Vissa socialförsäkringsfrågor
Betänkande 1993/94:SfU20
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1993/94:SFU20
Vissa socialförsäkringsfrågor
Innehåll
1993/94
SfU20
Sammanfattning
Utskottet behandlar i betänkandet delar av proposition 1993/94:220 Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m.
I propositionen föreslås att vid bestämmande av underlag för beräkning av socialavgifter skall bortses från ersättning för arbetsskada i vissa fall om ersättningen utbetalats på grund av ansvarighetsförsäkring som åtnjuts enligt grunder som fastställts i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer. På sådana ersättningar skall inte heller betalas särskild löneskatt. Ersättningarna som undantas från socialavgifter föreslås ändå vara pensionsgrundande.
Med anledning av en skrivelse från Riksförsäkringsverket till Socialdepartementet föreslås i propositionen viss ändring i övergångsbestämmelserna till lagen om allmän försäkring vad gäller rätten till folkpension vid bosättning utomlands för svenska medborgare födda år 1929 eller tidigare. Genom den föreslagna ändringen klargörs att folkpension till nämnda medborgare vid bosättning utomlands inte kan utges med högre belopp än vad som skulle utges om pensionären var bosatt i Sverige.
I propositionen uppges att fr.o.m. budgetåret 1994/95 finansieras den allmänna sjukvårdsersättningen och flertalet särskilda ersättningar som nu utges från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen -- enligt överenskommelse mellan staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen för år 1994 -- helt genom statsbidrag och redovisas under anslaget för hälso- och sjukvård. Förslaget föranleder vissa följdändringar i 2 kap. lagen om allmän försäkring, tandvårdslagen samt i lagen om begränsning av läkemedelskostnader m.m. Utskottet avstyrker bifall till en motion som väckts med anledning av förslaget.
Utskottet tillstyrker bifall till förslagen.
Regeringen redogör vidare i propositionen för sin bedömning av kompensationsnivåerna för privat sjukförsäkring. Enligt denna bedömning bör försäkringsbolagen själva få avgöra om kompensationsnivåerna för privat försäkring för inkomstbortfall vid sjukdom skall anpassas till de nivåer som gäller inom socialförsäkringen. Enligt propositionen bör dock försäkringsavtal rörande privat sjukförsäkring utgå från att statsmakternas avsikt med förändringarna i sjuklöne- och sjukförsäkringssystemen är att självrisker motverkar att systemen överutnyttjas och att utfallet av förändringarna skall bli enhetligt bland olika grupper på arbetsmarknaden. Om avtal ingås som rubbar dessa förutsättningar kan det enligt regeringen bli aktuellt att ändra i det offentligt reglerade systemet på så sätt att vad som uppburits från privata försäkringar frånräknas.
Utskottet har med anledning härav uttalat bl.a. att det bör finnas möjlighet för den enskilde att genom privata försäkringar, antingen de tecknas av honom själv eller t.ex. genom ett fackförbund, i viss utsträckning kunna kompensera sig för inkomstbortfall under sjukdom. Enskilda försäkringar bör dock tillsammans med andra försäkringsförmåner inte ge högre ersättning än vad som hittills varit fallet. Däremot anser utskottet att i den mån nya försäkringsformer tillkommer, som kan anses jämförbara med AGS-försäkringarna eller eljest med en förmån från arbetsgivaren, även ersättningarna från dessa försäkringar över en viss nivå bör minska sjukpenningen.
Propositionen
Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1993/94:220 föreslagit riksdagen att anta regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (delvis),
2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,
3. lag om ändring i lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,
4. lag om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.,
5. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125).
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Delar av det framlagda förslaget till lag om ändring i lagen om allmän försäkring som avser föräldraförsäkringen och vårdbidrag behandlas i betänkande SfU15.
Motion
1993/94:Sf44 av Arne Jansson och Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förslaget till ändring av 15 a § tandvårdslagen behandlas tillsammans med och genomförs vid samma tidpunkt som övriga förslag i det nya ersättningssystemet.
Utskottet
Propositionen
Undantag från skyldigheten att betala socialavgifter och särskild löneskatt
I propositionen anges att reglerna för ersättning från lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) under år 1993 väsentligt förändrats. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kravet på skadlighet hos en arbetsmiljöfaktor höjts från sannolikhet till hög grad av sannolikhet. Även den s.k. bevisregelns utformning har skärpts så att orsakssamband numera skall anses föreligga mellan en skada och ett olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet om övervägande skäl talar för ett sådant samband. För skador som inträffat före den 1 januari 1993 och anmälts till försäkringskassan senast den 1 juni samma år tillämpas dock alltjämt äldre lag. Sedan den 1 juli 1993 gäller också att rätten till arbetsskadesjukpenning har slopats för den som är försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).
