Vissa grundlagsfrågor
Betänkande 1996/97:KU26
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU26
Vissa grundlagsfrågor
Innehåll
1996/97 KU26
Sammanfattning
I betänkandet behandlas sex motioner från den allmänna motionstiden 1996. Motionerna rör i huvudsak frågor som regleras i regeringsformen. Utskottet behandlar i olika avsnitt frågor om förfarandet vid rättighetsbegränsningar och om beredning av riksdagsbeslut, om författningsdomstol, om domstolars och domares konstitutionella ställning, om lagprövningsrätten, om subsidiaritetsprincipen samt om Utrikesnämndens sammansättning. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet är fogade nio reservationer och två särskilda yttranden.
Motionerna
1996/97:K202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i konstitutionsutskottet i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i övriga utskott i enlighet med vad som anförts i motionen, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förstärkning av den judiciella kontrollen, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning,
1996/97:K209 av Göran Hägglund (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning i syfte att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.
1996/97:K214 av Birgit Friggebo (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om slopande av undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen.
1996/97:K506 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att antalet ledamöter i Utrikesnämnden skall utökas så att samtliga riksdagspartier erhåller minst en ordinarie plats.
1996/97:K514 av Göran Hägglund och Rolf Åbjörnsson (kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om inrättande av en författningsdomstol.
1996/97:Ju412 av Alice Åström och Kenneth Kvist (v) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättande av en utredning angående lagreglering av skiljandet av domare från befattning med ett pågående mål eller förflyttning av domare som reaktion på beslut som domare fattat under målets handläggning.
Utskottet
Inledning Sverige har i dag fyra grundlagar, nämligen regeringsformen, successions- ordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De centrala bestämmelserna om landets styrelse finns i regeringsformen, som trädde i kraft år 1975. De grundläggande principerna kommer till uttryck i regeringsformens första kapitel, som handlar om statsskickets grunder. I dess första paragraf anges att all offentlig makt utgår från folket. Folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringsformen innehåller vidare i skilda kapitel bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, om riksdagen, om riksdagsarbetet, om statschefen, om regeringen, om regeringsarbetet, om lagar och andra föreskrifter, om finansmakten, om förhållandet till andra stater, om rättskipning och förvaltning och om kontrollmakten. Därutöver finns ett kapitel om vad som skall gälla vid krig och krigsfara. I övergångsbestämmelserna finns bl.a. föreskrifter om Svenska kyrkan. Bestämmelser om riksdagens arbete finns också i riksdagsordningen. Vissa bestämmelser om statschefen - kung eller regerande drottning - finns i successionsordningen. Grundlag stiftas enligt 8 kap. 15 § regeringsformen genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagsordningens huvudbestämmelser beslutas antingen på samma sätt som grundlagsbestämmelser eller med kvalificerad majoritet.
Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar
Gällande rätt Det nu gällande rättighetsskyddet regleras huvudsakligen i 2 kap. regeringsformen. Där anges de grundläggande fri- och rättigheter som svenska medborgare är tillförsäkrade gentemot det allmänna. Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas annat än efter en ändring i grundlagen. Till denna grupp av fri- och rättigheter hör religionsfriheten och de s.k. negativa opinionsfriheterna samt förbuden mot åsiktsregistrering, dödsstraff, kroppsstraff och tortyr. Hit hör vidare förbudet mot landsförvisning och skyddet för svenskt medborgarskap, rätten att få ett frihetsberövande prövat av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mot retroaktiv strafflag, retroaktiv skattelag och tillfälliga domstolar. Andra fri- och rättigheter är inte på detta sätt absoluta utan får begränsas, men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten, skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation och husrannsakan och liknande intrång, skyddet för förtrolig kommunikation, rörelsefriheten samt rätten till offentlig rättegång. De nu angivna fri- och rättigheterna får begränsas bara i viss utsträckning (2:12 andra stycket RF). En begränsning får bara göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får vidare inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För yttrande- och informationsfriheterna ges ytterligare regler i 2:13, för mötes- och demonstrationsfriheterna i 2:14. Vid begränsning av rättigheter måste lagstiftaren också beakta förbud i 2:15 och 16 mot diskriminering med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. I 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen anges ett särskilt lagstiftningsförfarande för begränsning i de av de ovan nämnda fri- och rättigheterna som inte är absoluta. Om minst tio riksdagsledamöter begär det skall lagförslag om begränsningar i dessa fri- och rättigheter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammaren. Ett uppskov kan dock undvikas på två sätt. Lagförslaget kan omedelbart avslås. Det kan också omedelbart antas om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. Konstitutionsutskottet skall för riksdagens vidkommande pröva om det särskilda lagstiftningsförfarandet är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. Enligt 4 kap. 10 § RO får KU inte förklara att det särskilda förfarandet inte är tillämpligt utan att Lagrådet först hörts i saken. Utskottet är inte bundet av Lagrådets yttrande. Till de två nu behandlade grupperna av rättigheter - de absoluta och de som kan begränsas, men endast i viss utsträckning - kommer ett antal rättigheter som alla kan få en stor del av sitt innehåll bestämt genom vanlig lag, varvid lagstiftaren inte i nämnvärd mån är bunden av några styrande regler i grundlagen. Hit hör reglerna om skydd mot integritetskränkande ADB- registrering (2:3:2) och om skyddet för äganderätten (2:18:1 och 2), för närings- och yrkesfriheten (2:20), för de fackliga friheterna (2:17), för upphovsrätten och liknande rättigheter (2:19), för allemansrätten (2:18:3) och för rätten till utbildning (2:21).
Motionen I motion 1996/97:K202 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen beslutar om ett förstärkt minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar (yrkande 1). Motionärerna påpekar att regeringsformen vilar på tanken att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratin. De anser emellertid att författningen ger uttryck för en bristfällig insikt om behovet av vissa inskränkningar i majoritetens rätt. Ett effektivt parlamentariskt vapen till värn också för minoritetens vilja vore, enligt motionärerna, att stärka minoritetsskyddet vid beslut om lagstiftning som innebär begränsningar av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Motionärerna anser att såväl begränsningar i äganderätten och närings- och yrkesfriheten som inskränkningar i de politiska fri- och rättigheterna, dvs. yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, bör beslutas av riksdagen med kvalificerad majoritet i stället för som i dag med enkel majoritet. För att undvika att ett förfarande med kvalificerad majoritet gör riksdagen handlingsförlamad skulle en minoritet i riksdagen kunna ges rätt att skjuta fram riksdagens beslut i en viss fråga, vilket motsvarar vad som gäller enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF.
Motivuttalanden Krav på att lag som begränsar medborgerliga fri- och rättigheter skulle kunna antas endast genom beslut med kvalificerad majoritet framfördes av vissa ledamöter i Grundlagberedningen, GLB. Frågan diskuterades i betänkandet Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 106-108. Beredningens majoritet avvisade förslaget med hänvisning bl.a. till riskerna för konflikter mellan riksdagen och rättstillämpande myndigheter. Argumenten mot en särskild beslutsprocedur vid rättighetsbegränsande lagstiftning utvecklades utförligt i 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90 s. 196 - 198). Även justitieministern fäste vikt vid faran för konflikter mellan riksdagen och rättstillämpande organ och den därmed förbundna risken för politisering av domstolarna. Enligt justitieministern förelåg det nämligen en betydande risk för att en domstol eller en annan myndighet skulle inta en annan ståndpunkt än riksdagen i frågan om huruvida en lag inskränkte en grundläggande rättighet, och till följd därav anse att en lag som antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning var ogiltig. Kraven på kvalificerad majoritet framfördes också av en minoritet i 1973 års fri- och rättighetsutredning. I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen (SOU 1975:75) avvisades tanken på en sådan ordning med hänvisning till att detta skulle innebära en begränsning av den allmänna majoritetsprincipen. I proposition 1975/76:209 om utvidgning och förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheterna förklarade sig departementschefen dela utredningsmajoritetens uppfattning och underströk att det aldrig kunde få råda någon tvekan om att den auktoritativa grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar om lag ankommer på riksdagens majoritet (s. 89). Han ansåg också att en ordning med kvalificerad majoritet skulle medföra olika praktiska problem i fråga om riksdagsproceduren och pekade bl.a. på risken för att procedurdebatter skulle träda i stället för sakdebatter i de politiska frågorna.
Tidigare riksdagsbehandling Vid 1976 års grundlagsreform, då bl.a. möjligheterna att införa rättighetsbegränsande lagar på flera sätt inskränktes, framfördes i motioner krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar. Konstitutionsutskottet ansåg att Fri- och rättighetsutredningens majoritet och departementschefen övertygande utvecklat de principiella och praktiska olägenheter som var förenade med krav på kvalificerad majoritet för lagbeslut som innebar begränsning av vissa av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna. Dessa olägenheter gjorde sig enligt utskottet särskilt gällande när föreskrifter om kvalificerad majoritet skulle kombineras med regler som i materiellt hänseende begränsade riksdagens möjligheter att stifta lag. Med en sådan kombination av regelsystem skulle en minoritet kunna motivera ett underkännande av ett majoritetsförslag med påstående att förslaget vore grundlagsstridigt. Enligt utskottets mening talade starka principiella skäl mot ett system som innebar att riksdagsminoriteter kunde framträda med anspråk på att kontrollera det grundlagsenliga i riksdagsmajoritetens handlande. I likhet med departementschefen fann utskottet också att en ordning med kvalificerad majoritet skulle komma att medföra olika praktiska problem i fråga om riksdagsproceduren. Sammantagna hade de skäl som talade mot ett system med kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna en sådan styrka att utskottet inte kunde godta en sådan ordning. Utskottet avstyrkte de då aktuella motionerna (bet. KU 1975/76:56 s. 12).
Utskottets bedömning De skäl som utskottet i samband med 1976 års grundlagsreform anfört mot ett system med kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar är fortfarande giltiga. Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har möjligheterna att införa rättighetsbegränsande lagar dessutom försvårats ytterligare sedan denna reform, nämligen genom det särskilda lagstiftningsförfarandet, enligt vilket en minoritet kan skjuta upp riksdagsbehandlingen i minst tolv månader (2 kap. 12 § tredje stycket RF). Med det anförda avstyrks motion K202 (m) yrkande 1.
Beredning av riksdagsbeslut
Undantagsregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen Gällande bestämmelser
För ändring i grundlag gäller enligt 8 kap. 15 § RF särskilda regler. Sådan lag stiftas genom två likalydande beslut, och det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Härutöver gäller att ett förslag till grundlagsändring skall läggas fram i sådan tid att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Från denna niomånadersregel kan konstitutionsutskottet medge undantag genom beslut varom minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig. Regeln hindrar inte att ett förslag som väcks senare än nio månader före ett val och inte uppnår erforderlig majoritet för undantag ändå läggs till grund för beslut att anta ett grundlagsförslag som vilande. Förslaget kan dock inte antas slutligt under den närmast följande valperioden utan först under den därpå följande.
Motionerna I två motioner begärs precisering respektive avskaffande av konstitutionsutskottets rätt att enligt undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF besluta om en grundlagsändring senare än nio månader före ett val. I motion K202 begär Moderata samlingspartiet att regeringsformen ändras, så att det införs ett förbud för konstitutionsutskottet att lägga fram förslag till grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett riksdagsval om en minoritet på en sjättedel av ledamöterna motsätter sig det (yrkande 2). Motionärerna hänvisar till vad som inträffade i juni 1994, då konstitutionsutskottet i ett betänkande (1993/94:KU28) föreslog grundlagsändringar som innebar att det fr.o.m. den 1 januari 1999 skulle bli straffbart att inneha barnpornografi. Enligt motionärerna stred utskottets agerande mot minoritetsskyddsregelns anda, om än inte mot dess bokstav. Motionsyrkandet syftar enligt motionärerna till att förhindra liknande missbruk av undantagsregeln i framtiden. I motion 1996/97:K214 av Birgit Friggebo (fp) begärs en utredning om slopande av undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF. Motionären hänvisar till konstitutionsutskottets initiativ till grundlagsändring i barnpornografiär- endet våren 1994. Enligt motionären var det utomordentligt bra att det existerande minoritetsskyddet då fungerade, eftersom detta initiativ i efterhand visat sig vara olämpligt ur flera synvinklar. Motionären drar ändå slutsatsen att undantagsbestämmelsen bör slopas, eftersom det aldrig är motiverat att ändra grundlag under så brådskande former.
Motivuttalanden Rättighetsskyddsutredningen framhöll i sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, (SOU 1978:34 s. 150), att det låg ett betydande värde i att proceduren för grundlagsändring gav säkerhet för att förslag till ändringar blev noga övervägda och att tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga den nödvändiga betänketiden hade skäl för sig. Det var också enligt utredningen angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlades i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmast före valet. En tidsfrist före valet kunde enligt utredningen utföras på skilda sätt. Det förslag som hade övervägts 1976 innebar att en viss tid - sex månader - skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring forcerades, och de gynnsamma effekter man strävade efter genom en föreskrift om tidsfrist torde enligt utredningen kunna nås bättre genom en regel om att en viss minsta tid skulle förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kunde man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt. Huvudsyftet med en tidsfrist var enligt Rättighetsskyddsutredningen att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undantagsvis kunde det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett instundande val, även om frågan kom upp först efter tidsfristens utgång. Utredningen ansåg det olyckligt att genom en undantagslös regel hindra något sådant, utan en möjlighet att slutföra ett senare väckt grundlagsärende borde finnas. Undantagsregeln borde emellertid enligt utredningen utformas så att man inte trädde intresset av en omsorgsfull utskottsberedning för när. Det borde ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag, och en förutsättning för undantag borde vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet - fem sjättedelar - förenade sig därom. Enligt utredningen saknades det anledning att i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det borde enligt utredningen inte finnas hinder för riksdagen att fatta sitt första beslut. Det andra och avgörande beslutet fick emellertid i sådant fall inte fattas redan efter det nämnda ordinarie valet, utan frågan fick vila över nästa val, ordinarie eller extra. Tidsfristen förkortades från tio till nio månader den 1 januari 1989 (KU 1987/88:32, 1988/89:KU2).
Tidigare riksdagsbehandling Ett motionsyrkande (m) med delvis samma innebörd som det nu aktuella yrkandet i motion K202 (m) behandlades av utskottet hösten 1995. Utskottet utgick då från att utskottens initiativrätt - allmänt och i grundlagsärenden - även fortsättningsvis skulle begagnas med varsamhet och att politisk enighet skulle eftersträvas i de fall där initiativ skulle komma i fråga. Med det anförda avstyrktes den då aktuella motionen (1995/96:KU6 s. 14).
Utskottets bedömning Utskottet anser att den nuvarande fem sjättedelsregeln i 8 kap. 15 § RF ger ett tillräckligt skydd mot oöverlagda grundlagsändringar. Liksom vid den tidigare behandlingen av denna fråga utgår utskottet från att initiativrätten i grundlagsärenden kommer att begagnas med varsamhet och att politisk enighet kommer att eftersträvas i de fall initiativ kommer i fråga. Motionerna K202 (m) yrkande 2 och K214 (fp) avstyrks alltså.
Utskottens initiativrätt
Gällande bestämmelser
Bestämmelser om förslagsrätt i riksdagen finns i riksdagsordningen. Sådan förslagsrätt tillkommer i första hand regeringen genom propositioner och riksdagsledamöter genom motioner. Även vissa riksdagsorgan får väcka förslag inom sina ansvarsområden. Utskott får väcka förslag hos riksdagen i ämne som hör till dess handläggning. Finansutskottet får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ämne som hör till annat utskotts beredningsområde (3 kap. 7 § RO). Förslag som läggs fram av utskott medför till skillnad från förslag från andra förslagsberättigade inte någon motionsmöjlighet.
Motionen I motion K202 (m) begärs ett förstärkt minoritetsskydd i utskotten i enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 3). Enligt Moderata samlingspartiet kan riksdagsutskottens initiativrätt enligt 3 kap. 7 § RO användas av en majoritet i riksdagen i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag. Under senare tid har det sålunda hänt att en utskottsmajoritet använt initiativrätten till att driva igenom politiskt kontroversiella förslag utan normalt beredningsunderlag och utan den omfattande debatt som är möjlig då förslag väcks genom proposition eller motioner. Ett exempel på missbruk av initiativrätten är enligt motionärerna partnerskapslagstiftningen, som lades fram av lagutskottet våren 1994 med minsta möjliga marginal, åtta röster mot sju. Motionärerna anser mot den bakgrunden att det finns anledning att se över utskottens initiativrätt och överväga om initiativ i de vanliga utskotten inte som nu skall kunna tas med enkel majoritet, utan fordra fem sjättedels majoritet.
Motivuttalanden I proposition 1970:40 med förslag till ändring i regeringsformen, m.m., som bl.a. upptog utskottens initiativrätt, hänvisade regeringen till att Grundlagberedningen (GLB) i sitt betänkande Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagen och därvid ansett att övervägande skäl talade för att införa en i princip generell förslagsrätt för utskotten. GLB förordade att de regler om initiativrätt som var knutna till vissa av utskotten i den dåvarande organisationen, vid en reform av utskottsväsendet skulle ersättas av en generell regel om rätt för de ständiga utskotten att, vart och ett inom sitt kompetensområde, lägga fram förslag till riksdagen, även om förslaget inte hade samband med något ärende som remitterats till utskottet. Vid riksdagsbehandlingen av frågan uttalade konstitutionsutskottet följande (se bet. KU1970:27 s. 7).
En principiellt viktig nyhet i förslaget är att utskotten skall få självständig initiativrätt. Denna reform framstår som ägnad att förbättra riksdagens arbetsmöjligheter. Utskottet förutsätter emellertid, att de nya befogenheterna skall begagnas med samma varsamhet, som iakttagits av de utskott som har självständig initiativrätt enligt nuvarande ordning. Ärenden bör framdeles liksom hittills normalt väckas genom proposition eller motion, och politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga. I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15) ställde sig GLB avvisande till förslag att införa självständig initiativrätt för utskottsreservanter vid sidan om motionsrätten och att medge motionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. GLB framhöll att reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i riksdagen. I viss utsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna enligt GLB under handläggningens gång kunna få ställa ?nya? yrkanden i ärendet, och sådana ?osjälvständiga? förslag kunde tillföras ett redan väckt ärende på tre sätt: i följdmotion, under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överläggningen i kammaren. Allmänt sett ville GLB hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett anhängigt ärende borde vara mera vidsträckt om yrkandena fördes fram i följdmotioner än enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst om de ställdes först i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdagsförslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i utskotten talade enligt GLB för att följdförslag i görligaste mån borde läggas fram redan i motioner och inte först vid utskottsbordet via partirepresentanterna. Beträffande yrkanden som gavs till känna först under kammaröverläggningen tillkom den betydelsefulla faktorn att de inte hade blivit utskottsberedda. GLB framhöll också att regleringen av utskottsinitiativet inte borde bli sådan att den kunde tänkas inbjuda riksdagsmajoriteten till aktioner via utskotten i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.
Tidigare riksdagsbehandling Utskottet behandlade ett motionsyrkande med samma innehåll som det nu aktuella i sitt av riksdagen godkända betänkande 1995/96:KU6. Utskottet delade då den bedömning som gjorts i denna fråga av Grundlagberedningen och av utskottet då en sådan rätt infördes för alla utskott. Utskottet ansåg alltså att utskottens initiativrätt stärker riksdagens ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter. Utskottet utgick från att befogenheterna även fortsättningsvis skulle begagnas med varsamhet och att politisk enighet skulle eftersträvas i de fall där initiativ kom i fråga. Utskottet utgick vidare från att utskotten också fortsättningsvis skulle komma att vara restriktiva med att själva arbeta fram mera omfattande lagförslag utan beredning inom regeringskansliet. Utskottet hänvisade till att, som GLB påpekat, redan avsaknaden av den utredningsapparat som krävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag kunde verka hämmande i detta avseende. Den då aktuella motionen avstyrktes.
Utskottets bedömning Utskottet vidhåller sin tidigare inställning och avstyrker motion K202 (m) yrkande 3.
Lagrådsgranskning av grundlagsförslag
Gällande bestämmelser Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas över vissa uppräknade typer av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i andra medier, civillag, lag som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna samt offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommunal skatt), om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Undantag gäller om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (1979:368) om Lagrådet. Lagrådet är ett rådgivande organ och inte ett beslutande. Regeringen och ytterst riksdagen kan välja att inte följa dess förslag. Lagrådets yttrande kan inhämtas också över författningsförslag utanför det i RF angivna granskningsområdet.
Motivuttalanden Frågan om lagrådsgranskningen behandlades utförligt i Rättighetsskyddsutredningens betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34). Principerna bakom det förslag om Lagrådets granskningsområde som Rättighetsskyddsutredningen lade fram sammanföll till stor del med de som åberopats bl.a. vid 1970-1971 års reform: Lagrådets kapacitet skulle utnyttjas så väl som möjligt, man skulle så långt möjligt söka åstadkomma att Lagrådet ägnade sig åt de förslag som behövde dess granskning och inte tvingades att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Under utredningens arbete hade ansetts att bland de lagar som i första hand borde granskas av Lagrådet borde nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Vissa andra grupper av föreskrifter hade inte heller orsakat nämnvärda diskussioner, nämligen grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gällde rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemännens rättsställning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. De mest betydande svårigheterna torde enligt utredningen de återstående lagförslagen bereda, nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, bortsett från ?allmän kriminallag?. I proposition 1978/79:195 förordade departementschefen att Rättighetsskyddsutredningens lösning valdes när det gällde lagrådsgranskningens omfattning. Han tillade att när det gällde t.ex. regeringsformen och kommunallag, som inte avsåg kommunal beskattning, det dessutom måste beaktas att dessa lagar till den helt övervägande delen gällde frågor av politisk natur och därför, med tanke på den inriktning granskningen skulle ha, var mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.
Motionen I motion K202 (m) begärs en utökad skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet (yrkande 6, delvis). Motionärerna anser att det är en egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna att Lagrådet normalt inte behöver höras över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknande. Motionärerna anser att uttalandet i förarbetena att regeringsformen är mindre väl lämpad för lagrådsgranskning på grund av att den till helt övervägande del innehåller frågor av politisk natur knappast är hållbart. Också vanliga lagar kan avse politiskt känsliga frågor, och då begränsar sig Lagrådet regelmässigt till en rent teknisk granskning, påpekar motionärerna. Det finns därför ingen anledning att koppla bort den lagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs. sådana ärenden som rör grundlagarna. Det bör enligt motionärerna ankomma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om lagrådsgranskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas även i de lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.
Tidigare riksdagsbehandling Utskottet behandlade hösten 1995 ett motionsyrkande om att utvidga lagrådsgranskningen till grundlagsfrågor. Utskottet erinrade då om att det inte föreligger något hinder att inhämta Lagrådets yttrande över andra förslag än de som nämns i 8 kap. 18 § RF och ansåg inte att det fanns anledning att föreskriva skyldighet att höra Lagrådet över grundlagsförslag i vidare utsträckning än vad som redan gällde. Utskottet ville däremot framhålla vikten av att förslag om ändringar framför allt i regeringsformen var väl genomarbetade och genomdiskuterade. Den då aktuella motionen avstyrktes (bet. 1995/96:KU6).
Utskottets bedömning Såsom utskottet tidigare påpekat föreligger inga hinder mot att inhämta Lagrådets yttrande över andra förslag än dem som nämns i 8 kap. 18 § RF. Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K202 (m), såvitt nu är i fråga (yrkande 6, delvis).
