Ytterligare medel till Utbildningsdepartementet (tilläggsbudget)

Betänkande 1993/94:UbU19

Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UBU19

Ytterligare medel till Utbildningsdepartementet (tilläggsbudget)

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionen
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1993/94
UbU19

Sammanfattning

En majoritet av utskottet, företrädd av (s) och (nyd), anser
att riksdagen bör avslå regeringens förslag att anvisa 20
miljoner kronor på tilläggsbudget till Utbildningsdepartementet
för innevarande budgetår. Utskottet riktar kraftig kritik mot
departementet för dess sätt att inte anpassa verksamheten till
de ekonomiska ramar som riksdagen beslutat och begär att
regeringen skall återkomma med en redovisning av de åtgärder
som måste vidtas för att departementet i fortsättningen skall
hålla sig inom ramen för beviljade medel.

Mot beslutet reserverar sig regeringspartierna (m, fp, c,
kds), som visserligen kritiserar departementet, men föreslår
att riksdagen anvisar de begärda medlen med hänvisning till vad
regeringen i propositionen anfört som orsak till
överskridandet.

ÅTTONDE HUVUDTITELN

Propositionen

Regeringen har i proposition 1993/94:125 under anslaget A 1.
Utbildningsdepartementet (s. 13--14) föreslagit att riksdagen
till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till
statsbudgeten för budgetåret 1993/94 anvisar ett ramanslag på
20 000 000 kr.

Motionen

1993/94:Ub87 av Lena Hjelm-Wallén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om respekt för riksdagens
bevillningsansvar och givna budgetramar,
2. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag om
ytterligare 20 miljoner kronor under anslaget A 1.
Utbildningsdepartementet för budgetåret 1993/94.

Utskottet

Regeringen begär att riksdagen på tilläggsbudget till
statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under ramanslaget A 1.
Utbildningsdepartementet skall anvisa
20 000 000 kr.

Regeringen anger främst tre orsaker till att det inom
Utbildningsdepartementet har skett betydande kostnadsökningar:
den ökade internationaliseringen, ökade informationsinsatser
och den förändrade myndighetsstrukturen på
Utbildningsdepartementets område.

Sveriges möjligheter att dra nytta av de nuvarande avgifterna
till EG/EU liksom möjligheterna att göra det som framtida
medlemmar beror inom utbildnings- och forskningsområdet i hög
grad på deltagande i de olika EG-programmen. Landets
representation i styrgrupper och förberedelser för deltagande i
dessa är därför mycket betydelsefullt. Det kräver, anför
regeringen, medverkan genom ett kvalificerat deltagande.
Behovet av ökade resurser accentueras av att departementets
ansvar för samordning av forskningspolitiken är särskilt
krävande vid internationell samverkan.

När det gäller informationsinsatser från departementets sida
hänvisar regeringen till de ökade krav som reformarbetet på
skolans och högskolans område har medfört. Avregleringen av
skolan har fortsatt, valfriheten har ökat, nya läroplaner har
arbetats fram och kursplanearbetet pågår. En mycket omfattande
förändring av universitetens och högskolornas relation till
statsmakterna har genomförts. För närvarande pågår inom
departementet ett betydande arbete avseende den framtida
kompetensförsörjningen i vid mening.

Avskaffandet av de båda centrala ämbetsverken Universitets-
och högskoleämbetet (UHÄ) och Skolöverstyrelsen (SÖ) har fått
större konsekvenser för departementets arbete än vad som
förutsetts. Detta gäller i förhållande till såväl de två nämnda
områdena internationellt samarbete och information som i fråga
om utrednings- och planeringsarbete. De tidigare centrala
förvaltningsmyndigheterna gjorde betydande informationsinsatser
och spelade en ofta avgörande roll för implementeringen av
reformer. Ökade direktkontakter mellan departementet och
myndigheterna -- universitet och högskolor lyder ju nu direkt
under regeringen -- har ökat arbetsbördan.

Som redan framgått räknar regeringen med ett ytterligare
medelsbehov under innevarande budgetår på 20 miljoner kronor.