Vidare anges i propositionen att det skydd som arbetsskadeförsäkringen ger kompletteras för flertalet anställda av förmåner som arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer kommit överens om i kollektivavtal. Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA) lämnar ersättning enligt försäkringsvillkor som tillkommit genom avtal mellan SAF, LO och PTK. På de kommunala och statliga områdena finns motsvarande avtal. Syftet med dessa avtal är, uppges det i propositionen, att vid personskada utge ersättning enligt skadeståndsrättsliga normer för sådana anspråk som inte ersätts genom arbetsskadeförsäkringen. Enligt propositionen definierades begreppet arbetsskada och regeln för sambandsbedömning i TFA-villkoren fram till den 1 januari 1993 på samma sätt som i LAF i dess lydelse före denna tidpunkt. De ovan angivna förändringarna i LAF aktualiserade enligt propositionen frågan om i vad mån ansvaret enligt TFA-försäkringen påverkas av förändringar i den allmänna försäkringen inkl. arbetsskadeförsäkringen och ledde till att ett skiljeförfarande inför Skiljenämnden för AMF-försäkringar påkallades angående tolkning av ersättningsbestämmelser i kollektivavtal om trygghetsförsäkring vid arbetsskada. Skiljedom meddelades av nämnden i september 1993. Skiljedomen kan enligt propositionen sägas innebära att det förhållandet att ersättningsrätten enligt LAF ändrats med tillämpning på skadefall som redan inträffat före lagändringarnas ikraftträdande inte medför att TFA-försäkringen kan undandra sig skyldigheten att lämna ersättning enligt de gällande försäkringsvillkoren då skadan inträffade.
Den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål finansieras helt eller delvis med socialavgifter. Socialavgifter betalas dels i form av arbetsgivaravgifter, dels i form av egenavgifter för den som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Fr.o.m. den 1 januari 1993 betalar den enskilde en allmän sjukförsäkringsavgift som skall bidra till finansieringen av sjukförsäkringen. För vissa inkomster skall i stället för socialavgifter betalas särskild löneskatt enligt lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.
Arbetsgivaravgifterna enligt socialavgiftslagen utgörs bl.a. av sjukförsäkringsavgift, folkpensionsavgift, tilläggspensionsavgift och arbetsskadeavgift. Staten betalar dock inte arbetsskadeavgift.
Underlaget för beräkning av avgifterna är vad arbetsgivarna har gett ut som lön eller annan ersättning för utfört arbete eller annars med anledning av tjänsten och andra skattepliktiga förmåner eller annan ersättning för utfört arbete i vissa fall då ersättningen utgör inkomst av näringsverksamhet. För ersättningar från den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäkringen tas inte ut avgifter enligt socialavgiftslagen eller lagen om särskild löneskatt.
Ersättningar från TFA som avser att täcka inkomstförlust under sjukdomstid är enligt propositionen såväl socialavgiftspliktiga som förmånsgrundande. Detsamma gäller ersättning vid bestående arbetsoförmåga om ersättningen avser att täcka en inkomstförlust och ersättningen utges som en periodisk livränta.
I propositionen föreslås att ersättningar för inkomstförlust som i fortsättningen kommer att utges från trygghetsförsäkring i stället för som tidigare från arbetsskadeförsäkringen befrias från socialavgifter resp. särskild löneskatt. Ersättningarna som undantas från socialavgifter föreslås ändå i likhet med t.ex. sjukpenning och livränta enligt LAF vara pensionsgrundande.
Eftersom ersättning från arbetsskadeförsäkringen i de flesta fall inte utgavs som kompensation för inkomstbortfall för de första 180 dagarna (samordningstiden) efter det skadan inträffat och inte heller utgavs för lönedelar över 7,5 basbelopp föreslås att de nyss nämnda undantagen endast skall gälla under förutsättning att ersättningen från trygghetsförsäkringarna inte avser att ge kompensation för sådant bortfall.
De föreslagna förändringarna om undantag från skyldigheten att betala socialavgifter och särskild löneskatt föranleder ändringar i lagarna om socialavgifter och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster samt i AFL. Förslagen har inte föranlett några motionsyrkanden och utskottet har ingen erinran med anledning av dessa förslag. Utskottet biträder förslagen.