Författningsdomstol
Motionerna I två motioner begärs utredningar om inrättandet av en svensk författningsdomstol. I motion K202 (m) påpekas att förutsättningarna för en diskussion om en svensk författningsdomstol är väsentligt annorlunda nu än när frågan tidigare utretts. En ny omständighet är att Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna sedan den 1 januari 1995 gäller som svensk lag. En annan betydelsefull förändring är att Sverige blivit medlem i Europeiska unionen. Medlemskapet i EU har bl.a. medfört att svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter skall kontrollera om svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rättsliga regler. Det är enligt motionärerna naturligt att frågan om en särskild svensk författningsdomstol ges förnyad aktualitet i det sammanhanget. Motionärerna hänvisar vidare till den tyska författningsdomstolens ställning och förmodar att en författningsdomstol skulle ge Sverige ett större inflytande över gemenskapsrättens utveckling och utgöra en rättslig instans som med auktoritet skulle förmå att hävda svenska intressen i EU, exempelvis när det gäller skyddet för den svenska offentlighetsprincipen. Även frågor om överlåtelse av ny beslutanderätt till EU vid kommande ändringar av EU:s grundfördrag kan enligt motionärerna vara ägnade att avgöras av en författningsdomstol. Dessa delvis nya och obeaktade förhållanden talar enligt motionärerna för att frågan om en författningsdomstol bör bli föremål för närmare överväganden i en utredning (yrkande 6, delvis). I motion K514 av Göran Hägglund och Rolf Åbjörnsson, båda kd, begärs också en utredning om inrättande av en författningsdomstol. Sverige har numera att finna sig i en författningsdomstols, EG-domstolen, beslut i frågor som angår avtalet med EU, påpekar motionärerna. Företeelsen har alltså sedan Fri- och rättighetsutredningen avlämnade sitt betänkande blivit mindre främmande i svensk rättstradition. Enligt motionärernas uppfattning skall författningsdomstolen ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Även tolkningstvister rörande vallag och övriga lagar som rör det politiska livets funktion bör ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma skall gälla kränkningar av de mänskliga fri- och rättigheterna, vilka är fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.
Tidigare riksdagsbehandling Utskottet behandlade frågan om att inrätta en författningsdomstol i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU24. Utskottet hänvisade där till Fri- och rättighetskommitténs överväganden i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i likhet med kommittén att ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol var att ett sådant system var svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fick innebära att politisk makt fördes över till icke politiska organ. De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skulle enligt utskottet bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning Sverige nu har. Utskottet instämde i kommitténs uppfattning att redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gjorde att det blev mer aktuellt med en politisk ?styrning? av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. I likhet med kommittén ansåg utskottet att det var svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Utskottet ansåg vidare i likhet med kommittén att man inte kunde komma ifrån att resultatet lätt kunde bli någon form av blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som inte eftersträvas i Sverige. Det anförda utgjorde enligt utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av författningsdomstol. De då aktuella motionerna (nyd) avstyrktes. Vid behandlingen av en motion (mp) om inrättande av en författningsdomstol hösten 1995 hänvisade utskottet till sin tidigare bedömning och avstyrkte motionen (bet. 1995/96:KU6).
Utskottets bedömning Utskottet vidhåller sin tidigare inställning. Motionerna K202 (m), yrkande 6, delvis och K514 (kd) avstyrks därför.
Domarnas konstitutionella ställning
Tillsättning av domartjänster
Motionen I motion K202 (m) begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag att lämna förslag till hur domarnas konstitutionella ställning kan förstärkas (yrkande 7, delvis). Moderata samlingspartiet ifrågasätter om folkstyret - Sveriges riksdag - har tillräcklig insyn vid utnämningen av domare när regeringen ensam ansvarar för domarutnämningarna. Ett alternativ till dagens utnämningsförfarande skulle enligt motionärerna kunna vara att låta riksdagen eller företrädare för denna medverka i utnämningsförfarandet och därmed skapa en medborgerlig garanti för att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Ett annnat alternativ kunde vara att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utse domare, exempelvis en nämnd bestående av både domare och företrädare för medborgarna. Enligt Moderata samlingspartiet bör dock, i vart fall, det s.k. kallelseförfarandet, dvs. tillsättning av högre domartjänster utan föregående anmälnings- eller beredningsförfarande, upphöra.
Bakgrund Av 11 kap. 9 § första stycket RF samt 4 kap. 2 § rättegångsbalken och 3, 10 och 15 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att ordinarie domare alltid utnämns av regeringen. I fråga om tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i hovrätt och kammarrätt, domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen, ordförande och vice ordförande i Patentbesvärsrätten samt tjänsterna som lagman i tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö och tjänsterna som ordförande i hyresnämnderna i nämnda städer gäller att de tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Tjänsterna kungörs alltså inte lediga och det sker inte heller något formellt anmälningsförfarande. Av 11 kap. 9 § andra stycket RF följer att vid tillsättning av domare får endast fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Vid tillsättning av de nu ifrågavarande domartjänsterna är det departement, under vilket den ifrågavarande domstolen lyder, ansvarigt för beredningen. Tillsättningen av en högre domartjänst aktualiseras vanligen av den berörda domstolen. Departementet kontaktar sedan i turordning de personer som anses lämpliga, varvid lämplighetsbedömningen i första hand görs inom departementet. Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas vanligen under hand och samråd sker med den berörda domstolen samt i förekommande fall med andra departement. När det gäller utnämningar av justitieråd och regeringsråd, inhämtar justitieministern normalt vid plenum i den berörda domstolen synpunkter på den kandidat regeringen föreslagit. 1993 års domarutredning anförde i sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) att den nuvarande indelningen i ansöknings- och kallelsetjänster var väl genomtänkt. Utredningen menade att samrådet mellan regeringen och Högsta domstolen och Regeringsrätten i fråga om utnämningar av justitieråd och regeringsråd borde formaliseras men lade i övrigt inte fram några förslag beträffande tillsättningen av de högsta domartjänsterna (SOU 1994:99 s. 228 f.). Utredningens förslag har hittills inte föranlett några nya regler för tillsättningsförfarandet.
Tidigare riksdagsbehandling Justitieutskottet har tidigare avstyrkt bifall till yrkanden (m) om att avskaffa kallelseförfarandet vid domarutnämningar och om att utreda att regering och riksdag i förening utnämner alla domare. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:JuU25 anförde justitieutskottet följande.
Utskottet vill för sin del bestämt ta avstånd från en sådan ordning som skisseras i motionerna. Den skulle inte endast innebära ett avsteg från regeringsformens regler om tillsättning av domartjänster. Den skulle också enligt utskottets uppfattning oundvikligen komma att medföra en politisering av tillsättningsförfarandet, som skulle få svåra konsekvenser för tilltron till rättsväsendet. Utskottet kan inte heller eljest finna skäl att förorda ytterligare utredning i de hänseenden som aktualiseras i motionerna. I denna del konstaterar utskottet att frågan om domarbanans utformning blivit grundligt genomlyst under ett mångårigt arbete i flera utredningar och att den nu är mogen för avgörande. En motion (v) om en utredning om ökad insyn från allmänheten och riksdagen i tillsättandet av de högsta domartjänsterna avstyrktes av justitieutskottet så sent som i februari 1997 (bet. 1996/97:JuU8). Justitieutskottet hänvisade dels till sin tidigare inställning i det ovan citerade betänkande 1989/90:JuU25, dels till att 1993 års domarutredning övervägt frågan om hur de högsta domartjänsterna skall tillsättas och att det därför saknades skäl att på nytt utreda frågan.
Utskottets bedömning Utskottet delar den uppfattning som justitieutskottet framförde i februari 1997 och som riksdagen ställt sig bakom. Motion K202 (m) avstyrks alltså, såvitt nu är i fråga (yrkande 7, delvis).
Skiljande av domare från befattning med pågående mål Bakgrund I december 1995 blev ett hovrättsråd i Svea hovrätt mot sin vilja genom beslut av hovrätten (hovrättspresidenten) i administrativ ordning befriad från ansvar för den egna roteln på den avdelning han då tjänstgjorde på. Beslutet innebar att han också befriades från referentskapet i ett narkotikamål, lottat på hans rotel och utsatt till huvudförhandling senare samma månad. Hovrättsrådet anmälde hovrättspresidentens beslut till Justitiekanslern och gjorde gällande att beslutet var grundlagsstridigt. Av handlingarna hos JK framgick att hovrättsrådet ex officio inkallat de polismän som hörts i tingsrätten till omförhör i hovrätten. Hovrättsrådet gjorde gällande att detta hans agerande utgjort orsaken till att han bytts ut som referent. Hovrätten bestred att detta varit fallet och hävdade att beslutet grundats på att hovrättsrådet varit tjänsteodugligt en längre tid. Justitiekanslern, JK, avgav sitt beslut den 2 oktober 1996. JK anför i beslutet att i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som anges i lag måste inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de därmed förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste, enligt JK, rimligen även innefattas en rätt att - utan andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. JK gör därför den bedömningen att hovrättens åtgärd att tvångsvis, genom ett administrativt beslut, omplacera det aktuella hovrättsrådet från att vara indelad till tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en s.k. pool utan eget rotelansvar inte synes stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF. Sveriges domareförbund har i en skrivelse till Justitiedepartementet den 16 september 1996 anfört att det enligt Domareförbundets mening strider mot grunderna för 11 kap. 2 § RF om en domstolschef i administrativ ordning skiljer en domare från befattningen av ett mål i syfte att påverka målets handläggning. Förbundet anser att dessa principer bör framgå av bestämmelser i lag och hemställer att departementet låter utreda frågan.
Motionen I motion 1996/97:Ju412 av Alice Åström och Kenneth Kvist (båda v) begärs att en utredning tillsätts angående lagreglering av skiljandet av domare från befattning med ett pågående mål eller förflyttning av domare som reaktion på beslut som domaren fattat under målets handläggning (yrkande 2). Motionärerna förklarar sig dela Domareförbundets syn på dessa frågor och anser att oavsett hur det förhållit sig i det konkreta fallet är den intressanta och viktiga frågan under vilka förhållanden en ordinarie domare mot sin vilja får fråntas ett på hans rotel lottat mål. Enligt motionärerna är domstolarnas självständighet och skyddet mot påtryckningar från utomstående - även regering, riksdag och myndigheter - ett nödvändigt fundament för en rättsstat. Frågan bör därför utredas skyndsamt.
Gällande bestämmelser Enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. I fråga om de ordinarie domarnas rättsställning finns vidare en grundläggande bestämmelse i 11 kap. 5 § RF. Enligt den bestämmelsen får den som utnämnts till ordinarie domare skiljas från tjänsten endast 1. om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänste- åliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, 2. om han uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Enligt 10 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, vilken är tillämplig i fråga om ordinarie domare, gäller vidare att en arbetstagare får avstängas från arbetet 1. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas, 2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande, 3. om han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och detta beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande, eller 4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning enligt 11 §. Någon möjlighet att i övrigt skilja en ordinarie domare från hans arbetsuppgifter anvisar inte lagstiftningen (jfr 9 § lagen om fullmaktsanställning). Av 15 § lagen om fullmaktsanställning följer att det är Statens ansvarsnämnd som beslutar i fråga om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det gäller bl.a. ordinarie domare. Beträffande hovrättsdomares tjänstgöringsförhållanden - indelning på avdelning, tilldelning av rotel - finns också bestämmelser i förordningen (1979:569) med hovrättsinstruktion.
Utskottets bedömning Enligt 11 kap. 5 § RF får en ordinarie domare inte skiljas från sin domartjänst i annan ordning än den som anges i lag. JK har funnit att det i denna garanti även innefattas en rätt för domare att - utan andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. Sveriges domareförbund har i en skrivelse till Justitiedepartementet begärt att departementet utreder om det i lag bör framgå att en domstolschef inte i administrativ ordning får skilja en domare från befattningen av ett mål i syfte att påverka målets handläggning. Enligt vad utskottet inhämtat är Domareförbundets skrivelse för närvarande föremål för beredning i Justitiedepartementet. Utskottet vill inte föregripa regeringens bedömning av om regeringsformens bestämmelser ger tillräcklig ledning i nu aktuella fall eller om ytterligare lagstiftning krävs för att skydda domare mot otillbörlig påverkan. Motion Ju412 (v) yrkande 2 avstyrks med hänvisning härtill.
Domstolarnas konstitutionella ställning
Motionen I motion K202 (m) begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppdrag att lämna förslag till hur domstolarnas konstitutionella ställning i Sverige kan förstärkas (yrkande 7, delvis). En väg att uppnå detta skulle enligt Moderata samlingspartiet vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag kan sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas i lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 §). Efter delegering kan även andra myndigheter än domstolarna, främst Domstolsverket, besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet, påpekar motionärerna. Utifrån Moderata samlingspartiets syn på domstolarnas ställning är denna ordning otillfredsställande.
Utredningsförslag 1993 års domarutredning, som hade i uppdrag att kartlägga domstolarnas och domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av fortsatt utredningsarbete, behandlade frågan om att ge domstolarna bemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar och lämnade också ett förslag till grundlagsändring (betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99 s. 213-216). Avsikten var att förslaget skulle utredas närmare. I direktiven till Domstolskommittén (Ju 1995:05) anfördes att 1993 års domarutredning behandlat vissa frågor om domstolarnas organisation och administration som var relevanta att beakta i samband med den översyn av domstolsorganisationen som var Domstolskommitténs uppgift (bilagan till dir. 1995:102). Domstolskommitténs arbete skall vara avslutat senast den 3 april 1998 (tilläggsdir. 1997:50).
Utskottets bedömning Utskottet har erfarit att Domstolskommittén inte har för avsikt att ytterligare utreda frågan om att i grundlag bemyndiga domstolarna att besluta om sina arbetsordningar. Utskottet vill inte heller förorda att så sker. Enligt utskottets uppfattning finns det emellertid skäl att uppmärksamma gränsdragningen mellan dömande och administrativ verksamhet. Andra myndigheters befogenhet att besluta om bindande normer för domstolarnas administration får naturligtvis inte utnyttjas på det sättet att det inkräktar på domstolarnas självständighet och integritet när det gäller den dömande verksamheten. Med det anförda avstyrker utskottet motion K202 såvitt nu är i fråga (yrkande 7, delvis).
Lagprövningsrätten
Gällande bestämmelser Sedan år 1979 är lagprövningsrätten inskriven i 11 kap. 14 § RF. Lagprövningsrätten innebär att en domstol eller annat offentligt organ, som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning har åsidosatts vid dess tillkomst, har skyldighet att åsidosätta föreskriften. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften, skall tillämpningen underlåtas bara om felet är uppenbart.
Motionen I motion K202 (m) begärs att regeringen tar initiativ till en beredning som syftar till att ta bort den begränsning som ?uppenbarhetsrekvisitet? utgör i 11 kap. 14 § RF (yrkande 6, delvis). Så länge den begränsning som uppenbarhetsrekvisitet utgör finns kvar råder enligt Moderata samlingspartiet onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontroll som följer inte bara av att Europakonventionen numera är gällande rätt utan också av den omständigheten att EG-rätten har direkt tillämplighet efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Såväl Europakonventionens som EG-rättens tillämpning kan hanteras inom ramen för en sedvanlig tolkningsmetod där bl.a. normhierarkin avgör vid lagkollisioner. Annorlunda förhåller det sig, enligt motionärerna, när det gäller normkollisioner där enbart regeringsformens bestämmelser, utan koppling till vare sig Europakonventionen eller EG-rätten, är föremål för rättslig tolkning. I det fallet utgör 11 kap. 14 § i dess nuvarande lydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning, anser motionärerna.
Bakgrund
EU och Europakonventionen Genom åtskilliga avgöranden av EG-domstolen har lagts fast att vissa allmänna rättsprinciper utgör en del av gemenskapsrätten. Till dessa principer hör bl.a. skyddet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt Europakonventionen och såsom de erkänns i medlemsstaternas konstitutioner. Domstolsavgörandena innebär att de allmänna rättsprinciperna är tvingande EG- rätt som skall ha företräde framför beslutade direktiv, förordningar och vissa andra rättsakter. Konventionen får därigenom genomslagskraft vid tolkning och tillämpning av gemenskapslagstiftningen. Om en bestämmelse i ett direktiv eller en förordning är oförenlig med dessa principer kan den alltså åsidosättas av EG-domstolen eller nationella domstolar. Medlemsstaterna bekräftar i Unionsfördragets ingress den vikt de fäster vid respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen. I artikel F.2 i fördraget återges den praxis som tidigare utbildats av domstolen. Frågan om att ansluta EG till Europakonventionen är en punkt på dagordningen för EU:s regeringskonferens. Vid behandlingen av regeringens skrivelse EU:s regeringskonferens 1996 uttalade konstitutionsutskottet bl.a. att det utgick från att regeringen noga skulle beakta de fördelar som en anslutning av EG till Europakonventionen innebar. Utrikesutskottet instämde häri (1996/97:KU5y, UU13).
