen eller hos båtorganisationerna har ett intresse av ett sådant register.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:TU10) anslöt sig trafikutskottet för sin del till de överväganden som enligt departementschefen talade för att lagstiftningen borde upphävas. Enligt utskottets mening förelåg inget oavvisligt behov av att ordna en registrering av fritidsbåtar i offentlig regi och tvångsvis. Som båtorganisationerna framhållit bör en sådan registrering kunna komma till stånd på frivillig väg. Enligt utskottet var det, i enlighet med vad departementschefen framhållit, också tänkbart att något organ med anknytning till försäkringsbranschen svarar för ett register. Utskottet tillstyrkte förslagen i propositionen och avstyrkte motioner om avslag på densamma.
Lagutskottet har alltjämt den uppfattningen att en lösning av frågan om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar förutsätter ett väl fungerande registreringsförfarande. En sådan registrering bör dock kunna komma till stånd på frivillig väg. Som framkom i ärendet om avskaffande av fritidsbåtsregistret har också båtorganisationerna förklarat sig beredda att medverka till att i egen regi skapa ett register. Det kan också hållas för troligt att något organ med anknytning till försäkringsbranschen kan komma att svara för ett fritidsbåtsregister. Enligt utskottets mening finns det skäl att avvakta den framtida utvecklingen i fråga om ett frivilligt båtregister och därmed också spörsmålet huruvida ansvarsförsäkring för fritidsbåtar kan lösas på frivillig väg. Om denna frivilliga väg inte visar sig framkomlig bör regeringen på nytt överväga frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L605.
Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor
Bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av atomolyckor finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968:45).
Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12) -- svarar med ett belopp på 1 200 miljoner kronor för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 800 miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti.
Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt atomansvarighetslagen. Av 33 § atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel. Till grund för atomansvarighetslagen ligger en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (Pariskonventionen). Vidare ligger till grund för lagen en år 1963 i Bryssel avslutad konvention om supplerande statsansvar, den s.k. tilläggskonventionen, som utgör ett komplement till Pariskonventionen, samt tilläggsprotokoll till konventionerna.
Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Sverige har inte tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen. År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och Pariskonventionerna. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. Riksdagen beslutade hösten 1991 att godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, bet. LU12).
Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor.
Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden. Enligt motion N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) är det inte rimligt att just kärnkraften av alla miljöfarliga verksamheter har ett begränsat skadeståndsansvar. Regeringen bör därför utarbeta förslag till förändrad lagstiftning som innebär ett obegränsat ansvar för ägarna till kärnkraftverk vid en olycka (yrkande 4).
I motion N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) pekas på det bristfälliga försäkringsskydd som kärnkraftverkens ägare har. Enligt motionärerna bör kärnkraftsindustrin ta helt och odelat försäkringsansvar för sin verksamhet inbegripet kostnadsrisken vid en kärnkraftskatastrof (yrkande 5).
Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare, senast våren 1992 (bet. 1991/92:LU29). Utskottet vill med anledning av de nu aktuella motionsyrkandena återigen understryka att det självfallet är angeläget att skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så att de som drabbas av en eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning för sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en jämförelse med vad som gäller i många andra länder som tillträtt Pariskonventionen. När det gäller den mera principiella frågan om skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Det beslut som riksdagen fattade hösten 1991 om en höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större ekonomiskt ansvar lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet tidigare påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller andra ekonomiska garantier.
Utskottet vill vidare erinra om att det ansvariga statsrådet i ett frågesvar i riksdagen den 13 oktober 1992, med hänvisning till riksdagens tidigare uttalanden om att ansvarsbeloppet för kärnkraftsindustrin inte kan sättas högre än att det kan täckas av försäkringar, anfört att regeringen noga följt utvecklingen på försäkringsmarknaden och funnit att kapaciteten på denna för närvarande inte medger ytterligare höjning av ansvarsbeloppet. Statsrådet anförde vidare att regeringen nogsamt följer den internationella utvecklingen på området, inte minst utvecklingen i Tyskland och inom EG, men att regeringen inte var beredd att då föreslå några förändringar.
Utskottet vill återigen understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och efter hand som förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i saken. Det är därvid angeläget att regeringen även verkar på det internationella planet och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador. Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av motionerna N417 yrkande 4 och N423 yrkande 5 är med hänsyn till vad som anförts inte erforderligt. Utskottet avstyrker därför bifall till motionsyrkandena.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande miljöskadeförsäkringen att riksdagen avslår motion 1992/93:L601,
2. beträffande ansvarsförsäkring för fritidsbåtar att riksdagen avslår motion 1992/93:L605,
3. beträffande ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor att riksdagen avslår motionerna 1992/93:N417 yrkande 4 och 1992/93:N423 yrkande 5.
Stockholm den 30 mars 1993
På lagutskottets vägnar Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s) och Per Erik Granström (s).
Särskilt yttrande
Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar
Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Bengt Kronblad, Gunnar Thollander, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla s) anför:
De socialdemokratiska ledamöterna anförde i en reservation till trafikutskottets betänkande 1992/93:TU10 om fritidsbåtsregistret att det var beklagligt att regeringen av missriktat ideologiskt nit ville upphäva en från samhällets och fritidsbåtsägarnas synpunkt angelägen lagstiftning. Vi vill i förevarande ärende understryka den uppfattningen. Vidare ansluter vi oss till vad de socialdemokratiska ledamöterna nyligen i en reservation till trafikutskottets betänkande 1992/93:TU18 anförde om att ett väl fungerande fritidsbåtsregister är en viktig sjösäkerhetsfråga och att ett sådant register därför snarast bör återinföras.
Ett väl fungerande registreringsförfarande utgör också en avgörande förutsättning för en lösning av frågan om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Att det lagreglerade fritidsbåtsregistret avskaffats omöjliggör tyvärr en snabb lösning men därmed får man inte låta spörsmålet om obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar bero. Tvärtom måste regeringen nu skyndsamt överväga vilka andra praktiska förutsättningar som kan tillskapas för att lösa försäkringsfrågan.