Rätt till folkpension vid bosättning utomlands enligt äldre bestämmelser
I propositionen uppges att folkpension före den 1 juli 1979 utgavs med oavkortat belopp till svensk medborgare vid bosättning utomlands om han var mantalsskriven i Sverige för det år varunder han fyllde 62 år och även varit skriven i Sverige de närmast fem föregående åren (den s.k. 57--62-årsregeln).
Vid nämnda tidpunkt ändrades reglerna så att den som var svensk medborgare och som hade rätt till ATP fick folkpension vid bosättning utomlands. Pensionens storlek berodde på antalet år med ATP-poäng. I övergångsbestämmelser till de ändrade reglerna angavs att de som var födda år 1929 eller tidigare fick åberopa äldre bestämmelser. Denna rätt gällde även dem som var födda 1930 eller senare om de den 1 juli 1979 uppbar folkpension.
Den 1 januari 1993 har ett nytt system för beräkning av folkpension trätt i kraft som innebär bl.a. att folkpension skall beräknas i förhållande till den bosättningstid i Sverige som tillgodoräknas en försäkrad under tiden fr.o.m. det år han fyller 16 år t.o.m. det år han fyller 64 år. För rätt till oavkortad pension krävs att bosättningstid kan tillgodoräknas för minst 40 år. Är bosättningstiden kortare reduceras pensionen i motsvarande mån. Alternativt kan för rätt till folkpension användas en ATP-anknuten regel. För rätt till oavkortad folkpension enligt denna regel krävs 30 år med ATP-poäng eller därmed jämställda år. I samband med ändringarna i folkpensionslagstiftningen gjordes ändringar i övergångsbestämmelserna. Ändringarna innebär att de som är födda 1930 eller senare skall ha uppburit folkpension både den 1 juli 1979 och den 1 januari 1993 för rätt till oavkortad pension vid bosättning utomlands. Detta innebär en inskränkning av den s.k. 57--62-årsregeln. För dem som är födda år 1929 eller tidigare ändrades inte reglerna.
I propositionen anges att Riksförsäkringsverket i en skrivelse till Socialdepartementet uppgett att den aktuella övergångsbestämmelsen kan tolkas så att även om pension i Sverige utgår med avkortat belopp på grund av bristande antal bosättningsår eller år med ATP-poäng kan folkpensionen vid bosättning utomlands komma att utges med oavkortat belopp. I propositionen föreslås mot hänsyn härtill att den aktuella övergångsbestämmelsen från år 1979 kompletteras med ett förtydligande om att folkpension i dessa fall inte skall utges med högre belopp än vad som skulle ha utgått vid bosättning i Sverige. I propositionen föreslås också att övergångsbestämmelsen anpassas till att mantalsskrivningen upphört i samband med att den nya folkbokföringslagen trädde i kraft den 1 juli 1992 på motsvarande sätt som redan gjorts i 1 kap. 4 och 5 §§ AFL om inskrivning i försäkringskassa.
Utskottet biträder förslagen.
Konsekvensändringar i AFL m.fl. lagar till följd av viss anslagsjustering
I propositionen uppges att fr.o.m. budgetåret 1994/95 finansieras den allmänna sjukvårdsersättningen och flertalet särskilda ersättningar som nu utges från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen helt genom statsbidrag och redovisas under anslaget för hälso- och sjukvård. I propositionen anges att den föreslagna ändringen är motiverad av två skäl. Det första skälet är att den nuvarande ordningen är svårbegriplig och komplicerad ur redovisningssynpunkt. Det andra skälet är att den allmänna sjukvårdsersättningen och de särskilda ersättningarna, med ett undantag, numera inte har någon direkt anknytning till sjukförsäkringssystemet. Enligt propositionen innebär förslaget att endast ersättningar för sjukresor, ersättningen till Handikappinstitutet samt den särskilda ersättningen för rehabiliterings- och behandlingsinsatser fr.o.m. den 1 juli 1994 kommer att finansieras genom den allmänna sjukförsäkringen. De tidigare föreslagna förändringarna föranleder enligt propositionen vissa följdändringar i 2 kap. AFL, i tandvårdslagen (1985:125) samt i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.
I motion Sf44 yrkande 5 av Arne Jansson och Leif Bergdahl (nyd) begärs att förslaget till ändring av tandvårdslagen skall behandlas och träda i kraft samtidigt som riksdagen behandlar regeringens förslag i proposition 1993/94:221 om ersättningssystemet för vuxentandvård.