Sverige och Europakonventionen Genom lagstiftning år 1994 införlivades Europakonventionen med svensk rätt. Det skedde genom att det i lag föreskrevs att konventionen jämte flertalet av tilläggsprotokollen skulle gälla som lag här i landet. Samtidigt infördes en särskild paragraf i regeringsformen, 2 kap. 23 §, om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden enligt konventionen (se bet. 1993/94:KU24). Lagprövningsrätten förblev däremot oförändrad. Konstitutionsutskottet ansåg att det fick bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skulle lösas i det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kunde anses strida mot konventionen. I betänkandet redogjorde utskottet utförligt för de tolkningsprinciper som kunde bli aktuella i ett sådant läge. Två tolkningsprinciper underströks särskilt: dels principen om fördragskonform eller fördragstrogen tolkning - dvs. då utgångspunkten är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden - dels den princip som innebär att en konvention om mänskliga rättigheter på grund av sin speciella karaktär bör få en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser. Till grund för propositionen om inkorporering av Europakonventionen låg Fri- och rättghetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) Fri- och rättighetsfrågor. Vid remissbehandlingen påtalade några remissinstanser det förhållandet att svenska domstolar svårligen kan tillämpa uppenbarenhetskravet i 11 kap. 14 § RF vid prövning av svenska lagars förenlighet med EG-rätten (Ds 1993:90 s. 174 resp. 188).
Lagprövningen och EG-rätten Grundlagsutredningen inför EG lade i sitt betänkande (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar fram förslag till de grundlagsändringar som utredningen funnit vara nödvändiga inför ett EG-medlemskap. Beträffande lagprövningen och EG-rätten konstaterade utredningen (s. 158) att gemenskapsrätten inte innehöll något krav på att motstridigheten till en nationell regel skall vara uppenbar för att EG-regeln skall ges företräde. Det mesta tydde i stället, enligt utredningen, på att ett uppenbarhetskrav ur gemenskapsrättens synpunkt utgjorde ett alltför högt ställt krav på förutsättningarna för att den nationella lagen skulle få ge vika. Grundlagsutredningen hänvisade till att den då sittande Fri- och rättighetskommittén hade i uppdrag att utreda bl.a. lagprövningsrätten och lade inte fram något förslag i frågan. Justitiedepartementet, som fått i uppdrag att ta fram alternativ till Grundlagsutredningens förslag, lade i departementspromemorian (Ds 1993:36) Våra grundlagar och EG bl.a. fram förslag till alternativa författningstekniska lösningar. Justitiedepartementet fann att kravet i 11 kap. 14 § RF på att ett fel skulle vara uppenbart skulle kunna utgöra ett hinder för svensk domstol eller annat offentligt organ att ge EG-rätten det företräde som krävdes. Ett sätt att lösa detta problem skulle enligt departementet vara att helt ta bort uppenbarhetsrekvisitet, men en sådan åtgärd skulle föra längre än syftet med promemorian. För att klara EG-rättens krav skulle det däremot behöva framgå av bestämmelsen i RF 11:14 att kravet på att felet skall vara uppenbart för att en lag eller regeringsförfattning skall få sättas åsido endast skall gälla vid helt internrättsliga normkollisioner, inte vid en konflikt med EG-rätten. Ett bibehållande av uppenbarhetskravet gjorde det enligt departementet oundvikligt att den motsättning som föreligger mellan den svenska lagprövningsrätten och EG-rättens krav på företräde på detta sätt kommer till tydligt uttryck. Departementet föreslog därför att det i ett nytt andra stycke till lagprövningsparagrafen skulle framgå att uppenbarhetskravet inte skulle gälla när en svensk rättsregel står i strid med en EG-rättsregel. Förslaget fick dock kritik vid remissbehandlingen (Ds 1993:71 med sammanställning av remissyttranden). Flera av remissinstanserna påpekade att lagprövningsregeln tar sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av skilda valörer, medan något sådant hierarkiskt förhållande inte råder mellan svensk lag och EG-rättsakter. I proposition 1993/94:114 om grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU delade regeringen de kritiska remissinstansernas uppfattning i lagprövningsfrågan. Enligt regeringen hämtar EG-rättsakter ur svensk synpunkt sin rättsverkan uteslutande ur det förhållandet att Sverige avstått viss normgivningsmakt genom att överlåta den till EG. Vid ett medlemskap har således svenska domstolar och myndigheter enligt det förhärskande EG-rättsliga synsättet att vid en lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG- rätten åt sidan, eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som - inte längre - är behörig normgivare. Regeringen konstaterade att det således står klart att även utan något tillägg till 11 kap. 14 § RF kan EG-rätten ges det företräde i förhållande till nationell rätt som den anses ha (prop. s. 27).
Uttalanden i doktrinen I en artikel om Europakonventionens genomslag i svensk rätt (Förvaltnings- rättslig tidskrift 1-2/96 s. 19) anför professor Håkan Strömberg att det i praktiken sällan kommer att bli aktuellt för svenska domstolar eller andra myndigheter att tillämpa konventionen. I de flesta ämnen som behandlas i konventionen finns det redan svenska lagar som uppfyller konventionens krav och det blir då dessa lagar som tillämpas. Vid lagprövning torde det på grund av konventionsbestämmelsernas vaghet sällan kunna göras gällande att en bristande överensstämmelse mellan en svensk lag och konventionen är uppenbar. Uppenbarhetskravet kommer enligt professor Strömberg att försvåra en ?direkt? tillämpning av konventionen. Om en svensk lags bristande överensstämmelse med konventionen kan diskuteras men inte är uppenbar, kan det enligt Strömberg ibland löna sig att föra målet vidare till Europadomstolen i Strasbourg, vilken knappast kan väntas tillämpa något uppenbarhetskrav. Det bör också beaktas att Europakonventionen numera utgör en del av EG-rätten och därmed gäller omedelbart i Sverige, påpekar Strömberg. EG-domstolen lär knappast erkänna något uppenbarhetskrav, varför det kan bli svårt för Sverige att i längden hålla fast vid detta krav. Docenten Joakim Nergelius har behandlat frågan om Europakonventionen i lagprövningen i sin avhandling Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996. Nergelius förmodar att svenska domstolar regelmässigt kommer att hänskjuta frågor om svensk rätts förenlighet med EG-rätten till EG-domstolen för tolkningsbesked, varför frågan om uppenbarhetskravet inte kommer att ställas på sin spets. Är den svenska domstolen övertygad om att svensk lag strider mot EG-rätten skall den dock jämlikt artikel 177 i Romfördraget vägra att tillämpa den svenska regeln, utan prövning av om något uppenbarhetsrekvisit är uppfyllt. En annan fråga som lagstiftaren enligt Nergelius rimligen måste ha förutsett, men inte anvisat någon lösning på, gäller förhållandet mellan uppenbarhetskravet och den prövning som utförs av Europadomstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg. Det kan enligt Nergelius tänkas att frågan om förenligheten mellan Europakonventionen och en senare antagen svensk lag prövas av en svensk domstol, som med tillämpning av 11 kap. 14 § RF inte anser sig kunna åsidosätta den svenska lagen, varefter samma mål kommer upp i Europadomstolen, som inte lär lägga uppenbarhetskravet i RF 11:14 till grund för sin prövning. Liknande synpunkter framförs av justitierådet Göran Regner i Svensk Juristtidning 1996:5/6. Regner anser att uppenbarhetsrekvisitet ter sig alltmer problematiskt. ?En nytillkommen faktor är EG-rätten där bl.a. den del som avser just rättighetsskydd skall ha företräde framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet.? Regner påpekar att Strasbourgdomstolen, efter införlivandet av Europakonventionen med svensk rätt, kan finna att en svensk lagregel strider mot en konventionsbestämmelse samtidigt som en svensk domstol inte vid tillämpning av 2 kap. 23 § och 11 kap. 14 § RF kan åsidosätta samma lagregel som stridande mot samma artikel i konventionen, därför att lagregeln inte uppenbart strider mot artikeln i fråga. Än mer oacceptabel blir situationen enligt Regner om EU skulle ansluta sig till konventionen, som då blir EG-rätt med generell tillämpning.
Utskottets bedömning Utskottet konstaterar att genom Sveriges medlemskap i EU och införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt har utrymmet för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF minskat. EG-rätten har ju företräde framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vissa delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skall därmed tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om ett ?uppenbart fel? föreligger. Europadomstolen i Strasbourg tillämpar emellertid inte uppenbarhetsrekvisitet vid sin prövning. Om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen skulle konventionen i sin helhet bli EG-rätt med generell tillämpning och utrymmet för att i Sverige tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner bli ännu mindre. Utskottet vill dock påpeka att lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF tar sikte på konflikter mellan svenska rättsnormer av skilda valörer. Lagprövningen med dess uppenbarhetsrekvisit är utformad för att domstolarna endast skall kunna gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då det verkligen framstår som påkallat. Utskottet anser därför inte att det nu finns skäl att överväga någon förändring av uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningen och avstyrker därför motion K202 (m) yrkande 6, delvis.
Subsidiaritetsprincipen
Motionen I motion K209 (kd) begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om en utredning i syfte att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen. Enligt motionärerna innebär principen dels att staten har en skyldighet att stödja där så behövs, dels att detta stöd, oavsett vilken form det har i övrigt, måste respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas egna kompetensområden. Mycket talar enligt motionärerna för att subsidiaritetsprincipen bör vara ett styrande arbetsverkstyg även för den nationella nivån i Sverige. En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom att subsidiaritetsprincipen skrivs in i 1 kap. regeringsformen. Detta bör dock inte göras utan en grundlig genomgång av principen. Motionärerna anser därför att regeringen bör tillkalla en utredning som får till uppgift att genomföra nödvändigt analysarbete i syfte att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.
Bakgrund Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Däri påpekas att man när uttrycket subsidiaritet används om politiska maktförhållanden åsyftar att den högre nivån skall vara ett stöd för de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgör vems ansvar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och de politiska nivårelationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras på lägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan det offentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civila samhället och mark-nadsekonomin), där utgångspunkten är att det skall finnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt. I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns en dragkamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner på olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I Sverige har det ständigt förts en diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statliga centralmakten och den kommunala självstyrelsen, heter det. I betänkandet erinras om att den statliga Länsberedningen år 1974 gjorde ett försök att sammanfatta de vägledande principerna för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. I det sammanhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägledning för politiska nivårelationer i Sverige enligt följande: ?En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda? (SOU 1974:84 s. 20).
Tidigare riksdagsbehandling Med anledning av en tidigare motion med liknande innehåll uttalade utskottet hösten 1995 att det inte fanns någon anledning att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen. Den då aktuella motionen avstyrktes (bet. 1996/97:KU6).
Utskottets bedömning Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K209 (kd).
Utrikesnämndens sammansättning
Gällande bestämmelser Bestämmelser om Utrikesnämnden finns i 10 kap. 6 och 7 §§ RF samt i 8 kap. 7, 8 och 9 §§ RO. Enligt RF 10:6 skall regeringen fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Regeringen kan också, när det gäller vissa bindande internationella överenskommelser av större vikt, överlägga med Utrikesnämnden i stället för med riksdagen om rikets intresse kräver det. Utrikesnämnden består av talmannen och nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Valet är proportionellt. Statschefen är ordförande. För talmannen är vice talman suppleant, övriga suppleanters antal är fixerat till nio. Suppleanterna skall alltid underrättas om nämndens sammanträden. Om suppleantplatserna räknas med är samtliga riksdagspartier för närvarande representerade i Utrikesnämnden.
Motionen I motion 1996/97:K506 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att antalet ledamöter i Utrikesnämnden skall utökas så att samtliga riksdagspartier erhåller minst en ordinarie plats (yrkande 5). Enligt Miljöpartiet är nämndens huvuduppgift att samråda, och det borde därför vara av största vikt att samrådet gäller alla partier i riksdagen. Miljöpartiet föreslår att 10 kap. 7 § regeringsformen ändras på så sätt att antalet ledamöter utökas från 9 till t.ex. 15 för att säkerställa att samtliga riksdagspartier får ordinarie plats i Utrikesnämnden.
Bakgrund Utrikesnämnden inrättades som ett permanent organ genom en grundlagsändring år 1921. Mellan åren 1937 och 1971 rådde personalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkammarriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter i nämnden minskades från sexton till nio. Därvid åberopades ?uppdragets särskilda förtroendekaraktär?. Utrikespolitiken är enligt 1974 års regeringsform, liksom tidigare, en regeringens styrelsefunktion. I samband med författningsreformen framhöll emellertid såväl Grundlagberedningen som föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område. I ett yttrande till konstitutionsutskottet (se KU 1976/77:36) angående riksdagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen erinrade utrikesutskottet om att ett flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över utrikespolitiken hade vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen. Det var enligt utrikesutskottet givet att Utrikesnämnden och utrikesutskottet hade centrala funktioner, men information i olika utrikespolitiska frågor till riksdagen förekom också i en rad andra berednings- och samrådsformer varigenom riksdagsledamöter och de politiska meningsriktningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan på regeringspolitikens utformning på utrikesområdet.
Tidigare riksdagsbehandling Med anledning av en motion (nyd), i vilken det påtalats svårigheterna för små partier att få en plats i Utrikesnämnden, uttalade utskottet våren 1994 att det inte såg någon anledning att ompröva Utrikesnämndens roll och sammansättning (bet. 1993/94:KU44). Den då aktuella motionen avstyrktes.
Utskottets bedömning Utskottet ändrar inte sin tidigare inställning. Motion K506 (mp) yrkande 5 avstyrks därför.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 1, res. 1 (m) 2. beträffande undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K202 yrkande 2 och 1996/97: K214, res. 2 (m, fp, mp) 3. beträffande utskottens initiativrätt att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 3, res. 3 (m) 4. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, res. 4 (m, fp, mp) 5. beträffande författningsdomstol att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, och 1996/97:K514, res. 5 (m, mp) 6. beträffande tillsättning av domartjänster att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, res. 6 (m) 7. beträffande skiljande av domare från befattning med pågående mål att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju412 yrkande 2, 8. beträffande domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, res. 7 (m) 9. beträffande lagprövningsrätten att riksdagen avslår motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, res. 8 (m, fp, mp) 10. beträffande subsidiaritetsprincipen att riksdagen avslår motion 1996/97:K209, 11. beträffande Utrikesnämndens sammansättning att riksdagen avslår motion 1996/97:K506 yrkande 5. res. 9 (mp)
Stockholm den 30 april 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen (s), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp).
Reservationer
1. Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar (mom. 1) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?De skäl som? och på s. 6 slutar med ?K202 (m) yrkande 1? bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns behov av ett värn också för riksdagsminoritetens vilja. Utskottet tillstyrker därför motionärernas förslag att införa krav på kvalificerad majoritet vid lagstiftning som innebär begränsningar av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Såväl begränsningar i äganderätten och närings- och yrkesfriheten som inskränkningar i de politiska fri- och rättigheterna, dvs. yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, bör enligt utskottets uppfattning beslutas av riksdagen med kvalificerad majoritet i stället för som i dag med enkel majoritet. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till erforderlig lagstiftning om en förstärkning av minoritetsskyddet i enlighet med vad som nu sagts. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen (mom. 2) Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Utskottet anser?och slutar med ?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse: Enligt nuvarande regler kan ett förslag till grundlagsändring som läggs fram kortare tid än nio månader före ett val och inte uppnår erforderlig majoritet för undantag ändå läggas till grund för beslut att anta förslaget som vilande. Förslaget måste dock vila över två val. Erfarenheterna av handläggningen av barnpornografiärendet våren 1994 ger enligt utskottet stöd för uppfattningen att undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § RF som medger ett sådant förfarande bör slopas. Det är aldrig motiverat att ändra grundlag i så brådskande former. Förslag till grundlagsändringar måste enligt utskottet alltid presenteras i sådant skick att det finns skälig tid för debatt, nämligen senast nio månader före valet. Regeringen bör därför tillsätta en utredning om slopande av undantagsbestämmelsen. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K202 yrkande 2 och 1996/97:K214 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Utskottens initiativrätt (mom. 3) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med ?Utskottet vidhåller? och slutar med ?K202 (m) yrkande 3? bort ha följande lydelse: Riksdagsutskottens initiativrätt kan visserligen, såsom uttalades i förarbetena, stärka riksdagens ställning och underlätta dess arbetsmöjligheter. En sådan rätt kan emellertid, som också berörs i förarbetena, inbjuda en riksdagsmajoritet till aktioner i syfte att hindra oppositionen från att presentera alternativförslag. Vidare finns en risk att förslag som läggs fram av utskotten utan underliggande förslag från regeringen eller annan kan vara otillräckligt beredda. Denna risk blir särskilt påtaglig i fråga om initiativ i grundlagsfrågor. Utskottet anser med hänsyn till det anförda att frågan om skyddet för utskottsminoriteter bör ses över, och detta bör med bifall till motion K202 yrkande 3 ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande utskottens initiativrätt att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 4) Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Såsom utskottet? och slutar med ?(yrkande 6, delvis)? bort ha följande lydelse: Utskottet anser liksom motionärerna att det är egendomligt att Lagrådet normalt sett inte behöver höras över andra grundlagsändringar än sådana som gäller tryckfriheten och liknande. Ärenden som rör ändringar i grundlag måste anses höra till de allra viktigaste lagstiftningsärendena, där det är särskilt viktigt att Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas. Regeringen bör med hänsyn till det anförda se över bestämmelserna om lagrådsgranskning. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande lagrådsgranskning av grundlagsförslag att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Författningsdomstol (mom. 5) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Utskottet vidhåller? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att föutsättningarna för en diskussion om en svensk författningsdomstol är väsentligt annorlunda nu än när frågan tidigare utretts. En författningsdomstol skulle kunna ge Sverige ett större inflytande över gemenskapsrättens utveckling och utgöra en rättslig instans som med auktoritet skulle förmå att hävda svenska intressen i EU, exempelvis när det gäller skyddet för den svenska offentlighetsprincipen. Även frågor om överlåtelse av ny beslutanderätt till EU vid kommande ändringar av EU:s grundfördrag kan vara ägnade att avgöras av en författningsdomstol. Dessa delvis nya förhållanden talar enligt utskottet för att frågan om en författningsdomstol bör bli föremål för närmare överväganden i en utredning. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande författningsdomstol att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K202 yrkande 6 delvis, och 1996/97:K514 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Tillsättning av domartjänster (mom. 6) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?(yrkande 7, delvis)? bort ha följande lydelse: Utskottet delar Moderata samlingspartiets uppfattning att det är viktigt att närmare överväga om dagens förfarande vid utnämning av domare är det mest lämpade för att förse landet med de bäst kvalificerade domarna. Ett alternativ till nuvarande ordning skulle, som motionärerna föreslår, vara att låta riksdagen eller företrädare för riksdagen medverka i utnämningsförfarandet och därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. I vart fall bör det s.k. kallelseförfarandet upphöra. Regeringen bör därför tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdrag att lämna förslag till hur domarnas konstitutionella ställning kan förstärkas. dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande tillsättning av domartjänster att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar (mom. 8) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottet har? och slutar med ?(yrkande 7, delvis)? bort ha följande lydelse: Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte är tillfredsställande att andra myndigheter, främst Domstolsverket, kan besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Ett sätt att stärka domstolarnas ställning skulle kunna vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar. Regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdrag att lämna förslag till hur domstolarnas konstitutionella ställning kan förstärkas. dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 7, delvis, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Lagprövningsrätten (mom. 9) Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med ?Utskottet konstaterar? och slutar med ?yrkande 6, delvis? bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att genom Sveriges medlemskap i EU och införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt har utrymmet för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF minskat. EG-rätten har ju företräde framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vissa delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - skall därmed tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om ett ?uppenbart fel? föreligger. Europadomstolen i Strasbourg tillämpar emellertid inte uppenbarhetsrekvisitet vid sin prövning. Om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen skulle konventionen i sin helhet bli EG-rätt med generell tillämpning och utrymmet för att i Sverige tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner bli ännu mindre. Mot den nu angivna bakgrunden finns det enligt utskottets mening skäl att ifrågasätta uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningen. Vad utskottet här anfört med anledning av motion K202 (m) yrkande 6 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande lagprövningsrätten att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K202 yrkande 6, delvis, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Utrikesnämndens sammansättning (mom. 11) Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Utskottet ändrar? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse: Utskottet delar Miljöpartiets uppfattning att det är viktigt att alla partier i riksdagen får samråda med regeringen i Utrikesnämnden. Antalet ledamöter bör därför utökas så att samtliga riksdagspartier ges ordinarie plats i Utrikesnämnden. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ändring av 10 kap. 7 § RF i enlighet med vad som nu sagts. dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse: 11. beträffande Utrikesnämndens sammansättning att riksdagen med anledning av motion 1996/97:K506 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Tillsättning av domartjänster (mom. 6) Birgit Friggebo (fp) anför: Enligt min mening är det av yttersta vikt för rättsväsendet inte endast att de personer som utnämns till de högsta domartjänsterna är högt kvalificerade utan även att de intar en oberoende ställning i förhållande till den verkställande makten. Det kan ifrågasättas om det nuvarande kallelseförfarandet ger tillräckliga garantier i sistnämnda hänseende. Jag avstår dock från att i detta sammanhang framställa något yrkande.
2. Lagprövningsrätten (mom. 9) Kenneth Kvist (v) anför: Om lagprövningsrätten skall finnas kvar bör enligt min mening den slutliga prövningen av en lags förenlighet med grundlagen ligga hos ett politiskt organ, förslagsvis konstitutionsutskottet. Om en domstol finner att lag står i strid med grundlag skall alltså konstitutionsutskottet pröva frågan. Utskottet skall därvid kunna medge antingen att lagen åsidosätts - utan något uppenbarhetskrav - eller genom lagtolkning upphäva motstridigheten. Jag har emellertid inte väckt någon motion i frågan och avstår därför från att rösta emot majoritetens förslag.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Inledning...........................................2 Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar..3 Gällande rätt.....................................3 Motionen..........................................4 Motivuttalanden...................................4 Tidigare riksdagsbehandling.......................5 Utskottets bedömning..............................5 Beredning av riksdagsbeslut.........................6 Undantagsregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen.....6 Utskottens initiativrätt..........................8 Lagrådsgranskning av grundlagsförslag............10 Författningsdomstol................................12 Motionerna.......................................12 Tidigare riksdagsbehandling......................13 Utskottets bedömning.............................13 Domarnas konstitutionella ställning................13 Tillsättning av domartjänster....................13 Skiljande av domare från befattning med pågående mål15 Domstolarnas konstitutionella ställning............17 Motionen.........................................17 Utredningsförslag................................17 Utskottets bedömning.............................18 Lagprövningsrätten.................................18 Gällande bestämmelser............................18 Motionen.........................................18 Bakgrund.........................................19 Uttalanden i doktrinen...........................21 Utskottets bedömning.............................22 Subsidiaritetsprincipen............................22 Motionen.........................................22 Bakgrund.........................................22 Tidigare riksdagsbehandling......................23 Utskottets bedömning.............................23 Utrikesnämndens sammansättning.....................23 Gällande bestämmelser............................23 Motionen.........................................24 Bakgrund.........................................24 Tidigare riksdagsbehandling......................24 Utskottets bedömning.............................24 Hemställan.........................................25 Reservationer........................................26 1. Kvalificerad majoritet vid rättighetsbegränsningar (mom. 1)26 2. Undantagsbestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen (mom. 2)26 3. Utskottens initiativrätt (mom. 3)...............27 4. Lagrådsgranskning av grundlagsförslag (mom. 4)..27 5. Författningsdomstol (mom. 5)....................28 6. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)..........28 7. Domstolarnas rätt att besluta om sina arbetsordningar (mom. 8)29 8. Lagprövningsrätten (mom. 9).....................29 9. Utrikesnämndens sammansättning (mom. 11)........30 Särskilda yttranden..................................30 1. Tillsättning av domartjänster (mom. 6)..........30 2. Lagprövningsrätten (mom. 9).....................30