Vid det förra riksmötet anvisade riksdagen under förevarande
anslag ett ramanslag på 46 876 000 kr för budgetåret
1993/94. För samma tid anvisade riksdagen under anslaget A 2.
Utredningar m.m. ett ramanslag på 18 284 000 kr (prop.
1992/93:100 bil. 9, bet. UbU7, rskr. 199). De båda anslagen --
A 1. Utbildningsdepartementet och A 2. Utredningar m.m. -- har
inför nästa budgetår lagts samman till en anslagspost under ett
nytt ramanslag, C 1. Regeringskansliet, under första
huvudtiteln (prop. 1993/94:100 bil. 2). För innevarande
budgetår motsvaras sålunda anslagsposten i fråga,
Utbildningsdepartementet, av anslagen A 1 och A 2
sammanlagda, dvs. 65 160 000 kr. Medelsbehovet under det nya
anslaget Regeringskansliet har för samma tid av regeringen
beräknats till 1 687 419 000 kr. Riksdagen har nyligen
beviljat dessa medel (bet. 1993/94:KU29, rskr. 234).

I motion 1993/94:Ub87 (s) föreslås att riksdagen avslår
regeringens förslag om ytterligare medel (yrkande 2). Därjämte
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i
motionen anförts om respekt för riksdagens bevillningsansvar
och givna budgetramar (yrkande 1). Motionärerna finner det
uppseendeväckande att regeringen nu går till riksdagen med
förslag om ytterligare medel till ett av sina departement
samtidigt som återhållsamhet med statliga medel krävs av andra;
inte minst har detta gällt myndigheters och förvaltningars
administrationsutgifter. Det saknas, påpekar motionärerna,
förklaring till varför departementet varit okunnigt om behoven
till följd av internationalisering, informationsinsatser och ny
myndighetsstruktur. Denna senare borde inte vara en nyhet just
innevarande budgetår. Det plötsligt påkomna medelsbehovet,
amförs det i motionen, är en klar bekräftelse på att
Socialdemokraterna haft rätt i kritiken mot hur
Utbildningsdepartementet lägger sig till med
myndighetsuppgifter som normalt bör tillhöra ett ämbetsverks
ansvarsområde. Det heter vidare i motionen att departementet
allvarligt bryter mot regeln att ingen får åsamka staten
kostnader som det inte beviljats medel för. Riksdagen bör göra
ett uttalande om att det krävs en förbättrad budgethållning av
departementet så att det av regeringen redovisade läget inte
upprepas. Motionärerna uttalar slutligen sitt synnerliga
klander över regeringens handlande i frågan.

Utskottet vill med anledning av propositionen och motionen
anföra följande.

Våren 1992 godkände riksdagen den nuvarande regeringens
förslag till riktlinjer för myndigheternas
förvaltningskostnader (prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. FiU20,
rskr. 129). Med myndigheter avsågs myndigheter som lyder
direkt under regeringen. Dit räknas även departementen.
Riksdagens beslut innebär bl.a. att dessa myndigheter i
normalfallet anvisas medel över ramanslag. Ramanslaget skall
vara beräknat med beaktande av samtliga resursslag och
förväntade prisökningar. Inom anslaget skall ett utrymme
beräknas för lönekostnader, övriga förvaltningskostnader samt
lokalkostnader. Merutgifter eller överskridanden för
löneökningar medges inte under budgetåret, som fallet var i det
tidigare systemet. Sammanfattningsvis innebär systemet med
ramar att myndighetens ramanslag motsvarar det
likviditetsutrymme som myndigheten totalt har att disponera.

Ett ramanslag ger myndigheten möjlighet att föra över
outnyttjat belopp till efterföljande budgetår i form av
anslagssparande. Sparandet får ske i obegränsad omfattning.
Anslaget får merbelastas, normalt genom utnyttjande av en
anslagskredit som anges i regleringsbrevet, eller efter
regeringens beslut i varje särskilt fall, genom att merutgift
redovisas under anslaget. Enligt grundregeln är den högsta
möjliga anslagskrediten 7 % av anslagsbeloppet, vanligen dock
av regeringen begränsad till 5 %. Av regleringsbrevet för
innevarande budgetår framgår att regeringen medgivit
Utbildningsdepartementet att utöver tilldelat anslagsbelopp
under A 1. Utbildningsdepartementet disponera en anslagskredit
på högst 2 307 000 kr.

I budgetpropositionen våren 1992 beredde också regeringen
riksdagen tillfälle att ta del av vad regeringen anfört om
styrning av statsförvaltningen och de finansiella
förutsättningarna för myndigheterna. Regeringen anförde bl.a.
att vissa av myndigheternas finansiella befogenheter borde vara
direkt kopplade till skötseln av ekonomin. En myndighet som på
grund av uppkomna brister inte uppfyllde ratingkraven borde med
automatik förlora vissa befogenheter, såsom möjligheten att ta
upp lån i Riksgäldskontoret eller att utnyttja sitt räntekonto.
I ett utvecklat system borde dessutom ett stopp för att dra
ytterligare medel från statsverkets checkräkning kunna inträda
vid grov misskötsel (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 56).

Utskottet finner det uppenbart att Utbildningsdepartementet
har överträtt de regler som regeringen tidigare har lagt fast
för myndigheternas hantering av sin ekonomi. Att klart ange
ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet har enligt
regeringen varit en förutsättning för att kunna förändra
styrningen av myndigheterna mot en minskad detaljreglering. Det
ökade handlingsutrymmet för myndigheterna ställer höga krav på
ekonomisk kompetens och skärpt ansvar. Kompetens och ansvar
borde i det nu aktuella fallet ha inneburit att departementet
vid beredningen av 1993 års budgetproposition hade kunnat
förutse det stora medelsbehov som skulle bli följden av just de
verksamheter som regeringen nu åberopar i förevarande
proposition: internationaliseringen och informationsinsatserna
på grund av reformerna på utbildningsområdet samt den
förändrade myndighetsstrukturen. Utskottet måste kunna utgå
från att det omfattande arbetet på Utbildningsdepartementet med
att ta fram underlag för överväganden och eventuella förslag om
kompetenshöjande åtgärder på utbildningens område har varit
planerat och att kostnaderna därmed varit förutsebara. Ansvaret
faller tungt på regeringen som för ett år sedan lade fram ett
förslag till anslag för Utbildningsdepartementet som, har det
nu visat sig, departementet inte har förmått att anpassa sig
till. Utskottet anser att regeringen, på tillskyndan av
departementschefen, borde ha vidtagit åtgärder för att anpassa
verksamheten till de ekonomiska ramar som riksdagen på
regeringens förslag beslutat.

Utskottet instämmer sålunda i motionärernas allvarliga kritik
av regeringens förfaringssätt. Utbildningsdepartementets
ledning har brustit i förmågan att hålla sig inom den av
riksdagen beslutade ekonomiska ramen, även med beaktande av det
utrymme för viss kredit som anslagssystemet medger och för
vilket utskottet redogjort i det föregående. Regeringen har
underlåtit att i god tid redovisa för riksdagen den uppkomna
situationen och se till att verksamheten ryms inom ramen för de
anvisade resurserna.

Utskottet anser att riksdagen inte bör bifalla regeringens
förslag om ytterligare 20 miljoner kronor till
Utbildningsdepartementet för innevarande budgetår. Därmed
tillstyrker utskottet yrkande 2 i motion 1993/94:Ub87.

Som framgått delar utskottet även motionärernas uppfattning
att departementet visat såväl bristande kompetens som bristande
ansvar när det gäller medelshanteringen. Med anledning av
motionen bör riksdagen av regeringen begära att den skall
återkomma med en redovisning av de åtgärder som enligt
utskottets uppfattning måste vidtas för att
Utbildningsdepartementet framdeles skall hålla sig inom ramen
för beviljade medel. Regeringen bör vidare, så snart det blir
möjligt, för riksdagen redovisa det faktiska utfallet för
innevarande budgetår såvitt avser Utbildningsdepartementet.

Utskottet har i det föregående pekat på den ordning som
inträffar nästa budgetår, då de beräknade kostnaderna för
Utbildningsdepartementet återfinns som särskild post under ett
nytt för hela regeringskansliet gemensamt anslag. För
Utbildningsdepartementet har beräknats oförändrat belopp
jämfört med de nuvarande båda anslagen A 1 och A 2 sammantagna.
Utskottet är införstått med att den nya ordningen innebär vissa
möjligheter för regeringen att omfördela medel mellan
anslagsposterna för resp. departement. Emellertid anser
utskottet att det vore av värde för riksdagen, mot bakgrund av
förevarande begäran om tilläggsanslag, att regeringen
beträffande Utbildningsdepartementet redovisar större
avvikelser mot den i budgetpropositionen beräknade
anslagsposten under ifrågavarande anslag.

Vad utskottet nu har anfört om åtgärder från regeringens sida
när det gäller Utbildningsdepartementets medelshantering bör
riksdagen med anledning av yrkande 1 i motion 1993/94:Ub87 som
sin mening ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Ub87 yrkande 2
avslår regeringens förslag om ytterligare medel,

res. (m, fp, c, kds)

2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Ub87 yrkande 1
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

res. (m, fp, c, kds)

Stockholm den 5 maj 1994

På utbildningsutskottets vägnar

Hans Nyhage

I beslutet har deltagit:
Hans Nyhage (m),
Lena Hjelm-Wallén (s),
Rune Rydén (m),
Bengt Silfverstrand (s),
Marianne Jönsson (c),
Krister Örnfjäder (s),
Bo Arvidson (m),
Eva Johansson (s),
Ingrid Näslund (kds),
Stefan Kihlberg (nyd),
Ulf Melin (m),
Inger Lundberg (s),
Kristina Persson (s),
Ewa Hedkvist Petersen (s) och
Christer Lindblom (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Björn Samuelson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Anslagsökning för Utbildningsdepartementet samt
Utbildningsdepartementets medelshantering (mom. 1 och 2)

Hans Nyhage (m), Rune Rydén (m), Marianne Jönsson (c), Bo
Arvidson (m), Ingrid Näslund (kds), Ulf Melin (m) och Christer
Lindblom (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4
börjar med "Utskottet finner" och på s. 5 slutar med "till
känna" bort ha följande lydelse:

Utskottet kan till en del instämma i den kritik som
motionärerna framför över regeringens förslag om ytterligare
medel i den omfattning som nu är i fråga, inte minst mot
bakgrund av de riktlinjer för en effektiv medelshantering som
regeringen för två år sedan framlade för riksdagens
godkännande. Utskottet anser att regeringen på ett tidigare
stadium borde ha redovisat situationen för riksdagen och därvid
begärt erforderliga medel. Utan att frångå denna uppfattning är
emellertid utskottet berett att föreslå riksdagen att
tillmötesgå regeringens begäran om de ytterligare medel som nu
är i fråga.

Utbildningsdepartementets anslag, som tidigare hade formen av
förslagsanslag, har överskridits sedan mitten av 1980-talet,
inte minst under den socialdemokratiska regeringstiden. Den nya
ordningen med ramanslag är ett sätt att komma till rätta med
sådana överskridanden. Bestämmelserna för ramanslag innebär att
anslaget inte får överskridas. Riksdagen kan dock naturligtvis
besluta att anvisa ytterligare medel på tilläggsbudget.
Regeringen har i enlighet med detta underställt riksdagen
frågan om ytterligare medel till Utbildningsdepartementet under
innevarande budgetår.

Regeringen har i propositionen utförligt redovisat orsakerna
till de betydande kostnadsökningar som har skett inom
Utbildningsdepartementet. Det framgår av utskottets redogörelse
i det föregående. Reformarbetet har alltsedan hösten 1990 varit
intensivt. Avregleringen av skolan har fortsatt. Genom den nya
högskolelagens tillkomst och införandet av ett nytt
resurstilldelningssystem har universitetens och högskolornas
relation till regeringen genomgått en omfattande förändring.
Utskottet vill även erinra om det betydande arbete, Agenda 2000
-- kunskap och kompetens för nästa århundrade, som för
närvarande bedrivs inom departementet. Detta sker dels genom
att universitet, högskolor, institutioner, akademier, företag
och enskilda ombetts att redovisa analyser och förslag på vissa
områden, dels genom seminarier.

Utskottet har inhämtat att stora kostnader hänför sig till
arvoden till experter som anlitats i översyns- och
utredningsarbete beträffande nya läroplaner och kursplaner,
utarbetande av examensbeskrivningar m.m. Vidare har resor i
samband med den ökade internationaliseringen, främst kontakter
med EG/EU, medfört omfattande kostnader.

Med hänvisning till vad utskottet har anfört och till de skäl
som regeringen i propositionen redovisat till sin begäran samt
de konsekvenser av anslagsteknisk natur som utskottet pekat på
föreslår utskottet att riksdagen beviljar 20 miljoner kronor
till Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget för innevarande
budgetår. Härmed avstyrks yrkande 2 i förevarande motion.

När det gäller motionens yrkande 1 anser utskottet att det
bör avslås av riksdagen. Utskottet utgår från att regeringen
visar den respekt för riksdagen som motionärerna begär.
Riksdagen förutsätter att åtgärder kommer att vidtas vad
gäller Utbildningsdepartementets verksamhet som bedöms
erforderliga för att förbättra departementets möjligheter att
budgetera nödvändiga medel.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande anslagsökning för Utbildningsdepartementet
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med
avslag på motion 1993/94:Ub87 yrkande 2 till
Utbildningsdepartementet på tilläggsbudget till
statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under åttonde huvudtiteln
anvisar ett ramanslag på 20 000 000 kr,

2. beträffande Utbildningsdepartementets medelshantering
att riksdagen avslår motion 1993/94:Ub87 yrkande 1.