De föreslagna ändringarna i TVL är som framgått i huvudsak en följd av vissa anslagsmässiga förändringar avseende sjukförsäkringen. Förändringarna innebär att den allmänna sjukvårdsersättningen som utges till sjukvårdshuvudmännen inte längre skall finansieras genom sjukförsäkringen. I stället skall finansieringen helt ske genom ett statsbidrag under anslaget för hälso- och sjukvård. Till följd härav föreslås bl.a. att 2 kap. 2 § AFL skall upphöra att gälla. En konsekvens av detta blir då att bestämmelsen i AFL om ersättning för vissa oralkirurgiska behandlingar bör upphävas och att en bestämmelse härom i stället bör tas in i TVL. I annat fall skulle landstingens möjlighet att ta ut vårdavgifter i dessa fall bli oreglerad. Förslaget om att landstingen för specialisttandvård och övrig tandvård för vuxna får ta ut avgifter enligt grunder som landstingen bestämmer om inte annat föreskrivs innebär att reglerna i AFL och i tandvårdstaxan kommer att vara tillämpliga för merparten av tandvården. För oralkirurgiska behandlingar och undersökningar som ges vid specialistklinik kommer dock enligt förslaget bestämmelser om vårdavgifter i den öppna hälso- och sjukvården att gälla. De föreslagna ändringarna är alltså inte en konsekvens av att regeringen föreslagit ett nytt ersättningssystem för vuxentandvård.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Sf44 yrkande 5 och tillstyrker bifall till regeringens förslag.
Samordning mellan det allmänna sjukersättningssystemet och privat tecknade sjukförsäkringar
I propositionen uppges att regeringen år 1985 i en skrivelse till riksdagen (skr. 1984/85:187) redovisade avtal och överenskommelser som träffats mellan SAF och LO om förbättrade sjukförmåner. Som ett led i detta hade SAF och LO samtidigt kommit överens om en kraftig utbyggnad av ersättningen från avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS). Ersättningen hade därvid utformats så att den tillsammans med sjukpenning från den allmänna sjukförsäkringen i princip skulle motsvara 100 % av inkomstförlusten för sjukperioder som varar utöver sju dagar. Fr.o.m. den 91:a sjukpenningdagen motsvarade ersättningen i princip 95 % av inkomstförlusten.
I skrivelsen anförde föredragande statsrådet att den ersättningsnivå som godtagits för AGS borde vara avgörande för högsta acceptabla nivå för ersättning från annan privat tecknad sjukförsäkring.
I sitt betänkande SfU 1984/85:29 angav utskottet att skrivelsen inte gav anledning till något uttalande från utskottet och hemställde om att skrivelsen skulle läggas till handlingarna, vilket också blev riksdagens beslut.
I propositionen uppges att Försäkringsinspektionen i en skrivelse i april 1985 till Försäkringsbranschens Serviceaktiebolag (FSAB) angav att inspektionen tolkat regeringens skrivelse så att de enskilda försäkringsbolagen inte fick tillhandahålla försäkringar som -- tillsammans med andra sjukförmåner -- ger högre ersättning av inkomstbortfallet före skatt, för sjukperiod som varar utöver sju dagar räknat från insjuknandedagen, 100 % t.o.m. den 91:a sjukdagen och 95 % fr.o.m. dag 92. För sjukperiod som varade högst sju dagar fanns över huvud taget inget försäkringsbart utrymme.
Vidare anges i propositionen att Svenska Livförsäkringsbolags Aktuarienämnd i april 1993 har tillskrivit Finansinspektionen och begärt ett klarläggande om riktlinjerna från 1985 alltjämt äger tillämpning. Finansinspektionen har i sin tur tillskrivit Socialdepartementet.
I propositionen konstateras att under senare år har genomgripande förändringar gjorts i sjukförsäkringen. Bl.a. har kompensationsnivåerna sänkts och sjuklönelagen införts. Fr.o.m. den 1 mars 1993 har införts en karensdag i sjukförsäkringen och ersättningen för de två därpå följande dagarna utges med 65 % av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) och därefter med 80 % av SGI:n. För tid efter den 365:e dagen i ett sjukfall utges i regel ersättning med 70 % av SGI:n. Fr.om. den 1 mars 1993 har en karensdag införts även i sjuklönesystemet. Ersättningen i detta system skall normalt vara 75 % under de därpå följande två dagarna med sjuklön och 90 % under resterande elva dagar. De genomförda förändringarna har enligt propositionen haft till syfte att minska utgifterna för försäkringen och öka den enskildes självrisk. Förändringarna har också varit avsedda att stärka arbetslinjen inom socialförsäkringen.
I propositionen framhålls att förutsättningarna nu är helt annorlunda än när skrivelsen 1984/85:187 beslutades och att det är regeringens uppfattning att vad som däri anförts inte längre kan äga giltighet.
Försäkringsbolagen bör enligt propositionen själva få avgöra om försäkringsavtal rörande privat sjukförsäkring skall anpassas till de nivåer som gäller inom socialförsäkringen. Försäkringsavtalen bör dock utgå från att statsmakternas avsikt med förändringarna i sjuklöne- och sjukförsäkringssystemen är att självrisker motverkar att systemen överutnyttjas och att utfallet av förändringarna skall bli enhetligt bland olika grupper på arbetsmarknaden. I propositionen uppges att, om avtal ingås som rubbar dessa förutsättningar, det kan bli aktuellt att ändra i det offentligt reglerade ersättningssystemet på sådant sätt att vad som uppburits från privat tecknade försäkringar frånräknas. Med privat försäkring avses enligt propositionen försäkring som tecknats av enskild eller av arbetsgivare eller annan för enskilds räkning.
Utskottet kan konstatera att de villkor som för närvarande tillämpas av försäkringsbolagen innebär att dessa kan erbjuda privata sjukförsäkringar som i princip kan täcka ett inkomstbortfall upp till 100 % under de tre första månaderna i en sjukperiod -- frånsett en karenstid som kan sträcka sig upp till en månad -- och 95 % av inkomstbortfallet för tid därefter. Enligt vad utskottet erfarit utgår bolagen därvidlag från den försäkrades SGI. Utskottet har också fått uppgifter om att individuella sjukförsäkringsavtal i praktiken inte förekommer men att ett sådant avtal kan ingå som en del i ett individuellt trygghetspaket eller i grupplivförsäkringar. Utskottet har i detta sammanhang erfarit att det blivit allt vanligare att exempelvis fackförbund tecknar försäkringar för sina medlemmar i detta avseende i utländska bolag. En reglering av det slag som omnämns i propositionen kan bara gälla svenska bolag och skulle för dessa då innebära en betydande konkurrensnackdel.
De under senare år företagna förändringarna inom sjuklöne- och sjukförsäkringssystemen har inneburit kraftigt sänkta kompensationsnivåer. Samtidigt har införts regler i sjukpenningsystemet som innebär att sjukpenningen minskas om arbetsgivaren under sjukdomsperioden utger lön över vissa nivåer. Med lön likställs då ersättning från fri gruppsjukförsäkring (AGS) som tecknats enligt kollektivavtal.
Enligt utskottets uppfattning bör det finnas möjlighet för den enskilde att genom privata försäkringar, antingen de tecknas av honom själv eller t.ex. genom ett fackförbund, i viss utsträckning kompensera sig för inkomstbortfallet under sjukdom. Samtidigt är det enligt utskottets uppfattning viktigt att man inom försäkringsbranschen tillämpar självrisker som motverkar att försäkringarna överutnyttjas. Detta ligger av naturliga skäl också i försäkringsbolagens intresse och bör leda till att bolagen i vart fall inte tillhandahåller enskilda försäkringar som tillsammans med andra försäkringsförmåner ger en högre ersättning än vad som hittills varit fallet. Däremot anser utskottet att i den mån nya försäkringsformer tillkommer som kan anses jämförbara med AGS-försäkringarna eller eljest med en förmån från arbetsgivaren bör även ersättningarna från dessa över en viss nivå minska sjukpenningen. För detta krävs i så fall ändringar i AFL.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande tandvårdslagen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1993/94:Sf44 yrkande 5 antar regeringens förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
2. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring dels såvitt avser 2, 3 och 11 kap. samt punkt 1 i övergångsbestämmelserna till lagen (1979:127) till nämnda lag,
dels såvitt avser övergångsbestämmelsen till lagen,
2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 3. lag om ändring i lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster med den ändringen att orden "17,69 procent" i 1$ ersätts med "17,89 procent", 4. lag om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.,
3. beträffande privata försäkringar att riksdagen med godkännande av vad utskottet anfört lägger propositionen i denna del till handlingarna.
Stockholm den 17 maj 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Birgitta Dahl (s), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Sigge Godin (fp), Lena Öhrsvik (s), Karin Israelsson (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Hans Dau (m), Margareta Israelsson (s), Pontus Wiklund (kds), Arne Jansson (nyd), Bengt Lindqvist (s), Widar Andersson (s) och Ulf Kristersson (m).
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga