Förslag 1993/94:RR2

Förslag till riksdagen

1993/94:RR2

Riksdagens revisorers förslag angående polisen

1993/94

RR2

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av polisen.

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorers granskning av polisen har initierats av revisorer-
nas arbetsutskott. Granskningen har inriktats på den lokala polisorga-
nisationen men samtidigt haft en övergripande karaktär. Revisorernas
intresse har främst gällt styrningsfrågor, strukturfrågor, effektivitetsfrå-
gor samt frågor om verksamhetsinriktning och tillsyn. Syftet har varit
att identifiera hinder för en effektivare brottsbekämpning, främst inom
polisverksamheten som sådan men till en del också i polisens omvärld.

Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i gransknings-
rapporten (1992/93:1) Polisen i samhällets tjänst, som fogas till denna
skrivelse som bilaga. Rapporten har i en preliminär version behandlats
vid ett seminarium som ägde rum den 11 februari 1993. I seminariet
deltog ett femtontal inbjudna personer med varierande anknytning till
polisen. Närvarande var bl.a. representanter för Justitiedepartementet,
Rikspolisstyrelsen, BRÅ, Polishögskolan, åklagarväsendet, länsstyrelser-
na, de lokala polismyndigheterna, primärkommunerna, socialtjänsten,
skolväsendet och de fackliga organisationerna.

Synpunkter på rapporten har dessutom inhämtats genom sedvanligt
remissförfarande. Yttranden har sålunda inkommit från Riksåklagaren,
Vägverket, Rikspolisstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms län, Uppsa-
la län, Södermanlands län, Östergötlands län, Jönköpings län, Krono-
bergs län, Kalmar län, Blekinge län, Kristianstads län, Malmöhus län,
Hallands län, Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län, Skaraborgs län,
Värmlands län, Västmanlands län, Kopparbergs län, Gävleborgs län,
Västernorrlands län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens
län, Jönköping kommun, Strömsunds kommun, Östersunds kommun,
Svenska kommunförbundet, Svenska polisförbundet, JUSEK, ST-Polis-
väsende samt Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande
(NTF).

1 Riksdagen 1993194. 2 saml. Nr RR2

Rättelse: S. 13 Tabellen delvis ändrad.

2 Revisorernas överväganden

Inledande synpunkter

Brottsutvecklingen är oroande. Revisorerna konstaterar att antalet an-
mälda och statistikförda brott sedan i början av 1950-talet ökat med
nästan 500 procent, från drygt 200 000 per år till för närvarande ca
1 200 000. Det verkliga antalet brott är givetvis väsentligt mycket
större.

Ett skäl till att brottsligheten har ökat trots att antalet poliser har
ökat starkt kan vara att flera poliser förmår upptäcka fler brott. En
annan möjlig förklaring är att polisen inte arbetar tillräckligt effektivt.
En tredje möjlighet är att polisens insatser trots allt har begränsad
betydelse för brottsutvecklingen som i så fall väsentligen skulle styras
av andra faktorer.

Enligt revisorernas mening måste brottsutvecklingen och polisens
insatser i kampen mot brottsligheten bedömas med utgångspunkt i den
samhällsutveckling som har ägt rum och som i hög grad har förändrat
människors levnadsförutsättningar. Några statistiska mått kan ge en
viss uppfattning om vilka stora och betydelsefulla förändringar som
samhället genomgått under de senaste årtiondena. Sedan början av
1950-talet har Sveriges folkmängd ökat med drygt 20 procent. Andelen
tätortsboende har ökat från drygt 66 till drygt 83 procent. Andelen
sysselsatta i jord- och skogsbruk har minskat från ca 20 till ca 3
procent. Bruttonationalprodukten per invånare har ökat från ca 4 600
kronor till 166 300 kronor. Antalet personbilar har ökat från ca
250 000 till 3 600 000. På drogområdet har mycket hänt. Alkoholför-
säljningen har ökat markant under efterkrigstiden. I mitten av 1940-ta-
let såldes ca 4 liter alkohol (100 procent) per invånare i åldern 15 år
och däröver. År 1991 uppgick försäljningen till över 6 liter. Och
narkotikamissbruket som under 1950-talet sannolikt var marginellt har
utvecklats till ett av vårt lands allvarligaste samhällsproblem. Under
den allra senaste tiden har arbetslösheten ökat på ett oroande sätt.

Antalet kriminaliserade handlingar har ökat liksom antalet tillfällen
att begå brott. Det kan också finnas en ändrad inställning hos männi-
skorna till vad som är rätt och fei och till i vad mån man har rätt att
göra det som är fel. Vidare är det otvivelaktigt så att det moderna
samhället saknar det mått av social kontroll som fanns tidigare. Ano-
nymiteten har ökat. Förbättringarna i levnadsstandard och en utbyggd
infrastruktur har gjort det lätt för den enskilde att förflytta sig till
ställen där ingen känner honom. Samhället har blivit mera komplice-
rat och svårbegripligt. Frestelserna att begå brott har blivit fler. Lättåt-
komliga varor finns i överflöd. Moderna betalningssystem rymmer
många möjligheter till brott. Det har kort sagt blivit svårare att leva
laglydigt.

1993/94:RR2

dens viktigaste uppgifter är att överföra grundläggande värderingar till
det uppväxande släktet. Skolan har en central roll. Föräldrar och
andra som deltar i barns och ungdomars fostran har en stor del av
ansvaret för moralbildningen. Ledande personligheter i samhället —
såsom politiker, företagsledare, idrottsstjärnor och skådespelare — mås-
te i ord och handling uppträda som goda föredömen.

Enligt revisorernas mening har även polisen viktiga uppgifter i
denna process. För det första är polisen ett nödvändigt inslag i samhäl-
let. Det är viktigt att barn och ungdomar Sr tidiga och positiva
kontakter med polisen, samtidigt som de övertygas om att samhället
inte överser med brottsliga handlingar. Polisen har maktbefogenheter
som den sällan behöver ta i anspråk men som gör den till en lämplig
"uppfostrare". För det andra är också poliser i många fall något av
idoler och kan fungera som goda föredömen.

Det är revisorernas övertygelse att ett aldrig så effektivt polis- eller
rättsväsende bara kan åstadkomma ett uppehållande försvar mot den
växande kriminaliteten. För en vändning till det bättre krävs en
allmän insikt om utvecklingens allvar och om det personliga ansvaret.

Styrningsfrågor

Granskningsrapporten

I granskningsrapporten konstateras att styrningen av polisen inte fun-
gerar tillfredsställande. När det gäller den centrala styrningen har
statsmakterna sedan länge velat att polisen skall prioritera ekobrott,
narkotikabrott och våldsbrott. Någon sådan prioritering har inte gjorts,
med undantag för våldsbrotten. Statsmakterna har sedan länge velat att
polisen skall arbeta mer preventivt. Att polisen på något påtagligt sätt
skulle ha satsat mer på det brottsförebyggande arbetet går inte att
utläsa, även om det finns lokala exempel på motsatsen. Statsmakterna
har sedan länge förespråkat en ökad satsning på kvarterspolisverksam-
het. Den verksamheten har i stället minskat i omfattning. Statsmakter-
na har förordat ett ökat inslag av fotpatrullering. Den övervakningsfor-
men har i stället minskat.

Den centrala policystyrningen har, såsom den hittills bedrivits, inne-
burit problem i flera viktiga avseenden. Ett problem sammanhänger
med den mycket svåra uppgiften att peka ut prioriterade brottsområ-
den och samtidigt betona vikten av att all brottslighet skall beivras. Ett
annat problem har samband med polisorganisationens av många om-
vittnade trögrörlighet. Ett tredje problem är detaljeringsgraden i de
centrala policyuttalandena. Den centrala policystyrningen bör vara så
övergripande och långsiktig att det fortfarande är meningsfullt att
utöva lokal policystyrning. Det måste med andra ord finnas ett bety-
dande utrymme för lokala bedömningar och beslut om hur polisen
skall arbeta. Samtidigt måste styrningen kombineras med bättre upp-
följning från såväl regeringens som Rikspolisstyrelsens sida.

Den styrning som länsstyrelserna utövat förefaller ha varit margi-
nell. Och beträffande styrningen på lokal nivå indikerar granskningen

1993/94:RR2

att de flesta av landets polisstyrelser inte alls utövar det inflytande över
verksamhetens inriktning som förutsätts i polislag och polisförordning.
I granskningsrapporten riktas kritik mot polisen för att den inte
tillämpar alla regler på det sätt som lagstiftaren förutsatt. Polisen skall
beivra begångna brott. Det enda skäl för att inte göra detta som kan
godtas är resursbrist. Men ofta är det inte alls fråga om brist på
resurser. Exempelvis vad gäller trafikövervakningen tillämpas tole-
ransgränser som saknar stöd i lagstiftningen.

Remissinstanserna

De i granskningsrapporten redovisade styrningsproblemen bekräftas i
stort sett av remissinstanserna. Rikspolisstyrelsen säger sig dela reviso-
rernas kritiska uppfattningar. Vad gäller trafiken är styrelsen medveten
om vissa problem, särskilt på hastighetssidan. Den frågan kommer att
uppmärksammas inom ramen för ett nyligen lämnat regeringsuppdrag
angående förnyelse av polisens trafikövervakning. I sista hand ankom-
mer det dock på polismyndigheterna att verka för större enhetlighet.
Deras styrmöjligheter är dock enligt styrelsen ännu ytterst begränsade.

Polisförbundet anser att revisorerna redovisar ett alltför negativt
resultat av statsmakternas prioriteringar. Det omfattande rationalise-
ringsarbetet har medfört ett större inslag av kvarterspoliser, fotpatrul-
lering m.m. Däremot instämmer förbundet i påståendet om den brist-
ande regionala styrningen. Att landets polisstyrelser, med få undantag,
inte alls utövar något reellt inflytande över verksamhetens inriktning
beror enligt förbundet på att det i polischefskarriären på många platser
finns personer som anser sig själva göra den bästa bedömningen om
verksamhetens planering och genomförande.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att statsmakternas policystyr-
ning varit otydlig och motsägelsefull. Samtidigt som man velat priorite-
ra vissa aktiviteter har man uttalat att polisen skall arbeta även med
alla övriga brott. Länsstyrelsen hänvisar också till att det tidigare
mycket besvärliga vakansläget i Stockholms län lett till att det blivit
mindre resurser över för annat än "måsteverksamhet". Statsmakternas
centrala policystyrning bör, menar Länsstyrelsen, ha karaktär av över-
gripande mål, så utformade att de ger de regionala och lokala myndig-
heterna utrymme att utforma "sina" mål. Metodfrågor bör helst undvi-
kas på central nivå. Samma synpunkt återkommer i andra yttranden.

Flera länsstyrelser säger sig vara väl medvetna om styrningsproble-
men. Emellertid bedömer man att den nya decentraliserade organisa-
tion som infördes den 1 juli 1992 på sikt skall förbättra situationen.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att kritiken faller tillbaka på
statsmakterna. Så länge systemet resursmässigt premierar "oförmåga
och till och med olydnad när det gäller att följa givna intentioner"
saknas enligt styrelsen incitament för en effektivisering. Särskilt storstä-
derna sägs ha gynnats genom ökade anslag.

1993/94:RR2

Revisorernas överväganden

1993/94 :RR2

Revisorerna finner att remissinstanserna i allt väsentligt bekräftat vad
som i granskningsrapporten har uttalats beträffande styrningsproble-
men inom polisväsendet. Riksdagen bör ge regeringen till känna vad
revisorerna i denna fråga har anfört.

Strukturfrågor Den lokala organisationen

Granskningsrapporten

I revisorernas rapport redovisas vissa synpunkter på hur polisväsendet
bör vara strukturerat.

För det första uttalas att huvuddelen av polisens uppgifter löses bäst
lokalt, dvs. så nära människorna som möjligt. En annan utgångspunkt
är att framgång i kampen mot brottsligheten förutsätter en nära och
engagerad samverkan mellan olika samhällsfunktioner, alltså inte en-
bart en i och för sig angelägen effektivisering av polisväsendet. Slutli-
gen är det en given förutsättning att medborgarna själva genom sina
valda ombud skall avgöra hur polisen använder sina resurser.

Sammanfattningsvis skall alltså polisverksamheten huvudsakligen
styras och bedrivas lokalt. För detta krävs en i egentlig mening lokal
polisorganisation. Men den nuvarande "lokala polisorganisationen" är
inte lokal utan snarare regional. Av landets 117 "lokala" polismyndig-
heter är det bara 33 som är lokala i den meningen att de omfattar
endast en kommun. Det är knappast möjligt att i polisdistrikt som
omfattar fler än en kommun åstadkomma det lokala medborgerliga
inflytande över verksamheten som lagstiftaren har tänkt sig.

Med hänvisning dels till styrningsproblemen — som i mångt och
mycket är inbyggda i den nuvarande lokala organisationsstrukturen —
dels till det starka behovet av samverkan, dels slutligen till polisarbe-
tets huvudsakligen lokala karaktär föreslås en översyn av polisväsen-
dets struktur. Ett alternativ som härvid närmare bör övervägas är att —
med bibehållande av ett statligt huvudmannaskap över polisen — låta
primärkommunerna utgöra självständiga operativa polisområden. Ge-
nom en sådan primärkommunalt baserad organisation far kommuner-
na på ett helt annat sätt än för närvarande del av ansvaret för
brottsbekämpningen inom sitt område. Man bör överväga om inte
detta ansvar skall lagfästas. I sammanhanget bör också utredas om
kommunerna bör få en lagstadgad rätt att lämna kommunala bidrag
till den lokala polisverksamheten.

Det kan inte uteslutas att den lokala polisorganisationens behov av
juridiskt skolade polischefer kan tillgodoses på regional nivå. Den
lokala polisnivån skulle då under polisstyrelsen kunna ledas av en chef
ur polismannakarriären, t.ex. en kommissarie. Om en närmare analys
skulle visa att så kunde ske utan olägenheter från rättssäkerhetssyn-
punkt vore betydande besparingar möjliga.

Den lokala polisnivån bör så långt möjligt avlastas uppgifter av
icke-polisiär natur, sägs det i rapporten. I det nya decentraliserade
budgetsystemet bör det finnas både behov av och utrymme för en
långtgående regional eller central samordning på det ekonomi- och
personaladministrativa området.

Remissinstanserna

Vad först gäller grundprincipen om polisverksamhetens lokala förank-
ring får revisorernas ståndpunkt ett starkt stöd av remissinstanserna.
Stödet gäller såväl uppfattningen att polisarbete huvudsakligen skall
styras och bedrivas lokalt som behovet av en nära samverkan med
andra lokala organ. Däremot skiljer sig åsikterna starkt åt när det
gäller frågan om vilka strukturella konsekvenser denna grundsyn bör
få.

Enligt Riksåklagaren är den lokala förankringen utan tvivel viktig.
Men den får inte ges en sådan roll att alla andra hänsyn till verksam-
hetens krav skall vika. Revisorerna sägs t.ex. inte ha beaktat att polisen
skall samarbeta med andra myndigheter, främst åklagarväsendet och de
sociala myndigheterna. Vidare menar Riksåklagaren att kravet på en
effektiv kriminalpolisverksamhet svårligen kan förenas med kravet på
en extremt decentraliserad polisverksamhet.

Rikspolisstyrelsen ställer sig däremot positiv till den lokala ansats
som föreslås. Primärkommunerna bör utgöra basen för stora delar av
den operativt inriktade polisverksamheten, särskilt för sådana uppgifter
som direkt syftar till att öka tryggheten bland medborgarna. Ett
utvidgat samarbete bör grundas på ett ansvar även för kommunerna.
Den i rapporten dragna parallellen med socialtjänstlagen är enligt
styrelsen ett mycket intressant uppslag, som bör studeras ytterligare.
Styrelsen varnar dock för att man i varje kommun bygger upp en
onödig ledningsmässig och administrativ struktur. En lokalt förankrad
polisverksamhet på kommunnivå låter sig emellertid väl förena med
en samordnad ledning och administration på länsnivå, anser Rikspolis-
styrelsen.

Jönköpings kommun instämmer i uppfattningen att ett framgångs-
rikt polisarbete förutsätter att polisen arbetar lokalt och i samverkan
med socialtjänst, skola, fritidsverksamhet m.fl. Kommunen avvisar
däremot tanken på att kommunerna skall lämna ekonomiska bidrag
till polismyndigheten. Om ett lagfäst kommunalt ansvar för brottsbe-
kämpningen övervägs måste de ekonomiska konsekvenserna noga utre-
das, framhåller kommunen.

Strömsunds kommun — som tillsammans med sex andra kommu-
ner ingår i Östersunds polisdistrikt — betonar vikten av att polisen
även i glest befolkade områden ges förutsättningar att agera brottsföre-
byggande och synas i samhället. "Vissa av byarna i vår kommun har
inte besökts av polis inom loppet av flera månader, i vissa fall år", sägs
det i yttrandet. Detta inverkar självfallet menligt för allmänpreventio-
nen men det innebär även sämre service för befolkningen. En rimlig
målsättning är att befolkningen i hela landet skall kunna komma i

1993/94: RR2

kontakt med polis som kan inställa sig inom en rimlig tid. Mot denna
bakgrund stöder kommunen slutsatsen i rapporten att polisverksamhe-
ten bäst utformas på lokal/kommunal nivå. Däremot är kommunen
tveksam till tanken på ett lagfäst kommunalt delansvar för brottsbe-
kämpningen. Slutligen Sster kommunen uppmärksamheten på möjlig-
heterna till samverkan, inte bara med socialtjänst, skola och fritidsför-
valtning, utan också med den kommunala räddningstjänsten, särskilt
under helger och obekväm arbetstid. Genom ett avtalsmässigt reglerat
samarbete med räddningstjänsten kring vissa "enklare" polisiära upp-
gifter, t.ex. eftersöksituationer, enklare ingripanden, iakttagelser i sam-
band med inbrott etc. skulle allmänhetens service kunna förbättras.
Kommunen förordar försöksverksamhet av sådan innebörd.

Också Östersunds kommun är positivt inställd till en decentraliserad
polisiär organisation med så fa styrnivåer som möjligt.

Kommunförbundet är ense med revisorerna om vikten av att poli-
sen arbetar lokalt och i nära samverkan med kommunala myndighe-
ter, t.ex. socialtjänsten. Flera kommuner har visat ett intresse av att fa
en större roll när det gäller att upprätthålla allmän ordning och
säkerhet. Ofta hänger denna åsikt samman med att man anser att
polisen inte avsätter tillräckliga resurser. Förbundet säger sig dela
revisorernas uppfattning om att polisväsendets struktur och organisa-
tion bör ses över. Denna översyn bör sikta mot en ökad kommunal
styrning av polisens verksamhet. Däremot avvisar förbundet tanken på
ett lagfäst ansvar för brottsbekämpningen, likaså förslaget om att kom-
munerna skall kunna lämna bidrag till polisiära insatser. Kommuner-
na bör däremot ges möjlighet att frivilligt utföra vissa uppgifter mot
full kostnadstäckning.

Svenska polisförbundet konstaterar att revisorernas idé om en kom-
munalt baserad områdesindelning går längre än förbundets hittillsva-
rande tankegångar men att den för den sakens skull på intet sätt är
ointressant. Förbundet tillstyrker därför förslaget i rapporten om en
översyn av polisväsendets struktur, där ett alternativ bör vara att låta
primärkommunerna utgöra självständiga operativa polisområden. För-
bundet ser gärna att samma utredning ser över regionindelningen. En
ny regional indelning behöver enligt förbundet inte innebära någon
annan syn på primärkommunernas möjlighet att utgöra självständiga
polisområden.

JUSEK delar revisorernas uppfattning att verksamheten huvudsakli-
gen skall styras och bedrivas på lokal nivå. Däremot är förbundet
mycket tveksamt till om man generellt skall gå ner till så små enheter
att varje kommun blir en självständig operativ enhet. JUSEK förordar
i stället ett bibehållande av den nuvarande strukturen med en avveck-
ling av icke bärkraftiga myndigheter. Sverige skulle då fä ca 80
polismyndigheter.

ST-Polisväsende ifrågasätter om det mot bakgrunden av gällande
besparingskrav är möjligt att organisera polisverksamheten enligt för-
slaget i granskningsrapporten. Förbundet avvisar därför förslaget om
en översyn av polisväsendets struktur.

1993/94:RR2

Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig i princip bakom de motiv
revisorerna anför. Dock har utredningsarbetet inom länet resulterat i
andra lösningar. Sålunda har den s.k. Länsutredningen som huvudal-
ternativ föreslagit att Stockholms län skall styras av en enda myndig-
hetsledning. Under denna ledning skall länet vara indelat i åtta distrikt
med långtgående operativ självständighet. Distrikten skall sedan delas
in i ca 60 s.k. närpolisområden med minst 1 500 proaktivt arbetande
poliser och med långtgående självständighet. Varje distrikt skall styras
av en polisnämnd. I en annan utredning föreslås en hopslagning av
Lidingö och Östermalm till ett distrikt. Även här aktualiseras idén om
s.k. närpolisområden.

Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar sig positivt om idén att
kommunerna skall utgöra basområden för polisens verksamhet. För
kommuner i flerkommundistrikt utan egen polismyndighet lokaliserad
inom kommunen borde en sådan lösning vara av största intresse, säger
Länsstyrelsen. Men en sådan organisation bör i så fall anordnas utan
att det byggs upp kommunala polisstyrelser. I stället borde polisområ-
deschefen kunna åläggas att på olika sätt samverka med kommunens
organ. Lösningen far vidare inte innebära att man inom varje kom-
mun bygger upp en polisiär myndighetsadministration. Kommunerna
bör endast vara operativa basområden under en gemensam myndighet.
I de flesta fall torde länet vara ett lämpligt myndighetsområde. Minskar
antalet myndigheter till en enda kan övervägas om länsstyrelsens
styrelse eller en särskild nämnd inom länsstyrelsen bör överta polissty-
relsens uppgifter.

Ett antal andra länsstyrelser anser det inte realistiskt att varje kom-
mun bildar eget operativt polisområde. Denna uppfattning redovisar
bl.a. länsstyrelserna i Jönköpings, Blekinge, Hallands, Kopparbergs,
Gävleborgs och Norrbottens län.

I ett särskilt yttrande, fogat till remissvaret från Länsstyrelsen i
Norrbottens län, instämmer ledamoten Per Gunnar Sundström i upp-
fattningen att den lokala polisorganisationen snarare är regional. Ar-
vidsjaurs distrikt är enligt Sundström ett talande exempel. I distriktet,
som omfattar kommunerna Arvidsjaur och Arjeplog, finns 23 tjänster.
Av dessa är två placerade i Arjeplog. Polisstyrelsen har uppenbarligen
inte kunnat fördela tjänsterna någorlunda jämnt mellan kommunerna,
hävdar Sundström. Han menar att de tre principerna om lokal effekti-
vitet, närhet och engagemang samt medborgarinflytande har fått litet
genomslag i dagens organisation.

Förslaget om en strukturöversyn avvisas av ett antal instanser. Vanli-
gen hänvisas till de pågående länsvisa strukturöversyner som har
föranletts av kravet på besparingar inom polisväsendet. Resultatet av
dessa översyner bör enligt dessa remissinstanser avvaktas innan frågan
om en översyn aktualiseras. Länsstyrelsen i Skaraborgs län tillhör dem
som inte anser någon ytterligare översyn vara nödvändig. Eventuella
förändringar av själva verksamheten liksom eventuella organisatoriska
ändringar kan nämligen åstadkommas med nu gällande lagstiftning
m.m. Om ändå en översyn enligt revisorernas önskemål skall göras bör
den enligt Länsstyrelsen kunna ingå i de i årets budgetproposition (bil.

1993/94:RR2

3, s. 48) aviserade "övergripande övervägandena när det gäller exem-
pelvis frågor om polisens organisation och verksamhetsformer och om
avgränsningen av polisverksamheten gentemot kommunal och annan
verksamhet".

Den i revisorernas rapport aktualiserade tanken på en koncentration
av den juridiska kompetensen kommenteras i ett antal yttranden.
Enligt Riksåklagaren går utvecklingen i den riktningen att behovet av
juristutbildad personal inom polisen snarast ökar, särskilt med tanke
på den alltmer komplicerade förvaltningsrättsliga lagstiftningen. Enligt
Länsstyrelsen i Västmanlands län är tanken att sänka kompetensen hos
de chefer som skall styra polismyndigheterna besynnerlig. Oftast anser
man ju att man genom att öka kompetensen eller genom att bidra med
kunskap tillför verksamheten ett mervärde, sägs det i yttrandet. Läns-
styrelsen i Västernorrlands län anser att revisorernas överväganden
kring denna fråga grundar sig på en felsyn. Dagens chefer har juridisk
grundutbildning. Kärnan i chefernas roll är uppgiften att svara gent-
emot det allmänna för att verksamheten bedrivs på ett rättssäkert sätt
och i överensstämmelse med allmänhetens krav. Juristkompetensen
utgör i sammanhanget en del av helheten och är inte enbart en fråga
av betydelse i rättssäkerhetssammanhang. Länsstyrelsen i Norrbottens
län menar att det inte behövs juristkompetens på 117 enheter men att
uppfattningen att det skulle räcka med 24 inte verkar särskilt väl
förankrad i behoven.

Av de fackliga organisationerna har Polisförbundet och JUSEK
diametralt motsatta åsikter rörande behovet av juridisk kompetens.
Medan Polisförbundet menar att detta behov kan tillgodoses på regio-
nal nivå anser JUSEK att polischefernas fulla kompetens behövs och
är nödvändig i polisverksamheten vid de lokala myndigheterna. En
ordning med regionala upplysningscentraler kan ifrågasättas från rätts-
säkerhetssynpunkt men kan också kraftigt fördröja ärendehanteringen.
Detta gäller enligt JUSEK också den operativa verksamheten.

Revisorernas överväganden

Efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter på den lokala
polisorganisationens struktur vill revisorerna anföra följande.

Kring uppfattningen att polisarbete huvudsakligen bäst styrs och
bedrivs lokalt och i nära samverkan med andra lokala organ råder stor
enighet. De föreställningar om operativa stordriftsfördelar som bl.a. låg
bakom 1965 års strukturreform tycks till stor del ha övergivits.

Länsstyrelserna har nyligen fatt regeringens uppdrag att genom
rationaliseringar åstadkomma stora besparingar inom polisväsendet. I
direktiven har noga poängterats att besparingarna i huvudsak bör avse
administrativa funktioner och att man alltså bör undvika att göra
nedskärningar i den redan ansträngda operativa verksamheten. Man
har också från regeringens sida betonat att de förändringar som ge-
nomförs inte bör leda till att polisens lokala förankring tunnas ut.
Fr.o.m. den 1 maj 1993 — då förordningen (1993:193) om ändring i
polisförordningen trädde i kraft — är det inte längre regeringen utan

1993/94: RR2

länsstyrelserna som beslutar om länets indelning i polisdistrikt. Genom
denna delegering har regeringen gett länsstyrelserna en möjlighet att
uppfylla besparingskraven, nämligen genom sammanläggning av polis-
distrikt. För närvarande pågår i alla län strukturöversyner som sanno-
likt alla innebär en minskning av antalet polismyndigheter. Sådana
sammanläggningar kan möjliggöra stora besparingar i fråga om admi-
nistration, ledningsfunktioner m.m., besparingar som är förhållandevis
lätta att beräkna. Svårare blir det att precisera kostnaderna som kan
bestå i en mindre effektiv operativ verksamhet, ett större avstånd
mellan polis och allmänhet, minskad synlighet, sämre service, försäm-
rade möjligheter till samverkan med andra organ samt ökade svårighe-
ter att åstadkomma ett medborgerligt inflytande över polisverksamhe-
ten.

Rimliga besparings- och rationaliseringskrav kan, som också en av
remissinstanserna har understrukit, många gånger ha en vitaliserande
effekt och leda till att verksamheten inte bara blir billigare utan också
bättre. Som revisorerna ser det blir det en angelägen uppgift för
länsstyrelserna att åstadkomma de nu aktuella resursneddragningarna
på ett sådant sätt att verksamheten inte blir lidande.

Flera remissinstanser anser att frågan om polisväsendets struktur
inte skall utredas förrän de nu pågående länsvisa strukturöversynerna
har slutförts och effekterna av vidtagna förändringar kan avläsas.
Revisorerna kan inse motiven för denna uppfattning. Men med hänsyn
till att det nu igångsatta översynsarbetet är en nödvändig följd av det
besvärliga statsfinansiella läget som tvingar länsstyrelserna att göra det
bästa av en svår situation finns risk för att de ekonomiska hänsynen
får andra viktiga intressen att vika på ett sätt som egentligen inte är
godtagbart. Vidare kan det inte uteslutas att brådskan förhindrar att
verkligt goda lösningar kommer fram och hinner förankras bland
medborgare och beslutsfattare. Delegeringsförfarandet kan också leda
till att polisväsendet lar högst varierande struktur i olika län. Detta
kan komma att innebära allvarliga olägenheter av den art man hade
före polisväsendets förstatligande år 1965.

Mot den nu angivna bakgrunden anser revisorerna att — i anslut-
ning till en utvärdering av de nu pågående länsvisa översynerna — en
långsiktig strukturöversyn bör inledas. Denna översyn bör — som
Länsstyrelsen i Skaraborgs län pekat på — kunna ingå i de i 1993 års
budgetproposition aviserade övergripande övervägandena kring poli-
sens organisation och verksamhetsformer. Här bör som ett alternativ
utredas den av revisorerna aktualiserade möjligheten att låta varje
primärkommun utgöra ett i operativ mening självständigt område där
alla möjligheter till administrativ samordning tas till vara. Beträffande
exempelvis de tre storstadsområdena kan det finnas anledning att
överväga andra lösningar. I uppdraget bör ingå att överväga behovet av
juridisk kompetens.

Revisorerna anser också att ytterligare en i granskningsrapporten
aktualiserad fråga som sammanhänger med den lokala förankringen
bör utredas, nämligen möjligheten att lagfästa ett kommunalt delansvar
för brottsbekämpningen. Denna fråga torde med fördel kunna behand-

1993/94: RR2

las av den parlamentariska kommitté under ordförandeskap av riks- 1993/94:RR2
dagsledamoten Jerry Martinger som nyligen tillsatts för att se över
rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och de enskilda när det
gäller att skapa trygghet mot brott m.m. Revisorerna kan i samman-
hanget konstatera att denna kommitté enligt sina direktiv skall övervä-
ga möjligheterna att låta kommuner i olika former bidra till polisverk-
samheten, en fråga som också aktualiserats i granskningsrapporten.

Vad revisorerna ovan har anfört om en översyn av polisväsendets
struktur och om kommunalt engagemang i samhällets brottsbekämp-
ning bör ges regeringen till känna.

Den regionala organisationen — ekobrottsbekämpningen

Granskningsrapporten

Även om huvudprincipen är att polisarbete bäst styrs och bedrivs
lokalt finns det enligt vad som sägs i granskningsrapporten polisiär
verksamhet som av olika skäl bör förläggas till regional eller nationell
nivå. Sammanfattningsvis talar flera av dessa skäl för att polisens
ekobrottsbekämpning samlas i en stor, nationellt organiserad ekopolis-
kår.

I granskningsrapporten hävdas att ekorotlarna inte har fått de resur-
ser de skulle behöva med hänsyn till brottslighetens omfattning, karak-
tär och komplexitet. Vidare hänvisas i rapporten till att landets ekopo-
lis trots viss fortbildning sannolikt befinner sig i ett kompetensmässigt
underläge gentemot den expertis som skrupelfria näringsidkare förfo-
gar över. Sammanfattningsvis sägs goda skäl tala för att polisens eko-
brottsbekämpning samlas i en stor och slagkraftig styrka. En nationellt
organiserad ekopoliskår, bemannad med högt skolade och väl betalda
specialister kan, sägs det i rapporten, vara en förutsättning för att
samhället skall kunna föra en något så när jämn kamp mot denna
allvarliga brottslighet.

Remissinstanserna

Den i granskningsrapporten aktualiserade tanken på inrättandet av en
nationellt organiserad poliskår för ekobrottsbekämpning avvisas av
flertalet remissinstanser, bl.a. av samtliga länsstyrelser som yttrat sig i
frågan.

Enligt Länsstyrelsen i Stockholms län är det genom ett nära samar-
bete mellan myndigheter på länsnivå som de största vinsterna kan
göras. Möjligheterna till effektivare brottsbekämpning ökar med färre
myndighetsnivåer och kortare avstånd till brottsligheten. Länsstyrelsen
i Blekinge län pekar dessutom på behovet av god person- och lokal-
kännedom. Länsstyrelsen i Kopparbergs län säger sig inte känna igen
beskrivningen av den misslyckade satsningen på ekorotiar. Länets
ekorotel bedöms av alla samverkande myndigheter driva verksamheten
föredömligt. Om ekopolisen blev nationell skulle den kunna hamna i
en klass för sig, stående utanför den övriga polisens gemenskap.
Däremot bör med fördel ekonomer anställas vid ekorotlarna. Länssty-

relsen i Västerbottens län hänvisar bl.a. till Rikspolisstyrelsens nyligen
presenterade översyn av bl.a. rikskriminalens organisation. Enligt en
där redovisad samstämmig uppfattning är problemen med ekobrottsbe-
kämpning framför allt koncentrerade till Stockholm och rikskrimina-
len. En nationell styrka skulle fa en mycket kraftig förskjutning mot
Stockholm och utarma övriga läns resurser.

Riksåklagaren instämmer i behovet av en särskilt avdelad resurs som
inte far tas i anspråk för annan polisverksamhet. Frågan om inrättan-
det av en regionkriminalpolis, knuten till de regionala åklagarmyndig-
heterna, har nyligen utretts. Enligt Riksåklagaren skulle det vara bättre
att välja en sådan lösning, som också motsvarar organisationen inom
åklagarväsendet.

Rikspolisstyrelsen anser att flera olika modeller för ekobrottsbe-
kämpningen är tänkbara. Om den regionala ledningsstrukturen inte
förmår motsvara de krav som statsmakterna ställer återstår en nationell
styrning, antingen genom att Rikspolisstyrelsen ges ett bemyndigande
att styra verksamheten vid de regionala rotlarna eller en direkt central-
styrning av ett mindre antal kraftfulla enheter för ekobrottsbekämp-
ning. Dessa enheter kan t.ex. ingå i rikskriminalpolisen och vara
stationerade i de tre storstadsområdena samt eventuellt på ytterligare
någon eller några orter.

Revisorernas överväganden

Efter avslutad remissbehandling redovisar revisorerna följande övervä-
ganden rörande bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

Vissa oklarheter rörande bekämpningen av den ekonomiska brotts-
ligheten har uppmärksammats i samband med remissbehandlingen av
revisorernas granskningsrapport. Sålunda hävdar Riksåklagaren att lä-
get i storstäderna utan tvivel inger störst oro. Samma uppfattning, att
ekobrottsligheten främst är ett storstadsfenomen, återkommer i flera
yttranden från landets länsstyrelser. Samtidigt används som argument
mot en nationell ekopoliskår att en sådan skulle innebära en kraftig
förskjutning av resurserna mot storstäderna.

Den i vissa remissvar redovisade beskrivningen att ekobrottsbekämp-
ningen skulle fungera tillfredsställande utanför storstadsområdena kan
emellertid ifrågasättas från olika utgångspunkter. Vad först gäller
brottslighetens omfattning torde denna vara okänd. Därmed kan man
inte säga något säkert om problemets storleksordning. Det finns dock
ingen anledning att tro att den ekonomiska brottsligheten skulle vara
försumbar i någon del av landet. När det sedan gäller resurserna för
ekobrottsbekämpning visar en genomgång av material från Rikspolis-
styrelsen att utvecklingen varierat starkt mellan länen. Mellan åren
1987 och 1991 har antalet resurstimmar totalt minskat från 331 924
till 318 845 eller med 3,9 procent. Länsvis har utvecklingen varit
följande.

1993/94:RR2

Resurstimmar för ekobrottsutredningar — procentuella förändringar
åren 1987 — 1991, all personal

1993/94:RR2

Län

Örebro

Halland

Östergötland

Västernorrland

Gävleborg

Stockholm
Södermanland
Malmöhus

Alvsborg
Norrbotten

Uppsala

Jönköping

Kronoberg

Göteborgs och Bohus

Jämtland

Blekinge

Västerbotten
Västmanland
Värmland

Kopparberg

Rikskriminalen
Kristianstad

Kalmar

Gotland

Skaraborg

Riket

Förändring, procent

+ 70,4

+ 40,1

+ 39,0

+ 33,6

+ 15,7

+ 15,2

+ 10,2

+ 10,0

+ 6,1

+ 1,9

+ 1,6

-6,2

-12,3

-13,1

-14,1

-16,2

-21,2

-21,4

-22,4

-23,0

-25,6

-26,5

-35,0

-36,4

-37,6

-2,7

Som framgår av sammanställningen har också många län utanför
storstadsregionerna minskat sina resurser för ekobrottsbekämpning.

Revisorerna kan konstatera att frågan om ekobrottsbekämpningens
organisation är under utredning. Såväl Rikspolisstyrelsen som Riks-
åklagaren har ansett att ekoresurser bör byggas upp på regional nivå
och knytas till regionåklagarmyndigheterna. Dessutom visar remissbe-
handlingen av revisorernas rapport att det bland landets länsstyrelser
finns ett starkt motstånd mot inrättandet av en nationell ekopoliskår.
Mot denna bakgrund avstår revisorerna från att nu föreslå en sådan
organisation. Samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten är
för övrigt föremål för en särskild granskning inom revisionen.

Den regionala organisationen — trafikövervakningen

Granskningsrapporten och remissinstanserna

Inte heller den i granskningsrapporten redovisade tanken på en natio-
nell trafikpoliskår väcker entusiasm bland andra än ett fatal remissin-
stanser. Samtliga länsstyrelser som yttrat sig i frågan ansluter sig i
stället till den av Trafikpolisutredningen föreslagna lösningen där
trafikpolisen är en regional verksamhet direkt underställd länspolis-
mästaren. Argumentet att trafikpolisresurserna måste fredas avvisas av
flera länsstyrelser. Trafikpolisen skall enligt dessas uppfattning delta i
annat arbete när så krävs.

Rikspolisstyrelsen erinrar om Trafikpolisutredningens uttalande om
behovet av en förnyelse av polisens trafikövervakning. De krav på
effektivisering som ställs i betänkandet förutsätter att Rikspolisstyrelsen
ges en pådrivande roll innefattande det nationella ansvaret för åtgärds-
programmets genomförande. Det regeringsuppdrag som styrelsen fatt i
fråga om förnyelse av polisens trafikövervakning skall dock genomfö-
ras inom ramen för styrelsens metod- och tillsynsuppgifter. Det egent-
liga genomförandet av förslagen blir därför enligt Rikspolisstyrelsen
mest en fråga för länsstyrelserna. Men Rikspolisstyrelsen anser att det
blir en mycket svår uppgift för länsstyrelserna att åstadkomma den
förnyelse av trafikövervakningen som krävs. Därför finns skäl att i
positiv anda noga pröva revisorernas förslag till ny ledningsstruktur.
Styrelsen pekar på att man i Danmark, Finland och Norge har en
nationell trafikpoliskår. Vid flera tillfällen uppges man ha konstaterat
att Sverige i många avseenden "hamnat på efterkälken" i effektivitets-
hänseende.

Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande (NTF) anser i
sitt yttrande att Riksdagens revisorer på ett utomordentligt sätt har
beskrivit det övergripande trafiksäkerhetsproblemet i Sverige, nämligen
att samhället inte hittills på ett tillräckligt kraftfullt sätt vidtagit åtgär-
der för att minska det stora antalet dödade och skadade i trafiken. Att
revisorerna nu pekar på detta samhällsproblem skapar enligt NTF:s
mening en förstärkt "ideologisk grund" också för det framtida ideella
trafiksäkerhetsarbetet. NTF framhåller att den svenska trafikpoliskåren
är mycket kompetent. Däremot finns allvarliga brister i styrsystemet.
Det förslag som revisorerna lägger fram har enligt NTF alla möjlighe-
ter att leda till en genomgripande förnyelse av polisens trafikövervak-
ning.

Vägverket betonar i sitt yttrande vikten av att verket har en motpart
på såväl nationell som regional och lokal nivå för samarbete och
överenskommelser. Polisen måste på nationell nivå få möjlighet att
fastställa principer för det regionala och lokala trafikövervakningsarbe-
tet.

I granskningsrapporten uttalas kritik mot att landets trafikpolisavdel-
ningar i praktiken tillämpar olika regler. Särskilt gäller detta hastig-

1993/94: RR2

hetsbestämmelserna. Enligt rapporten talar också behovet av enhetlig
rättstillämpning för att trafikpolisen skall ha en egen organisation över
den lokala och regionala nivån.

Behovet av en enhetlig rättstillämpning understryks av flera instan-
ser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att Rikspolisstyrelsen skall
utfärda föreskrifter om vad som är skäliga toleransnivåer och rimlig
rättstillämpning. Enligt Länsstyrelsen i Jönköpings län kan vikten av
nationellt lika standard inte nog understrykas. Men en sådan rikslikare
förutsätter inte en nationell polisstyrka utan samverkan. Också Läns-
styrelsen i Västernorrlands län biträder kravet på ett mera enhetligt
och restriktivt system.

Trafikövervakningen anges i granskningsrapporten vara ett område
där många argument talar för en nationell organisationsform. Bl.a.
hänvisas till att det sannolikt inte finns någon annan brottslig verksam-
het som har så stora sammantagna skadeverkningar som trafikbrotten.
Mot den bakgrunden är det förvånande att förhållandevis så små
polisresurser avdelas för trafikövervakningen. Dessutom visar gransk-
ningen att personalen vid trafikavdelningarna ofta betraktas som en
reserv som vid behov rekvireras för andra uppgifter. Eftersom det
finns goda skäl för att trafikövervakningsresurserna fredas men den
regionala organisationsstrukturen inte ger några garantier härvidlag
bör enligt rapporten en nationell organisationsform övervägas. För en
sådan organisationsform talar också enligt rapporten områdets kom-
plexitet och behovet av en enhetlig rättstillämpning.

Revisorernas överväganden

Remissinstansernas synpunkter ger inte revisorerna anledning att ta
tillbaka sina kritiska synpunkter på hur polisens trafikövervakning
generellt fungerar. Bristen på effektiv styrning är påtaglig. Effektivite-
ten i verksamheten är låg, vilket bl.a. framgår vid internationella
jämförelser. Samarbetsorganet angående nordiska trafikfrågor (SANT)
anordnade hösten 1992 en samordnad nordisk trafikkontrollvecka.
Under ett antal septemberdagar genomförde polisen i Norge, Dan-
mark, Sverige, Finland och Island en specialsatsning på två områden,
nämligen bekämpning av trafiknykterhetsbrott samt övervakning av
efterlevnaden av bestämmelser om bilbältes- och skyddshjälmsanvänd-
ning. Resultatet av kampanjen har sammanställts av SANT:s sekretariat
i Oslo. Av sammanställningen framgår t.ex. att den finländska polisen
med en resursinsats av 37 936 timmar hann med 165 993 promillekon-
troller och 6 305 skyddsutrustningskontroller. Den svenska polisen
hann under sammanlagt 26 739 timmar med 64 660 nykterhetskon-
troller och 5 065 kontroller av skyddsutrustning. En enkel beräkning
på grundval av den upprättade statistiken ger följande produktivitetsre-
sultat:

1993/94: RR2

1993/94:RR2

Norge Danmark Sverige Finland Island Totalt

Antal promillekon-	5,3	4,2	2,4	4,4	3,9
troller per arbets- timme
Antal utrustnings- kontroller per arbets-	0.55	0.88	0.19	0.16	0.30

timme

Revisorerna vill inte dra alltför långt gående slutsatser av denna enda
mätning. Andå tycks den bekräfta vad Rikspolisstyrelsen anfört i sitt
yttrande, nämligen att den svenska trafikpolisen arbetar mindre pro-
duktivt än sina nordiska kollegor.

Den svenska trafikpolisen tillämpar inte alltid vägtrafikreglerna så
som statsmakterna avsett.

I granskningsrapporten redovisade uppgifter rörande detta problem
avser år 1989. Statens väg- och trafikinstitut (VTI) har på revisorernas
uppdrag tagit fram mer aktuella data, avseende åren 1991 och 1992.

Generellt gäller att antalet ordningsbotsförelägganden med anled-
ning av hastighetsöverträdelser har minskat efter år 1989. Särskilt
under 1992 gick antalet förelägganden ner mycket kraftigt. Totalt
utfärdades detta år 100 124 förelägganden att jämföra med 133 096 år
1991 och 136 555 under 1989.

Liksom enligt tidigare tillgängligt material uppvisar landets trafikav-
delningar högst varierande toleransnivåer när det gäller ingripanden i
olika hastighetsintervall. Detta framgår av bl.a. följande tabell. Samtliga
uppgifter avser år 1992.

Vid hastighetsbegränsningarna 50, 70 och 90 km/tim redovisade
respektive trafikavdelning följande procentuella andelar av ordningsbö-
terna för överskridanden upp till 12 km/tim (vid hastighetsbegräns-
ningen 50 km/tim) respektive 14 km/tim ( vid hastighetsbegränsningar-
na 70 och 90 km/tim).

Trafikavdelning

Andel böter vid
överskridanden
upp till 12 km/h
vid hastighets-
begränsningen
50 km/h

Andel böter vid
överskridanden
upp till 14 km/h
vid hastighets-
begränsningen
70 km/h

Andel böter vid
överskridanden
upp till 14 km/h
vid hastighets-
begränsningen
90 km/h

1993/94:RR2

Nyköping	46,1	24,1	9,3
Västervik	42,9	28,8	4,8
Karlskrona	41,7	44,8	7,6
Norrköping	39,1	25,9	13,8
Östersund	39,0	19,9	9,3
Skellefteå	38,1	29,6	4,8
Umeå	38,1	28,0	5,6
Lycksele	37,3	34,4	18,5
Karlstad	35,6	30,1	0,5
Skövde	35,5	29,4	11,6
Eskilstuna	35,3	37,2	28,2
Linköping	34,4	30,7	9,7
Ljungby	34,0	10,0	15,8
Helsingborg	30,6	15,9	2,2
Malmö	29,7	18,7	6,2
Sundsvall	29,3	29,3	23,3
Luleå	29,0	30,2	9,3
Jönköping	26,7	3,7	1,3
Visby	25,3	40,6	28,8
Växjö	24,4	25,2	1,7
Vänersborg	24,4	25,4	8,6
Gävle	23,3	11,3	1,2
Göteborg	21,3	13,2	3,8
Hudiksvall	21,3	16,8	3,3
Härnösand	18,3	37,2	2,0
Kristianstad	16,9	11,5	3,5
Uppsala	15,0	17,3	8,4
Borås	11,9	26,4	5,0
Stockholm	11,7	4,0	2,2
Västerås	10,1	10,3	1,2
Örnsköldsvik	10,1	4,6	3,8
Falun	9,7	18,5	2,0
Gällivare	8,3	2,0	23,5
Örebro	6,6	15,2	0,6
Uddevalla	4,8	9,6	4,2
Halmstad	2,8	1,7	0,7
Kalmar	1,1	6,7	0,8
Riket	24,6	19,9	5,8

Det presenterade materialet visar att vissa trafikavdelningar tillämpar
anmärkningsvärt höga toleransgränser. Exempelvis synes det inom bl.a.
Halmstads och Kalmar trafikavdelningars ansvarsområden vara i det
närmaste accepterat att vid hastighetsgränsen 50 km/tim köra upp till
62 km/tim. I bl.a. Gällivare- och Haimstadsområdena förefaller t.ex.

2 Riksdagen 1993/94. 2 saml. NrRR2

den tunga lastbilstrafiken kunna köra upp till 84 km/tim på 70-sträck-
or utan att riskera böter. Inom ett stort antal områden kan bilisterna
enligt gällande praxis lugnt köra i 104 km/tim på 90-sträckor utan att
de blir föremål för ingripande. Eftersom bilarnas hastighetsmätare
regelmässigt bedöms visa ca 5 km/tim för hög hastighet är den på
mätaren uppgivna "riskfria" hastigheten i det senare fallet upp emot
110 km/tim.

Totalt är förändringarna vad gäller toleransnivåer under perioden
1987— 1992 mycket små enligt VTI:s undersökning. Enskilda trafikav-
delningar uppvisar dock väsentliga förändringar i riktning mot anting-
en högre eller lägre tolerans.

Av VTI:s undersökning framgår vidare att vid hastighetsgränsen 50
km/tim en förvånansvärt stor andel böter faller inom det smala hastig-
hetsintervallet 13—15 km/tim, som lägst omkring en femtedel och som
mest nästan 44 procent (Uddevallaområdet). Denna och liknande
"toppar", som på intet sätt motsvaras av den faktiska hastighetsfördel-
ningen, sammanfaller med de gränser där bötesbeloppen förändras.
Det förefaller således som om polisen i vissa lägen tillämpar någon
form av rabattering vid utfärdandet av ordningsböter.

Trafikpolisens inställning till hastighetsöverträdelserna är ägnad att
förvåna eftersom de höga hastigheterna enligt samstämmig forskning i
hög grad bidrar till olyckornas uppkomst och allvar. Statens väg- och
trafikinstitut (VTI) har i olika sammanhang visat att det inte finns
någon trafiksäkerhetsåtgärd som samhällsekonomiskt är så lönsam som
hastighetssänkningar. I strid mot denna grundmurade kunskap tilläm-
par polisen toleransgränser som varken är motiverade från rättssäker-
hetssynpunkt eller har stöd i några förarbeten.

Trafikövervakningen är i dag regionalt organiserad. Vid länspolis-
mästarens egen myndighet finns en enhet för regional trafikövervak-
ning. I vissa län finns ytterligare en eller två övervakningsfunktioner.
Totalt finns i riket 37 funktioner för regional trafikövervakning. Ca
1 300 polismän är avdelade för regional trafikövervakning.

Förre landshövdingen Göte Fridh har nyligen utrett trafikpolisen. I
betänkandet (SOU 1992:81) Trafikpolisen mer än dubbelt bättre har
han föreslagit att den specialiserade trafikövervakningen även i framti-
den skall vara en regional polisangelägenhet direkt underställd länspo-
lismästaren. Han avvisar därmed tanken på en nationell trafikpoliskår
under Rikspolisstyrelsens ledning. Som motiv anges bl.a. den decentra-
liserade beslutsstruktur som karakteriserar svenskt polisväsende i all-
mänhet.

I 1993 års budgetproposition konstateras att länsstyrelsen sedan den
1 juli 1992 i princip själv beslutar vilka regionala funktioner som skall
finnas i polisverksamheten i länet. Det är enligt departementschefen
inte lämpligt — och knappast möjligt — att särbehandla trafikpolisen.
Det sägs emellertid innebära ett särskilt ansvar för länsstyrelserna att
ställa upp sådana resultatmått och andra krav på verksamheten att
trafikövervakningen kan bedrivas med väsentligt ökad effektivitet jäm-
fört med i dag.

1993/94: RR2

I sitt yttrande över revisorernas rapport uttalar Rikspolisstyrelsen 1993/94:RR2
stor skepsis rörande länsstyrelsernas möjligheter att åstadkomma den
nödvändiga förnyelsen av trafikpolisen. Revisorerna delar denna tvek-
samhet liksom NTF som i sitt yttrande tillstyrker revisorernas förslag
om nationell styrning av trafikövervakningen. Vägverket har i sitt
yttrande pekat på vikten av att verket i trafiksäkerhetsfrågor har en
motpart också på nationell nivå. Enligt verket måste polisen på natio-
nell nivå ges möjlighet att fastställa principer för det regionala och
lokala trafikövervakningsarbetet.

Den av Trafikpolisutredningen föreslagna ordningen synes inte allt-
för mycket avvika från hittillsvarande regionala organisation. Och
denna organisation har ju visat sig mindre ändamålsenlig. Revisorernas
tveksamhet till en regional organisationsform förstärks av att trafikpo-
lisen inte heller i framtiden kan räkna med att ha sina resurser
fredade. Av flera länsstyrelsers yttranden över revisorernas rapport
framgår att trafikpolisen även framgent skall betraktas som en reserv,
ett i och för sig alldeles naturligt synsätt när trafikpolisen står till den
regionala och lokala polisorganisationens förfogande.

Mot den nu angivna bakgrunden anser revisorerna att regeringen
bör överväga en försöksverksamhet, innebärande att landets specialise-
rade trafikövervakningsresurser under förslagsvis en femårsperiod står
till Rikspolisstyrelsens förfogande. Syftet med försöksverksamheten
skulle vara att utröna om en samlad ledningsfunktion kan åstadkom-
ma en effektivare styrning och därmed en ökad effektivitet inom
trafikövervakningen. En sådan försöksverksamhet behöver som reviso-
rerna ser det inte betyda några mera omfattande förändringar vad
gäller nuvarande lokalisering m.m. Skulle försöket efter utvärdering
visa att man i Sverige med en centralt ledd trafikövervakning inte kan
uppnå den effektivitet som man med en sådan organisation har i
Danmark, Finland och Norge behöver det inte bereda några större
problem att efter försöksperiodens slut återgå till en regional organisa-
tionsform. Vad revisorerna nu har anfört om en försöksverksamhet
med en centralt styrd trafikpolis bör riksdagen ge regeringen till
känna.

Övriga frågor

När det gäller effektivitetsfrågor konstaterar revisorerna att de effektivi-
tets- och produktivitetsmått som i dag utnyttjas inom polisväsendet
tyvärr är behäftade med allvarliga svagheter. Denna uppfattning delas i
allt väsentligt av remissinstanserna. Exempelvis anger ST-Polisväsende
att det saknas uppföljningssystem som är anpassade till polisverksam-
heten.

I likhet med bl.a. Länsstyrelsen i Västerbottens län vill revisorerna
betona vikten av att bättre mått för resultatmätning utvecklas och
kommer till användning. Inte minst gäller detta uppföljningsinstru-
ment som bättre än de nuvarande belyser verksamhetens förebyggande
eller proaktiva inriktning. Lika viktigt som att bättre mått utvecklas,
lika väsentligt är det, anser revisorerna, att polisväsendet förfogar över

chefer som både är kunniga rådgivare och förmår entusiasmera perso-
nalen till goda insatser. Revisorernas enkät till polispersonal med
några års yrkeserfarenhet visar att det finns ett uttalat missnöje med
förhållandena i vad avser t.ex. arbetsledning och arbetsklimat. Dessa
resultat har inte ifrågasatts under remissbehandlingen, även om någon
remissinstans pekat på att sättet att formulera påståendena kan ha haft
viss förstärkande effekt i negativ riktning.

I rapporten uttalas att en ökad satsning på brottsförebyggande arbete
kan komma att kräva nya interna organisationsformer. Ett mera radi-
kalt förslag går ut på att i stort sett hela polispersonalen i ett distrikt
delas upp på grupper med ansvar för var sitt geografiskt område. Inom
detta område blir det gruppens uppgift att sköta såväl förebyggande
som ordnings- och utredningsuppgifter. Endast komplicerade spanings-
fall och liknande ärenden skall överlämnas till en liten stab av
utredningsspecialister i polishuset. I rapporten föreslås att förslaget
prövas i något distrikt. Länsstyrelsen i Värmlands län anser förslaget
vara bra och förklarar sig beredd att medverka till försöksverksamhet
inom länet. Revisorerna noterar att det finns intresse för förslaget och
förordar alltså att regeringen tar initiativ till försöksverksamhet i
nämnda riktning. Vad revisorerna anfört bör ges regeringen till känna.

I fråga om polisens verksamhetsinriktning finner revisorerna att en
ökad orientering mot ett brottsförebyggande och proaktivt arbetssätt
skapar de största förutsättningarna för framgång. Mer av polisens
resurser måste alltså satsas på förebyggande åtgärder. Revisorernas
granskning tyder på att det inom såväl ordningspolis- som utrednings-
verksamheten finns outnyttjade personalresurser som kan tas i anspråk
för förebyggande insatser. Det finns också indikationer på att personal-
administrativa data rörande bl.a. frånvaro och dess orsaker inte till-
räckligt utnyttjas för planering och styrning av polisverksamheten.
Bristen på sådan information bekräftas av remissinstanserna.

Vad gäller tillsynsfrågor noterar revisorerna att Justitiedepartementet
nyligen vidtagit åtgärder för att statsmakterna skall få ett bättre under-
lag för sina beslut rörande polisverksamheten. Vidare anser revisorerna
att Rikspolisstyrelsen framgent kan och bör ägna ökat utrymme åt
inspektionsverksamhet. Med den genomsnittstakt som inspektionsverk-
samheten haft hittills tar det ca 20 år att gå igenom landets polisdi-
strikt. I takt med att budgetansvar och andra befogenheter decentralise-
ras bör Rikspolisstyrelsens utrymme för tillsynsverksamhet öka. Denna
fråga bör ägnas betydande uppmärksamhet i samband med Rikspolis-
styrelsens nu pågående översyn av den egna verksamheten. Revisorerna
konstaterar att Rikspolisstyrelsen i sitt yttrande har förklarat sig beredd
att ta på sig ett ökat tillsynsansvar.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

1. beträffande styrningsfrågor

att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna har
anfört,

1993/94:RR2

2. beträffande strukturfrågor

att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna har
anfört om en översyn av polisväsendets struktur, kommunalt
engagemang i samhällets brottsbekämpning samt försöksverk-
samhet med central styrning av de specialiserade trafikövervak-
ningsfunktionerna,

3. beträffande effektivitetsfrågor

att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna har
anfört om försöksverksamhet,

4. beträffande verksamhetsinriktning och tillsynsfrågor

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Anders G Högmark (m), Anita Johansson (s), Bengt Silfverstrand
(s), Birgitta Hambraeus (c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard
(m), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström (s) och Leif Bergdahl (nyd).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Ake Dahlberg samt Gunnar Järnebeck.

Stockholm den 9 juni 1993

På Riksdagens revisorers vägnar

Alf Wennerfors

1993/94: RR2

Gunnar Järnebeck

Reservation

Leif Bergdahl (nyd)

Med hänvisning till min tidigare redovisade inställning till gransk-
ningsrapporten reserverar jag mig mot att revisorerna förelägger riks-
dagen förslag i detta ärende.

Rapport

1992/93:1

1993/94:RR2

Bilaga

Polisen i samhällets tjänst

Utredare: Gunnar Järnebeck

Beslutad av revisorerna i plenum 1993-03-31

1993/94 :RR2

Bilaga

Innehåll

1 Fakta om svensk polis............................. 27

Kort historik.................................. 27

Polisväsendets nuvarande organisation .............. 29

Polisiär verksamhetsindelning..................... 30

Polisväsendets kostnader......................... 31

Hur skicklig är den svenska polisen? ............... 32

Hur får man fart på en utredningsavdelning?......... 36

Vem ser till polisen?............... 38

Arbetsmiljöffågor .............................. 44

Arbetsklimatet inom polisen...................... 46

2 Praktiskt polisarbete .............................. 51

Några grunddata om distriktet .................... 51

Polismästarens "morgonbön" ..................... 53

Samtal med polisintendenten ..................... 55

Polissekreteraren............................... 56

Vapensektionen sköttes av administrativ personal...... 56

Besök på brottsförebyggande enheten ............... 56

Samtal med chefen för kriminalavdelningen.......... 57

Ledningsmöte på kriminalavdelningen .............. 58

Här arbetade man obekvämt — besök vid spanings- och
jourroteln .................................... 59

Så arbetade man på narkotikaroteln ................ 61

Vad gör man på en allmän utredningsrotel?.......... 62

Så arbetade brottsplatsspecialisterna ................ 63

Stöld- och våldsroteln........................... 63

Här bekämpades ekonomisk brottslighet............. 64

Till ordningen................................. 65

En måndagskväll i radiobil på stan................. 67

En dag i Sivert Anderssons liv .................... 68

Arbetet vid en lokal arbetsgrupp................... 70

Trafikavdelningen.............................. 70

Ett kvällspass med tunga gruppen.................. 71

3 Politisk vilja — polisiär verklighet.................... 73

Styrnivåer.................................... 73

Så fungerar styrningen .......................... 79

Allmänt om styrproblemen....................... 85

4 Rättsmaskineriet — en omvänd förädlingsprocess ........ 87

Vad är egentligen ett brott?....................... 87

Hur vet man vad som är ett brott? ................. 88

Hur omfattande är brottsligheten? ................. 88

Från brott till kriminalvård ...................... 89

Hur många brott klaras upp? ..................... 91

Det var bättre förr, eller? ........................ 92

Jämten är hederligare än stockholmaren ............ 92

Från misstanke till straff......................... 92

För vad berövas man friheten? .................... 93

Kriminalvård ................................. 93

Om Patrik Johan Widell och andra kåkfarare ........ 95

5 Brottsförebyggande verksamhet...................... 97

Brottsförebyggande verksamhet i internationellt perspek-

tiv .......................................... 99

Varför arbetar svensk polis inte mer preventivt?....... 100

Några synpunkter på brottsförebyggande verksamhet —
revisorernas utfrågning i mars 1992 ................ 102

6 Överväganden ................................... 105

Resultat av granskningen ........................ 106

Strukturfrågor................................. 106

Styrningsfrågor ................................ 113

Effektivitetsfrågor .............................. 116

Verksamhetsinriktning .......................... 121

Tillsynsfrågor ................................. 124

Vissa omvärldsfrågor............................ 126

Vi har den brottslighet vi förtjänar................. 129

Reservation av Leif Bergdahl (nyd) .................... 131

1993/94: RR2

Bilaga

1 Fakta om svensk polis

1993/94:RR2

Bilaga

Kort historik

Sin nuvarande organisation fick polisväsendet i huvudsak genom be-
slut vid 1962 och 1964 års riksdagar, i samband med att polis-, åklagar-
och exekutionsväsendet förstatligades. Bakom reformen, som trädde i
kraft den 1 januari 1965, låg uppfattningen att polisdistrikten i allmän-
het var för små för att verksamheten skulle kunna bedrivas rationellt.
Antalet distrikt uppgick år 1964 till 554. Av dem hade 70 procent
färre än 10 polismän. Antalet stationeringar var 989. Det var svårt att
åstadkomma samlade polisinsatser eftersom personalen i princip var
bunden till distrikten.

1965 års reform innebar att antalet distrikt minskades till 119 med
528 s.k. polisstationeringar. Vidare inrättades kommunala polisnämn-
der med en rådgivande funktion. På länsplanet inrättades särskilda
tjänster som länspolischef vid alla länsstyrelser utom den i Gotlands
län. Länspolischefen skulle regelmässigt ha handläggnings- och beslu-
tanderätt i fråga om den operativa verksamheten i länet. I Stockholm,
Göteborg och Malmö fick polismästarna den funktion som i övrigt
tillkom länspolischeferna.

I samband med förstatligandet inrättades Rikspolisstyrelsen (RPS)
som central statlig polismyndighet, direkt underställd regeringen. Dess
uppgift blev att fortlöpande meddela allmänna råd och anvisningar om
hur polistjänsten skulle utövas samt bedriva tillsyn över polisväsendet.
Styrelsens rent operativa funktioner begränsades till att gälla säkerhets-
polisens arbete, trafikövervakning inom två eller flera län, visst bevak-
nings- och säkerhetsarbete samt riksomfattande spaningsverksamhet.

Den 1 januari 1973 ersattes de tidigare polisnämnderna av kommu-
nalt förankrade polisstyrelser.

Den 1 januari 1974 sammanslogs två polisdistrikt, nämligen Sunne
och Hagfors. Antalet distrikt blev därmed 118. Därefter har endast en
förändring av distriktsindelningen vidtagits, nämligen 1991, då Täby
och Danderyds polisdistrikt slogs samman.

På grundval av ett betänkande av 1975 års polisutredning lade
regeringen år 1980 fram förslag till allmänna riktlinjer för en refor-
mering av polisväsendet (prop. 1980/81:13). Riktlinjerna gällde bl.a.
polisens uppgifter, utbildning och organisation. Förslagen godkändes i
huvudsak av riksdagen (JuU 1980/81:24, rskr. 210). I enlighet med
beslutet tillsattes en kommitté, 1981 års polisberedning, för att behand-
la frågor om reformens genomförande. Beredningen lade fram en rad
betänkanden, bl.a. förslag om den rättsliga regleringen av polisens
verksamhet (SOU 1982:63).

Regeringen ansåg att riksdagen borde få ta ställning till riktlinjerna
för en reform i två steg. I januari 1984 överlämnades propositionen
1983/84:89 om polisens organisation, m.m. Riksdagen godkände i allt
väsentligt förslaget (JuU 1983/84:16, rskr. 182). Under år 1984 beslöt

riksdagen också om en ny rättslig reglering av polisverksamheten i en
polislag. Samtidigt infördes en polisförordning och en ny instruktion
för Rikspolisstyrelsen, senare ersatt av en ny instruktion (1989:773).

Den 1 oktober 1984 togs det första steget i genomförandet av
reformen. Det innebar ett nytt planeringssystem, stärkt medborgarin-
flytande genom bl.a. förstärkta befogenheter för polisstyrelserna röran-
de verksamhetens inriktning, en ny regional organisation i fyra län
(den s.k. länspolismästarmodellen, vissa inskränkningar av Rikspolis-
styrelsens rätt att meddela föreskrifter och leda polisverksamhet, en ny
organisation för Rikspolisstyrelsen och en ny utbildningsorganisation
med polishögskola inrättad som byrå vid Rikspolisstyrelsen.

Den 1 november 1985 fullföljdes reformen med förändringar som
bl.a. innebar en förstärkning av de regionala och lokala myndigheter-
nas inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördelning, ett
nytt system med en s.k. basorganisation och fria resurser, ökad frihet
för myndigheterna att förfoga över sin egen budget, en ny utbildnings-
ordning och ett stärkt medborgarinflytande på regional nivå.

Hösten 1990 godkände riksdagen en proposition om förnyelse inom
polisen (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuUl, rskr. 1). Enligt beslutet
borde verksamheten bli mera preventivt inriktad. Polisuppgifterna
borde renodlas så att polisen bättre kunde koncentrera sig på den
centrala funktionen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. 1
propositionen förutskickades också en översyn av den regionala polis-
organisationen.

I mars 1991 beslöt civilministern att inom departementet företa en
översyn av organisationsstrukturen inom polisväsendet. Av en till
beslutet fogad promemoria anges flera skäl till behovet av en organisa-
tionsöversyn, bl.a. den i förnyelsepropositionen aviserade övergången
till ett nytt budgetsystem.

Under 1991/92 års riksmöte godkände riksdagen riktlinjer för en ny
regional ledningsorganisation inom polisen (prop. 1991/92:52, JuU9,
rskr. 124). Beslutet innebar att en enhetlig ledningsorganisation på
regional nivå — den s.k. länspolismästarmodellen — infördes inom
polisen. I den nya organisationen, som trädde i kraft den 1 juli 1992,
är den regionala polischefen samtidigt chef för en av polismyndigheter-
na i länet. Endast på en punkt gick riksdagen emot regeringsförslaget.
I propositionen hade sålunda föreslagits att länspolismästaren i Öster-
götlands län skulle placeras i Linköpings polisdistrikt. Men riksdagen
fann inte skäl att beträffande Östergötland frångå principen om lokali-
sering av länspolismästaren till den största polismyndigheten i länet;
länspolismästaren borde alltså placeras i Norrköping.

I 1992 års budgetproposition redovisade föredragande statsrådet sina
överväganden rörande en lång rad frågor med anknytning till polisen,
bl.a. övergången till en ny budgetprocess och en ny anslagskonstruk-
tion. Den nya konstruktionen, som trädde i kraft den 1 juli 1992,
innebär i korthet att länen av regeringen tilldelas medelsramar. Hu-
vuddelen av dessa ramar fördelas sedan på de olika polisdistrikten i
länet. Med detta nya system får den enskilda polismyndigheten betyd-

1993/94:RR2

Bilaga

ligt större frihet att bestämma över användningen av tilldelade medel.
Det gäller t.ex. fördelningen på olika resurser såsom polismän, annan
personal och utrustning.

I 1993 års budgetproposition föreslås länsstyrelserna få besluta om
länets indelning i polisdistrikt.

Polisväsendets nuvarande organisation

Polisffågor handläggs numera inom regeringen av Justitiedeparte-
mentet.

Central statlig förvaltningsmyndighet är Rikspolisstyrelsen. Till Riks-
polisstyrelsen hör bl.a. Polishögskolan.

Regional polismyndighet är länsstyrelsen. På länsplanet finns vidare
en länspolismästare som samtidigt är chef för länets största polismyn-
dighet.

Den lokala polisorganisationen omfattar 117 lokala polismyndig-
heter som leds av en polisstyrelse och under denna av en polismäs-
tare! länspolismästare. Ställföreträdande polischef är en biträdande läns-
polismästare eller, som regel, en polisintendent. Polisstyrelsen består av,
förutom polischefen och hans ställföreträdare, ett antal valda ledamö-
ter, lägst sex och högst tio, vilket bestäms av länsstyrelsen. De valda
ledamöterna väljs av kommunfullmäktige i distrikt som omfattar en
kommun och i andra distrikt av landstinget. Till polisledningen hör
också eventuellt ytterligare polisintendenter samt polissekreterare.

Den lokala polismyndigheten kan under polisledningen vara organi-
serad på olika sätt. Enligt en vanlig organisationsform finns vid myn-
digheten ett kansli samt en ordningsavdelning och en kriminalavdel-
ning. Vid vissa myndigheter finns därutöver en trafikavdelning. Avdel-
ningarna leds vanligen av en kommissarie och kansliet av en kansliin-
spektör.

Inom ordningsavdelningen finns en övervakningssektion samt lokala
arbetsgrupper. Inom vissa polisdistrikt finns också kvarters- eller områ-
despoliser.

Kriminalavdelningen är organiserad på rotlar som kan vara lokala
eller regionala. Sistnämnda rotlar utför uppgifter också inom andra
polisdistrikt i länet. Exempel på regionala rotlar är tekniska rotlar,
narkotikarotlar och ekorotlar. Exempel på lokala rotlar är jour- och
spaningsrotlar, allmänna utredningsrotlar, stöldrotlar, bedrägerirotlar
och våldsrotlar. I vissa distrikt har två eller flera rotlar slagits samman
till större enheter. Vanligt är t.ex. att bedrägeri- och ekorotlarna lagts
samman.

I landet finns totalt 37 trafikavdelningar som sysselsätter ca 1 300
polismän. Trafikavdelningarna har alltid ett ansvarsområde som sträck-
er sig utanför det egna distriktet.

Vid vissa polismyndigheter har ordningsavdelning och kriminaiav-
delning slagits samman.

1993/94:RR2

Bilaga

Till polisväsendet hör också Statens kriminaltekniska laborato-
rium, som utför kriminaltekniska undersökningar åt i första hand
polis, åklagare och domstolar. Antalet anställda är ca 100. Chefsmyn-
dighet är Rikspolisstyrelsen.

Antalet anställda inom polisväsendet har under den senaste tjugoårs-
perioden mer än fördubblats, vilket framgår av följande tabell. Särskilt
markant är ökningen av den administrativa personalen. Det bör beto-
nas att antalet anställda betydligt överstiger antalet inrättade tjänster,
särskilt beträffande den sistnämnda personalkategorin.

1993/94:RR2

Bilaga

Kategori Antal anställda bud- getåret 1971/72	Antal anställ- da år 1991 (okt.)	Förändring, procent
Polischefsper- 254 sonal	352	+ 39
Övrig poiisper- 13 371 sonal	17 850	+ 33
Administrativ 2 706 personal	15 509	+ 473
Totalt 16 331	33 711	+ 106

(Källor: prop. 1972:1, bil. 4 samt RPS)

Tillförlitlig statistik som möjliggör internationella jämförelser av polis-
täthet finns inte. Enligt uppgifter som emanerar från en holländsk
ministeriehandläggare vid FBI NA Retraining och som tillställts Riks-
polisstyrelsen förefaller EG-länderna i genomsnitt ha en polistäthet
som väsentligt överstiger Sveriges. Exempelvis skulle antalet poliser
per 1 000 invånare uppgå till 4,7 i Portugal, 4,5 i Italien och 4,4 i
Frankrike. Lägst av EG-länderna — och i nivå med Sverige — skulle
Danmark hamna, med 2,6 poliser per 1 000 invånare. Uppgifterna är
dock knappast jämförbara. I många länder finns olika slags "poliskå-
rer". Vilka som ingår eller exkluderats är inte klart, inte heller hur
antalet "poliser" beräknats.

Polisiär verksamhetsindelning

Polisiär verksamhet kan indelas på olika sätt. Enligt en indelnings-
grund är verksamheten preventiv, repressiv eller hjälpande.

Verksamheten kan också indelas enligt följande modell som för
övrigt legat till grund för polisens egen uppföljning av sin resursan-
vändning:
brottsförebyggande verksamhet, som omfattar extern information och
teknisk rådgivning, samarbets- och kontaktverksamhet, undervisning i
trafiklagstiftning och undervisning i lag och rätt,

övervakningsverksamhet (utom trafikövervakning), som omfattar sta-
tionstjänst och arbetsledning m.m., kvarterspolisverksamhet, allmän
övervakning, fotpatrullering, övrig allmän övervakning, utrycknings-
verksamhet och särskild övervakning (övervakning av flygplatser
m.m.),

trafikövervakning, som omfattar inre arbetsledning m.m., hastighets-
övervakning, fordonskontroll och allmän trafikövervakning,
allmän och socialpolisiär spaning, som omfattar inre arbetsledning,
spaningsregistrering och spaningsverksamhet,

kriminalpolisverksamhet, som omfattar inre arbetsledning m.m., brotts-
och personspaning, teknisk undersökning, utredning av narkotikabrott,
utredning av ekonomiska brott, utredning av våldsbrott, utredning av
tillgreppsbrott, utredning av bedrägeribrott, utredning av övriga krimi-
nalbrott, utredning av trafikbrott och utredning av övriga brott,
serviceverksamhet, som omfattar dagreceptionstjänst, polismyndighets-
ärenden, fjällräddningsverksamhet, sjöräddningsverksamhet och övrig
hjälp- och räddningsverksamhet,

utbildning,

övrig verksamhet, som omfattar verksamhet som inte redovisas på
annan plats.

Polisväsendets kostnader

Medel för polisväsendet anvisas under fem olika anslag på andra
huvudtiteln (Justitiedepartementet). För innevarande budgetår har un-
der tre av dessa anslag anvisats totalt 9 862 miljoner kronor enligt
följande:

Anslag Belopp, kronor

B 1. Rikspolisstyrelsen 566 630 000

B 4. Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) 38 923 000

B 5. Lokala polisorganisationen 9 256 527 000

Härutöver anvisas medel till säkerhetspolisen enligt särskilt reglerings-
brev. Polishögskolan är en s.k. 1 000-kronorsmyndighet.

Den totala anslagstilldelningen respektive förbrukningen har sedan
budgetåret 1980/81 utvecklats på följande sätt (beloppen har avrundats
till hela miljontal kronor).

1993/94:RR2

Bilaga

1993/94:RR2

Budgetår	Anvisade medel inkl, reservationer, miljoner kronor	Förbrukade medel, miljoner kronor	Merutgift, procent
1980/81	3 769	4 092	9
1981/82	3 973	4 424	11
1982/83	4 610	4 829	5
1983/84	4 787	5 216	9
1984/85	4 954	5 499	11
1985/86	5 207	5 868	13
1986/87	5 827	6 349	9
1987/88	6 108	6 649	9
1988/89	6 579	7 186	9
1989/90	6 982	8 724	25
1990/91	8 051	9 966	24
1991/92	9 262	10 551	14
1992/93	10 262

Polisresurserna har vuxit snabbare än inflationen. Sålunda har de
anvisade medlen, inklusive ingående reservationer, mellan budgetåren
1980/81 och 1991/92 ökat med ca 146 procent. Under samma period
har konsumentpriserna stigit med ca 130 procent.

Polisväsendet har i genomsnitt under den angivna tidsperioden
förbrukat 13 procent mer medel än vad man disponerat i form av
anslag och reservationer. Hur stor andel härav som kan förklaras med
merkostnader för ingångna löneavtal kan inte bedömas.

Hur skicklig är den svenska polisen?

Som framgått tidigare är det mycket svårt att mäta resultat av polisar-
bete. Det råder brist på såväl produktivitets- som effektivitetsmått.

I Rikspolisstyrelsens fördjupade anslagsframställning (FAF 1992/93—
1994/95) finns en relativt utförlig resultatanalys avseende Rikspolisstyr-
elsen, Polishögskolan, den lokala polisorganisationen respektive Sta-
tens kriminaltekniska laboratorium. Beträffande den lokala polisorga-
nisationen anges inledningsvis uppgifter och mål samt arbetets allmän-
na inriktning. Därefter redovisas tillgängliga resurser i kronor, fastpris-
beräkningar för budgetåren 1986/87—1990/91 respektive årsarbetskraf-
ter för kalenderåren 1986—1990. Det konstateras att samtidigt som
resurserna i kronor räknat har ökat med 6 procent har antalet årsar-
betskrafter minskat med ca 3 procent.

1 fråga om övervakningsverksamheten redovisas resursutvecklingen
totalt under perioden och resursernas fördelning på olika aktiviteter.
Totalt har resurserna minskat med 10 procent. Relativt sett mest har
fotpatrulleringen minskat, med 43 procent, därnäst kvarterspolisverk-
samheten med drygt 22 procent. Utryckningsverksamheten har som
enda aktivitet ökat med 6 procent.

Rikspolisstyrelsens enda kommentar till materialet är att utveckling- 32

en när det gäller resursernas fördelning på aktiviteter "stämmer väl

överens med den önskade långsiktiga utvecklingen". Detta uttalande
kan syfta på utryckningsverksamheten som ökat sin andel av den
allmänna övervakningen. Beträffande utryckningsverksamheten, som
för övrigt synes tillmätas stort intresse, konstateras vidare bl.a. att
kötiden, alltså den tid det tar innan det finns en bil att skicka, ökat
med en dryg minut och att "polis-på-plats-tiden" ökat med 2,7 minu-
ter.

I fråga om trafikövervakningen sägs målet vara att minska antalet
trafikolyckor och andelen svåra olyckor, att upprätthålla "en viss grad
av regelefterlevnad", att öka framkomligheten och att förbättra trafik-
miljön. Rikspolisstyrelsen konstaterar dock att det inte är lätt att mäta
måluppfyllelsen, eftersom trafikolyckor ofta är en konsekvens av ett
stort antal samverkande faktorer. Dock hänvisar man till forsknings-
projekt som visar på goda effekter av ökad trafikövervakning.

Vidare framgår att antalet årsarbetskrafter för trafikövervakning to-
talt minskat med ca 4 procent. Av en tabell rörande "prestationsmix-
en" framgår att polisens produktion, mätt i antalet rapporterade tra-
fikbrott, varit i stort sett oförändrad.

Beträffande utredningsverksamheten konstateras att antalet inkomna
ärenden ökat under perioden, med 28 procent för ekonomiska brott,
med 6 procent för narkotikabrott, med 24 procent för våldsbrott, med
11 procent för tillgreppsbrott, med 6 procent för bedrägeribrott samt
med 8 procent för övriga kriminalbrott.

Som mått på hur väl polisen hinner med sina utredningsuppgifter
har valts antalet ärenden som under ett år redovisats för åklagarens
eller annan myndighets bedömning i procent av antalet under samma
år inkomna ärenden. Detta mått bortser från alla de ärenden som
polisen utreder men av olika skäl själv lägger ner (gärningen ej brott,
brott ej styrkt, ej spaningsresultat m.m). Beträffande ekonomiska brott
ingår i nämnaren också den ingående ärendebalansen.

Med detta mått har produktionen minskat för samtliga brottstyper,
från 1 procentenhet för våldsbrott, tillgreppsbrott och bedrägeribrott
till 5, 8 respektive 16 procentenheter för övriga kriminalbrott, narkoti-
kabrott och ekonomiska brott.

Som mått på produktiviteten, alltså resultatet satt i relation till
resursinsatsen, har valts antalet till annan myndighet redovisade ären-
den i relation till antalet nedlagda personaltimmar. Med detta mått
framträder en splittrad bild. För narkotikabrotten, våldsbrotten, till-
greppsbrotten och bedrägeribrotten redovisas en ökad produktivitet
med mellan 2 och 17 procentenheter. När det gäller övriga krimi-
nalbrott (-2 procentenheter) och, framför allt, de ekonomiska brotten
(-13 procentenheter) har produktiviteten i stället minskat. Sistnämnda
förhållande förklaras med att ekobrotten blivit alltmer kvalificerade.

När det slutligen gäller andra polisaktiviteter, alltså brottsförebyg-
gande verksamhet i traditionell mening, service m.m., används som
resultatmått endast antal årsarbetskrafter.

Genomgången av Rikspolisstyrelsens resultatanalys visar tydligt på
svårigheterna att mäta polisverksamhet. "Output" blir ofta detsamma
som "input", dvs. resultatet av en verksamhet uttrycks i termer av

1993/94: RR2

Bilaga

3 Riksdagen 1993/94. 2 saml. Nr RR2

insatta resurstimmar. Beträffande trafikövervakningen används härut-
över antalet rapporter som resultatmått. Inom utredningsverksamheten
uttrycker man resultatet antingen som antalet till annan myndighet
redovisade ärenden (produktion), alternativt som andel redovisade
ärenden av inkomna eller som antal redovisade ärenden i förhållande
till resursinsatsen (produktivitet).

Inget av de av Rikspolisstyrelsen utnyttjade måtten är användbart för
att mäta hur väl polisen lever upp till sina övergripande mål, nämligen
att ge allmänheten trygghet, att minska brottsligheten och att i övrigt
tillgodose allmänhetens krav på service. Hur väl polisen uppfyllt dessa
mål ger inte resultatanalysen någon uppfattning om.

Övervakningsverksamheten, t.ex., har som mål bl.a. att förebygga och
förhindra brott och ordningsstörningar, att rycka ut och ingripa när
allmänheten begär hjälp och att vara kontaktskapande. Graden av
måluppfyllelse kan inte utläsas. Möjligen kan det ses som ett mått på
resultatförbättring att andelen övervakningstid som upptas av utryck-
ningar har ökat. Vidare kan det ses som mått på resultatförsämring att
de kontaktskapande aktiviteterna kvarterspoiisverksamhet och fotpat-
rullering har minskat starkt.

Polisens irafikö verv åkning sägs ha som mål att minska antalet olyck-
or och andelen svåra olyckor, att upprätthålla regelefterlevnaden, att
öka framkomligheten och att förbättra trafikmiljön. Inget av de två
tillämpade resultatmåtten, nämligen antalet erhållna resurstimmar re-
spektive antalet utfärdade rapporter, kan sägas ge någon uppfattning
om i vilken grad de angivna målen har uppnåtts.

Polisens utredningsverksamhet har som mål att beivra begångna brott
och, indirekt, att förebygga och förhindra brottslighet. Här kan de
utnyttjade måtten ge en begränsad uppfattning om hur framgångsrik
verksamheten varit, nämligen i termer av ärendegenomströmning, hur
väl man håller takt med ärendeinströmningen samt hur mycket man
får ut per insatt resurstimme. Vad som framför allt saknas är ett
kvalitetsmått, ett mått på effektiviteten där också kvalitetsaspekterna
beaktas. Utan ett sådant mått är det i princip omöjligt att säga om den
ökade produktiviteten när det gäller att utreda t.ex. vålds- och bedräge-
ribrott beror på att polisen blivit duktigare eller om ärendena blivit
enklare. Lika svårt är det att avgöra om polisen arbetar långsammare
eller blivit mera oskicklig när det gäller att göra ekobrottsutredningar,
eller om brottens svårighetsgrad har ökat.

Man kan sammanfattningsvis konstatera att det finns en ambition att
resultatstyra polisverksamhet men att det råder brist på mått som på
ett acceptabelt sätt mäter resultatet, trots att Rikspolisstyrelsen gjort
stora ansträngningar att finna sådana. Bakom ett försök att på ett
sammanfattande sätt bedöma effektiviteten i polisiär utredningsverk-
samhet står polisforskaren Johannes Knutsson.

Knutsson har i rapporten En vägledning för analys av utredningsverk-
samheten — effektivitetsvärden år 1988 (RPS Forskning 1990:2) kon-
struerat en modell för mätning av effektiviteten i polisiär utrednings-
verksamhet.

1993/94:RR2

Bilaga

Modellen bygger på alt den i ett polisdistrikt registrerade uppkla-
ringsprocenten (Ur) jämförs med den förväntade uppklaringsprocenten
(Uf). skillnaden mellan dessa två procenttal ger ett mått på effektivite-
ten (E).

Den registrerade uppklaringen (Ur) hämtas från Statistiska central-
byråns listor över anmälda och uppklarade brott (brottsbalksbrott).
Den förväntade uppklaringen (Uf) tas fram med en modell, där
omgivningsfaktorer som påverkar möjligheten till uppklaring ingår.
Faktorerna Sngas in av tre indikatorer, nämligen

-andel svåruppklarade brott (S)

- brottstäthet, dvs. antal anmälda brottsbalksbrott per invånare (B)
samt

- tätortsgrad (T), andel invånare i tätort.

S-värdet erhålls genom att man först summerar antalet anmälda
stöldbrott (exkl. butiksstölder) med antalet skadegörelsebrott, antalet
ailmänfarliga brott och antalet brott mot allmän ordning. Summan
divideras sedan med antalet anmälda brottsbalksbrott.

Med hjälp av modellen har polismyndigheterna rangordnats efter
effektivitetsvärde år 1988. Högst kom Karlstad, Vetlanda och Sollefteå
med E-värden om 10, 8 respektive 5. Lägsta värden hade Sandviken
(-12), Vilhelmina (-14) och Simrishamn (-15).

Med Johannes Knutssons modell för effektivitetsmätning har polis-
myndigheterna fatt ett analysredskap. Det förefaller emellertid inte
som om modellen har kommit i något mera allmänt bruk, kanske
därför att den är förhållandevis komplicerad.

Dåliga förundersökningsprotokoll

Revisorernas granskning har gett många exempel på att svensk polis av
i dag generellt sett besitter hög kompetens. Det är emellertid naturligt
att det finns problem i en verksamhet som präglas av den personalpoli-
tiska ambitionen att en polisman skall vara lämpad att utföra i princip
alla polisiära sysslor. Ett konkret exempel på illa utförd verksamhet
skall lämnas.

Vid ett möte på åklagarmyndigheten i Stockholm år 1989, vid vilket
bl.a. länspolismästaren i Stockholms län deltog, framfördes från åkla-
garhåll kritik rörande brister i polisens förundersökningsprotokoll vid
vissa rotlar. På begäran av länspolismästaren samlade åklagarna ihop
ett antal bristfälliga protokoll. Utifrån dessa protokoll upprättades
inom Stockholmspolisens kriminalavdelning en förteckning med de
vanligast förekommande bristerna. Handläggare var såväl aspiranter,
assistenter, inspektörer som kommissarier.

Bland bristerna noterades allmänt röriga och osystematiserade proto-
koll, framför allt i mål med flera misstänkta, speciellt ungdomsmål.
Vidare anmärktes på att målsägandebegreppet inte utformades korrekt
och att den misstänkte inte alltid hördes om allt som var relevant. Då
flera begått brott tillsammans och någon var under 15 år missade man

1993/94 :RR2

Bilaga

ibland att höra den sistnämnde. I förhörsprotokoll skrevs ofta att den
misstänkte erkände trots att det av hans berättelse framgick att han
hade diverse invändningar. Ytterligare en lång rad brister angavs.

Vid en utfrågning som revisorerna hade i februari 1992 med företrä-
dare för bl.a. åklagarväsendet framkom ytterligare vissa synpunkter i
ämnet:

Förundersökningen ligger till grund för beslut i åtalsfrågan. Därför
måste förundersökningen vara uttömmande. Alla rekvisit måste tas
UPP

Det finns många brister i de förundersökningar där polisen är
förundersökningsledare. Någon förbättring uppges inte ha inträtt sedan
år 1989 då ovan redovisade förteckning upprättades. Bl.a. av det skälet
finns inte anledning att utvidga området för polisledda förundersök-
ningar.

En orsak till att förundersökningar blir dåliga kan vara att kommis-
sarien inte håller kontakt med ärendena. Distriktet är stort och chefen
tvingas syssla med administration.

Ofta görs utredningarna av administrativ personal utan polisiär
utbildning. Dessa utredningar blir ofta torftiga. När aspiranter sätts att
göra utredningar utan ordentlig handledning blir också resultatet ofta
dåligt. Ibland lär det vara så att upp emot 15 aspiranter har en enda
handledare.

Skälen till att de polisledda förundersökningarna brister i kvalitet
sammanfattades i några punkter:

- Det förekommer ingen bra handledning.

- Det krävs en aktiv förundersökningsledning.

- Polisen måste ha bättre utbildning för att klara utredningarna.

Polishögskolan borde bygga ut undervisningen.
-Utredningsverksamheten har ingen status. Det är ingen "action".

- Lönerna är lägre.

-Arbetet upplevs som trist.

- Man bör befordra duktiga utredare. Men risken är att de då hamnar
på platser där deras skicklighet inte tas till vara.

- Man bör inrätta tjänster med högre lön och bättre status för duktiga
utredare.

Frågan om de polisledda förundersökningarnas kvalitet behandlas bl.a.
av Aklagarutredningen 90.

Hur får man fart på en utredningsavdelning?

Ovan har redovisats hur Rikspolisstyrelsen försökt mäta produktivite-
ten inom utredningsverksamheten genom att sätta antalet till åklagaren
eller annan myndighet redovisade ärenden i relation till antalet nedlag-
da resurstimmar. Där redovisas också svagheterna med detta mått
liksom över huvud taget svårigheterna att utvärdera polisiär utred-
ningsverksamhet. Chefen för span- och jourroteln i Kalmar mäter
resultatet av verksamheten genom att sätta antalet ärenden som lett
fram till minst "skälig misstanke" i relation till samtliga inkomna
ärenden (se avsnitt 3).

1993/94:RR2

Bilaga

Måtten ger självfallet indikationer på hur bra verksamheten funge-
rar. I framför allt ett litet distrikt kan samtidigt ett enda komplicerat
mordfall fullständigt förrycka resultatet.

Att mätsvårigheterna är uppenbara hindrar inte att ansvariga chefer
inom polisen kan ha en mycket bra uppfattning om vilka av hans
utredare som arbetar snabbt och effektivt och vilka som inte gör det.
Det finns också mycket en chef kan göra för att få fart på utrednings-
verksamheten, öka entusiasmen och förbättra resultatet.

Solnapolisens modell

Ett försök att skapa dynamik i verksamheten skall redovisas. Exemplet,
som säkert har sina motsvarigheter på andra håll, avser kriminalavdel-
ningen vid Polismyndigheten i Solna. I det recept som där tillämpas
för en effektivare utredningsverksamhet ingår bl.a. följande ingredien-
ser:

-Aktiv arbetsledning. Härmed menas att förundersökningsledarskapet
har delegerats till rotelcheferna och till vakthavande befäl vid ord-
ningsavdelningen.

-Administrativ rationalisering, främst innebärande ett ökat utnyttjan-
de av administrativ personal.

- Direktavskrivning av "hopplösa" ärenden.

-Ökad samverkan med ordningsavdelningen. Målet är att ordningsav-
delningen skall slutföra alla ärenden av enkel natur. Bakom denna
"filosofi" — som för övrigt är väl spridd inom polisväsendet, åtmin-
stone i teorin — ligger övertygelsen att det som tar minuter att
ordna "på gatan" kan ta dagar och veckor om det lämnas över till
kriminalavdelningen. Kanske 30 procent av alla inkommande ären-
den är av det slaget att de enkelt kan klaras upp på detta sätt.

Så här går det till när inkomna ärenden fördelas inom Solnapolisens
kriminalavdelning.

Vid "morgonbönen" tar man upp alla ärenden som kommit in
under dygnet — eller helgen. Föredragande är vakthavande befäl vid
ordningsavdelningen. Efter föredragningen tar chefen för kriminalav-
delningen över och beslutar om ärendenas fortsatta handläggning.
Därvid arbetar han enligt principen att "allt kassationsmaterial skall
bort". Med kassationsmaterial menas ärenden av typ cykelstölder och
andra stölder där utsikterna till framgång är utomordentligt små och
inte står i rimlig relation till arbetsinsatsen. Normalt finns beträffande
dessa ärenden inga särskilda uppgifter som kan underlätta lösningen,
t.ex. vittnesuppgifter, spår, godsmärkning m.m. På detta sätt direktav-
skrivs ca 40 procent av alla inkommande ärenden och föranleder inget
ytterligare arbete utöver arkivering. På brottsanmälan (A 2-blanketten)
anges då att förundersökning inte inleds på den grunden att spanings-
uppslag saknas.

Inom Solnapolisen finns också ett system för kvalitetssäkring. Sålun-
da far inga ärenden lämna huset förrän undersökningsprotokollet lästs
och godkänts av chefen för kriminalavdelningen. Härvid kontrolleras i
första hand att utredningen innehåller alla uppgifter som åklagaren

1993/94:RR2

Bilaga

behöver för att kunna fatta beslut i åtalsfrågan. Bl.a. skall utredningen
ge svar på frågan vad som har hänt, när det hände, hur det gick till,
vem eller vilka som gjorde det och varför.

Riksrevisionsverkets rapport rörande utredningsverksamheten m.m.

Riksrevisionsverket har i en i december 1992 redovisad gransknings-
rapport Effektivare brottsutredningar (F 1992:36) presenterat ett antal
rekommendationer syftande till en effektivisering av den brottsutredan-
de verksamheten. Förslagen går bl.a. ut på ökat samarbete mellan polis
och åklagare, kvalitetssäkring av utredningarna, ökad samverkan mel-
lan ordnings- och kriminalpolisen, utbyggd datorisering, ökad satsning
på kompetensutveckling samt en renodling av polispersonalens uppgif-
ter. I sistnämnda hänseende föreslås bl.a. att polismyndigheterna ut-
nyttjar de ökade möjligheterna att omfördela resurserna mellan poli-
ser, administrativ personal och teknisk utrustning för att skapa ett
bättre administrativt stöd och renodla polisernas arbetsuppgifter.

Ett ökat utnyttjande av administrativ personal föreslås för övrigt även
av Trafikpolisutredningen (SOU 1992:81). Sådan personal skall i möj-
ligaste mån fullfölja rapporter som inte kunnat avslutas på filtet samt
dessutom medverka även ute på filtet, t.ex. genom att biträda med
dokumentationen vid hastighetsövervakning eller trafiknykterhetskon-
troller.

Vem ser till polisen?

På ett övergripande plan har regeringen (Justitiedepartementet) ansva-
ret för att polisväsendet fungerar på det sätt som statsmakterna beslu-
tat.

Hittills har regeringen enligt Justitiedepartementet ansett sig ha haft
en hygglig bild av förhållandena inom polisen, bl.a. tack vare den
starkt centraliserade styrning av bl.a. organisation, tjänster och medels-
tilldelning som statsmakterna utövat. — Genom budgetdialogen, såväl
den formella som den informella, har regeringen skaffat sig en uppfatt-
ning om polisväsendets funktion. Källor härvidlag har varit den årliga
anslagsframställningen från Rikspolisstyrelsen och kontakter med
verksledningen. Härutöver har departementet efter hand byggt upp ett
informellt nät av kontakter inom den regionala och lokala polisorgani-
sationen och genom dessa kunnat skaffa sig mera direkt eller komplet-
terande information. Resor till polisdistrikten har också ingått i arbets-
sättet. Dessa sägs dock minskat i antal under senare år till följd av
arbetsbelastningen.

När det gäller budgetuppföljningen har departementet tagit del av
Riksrevisionsverkets revisionsrapporter. Som tidigare nämnts har Riks-
polisstyrelsen tidigare fått kritik för s.k. orena bokslut. Detta ledde till
att departementet vidtog åtgärder. Rikspolischefen kallades upp till
statsrådet för samtal. I ett kommande regleringsbrev togs in skrivningar
rörande vikten av att Rikspolisstyrelsen i fortsättningen följde Riksrevi-

1993/94:RR2

Bilaga

sionsverkets rekommendationer. Sedan kontrollerade departementet att
så skedde. Enligt departementet har Rikspolisstyrelsen bättrat sig i
redovisningshänseende.

Även om Rikspolisstyrelsens fördjupade anslagsframställningar —
särskilt den rörande perioden 1992/93—1994/95 — har innehållit ut-
förliga resultatanalyser, har departementet efter hand insett att dessa
inte på ett tillfredsställande sätt besvarar viktiga frågor rörande verk-
samhetens utveckling. Bl.a. anses den hittills kanske främsta källan,
Rikspolisstyrelsens resursanvändningsstatistik, inte tillräckligt väl åter-
spegla de faktiska förhållandena. Vidare bedöms den starka utveckling-
en mot ett decentraliserat polisväsende försvåra överblicken. Av bl.a.
dessa skäl har Rikspolisstyrelsen i regleringsbrevet för 1992/93 ålagts
att i sin kommande årsredovisning effektuera en lång beställning av
specialredovisningar.

Sålunda skall Rikspolisstyrelsen bl.a. redovisa hur och i vilken
omfattning statsmakternas mål och riktlinjerna har förverkligats, sär-
skilt vad gäller brottsförebyggande verksamhet, kvarterspolisverksam-
het, fotpatrullering och synlighet, verksamhet inriktad mot ungdomar,
verksamhet inriktad mot vaneförbrytare, brottsutredande verksamhet
m.m.

Vidare krävs en redovisning av verksamhetens resultat och effektivi-
tet såsom genomströmning av olika ärenden, ingripanden av olika slag,
polis-på-plats-tider och andra mått.

När det gäller resurs- och ekonomifrågor krävs en redogörelse för
gjorda insatser samt kostnader för olika aktiviteter.

Utrustningssituationen skall belysas, bl.a. när det gäller investeringar
på central, regional och lokal nivå. Redovisningen skall också innefatta
en översikt av materielläget inom polisen, t.ex. i fråga om fordon,
radiostationer och PC, ålder och skick.

Beställningen i övrigt upptar utrustningsfrågor, personalfrågor och
utbildningsfrågor m.m.

Under hösten 1992 har Justitiedepartementet inlett ett projekt som
syftar till att tillsammans med Rikspolisstyrelsen vidareutveckla upp-
följningssystemet för polisen.

En viktig tillsynsfunktion utövas av Riksdagens ombudsmän JO. Om-
kring 10 procent av de klagoärenden JO årligen avgör avser polisvä-
sendet, vilket framgår av följande tablå.

1993/94:RR2

Bilaga

Verksamhets-	Antal klagoärenden rörande	Andel av samtliga
år	polisväsendet	ärenden
1989/90	324	9,3
1990/91	395	10,8
1991/92	430	10,1

Härtill kommer ett drygt tjugotal s.k. initiativärenden per år rörande
polisväsendet.

Endast en liten andel av polisärendena ger anledning till kritik från
JO:s sida. Av de sammanlagt 430 avgjorda klagoärendena verksamhets-
året 1991/92 föranledde 26, motsvarande 6 procent, erinran eller
annan kritik. I ytterligare 2 fall väcktes åtal eller vidtogs disciplinär
åtgärd. I 6 fall inleddes förundersökning som lades ner utan åtal.
Flertalet av de ärenden som föranleder kritik rör polisens användning
av tvångsmedel mot enskilda, t.ex. kroppsvisitation och husrannsakan.
Enligt den tjänsteman vid JO-ämbetet som bereder polisärendena rör
det sig oftast om brist på kunskap om gällande regier, alltså inte om ett
medvetet åsidosättande av lagstiftningen.

Så långt regeringens och JO:s tillsyn. När det gäller tillsyn i
övrigt finns bestämmelser i polislagen (1984:387), polisförordningen
(1984:730) och i instruktionen för Rikspolisstyrelsen (1989:773).

Av 7 § polislagen framgår att Rikspolisstyrelsen är central förvalt-
ningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta.

Rikspolisens tillsynsuppgifter preciseras i myndighetsinstruktionen
(1989:773, senast ändrad genom 1992:772). Därav framgår (2 a §) att
Rikspolisstyrelsen i sin tillsynsverksamhet särskilt skall beakta att
statsmakternas prioriteringar och riktlinjer Sr genomslag, att poli-
sverksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhe-
tens krav samt att förvaltningen fungerar väl.

Om dessa mål inte uppnås eller annat framkommer som visar att
verksamheten inte bedrivs tillfredsställande skall styrelsen genom påpe-
kanden och anmaningar eller på annat sätt söka åstadkomma rättelse.
Vid behov skall Rikspolisstyrelsen anmäla förhållandet till regeringen.

I en ny paragraf som föranletts av länsstyrelsernas delvis nya roll
inom polisväsendet (2 b §) sägs att sådan tillsyn som gäller förhållan-
den vid en viss polismyndighet i första hand bör inriktas på de
polismyndigheter till vilka de regionala chefcfunktionerna är lokalise-
rade. Ärenden som gäller andra polismyndigheter far överlämnas till
länsstyrelsen.

Av 6 § polislagen framgår att länsstyrelsen är länets högsta polisor-
gan och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndig-
heterna i länet.

I 3 kap. 2 § polisförordningen stadgas, på motsvarande sätt som för
Rikspolisstyrelsen på det centrala planet, att länsstyrelsen särskilt skall
se till att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer far genomslag i
polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av
rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen fungerar väl.

Rikspolisstyrelsen utövar sin tillsynsfunktion främst genom insam-
ling och bearbetning av statistik samt genom inspektioner.

1993/94:RR2

Bilaga

Tillsyn genom datainsamling

Som exempel på statistik som regelbundet insamlas och bearbetas kan
nämnas följande:

Uppgifter om utredningsbalanser, personalinsatstider m.m.

Varje polismyndighet skall fyra gånger per år sända in uppgifter om
utredningsbalans, personalinsatstid m.m. till Rikspolisstyrelsen. För
ändamålet finns särskilda blanketter, populärt benämnda "Rosa pan-
tern". För olika kategorier av brott skall anges antal anmälning-
ar/ärenden med fördelning på ålder. Ärendebalanserna skall också
fördelas på arbetsenheter (rotlar m.m.).

Vidare skall för varje ärendegrupp redovisas ingående balans, antal
under perioden inkomna ärenden, antal under perioden av polisen
nedlagda ärenden med angivande av nedläggningsgrund, antal till
annan myndighet redovisade ärenden samt antal insatstimmar med viss
funktionsuppdelning. Dessutom skall bl.a. anges antal utförda
brottsplatsundersökningar och antal spaningsbeställningar.

Statistiken bearbetas sedan av Rikspolisstyrelsen och redovisas lö-
pande i s.k. Särskild redovisning för varje polismyndighet (A), för
regional verksamhet länsvis (B) samt för samtliga polismyndigheter
(C). Dessutom görs för olika distriktskategorier särskilda datalistor
över ärendebalansens åldersfördelning samt över inkomna och redovi-
sade ärenden.

Statistik rörande personalläget

På särskild blankett skall varje polismyndighet årligen och med upp-
delning på olika organisatoriska enheter redovisa bl.a. antalet tjänster,
antalet anställda, antalet vakanser (med viss fördelning på tjänsteställ-
ning), antalet frånvarande, antalet vikariatsförordnanden, antalet poli-
smän utan s.k. tablåtjänst, antalet "tillkommenderade" samt den faktis-
ka personaltillgången. Även antalet nyanställda och avgångna skall
anges.

Ingripanderutinen

Varje månad skall polismyndigheterna till Rikspolisstyrelsen insända
s.k. ingripandemeddelanden (IM) för föregående månad. Ingripanderu-
tinen skall ge underlag för planering och uppföljning av övervaknings-
tjänsten samt underlätta budgetarbetet. Bakom rutinen finns uppfatt-
ningen att det från verksamhetssynpunkt är av "största betydelse" att
åtgärder vidtas för att höja effekten av övervakningstjänsten.

IM-blanketten skall fyllas i för varje utryckning/ingripande som
bryter den planerade rutinmässiga övervakningen. "Med utryck-
ning/ingripande avses alla ingripanden till vilka beordras polispatrull
eller som av sådan rapporteras till förbindelsecentral (motsvarande)
under förutsättning att ingripandet inneburit ett inte obetydligt avbry-
tande av det planerade övervakningsuppdraget."

På varje blankett anges bl.a. typ av händelse enligt särskilt kodsche-
ma med 40 punkter (barn borta, olaga jakt, bedrägeri, brand, lägen-
hetsbråk osv.) samt åtgärd enligt särskilt kodschema (ordningsbot,
rapporteftergift, medling/tillsägelse, ej spaningsresultat osv.). Vidare
anges bl.a. tidpunkt då uppdraget beordrades samt då uppdraget påbör-
jades, avslutades på platsen respektive helt avslutades.

1993/94 :RR2

Bilaga

På grundval av IM-blanketterna sammanställs utförlig statistik som
distribueras till polisdistrikten.

Anmälnings rutinen

Anmälningsrutinen innehåller olika blankettset, bl.a. för allmän anmä-
lan, anmälan rörande fordon och anmälan rörande båt/båtmotor.

Den allmänna anmälan innehåller fyra blanketter (A 1—4) som till
vissa delar är gemensamma, till andra specifika. I anmälan finns rutor
för uppgifter om målsäganden, anmälaren, skäligen misstänkt/miss-
tänkta, brottets art, tidpunkt för brottet, brottsplats, vissa övriga uppgif-
ter om brottet (tillvägagångssätt, spår, vittnen, signalement, godsför-
teckning m.m.).

På A 2-blanketten anges vissa beslut med anledning av anmälan,
t.ex. att förundersökning inte inleds och skäl härtill (spaningsuppslag
saknas, gärningen ej brott osv.) eller att förundersökning nedläggs och
skäl till detta (ej spaningsresultat, brott kan ej styrkas osv.).

Brottsanmälan ligger till grund dels för förundersökningen och
ärendets fortsatta hantering, dels för en mycket omfattande rättsstatis-
tisk insamling och bearbetning inom Rikspolisstyrelsen och Statistiska
centralbyrån. Bl.a. gör styrelsen en månadsvis sammanställning över
antal anmälda brott av olika kategorier i de olika distrikten och med
fördelning på veckodag, dygnstimmar, delområde osv.

Ordningsbotstatistik

Bestämmelser och allmänna råd har intagits i en särskild handbok. För
ordningsföreläggande finns två blanketter, A att användas av fotpatrul-
lerande polis och B att användas av bil- och mc-buren polis. Rikspolis-
styrelsen bevakar att förelägganden godkänns och betalas.

Styrelsen ger bl.a. ut kvartals- och distriktsvisa listor över utfärdade
förelägganden med fördelning på förseelsetyp enligt särskilt kodsche-
ma.

Inspektionsverksamheten

Rikspolisstyrelsen har fram till och med år 1991 genomfört samman-
lagt 159 fullständiga inspektioner av den lokala polisorganisationen.
De fördelar sig mycket ojämnt över åren. Som mest har Rikspolisstyr-
elsen hunnit med 18 inspektioner på ett år men under fyra år — 1967,
1979, 1986 och 1987 — har inte en enda inspektion genomförts.
Under femårsperioden 1987—1991 gjordes sammanlagt 23 inspektion-
er. Av distrikten har 71 besökts en gång, 31 distrikt har besökts två
gånger, 6 distrikt har besökts tre gånger medan 2 har blivit föremål för
fyra inspektioner. Sammanlagt 8 distrikt har aldrig besökts.

En inspektion av Polismyndigheten i Karlstad den 10 och 11 april
1991 tog sin utgångspunkt i vissa uttalanden i den s.k. förnyelsepropo-
sitionen 1989/90:155. I det åsyftade avsnittet i propositionen erinrar
föredragande statsrådet om att uppföljning och utvärdering är en
uppgift för Rikspolisstyrelsen vilken kommer att fa ökad betydelse.
"Det gäller att följa upp och utvärdera statsmakternas beslut i fråga om

1993/94:RR2

Bilaga

mål, prioriteringar etc. En övergång till en mera mål- och resultatori-
enterad styrning — — — förutsätter att information om hur besluten
genomförts inom polisorganisationen redovisas till statsmakterna. En-
ligt min mening är det naturligt att Rikspolisstyrelsen svarar för detta i
förhållande till regeringen."

Vid planeringen av inspektionen utarbetades ett frågeformulär som
baserades på innehållet i förnyelsepropositionen och regleringsbrevet
för budgetåret 1990/91.

Den allmänna bedömningen var att polismyndigheten fungerade
bra. Det förebyggande arbetet hade hög prioritet, vilket ansågs mycket
glädjande.

När det gällde informationshantering borde myndigheten snarast se
över situationen, särskilt med avseende på utbytet mellan kansliet och
övriga avdelningar.

Så snart som det fanns möjlighet borde länspolismästaren öka tillsy-
nen över andra distrikt i länet.

Beträffande utnyttjandet av administrativ personal fann inspektions-
gruppen det positivt att administrativ personal deltog vid hastighets-
kontroller och att det fanns en särskild brottsofferkonsulent vid myn-
digheten. Däremot var det ägnat att förvåna att polismän utnyttjades
som arrestantbevakare. En sådan uppgift kunde t.ex. läggas på stude-
rande mot timersättning.

I fråga om samverkan över länsgränserna konstaterades bl.a. att
myndigheterna i Säffle och Åmål hade gemensam polischefsjour och
delvis gemensam vakthavande befälsfunktion nattetid samt dessutom
viss gemensam beredskap för kriminalavdelningarna. Trafikavdelning-
en samverkade med Örebro och Karlskoga vid hastighetsövervakning.
Visst utbyte förekom med Norge i fråga om brottsförebyggande verk-
samhet. Rikspolisstyrelsen hade inga anmärkningar på denna punkt.

Gruppen fann vidare att trafikavdelningen prioriterade hastighets-
övervakningen i stort sett enligt länsstyrelsens planeringsdokument och
statsmakternas intentioner.

När det gällde satsningen på preventiv verksamhet konstaterades att
den brottsförebyggande enheten år 1991 omfattade sex polismän, jäm-
fört med två år 1984. Det förebyggande arbetet hade breddats och
fördjupats. Polisen var ofta motorn i olika samverkansprojekt.

Förutom personalen vid den brottsförebyggande enheten engagera-
des även personal vid störningsgruppen samt vid ordnings-, trafik- och
krimininalavdelningarna i det brottsförebyggande arbetet. Som exem-
pel nämndes riktade insatser mot stölder i större företag och planerad
spaning beträffande miljöbrott. Inspektionsgruppen fann att de brotts-
förebyggande insatserna i förhållande till andra polismyndigheter var
"synnerligen starkt betonade". Men det fanns brister i samarbetet
mellan brottsförebyggande enheten och kriminalavdelningen som be-
drev egen verksamhet. På sikt borde övervägas att föra samman funk-
tionerna för kvarters/områdespolis och den brottsförebyggande verk-
samheten, eftersom arbetsuppgifterna låg mycket nära varandra. Sam-

1993/94:RR2

Bilaga

verkan och samarbetet mellan polisen och allmänheten, myndigheter
och andra fann gruppen vara väl utbyggt och ansågs kunna tjäna som
föredöme.

Beträffande prioriteringen av olika brottstyper fann gruppen att
verksamheten bedrevs på ett ändamålsenligt sätt. Vålds- och narkoti-
kabrotten gavs högsta prioritet och ekobrottsbekämpningen var under
kontroll.

Det befanns att Rikspolisstyrelsens s.k. manifest inte hade uppmärk-
sammats i någon högre utsträckning. Inspektionen bekräftade hur svårt
det är att nå ut med central information. Men en förutsättning var att
åtminstone samtliga medlemmar i polisledningen tog del av informa-
tionen samt att informationsmaterial verkligen nådde berörd personal.

Inspektionsgruppen ville veta hur de åtaganden som gjorts i sam-
band med det s.k. rationaliseringsavtalet genomfördes. Det framkom
att entusiasmen för rationaliseringsprogrammet var större innan man
erhöll rationaliseringspengarna. Nu var intresset svalare. Gruppen fann
anledning trycka på att gjorda åtaganden också måste genomföras.

Vidare framkom att myndigheten hade tagit fram ett personalpoli-
tiskt program för att bl.a. minska sjukfrånvaron. Sjukskrivningarna
hade minskat inom hela myndigheten. Detta ansåg inspektionen vara
berömvärt. Man hemställde om att fa ytterligare information om
erfarenheterna längre fram.

1993/94: RR2

Bilaga

Arbetsmiljöfrågor

Granskningen har inte innefattat någon djupdykning i polisens arbets-
miljöproblem. Men tillgänglig forskning tyder på att polisyrket bjuder
på påfrestningar med långtgående konsekvenser, såväl fysiska som
psykiska. Bl.a. framgår av en explorativ undersökning, utförd av psy-
kologen Jan Blume och polisassistenten Per-Ake Hammarnäs, att av-
lidna poliser inte har uppnått medellivslängden för svenska män på de
orter där de varit verksamma. Särskilt gäller detta poliser som gått
skiftgång eller som förtidspensionerats.

På initiativ av Riksdagens revisorer har eleverna på arbetsmiljö- och
ekonomikursen vid företagsekonomiska institutionen vid Universitetet
i Stockholm under våren 1992 genomfört ett antal studier rörande
arbetstidens användning, personalomsättningen och kostnaderna för
sjukfrånvaro och rekrytering vid polismyndigheterna i Solna och
Nacka. Handledare har varit fil.dr Paula Liukkonen. Vissa resultat
sammanfattas kort i det följande. De fullständiga redovisningarna ingår
i underlagsmaterialet till denna granskning. De kan också rekvireras
från företagsekonomiska institutionen vid Universitetet i Stockholm
(referens Paula Liukkonen).

En studie avsåg tidredovisningen vid Solnapolisen. På grundval av
månadslistor med uppgifter om tjänstgöringspassens förläggning räkna-
des frånvaron ut med fördelning på semester, sjukfrånvaro, lagstadgad
ledighet och övrig frånvaro. Sedan frånvaron dragits från den ordinarie
arbetstiden erhölls den arbetade tiden. Ett viktigt resultat av studien
var att Solnapolisen visade sig ha en mycket hög andel arbetad tid,

79,3 procent av ordinarie arbetstid. Som jämförelse kan nämnas att
den arbetade tiden enligt SAF:s statistik för 1991 låg på för arbetare
70,7 procent, för lägre tjänstemän 76,9 procent och för högre tjänste-
män 82,6 procent. Männen i polisstudien hade totalt sett en större
andel arbetad tid (81,8 procent) än kvinnor (72,4 procent), vilket är en
normal företeelse. Sjukfrånvaron visade sig vara betydligt större vid
kriminalavdelningen än vid ordningsavdelningen, vilket förvånade ut-
redarna. För personal vid ordningsavdelningen med 34 timmars arbets-
vecka respektive vid kriminalavdelningen med 40 timmars arbetsvecka
uppmättes följande sjukfrånvaro, definierad som andel av ordinarie
arbetstid.

1993/94: RR2

Bilaga

Avdelning	Kön	Sjukfrånvaro, %
Ordningsavdelningen	Kvinnor	7,9
	Män	4,2
	Samtliga	4,9
Kriminalavdelningen	Kvinnor	10,4
	Män	11,0
	Samtliga	10,8

Kriminalavdelningen hade således en sjukfrånvaro som var mer än
dubbelt så hög som den vid ordningsavdelningen. Den låg i nivå med
den sjukfrånvaro som SAF-statistiken år 1991 redovisade för industri-
arbetare.

I en annan studie analyserades sjukfrånvaron vid Polismyndigheten i
Nacka. Undersökningen avsåg andra halvåret 1991 och omfattade
kommissarier, inspektörer, polisassistenter och extra polisassistenter,
totalt 116 personer. På basis av tidredovisningslistor beräknades antalet
sjukfrånvarodagar till 277,6 (dag 1 — 3) respektive 462,3 (dag 4—). I
genomsnitt var en polisman sjuk 6,4 dagar per halvår. Timkostnaden
för närvaro respektive sjukfrånvaro beräknades enligt följande:

	Kostnad vid närvaro, kro- nor	Kostnad vid sjuk- frånvaro dag 1 — 3, kronor	Kostnad vid sjuk- frånvaro dag 4—, kronor
Lön	95:00	71:25	85:50
Semesterersättning,	12:35	12:35	12:35
13 procent
Arbetsgivaravgift,	42:94	33:44	39:14
40 procent
Summa	150:29	117:04	136:99
Kostnaderna för sjukfrånvaron kunde		beräknas som	produkten av

antalet sjukfrånvarodagar, antalet timmar per dag och timkostnad. För
frånvaro om 1 — 3 dagar blev resultatet 172 140 kronor och för
frånvaro om 4 dagar eller mer 335 676 kronor, dvs. totalt 507 816
kronor. Det vanligaste sättet att ersätta sjukfrånvaro var att beordra

övertid. Enligt en grov uppskattning berodde ca 30 procent av den
totala övertiden på sjukfrånvaro. I så fall skulle den totala lönekostna-
den för övertid kunna beräknas till 675 000 kronor. Utredarna beräk-
nade också sjukfrånvarons åldersfördelning. Den största andelen av
sjukfrånvaron hade anställda i åldern 35 — 39 år, drygt 25 procent.

Vid presentationen av nu redovisade utredningar för Riksdagens
revisorer noterade de blivande civilekonomerna att personaladminist-
rativa data, bl.a. rörande frånvaro och dess orsaker, inte tycktes utnytt-
jas i planerings- och styrningssyfte.

Att det är dyrt att rekrytera poliser framgick klart av en av studier-
na. År 1992 fick landets polisdistrikt in ca 6 000 ansökningshandling-
ar. Efter behörighetsprövning vid Rikspolisstyrelsen kvarstod 4 980.
Kostnaden för behörighetsprövningen kunde beräknas till totalt 231
000 kronor. Vid distrikten intervjuades de behöriga av särskilda rekry-
teringsmän. Intervjukostnaderna beräknades till totalt 2 300 760 kro-
nor. Efter intervjuerna kvarstod 4 108 sökande som gick vidare till
regionala prov, ett språkprov och ett fysiskt prov. Kostnaden för dessa
prov uppskattades till 889 504 kronor. Proven ledde till att ytterligare
1 170 sökande föll bort. Nästa steg i rekryteringsförfarandet var en
anställningsintervju vid distriktet. De sammanlagda intervjukostnader-
na beräknades till 3 708 320 kronor. Anställningsintervjuerna ledde
till att 700 sökande antogs och ytterligare 100 blev reserver. Alla dessa
genomgick läkarundersökning till en kostnad av ca 200 000 kronor.
Totalt kunde rekryteringskostnaderna därmed beräknas till drygt 7,3
miljoner kronor eller 10 471 kronor per rekryterad polis.

I en studie beräknades personalomsättningskostnaderna vid polis-
myndigheten i Nacka. De tämligen komplicerade beräkningarna, som
byggde på i vissa stycken osäkra antaganden, gav vid handen att
rekrytering och inskolning av polisaspiranter vid distriktet år 1991
kostade totalt 2,9 miljoner kronor. Motsvarande kostnad för fårdigut-
bildade poliser från annat polisdistrikt var betydligt lägre, 144 000
kronor.

1993/94 :RR2

Bilaga

Arbetsklimatet inom polisen

Inom ramen för revisorernas granskning ombads 200 slumpmässigt
utvalda polismän — assistenter och inspektörer med några år som
färdigutbildade poliser — besvara ett antal enkätfrågor rörande "verks-
kulturen" inom polisväsendet.

Tekniskt utformades revisorernas enkät som ett antal påståenden
som de intervjuade i varierande grad kunde instämma i (i mycket liten
grad, i ganska liten grad, i ganska hög grad respektive i hög grad).

Enkäten besvarades av sammanlagt 155 personer eller av nästan 78
procent av de tillfrågade. Svaren får därför anses tämligen väl spegla
vad svenska polismän i 30-årsåldern anser i olika frågor. I det följande
redovisas svarsfrekvenserna på några av de frågor som ingick i enkä-
ten. En mera utförlig resultatredovisning återfinns i det underlagsmate-
rial som förvaras på revisorernas kansli. Detta upptar också ett stort
antal skriftliga kommentarer kring de olika frågorna.

Frågor om vissa motivationspåverkande faktorer

När det gäller frågor som rör motivationen anser sig de allra flesta ha
meningsfulla arbetsuppgifter. Andelen med denna uppfattning är något
större i mellanstora och små distrikt än i de tre storstadsdistrikten.

En knapp majoritet menar att cheferna visar ett begränsat intresse
för vad som uträttas. Kritiken är starkast i mindre distrikt och svagast i
mellanstora. En större andei kvinnor än män är kritiska.

Tre av fyra tillfrågade anser sig sakna återkoppling på utfört arbete.

En ännu något större andel är missnöjda med informationen om
vad som händer med utredningar och gripna. Missnöjet är störst bland
kvinnor och väsentligt större i storstadsdistrikten.

Att organisationen är byråkratisk, trög och svårföränderlig är en
uppfattning som de flesta delar. Åsikten är starkare företrädd bland
kvinnor än bland män och är vanligare ju större distriktet är.

En majoritet anser att den enskilde polismannens kunnande och
erfarenhet inte utnyttjas. Uppfattningen är vanligare bland kvinnor
och i storstadsdistrikten.

1993/94:RR2

Bilaga

Missnöjet med vad som händer i senare led av rättssystemet är påtagligt bland de tillfrågade. En majoritet anser att polisens insatser inte följs upp av effektiva åtgärder hos åklagare, domstol eller krimi- nalvård. En majoritet är också kritisk mot socialtjänstens sätt att sköta sina uppgifter. Man anser att socialtjänsten inte tar sitt ansvar för samhäl- lets brottsbekämpning. Åsikten är vanligare bland kvinnor och i små distrikt. Svaren på de nu behandlade frågorna kan sammanfattas i följande tablå.
Påstående	Andel Andel ej Andel instämmande instämmande övriga svar svar svar (vet ej)
De egna arbetsin- satserna är menings- fulla	92	7	1
Cheferna visar ett begränsat intresse för vad som uträttas	61	37	2
Det saknas återkopp- ling på det arbete man utför	73	20	7
Information saknas om vad som händer med gripna och med utredningar	82	18	0
Organisationen är byråkratisk, trög och svårföränderlig	94	6	0

Påstående	Andel instämmande svar	Andel ej instämmande svar	Andel övriga svar (vet ej)
Den enskilde polis- mannens kunnande och erfarenhet ut- nyttjas inte	69	29	2
Polisens insatser följs inte upp i senare led av kontrollsystemet	87	7	6
Socialtjänsten tar inte sitt ansvar för sam- hällets brottsbekämp-	67	13	20

1993/94:RR2

Bilaga

ning

Frågor om planering, styrning och uppföljning

Flertalet tillfrågade anser att verksamhetsplaneringen bedrivs för långt
från verkligheten. Andelen är något mindre i mindre distrikt.

En ännu större andel anser att det är för litet av meningsfull
uppföljning.

Förhållandevis få bedömer att systemet med ingripandemeddelanden
(IM) fyller ett meningsfullt syfte för planering, styrning och uppfölj-
ning.

De flesta tillfrågade anser att det brister i informationen om vad som
händer inom andra enheter i organisationen. Andelen med denna åsikt
ökar något med distriktsstorlek.

Tron på behovet av medborgarkontroll över polisen förefaller inte
särskilt uttalad. Ett mindretal anser sålunda att medborgarna bör ha ett
reellt inflytande över polisens verksamhetsinriktning. Men bland män-
nen är den åsikten i knapp majoritet liksom bland poliser i mindre
distrikt.

Knappt hälften av de tillfrågade anser att polisstyrelser är en i
princip bra ordning för att säkra det medborgerliga inflytandet över
polisverksamheten. Men förhållandevis många saknar uppfattning.

En knapp majoritet har ingen uppfattning om huruvida polisstyrel-
sen i det egna distriktet utövar ett reellt inflytande. Av dem som har
en uppfattning anser flertalet att det inte är så väl beställt med detta
inflytande.

Svaren på frågorna om planering, styrning och uppföljning kan
sammanfattas på följande sätt.

Påstående

Andel in-	Andel ej	Andel	1993/94 :RR2
stämman-	instäm-	övriga	Bilaga
de svar	mande	svar (vet	Bilaga
	svar	ej)

Verksamhetsplaneringen bedrivs 74
för långt från verkligheten

Det är för litet av meningsfull 84

uppföljning

Systemet med ingripandemed- 35

delanden (IM) fyller ett me-
ningsfullt syfte för planering,
styrning och uppföljning

Det brister i informationen om 92
vad som händer inom andra
enheter i organisationen

Medborgarna bör ha ett reellt 45
inflytande över polisens verk-
samhetsinriktning

Polisstyrelser är i princip en bra 48
ordning för att säkra det med-
borgerliga inflytandet över polis-
organisationen

Polisstyrelsen i mitt polisdistrikt 17
utövar ett reellt inflytande över
polisverksamheten

45 10

31 52

Frågor som rör relationerna med omvärlden

Tre av fyra tillfrågade upplever kontakterna med åklagarväsendet som i
stort sett positiva. Man är något mera nöjd i små än i stora distrikt.

Men med socialtjänsten är man mindre nöjd. Bara drygt var tredje
tillfrågad anser att relationerna är bra. Flertalet har motsatt uppfatt-
ning.

Massmedias bild av polisen är ofta orättvis, det anser flertalet tillfrå-
gade. Mest missnöjda är kvinnor och poliser i storstadsdistrikten.

Nästan alla anser att polisen har goda relationer till allmänheten.
Någon enstaka procent saknar uppfattning.

Svaren på frågorna rörande relationerna med omvärlden kan sam-
manfattas enligt följande.

4 Riksdagen 1993/94. 2 saml. Nr RR2

Påstående	Andel in- stämman- de svar	Andel ej instäm- mande svar	Andel övriga svar (vet ej)	1993/94:RR2 Bilaga
Kontakterna med åklagarväsen- det är i stort sett positiva	76	18	6
Kontakterna med socialtjänsten är i stort sett positiva	38	56	6
Massmedias bild av polisen är ofta orättvis	85	12	3
Polisens relationer till allmän-	99	0	1

heten är oftast goda

Frågor rörande ledarskap och arbetsklimat

En majoritet av de tillfrågade anser att cheferna genomgående har
svårt att fatta beslut. Ungefär var tredje har motsatt åsikt.

Att det skulle råda en påtaglig klyfta mellan chefer och övrig
personal är en åsikt en knapp majoritet delar. Men i mindre och
mellanstora distrikt har de flesta en annan uppfattning.

Ett flertal anser att debattklimatet inom polisen är relativt öppet.
Uppfattningen är vanligare bland män än bland kvinnor och också
vanligare i större distrikt.

Svarsfrekvenserna ser ut som följer.

Påstående	Andel in- stämman- de svar	Andel ej instäm- mande svar	Andel övriga svar (vet ej)
Svårigheter att fatta beslut är ett genomgående drag hos cheferna	64	35	1
Det finns en påtaglig klyfta mel- lan chefer och övrig personal	52	47	1
Inom organisationen finns ett	63	35	2

relativt öppet debattklimat

Frågor om utbildning och kompetens

Polisens grundutbildning får högt betyg av de tillfrågade. Nio av tio
anser att den motsvarar yrkets krav.

Man har också en stark tilltro till den egna kompetensen. Nästan
alla anser sålunda att kunnandet i allmänhet är tillräckligt för flertalet
av de uppgifter som skall lösas.

2 Praktiskt polisarbete

I detta avsnitt redovisas iakttagelser och noteringar gjorda vid ett två
veckor långt studiebesök vid en medelstor polismyndighet i sydöstra
Sverige, nämligen Kalmar. Även om distriktet av många anses tillhöra
de mer progressiva torde organisation och arbetsmetoder liksom pro-
blem och glädjeämnen inte skilja sig alltför mycket från förhållandena
i landet i övrigt.

Redovisningen speglar förhållandena i oktober 1991. Därefter har
vissa organisationsförändringar genomförts. Bl.a. har kriminalavdel-
ningen byggts ut med en ungdomsrotel. Vidare har tillkommit en
områdespolisorganisation som innebär en utbyggnad av den tidigare

1993/94:RR2

Bilaga

Av kartan framgår att Kalmar polisdistrikt utöver Kalmar omfattar fem
kommuner. I området bor sammanlagt ca 121 000 människor. Ytan
motsvarar Hallands län. Som längst är distriktet 14 mil, som bredast 9
mil.

Polismyndigheten är organiserad på följande sätt.

1993/94:RR2

Bilaga

Polismyndigheten i Kalmar

Organisation 1991

Av organisationstablån kan utläsas att distriktet sysselsätter ca 200 1993/94:RR2

poliser på olika nivåer och dessutom drygt 50 personer tillhörande den Bilaga

administrativa personalen. Flertalet, ca 165 poliser och ca 50 ur den
administrativa personalen, är stationerad i centralvaktområdet, dvs.
Kalmar. Övriga har sin arbetsplats i något av de fem lokalvaktområde-
na som vart och ett motsvarar en kommun.

Organisationen är den traditionella för ett distrikt med regionala
uppgifter. Under polisstyrelsen finns en polismästare, två intendenter
och en polissekreterare. Vidare finns ett kansli, en ordningsavdelning,
en kriminalavdeining och en trafikavdelning. Direkt under polismästa-
ren sorterar en brottsförebyggande enhet. Polisresurserna är fördelade
på följande sätt:

Enhet

Antal
poliser

Personal, stationerad i Kalmar

Polisledning 5

Brottsförebyggande enheten 4

Kansliet 2

Ordningsavdelningen 58

Kriminalavdelningen 64

Trafikavdelningen 32

Summa personal i Kalmar 165

Personal stationerad i lokalvakt-
områdena

Ordningspolis 32

Kriminalpolis 3

Summa personal stationerad i lo- 35

kalvaktområdena

Summa polispersonal i distriktet 200

Här följer nu en skildring av hur det kan gå till i ett vanligt svenskt
polisdistrikt under några dagar hösten 1992.

Polismästarens "morgonbön"

Två gånger per vecka samlade polismästaren ett antal befattningshavare
till genomgång. I polismästarens "morgonbön" denna måndagsmorgon
deltog, förutom polismästaren själv, polisintendenten, polissekretera-
ren, kanslichefen, cheferna för ordningsavdelningen, kriminalavdel-
ningen och trafikavdelningen, assistenten vid vapensektionen samt
representanter för de två fackliga organisationerna Svenska polisför-
bundet och Statstjänstemannaförbundet.

Vid morgonbönen redovisades i korthet innehållet i inkommande
post. Därefter anmälde avdelningscheferna i tur och ordning frågor av
större vikt. Chefen för ordningsavdelningen konstaterade att helgen
hade varit lugn. En viss bevakning hade ordnats med anledning av
statsrådet Maj-Lis Lööws besök i Kalmar, likaså med anledning av att
kungen på lördagen hade åkt ner till Öland och samma dag åkt
tillbaka till Stockholm. En olovlig körning hade rapporterats. Ett av

de kända gängen var inblandat. Ingen i gänget hade körkort. Fyra
personer hade gripits med stöd av lagen om omhändertagande av
berusade. En misstänkt rattfyllerist hade tagits. På lördagen hade en
patrull ägnat sig åt trafikkontroller vilket resulterat i ett tiotal rappor-
ter. Efter klockan 21 kontrollerades att restaurangerna hade de före-
skrivna ordningsvakterna. Alla vakter var på plats, vilket var överras-
kande med tanke på att man ofta fuskar med detta. På en restaurang
fanns ett antal berusade gäster.

Det hade hållits intervjuer med personer som sökt ordningsvaktsut-
bildning, ett 90-tal. Jobbet var tydligen mycket attraktivt.

Chefen för kriminalavdelningen anmälde att jourroteln hade haft
fyra personer inne för förhör. De var misstänkta för våld, stöld,
narkotikabrott och bedrägligt beteende. Roteln hade också arbetat med
de anlagda bränderna i Nybro. En anhållen, ägaren till fastigheterna,
hade släppts. Familjen hade gett ägaren alibi. Husen var försäkrade till
saneringsvärdet.

Han anmälde vidare att den tekniska roteln nu skulle starta s.k.
veckoberedskap. Vidare skulle samarbete med tullen diskuteras den 16
oktober.

Chefen för trafikavdelningen hade inget speciellt att meddela. Folket
på narkotikaroteln hade lovat hjälpa trafikavdelningen med tips om
var man gömmer narkotika i bilarna.

Polisintendenten anmälde under viss irritation att han hade Stt ett
brev från Rikspolisstyrelsen om att Kalmar polisdistrikt hade överskri-
dit sin budget. Tidigare hade han fått godkänt för den bokföringsåtgärd
man nu kritiserade. Konflikten gällde vissa kostnader föranledda av att
man tidigare hade tvingats utrymma och mögelsanera polishuset.

Assistenten på vapenenheten konstaterade att man hade problem
med att hinna med. Antalet licensansökningar var lika stort som
tidigare. Nästa vecka skulle man behandla ansökningar om licens på
älgstudsare. Ett annat problem var att de besökande inte respekterade
expeditionstiderna. Varje ärende krävde ca 20 minuters beredning, inte
80 minuter som Riksrevisionsverket i något sammanhang beräknat.
Men det fanns en del "strulärenden". T.ex. hade många sex vapen (den
s.k. vapengarderoben) och ville ha ett sjunde. Varje licens borde kosta
350 kronor plus en extra avgift för tillstånd att inneha flera vapen.

Polissekreteraren anmälde att brottsförebyggande enheten skulle
träffa köpmännen i Kalmar under morgondagen. Köpmännen ville
träffa avtal med snattarna innebärande att dessa inte längre var väl-
komna in i butiken. Frågan gällde vad polisen skulle göra om de ändå
kom tillbaka. Sådana avtal var ju av civilrättslig karaktär. Från brotts-
balkssynpunkt blev det fråga om olaga intrång. Man kunde enligt
polissekreteraren göra så att man inte skrev anmälan varje gång något
sådant hände. Tillämpligt lagrum kunde vara 13 § sista stycket polis-
lagen. Där sägs att en person tillfälligt får omhändertas om det krävs
för att ordningen skall kunna upprätthållas.

1993/94:RR2

Bilaga

Polismästaren menade att det också var köpmännens ansvar att se
till att kontraktet hölls. Men om en återkommande portförbjuden
snattare satte sig till motvärn borde man markera att polisen kunde
komma att ingripa. Men det var också en fråga om arbetsbelastning.

Polissekreteraren tillfogade att vad det gällde var ett skriftligt avtal
om att snattaren inte fick återkomma under en tidsperiod. Ett sådant
system med skriftliga avtal kunde komma att sprida sig. Och då borde
polisen ha en klar handlingslinje från början.

Härefter kom samtalet in på möjligheterna att tillskapa en körcen-
tral med fordon som kunde utnyttjas av olika enheter efter behov.
Polismästaren avslutade en längre diskussion i ämnet med att uppma-
na avdelningscheferna att själva lösa frågan inom givna resursramar.

Polismästaren erinrade om en sjöräddningsövning den 1 oktober.
Därefter förklarade han mötet avslutat.

Samtal med polisintendenten

Polisintendenten hade huvudansvar för budgeten. I den egenskapen
hade han haft vissa kontroverser med Rikspolisstyrelsen rörande på-
stådda överdrag och deras orsaker.

Saneringen av det mögelskadade polishuset hade vållat mycket mer-
arbete. Polisen hade varit spridd på åtta ställen i stan. Men alla
tjänstemän kunde behålla sina telefonanknytningar.

I egenskap av ställföreträdande polismästare hade polisintendenten
ansvaret för den administrativa personalen. Möjligheterna att delegera
beslut var bättre nu än tidigare. Polisintendenten hade delegerat så
mycket som möjligt för att öka ansvarsmedvetandet. Men samtidigt var
det viktigt att ge god utbildning. Härtill kom behovet av uppföljning.
Samtidigt måste man kunna lita på underlydande personal.

Det var för en polisintendent viktigt att vara ute mycket på Sltet
och träffa personal. Men tiden hade inte medgett detta. Med tillsättan-
det av ytterligare en intendenttjänst skulle resemöjligheterna öka.

Trafikavdelningen hade tilldelats medel för bensin. Om nu avdel-
ningen var sparsam och fick t.ex. 10 000 kronor över skulle man inte
fa disponera denna summa för andra ändamål. Exemplet visade att
systemet saknade morötter.

På narkotikasidan kunde det vara lugnt i tre månader. Sedan kom
det ett hett tips. Då kunde roteln redan ha förbrukat sin bensintilldel-
ning. Resultatet blev att roteln överskrider sin budget. Inom polisverk-
samhet var det svårt att fa fram en välavvägd budget. Ett svårt problem
var t.ex. att bedöma hur mycket pengar chefen för ordningsavdelning-
en skulle få för den administrativa personalen.

Penningbekymret var allestädes närvarande. Redan i mitten på 1970-
talet hade distriktet idéer om att inrätta kvarterspoliser. Detta projekt
föll i brist på pengar. Och nu, när ett nytt projekt med områdespolis
skulle sjösättas, varifrån skulle distriktet ta pengar för kontor, telefon
och möbler till dessa?

1993/94:RR2

Bilaga

Polissekreteraren

Polissekreteraren handlade olika typer av ärenden. Det kunde gälla
vapenärenden, tillståndsärenden enligt allmänna ordningsstadgan och
andra författningar, t.ex. tillstånd till offentliga tillställningar och all-
männa sammankomster. Genom delegation av polischefen hade sekre-
teraren beslutanderätt i vissa ärenden, t.ex. uppställning av containers
på allmän plats. Tillstånd till allmänna sammankomster låg också på
polissekreteraren. För att det skall fungera måste det finnas ett system
med bokning av t.ex. partimöten. I beredningen av många ärenden
ingick att polissekreteraren inhämtade yttranden från bl.a. gatukonto-
ret, miljö- och hälsoskyddsförvaltningen och brandmyndigheten.

Polissekreteraren gav ett exempel på problem som kunde uppstå.
Borgholms kommun ville att polisen skulle hjälpa till att lösa ett
problem med en restaurang i Borgholm som ville ordna dans och
servera alkohol. Den som anordnar dans måste ha tillstånd. Sedan
måste man ha tillstånd för alkoholservering från länsstyrelsen. Nu
ansåg hälso- och miljöskyddsförvaltningen att sanitär olägenhet skulle
uppstå. Enligt polissekreteraren borde man då i den lokala ordnings-
stadgan ta in en bestämmelse om att elektronisk musik skall till-
ståndsprövas. Då kunde frågan hanteras enligt reglerna om sanitär
olägenhet.

Vapensektionen sköttes av administrativ personal

Två personer ur den administrativa personalen skötte självständigt det
s.k. vapenregistret där myndighetsärenden avseende vapen handlades.
Genom delegation hade sektionschefen fatt rätt att själv avgöra till-
ståndsärenden rörande alla vapen utom enhandsvapen och automatva-
pen. Tidigare fick hon bereda dessa ärenden och föredra dem för
polisintendenten som sedan fattade beslut.

Enheten handlade ca 1 600 ärenden per år. Arbetsmängden sam-
manhängde bl.a. med att Öland var Sveriges mest vapentäta område.

Besök på brottsförebyggande enheten

Brottsförebyggande enheten bestod ursprungligen av två poliser som
uteslutande ägnade sig åt undervisning i lag och rätt i skolorna.
Trafikundervisningen hade trafikavdelningen hand om. Nu låg all
undervisning i skolorna — lag och rätt, trafik och narkotika — på
enheten som vuxit till att omfatta fyra polismän.

Genom undervisningen skapade man kontakt med elever, lärare och
övrig skolpersonal. På så sätt fick polisen information om problem av
olika slag. Enheten gjorde också rena utredningar när det gällde
ungdomar under 18 år, t.ex skadegörelse, stölder, snatterier, missbruk
etc. Exempel fanns där enheten hade dragit i gång narkotikautredning-
ar som sedan lämnats över till narkotikaroteln.

1993/94:RR2

Bilaga

Sättet att arbeta gjorde att man blev bekant med många ungdomar.
De var inte anonyma längre. Tack vare att Kalmar var en liten stad
kom polisen snabbt fram till dem som hade problem. Enhetens
kontakter hörde av sig när det var problem med någon ungdom.

I årskurs 2 och 4 bedrevs undervisning i trafik. I årskurs 7 gjorde
eleverna besök på polishuset. I årskurs 8 bedrevs undervisning i
bekämpande av drogmissbruk.

I gymnasieskolan presenterade enheten polisyrket och informerade
om rekryteringsfrågor. Undervisningen här omfattade ren samhällslära,
alkohol, lag och rätt samt etik.

Alla snattare kallades till polishuset för samtal, i förekommande fall
med sina föräldrar. Detta förmaningstal var det enda straff de fick.
Enheten uppmärksammade sedan vilka som kom tillbaka i brottssam-
manhang.

Ett fall nyligen gällde ett inbrott på en chokladfabrik, en rififi-kupp.
Gänget stal dessutom en motorcykel. Detta fall klarades upp. Den som
stal motorcykeln fick böta för mc-åkningen. Ett sådant brott gick inte
att skriva av eftersom det fanns Sngelse i straffskalan.

För knarkinnehav fanns bara böter i straffskalan vilket inte gjorde
det möjligt att ta urinprov. Detta ansåg man vara beklagligt eftersom
det då kunde vara svårt att konstatera ett missbruk.

Brottsförebyggande verksamhet i projektform var något polisen i
Kalmar inte tyckte om. Effekten upphörde när projekttiden var slut.

Socialsekretessen var ett hinder. Den hindrade polisen från att fa
information om att någon var narkotikamissbrukare. "Man får inte
prata om Kalles problem med fritidsförvaltningen, polisen och sko-
lan". Därmed försvårades samhällets brottsförebyggande arbete, ansåg
man.

I Kalmar pågick arbete med att utarbeta en ungdomsplan. En viktig
tanke bakom planen var att skolan, fritidsverksamheten, polisen och
socialtjänsten skulle samverka. I samband härmed hade brottsförebyg-
gande enheten krävt att kommunen skulle ha en socialtjänsteman för
varje kvarterspolisområde.

Bristen på utrustning inom enheten — liksom inom polisen gene-
rellt — påpekades. Enheten fick själv måla skyltar eftersom man
saknade en overhead-apparat.

Samtal med chefen för kriminalavdelningen

Kriminalavdelningen omfattade, förutom en chef och en ställföreträ-
dande chef, sammanlagt sju rotlar, nämligen jour- och spaningsroteln,
allmänna utredningsroteln, tekniska roteln, stöld- och våldsroteln,
narkotikaroteln och eko- och bedrägeriroteln.

Chefen för kriminalavdelningen hade, förutom det övergripande
ansvaret, också ansvaret för personalen och för ärenderedovisningen.
Vidare skötte han kontakterna med andra myndigheter och omvärlden
i övrigt. Han bestämde däremot inte vilka ärenden avdelningen skulle

1993/94:RR2

Bilaga

prioritera och utredningsarbetets inriktning i övrigt. Dessa uppgifter
låg i stället på ställföreträdande avdelningschefen som ledde det opera-
tiva arbetet inom avdelningen och fördelade ärendena på rotlar.

Tre av rotlarna var regionala rotlar, vilket innebar att länets polis-
ledning hade visst inflytande över deras verksamhet och kunde utverka
att de skulle utföra arbete också inom andra distrikt i länet. Dessa
rotlar var tekniska roteln, narkotikaroteln och ekoroteln.

På kriminalavdelningen fanns sammanlagt 61 polistjänster. Av dessa
var vid besöket 7,5 vakanta på grund av långtidssjukskrivningar och
deltidspensioneringar. Varje avdelning fick bära bördan av sina egna
vakanser, det hade man numera som princip. De flesta fanns dock på
kriminalavdelningen. När folk inte orkade med den yttre tjänsten på
ordningssidan prövade man om de kunde klara en utredartjänst på
kriminalavdelningen. Därmed hade avdelningen fått ett förhållandevis
stort antal långa sjukdomsfall.

Enligt kriminalchefen rådde det stor brist på teknisk utrustning,
skrivmaskiner, datorer och bandspelare. På hela kriminalavdelningen
fanns endast en persondator. Det fanns heller inga pengar att anställa
assistenter för. Dessa skulle annars kunna göra mycket nytta genom att
utreda enklare brott, snatterier, asylärenden, värnpliktsbrott m.m. Sär-
skilt på stöld- och våldsroteln skulle man kunna sysselsätta flera
assistenter.

Angående arbetsfördelningen mellan ordnings- och kriminalavdel-
ningen borde ordningsavdelningen i större utsträckning kunna ta hand
om enklare utredningsverksamhet bara man där hade tillgång till
bandspelare. På kriminalavdelningen skulle då ankomma att utreda
ekobrott, narkotikabrott, grövre våldsbrott och seriebrott samt göra
tekniska undersökningar.

Ledningsmöte på kriminalavdelningen

Kriminalavdelningen hade ledningsmöte varje måndag, onsdag och
fredag. Då deltog bl.a. avdelningschefen, ställföreträdande avdelnings-
chefen samt rotelcheferna.

Medverkande vid måndagens morgonmöte var chefen för kriminal-
avdelningen, hans ställföreträdare, cheferna för de sex rotlarna samt en
inspektör med särskilt ansvar för informationsinhämtning och infor-
mationsspridning.

Ställföreträdande kriminalchefen fördelade nya ärenden varefter re-
spektive rotelchef redogjorde för utredningsläget i vissa aktuella ären-
den.

Chefen för spaningsroteln meddelade att en person anhållits som
misstänkt för innehav av stöldgods och för förberedelse till stöld.

Chefen för tekniska roteln meddelade att det inträffat en eldsvåda
vid Boda värdshus. Elden hade börjat i ett pentryskåp där spisen slagits
på utan att luckorna ovanför hade öppnats. Man jagade nu den person
som hyrt rummet.

Vid Kalmar fältridklubb hade gjorts ett inbrott. Ett fönster hade
krossats på kontoret men ingen hade varit inne i byggnaden.

1993/94:RR2

Bilaga

Vidare rapporterade han om ett inbrott i en sommarstuga, förövat
av okända gärningsmän. Brytmärken hade säkrats. Man hade kastat ut
möbler. Det var ännu inte klarlagt om något hade stulits.

På en Opel hade skador rapporterats. Ett dörrhandtag hade slitits av
och bilen hade fått bucklor. Skadevärdet var ca 1 000 kronor.

En personbil hade stulits. Rutan hade inte varit helt uppdragen. En
plånbok med ca 3 000 kronor och körkort hade stulits.

En taxiägare hade blivit utsatt för bedrägligt beteende. Det fånns en
misstänkt gärningsman. Denne hade vägrat att betala körningen. Man-
nen var inlagd i arrest med stöd av lagen om omhändertagande av
berusade personer m.m. (LOB). Han hade lovat att betala taxin.

Vid grusgroparna i Vassmolösa hade gjorts ingrepp i förrådsbodar.
Låsen hade avlägsnats. Sex fönster hade krossats.

Stensö VVS hade anmält bedrägerier i Wrigstad och Västervik.
Hyresgästen hade beställt arbeten och hade accepterat en offert på
486 000 kronor. Men han vägrade att betala enligt offerten. Firman
hade krav på totalt 101 000 kronor.

Informationsinspektören på jourroteln anmälde ett inbrott i en affär
i Västervik. Det hade kommit in ett tips om en bil som kunde sättas i
samband med inbrottet.

Ställföreträdande kriminalchefen informerade om en mordbrand där
en av sex ungdomar i ett gäng var intressant.

Beträffande mordbränderna i Nybro — där tre hus hade tänts på —
informerades om att ägaren, som tidigare gripits, hade släppts. Vittnet
som hade pekat ut honom gjorde visserligen så fortfarande. Men den
som han sett var innehavare av "Draken". Och det var inte ägaren.
Vittnet kunde i mörkret inte ens ha sett att den utpekade bar glasögon.
Det kunde alltså vara fråga om andra gärningsmän. Familjen gav
innehavaren ett samstämmigt alibi.

Slutligen informerades om att allmänna utredningsroteln behövde
folk för avvisning.

Här arbetade man obekvämt — besök vid spanings-
och jourroteln

Spanings- och jourroteln var den enda enhet inom kriminalavdelning-
en som arbetade också utanför vanlig kontorstid. Roteln hade en
personalstyrka om 15 man. Utöver chefen finns två spanare och åtta
jourutredare samt en s.k. godsspanare, en informatör och två "admi-
nistratörer".

Spaningsrotlarna inrättades i början av 1970-talet. Fram till år 1982
var deras uppgift att från andra rotlar ta över vissa ärenden utan känd
gärningsman och försöka komma fram till resultat. Ar 1982 fick
rotlarna ansvaret för alla anmälningar utan känd gärningsman. Chefen
för roteln hade rätt att ta över vilka ärenden som helst från en annan
rotel så fort han såg en möjlighet att hitta en lösning.

Är 1986 omorganiserades spaningsroteln i Kalmar till en jourrotel.
Reformen sammanhängde med en skärpning av reglerna för gripande,
anhållande och häktning (kortare tider).

1993/94:RR2

Bilaga

Joursystemet innebar att roteln var bemannad dygnet runt. I syste-
met ingick också beredskap då man fick vara beredd att träda i tjänst
vid behov. Roteln tillämpade ett system med överlappning om minst
en timme mellan de olika skiftlagen. Detta medförde att alla involvera-
des och hölls informerade i alla ärenden.

Tjänstgöringslistan för en spanare vid roteln kunde se ut på följande
sätt:

1993/94 :RR2

Bilaga

Måndag	15.00-24.00 00.00-07.30 (jour)
Tisdag	07.30-16.00
Onsdag	07.30-16.00
Torsdag	Fripass
Fredag	Fripass
Lördag	15.00-01.00 00.00-07.30 (jour)
Söndag	09.00-18.00 00.00-07.30 (beredskap)

Antalet veckotimmar uppgick i detta system till drygt 34 timmar,
vilket motsvarade tjänstgöringstiden vid övervakningssektionen.

Alla registerslagningar på kriminalavdelningen gjordes på span- och
jourroteln. Roteln var också ansvarig för alla registerändringar och för
alla efterlysningar.

Rotelchefens statistik avseende åren 1979—1990 visade att roteln
hade fatt goda resultat av sitt arbete. För de senaste fem åren såg
resultatet ut som följer. Med positivt resultat menas att utredningen
lett fram till minst "skälig misstanke" mot viss person.

År	Antal fall	Positivt resultat	Procentuell andel
1986	631	448	70
1987	898	706	78
1988	789	637	80
1989	999	845	84
1990	854	674	78
Vid roteln	fördes också annan	statistik som bl.a.	visade antalet gripan-

den och hämtningar för förhör, hur många som frigetts efter förhör,
hur många som anhållits vid roteln, hur många som frigetts efter
anhållan och hur många ärenden med anhållna som överlämnats till
annan rotel.

De goda resultaten sammanhängde enligt rotelchefen bl.a. med att
man hade en god organisation och att alla var delaktiga i varje ärende.
Roteln hade dygnstäckning, roteln nådde alla enheter, roteln spred
intresse och kunskap om brottet, andra enheter delgav roteln tips av
olika slag osv.

Roteln hade ett nära samarbete med ordningssidan. Man umgicks,
diskuterade och informerade ömsesidigt. Ordningssidan visste att ro-
teln alltid hade folk till hands som kunde gripa och hämta till förhör.

Så arbetade man på narkotikaroteln

Narkotikaroteln bestod av sju polismän. Rotelns ansvarsområde utgjor-
de länet. Det betydde att roteln hade hand om alla större narkotika-
ärenden i länet. Överlåtelse av narkotika ansågs vara det grundläggan-
de bekämpningsmålet, men ambitionen var att varje form av befattning
med narkotika skulle beivras. Härtill kom en viktig sak, att arbeta med
ungdomar för att hindra dem från att fortsätta med sitt missbruk. Här
hade också områdespolisen en viktig uppgift.

I övriga distrikt i länet (Oskarshamn, Vimmerby och Västervik)
hade roteln kontaktmän som samlade in information i det egna
distriktet. Denna information vidarebefordrades efter bearbetning till
Kalmar. När roteln hade utredningar i andra distrikt tillskapades
personalresurser med folk som hade personkännedom. Dessa togs från
kriminalavdelningarna i Oskarshamn, Vimmerby och Västervik.

Underlaget för arbetet på roteln var främst tips, från allmänheten,
polismän och myndigheter.

Socialtjänsten använde sekretessen "så man blev rädd", sades det.
Man skyddade sina klienter. Den behövde inte lämna uppgifter till
polisen om det inte var fråga om grovt brott med minst två års
fängelse. Detta innebar att det var en ibland totalt meningslös verksam-
het som socialtjänsten bedrev.

De flesta anmälningar var sådana roteln själv skrev. De balanser
roteln hade bestod huvudsakligen av en mängd obearbetade tips.

Rotelns arbetssätt bestod bl.a. av inre spaning, dvs. slagning i register
rörande misstänktas bakgrund, utseende, inkomst, anställningsförhål-
landen m.m. Genom yttre spaning iakttog polisen den misstänktes
rörelsemönster och följde honom på resor. Härutöver fanns vissa
möjligheter till hemlig spaning, dvs. teleövervakning i form av avlyss-
ning.

Under hösten 1988 och våren 1989 sprängde Kalmarpolisen en
libanesisk liga som importerade narkotika till Kalmar. Från Kalmar
transporterades narkotikan ut i landet. Tio av de inblandade dömdes
till Sngelse i mellan sex och åtta år.

Rotelchefen ansåg att det ibland var för lätt att bli förtidspensione-
rad i det här landet. Som exempel nämndes en person som dömts för
narkotikabrott vid upprepade tillfållen. Denna person var den som
mest medverkat till narkotikans spridning i Kalmar. Han beviljades
förtidspension och reste 1990 till Filippinerna — dit pensionen skick-
ades. Polisen hade underlag för att få honom häktad för grovt narkoti-
kabrott men förtidspensioneringen gjorde det ekonomiskt möjligt för
honom bosätta sig utomlands.

Studiemedel gick ibland rakt in i narkotikahanteringen. Det fanns
exempel på personer som fått kanske 20 000 kronor i studiemedel och
sedan åkt direkt ner till kontinenten och köpt ett parti narkotika. Fall
fanns där personer förfalskat betyg och därigenom skaffat sig studieme-
del. En gång hade rotelchefen ringt till Universitetet i Göteborg och
begärt in en persons handlingar, bl.a. hans betyg. Dessa fanns inte
kvar.

1993/94:RR2

Bilaga

Samhällets möjligheter att ge missbrukarna en god vård måste
förbättras, ansåg rotelchefen. Det var i sammanhanget värt att notera
att ca 90 procent av dem som skötte distributionen själva var missbru-
kare.

Domstolarnas kapacitet och arbetsmetoder måste förändras. I dag tog
det alldeles för lång tid från utredning till påföljd. En snabb utredning
och ett snabbt utslag skulle ge snabbare effekter. Roteln hade ett antal
färdigutredda men ännu inte avgjorda ärenden som var två år gamla.
Dessa kunde lika gärna läggas ner.

Det var viktigt att regionerna hade resurser. Om ärendena sträckte
sig utom landet kunde man ha basen i regionen och samtidigt använda
Rikskriminalen och Interpol som rådgivare och överbryggare.

Vad gör man på en allmän utredningsrotel?

Allmänna utredningsroteln bestod av sex personer varav fyra polismän.

En stor del av rotelns arbete bestod av utlänningsärenden. I övrigt
handlades ärenden enligt speciallagstiftning. Det kunde t.ex. gälla vad
man skulle göra med "bitsk hund". Andra exempel var sjömålsbrott,
olaga fiske och trålning samt arbetsolyckor.

I distriktet fanns ca 1 000 utlänningar. Dessa bodde dels på förlägg-
ningar, Kolboda och Byrum, dels ute i kommunerna. Vid tidpunkten
för samtalet skulle roteln verkställa en avvisning av tre familjer med
s.k. kort beslut. Detta innebar att de inte fick stanna kvar i landet i
avvaktan på slutligt regeringsbeslut. På polisen ankom att hämta de
berörda på flyktingförläggningen, ta hand om deras bagage, ta in dem
till Kalmar och att överlämna dem till Kriminalvårdsstyrelsens trans-
portcentral.

I det aktuella fallet hade polismyndigheten bestämt att flyktingarna
skulle köras till Trelleborg och där sättas på båten. Saknar avvisade
giltigt pass eller resedokument måste polisen följa dem ända till det
land dit de skulle avvisas för att se till att de verkligen släpptes in.
Skälet var att polisen hade högre status än Kriminalvårdsstyrelsens
häktespersonal.

Det var inte ovanligt att asylsökande som fått ett avvisningsbeslut
smet innan polisen hunnit få tag på dem. Sedan 1988 hade 46 vuxna
och 32 barn inom distriktet försvunnit. Många hade rest till Norge.
Somliga påträffades inom andra distrikt. Kunde de hålla sig undan i
fyra år måste ärendet omprövas. Men det var inte heller ovanligt att
avvisade återvände självmant utan polisens medverkan. På grund av
risken för att avvisade skulle försvinna hade rutinerna ändrats. De
delgavs numera samma dag som avvisningen skulle äga rum. De
avvisade fick biljetter hem, även för eventuell bil på färjan. Bensinen
fick de betala själva.

Problem fanns i verksamheten. Det var exempelvis svårt att fa tag på
folk hos Statens invandrarverk. Folk svarade inte i telefon. Det var
vidare för polisen frustrerande att man tvingades acceptera att de
asylsökande ibland lämnade uppenbart osanna uppgifter.

1993/94:RR2

Bilaga

Så arbetade brottsplatsspecialisterna

Tekniska roteln hade en personalstyrka om fem polismän samt två
fotografer. Rotelns arbetsuppgifter omfattade enligt gällande föreskrif-
ter brottsplatsundersökning i hela länet i fråga om mord, dråp,
mordbrand och ett antal andra grövre brott. Inom det egna distriktet
hjälpte roteln till i varje fall som krävde en teknisk undersökning. Det
gällde en lång rad inbrott och liknande brott. Rotelns arbete påminde
om statspolisens verksamhet förr i tiden med specialister som reste
runt och hjälpte den kommunala polisen.

Arbetet hade med tiden blivit alltmer specialiserat. Vad arbetet gick
ut på var att "åskådliggöra och dokumentera ett skeende". För detta
fanns numera en lång rad hjälpmedel. Ett exempel var videotekniken.
Finessen med denna var bl.a. att man på en brottsplats kunde flytta
föremål och ändå veta var de ursprungligen hade legat. För det syftet
hade man med sig uppspelningsapparatur på fältet.

Man kunde också göra inspelningar av händelseförlopp med aktörer
och sedan spela upp filmen i rätten. Ett exempel. Christer blev kallad
som vittne i ett mordfall. Gärningsmannen ville inte erkänna. Men
brottsplatsundersökarna hade funnit hans fingeravtryck på en flaska.
Man tog då videotekniken till hjälp. Man gjorde en iscensättning med
figuranter i den aktuella lägenheten. Den misstänkte opponerade sig
plötsligt mot inspelningen och sa att den inte stämde med det verkliga
förloppet. Då gjordes scenen om. Rätten blev övertygad om Christers
skuld.

Roteln anordnade också konfrontationer med hjälp av video. Man
spelade in den misstänkte och varje figurant för sig och kunde sedan
"klippa" ihop dessa på en videotejp. Fördelen var att man då kunde fa
tag på lämpliga personer när de hade tid. Man kunde också upprepa
konfrontationer.

När det gällde anlagda bränder var det vanligt att mordbrännaren
"stod på parkett" och bevittnade branden. Journalister och brandmän
m.fl. hade informerats om detta och uppmanats att uppmärksamma
misstänkta figurer i publiken.

Stöld- och våldsroteln

På stöld- och våldsroteln fanns sammanlagt fjorton anställda, därav tolv
polismän.

Besöket på roteln bestod främst i ett brottsplatsbesök. Vid Swelasts
anläggning i Kalmar hade ett inbrott ägt rum under natten. Någon
hade brutit sig in på en uppställningsplats för lastbilar, gått in i ett
nyckelskåp, hämtat bilnycklar, gått in en lastbil, kört fram denna till
en annan bil lastad med cigarretter, lämpat över delar av lasten till den
andra bilen och kört iväg med denna. Hela förfarandet vittnade om att
förövaren hade god kännedom om förhållandena. Undersökningen på
brottsplatsen innefattade förhör med personal på Swelast. Bl.a. fick
man en lista på folk som nyligen slutat på företaget.

1993/94:RR2

Bilaga

Här bekämpades ekonomisk brottslighet

Ekoroteln i Kalmar tillkom 1982. Sedan 1988 ingick bedrägerimålen i
ekorotelns arbetsuppgifter. Efter sammanläggningen med bedrägeriro-
teln disponerade ekoroteln 14 poliser och två assistenter.

Uppgiften att bekämpa ekobrott klarade inte polisen ensam. Man
måste samarbeta med andra myndigheter. Under en period av två år
byggde rotelchefen upp ett samarbete med andra myndigheter, skatte-
förvaltning och andra. Vidare skapades ett system med kontaktmän vid
andra polisdistrikt i länet. Samarbetet bedrevs bl.a. inom en särskild
ekogrupp.

Representanter för de myndigheter som ingick i samverkan —
skatteförvaltning, kronofogde, polis m.fl. — träffades då och då och
utbytte tips. Detta kunde föranleda skatteförvaltningen att titta litet
närmare på någon misstänkt persons deklaration. Kronofogden kunde
också se efter vad som var restfört i andra län. Samarbete var A och O,
framhöll rotelchefen.

Nio av tio ekoärenden gällde skattebrott. På skatteförvaltningens
momsenhet hade bildats en särskild grupp för kontakter med polisen.
Även på kronofogdemyndigheten fanns en kontaktgrupp. På tullen i
Kalmar hade polisen två kontaktmän.

När skatteförvaltningen hade gjort en revision och misstänkte brott
tog tjänstemännen där kontakt med polisen och lämnade en första
information. Fann åklagaren skäl till åtalsanmälan uppdrog han åt
polisen att upprätta ett underlag. En åtgärd polisen då tidigt vidtog var
att göra husrannsakan. Här hade polisen unika förutsättningar. Skatte-
förvaltningens folk fick nämligen inte t.ex. öppna skåp för att säkra
bevisning.

Ett exempel. Tre byggjobbare renoverade lägenheter men fick inte
betalt för jobbet. Det visade sig att ägaren till lägenheterna hade fått
byggnadskreditiv lyfta. Nu höll man på med en revision. Det fanns
underlag för en åtalsanmälan. Det kunde vara fråga om bedrägeri. Det
kunde vara så att en av bolagsmännen tagit ut 1,2 miljoner kronor och
byggt ett eget hus för pengarna. Det kunde också vara fråga om
trolöshet mot huvudman och förskingring av medel ur eget bolag.

Vid husrannsakan följde alltid två eller tre revisorer med. De satte
sig ner vid ett bord och gick igenom materialet. De hade av åklagaren
förordnats som sakkunniga.

Post & Inrikes Tidningar kunde ge god information. Rotelchefen
gick i varje nummer igenom upplysningarna om nystartade företag.
Om då tidigare dömda förekom tipsade han momsenheten som kunde
göra sina kontroller.

I 10 § skattebrottslagen finns regler om försvårande av skattekon-
troll, dvs. bokföringsbrott. Ofta nöjde sig åklagarna med att utreda
bokföringsbrottet i t.ex. konkurshärvor. Anledningen var att det gick åt
mycket energi och pengar för att fastställa en s.k. obeståndstidpunkt.
Det var mycket vanligt att det förelåg bokföringsbrott i konkurser
("nio av tio fall"). Många som startade företag var dåligt insatta i
bokföringsreglerna, ansåg rotelchefen.

1993/94 :RR2

Bilaga

Inom restaurangbranschen förekom en hel del ohederlighet. Det
uppgavs vara vanligt att pizzerior aldrig stämplade in pizzor som
kunderna tog med sig hem. Polisen hade vid några tillfällen suttit mitt
emot en pizzeria och räknat kartonger och sedan jämfört mot kassarul-
larna. Men inget fail hade ännu gått till domstol.

Viktigt i samband med utredning av ekobrott var att utredaren hade
polismans befogenhet och kunde hämta till förhör, föranstalta om
anhållande och häktning m.m.

Överklagandena i länsrätten tog lång tid. Det kunde betyda att
brottsutredningen måste vänta i flera år.

Det största problemet var att de misstänkta och framför allt deras
ombud hade så god kompetens. Utredningsmannen måste kunna ären-
det i minsta detalj. Det fanns mycket skickligt folk i näringslivet.

De ekonomiska brottslingarna var skickliga upp till en viss nivå.
Om de höll sig där skulle det vara mycket svårt för polisen att komma
åt dem. Men ofta gick de längre och gjorde då misstag som blev deras
fall.

När det gällde följderna för den fällde var fängelsestraffet ofta inte
det värsta. Värre var att han förlorade sin sociala hemvist.

På roteln fanns tre års balanser. Ekoroteln hade svårt att tillgodogö-
ra sig tillfälliga förstärkningar eftersom verksamheten var så speciell.
En ekoutredare gick fem olika kurser innan han var färdigutbildad.
Det tog mellan tre och fem år för en ordningspolis att utbilda sig till
ekoutredare. Arbetet krävde såväl polisutbildning som ekonomisk ut-
bildning. Däremot var det ofta mycket lämpligt att på annat sätt ta
hjälp av fackekonomer, nämligen genom att de förordnades som
experter i ett särskilt ärende.

Sedan år 1982 hade roteln bedrivit utredningar rörande tillsammans
170 miljoner kronor. Av detta hade polisen genom betalningssäkring
åt stat, försäkringsbolag och enskilda räddat 80—90 miljoner.

Till ordningen

Hjärtat i ordningsavdelningen, övervakningssektionen (ÖVS), omfatta-
de fem s.k. vaktlag med ett vaktbefäl, ett yttre befäl och — enligt
organisationen — åtta polismän. Härtill kom en radioexpeditör (rax).
Vid sidan om ÖVS fanns fyra kvarterspoliser samt lokala arbetsgrup-
per i Nybro, Borgholm, Färjestaden, Emmaboda och Torsås.

Utryckningspersonalen utgjordes normalt av två patruller om totalt
fyra man, varav en var hundförare. Resten av vaktlaget bestod av ett
vakthavande inre befäl, en polisassistent inne på sambandscentralen
samt en rax, sammanlagt sju. På fredagarna var vaktlaget förstärkt.

Vaktlagen arbetade enligt ett rullande schema (natt, kväll, dag,
fripass, fripass) som kunde se ut på följande sätt:

1993/94:RR2

Bilaga

5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. Nr RR2

Måndag
Tisdag
Onsdag
Torsdag
Fredag
Lördag
Osv.

22.00-08.00

16.00-22.00
08.00-16.00
fridag
fridag
22.00-08.00

1993/94: RR2

Bilaga

Schemat omfattade en cykel om fem veckor. Efter denna tid var
vaktlaget tillbaka till startpunkten, i ovanstående exempel måndag
22.00-08.00. Veckoarbetstiden för en enskild polisman under en sådan
femveckorscykel varierade mellan som mest 40 timmar och som minst
24 timmar. I genomsnitt var den 34 timmar.

Schemaläggningen var "ett evigt pusslande". Trots en arbetsstyrka på
ca 50 personer på ÖVS räckte resurserna ofta inte till för att få ett
vaktlag komplett. Skälet var att ca en tredjedel av personalen ständigt
var borta på grund av olika ledigheter. Därför hade man en lista där
folk kunde teckna sig frivilligt för övertidsarbete.

Den yttre verksamheten bestod främst i bilpatrullering. Ibland växla-
de man om med fotpatrullering. Varje vaktlag hade ett definierat
övervakningsområde.

På ÖVS ankom vissa speciella övervakningsuppgifter. Det kunde
röra sig om ett statsrådsbesök eller en offentlig tillställning. Det föll på
ÖVS att ansvara för ordningen i samband med sådana begivenheter.
Vid offentliga tillställningar biträddes polisen av särskilt förordnade
ordningsvakter som var underställda polismännen. Tidigare var det
vissa problem på ordningsvaktssidan. Nu var situationen mycket bättre.

I ÖVS uppgifter ingick vissa fasta uppdrag. Vid Kalmar flygplats
utfördes två gånger per dag passkontroll och säkerhetskontroll av
passagerare på sträckan Kalmar-Köpenhamn. Även inrikesflyget kon-
trollerades men då bara stickprovsvis.

I ÖVS patrullering lade man ofta in vissa trafikövervakningsmo-
ment. Det kunde handla om stickprovsvisa nykterhetskontroller, kon-
troll av efterlevnaden av regler om fordonsbelysning m.m.

De lokala arbetsgrupperna i de grannkommuner som ingick i di-
striktet arbetade normalt inte på nätterna. På fredags- och lördagsnätter
gick de visserligen till kl. 02.00 men på vardagarna slutade de kl. 22.00
eller 24.00. Detta betydde att ansvarsområdet för ÖVS nattetid omfatta-
de hela Kalmar polisdistrikt. Om då något hände på Ölands norra
udde måste polispatrullen åka ca 10 mil. Och då fanns det bara en
patrull kvar som skulle klara resten av distriktet.

Det kunde ibland vara svårt för de enskilda polismännen att veta
om de skulle gripa en misstänkt. Då fick de rådgöra med vakthavande
inre beSl. Vid ringare misshandel t.ex. var regeln den att man inte
grep förövaren. Det kunde gälla ett slagsmål där den ene kombattanten
fick en mindre skada. Skäl till gripande fanns då bara om gärnings-
mannen var okänd och inte kunde legitimera sig.

I sambandscentralen fanns en hel del teknisk utrustning. Telefax
ansågs vara ett mycket bra hjälpmedel för att sända meddelanden och

även fotografier. Polisen i Kalmar kanske hade ett namn på en
misstänkt som inte var känd i distriktet och inte var straffad tidigare.
Då kunde polisen ringa till passregistret och få ett fotografi som kunde
bekräfta identiteten.

Vidare fanns radioutrustning för kommunikation med patruller och
enskilda polismän på Sltet. Denna utrustning var dock behäftad med
svagheter. T.ex. var det inte alltid möjligt att kommunicera med en bil
som befann sig långt bort från Kalmar. En svaghet var också att radion
lätt kunde avlyssnas vilket gjorde att personalen ofta fick uttrycka sig
kryptiskt.

Via dataterminalen fanns möjlighet att ta fram olika registeruppgif-
ter. T.ex. kunde en patrull vilja kontrollera ett fordon. Då fick raxen
via dataterminalen sekundsnabbt besked om vem som ägde fordonet
och kunde vidarebefordra informationen till patrullen. En annan
möjlighet var att ta reda på om personen i fråga var efterlyst. Via dator
hade man tillgång till uppgifter ur en lång rad register, t.ex. bil- och
körkortsregistren, parkeringsanmärkningsregistret, det s.k. u-boksre-
gistret med efterlysta personer, spar- och basunregistret, passregistret,
person- och belastningsregistret, signalementsregistret och allmänna
spaningsregistret.

Det fanns också TV-skärmar som kontinuerligt sände bilder från
Öiandsbron, garaget, receptionen och arrestutrymmet.

En måndagskväll i radiobil på stan

Under ett kvällspass gavs möjlighet att följa med en patrull i yttre
tjänst. Passet började med en kortare sittning hos vakthavande inre
befäl. En ung fyllerist ringde till ÖVS och undrade vad han varit med
om kvällen innan. Han upplystes om att han hade lagts i arrest med
stöd av lagen om omhändertagande av berusade personer, m.m.
(LOB). Han hade inga efterräkningar att vänta. Det är nämligen inte
kriminellt att vara berusad på stan. Dock går en kopia av rapporten
till allmänna ombudet för eventuell körkortsåtgärd. Vid flera fylleriför-
seelser kan körkortet komma i fara.

Härefter vidtog den s.k. utsättningen under ledning av vakthavande
inre befäl. Den inleddes med att befälet gick igenom de senaste
timmarnas händelser. Han upplyste också om efterlysta personer.
Vidare satte han ihop de två patrullerna, bestämde vem som skulle
fungera som yttre befäl och vem som skulle svara för pass- och
säkerhetskontrollen vid flyget. Därefter klarades vissa ytterligare upp-
gifter ut. Den ena patrullen skulle cirkulera i inre stan fram till
midnatt. Den andra patrullen skulle utföra trafik- och rattnykterhets-
kontroller.

Patrulleringen på kvällen med hundpatrullen inleddes med en kon-
troll av respekten för rödljus. Det visade sig att inga bilister körde mot
rött ljus. Då övergick man till att kontrollera cykelbelysning. Åtskilliga
cyklister saknade belysning. Dessa fick en tillsägelse och litet undervis-
ning om hur farligt det är att köra "mörklagt". Några ordningsböter
utfärdades inte.

1993/94 :RR2

Bilaga

Sedan gjorde man några körkorts- och nykterhetskontroller. Alla
som stoppades var nyktra och hade godkänt körkort. Under kvällen i
övrigt cirkulerade man runt i staden. En bilist som körde mot rött i en
korsning stoppades och fick ett ordningsbotsföreläggande om 700 kro-
nor. Han upplystes om sina möjligheter, att erkänna förseelsen och ta
emot föreläggandet, att fundera några dagar på saken eller neka och
låta saken prövas av åklagaren. Han valde att godkänna ordningsboten.
Några bilars ägarförhållanden kontrollerades via sambandscentralen
där raxen på ett ögonblick kunde meddela önskade upplysningar. I
övrigt hände inget av betydelse.

En dag i Sivert Anderssons liv

Sivert Andersson är polisassistent och kvarterspolis. Hans ansvarsområ-
de omfattar förorten Lindsdal i Kalmar.

Rundvandringen med Sivert Andersson började med ett möte med
två representanter för gatukontoret. Med dem ville Sivert diskutera
hur man skulle göra med en farlig korsning, där cyklande barn på väg
till skolan körde utan att uppmärksamma den korsande biltrafiken.
Man kom fram till att ett farthinder för barnen var det bästa alternati-
vet. Att införa restriktioner för bilarna var ingen bra lösning. Då lärde
sig inte barnen trafikvett. Med detta informella möte på plats hade
Sivert Andersson löst ett litet men ändå viktigt problem utan någon
omfattande pappersexercis.

Nästa punkt på dagsprogrammet var ett besök på Sjöängsskolan där
en elevassistent på en fritidsgård, där hon också arbetade ibland, hade
fått sina skor uppbrända av någon ungdom. På vägen upprepade Sivert
Andersson sitt önskemål om att socialtjänsten borde ha s.k. kvarters-
sekreterare som var ute i bostadsområdena och "kände på verklighe-
ten".

Elevassistenten lämnade begärda upplysningar. Det framgick att
några pojkar på fritidsgården fått en tillsägelse för att de kastade
papperslappar. Som hämnd kunde de ha bränt upp hennes skor.
Skorna hade kostat 298 kronor. Elevassistenten hade ringt upp bar-
nens föräldrar men barnen hade nekat. Sivert Andersson gjorde "nöd-
vändiga anteckningar på sin snusdosa" och lovade att återkomma.

Dagen efter besöket kunde Sivert Andersson meddela att saken var
löst. Han hade gått direkt till berörda barn och deras föräldrar och
tagit upp problemet. "Skobrännaren" hade erkänt och var djupt ånger-
full. Föräldrarna hade betalat skorna och saken var därmed utagerad.
Några övriga efterräkningar var inte aktuella.

Sivert Anderssons arbete byggde på direktkontakter. Det var i di-
rektmöten människor emellan man nådde bäst resultat, inte genom
skrivelser och hotfulla brev. Ett exempel illustrerade arbetsmetoden.
Runt en hörntomt växte en häck som skymde sikten och därmed
utgjorde en trafikfara. I stället för att skriva brev gick Sivert Andersson
in och pratade med husägaren. Han berättade vad saken gällde och
frågade husägaren vad han tyckte man kunde göra åt det hela. Det
dröjde inte en dag förrän häcken var nedklippt till acceptabel höjd.

1993/94:RR2

Bilaga

Resultat uppnåddes utan konfrontation. Sivert Andersson betonade
vikten av "den demokratiska processen". De berörda fick alltid ge sin
syn på saken och själva föreslå lösningar.

Sivert Andersson gick ut och in i skolor och klassrum. Han tycktes
känna alla människor. Förbicyklande ungar hälsade spontant och
Sivert hade en personlig kommentar eller fråga till alla. "Hur gick det
på matchen i fredags?" osv.

I kontakten med ungdomar gällde det att vara "litet häftig". Därför
brukade Sivert i sina lektioner om lag och rätt ("rätt och fel" var en
bättre benämning) vara iförd jeans och pistol.

Om Sivert Andersson fick en påringning om ett snatteri gick han
direkt ner till butiken och tog snattaren med sig genom butiken i allas
åsyn. Därefter förhörde han förövaren på sitt lilla kontor. Han gav
honom två dagar på sig att berätta om det inträffade för sina föräldrar.
Annars skulle han själv ta kontakt med föräldrarna. Om nu inte
barnet och föräldrarna redde upp saken med butiksägaren och ersatte
det stulna skulle det bli "den långa vägen" med rapport. Samma sak
blev det om snattaren upprepade brottet. För butiksägaren var det
viktigt att barnet kom tillbaka. Då fick brottslingen ett ansikte. Det var
sällan det kvarstod någon animositet efter ett sådant möte.

Om någon av ungdomarna krossade en ruta värd kanske 3 000
kronor måste man klargöra för honom hur stort detta belopp egentli-
gen var, vad man alternativt kunde fa för denna summa, t.ex. en
semesterresa för hela familjen.

Sivert Andersson deltog i nästan alla gemensamma aktiviteter. En
skola som besöktes skulle samla nya lärarkandidater till information.
Sivert lovade att ställa upp och berätta om ungdomsfrågor.

I en annan skola gick Sivert in i kollegierummet under kafferasten.
Han pratade litet med lärarna om betydelsen av att barnen använde
cykelhjälm. Om barnen cyklade slarvigt skulle Sivert komma till
skolan och prata med dem om detta. Men det var också lärarnas
ansvar att hålla ett öga på barnens cykelåkning.

Församlingen i området gav ut en periodisk publikation benämnd
Kyrknytt. Där hade Sivert en stående spalt kallad Polisnytt där han
skrev om aktuella frågor.

I området fanns en samverkansgrupp med representanter för skolan,
åldringsvården, fritidsförvaltningen, socialtjänsten och kulturförvalt-
ningen. Där medverkade Sivert som representant för polisen.

Eftersom Sivert Andersson så ofta var ute i området kunde han bara
ha ett begränsat öppethållande på sin expedition, ett par timmar ett
par dagar i veckan.

Enligt Sivert Andersson borde polisen alltid ställa sig frågan vad en
rapport tjänar till. Mådde samhället och individen bättre av en rap-
port? Samtidigt erkände han att han kanske inte alltid följde givna
instruktioner till punkt och pricka i detta hänseende. Men för honom
var resultatet det primära. Det viktiga var att man höll efter "strulput-
tarna" bättre och hjälpte målsägare och föräldrar.

1993/94:RR2

Bilaga

Arbetet vid en lokal arbetsgrupp

På arbetsgruppen i Nybro fanns sammanlagt 16 anställda varav 14
polismän. Expeditionen var öppen mellan kl. 09.00 och 16.00 med en
timmes lunchstängning. På torsdagar hade man förlängt öppethållande.
Polispersonal fanns på arbetsgruppen från kl. 08.00 till kl. 24.00 utom
på fredagar och lördagar då man gick hem kl. 02.00.

Lokalvaktområdet som sammanföll med Nybro kommun var stort
till ytan. Antalet invånare uppgick till ca 21 000. Oftast var det inte
mer än två man i yttre tjänst samtidigt. På nätterna ansvarade ÖVS i
Kalmar för utryckningsberedskapen i området.

I Nybro fanns en mindre utredningsgrupp. Den handlade i princip
alla typer av brott, dock inte de grövsta. Alla nya ärenden kom via
kriminalavdelningen i Kalmar. Bland de ärenden Nybropolisen hade
att utreda dominerade misshandel. Vanliga brott var också inbrott i
bil. Dessa ärenden lades dock ner om inte något särskilt tips dök upp.
I övrigt förekom skadegörelse, snatterier och bedrägerier. I Nybro lades

1 princip alla ärenden utan känd gärningsman ner. Det kunde gälla
skadegörelse på bil, ett sönderslaget staket osv. Vid tiden för besöket
hade man en balans om drygt 160 utredningsärenden. Många av dessa
var spaningsärenden. Om man fick ner balansen till 50 ärenden skulle
man ha möjlighet att genast ta itu med ett färskt ärende.

Ett problem var att alla anhållna förvarades i Kalmar. När någon
skulle höras måste polisen åka till Kalmar, ca 3,5 mil. För att slippa
åka fram och tillbaka flera gånger måste man planera verksamheten
noga, t.ex. ha genomfört nödvändiga vittnesförhör m.m.

Trafikavdelningen

Trafikavdelningen omfattade 34 polismän varav 27 man i yttre tjänst
och 5 utredare. Avdelningens ansvarsområde omfattade Kalmar och
Oskarshamns polisdistrikt.

Den yttre gruppen bildade tillsammans fem vaktlag. Som längst
arbetade dessa till kl. 02.00, på vardagar till kl. 24.00. Arbetstiden var
34 timmar för personal i yttre tjänst och 40 timmar för övrig personal.
Under perioden september—maj körde avdelningen med tre vaktlag
med tio man i varje utsättning plus fem eller sex bilar.

Vaktlagen hade numera mycket fria händer när det gällde arbetssätt.
Resultatet hade blivit att antalet rapporter hade fördubblats från ca

2 000 till ca 4 000 per år. Man arbetade mest med synlig övervakning
och prioriterade olycksdrabbade vägavsnitt. Antalet olyckor sades ha
minskat anmärkningsvärt till följd av denna arbetsmetod.

Genom att folk i yttre tjänst hade tagits in för utredningsjobb hade
ärendebalansen kunnat minskas väsentligt enligt följande:

1993/94 :RR2

Bilaga

Antal balanserade ärenden
Som mest år 1990	181
Vecka 9 år 1990	111
September år 1991	16

1993/94 :RR2

Bilaga

Vid trafikavdelningens utredningsgrupp tillämpades flextid. Det inne-
bar att utredarna ibland förläde en del av arbetstiden till kvällar.
Därigenom hade de mycket lättare att få tag på folk som skulle höras.
Trafikavdelningens utredare gjorde som regel ärendena fårdiga över
dagen. I vissa fall fick man dock vänta några dagar på resultat av
blodprovsanalys.

På trafikavdelningen hyllades två principer, nämligen att folk i yttre
tjänst skulle ha stor frihet att välja arbetssätt samt att man skulle
kraftsamla genom vettiga turlistor.

Varje befäl i yttre tjänst hade fått ett geografiskt ansvarsområde. En
vakt skulle t.ex. koncentrera sig på Alstermo. Vakterna skulle ha
kontakt med allmänheten, ordna informationsaktiviteter m.m.

Respekten för hastighetsgränserna var dålig, ansåg man på trafikav-
delningen. På en nybyggd vägsträcka vid Trekanten gjorde man ett
försök med intensivövervakning. Genomsnittsfarten sjönk samma dag
med ca 10 km/tim. Men den långsiktiga effekten uteblev. Redan efter
någon dag var bilarna uppe i samma gamla höga farter som före
insatsen.

Ett kvällspass med tunga gruppen

Tunga gruppen utgjordes av fyra av de sammanlagt 27 trafikpoliserna i
yttre tjänst. Gruppens uppgift var att koncentrera sig på tung trafik.
Det gällde alltså kontroll av tunga fordons utrustning, skick, last,
beteende m.m. Brister i lastens förankring och överlast var två viktiga
övervakningsuppgifter. Kontroll av att reglerna om s.k. farligt gods
efterlevdes hade kommit att tillmätas allt större betydelse. Vidare
övervakade gruppen efterlevnaden av arbetstidsreglerna för yrkeschauf-
förerna samt att transportdokumenten var i överensstämmelse med den
last som transporterades.

Gruppen rörde sig mycket och ofta därför att information om
gruppens aktiviteter snabbt spreds via radio och mobiltelefoner. Polis-
männen var alltid uniformsklädda.

Under det förestående kvällspasset skulle den ena patrullen använda
en "civil" pilotbil medan den andra skulle ta en polismålad bil utan
pilot.

Tunga gruppen skötte sina utredningar själv. Den var därmed sär-
skilt intresserad av att se domsluten i sina ärenden. Det hade bl.a. visat
sig att domstolarna i ärenden om farligt gods ofta dömde efter reglerna
i vägtrafikkungörelsen i stället för enligt bestämmelserna om farligt
gods vilka fanns i särskild lag. Varje dag rullade det ca 15 miljoner ton
farligt gods omkring på vägarna.

Ett stort problem var att en långtradare ofta bytte förare flera gånger
under sin fård genom Sverige. Varje förare var visserligen själv ansva-

rig för att reglerna efterlevdes. Men det fanns viss förståelse för att en
förare som trädde i tjänst mitt i natten inte hade tid att kontrollera
saker och ting i fråga om dokument, förankring m.m. Det bästa vore
om man kunde hitta den första "länken" i kedjan av förare. Men för
det mesta fälldes bara den förare som fastnade i kontrollen.

Första anhalt under arbetspasset var en cafeteria. Gruppen inledde
alltid sina pass med kaffepaus eftersom man visste att det kunde bli
långt till nästa rast. Väl ute på landsvägen utfördes ett par, tre rutin-
kontroller av nykterhet och utrustning. Ingenting att anmärka på
uppdagades. På nästa ställe, en parkeringsficka, togs en långtradare in
för kontroll. Det visade sig att lasten var mycket dåligt förankrad.
Föraren fick tillkalla hjälp från transportören i Nybro som kom med
förankringsremmar. Det tog kanske 1,5 timme att ordna detta under
polisens överinseende. Under tiden kontrollerades bromsar och drag-
anordningar. Bromsarna var felfria. Däremot fann man ett glapp i
släpvagnskopplingen. Ett s.k. besiktningsföreläggande utfärdades, inne-
bärande att bilen skulle repareras av auktoriserad verkstad. Föraren
slapp ordningsbot om 400 kronor vilket egentligen skulle ha blivit
påföljden. Någon vägning av fordonet gjordes inte. Enligt polisen såg
man på däcken och fjädrarna att det inte kunde vara fråga om överlast.

Under pågående kontroll av långtradaren fick besättningen tips om
en skum bil på väg förbi parkeringsfickan. Denna bil stoppades. Det
visade sig att föraren var påverkad av alkohol, kanske också av
narkotika. Han fördes till Nybro för b lod provstagning. Bilen var i
mycket dåligt skick. På fråga varför inte arbetsgruppen i Nybro kunde
hämta rattfylleristen blev svaret att man inte gärna lämnade över en
misstänkt till en annan polis. Ambitionen var att göra jobbet klart.
Man skulle ju också hålla förhör med den misstänkte och måste då
känna bakgrunden.

Nästa ingripande gällde en utländsk långtradare som körde 86
km/tim, dvs. 16 km/tim för fort. Ordningsboten blev 700 kronor enligt
gällande taxa. Trafikpolisen uppgavs acceptera fortkörning med 15
km/tim på en 70-sträcka om förhållandena i övrigt, förekomst av
annan trafik, cyklister, väglag, sikt osv., inte föranledde en hårdare
bedömning.

Efter rast på polisstationen i Emmaboda var det lugnt på vägarna.
Vid 23-tiden stoppades en flicka som körde in på en ännu icke öppnad
nybyggd vägsträcka. Det fanns en förbudsskylt. För att en förbudsskylt
skall vara gällande krävs normalt att förbudet är infört i lokala
trafikföreskrifter. Men eftersom man inte visste om så var fallet — och
inte ens om detta krävs i fall av nybyggnation — kunde man inte
utSrda en definitiv ordningsbot. I stället skrevs en s.k. primärrapport i
avvaktan på fakta rörande denna oklara punkt. Om förbudet var
rättsligt gällande skulle föraren fa en ordningsbot om 200 kronor.
Samtalet med föraren tog ca en kvart. Dessutom åtgick en halvtimme
för att i polisbilen söka reda ut det rättsliga läget.

1993/94 :RR2

Bilaga

3 Politisk vilja — polisiär verklighet

Polisverksamheten styrs huvudsakligen på tre olika sätt, genom regler,
medelstilldelning och policybeslut. Regelstyrningen har flera former.
Man kan tala om dels en straffrättslig och processrättslig reglering, dels
en reglering av mera administrativ natur. Ett exempel på den sist-
nämnda formen är den organisatoriska styrning som består i att
statsmakterna inrättar ett visst slags rotlar eller beslutar om personal-
uppsättning för vissa verksamheter.

Styrnivåer

På central nivå styr regering och riksdag polisen genom lagstiftning,
anslagsbeslut och uttalanden i propositioner och utskottsbetänkanden.
Regeringen utfärdar regleringsbrev och planeringsdirektiv för polisvä-
sendet. Även uttalanden av enskilda statsråd kan ha en styrande effekt.

Under regeringen (för närvarande Justitiedepartementet) tolkar
Rikspolisstyrelsen statsmakternas beslut genom att utfärda föreskrifter
och allmänna råd, fördela anslagna medel samt genom att förtydliga
och sprida policyuppfattningar.

På regional nivå är det länsstyrelsen som numera fördelar medelsra-
marna på polisdistrikten. Länspolismästaren beslutar ytterst om utnytt-
jandet av polisresurserna i länet.

I polisdistrikten leds verksamheten av en polisstyrelse. Styrelsen
utövar sin styrning genom att bl.a. årligen ta ställning till ett s.k.
planeringsdokument, där verksamhetens huvudsakliga inriktning an-
ges. Polismästaren leder det operativa arbetet i distriktet.

Sedan år 1991 finns också möjlighet att inrätta en eller flera polis-
nämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom en del
eller delar av distriktet.

Det faktum att styrning utövas på olika politiska och administrativa
nivåer kan självfallet innebära problem. Signalerna kan vara motstridi-
ga. En högre nivå kan med sina signaler inskränka handlingsutrymmet
på lägre nivåer i en sådan utsträckning att den lokala styrningen bara
blir illusorisk. Och omvänt finns risk för att man på lokal nivå mer
eller mindre bortser från uppifrån kommande viljeyttringar.

Regelstyrning

Nästan all normgivning påverkar polisens arbete. Mera direkt regleras
verksamheten av ett antal specifika "polisförfattningar" av vilka kan
nämnas polislagen (1984:387), polisförordningen (1984:730, omtryckt
1990:1071), förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyr-
elsen, kungörelsen (1973:875) om rikets indelning i polisdistrikt m.fl.

I polislagen ges grundläggande stadganden om syftet med polisverk-
samheten, om polisens uppgifter, om polisens samverkan med andra,
om polisorganisationen och om polismäns befogenheter.

1993/94:RR2

Bilaga

Polisförordningen innehåller närmare bestämmelser om organisa-
tion, om ärendenas handläggning, om planeringsverksamhet, om tjäns-
teplikter m.m.

I rättegångsbalken (RB) och anslutande författningar finns regler
som i hög grad styr polisverksamheten, särskilt när det gäller brottsut-
redningar. Som exempel kan nämnas reglerna om förundersökning (23
kap. RB) med anslutande förundersökningskungörelse (1947:948) och
reglerna om häktning och anhållande (24 kap. RB).

En form av regelstyrning är bestämmelser om tjänster och om
organisation. Tidigare lade regeringen i detalj fast vilka befattningar
som skulle finnas i varje enskilt polisdistrikt. Senare har regeringen
nöjt sig med att för varje distrikt fastställa en grundläggande organisa-
tion, innebärande att det i distriktet skall finnas vissa tjänster. Övriga
tjänster har för distriktet utgjort s.k. fria resurser. I det nya budgetsys-
temet, som tillämpas fr.o.m. innevarande budgetår, har regeringen
avstått från att styra genom att fastställa tjänster, bortsett från vissa
chefstjänster.

Med stöd av sin instruktion (1989:773) utfärdar Rikspolisstyrelsen
allmänna råd om polisverksamheten "i den utsträckning som detta
behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av
polisens arbete" (12 §).

Enligt 13 § instruktionen får Rikspolisstyrelsen meddela föreskrifter
om bl.a. ekonomi- och personaladministrativa rutiner, om utrustning
och om ADB-baserade eller andra gemensamma informationssystem.
Dock far föreskrifter meddelas endast för att tillgodose behovet av
enhetlighet. Om detta kan uppnås genom allmänna råd eller på annat,
mindre ingripande sätt skall den vägen väljas.

Råden och föreskrifterna finns samlade i Föreskrifter och allmänna
råd för polisväsendet (FAP), ett lösbladssystem i fem volymer.

Styrning genom medelstilldelning

Styrningen genom medelstilldelning — budgetstyrningen — har hittills
varit i hög grad centraliserad. Rikspolisstyrelsen har disponerat inte
bara anslaget för sin egen verksamhet, E 1. Rikspolisstyrelsen, utan
också anslagen för den lokala verksamheten, dvs. E 4. Lokala polisor-
ganisationen, E 5. Utrustning m.m. för polisväsendet och E 6. Under-
håll och drift av motorfordon m.m. I praktiken har emellertid polisdi-
strikten under senare år fått förfoga över en del av anslaget E 4,
nämligen merparten av anslagsposten Förvaltningskostnader, för att
med dessa pengar betala lönerna för den administrativa personalen
samt inventarier och lättare utrustning. För budgetåret 1991/92 upp-
gick denna del till ca 1 468 miljoner kronor, motsvarande ca 20
procent av hela anslaget.

Under budgetåret 1991/92 förbrukades under anslaget E 4. Den
lokala polisorganisationen sammanlagt 8 697 miljoner kronor. Av
denna summa gick nästan 5 455 miljoner kronor, eller ca 63 procent,

1993/94:RR2

Bilaga

till polis- och aspirantlöner medan 1 347 miljoner kronor, motsvaran- 1993/94:RR2

de drygt 15 procent, var löner till administrativ personal. Knappt 10 Bilaga

procent av anslagsförbrukningen avsåg övriga förvaltningskostnader.

Med det budgetsystem som trädde i kraft den 1 juli 1992 har
anslaget B 5. Lokala polisorganisationen under andra huvudtiteln
delats upp på 26 s.k. ramposter, varav de 24 första var och en
motsvarar medelstilldelningen till ett län. De två övriga posterna
upptar medel för gemensamma behov inom polisen respektive för
brottsutredningskostnader.

De länsvisa posterna skall enligt gällande regleringsbrev användas på
det sätt respektive länsstyrelse bestämmer. Avsikten är emellertid att
varje lokal polismyndighet skall tilldelas en del av länsposten och med
denna i princip finansiera hela sin verksamhet, inklusive polislöner.
Dock skall anskaffning och underhåll av tyngre teknisk utrustning —
t.ex. fordon och stora datasystem — finansieras över den centralt
disponerade ramposten 25 liksom också lokalkostnader. Avsikten är att
det nya systemet skall öka kostnadsmedvetandet hos varje lokal polis-
myndighet. Inga resurser kan i fortsättningen från lokal utgångspunkt
betraktas som fria. Det betyder också att varje polismyndighet på ett
helt annat sätt än tidigare kan välja den fördelning av resurserna på
personal respektive utrustning som den finner lämplig.

Policystyrning

De senaste 10—12 åren har präglats av mycket stor aktivitet när det
gäller frågor om polisens mål, verksamhetsinriktning och arbetssätt.
När det gäller policybeslut beskrivs i det följande vissa viktigare
principbeslut, bl.a. 1980-talets polisreform.

I propositionen 1980/81:13 om polisens uppgifter, utbildning och
organisation m.m., som med undantag för ett par punkter godkändes
av riksdagen (JuU 1980/81:24, rskr. 1980/81:210) redovisades förslag
till riktlinjer för en reformering av polisverksamheten. De egentliga
poiisuppgifterna betonades starkare. Den hjälpande verksamheten
skulle bli en självständig uppgift vid sidan av den förebyggande och
den beivrande. Den dittillsvarande centralt beslutade tjänstefördelning-
en skulle ersättas av ett ökat regionalt och lokalt inflytande. Medbor-
garinflytandet skulle stärkas genom att polisstyrelserna fick ett bredare
ansvarsområde. Narkotikabrott och ekobrott skulle ha fortsatt hög
prioritet. Den förebyggande verksamheten betonades. Polisutbildning-
en skulle bli en sammanhållen utbildningsgång med teori och praktik.
Mer psykologi och samhällsorienterande ämnen skulle ingå i utbild-
ningen.

Den närmare utformningen av reformen anförtroddes en särskild
beredning.

I propositionen 1983/84:89 redovisades förslag till ändrad organisa-
tion m.m. för polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen skulle fortfarande
vara central förvaltningsmyndighet på polisområdet men vissa arbets-
uppgifter borde decentraliseras. Styrelsens befogenhet att utfärda före-
skrifter borde begränsas. Vidare föreslogs inrättandet av en polishög-

skola och införandet av en ny rekryteringsordning. Ett nytt planerings-
system inom polisen föreslogs, dock ännu ej någon basorganisation,
fria resurser och medelsramar. Propositionen godtogs utan ändringar
(JuU 1983/84:16, rskr. 182). Under samma riksmöte redovisades i
propositionen 1983/84:111 förslag till polislag m.m. Lagen skulle inne-
hålla grundläggande regler om polisens uppgifter och organisation
samt bestämmelser om polisens befogenheter att vidta tvångsåtgärder.
Riksdagen godkände propositionen efter vissa ändringar (JuU
1983/84:27, rskr. 1983/84:331). Propositionen 1984/85:81 innehöll för-
slag om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning
och rekrytering. Till grund för förslagen låg 1981 års principbeslut och
Polisberedningens förslag därefter. Åtgärder för en fortsatt demokrati-
sering och decentralisering aviserades. De lokala och regionala myn-
digheterna skulle fa ett avgörande inflytande över verksamhetens in-
riktning och resursfördelningen. Ett nytt system med en s.k. basorgani-
sation (sedermera benämnd grundläggande organisation), beslutad av
regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser skulle införas. Staten skulle i
detta system fastställa vilka enheter som skulle finnas i de olika
distrikten och vilka tjänster denna basorganisation måste innehålla.
Antalet polismanstjänster skulle också bestämmas av staten. Men för-
delningen på enheter av tjänster som inte ingick i basorganisationen
skulle avgöras lokalt. Basorganisationen skulle omfatta tjänster med
arbetsledande funktioner som oundgängligen måste uppehållas. Sådana
enheter som arbetade med högt prioriterad brottslighet, nämligen
narkotikarotlar och ekorotlar, däremot inte våldsrotlar, skulle anges i
basorganisationen liksom regionala rotlar, t.ex. tekniska. Antalet chefer
i den lokala organisationen skulle också anges centralt. Omkring fem
sjättedelar av personalen bedömdes kunna hänföras till de fria resur-
serna.

Vidare föreslogs att myndigheterna skulle fa ökad frihet att förfoga
över en egen budget. En ny utbildningsordning skulle ge polispersonal
som kunde utnyttjas inom hela organisationen. Åtgärder föreslogs för
ett stärkt medborgarinflytande på regional nivå. Flera viktiga prin-
cipfrågor skulle i fortsättningen handläggas av länsstyrelsens styrelse.
Narkotika- och ekobrotten samt trafikövervakningen skulle även fort-
sättningsvis vara en regionalt bedriven verksamhet. Dessutom skulle
alla tekniska rotlar, polishundarna och sjöpolisen få regionala uppgif-
ter.

Propositionen bifölls av riksdagen (JuU 1984/85:18, rskr. 1984/85:
164).

I propositionen 1989/90:155 om förnyelse inom polisen, den s.k.
förnyelsepropositionen, föreslogs åtgärder för att stärka det medborger-
liga inflytandet över polisverksamheten, nämligen genom möjligheten
att under polisstyrelsen inrätta polisnämnder. En ökad samverkan
mellan polisiär och kommunal verksamhet skulle eftersträvas. Polis-
verksamheten borde bli mer preventivt inriktad. Yrkesrollerna borde
renodlas. Uppgifter som inte krävde polisutbildning borde skötas av
annan personal. Specialister inom ekonomi, teknik m.m. borde rekry-
teras. Möjligheterna till avgiftsfinansiering borde utredas. Myndigheter-

1993/94:RR2

Bilaga

nas grundläggande organisation, som dittills bestämts av regeringen,
borde minska och de fria resurserna öka. Den grundläggande organisa-
tionen borde lägga fast stationeringsorten, alltså myndighetens central-
ort. Vidare borde de regionala funktionerna ingå utan att den organisa-
toriska strukturen lades fast. Regeringen borde också ange samtliga
tjänster i polischefskarriären samt antalet tjänster som kommissarie,
inspektör och polisassistent.

Vidare behandlades i propositionen strukturfrågor, ett nytt budget-
system, Rikspolisstyrelsens framtida roll, utbildning och forskning,
polisverksamhet vid särskilda händelser, trafikövervakning, internatio-
nellt samarbete samt tillsättning av högre tjänster.

Efter uppskov godkändes förnyelsepropositionen av riksdagen (JuU
1990/91:1, rskr. 1990/91:1) Samtidigt bifölls några yrkanden i följdmo-
tioner.

Förutom i ovan redovisade dokument — jämte anslutande utskotts-
betänkanden — utövar statsmakterna årligen policystyrning av polisen,
nämligen i samband med budgetbehandlingen.

Enligt 1992 års budgetproposition, bilaga 3, är utgångspunkten för
verksamheten i framtiden att polisen i princip själv skapar utrymme
för förnyelse genom omprioriteringar, rationaliseringar och effektivi-
seringar. Övergången till mål- och resultatstyrning kommer härvidlag
att ge polisen de nödvändiga organisatoriska förutsättningarna.

Enligt statsrådet visar erfarenheterna från olika länder att det är
svårt att påverka brottsligheten med enbart traditionellt polisarbete.
Inte ens med betydande resursförstärkningar skulle man kunna nå
framgångar som stod i proportion till tillskottet.

Därför bör man nu rikta blickarna mot en ny arbetsform, benämnd
problemorienterad polisverksamhet. Den går ut på att den brottsföre-
byggande verksamheten inriktas på personer, miljöer och företeelser
som utgör särskilda problem. Detta arbete bedrivs i nära samverkan
med andra myndigheter och institutioner och innefattar kontaktska-
pande verksamheter gentemot allmänheten. I många fall tar polisen
initiativ till åtgärder, t.ex. genom att organisera grannsamverkan för att
förebygga bostadsinbrott. Denna form av brottsförebyggande verksam-
het är bara i början av sin utveckling. Men metoden sägs inge goda
förhoppningar när det gäller att angripa brottsutvecklingen på ett
verksamt sätt.

Vidare hänvisar statsrådet till uttalanden i förnyelsepropositionen,
där ökad vikt lades vid det förebyggande arbetet. Denna linje bör
enligt statsrådet fullföljas med ökad kraft.

Polisverksamheten skall i ökad utsträckning inriktas mot brottsföre-
byggande åtgärder i vid mening och mot brottsförhindrande åtgärder.
En viktig del i metodutvecklingsarbetet på detta område bör vara att
integrera brottsförebyggande åtgärder med annan polisverksamhet, t.ex.
övervakning, kvarters- och områdespolisverksamhet och vissa typer av
brottsutredningar. I detta ligger också att fotpatruileringen bör öka och
att polisen måste bli mera synlig i samhället. Särskild uppmärksamhet
skall ägnas åt ungdomar som är i riskzonen samt åt vaneförbrytare.

1993/94:RR2

Bilaga

Detta är dock inte något avsteg från principen om att det är en
huvuduppgift för polisen att utreda brott. Men alla möjligheter bör tas
till vara att effektivisera utredningsverksamheten och öka andelen
uppklarade brott.

När det gäller inriktningen mot olika slag av brott är det i första
hand en uppgift för myndigheterna själva att prioritera med utgångs-
punkt i straffskalor och andra omständigheter, t.ex. lokala förhållan-
den. En ökad satsning bör dock göras mot våldsbrott och narkotika-
brott med hänsyn till den stora betydelse för den enskilde som dessa
brott har.

Statsrådet anser vidare att ett nära samarbete skall eftersträvas över
distrikts- och länsgränserna för att tillvarata de samlade resurserna.

Statsrådet erinrar också om den förestående budgetreformen som
innebär att varje län tilldelas en ram som den sedan fördelar vidare på
i länet ingående polismyndigheter. Den lokala myndigheten Sr ökad
frihet att bestämma över sin egen verksamhet. Bl.a. frånhänder sig
regeringen rätten att Sstställa antalet polistjänster i distrikten. Därmed
har varje myndighet möjlighet att fördela medel på olika resurser på
det sätt den själv finner lämpligast.

Ett nytt planeringssystem skall införas. Det skall som stomme ha en
aktivitetsindelning som bygger på den nuvarande men som förenklas
och förs i närmare överensstämmelse med den målbeskrivning för
polisverksamheten som finns i polisiagen.

Varje myndighet skall vid sin planering beakta dels de direktiv som
Rikspolisstyrelsen och länsstyrelsen har utfärdat, dels de lokala förhål-
landena. Planeringen skall bygga på målstyrning och omfatta budgetår.
Verksamhetsplanen skall fastställas av polisstyrelsen. Den ges in till
länsstyrelsen men inte till Rikspolisstyrelsen.

Reformeringen på statsmaktsnivå av polisverksamheten sedan början
av 1980-talet kan enklast sammanfattas med ett antal nyckelord, nämli-
gen decentralisering, demokratisering, ökad inriktning mot service,
synlighet och samverkan samt en starkare betoning av polisens preven-
tiva funktion. I den senaste budgetpropositionen har härtill kommit ett
nytt begrepp, problemorienterad polisverksamhet.

Också Rikspolisstyrelsen har under senare år bedrivit ett aktivt
policyarbete. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i de fyra s.k. manifesten
Rakt på knarket (november 1989), Rakt på ungdomsbrotten (juni 1990),
Rakt på yrkeskriminaliteten (maj 1991) samt Rakt på brottsligheten (sep-
tember 1991), det sistnämnda rörande brottsprevention. Förre statssek-
reteraren i Justitiedepartementet, Sten Heckscher, har i en artikel i
Svenska Dagbladet den 29 november 1992 kritiserat Rikspolisstyrelsen
för att manifesten innehåller uppfattningar av politisk art, t.ex. rörande
behovet av polisiära tvångsmedel samt av ändringar i straff- och
kriminalvårdslagarna, civilrätten och socialpolitiken. Den ekonomiska
brottsligheten har ännu inte föranlett något manifest — vilket för
övrigt justitieutskottet med viss förvåning noterat (1990/91:JuU23).

På lokal nivå utövar polisstyrelsen styrning främst genom att årligen
ta ställning till det s.k. planeringsdokumentet, i det nya planeringssys-
temet benämnt verksamhetsplan.

1993/94:RR2

Bilaga

I planeringsdokumentet anges bl.a. målen för verksamheten under
det kommande budgetåret samt fördelningen av resurser på olika
aktiviteter. Dessutom anges den planerade inriktningen av verksamhe-
ten.

En viktig form av styrning utövar staten — och lägre nivåer —
genom det utbildningssystem som finns inom polisväsendet. För urva-
let av polisaspiranter svarar varje lokal polismyndighet men utbild-
ningen planeras och genomförs centralt.

Så fungerar styrningen

Ovan har kort beskrivits hur de politiska ambitionerna när det gäller
polisväsendet manifesterar sig på olika sätt, genom regler, genom
tilldelning och fördelning av medel samt genom olika policybeslut
med uttalanden rörande verksamhetens önskvärda inriktning m.m.
Men hur ser den polisiära verkligheten ut?

Så fungerar regelstyrningen

Det finns många problem förknippade med regelstyrningen.

För det första innebär själva volymen av regler problem. Det är inte
små krav man ställer på polisen i detta avseende. En av de mest
reglerade verksamheterna är trafikövervakningen. Av trafikpolisen
krävs att den inte bara skall behärska trafikreglerna utan också en lång
rad andra regler. Ett regeikomplex som vuxit mycket på senare tid är
bestämmelserna om farligt gods.

För det andra ändras reglerna i en takt som skapar problem.
Exempelvis har bara vägtrafikkungörelsen under ca 19 år ändrats över
50 gånger.

För det tredje är det självklart så att många regler är oklara och
därmed skapar tillämpningsproblem.

För det fjärde överensstämmer inte varje bestämmelse med vad
polisen — enskilda polismän eller olika grupper — uppfattar som
väsenligt och rättvist. Då uppstår lokala tolkningar av hur bestämmel-
serna skall tillämpas. Ett par exempel må tillåtas.

Rikspolisstyrelsen uppdrog för några år sedan åt en projektgrupp att
utveckla och lägga fram förslag till en effektivisering av polisens
metoder för övervakning av fordons hastigheter. 1 projektgruppen
ingick ett stort antal poliser med kunskap om trafikfrågor samt därut-
över bl.a. två forskare vid Statens väg- och trafikinstitut (VTI). I sin
rapport Metod och teknik vid hastighetsövervakning (RPS Rapport
1990:7) konstaterar arbetsgruppen att överträdelser av hastighetsgrän-
serna ofta har en avgörande betydelse för uppkomsten av trafikolyckor
och framför allt för olyckornas skadekonsekvenser. I sina övervägan-
den säger utredarna bl.a. att hastighetsövervakningen måste upplevas
som minst fem gånger så stor som den gällande övervakningsinsatsen.
Den mest effektiva metoden är att sänka nuvarande toleransgränser.
Gruppen föreslår att enhetliga toleransgränser genomförs vid samtliga
polismyndigheter. Vid hastighetsgränserna 30, 50 och 70 km/tim bör
toleransgränsen inte överstiga 5 km/tim, med ingripande från 6 km/tim

1993/94:RR2

Bilaga

över gällande hastighetsgräns. Vid hastighetsgränserna 90 och 110
km/tim bör inledningsvis gälla att ingripande sker från 10 km/tim över
hastighetsgränsen.

En del av det underlagsmaterial som projektgruppen byggt sina
resonemang på har erhållits från VTI. Därav framgår bl.a. att polisen
tillämpar generösa toleransgränser vid hastighetsövervakningen. Sålun-
da utfärdades år 1989 inga ordningsböter ails vid hastighetsöverskri-
danden som underskred 10 km/tim. På 90-vägarna sker mycket få
ingripanden mot överträdelser upp till 15 km/tim. Vidare visar de
grafiska illustrationerna plötsliga hopp i ingripandefrekvensen vid
överskridandenivåerna 15, 20 och 30 km/tim, hopp som inte har
någon motsvarighet i kurvor som beskriver de faktiska hastigheterna
på våra gator och vägar. Materialet visar på ytterligare ett märkligt
förhållande — som dessutom aldrig framkom i RPS-rapporten —
nämligen att landets trafikavdelningar tilllämpar högst olika tole-
ransgränser. Sålunda fanns i Uppsala trafikavdelnings ingripanden
nästan inga som vid hastighetsgränsen 50 km/tim avsåg överskridanden
upp till 12 km/tim medan denna kategori utgjorde nästan 45 procent
av Umeå trafikavdelnings samtliga ingripanden. Vid hastighetsgränsen
90 km/tim hade t.ex. Karlstadspolisen en mycket liten andel ingripan-
den mot överträdelser upp till 15 km/tim medan denna andel på
Gotland var ca 45 procent.

Det finns tyvärr ingen statistik som belyser utvecklingen efter år
1989. Men de studiebesök som gjorts under granskningen ger inget
stöd för hypotesen att toleransgränserna skulle ha sänkts eller blivit
mer enhetliga.

Under granskningen har vidare observerats att polisen — åtminstone
i vissa distrikt — vid rutinmässiga nykterhets- och fordonskontroller
inte kontrollerar taxibilar, detta för att inte i onödan störa verksamhe-
ten. Något lagstöd för en sådan selektion finns naturligtvis inte. Inte
heller torde man kunna anföra resursbrist som skäl för att inte
kontrollera alla bilar. Frågan man kan ställa sig är om det mellan
trafikpolisen och yrkestrafiken uppstår någon form av gemenskap, ett
vänskapsförhållande som försvårar ingripanden.

Ett tredje exempel från trafiken skall nämnas. Stockholmspolisen
stoppar inte olovlig trafik på Strömbron, som i ena körriktningen har
reserverats för kollektivtrafiken. Trafikpolisen hävdar att saken saknar
intresse från trafiksäkerhetssynpunkt och ordningspolisen anser sig
sakna resurser för att ingripa.

Vidare är det åtminstone för stockholmarna ett välbekant faktum att
polisen inte på allvar ingriper mot olaglig gatuhandel.

Det finns sannolikt ett motsatsförhållande mellan kraven på service-
anda och önskan att ha goda relationer till allmänheten å ena sidan
samt skyldigheten att ingripa mot olika former av brottslighet. Detta
gäller nog främst brott som i allmänhetens — och kanske också i
polisens — ögon uppfattas som bagatellartade.

1993/94:RR2

Bilaga

Så fungerar budgetstyrningen

Styrningen genom budgetsystem och medelstilldelning/medelsfördel-
ning har som framgått fram till helt nyligen varit i hög grad centralise-
rad.

Rikspolisstyrelsen har tidigare kritiserats av Riksrevisionsverket för
att bl.a. ha överskridit sina anslag på ett icke kontrollerat och medgivet
sätt. En orsak till det okontrollerade överskridandet har varit att de
lokala polismyndigheterna vid vakanser erbjudit personalen att ta extra
arbetspass. Rikspolisstyrelsen har då bara haft att utanordna ersättning.
Totalt sett torde systemet ha inneburit klara fördelar för polisen som
helhet eftersom de enskilda distrikten något förenklat uttryckt har
kunnat betrakta lönemedel som en fri resurs. Systemet har möjliggjort
övertidsuttag i närmast obegränsad omfattning.

I en sammanfattande revisionsrapport för polisväsendet avseende
budgetåret 1989/90 (dnr 31-90-0476) gör Riksrevisionsverket samman-
fattningsvis följande mer väsentliga påpekanden:

- betydande brister i balansräkningen

-betydande brister inom ekonomiadministrationen

-bristande uppföljning av lönekostnader

-brister i anskaffningsrutinen

-brister i inventarieredovisningen.

Riksrevisionsverket konstaterar efter sin granskning av ett antal lokala
polismyndigheter att dessa ofta har utarbetat egna budgetuppföljnings-
system, manuella eller PC-baserade. Det kan inte vara rationellt att
varje myndighet utarbetar sitt eget system, anser Riksrevisionsverket.
Men, oavsett vilket uppföljningssystem man har, förekommer det inte
att polismanslöner eller andra förslagsvisa poster finns med i systemet.
Inom den lokala polisorganisationen följer man inte upp sådana utgif-
ter trots att man har ansvar för dem.

I revisionsrapporten konstateras vidare betydande överskridanden av
vissa förslagsanslag. Sålunda överskred RPS bl.a. anslagsposten E 4:3,
Lokala polisorganisationen. Ersättningar till sakkunniga med 96 pro-
cent, och posten E 4:4. Vissa kostnader för förundersökning med 195
procent utan att anmäla detta till regeringen, såsom budgethandboken
anger.

I den sammanfattande revisionsrapporten för budgetåret 1990/91,
daterad den 29 november 1991 (dnr 30/91-1807) finner Riksrevisions-
verket att sådana förbättringar i redovisningen, främst avseende bokslu-
tet, åstadkommits att en revisionsberättelse "utan invändningar" kan
avges. Trots detta finner Riksrevisionsverket att årets rapport innehål-
ler förhållandevis många anmärkningar och påpekanden. Bl.a. finner
Riksrevisionsverket att polisens ekonomiska kompetens är bristfällig,
framför allt på lokal nivå. Vidare sägs att budgetuppföljningen har
brister, särskilt på lokal nivå, och att kostnadsmedvetandet är lågt.
Exempelvis saknas kostnadsanalyser rörande polismanslöner.

I rapporten redovisar Riksrevisionsverket resultatet av två alternativa
sätt att beräkna lönemerkostnader inom polisväsendet. Man konstate-
rar att RPS gjort sina beräkningar i enlighet med förordningen om

1993/94:RR2

Bilaga

6 Riksdagen 1993/94. 2 saml. Nr RR2

anslagsöverskridande för budgetåret 1990/91 till följd av löneavtal
(SAVFS 1991:9 Al). När emellertid Riksrevisionsverket gör motsvaran-
de beräkningar men till skillnad från RPS utifrån SAV:s lönestatistik
uppkommer en differens om drygt 280 miljoner kronor (avser anslags-
posterna E 1:1, E 3:1 och E 4:1). Riksrevisionsverket konstaterar att
merkostnaden till följd av det s.k. rationaliseringsavtalet endast kan
förklara omkring en tredjedel av nämnda belopp. Den återstående
differensen är av sådan storlek att den bör uppmärksammas, anser
Riksrevisionsverket.

Riksrevisionsverket redovisar vidare vissa beräkningar som tyder på
att basen för polismanslöner är för högt beräknad men anser sig inte
kunna fastslå om anvisade medel för polismanslöner är riktiga. Men,
säger verket, när polisväsendet övergår till ramanslag som omfattar
också polismanslöner är det av yttersta vikt att anslaget blir riktigt
beräknat. En felräkning på endast en procent är betydande eftersom
det här är fråga om miljardbelopp.

I sammanhanget kan noteras att det under årens lopp har gjorts
åtskilliga analyser såväl inom regeringskansliet som inom Rikspolis-
styrelsen när det gäller beräkningen av polisens lönemedel. Fortfaran-
de framstår dock kostnaderna för polislöner som mycket svårberäkna-
de.

Så fungerar policystyrningen

Statsmakternas policystyrning har som nämnts berört bl.a. prioritering-
ar av olika brottskategorier samt polisens sätt att arbeta och förhålla sig
till omvärlden. I förstnämnda hänseende har bl.a. våldsbrott, narkoti-
kabrott och ekonomiska brott framhållits som angelägna områden att
bekämpa. Och vad gäller arbetssättet har man betonat vikten av
synlighet, service, samverkan och förebyggande arbete.

I RPS fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93—
1994/95 finns uppgifter som visar hur de av statsmakterna gjorda
prioriteringarna återspeglas i polisens arbete.

Vad först gäller ekonomiska brott har antalet insatta resurstimmar
minskat från 397 283 år 1986 till 373 178 år 1990, alltså med drygt 6
procent. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har i sin gemensamma
utredning angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet
(1992-01-07) konstaterat att landets samtliga ekorotlar enligt tillgängli-
ga planeringsdokument för 1991/92 endast förfogar över ca 227 årsar-
betskrafter.

Antalet timmar som satsats på narkotikabrott har på motsvarande
sätt minskat från 782 666 år 1986 till 722 040 år 1990, alltså med
nästan 8 procent.

För den tredje prioriterade brottskategorin, våldsbrotten, har antalet
resurstimmar däremot ökat, från 914 992 år 1986 till 990 800 år 1990,
alltså med 8 procent.

Under femårsperioden har det totala antalet arbetade timmar för
utredningsverksamhet minskat från 4 401 004 till 4 264 650, eller med
ca 3 procent. Om man utgår från det totala antalet tillgängliga timmar

1993/94: RR2

Bilaga

kan satsningen på de prioriterade områdena belysas med följande
tabell.

1993/94:RR2

Bilaga

Brottskategori	Antal re- surstimmar år 1986	Procen- tuell andel år 1986	Antal resurstim- mar år 1990	Procen- tuell andel år 1990
Ekobrott	397 283	9,0	373 178	8,8
Narkotikabrott	782 666	17,8	722 040	16,9
Våldsbrott	914 992	20,8	990 800	23,2
Tillgreppsbrott	1 330 439	30,2	1 318 713	30,9
Bedrägeribrott	548 004	12,4	489 194	11,5
Övriga brott	428 610	9,7	370 725	8,7
Summa	4 401 994	100,0	4 264 650	100,0

Ur tabellen kan utläsas att de tre prioriterade områdena tillsammans
fick en något högre andel av utredningsresurserna år 1990 än fem år
tidigare, 48,9 jämfört med 47,6 procent. Men samtidigt kan konstateras
att den ökade satsningen på våldsbrott svarar för hela ökningen. De två
övriga kategorierna har fatt en minskad andel.

Det är inte lätt att med hjälp av tillgänglig statistik belysa hur övriga
policyuttalanden rörande polisarbetets inriktning påverkat verksamhe-
ten. Några iakttagelser kan dock göras.

Vad gäller den önskvärda inriktningen mot förebyggande insatser
kan man med hjälp av Rikspolisstyrelsens resultatanalys konstatera att
polismyndigheterna i mycket begränsad omfattning hörsammat stats-
makternas budskap.

I följande tabell redovisas hur polisen har fördelat sina resurser på
olika slags verksamheter under år 1990.

Verksamhet

Antal timmar

Brottsförebyggande verksamhet Extern information och teknisk råd-	107 606	361 818
givning
Samarbets- och kontaktverksamhet	140 564
Undervisning i trafiklagstiftning	57 498
Undervisning i lag och rätt	56 150

Ö vervakningsverksamhet
Stationstjänst och inre arbetsledning	4 035 102
Kvarterspolisverksamhet	297 210
Allmän övervakning, fotpatrullering	265 891
Allmän övervakning, övrig	3 515 484
Utryckningsverksamhet	2 067 391
Särskild övervakning	1 331 154

11 512 232

Tr af ikö vervakning

Inre arbetsledning m.m.
Hastighetsövervakning
Fordonskontroll

Allmän trafikövervakning

1 570 084

194 334

462 550

215 690

697 510

1993/94.RR2

Bilaga

Övrig verksamhet (kriminalpolisverksamhet,
allmän och socialpolisiär spaning,
serviceverksamhet)

Resurstimmar, totalt

17 998 557

31 442 691

Ur tabellen kan utläsas att brottsförebyggande verksamhet, visserligen
med den begränsade innebörd den har i Rikspolisstyrelsens statistik,
tar en minst sagt obetydlig andel av polisens resurser, en dryg procent.

En annan av statsmakterna anbefalld verksamhet, kvarterspolisverk-
samhet, svarar för en ännu mindre andel, en knapp procent. Detsam-
ma gäller den rekommenderade övervakningsformen fotpatrullering,
som svarar för 0,8 procent.

I Rikspolisstyrelsens fördjupade anslagsframställning (FAF 1992/93—
1994/95) redovisas bl.a. en tabell över övervakningsverksamhetens samt
de olika övervakningsaktiviteternas relativa utveckling. Därav framgår
bl.a. att kvarterspolisverksamheten, mätt i årsarbetskrafter, under pe-
rioden 1986—1990 minskade med drygt 22 procent. Fotpatrulleringen
minskade på motsvarande sätt med nästan 43 procent. Då är emellertid
att märka att de totala övervakningsresurserna under samma period
minskade med 10 procent. Tabellen visar också att utryckningsverk-
samheten ökade sin andel av den allmänna övervakningen från 34
procent år 1986 till 39 procent år 1990. Som tidigare nämnts slår
Rikspolisstyrelsen i en kommentar till tabellen fast att utvecklingen
"stämmer väl överens med den önskade långsiktiga utvecklingen".

Ur resursstatistiken kan också utläsas att den av statsmakterna
rekommenderade satsningen på brottsförebyggande verksamhet avkas-
tat måttliga resultat. År 1990 avsattes inom landets polisdistrikt totalt
361 818 resurstimmar på vad som i statistiken definieras som brottsfö-
rebyggande verksamhet. Denna volym motsvarar ungefar 1,2 procent
av de samlade lokala och regionala polisresurserna. Störst i absoluta tal
var Stockholmspolisens satsning om drygt 49 000 timmar, vilka dock
endast motsvarade 1,1 procent av totalresurserna. I Simrishamn mäkta-
de man endast med 40 av totalt 96 702 timmar. Sistnämnda relation
motsvarar en knapp promille.

Sammanfattningsvis synes den polisiära verkligheten såsom den kan
beskrivas med hjälp av tillgänglig statistik inte i någon högre grad ha
motsvarat de krav som statsmakterna ställt på verksamheten.

Hur policystyrningen fungerar regionalt och lokalt har inte närmare
studerats, bl.a. därför att det inte finns någon lämplig metod att mäta
länsstyrelsernas eller polisstyrelsernas egentliga inflytande. De flesta

bedömare med insikt tycks dock vara eniga om att polisstyrelsernas
inflytande är begränsat. Som skäl anges bristande kunskaper om poli-
siära förhållanden och/eller bristande inflytande i den kommunala
politiken. Samtidigt sägs att det finns polisstyrelser med stark position.
Som exempel nämns Stockholm som har besatt sin styrelse med
"tunga politiker".

Inflytandeprobiemen torde vara särskilt accentuerade i distrikt som
omfattar fler än en kommun. Ett f.d. kommunalråd i Tyresö kommun
har i olika sammanhang vittnat om vilka svårigheter hon som ledamot
av polisstyrelsen i Handens polismyndighet — som omfattar Haninge,
Tyresö och Nynäshamn — hade att få gehör för önskemål rörande sin
kommun. Bl.a ville kommunen ha ett betydligt större inslag av kvar-
terspoliser. Det var ett av skälen till att hon tog initiativ till en
skrivelse till regeringen om att polisen i Tyresö inom ramen för det
s.k. ffikommunförsöket skulle ställas under kommunalt huvudmanna-
skap. Denna hemställan avslogs. Det är sannolikt bl.a. mot bakgrunden
av detta problem som statsmakterna infört möjligheten att under
polisstyrelsen inrätta en eller flera polisnämnder.

Allmänt om styrproblemen

Styrproblem inom polisen har studerats av forskarna Per Arvidsson
och Jörgen Carlsson, företagsekonomiska institutionen vid Universitet-
et i Lund. Rapporten En studie i brott (februari 1990) är en studie av
information och informationsbehov för styrning av polisverksamheten.
Forskarna har sökt kartlägga den omvärldsinformation som skulle
kunna användas för att styra polisverksamheten, bl.a. brottsstatistiken,
brottsanmälningar och ingripandemeddelanden (IM) samt trafikolycks-
statistiken och försäkringsbolagens skadestatistik.

Forskarna fann att tillgänglig statistik i mycket begränsad omfattning
utnyttjas för styrningsändamål. Detta gäller bl.a. den s.k. IM-statistiken.
Man fann att polisstatistiken över huvud taget inte är särskilt lämpad
för verksamhetsplanering. Enligt forskarna borde statistiken omstruk-
tureras så att den ger underlag för förnuftiga prioriteringar i verksam-
heten.

I ett avsnitt diskuterar forskarna olika tänkbara former för styrning
av polisverksamhet, styrning med resultatmått, styrning genom standar-
der för resursförbrukning, styrning genom handlingsplaner samt styr-
ning genom god praxis.

Vid styrning genom resultatmått formuleras mätbara mål, t.ex. mins-
kat antal brott eller ökat antal uppklarade brott. Men denna styrform
löser inte problemet med hur resurserna skall fördelas mellan olika
enheter och verksamheter. Resurserna är alltid begränsade. Därför
krävs alltid prioriteringar. Men hur värderar man t.ex. ökad trygghet
på gatorna mot t.ex. en 10-procentig ökning av antalet uppklarade
villainbrott? Att ta ställning till sådana avvägningsfrågor är en politisk
uppgift, på lokal nivå för polisstyrelsen.

Möjligheten att styra genom standarder åskådliggörs genom ett ex-
empel hämtat från ordningspolisverksamheten. Först urskiljs de delar

1993/94:RR2

Bilaga

av verksamheten som styrs av efterfrågan, nämligen utryckningsverk-
samheten och den särskilda övervakningen samt en del av stations-
tjänsten och den inre arbetsledningen. Med hjälp av IM-statistiken
åsätts de olika aktiviteterna inom utryckningsverksamheten olika stan-
dardvärden. T.ex. kan man finna att ingripanden i genomsnitt tar 50
minuter för två polismän och att antalet sådana ingripanden uppgår
till ca 14 800 per år. För ingripanden åtgår alltså ca 25 000 resurstim-
mar på ett år. Till detta skall läggas en del av tid som åtgår för inre
arbetsledning, utredning m.m., uppskattningsvis 48 000 timmar. Totalt
kan alltså den efterfrågestyrda delen av verksamheten beräknas kräva
73 000 resurstimmar. Totalt disponerar ordningsavdelningen enligt det
tänkta exemplet 108 000 timmar. Då återstår för den diskretionära
verksamheten ca 35 000 timmar, motsvarande 32 procent av tillgänglig
tid.

Forskarna menar att uppgifterna kan användas för att bestämma
tilldelningen av resurser för olika slags verksamhet. I exemplet tar i
utgångsläget varje ingripande 1,7 timmar (25 000/14 800). Antag nu att
man funderar på att utrusta ÖVS-personalen i yttre tjänst med diktafo-
ner. Man beräknar att genomsnittstiden per ingripande med denna
utrustning kan nedbringas till 1,5 timmar. Då skulle tilldelningen till
utryckningsverksamheten kunna minska till 22 200 timmar per år.
Frigjorda resurser skulle efter polisstyrelsens bedömning kunna använ-
das för satsning på prevention, utredning eller annan verksamhet.

En styrmetod som tas upp av Lundaforskarna är styrning genom
goda exempel, "god praxis". Denna metod utgår från synsättet att det
egentligen inte går att styra vad en professionell organisation som
Polisen skall göra. Då får man i stället inrikta sig på hur saker och
ting kan utföras. I sammanhanget hänvisas till den organisation för
utvärdering av polisverksamhet som finns i Storbritannien, nämligen
Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary (HMIC). Vid årliga inspek-
tioner av polisdistrikten går HMIC igenom verksamheten. Åtminstone
formellt måste inspektionen utfålla till belåtenhet för att staten (Home
Office) skall betala ut statsbidrag till verksamheten (upp till 51 pro-
cent). På grundval av sina erfarenheter har HMIC gett ut Directory of
Good Practice (april 1991), en katalog med goda exempel hämtade
från distrikten rörande olika ämnen, t.ex. brottsförebyggande verksam-
het, trafikövervakning, utbildning, organisationsfrågor och personalfrå-
gor.

Vad säger forskningen om styrproblemen?

En viktig fråga i all offentlig förvaltning är om de centralt fattade
besluten genomförs som avsetts. Kring s.k. implementering har bedri-
vits en del forskning, kanske främst i USA men också i bl.a. Sverige.
Såvitt känt finns ingen svensk implementeringsforskning som specifikt
rör polisväsendet. I USA, däremot, har Elinor Ostrom och Roger
Parks vid University of Indiana (Bloomington) forskat kring frågor

1993/94:RR2

Bilaga

rörande styrning av polisverksamhet. De har bl.a. funnit att klara och
tydliga mål är viktigare för en framgångsrik implementering än hierar-
kiska styrstrukturer.

Forskning kring andra områden kan ha relevans också för polisiär
verksamhet även om släktskapet i förstone kan synas avlägset. Ett
sådant område är skolan. I en uppsats, rubricerad Politikernas eller
lärarnas fel? ur boken Makten över den decentraliserade skolan (Student-
litteratur 1988), konstaterar forskaren Anders Sannerstedt att skolan,
liksom andra professionella organisationer som arbetar mer med män-
niskor än med ting, är omvittnat svårstyrd. Detta beror inte på att
politikerna gjort misstag eller på att verkställarna är olydiga. Proble-
men sammanhänger i stället med verksamhetens karaktär. Detta är
varken politikernas eller lärarnas fel.

1993/94:RR2

Bilaga

4 Rättsmaskineriet — en omvänd

förädlingsprocess

Detta kapitel handlar om brott och straff och om rättsväsendet, alltså
det system av myndigheter som skall se till att den som begått ett brott
också får den påföljd han förtjänar eller anses behöva.

Uppgifterna har hämtats från främst Statistiska centralbyråns skrift
Brott och rätt i siffror (oktober 1991) som på ett komprimerat och
lättbegripligt sätt informerar om brottsligheten och rättsväsendet.

En annan källa är BRÅ-publikationen Brottsutvecklingen
1990 (BRÅ-rapport 1991:6) som bl.a. beskriver utvecklingen inom
olika brottskategorier och flödet inom rättsväsendet.

Det i avsnittet återgivna typfallet Patrik Johan Widell är en uppfin-
ning av professor Leif G W Persson, ursprungligen redovisat i skriften
Om offentlig och privat kriminalpolitik (BRÅ 1988).

Vad är egentligen ett brott?

Varje straffbelagd handling eller underlåtenhet är ett brott

Detta konstaterande kan synas trivialt men är faktiskt värt en marker-
ing. Det finns nämligen en tendens hos såväl medborgare som myndig-
heter att bortdefiniera och i praktiken avkriminalisera vissa brott
genom att benämna dem ordningsförseelser eller liknande. Exempel på
brott som ofta bagatelliseras är snatterier och ett stort antal trafikbrott.

Från lagstiftarens utgångspunkt är emellertid saken fullständigt klar;
den som snattar något så obetydligt som en chokladkaka eller den som
cyklar mot körriktningen begår ett brott och är därmed en brottsling.
Detsamma gäller alla dem som vid bilkörning nonchalerar gällande
hastighetsgränser.

Ett brott är ett brott. Men inte en gång för alla givet. Vad som är ett
brott är i grunden en politisk fråga som i Sverige avgörs av riksdagen i

dess egenskap av lagstiftande församling. Med ändrad sammansättning
och i takt med samhällsutvecklingen ändrar riksdagen och dess leda-
möter uppfattning om vad som bör vara olagligt.

Hur vet man vad som är ett brott?

De bland allmänheten mest kända brotten — mord, dråp, misshandel,
våldtäkt, rån, inbrottsstöld, bedrägeri, skadegörelse m.m. — finns be-
skrivna i brottsbalken. Men härutöver finns drygt 400 s.k. specialstraff-
rättsliga författningar innehållande brott och straff. De mest kända av
dessa är de som reglerar trafiken och trafiknykterheten samt narkoti-
kastrafflagen.

Hur omfattande är brottsligheten?

Ingen vet ens på ett ungeSr hur många brott som begås i Sverige
under t.ex. ett år. Det enda man med bestämdhet vet är hur många
brott som anmäls, för närvarande drygt 1,2 miljoner. Men klart är att
de anmälda — och statistikförda — brotten bara är en bråkdel av
samtliga. För det första finns det nämligen en rad s.k. bötesbrott,
främst trafikbrott, som föranleder ordningsbot men som aldrig kom-
mer med i statistiken. För det andra finns det ett stort antal brott för
vilka polisen har meddelat s.k. rapporteftergift. Och för det tredje
begås en mängd brott som aldrig kommer till polisens kännedom. När
det gäller denna dolda brottslighet brukar man tala om mörkertal.
Storleken av detta mörkertal varierar självfallet med brottstyp.

Nedanstående tabell redovisar antalet anmälda brott dels under perio-
den 1950—1954 (årsmedeltal), dels år 1990.

1993/94:RR2

Bilaga

Brottstyp	1950-1954 (årsmedeltal)	1990	Ökning, procent	1993/94 :RR2 Bilaga
Brott mot brottsbalken	187 297	1 076 289	475
Brott mot liv och hälsa	8 662	43 152	398
Därav fullbordade mord	73	121	65
och dråp samt misshan- del med dödlig utgång Brott mot frihet och fred	1 661	36 305	2085
Sexualbrott	2 995	5 246	181
Stöld, rån och andra	131 558	740 376	462
tillgreppsbrott Bedrägeri och annan	16 809	106 699	534
oredlighet Förskingring och annan	5 822	11 167	92
trolöshet Brott mot borgenärer	355	2 444	588
m.m. Skadegörelsebrott	5 928	96 963	1536
Allmänfarliga brott	2 530	8 910	252
Förfalskningsbrott	1 380	5 662	310
Brott mot allmän ord-	510	2 527	395
ning Övriga brottsbalksbrott Övriga brott Rattfylleri, grovt ratt-	5 520	25 508	362
fylleri Brott mot skattestraffla-	2 910	6 331	117
gen och skattebrottsia- gen Brott mot narkotika-		26 517
strafflagen/förordningen Summa brott	215 941	1 218 820	464

Stöld är den utan jämförelse största enskilda brottstypen som svarar för
mer än hälften av all statistikförd brottslighet.

Från brott till kriminalvård

Så här kan schematiskt beskrivas vad som händer från det ett brott blir
känt för polisen.

1993/94 :RR2

Bilaga

När ett brott som lyder under allmänt åtal blivit anmält har polisen i
princip en tvingande skyldighet att inleda förundersökning för att om
möjligt fastställa vem som begått brottet. Denna absoluta utrednings-
skyldighet är i praktiken försedd med viktiga undantag. Konstaterar
nämligen polisen att spaningsuppslag saknas blir beslutet ofta att
förundersökning ej skall inledas, såvida det inte är fråga om ett
allvarligare brott. Få polismyndigheter i landet torde t.ex. inleda förun-
dersökning med anledning av att en cykel har stulits utan att några
vittnen funnits.

Hur många brott klaras upp?

Ett uppklarat brott är ett brott som ur polisens synvinkel är ett
avslutat kapitel. Sålunda är ett brott uppklarat när det finns en
misstänkt gärningsman och åklagaren väckt åtal, utfärdat strafföreläg-
gande, beslutat om åtalsunderlåtelse, konstaterat att gärningen inte är
brott osv. Vidare anses ett brott uppklarat bl.a. när brott ej har kunnat
styrkas, när den misstänkte är under 15 år, när polisen beslutat om
rapporteftergift och när brottet är preskriberat. Uppklaringen är alltså
inte något mått som entydigt talar om hur effektivt polisen arbetar.

Uppklaringsprocenten för ett visst år beräknas som antalet uppklara-
de brott detta år i procent av antalet anmälda brott samma år.

I genomsnitt klaras tre av tio brott upp. Av brottsbalksbrotten klaras
drygt två av tio brott upp. Högsta uppklaringsprocenten redovisas för
brott mot varusmugglingslagen, 93 procent, och mot narkotikastrafflag-
en, 91 procent. Att t.ex. drygt nio av tio narkotikabrott klaras upp
sammanhänger med deras karaktär av spanings- och ingripandebrott.
Brotten finns i princip inte förrän gärningsmännen åkt fast. Av lägen-
hets- och villainbrotten klaras endast åtta av 100 brott upp. Ännu
sämre uppklaring redovisas för cykeltillgreppen, 2 procent.

År 1990 klarades totalt 360 036 brott upp, därav 299 210 genom
beslut på personblad (åtal, strafföreläggande, åtalsunderlåtelse, gärning-
en ej brott m.m.) och 60 826 genom beslut på brottsanmälan (brott
kan ej styrkas, gärningen ej brott, misstänkt minderårig, rapportefter-
gift, angivelse saknas eller återkallad, brott preskriberat m.m.).

Rättsstatistiken visar att en allt mindre andei av brotten klaras upp.
År 1950 låg uppklaringen på ca 58 procent, år 1990 på ca 30 procent.

Brottsligheten är en i hög grad ojämställd verksamhet. Ar 1990
misstänktes sammanlagt 100 845 personer för brott. Av dessa var 83
procent män och 17 procent kvinnor. Och — föga förvånande — är
den kvinnliga andelen beträffande vissa brott ännu mindre; av de
misstänkta för brott mot person (mord, dråp, misshandel, sexualbrott
m.m.) var bara 1 456, eller 9 procent, kvinnor.

1993/94: RR2

Bilaga

Det var bättre förr, eller?

När det gäller brottsligheten talar alla kända fakta för att det faktiskt
var bättre förr. År 1950—1954 anmäldes årligen i genomsnitt 215 941
brott. År 1990 var antalet 1 218 820, alltså mer än fem gånger större.
Relaterar man antalet anmälda brott till folkmängden — vilket torde
vara mera rättvisande — kan man tala om en fyrdubbling av antalet
brott under en fyrtioårsperiod.

Jämten är hederligare än stockholmaren

De tre storstadslänen ligger högst i fråga om brottslighet. Värst var
Stockholms län med 213 brott per 1 000 invånare. "Hederligast" var
Jämtlands län. Där noterades "bara" 83 brott per 1 000 invånare.

Från misstanke till straff

Brott utreds genom s.k. förundersökning. På grundval av denna beslu-
tar åklagaren om åtal skall väckas eller ej. I stället för att väcka åtal
kan han i vissa fall själv utfärda böter, s.k. strafföreläggande. I andra
fall kan han besluta om åtalsunderlåtelse.

För "mindre allvarliga" trafikbrott kan polisen själv utfärda böter,
s.k. ordningsbot. För vissa brott kan polisen också besluta om rapport-
eftergift.

Väcks åtal kan resultatet bli fällande eller frikännande dom. Påfölj-
den vid fällande dom kan bli böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstill-
syn, överlämnande till vård m.m.

Ar 1990 registrerades sammanlagt 369 716 s.k. lagföringar. Dessa
fördelade sig på lagföringstyp enligt följande:

1993/94:RR2

Bilaga

Lagföringstyp	Antal lagföringar
Domar	69 808
Åtalsunderlåtelser	17 459
Strafförelägganden	79 801
Ordningsbot	202 648
Totalt	369 716
Böter är den i särklass vanligaste påföljden		vilket framgår av följande
tabell.
Påföljd		Antal
Böter genom dom, strafföreläggande eller		313 102
som ordningsbot
Åtalsunderlåtelse		17 459
Fängelse		15 527
Villkorlig dom		12 281
Skyddstiilsyn		6 729
Övrigt		4 618
Summa		369 716	92

År 1990 blev omkring 43 000 personer straffade för grövre brott.
Antalet svarar mot en halv procent av den straffmyndiga befolkningen.

Risken att straffas är större för dem som straffats tidigare. Risken
ökar med antal tidigare straff. Återfallen varierar dessutom med kön
och ålder. Exempelvis uppgår andelen återfall efter tre år av dem som
straffades år 1985 drygt 40 procent för män i åldern 15—29 år. För
män över 50 år är motsvarande andel 14 procent. För män i åldern
21—24 år stiger återfallsandelen med antalet tidigare straff för grövre
brott enligt följande.

Antal tidigare straff Återfallsandel, procent

0 25

1-2 53

3-4 72

5-9 87

10- 95

För vad berövas man friheten?

Som tidigare nämnts är böter den i särklass vanligaste påföljden.
Frihetsberövande (Sngelse eller sluten psykiatrisk vård) kommer i
fråga i ungeSr följande andel av fellen.

Brottstyp

1993/94: RR2

Bilaga

UngeSrlig andel
frihetsberövanden

Mord och dråp 95

Våldtäkt, inkl, grov 95

Grovt narkotikabrott 93

Grov varusmuggling 91

Grov misshandel 85

Rån, inkl, grovt 70

Grov stöld 60

Grovt rattfylleri 55

Allmänt sett kan konstateras att domstolarna dömer mildare i dag än
t.ex. i början av 1970-talet. De som för första gången står inför domstol
döms i allt mindre utsträckning till skyddstillsyn och allt oftare till
villkorlig dom eller böter. För dem som straffets tidigare har andelen
korta Sngelsestraff fördubblats. Skyddstillsyn och villkorlig dom har
också blivit vanligare.

Kriminalvård

Kriminalvårdens uppgift är att verkställa fängelsestraff och ansvara för
övervakning av skyddstillsynsdömda och från Sngelse villkorligt frigiv-
na. Kriminalvården svarar vidare för verksamheten vid häktena där
personer som frihetsberövats på grund av misstanke om brott eller
genom andra myndighetsbeslut placeras.

Det finns 81 Sngelser i landet, därav 19 riksanstalter och 62
lokalanstalter. Dessutom finns 24 häkten.

På anstalterna arbetar ca 5 000 personer. Det finns ungefär lika
många fångar inskrivna. Av dessa är varje dag ca 4 500 närvarande. År
1990 rymde omkring 1 000 personer. Ca 1 500 permissioner missköttes
(drygt 3 procent).

Kriminalvård i fängelse kostar mellan 750 och 1 600 kronor per
person och dygn. Att ha en fånge på en sluten riksanstalt under ett år
kostar alltså omkring 580 000 kronor. Men den genomsnittliga straffti-
den är kort, tre månader. Ett sådant straff kostar alltså kriminalvården
mellan ca 68 000 kronor och 144 000 kronor, beroende på anstaltstyp.

I 4 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt stadgas att sådan
vård skall utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas
och skadliga följder av frihetsberövande motverkas. Kriminalvården
har alltså en rehabiiiteringsuppgift. Att man haft begränsad framgång
när det gällt att lösa den uppgiften har redan belysts. Men resultaten
varierar självfallet med kön, ålder, brottstyp och andra faktorer. Dess-
utom tycks olika anstalter vara mer eller mindre framgångsrika när det
gäller rehabilitering. Faktorer som klimat, attityder, behandlingsmeto-
dik, resurser, arbetsledning och andra faktorer vid anstalterna måste
förutsättas ha betydelse för möjligheterna att återanpassa klienterna.
Härvidlag har kriminalvårdsanstalten Österåker rönt uppmärksamhet.

Narkomanvårdsprojektet vid Österåker

Österåker är en sluten riksanstalt, belägen några kilometer utanför
Åkersberga. Vid anstalten drivs sedan år 1978 ett behandlingsprojekt i
drogfri miljö. Sedan år 1981 finns inom projektets ram fem slutna
behandlingsavdelningar med vardera tolv platser. Vidare disponeras 15
utslussningsplatser vid den öppna riksanstalten Bogesund samt den
öppna avdelningen Mon vid Östhammar för kursverksamhet m.m.

Placeringen i narkomanvårdsprojektet är frivillig. Den intagne skri-
ver själv sin ansökan som sedan behandlas av en intagningsgrupp. Om
klienten befinns lämplig och när plats finns placeras han direkt på en
behandlingsavdelning. Under en provmånad skriver han en levnadsbe-
skrivning och en individuell behandlingsplan.

Alternativet till Österåker är en annan anstalt. De intagna kan själva
avbryta sin vistelse eller bli omflyttade på grund av misskötsamhet.

1 projektet arbetar man med träning av elementära sociala färdighe-
ter, ett ordnat dagligt liv, förbättrat självförtroende och bättre mänskli-
ga relationer. Psykoterapi förekommer inte.

Verksamheten består av gruppsamtal, stormöten, spegling, social
planering, rollspel, skapande dramatik, krismöten, social färdighetsträ-
ning m.m. Med spegling avses att problem mellan internerna tas upp
och diskuteras på avdelningen en gång per vecka. Diskussionerna leds
av de intagna själva. Syftet med speglingen är att lära de intagna
rationell konfliktlösning.

Österåkersprojektet har följts upp av Kriminalvårdsstyrelsen två
gånger. Ar 1986 publicerades en rapport rörande dem som deltagit i
projektet mellan åren 1979 och 1981. År 1990 kom en rapport
avseende verksamheten under budgetåren 1982/83—1986/87. Där fånn

1993/94:RR2

Bilaga

man bl.a. att 29 procent av de intagna återföll i kriminalitet inom ett
år efter villkorlig ffigivning. Inom två år efter frigivningen hade 42
procent återfallit. Omvänt hade alltså mer än varannan intagen ännu
efter två år klarat sig undan återfall.

Nu, när projektet har ca 15 år på nacken, har verksamheten blivit
föremål för en genomgripande analys, en utvärdering med tillämpning
av s.k. kvasiexperimentell metod. Bakom utvärderingen står två utreda-
re vid Statskontoret. Resultatet har publicerats i rapporten Effekter av
kriminalvård — en utvärdering av narkotikaprojektet på Österåker (Rap-
port 1992:27).

Till skillnad mot de tidigare uppföljningarna användes i Statskonto-
rets studie en experimentgrupp och en kontrollgrupp vilka matchats
för största möjliga jämförbarhet. Experimentgruppen bestod av 158
män som genomgått Osteråkersprogrammet och villkorligt frigivits
någon gång under budgetåren 1985/86—1989/90. Personerna i kontroll-
gruppen valdes bland klienter vid andra slutna riksanstalter.

Man fann — i likhet med Kriminalvårdsstyrelsen i den tidigare
nämnda uppföljningen — att 29 procent av de intagna på Österåker
hade återfallit i brott ett år efter den villkorliga frigivningen. Andelen
motsvarande återfall i kontrollgruppen var betydligt större, 43 procent.

Kriminalvården under översyn

Kriminalvården ses för närvarande över av en parlamentarisk kommit-
té (dir. 1992:36). Översynen avser de principer och det regelverk som
lades fast genom 1974 års kriminalvårdsreform. Kommitténs huvud-
uppgift är enligt direktiven att överväga vilka principer för anstaltspla-
cering som bör tillämpas i framtiden samt att anpassa regelverket till
dessa. Intresset av att hålla anstalterna narkotikafria skall särskilt
uppmärksammas. Kommittén skall om möjligt redan före årsskiftet
redovisa förslag om hur narkotikaförekomsten på anstalterna kan
motverkas. Uppdraget i övrigt skall vara slutfört senast den 1 juli 1993.

Om Patrik Johan Widell och andra kåkfarare

Det finns bland kriminologer och andra experter en övertygelse om att
relativt få människor svarar för en stor andel av brottsligheten. Riktig-
heten av denna uppfattning behöver nog inte betvivlas så länge man
endast talar om allvarligare brott såsom stölder m.m. Om man i stället
talar om all brottslighet, inklusive trafikbrottsligheten och den ekono-
miska brottsligheten, blir nog bilden en annan.

I en skrift, rubricerad Bostadsinbrott, bilstölder samt tillgrepp ur
och från motorfordon (Trygg Hansa 1987) konstaterar Leif G W
Persson sammanfattningsvis att en mycket liten grupp stod för de flesta
bostadsinbrotten, bilstölderna och tillgreppen ur bilar år 1986:

-2 000 män bröt sig in i 9 200 hem, stal 15 600 bilar och gjorde
tillgrepp ur 37 000 bilar

1993/94 :RR2

Bilaga

-totalt 12 000 personer svarade för 80 procent av bostadsinbrotten
och bilstölderna samt för hälften av stölderna ur bilar.

Rikspolisstyrelsen konstaterar i sitt manifest Rakt på yrkeskriminalite-
ten att de verkligt brottsintensiva, de som varje år delges misstanke för
fler än 50 brott, är en begränsad grupp på knappt 500 personer. De
står för nästan 20 procent av de uppklarade brotten. Vidare hävdas att
ca 2 000 av dem som avtjänar fängelsestraff har dömts till skyddstillsyn
vid tre, fyra tillfållen och till fängelse i mellan sex och tio månader vid
fyra, fem tillfållen.

Patrik Johan Widell är ett typfall, en normal representant för en
liten exklusiv grupp om totalt ca 8 000 personer.

Vid fyllda 25 år finns Patrik noterad i polisregistret för drygt 200
brott. Innan han dör kommer detta tal att ha fördubblats.

Men det bör observeras att 200 brott endast är den bokförda brotts-
ligheten. Eftersom uppklaringen för de brott han främst ägnar sig åt,
bostadsinbrott, ligger under 10 procent och Patrik finns antecknad för
ca 60 sådana brott, har han sannolikt begått minst 500 bostadsinbrott.
Till bostadsinbrotten skall läggas ett stort antal övriga stölder, ett antal
narkotikabrott och en mängd trafikbrott osv. Om man enbart räknar
egendomsbrotten kan man på goda grunder räkna med att Patrik
under sitt 25-åriga liv har hunnit med ca 5 000 brott. Vad har denna
kriminalitet kostat?

Man kan här tala om dels direkta brottsskador (stöldsvinn, kostna-
der för reparationer, uppstädning m.m.), dels indirekta skador som
avser kostnader för handläggning, utredning och reglering av själva
brotten.

En försiktig skattning av det totala värdet av Patriks stöidbrottslighet
ger ett belopp i storleksordningen 5 miljoner kronor (1 000 kronor
per brott). Dessa kostnader drabbar främst de enskilda brottsoffren
men också övriga medlemmar i berörda försäkringssystem och samhäl-
let, alltså skattebetalarna.

Patrik har tillbringat omkring 15 av sina 25 år på olika institutio-
ner, fosterhem, ungdomshem, behandlingshem, fängelser osv. Hans
samlade tid i frihet är tio år. Under de senaste fem åren har han dömts
till lika många års Sngelse. De brott han begått under denna tid har
utförts när han varit permitterad eller på rymmen (två av de fem
åren).

Kostnaderna för hans "vård" kan beräknas till ca 6 miljoner kronor.
Härtill kommer s.k. rena kontrollkostnader om ca 5 miljoner kronor
(polis, åklagare, domstolar m.fl.).

En summering av brotts-, vård- och andra kontrollkostnader ger
beloppet 16 miljoner kronor. Patrik Johan Widell har alltså under sin
25-åriga levnad kostat samhället ca 16 miljoner kronor. Patrik är en
typisk representant för en grupp om ca 8 000 personer. Det är således
inga småbelopp som denna grupp har kostat och kostar samhället.

1993/94: RR2

Bilaga

5 Brottsförebyggande verksamhet

Polisarbete är av tradition repressivt till sin natur. Detta innebär att
polisen engageras först sedan ett brott blivit begånget, en ordningsstör-
ning inträffat osv.

På senare år har insikten vuxit sig allt starkare att ett uteslutande
repressivt förhållningssätt inte har utsikter till framgång i kampen mot
brottsligheten. Detta har lett till slutsatsen att polisen i ökad utsträck-
ning måste arbeta preventivt, dvs. förebygga och förhindra kriminali-
tet. Prevention kan bedrivas på olika sätt. Polisen kan genom informa-
tion och undervisning bidra till att hos medborgarna ingjuta respekt
för andras egendom och välfärd. Genom att finnas på plats och synas
förhindrar polisen brott och ordningsstörningar. Polisen kan också
med aktiva åtgärder bidra till att organisationer och enskilda bättre
skyddar sig själva och sin egendom. Slutligen kan polisen göra insatser
för att engagera samhället i övrigt i det brottsförebyggande arbetet.

Indelningen i repression och prevention innebär självfallet en för-
enkling. Ett repressivt arbetssätt anses av tradition ha förebyggande
effekter. Vetskapen om att polisen beivrar brott förutsätts avhålla
andra från att begå samma brottsliga handling. Ett sådant synsätt ligger
bakom de försök till definiering av brottsförebyggande verksamhet som
bl.a. BRÅ gjort och som också redovisas i en promemoria rörande
lokalt brottsförebyggande arbete m.m. som Justitiedepartementet gett
ut (Ds 1992:93). Enligt denna promemoria är brottsförebyggande arbe-
te ...

1993/94 :RR2

Bilaga

... sådana aktiviteter som minskar benägenheten att begå brott
eller försvårar genomförandet av brottsliga handlingar

Såsom påpekas i promemorian kommer med denna definition även
rättsväsendets i huvudsak reaktiva aktiviteter, t.ex. polisens efterspa-
ning och gripande av brottslingar, åklagar- och domstolsväsendets
lagföring av kriminella liksom kriminalvårdens verkställighet av på-
följder, också att betraktas som brottsförebyggande. Definitionen är
därmed inte särskilt användbar om man talar om ett förebyggande
arbetssätt som ett alternativ till ett huvudsakligen reaktivt. Den tycks
också dåligt svara mot de verksamheter på lokal nivå som beskrivs i
promemorian.

I beslut den 13 juni 1991 fick BRA i uppdrag att i samråd med
Rikspolisstyrelsen på fem orter i landet stödja bildandet av lokala
brottsförebyggande organ. Bl.a. dessa projekt beskrivs i promemorian.
Gemensamt för dem är projektuppläggningen som omfattar fyra etap-
per enligt följande modell:

7 Riksdagen 1993/94. 2 saml. Nr RR2

Etapp Aktivitet

1 Kartläggning och analys av brottsligheten och befintliga

brottsförebyggande aktiviteter och resurser

2 Prioritering av mål för arbetet

3 Planering och genomförande av åtgärder tillsammans med

alla berörda på grundval av resultaten av kartläggningen
och måiprioriteringen

4 Utvärdering. Resultaten från utvärderingen skall användas
för att vid behov korrigera den befintliga åtgärdsplanen
och prioritera om resurser

I Karlskoga/Degerfors, en av orterna, leds projektet av samarbetsorga-
net SSP (Socialtjänst, Skola, Polis). Där ingår företrädare för social-
nämnder, skolstyrelser, fritidsnämnder och polismyndigheten. SSP
skall samordna projektet. Härtill finns en arbetsgrupp som ansvarar för
planering och genomförande. Den består av tjänstemän från skolan,
socialtjänsten, fritidsförvaltningen och polisen samt BRA. Arbetet är i
första hand inriktat på att förebygga ungdomsbrottslighet. Målet är en
halvering av ungdomsbrottsligheten vid sekelskiftet.

1 Linköping, som också ingår i projektet, finns sedan 1989 ett lokalt
brottsförebyggande råd, L1BRA. I LIBRÅ ingår bl.a. kommunala poli-
tiker samt företrädare för olika förvaltningar, polisen och Hem och
skola. Dessutom finns en s.k. chefsgrupp och en arbetsgrupp.

Barn- och ungdomsområdet prioriteras högt. Man Ester stor vikt vid
att bättre kunna följa upp och utvärdera genomförda åtgärder, t.ex.
genom datoriserade metoder. Projektet fokuseras på ett par av kom-
mundelarna där lokala arbetsgrupper har inrättats. Erfarenheterna
skall sedan föras vidare till kommunens övriga delar.

Förebyggande arbete i Umeå

Inom ramen för revisorernas granskning har det brottsförebyggande
arbetet inom ett polisdistrikt, Umeå, studerats under ett studiebesök.

Umeå polisdistrikt omfattar sex kommuner med sammanlagt drygt
125 000 invånare varav drygt 70 procent bor i Umeå kommun.

Antalet anmälda brottsbalksbrott uppgick år 1990 till 11 609. De
flesta brottstyper ökar men förhållandevis mindre i distriktet än i
landet som helhet.

Polisen i Umeå ser som en av sina viktigaste uppgifter att uppmunt-
ra myndigheter, organisationer och allmänhet att delta i det brottsföre-
byggande arbetet. I det syftet har en bred samverkansorganisation
byggts upp. Den omfattar närmare ett femtiotal grupper där polisen är
representerad och har alla det övergripande målet att förebygga krimi-
nalitet. Bland grupperna kan nämnas Umeå brottsförebyggande råd,
som har en samordnande funktion, en grupp med företrädare för
polisen, kriminalvården, sociala myndigheter och åklagarväsendet samt
"Tox 2", som samordnar åtgärder mot missbruket samt sammanlagt 16
grupper med deltagande av skolan, polisen, socialtjänsten och fritids-
gårdsverksamheten. Deras uppgift är att samverka mot droger och

1993/94:RR2

Bilaga

brott bland elever. Nämnas kan också den samverkan som bedrivs
under mottot "Goda grannar". Där ingår omkring 80 kvartersförening-
ar som arbetar för en trygg boendemiljö.

För specifikt brottsförebyggande aktiviteter har vid polismyndighe-
ten inrättats en särskild rotel, informations- och brottsförebyggande
roteln (IBF). Vid enheten tjänstgör sex polismän.

IBF medverkar i skolornas undervisning rörande lag och rätt, trafik
och droginformation.

Personal från roteln ger också information och föreläsningar vid
högskolorna i Umeå, främst rörande narkotika. Vidare medverkar
roteln i många av de grupper för samråd som byggts upp inom
distriktet (se ovan). Man arrangerar också ett stort antal studiebesök
vid polisen.

Man genomför informationskampanjer. Under ett år bedrevs en
intensiv kampanj rörande cykelstölder. Instrument var märkningsakti-
viteter, tidningsartiklar, affischer m.m. Resultatet var dock inte upp-
muntrande, antalet cykelstölder fortsatte att öka.

Roteln har i Närradion ett varje vecka återkommande inslag, "Polis-
Nytt", och lämnar härutöver varje vecka aktuell "bf-information".

IBF-rotein fungerar också som ungdomsrotel och utreder i den
egenskapen brott begångna av ungdomar under 18 år. Under dessa
utredningar kallas regelmässigt föräldrar tillsammans med den unge
till förhöret. Vidare samarbetar man nära med socialtjänsten.

Även om det finns en särskild brottsförebyggande enhet betonas
inom distriktet att alla enheter inom ordnings-, kriminal- och trafikav-
delningarna i all möjlig utsträckning skall arbeta preventivt eller
"proaktivt". Det betyder t.ex. att en ÖVS-patrull i yttre tjänst inte skall
köra mer eller mindre planlöst omkring utan i stället störa vaneförbry-
tarna genom att ständigt dyka upp utanför deras bostäder eller vistel-
seplatser. En annan viktig uppgift är att regelbundet patrullera bostads-
områdena för att öka människors känsla av trygghet.

Även inom den brottsutredande verksamheten ges tillfällen att arbe-
ta proaktivt, t.ex. genom att utredarna informerar de drabbade om hur
de bäst skyddar sig mot olika brott.

Brottsförebyggande verksamhet i internationellt
perspektiv

Brottsprevention i ordets mera begränsade mening är inte någon
exklusivt svensk företeelse. Tvärtom kan man här tala om en trend i
Västeuropa och USA. Det är därför inte förvånande att Europarådet
har gett ut rekommendationer i ämnet (No. R (87) 19), antagna av
Ministerkommittén den 17 september 1987. Europarådet rekommen-
derar bl.a. att medlemsländernas regeringar har brottsprevention som
ett permanent inslag i kriminalpolitiken och ser till att det inom
regeringen finns ett klart ansvar rörande verksamhetens organisation
och utveckling.

Hollands justitiedepartement har — för att ta ett exempel på natio-
nell nivå — den 3 maj 1991 utfärdat vissa rekommendationer om

1993/94:RR2

Bilaga

polisens framtida roll inom området brottsprevention. Där föreslås i
fråga om information bl.a. att data som samlas in i polisverksamheten
systematiskt utnyttjas för brottsförebyggande ändamål. Polispatruller
med preventiva uppgifter bör så långt möjligt tilldelas fasta områden
av begränsad storlek enligt principen "att känna och vara känd". I
fråga om planering rekommenderas att polisen delar ansvaret för
brottsprevention med andra myndigheter och organisationer, bl.a. ge-
nom att delta i lokala ledningsgrupper och råd. Beträffande lednings-
funktioner rekommenderas bl.a. att brottsprevention utgör polisens
grundfilosofi vilket bör återspeglas i poliskulturen. Brottsprevention
skall inte ses som en specialuppgift utan vara styrande på alla nivåer.
Prevention skall också vara en integrerad del i utbildningen på alla
nivåer. Det sägs också att deltagande i brottspreventiva aktiviteter skall
tillmätas vikt i befordringssammanhang.

Varför arbetar svensk polis inte mer preventivt?

Som redovisats i avsnitt 4 ger tillgänglig statistik inget belägg för att
polisen arbetar mera preventivt i dag än tidigare, trots tydliga signaler
från statsmakternas sida. Vad kan detta bero på? Det finns flera
tänkbara förklaringar till detta förhållande.

* Det saknas handfasta bevis för fördelarna med arbetssättet.

* Polisen tror inte på metoden.

* Polisen har inte tid.

* Arbetssättet är inte populärt.

* Arbetet har ingen status.

* Arbetssättet är krävande.

* Arbetssättet ger inga påtagliga resultat.

* Arbetet ger mindre kontakt med kolleger.

* Arbetet kan upplevas som icke-polisiärt.

Antalet timmar som en polismyndighet satsar på explicit preventivt
arbete är naturligtvis ett trubbigt mått på hur starkt preventivt verk-
samheten är inriktad. Med förhållandevis små personalinsatser kan
man inom ett distrikt ha åstadkommit en hög grad av samverkan och
aktivitet i samhället. Vidare kan poliser med primärt repressiva uppgif-
ter i praktiken även bidra aktivt till preventionen, exempelvis genom
att ge information och goda råd i samband med ingripanden och
utredningar.

Ar lösningen kvarterspoliser?

Det finns goda skäl att anta att poliser med ett särskilt ansvar för ett
begränsat geografiskt område — kvarters- eller områdespoliser — är
bättre ägnade att arbeta brottsförebyggande. Forskaren vid Polishögsko-
lan, Johannes Knutsson, har tillsammans med forskarkollegan Pirjo
Partanen filtmässigt studerat och analyserat skillnaderna mellan kvar-

1993/94:RR2

Bilaga

100

terspolisarbete och vanligt ordningspolisarbete. Resultaten har redovi-
sats i publikationen En jämförelse mellan kvarterspolistjänst och ord-
ningspolistjänst (BRÅ Forskning 1986:2). Bl.a. framkom följande.

Ungefär en fjärdedel av kvarterspolisernas tid ägnades åt uppsökande
verksamhet. Sådana aktiviteter saknades i stort sett hos ordningspoli-
serna.

Knappt hälften av kvarterspolisernas uppsökande verksamhet bestod
av informations- och samarbetsverksamhet. En fjärdedel av tiden gick
åt för polisiära-socialkurativa besök, t.ex. besök i skolor med anledning
av vandalisering och liknande samt besök hos människor med sociala
problem.

Kvarterspoliserna ägnade en dryg tredjedel av sin tjänstgöring åt
patrullering, ordningspolisen hälften av sin tid. Kvarterspolisen fotpat-
rullerade under en dryg tredjedel av patrulleringstiden medan inslaget
av fotpatrullering var obetydligt hos ordningspoliserna.

Ca 40 procent av ordningspolisens patrulleringstid gick åt för ingri-
panden, ca 15 av kvarterspolisernas.

Nedan görs ett försök att i tablåform sammanfatta de viktigaste

1993/94:RR2

Bilaga

skillnaderna.
Aktivitet	Kvarterspolis	Ordningspolis
Uppsökande verk- samhet	Ca 25 % av tiden. Därav hälften för informations- och samarbetsverksamhet och en fjärdedel för polisiära-socialkurati- va besök t.ex. i skolor vid vandalisering eller hos människor med sociala problem	Nästan ingen
Patrullering	Cirka en tredjedel	Cirka hälften
	Därav fotpatrullering	Därav nästan
	en dryg tredjedel	ingen fotpatrullering
Ingripanden under	Ca 15 % av patrulle-	Ca 40 % av
patrullering	ringstiden	patrulle- ringstiden

101

Aktivitet	Kvarterspolis	Ordningspolis
Rutinövervakning och kontrollverksam- het under patrulle- ring	Drygt 50 % av patrul- leringstiden	Drygt 50 % av pa- trulleri ngstiden
Kontaktverksam het under fotpatrullering	Ca 61 % av fotpatrul- ieringstiden	Ca 28 % av fotpatrul- leringstiden
Kontaktverksamhet under bilpatrullering	Ca 5 % av bilpatrulle- ringstiden	Ca 4 % av bilpatrul- leringstiden
Vad som framför allt	skilde de två poliskategoriernas arbetssätt åt v

1993/94:RR2

Bilaga

att kvarterspolisen hade mycket mer kontakt med allmänheten, alltså
kontakt utan ytterligare åtgärd i form av ingripande o.d. Detta var för
övrigt ett av motiven till införandet av kvarterspolisverksamheten; man
var rädd att bilpatrullerandet hade minskat kontakten med medborgar-
na. Att den fotpatrulierande kvarterspolisen dessutom hade mer kon-
takt med allmänheten än ordningspolisen under fotpatrullering berod-
de på att kvarterspolisen hade en mycket större personkännedom.

Det faktum att ordningspolisens patrulleringstid till mycket större
del upptogs av ingripanden sammanhänger med att ordningspolisen
svarar för utryckningsverksamheten.

Några synpunkter på brottsförebyggande verksamhet
— revisorernas utfrågning i mars 1992

Brottsförebyggande verksamhet diskuterades vid en utfrågning som
Riksdagens revisorer anordnade i mars 1992. Medverkande var docent
Per-Olof Wikström, BRÅ, fil.kand. Monika Olsson, BRÅ, fil.dr Johan-
nes Knutsson, Polishögskolan, socialchef Hanna Ahlstrand, sekreterare
i Ungdomsbrottskommittén, samt kriminalinspektör Owe Martinsson,
Polismyndigheten i Kalmar. Under utfrågningen framkom ett stort
antal fakta och synpunkter som i det följande återges utan några
allvarligare försök till strukturering.

Johannes Knutsson talade om allmänpreventionen som teori. Man
kan urskilja två dimensioner av allmänprevention. Den ena dimensio-
nen kan kallas indirekt och har med samvete att göra. Den direkta
dimensionen rör straffhotet. De flesta människor avstår från brott helt
enkelt därför att de är förbjudna. Brott är inget öppet alternativ när
det gäller att lösa ett ekonomiskt eller annat problem. Men ibland
förflyttar man sig från den indirekta nivån till den direkta. T.ex. kan
man ha blivit bjuden på vin och funderar på om man ändå skall ta
bilen hem (eftersom man körde dit). Då börjar man kalkylera med
upptäcktsrisken.

Forskarna från BRÅ framhöll vikten av att man i alla projekt
rörande brottsförebyggande verksamhet bygger på tillgänglig krimino-
logisk kunskap. T.ex. kan det nu anses klarlagt att brottsbenägenheten
är som störst i åldern 14—16 år. Dessutom vet man att de ungdomar

102

som blir värst kan identifieras tidigt. Därför bör intresset fokuseras på
mellanstadiet. Lärarna är en lämplig grupp när det gäller att identifiera
riskgrupper och riskpersoner.

När man arbetar preventivt måste man alltså ha kunskap om vad
som ger effekt. Föräldravandringar t.ex. ger ingen effekt. Ändå före-
kommer de. "Operation stöldmärkning" har visat sig verkningslöst.
Vidare finns inga som helst belägg för att brott kan förebyggas med
information. Ändå satsas miljontals kronor på information.

Förebyggande verksamhet bedrivs ofta i projektform. En nackdel
med detta är att när projekttiden är slut och det är dags att integrera
aktiviteterna i ordinarie verksamhet, då läggs aktiviteterna ner.

Många brottsförebyggande projekt pågår i landet men nästan ingen-
ting har utvärderats. Det vore rimligt att villkora projektbidrag till att
projekten utvärderas av någon utomstående. Visst utvärderingsarbete
har bedrivits inom ramen för Stockholmsprojektet. Bl.a. har man
funnit att den grövre brottsligheten mera har samband med individ-
problem medan den enklare brottsligheten mera anknyter till fysiska
områden. En slutsats man kan dra av detta är att det är lättare att
påverka den senare typen. Härvid är bl.a. valet av skola en viktig
aspekt. En annan slutsats är att det är viktigt att ta allvarligt på
bagatellbrott.

När det gäller socialtjänstens roll i det brottsförebyggande arbetet
framkom följande.

Socialtjänsten har två medel, pengar och metoder. Men det råder
stor osäkerhet om vad som är en god metodik. När man utvärderar
socialtjänsten är det främst den byråkratiska gången som synas. Det är
den man kan se. I t.ex. Stockholm finns bara ett mått på effektivitet,
nämligen omfattningen av socialbidragsgivningen. Det mest konkreta
resultatet man ser inom socialtjänsten är när klienten inte återkom-
mer. Det är därför svårt att värdera olika arbetssätt.

Det torde vara mest givande på sikt att jobba mer proaktivt, precis
som inom polisen. Detta arbetssätt finns också inskrivet i socialtjänstla-
gen. Men för att kunna arbeta mer proaktivt måste man ändra social-
tjänstens organisatioi i grunden.

I början av 1970-talet fick socialtjänsten i Lunds kommun inte
samarbeta med polisen. Den som gjorde det stämplades som repressiv.
Sedan kom det cirkulär som ålade socialtjänsten att samarbeta med
polisen. Kvarterspolisverksamheten byggdes ut. Man satte ut socialsek-
reterare på skolorna. Detta tyckte man inte om i början. Nu finns
socialsekreterare i alla skolor i Lunds kommun. Från början skulle de
jobba på högstadiet. Nu har man gått ner till lägre stadier. Kvarterspo-
liser, socialsekreterare och lärare arbetar tillsammans.

Inom ramen för arbetet i Ungdomsbrottskommittén gick man ut
med en rundfråga till tio kommuner om hur man såg på samarbetet
med polisen. Kommunerna svarade att det inte fanns några stora
problem i samarbetet. I den mån man hade problem gällde det
sekretessen. Polisen ville alltid veta mer. De kommuner som hade
minst problem var de som hade kvarterspoliser och där det fanns
socialsekreterare på polisstationerna.

1993/94:RR2

Bilaga

103

Kommittén frågade också ett antal polisdistrikt om deras syn på
samarbetet med socialtjänsten. Bara ett distrikt sa att samarbetet var
problemfritt. Informationen kom ensidigt från polisen, menade de
flesta. Men många distrikt förstod samtidigt socialtjänstens problem.
Lagen är omöjlig, ansåg man. Några distrikt trodde att socialtjänsten
tolkar lagen "ogint".

Ibland kan det bända att den enskilda socialsekreteraren utnyttjar
sekretessen därför att hon är så osäker på sin roll. Och sedan kan
många vara rädda för att det nätverk de byggt upp förstörs om
sekretessen bryts.

Om polisen och socialtjänsten arbetade mer gemensamt i områdena
skulle sekretessproblemen minska. Man skulle då fa reda på viktiga
saker utan att förmedla uppgifter mellan myndigheterna.

I Lund sades samarbetet mellan polis och socialtjänst fungera bra på
roteichefc- respektive avdelningschefcnivån. Nu sitter en socialsekrete-
rare i polishuset på halvtid. Hon är med vid förhör med ungdomar i
åldern 15—18 år. Om barnen är under 15 år far hon rapport.
Föräldrarna kallas och kommer nästan alltid till förhöret. Socialsekre-
teraren kan remittera barnen till socialtjänsten. Då blir de aldrig
registrerade av polisen. Socialsekreteraren har också viss kontakt med
åklagaren. Hon har också ett nära samarbete med Hem och skola.

Socialnämnderna har ett stort ansvar och inflytande. För många av
dem är äldreomsorgen och barnomsorgen intressanta områden. Men
individ- och familjeomsorg är inget som värderas högt. I nämnderna
diskuterar man ofta enskilda ärenden. Däremot sysslar man inte gärna
med en sådan strategisk uppgift som prioriteringar mellan olika verk-
samheter.

Under utfrågningen fick också revisorerna information om Kalmar-
polisens planer på en områdespolisorganisation och om hur man i dag
arbetar brottsförebyggande. Den nya områdesorganisationen innebär
att Kalmar delas in i tio områden. Indelningen bestäms efter polisiära
kriterier, dvs. hänsyn tas till skolor, köpcentra m.m. För varje område
utses en områdespolis. Områdesverksamheten far totalt en chef, fyra
f.d. kvarterspoliser, fyra f.d. "brottsförebyggare" samt ytterligare fyra
man. Meningen är att poliserna skall arbeta på tid som de själva
bestämmer, på dagar och kvällar. Varje områdespolis far ett strikt
ansvar för sitt område. Målet är att polisen skall ge medborgarna större
trygghet. Meningen är att polisen skall dyka upp i varje skola minst tre
gånger i veckan. Polisen skall hjälpa skolorna att sätta gränser genom
att "predika etik och moral". Och polisen är välkommen, också av
"strulputtarna" som egentligen vill att någon ställer krav på dem.
"Dom har ingen hemma som sätter gränser." Polisen vill hjälpa till att
förstärka föräldrarollen. "Dom måste fä höra att dom inte är världens
sämsta föräldrar." Ofta träffar polisen ensamstående mammor och kan
fungera som bollplank.

Den organisation som är under uppbyggnad kan påminna litet om
den gamla fjärdingsmannamodellen. Reformen kan komma att innebä-

1993/94:RR2

Bilaga

104

ra att antalet brott ökar temporärt. Men det finns en övertygelse om att
reformen på sikt kommer att ge resultat. Ordnings- och kriminalavdel-
ningarna kommer att avlastas arbetet med enklare brott.

Enligt BRÅ är polisen en lämplig "motor" i det brottsförebyggande
arbetet. Men polisen är inte en expertorganisation i sammanhanget
och behöver därför hjälp med analys och utvärderingar. BRÅ kan
medverka med metodstöd. Tyvärr tycks det finnas en viss motvilja hos
polisen mot att ta in specialister. Det borde finnas utrymme för
förstärkt kompetens. Detta borde man ta upp på Polishögskolan.

6 Överväganden

Riksdagens revisorers granskning har haft en övergripande karaktär.
När granskningen inleddes hade nästan varje specialområde inom
polisverksamheten nyligen studerats eller var under granskning. Riks-
revisionsverket hade undersökt ordningspolisverksamheten och höll på
med den utredande verksamheten. Aklagarutredningen -90 såg bl.a.
över polisens roll i förundersökningsprocessen. Förre landshövdingen
Göte Fridh granskade polisens trafikövervakning. En särskild utred-
ning hade tillsatts för att se på sjöpoiisfrågor osv.

Granskningen har fokuserats på den nivå där merparten av praktiskt
polisarbete utförs, den lokala polisorganisationen. Den centrala nivån,
alltså Rikspolisstyrelsen, är för övrigt föremål för översyn.

Utredningsmetodiken har bestått i en kombination av observationer
"på fältet", intervjuer och litteraturstudier. Polismyndigheten i Kalmar
har varit värd för en två veckors praktisk yrkesorientering. Nästan alla
enheter inom distriktet har studerats. Revisorerna har också fatt prak-
tiska insikter i polisarbete genom ett studiebesök vid polismyndigheten
i Umeå. Utfrågningar har anordnats med företrädare för bl.a. polisen,
åklagarväsendet, kriminalvården, den kriminologiska forskningen och
socialtjänsten. En enkät rörande "verkskulturen" har tillställts ett
urval poliser med några års yrkeserfarenhet. Studerande vid företags-
ekonomiska institutionen vid Universitetet i Stockholm har på reviso-
rernas initiativ och under handledning av fil.dr Paula Liukkonen
genomfört studier rörande bl.a. arbetstid, sjukfrånvaro och personal-
omsättning vid två polismyndigheter.

Kontakterna med polisväsendet har präglats av stor öppenhet. Det
har inte varit några svårigheter att få information och synpunkter.
Svenska polisförbundet har bidragit med värdefulla fakta — men
naturligtvis också utnyttjat tillfället att redovisa fackliga synpunkter på
olika frågor. Rikspolisstyrelsen, främst personal vid ekonomibyråns
planeringssektion, har hjälpt till med statistiska och andra uppgifter.
Polismyndigheterna i Solna och Nacka har ställt sig till förfogande för
särskilda undersökningar. Chefen för kriminalavdelningen vid först-
nämnda polismyndighet har dessutom avsatt tid för att orientera om
distriktets sätt att bedriva utredningsverksamhet.

1993/94 :RR2

Bilaga

105

Resultat av granskningen

Den "jordnära" ansats som präglat granskningen har på ett påtagligt
sätt bekräftat att polisverksamhet är något mycket mångfacetterat och
komplicerat. Det är ingen överdrift att påstå att polismannen under sin
karriär kommer i yrkesmässig kontakt med det mesta av mänskligt
elände, men också med tillvarons ljusare sidor.

Ett annat allmänt intryck av granskningen är att Sverige förfogar
över en poliskår som fyller höga krav på kompetens, skicklighet och
gott omdöme. Något sämre beställt är det med polisväsendet som
organisation. Problemen som åsyftas rör sådana faktorer som styrning,
organisation, arbetsledning, personalpolitik, verksamhetsinriktning och
effektivitet. Men det finns en insikt om problemen, och mycket arbete
läggs ner, centralt och lokalt, på att förbättra förhållandena.

Strukturfrågor

Landet är indelat i 117 polisdistrikt. Svenska polisförbundet tillhör
dem som pläderar för en radikal minskning av antalet distrikt, kanske
till att motsvara de nuvarande länen. Förbundets främsta argument för
kravet är att det inte behövs en juristutbildad polisledning för så små
enheter som de nuvarande distrikten utgör. Enligt förbundet kan man
tänka sig att nuvarande distrikt bildar polisområden inom respektive
polisregion. Exempelvis skulle med denna modell de fyra polismyndig-
heterna i Kalmar slås samman till ett distrikt, Kalmar läns polisdi-
strikt, vilket alltså skulle omfatta de fyra tidigare distrikten Kalmar,
Oskarshamn, Vimmerby och Västervik.

Distriktsindelningsfrågan har diskuterats vid flera tillfållen sedan i
början av 1970-talet men förslag om en mera väsentlig minskning av
antalet distrikt har hittills avvisats. I den s.k. förnyelsepropositionen
1989/90:155 uttalades att det ytterst är länsstyrelsen som skall ta initia-
tiv till förändringar. Det var också så den andra och senaste hoplägg-
ningen, av polismyndigheterna i Täby och Danderyd, aktualiserades.
Statskontoret har i sin förstudie Rationalisering av den lokala polisor-
ganisationen (1991:33) analyserat frågan och kommit fram till att det
troligen är många andra faktorer som inverkar starkare på en polis-
myndighets effektivitet än storleken. Emellertid tycks en sammanslag-
ning av två distrikt ge möjligheter till vissa personalbesparingar. Exem-
pelvis bedömdes sammanläggningen av Täby och Danderyd frigöra
sammanlagt 19 tjänster, därav en polismästare, fem vakthavande befäl,
en rotelchef, två enhetschefer vid kansliavdelningen, fem administrati-
va tjänster och fem radioexpeditörer. Vidare räknade man bl.a. med att
organisationen inte skulle bli lika sårbar vid frånvaro eller oförutsedda
händelser och att behovet av övertidsarbete skulle minska till följd av
bättre planeringsmöjligheter. Statskontoret stannar sammanfattningsvis
för att frågan om förändringar i distriktsorganisationen bör avgöras
regionalt. I 1993 års budgetproposition föreslås i enlighet med Stats-
kontorets rekommendation att länsstyrelserna skall besluta om länets
indelning i polisdistrikt.

1993/94:RR2

Bilaga

106

Revisorerna vill för sin del anlägga följande synpunkter på polisvä-
sendets organisationsstruktur. Diskussionen om hur polisväsendet bör
vara organiserat måste ta sin utgångspunkt i två förhållanden, vad
polisverksamheten skall åstadkomma och hur detta skall gå till. Poli-
sens viktigaste uppgifter är att upprätthålla ordningen samt att förebyg-
ga och beivra brott. Revisorerna är övertygade om att huvuddelen av
dessa uppgifter löses bäst lokalt, dvs. så nära människorna som möjligt.
Vidare anser revisorerna att frågan om hur polisen använder sina
resurser skall avgöras av medborgarna själva genom deras valda om-
bud. Kort uttryckt skall verksamheten huvudsakligen styras och bedri-
vas lokalt.

Redan i dag sköts polisverksamheten av lokala polismyndigheter
som leds av demokratiskt valda polisstyrelser. Lagstiftaren har gett
polisstyrelserna vittgående befogenheter att besluta om verksamhetens
planering, inriktning, organisation och arbetsformer samt om viktigare
ekonomiska frågor.

Felet med dagens situation är enligt revisorernas mening att den
nuvarande "lokala polisorganisationen" i själva verket inte är lokal
utan snarare regional. Följande tablå illustrerar förhållandet.

1993/94 :RR2

Bilaga

Antal kommuner som ingår i lokal polismyndighet	Antal lokala polismyndig- heter	Procentuell andel
1	33	28
2	30	26
3	34	30
4	14	11
5 - 7	6	5
Summa	117	100

Av landets 117 "lokala" polismyndigheter är det alltså bara 33 som är
lokala i den meningen att de omfattar endast en kommun. Saken kan
också uttryckas så att endast 33 av landets 286 kommuner — således
bara drygt 10 procent — har en "egen" polismyndighet, dvs. en
polismyndighet som de inte behöver dela med annan kommun. På
varje polismyndighet går det i genomsnitt 2,4 kommuner.

I enkommundistrikt väljs polisstyrelsens ledamöter av kommunfull-
mäktige, i övriga distrikt av landstinget. I 5 % polislagen (1984:387)
sägs att man vid valet bör beakta att "om möjligt" alla kommuner i
distriktet blir representerade. Sedan 1991 finns därutöver möjlighet att
under polisstyrelsen inrätta en eller flera polisnämnder som leder
polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrel-
sen bestämmer.

Lagstiftaren synes alltså ha insett den nuvarande distriktsindelning-
ens brister och vidtagit åtgärder för att stärka de enskilda kommuner-
nas inflytande. Men enligt revisorernas mening är det knappast möjligt
att i polisdistrikt som omfattar fler än en kommun åstadkomma det
lokala medborgerliga inflytande över verksamheten som lagstiftaren
har tänkt sig. De beslut som polisstyrelsen fattar måste med nödvändig-
het i mycket bli kompromisser mellan motstående intressen.

107

Under granskningen har observerats ett fall som väl illustrerar detta
problem. Tyresö kommun — som tillsammans med Haninge och
Nynäshamn ingår i Handens polisdistrikt — begärde i maj 1989 hos
Civildepartementet att inom ramen för det s.k. frikommunförsöket få
bedriva försöksverksamhet med ett kommunalt polisväsende. Bakom
hemställan låg missnöje med kommunens inflytande i polisstyrelsen.
Kommunen hade bl.a. förgäves försökt få en större andel av distriktets
poliskår placerad i kommunen. Dessutom ville kommunen att polisen
skulle arbeta mera brottsförebyggande, bl.a. genom en ökad satsning på
kvarterspolisverksamhet. I skrivelsen pekades bl.a. på att ett kommu-
nalt huvudmannaskap över polisverksamheten skulle ge goda förutsätt-
ningar för breda kommunala insatser under medverkan av polis, skol-
och socialförvaltningar samt brandförsvar.

Två och ett halvt år senare, i december 1991, avslog regeringen
kommunens begäran. I beslutet hänvisades till att riksdagen i samband
med behandlingen av den s.k. förnyelsepropositionen tydliggjort an-
svarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om det lokala
polisväsendets organisation. I det sammanhanget hade också öppnats
en möjlighet att öka det lokala inflytandet genom att under polisstyrel-
sen inrätta polisnämnder.

För revisorerna står det klart att framgång i kampen mot brottslighe-
ten förutsätter en bred samverkan mellan olika samhällsfunktioner,
inte bara en i och för sig angelägen effektivisering av polisväsendet. I
den mån det råder motsättningar mellan dessa båda angreppssätt bör
alltså det förstnämnda intresset ta över.

Revisorerna förnekar inte att storskaliga lösningar har sina fördelar
när det gäller polisverksamhet. Exempelvis kan det vara lättare att i ett
större distrikt organisera utryckningsverksamheten på ett rationellt
sätt. Och omvänt kan det i ett system med många och små distrikt vara
svårt att åstadkomma en i många sammanhang nödvändig samordning
och samverkan.

Som revisorerna ser det är det avgörande att polisen arbetar lokalt
och i nära samverkan med socialtjänst, skola, fritidsverksamhet m.fl.
samhällsfunktioner och — inte minst — med medborgarna själva. På
statsmakterna bör ankomma att skapa bästa möjliga förutsättningar för
ett sådant sektorsövergripande arbetssätt. Det gör man bäst genom att
ge varje enskild kommun möjlighet att samordna polisverksamheten
med annan kommunal verksamhet som har betydelse för brottsbe-
kämpningen.

Mot bakgrunden av vad som nu anförts föreslår revisorerna en
översyn av polisväsendets struktur och organisation. Ett alternativ som
härvid närmare bör övervägas är att — med bibehållande av ett statligt
huvudmannaskap över polisen — låta primärkommunerna utgöra
självständiga operativa polisområden.

Revisorerna inser att en primärkommunalt baserad områdesindel-
ning inte i sig ger några garantier för framgång i kampen mot
brottsligheten. Men då har ändå varje enskild kommun fått de nödvän-
diga organisatoriska förutsättningarna. En kommunalt baserad
områdesindelning ger helt andra möjligheter till lokal styrning av

1993/94:RR2

Bilaga

108

polisverksamheten. Dessutom skapas bättre betingelser för ett mer
aktivt engagemang för kampen mot brottsligheten från kommunens
sida.

Revisorernas ovan förda diskussion innebär att kommunerna på ett
helt annat sätt än för närvarande får del av ansvaret för brottsbekämp-
ningen inom sitt område. Enligt revisorernas mening bör man övervä-
ga om inte detta ansvar skall lagfåstas. Kommunens skyldighet enligt
socialtjänstlagen (1980:620) att ta hand om dem som vistas i kommu-
nen kan härmed ses som en förebild eller en parallell.

Om kommunerna får lagfäst delansvar för brottsbekämpningen
inom sitt område är det naturligt att de vill fördela sina resurser på ett
sätt som de bedömer ger det bästa resultatet. Det är härvid inte
otänkbart att många kommuner vill ha ett ökat inslag av polisiära
insatser, t.ex. i form av områdes- eller kvarterspoliser. Mot den bak-
grunden är det naturligt att kommunerna får en lagstadgad rätt att
lämna kommunala bidrag till den lokala polismyndigheten. Revisorer-
na anser att denna fråga bör utredas.

Att polisarbete skall styras och bedrivas lokalt anser revisorerna vara
huvudprincipen. Emellertid kan det inte förnekas att det finns polisiär
verksamhet som av olika skäl bör bedrivas på regional eller nationell
nivå.

Ett skäl kan vara att verksamheten kan anses särskilt viktig, att den
därför bör "fredas" — genom att få en egen organisation och egen
budget — men att hittills gjorda försök att prioritera verksamheten har
misslyckats. Ett annat skäl för att bedriva polisverksamhet på regional
eller nationell nivå är att verksamheten är särskilt komplicerad och att
den kräver specialistkompetens och/eller dyrbar specialutrustning. Ett
tredje skäl kan vara att verksamheten främjas av distans mellan polis
och medborgare. Ett fjärde skäl kan vara att brottsligheten är mycket
rörlig och opererar över stora ytor. Ett femte skäl kan vara att
verksamheten behöver brytas ut för att den lokala polisen lättare skall
kunna motivera ingripanden mot mindre allvarlig brottslighet.

På två områden är flera av de nu angivna argumenten tillämpliga:
bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten och trafikövervak-
ningen. Ekobrotten har sedan länge varit ett av statsmakterna priorite-
rat område. Trots detta har ekorotlarna inte fått de resurser de skulle
behöva med hänsyn till brottslighetens omfattning, karaktär och kom-
plexitet. En förklaring till att området är underförsörjt med resurser
anses vara att många polismyndigheter slagit samman sina bedrägeri-
och ekorotlar och att bedrägeriärendena därvid kommit att "stjäla"
utrymme för ekobrotten. Samtidigt står det klart att polisen i dag för
en ojämn kamp mot en brottskategori som beloppsmässigt sannolikt är
den mest allvarliga av alla.

Polisens svårigheter beror inte bara på att för små personalresurser
avdelats för ekobrottsbekämpning. En minst lika viktig faktor är det
kompetensmässiga underläget. Landets ekopoliser har förutom en gedi-
gen polisutbildning fått en god grundläggande skolning i bl.a. företags-
ekonomi och skattejuridik. Ändå torde de ha mycket svårt att hävda
sig mot den expertis som skrupelfria näringsidkare förfogar över.

1993/94:RR2

Bilaga

109

Ekopoliser som har intervjuats under granskningen har beskrivit hur
oerhört pålästa och inlästa de måste vara i ett komplicerat ärende om
de skall ha utsikter till framgång i domstolen.

Sammanfattningsvis talar goda skäl för att polisens ekobrottsbekämp-
ning samlas i en stor och slagkraftig styrka. En nationellt organiserad
ekopoliskår, bemannad med högt skolade och väl betalda specialister,
kan, menar revisorerna, vara en förutsättning för att samhället skall
kunna föra en något så när jämn kamp mot denna allvarliga brottslig-
het.

En annan verksamhet där många argument talar för en nationell
organisationsform är trafikövervakningen. Ar 1991 inträffade ca 16 000
trafikolyckor med personskada. Samma år dödades 745 människor i
trafiken. Över 21 000 människor skadades, därav drygt 4 800 svårt.
Under tioårsperioden 1982—1991 inträffade sammanlagt 164 970
olyckor med personskada. I dessa dödades 8 011 människor medan
212 390 skadades, därav 57 114 svårt (källa SOU 1992:81). Vägtrafik-
olyckorna är ett av vår tids stora samhällsproblem. Knappast någon
annan verksamhet som under en tioårsperiod kostade 8 000 människor
livet skulle accepteras. Tillgänglig forskning visar att en stor andel av
trafikolyckorna orsakas av att människor inte följer trafikreglerna.
Med visst fog kan det hävdas att det inte finns någon annan brottslig
verksamhet som har så stora sammantagna skadeverkningar som tra-
fikbrotten. Mot den bakgrunden är det förvånande att förhållandevis så
små polisresurser avdelas för trafikövervakningen. Enligt Trafikpolisut-
redningen (SOU 1992:81) satsades år 1991 sammanlagt drygt 1,4 miljo-
ner polispersonaltimmar på aktiv trafikövervakning, att jämföra med
de drygt 31 miljoner resurstimmar som totalt användes i polisverksam-
heten. Dessutom har granskningen visat att personalen vid trafikavdel-
ningarna ofta betraktas som en reserv som rekvireras för annan verk-
samhet vid vakanser eller vid behov av tillfällig förstärkning, detta
trots att trafikpolisen i dag är regionalt organiserad.

Enligt revisorernas mening finns goda skäl för att trafikövervakning-
ens resurser fredas. Eftersom den regionala strukturen uppenbarligen
inte ger några garantier härvidlag bör enligt revisorernas mening
övervägas om inte trafikpolisen skall organiseras nationellt.

Granskningen har också gett revisorerna en klar uppfattning om att
trafiken är ett juridiskt mycket komplicerat Slt. Mängden regler och
deras komplexitet motiverar en poliskår med renodlade trafikövervak-
ningsuppgifter. Ytterligare ett skäl kan anföras. På annat håll i denna
rapport uttrycker revisorerna kritik mot att t.ex. Norrbottens län i
praktiken har andra hastighetsgränser än Göteborgs och Bohus län,
vilket är det faktiska förhållandet i dag. Samma trafikregler skall gälla
över hela landet. Behovet av en enhetlig tillämpning talar också för att
trafikpolisen skall ha en egen organisation över den lokala och regio-
nala nivån.

Det finns också verksamheter som med fördel bedrivs regionalt,
precis som fallet är i dag. Skälet för att ansvaret för narkotikabekämp-
ningen till stor del bör ligga på regional nivå är främst brottslighetens
geografiska spridning och rörlighet. När det gäller den kriminalteknis-

1993/94:RR2

Bilaga

110

ka verksamheten kan två skäl anföras, för det första verksamhetens
komplikationsgrad, och för det andra att det finns möjligheter att med
samma utrustning och personal försörja flera distrikt.

Här redovisas ett försök att schematiskt samla några argument för att
vissa verksamheter skall bedrivas på regional eller nationell nivå.
Huruvida det ena eller andra argumentet är tillämpligt på en viss
verksamhet kan naturligtvis diskuteras. Matrisen svarar mot revisorer-
nas bedömningar.

1993/94 :RR2

Bilaga

Argument	Trafik- över- vakning	Narkoti- kabrott	Ekobrott	Kriminal- tek- nisk verk- samhet
Verksamheten bedöms som sär- skilt viktig, måste därför "fredas" genom egen orga- nisation och egen budget	X	X	X
Verksamheten är komplicerad, krä- ver specialistkom- petens och/eller dyrbar specialut- rustning.	X		X	X
Det finns behov av ökad distans mel- lan polis och med- borgare.	X		X
Brottsligheten är mycket rörlig och/eller opererar över stora ytor.	(X)	X	X
Verksamheten kan utan olägenheter försörja flera en- heter				(X)
Verksamheten be-		X	X

höver brytas ut för

att den lokala poli-
sen skall kunna
motivera ingripan-
den mot mindre
allvarlig brottslig-
het

Att en polisverksamhet organiseras nationellt är inte liktydigt med att
personalen behöver koncentreras till en ort. En nationell trafikpolis-

111

kår eller ekopoliskår kan — liksom den gamla statspolisen före förstat-
ligandet 1965 — mycket väl ha filialer förlagda till landets residensstä-
der.

Vad revisorerna förordar när det gäller polisväsendets struktur är
sammanfattningsvis en decentralisering av styrning och verksamhet till
kommunal nivå, ett bibehållande av viss verksamhet på regional nivå
samt en uppflyttning av viss annan verksamhet till nationell nivå.

En decentralisering av den operativa polisverksamheten till kommu-
nal nivå innebär inte att polisen åter bör kommunaliseras. Det finns
sannolikt stora fördelar med att svensk polis lyder under en och
samma huvudman. Kommunalisering är inte heller någon förutsätt-
ning för att kommunen skall ha ett avgörande inflytande över verk-
samhetsinriktning m.m.

Den regionala nivån inom polisväsendet har under senare år fatt
ökad betydelse. I samband med den nyligen genomförda budgetrefor-
men har länsstyrelsen fatt den grannlaga uppgiften att fördela den s.k.
länsramen på de lokala polismyndigheterna. Som högsta polisorgan
har länsstyrelserna tillsynen över polisverksamheten i länet. De skall
också verka för samordning av polisverksamheten i länet. De kan i
detta avseende bestämma att en polismyndighet skall handha administ-
rativa uppgifter för en eller flera polismyndigheter. De kan vidare
bestämma i vilken utsträckning polispersonal i länet skall användas för
regional verksamhet. Vid behov far länsstyrelserna bestämma även om
annan polisverksamhet. De kan t.ex. besluta om polisförstärkning från
ett distrikt till ett annat inom länet eller till ett annat län. De kan
också under vissa förutsättningar helt eller delvis ta över polisledning-
en i länet. De har viss föreskriftsrätt när det gäller bl.a. administrativa
frågor och frågor om planering och uppföljning.

I 1993 års budgetproposition markeras än mer den regionala nivån.
Sålunda föreslås länsstyrelsen fortsättningsvis få fatta beslut rörande
länets indelning i polisdistrikt.

Den strukturförändring av polisväsendet som revisorerna förordat i
det föregående torde inte innebära några principiella förändringar av
den regionala nivåns uppgifter. Men behovet av samordning och
samverkan ökar med den organisationsmodell som revisorerna före-
språkat. Länsstyrelsen och länets polisledning har här viktiga samord-
ningsuppgifter av såväl polisiär som administrativ natur. Bl.a. kommer
behovet av en samordnad utryckningsberedskap att öka eftersom de
mindre distrikten inte kommer att ha personalunderlag för en själv-
ständig utryckningsverksamhet. Men det bör noteras att de flesta
kommuner även med dagens system står utan egen utryckningsbered-
skap under vissa delar av dygnet. Så är t.ex. förhållandet inom Kalmar
polisdistrikt, där övervakningssektionen i Kalmar med två patruller
nattetid skall täcka en yta motsvarande Hallands län och kunna rycka
ut till sex olika kommuner.

Revisorerna vill, med hänvisning till det av Svenska polisförbundet
redovisade argumentet för en distriktsindelningsreform (jfr ovan), inte
hålla för uteslutet att den lokala polisorganisationens behov av juri-
diskt skolade polischefer kan tillgodoses på regional nivå. Om en

1993/94 :RR2

Bilaga

112

närmare analys skulle visa att så kunde ske utan olägenheter från bl.a.
rättssäkerhetssynpunkt vore betydande besparingar möjliga. Den lokala
polisnivån skulle då under polisstyrelsen kunna ledas av en chef ur
polismannakarriären, t.ex. en kommissarie. Revisorerna inser dock att
denna fråga kräver noggranna överväganden.

I det nya decentraliserade budgetsystemet bör det finnas både behov
av och utrymme för en långtgående regional eller central samordning
på det ekonomi- och personaladministrativa området, t.ex. när det
gäller gemensamma planerings- och redovisningsrutiner. Den lokala
polisnivån bör så långt möjligt avlastas uppgifter av icke-polisiär natur.

Revisorerna har ovan redovisat sin syn på polisväsendets struktur.
Frågor om hur en polismyndighet internt bör vara organiserad be-
handlas översiktligt i ett följande avsnitt om polisiär effektivitet.

Styrningsfrågor

Granskningen har visat att styrningen av polisen inte fungerar tillfreds-
ställande.

Statsmakterna har sedan länge velat att polisen skall prioritera
ekobrott, narkotikabrott och våldsbrott. Någon sådan prioritering har
inte gjorts, med undantag för våldsbrotten.

Statsmakterna har sedan länge velat att polisen skall arbeta mer
preventivt. Att polisen på något påtagligt sätt skulle ha satsat mer på
det brottsförebyggande arbetet går inte att utläsa, även om det finns
lokala exempel på motsatsen.

Statsmakterna har sedan länge förespråkat en ökad satsning på
kvarterspolisverksamhet. Den verksamheten har i stället minskat i
omfattning.

Statsmakterna har förordat ett ökat inslag av fotpatrullering. Den
övervakningsformen har i stället minskat.

Den regionala styrning som länsstyrelserna utövar har inte studerats
närmare. Den styrningen förefaller dock ha varit marginell.

Beträffande styrningen på lokal nivå indikerar granskningen att de
flesta av landets polisstyrelser inte alls utövar det inflytande över
verksamhetens inriktning som polislag och polisförordning förutsätter.

Om varken statsmakterna, länsstyrelserna eller polisstyrelserna för-
mår styra, vem styr då polisen? Svaret är nog att polisen styrs dels av
lagar och förordningar, dels av verkligheten och till resterande del av
polisen själv. Det finns säkert också inom stora delar av poliskåren en
övertygelse om att de bästa bedömningarna rörande verksamhetens
planering och genomförande görs av poliser och inte av några aldrig så
välmenande lekmän.

Inom polisen anser man sig tillräckligt styrd av rättsreglerna och av
verkligheten som framtvingar ett visst sätt att arbeta. Om någon grips
för ett brott måste han förhöras tämligen omgående så att åklagaren
kan ta ställning till om personen skall anhållas eller ej. Om någon
sitter anhållen för ett brott måste polisen hinna få fram tillräckliga
bevis för att åklagaren skall kunna ta ställning till om han skall
begäras häktad eller ej. Om det inträffar ett mord måste polisen börja

1993/94:RR2

Bilaga

113

8 Riksdagen 1993/94. 2 saml. NrRR2

arbeta med detta genast och då far andra uppgifter läggas åt sidan.
Exemplen på att verksamheten i stora stycken styrs av regelsystemet
och av den krassa verkligheten kan mångfaldigas.

Att påstå att statsmakterna skulle sakna inflytande över polisen är
naturligtvis en överdrift, eftersom det är regering och riksdag som
beslutar om rättsreglerna och dessa i stora stycken respekteras av
polisen. Avsaknaden av inflytande hänför sig i stället till verksamhe-
tens inriktning och sättet att arbeta, det man vill uppnå genom s.k.
policystyrning. Inte heller den styrning som består i tilldelning och
fördelning av medel har fungerat väl. Den har resulterat i en bristande
balans mellan personal och utrustning och samtidigt medfört att poli-
sen totalt sett ött större resurser än som var avsett.

Att polisen skulle respektera de regler vars efterlevnad den är satt att
vaka över kan synas självklart. Dessvärre tillämpar inte polisen alla
regler på det sätt som lagstiftaren förutsatt. Antingen blundar man
helt. Eller också tillämpar man så generösa toleransnivåer att man kan
tala om att polisen är sin egen lagstiftare. I ett tidigare avsnitt av
rapporten redovisas exempel, flertalet hämtade från trafikövervakning-
en, där polisen tillämpar en praxis som fjärmat sig långt från av
regering och riksdag utfärdade regler.

Polisen skall tillämpa de regler som riksdag och regering har utfär-
dat. Det innebär bl.a. att polisen skall beivra begångna brott. Det enda
skäl för att inte göra detta som kan godtas är resursbrist. Men ofta är
det inte alls fråga om brist på resurser. I trafiken, för att ta ett
exempel, begås så många brott att polisen skulle kunna ha full syssel-
sättning under varje arbetspass med att ingripa, utfärda böter och
rapportera. Polisen skall arbeta synligt, det är viktigt. Men synlighet är
inte detsamma som inaktivitet. Polisen skall synas så aktiv som brotts-
ligheten motiverar. "När passet är slut skall bötesblocket vara tomt."

Det kan finnas flera skäl till att polisen inte ingriper trots att man
inte har något viktigare för handen. Ett skäl är att man i något slags
missriktad ambition att vara serviceinriktad och allmänt hygglig undvi-
ker att ingripa mot vad många anser vara bagateller. Ett annat skäl kan
vara att man anser påföljderna orättvisa. Detta kan gälla nuvarande
ordningsbotsystem för fortkörning, där ett överskridande om 1 km/tim
kostar lika mycket som ett om 14 km/tim. Sådana toleransgränser kan
enligt revisorerna inte accepteras. Polisen skall tillämpa reglerna men
bör till statsmakterna rapportera om inkonsekvenser och ofullkomlig-
heter i de regler som finns. Statsmakterna måste å sin sida visa respekt
för polisens bedömningar och seriöst pröva polisens propåer. Reviso-
rerna håller t.ex. i fortkörningsfallet det inte för uteslutet att ett mer
proportionellt verkande botsystem kan vara lämpligare. Forskningsle-
daren vid Statens väg- och trafikinstitut Göran Nilsson har för övrigt
utarbetat ett förslag till ett sådant system. Polisens generösa toleransni-
våer i trafikövervakningen gör det svårt och ibland mycket obehagligt
att köra laglydigt.

Toleransen mot yrkestrafiken är anmärkningsvärd. Yrkestrafiken
förefaller utgöra ett slags frälse i trafiken. Polisen undviker att stoppa
taxibilar och lastbilar för körkorts- och nykterhetskontroller. Man

1993/94: RR2

Bilaga

114

ingriper inte mot fortkörning förrän långtradaren kör mer än 15
km/tim för fort osv. Det tycks ha utbildats någon sorts missriktad
vänskap mellan trafikpolisen och yrkestrafiken.

Polisen skall uppträda vänligt mot allmänheten. Och det gör man.
Men ibland tycks man inte förstå att det inte behöver vara någon
motsättning mellan vänlighet och ett bestämt uppträdande. Bryter
någon mot en regel har han gjort sig förtjänt av ett ingripande från
polisens sida. I situationer där t.ex. en ordningsbot är uppenbart
orimlig eller onödig har polisen i systemet med rapporteftergift ett
instrument som ger den enskilde polismannen möjlighet att tillämpa
sunt förnuft. Rapporteftergift förutsätter emellertid att polisen ingriper
mot ett brott och att den berörde erkänner sitt fel. Det är en helt
annan sak än att polisen "blundar".

Enligt revisorernas mening har den centrala policystyrningen så som
den hittills har bedrivits inneburit problem i flera viktiga avseenden.

Ett problem sammanhänger med den mycket svåra uppgiften att
peka ut prioriterade brottsområden och samtidigt betona vikten av att
all brottslighet skall beivras. Att någon ärendegrupp skall prioriteras
innebär med nödvändighet att någon annan grupp får stå tillbaka, så
länge resurser och effektivitet är oförändrade. Det är därmed också lätt
för polisen att hitta ursäkter för att fördela resurserna efter eget
gottfinnande.

Ett annat problem sammanhänger med polisorganisationens av
många omvittnade trögrörlighet (jfr t.ex. resultatet av revisorernas
enkät, avsnitt 2). Polisen har haft svårt att utforma sin verksamhet i
enlighet med statsmakternas intentioner. När statsmakterna kunnat
konstatera att polisens arbete bara marginellt eller inte alls påverkats
av centrala beslut har man nöjt sig med att med nya formuleringar
upprepa tidigare budskap. I propositioner och utskottsbetänkanden har
man avstått från att uttalat kritisera polisen för bristande följsamhet.
Det förhållandet att statsmakternas styrsignaler upprepats minst en
gång per år har inte haft önskad effekt.

Ett tredje problem är detaljeringsgraden i de centrala policyuttalan-
dena. Här förefaller statsmakterna ibland på ett olyckligt sätt ha
uttryckt sin viljeinriktning i termer av medel snarare än mål. Exem-
pelvis torde rekommendationer om ökat inslag av fotpatrullering för
många polisdistrikt ha mycket begränsad relevans. Dessutom torde
påbud av sådant slag innebära ett intrång i den självständighet som
varje polismyndighet förväntas ha.

Den centrala policystyrningen bör enligt revisorernas mening vara
så övergripande och långsiktig att det fortfarande är meningsfullt att
utöva lokal policystyrning. Det måste med andra ord finnas ett bety-
dande utrymme för lokala bedömningar och beslut om hur polisen
skall arbeta. Samtidigt måste styrningen kombineras med bättre upp-
följning från såväl regeringens som Rikspolisstyrelsens sida. Revisorer-
na återkommer till tillsynsfrågorna i ett särskilt avsnitt.

1993/94 :RR2

Bilaga

115

Vad som nu sagts gäller frågor om verksamhetens inriktning och
resursernas fördelning. I övrigt ställer rättssystemet starka krav på
enhetlig tillämpning. Sådana krav skall tillgodoses genom lagstiftning,
förarbeten till lagstiftning och domstolspraxis.

Det finns enligt revisorernas mening skäl att kritisera polisen för att
den inte alltid tillämpar de regler som regering och riksdag beslutat
om. Huruvida polisen också förtjänar kritik för att följsamheten i vissa
policy- och prioriteringsfrågor är så dålig är mera osäkert. Modern s.k.
implementeringsforskning visar att professionella organisationer, sär-
skilt sådana som arbetar med människor (skola, sjukvård, socialtjänst
m.fl.) är mycket svårstyrda. Detta sammanhänger mera med verksam-
hetens art än med tvivelaktiga egenskaper hos dem som styr eller hos
dem som skall verkställa besluten. Det är alltså varken politikernas
eller verkställarnas fel att det inte blir som man tänkt sig.

Effektivitetsfrågor

Granskningen har gett anledning till åtskilliga funderingar kring hur
polisen bör arbeta för att vara så effektiv som möjligt. Tyvärr måste
konstateras att de mål som formulerats i effektivitetshöjande syfte inte
är särskilt ändamålsenliga. Med mål av typen "minska brottsligheten"
eller "minska antalet trafikolyckor" går det lätt att läsa ut om brottslig-
heten, visserligen bara den anmälda, har minskat eller ökat. På mot-
svarande sätt ger statistiken klart besked om antalet trafikolyckor har
minskat eller ökat. Problemet är att det man mäter förhållandevis
exakt inte är polisens effektivitet utan något mycket mer komplicerat,
där polisens insatser endast utgör en liten del av förklaringen. Denna
svaghet utnyttjas också flitigt när polisens verksamhet diskuteras. Om
utvecklingen går i en annan riktning än den man arbetat för — vilket
den oftast gör eftersom brottsligheten och antalet trafikolyckor ökar —
beror det inte nödvändigtvis på att polisen har arbetat fel utan på att
faktorer utanför polisens kontroll har spelat en dominerande roll.
Okar antalet dödsolyckor i trafiken sägs detta bero på att trafikvoly-
men har vuxit, på vädret, på att polisen har för små resurser etc. Det
tycks sällan bero på att polisen använder resurserna fel, att den
använder felaktiga metoder eller att den överser med en stor del av
trafikbrotten osv.

Andra mått är mindre övergripande och mera specificerade. Ett
mått som Rikspolisstyrelsen använder i sin resultatanalys avser att mäta
produktiviteten i utredningsverksamheten, nämligen antalet till åklaga-
ren — eller annan myndighet — överlämnade ärenden, satt i relation
antingen till antalet resurstimmar eller till antalet inkomna ärenden
(ev. plus ingående balans).

Detta mått mäter på ett konkret och väldefinierat sätt polisens
förmåga att med en given resursinsats producera färdiga ärenden. Men
det finns åtminstone två allvarliga svagheter med måttet. Det tar ingen
hänsyn till ärendenas svårighetsgrad och inte heller till utredningarnas
kvalitet.

1993/94: RR2

Bilaga

116

Den kriminalavdelning som vill ha bra resultat kan utnyttja dessa
svagheter, åtminstone inom vissa ramar. Då väljer man nämligen
företrädesvis enkla ärenden och avstår så långt möjligt från svårlösta.
Dessutom lägger man inte ner mer arbete på ett förundersökningspro-
tokoll än att det motsvarar åklagarens minimikrav. Om en liten
polismyndighet lar ett mycket svårlöst mordfall som engagerar ett stort
antal utredare under veckor och månader kommer deras resultat att
framstå som mediokert.

Såsom redovisas i granskningsrapporten har Johannes Knutsson tagit
fram ett förslag till effektivitetsmått som tar hänsyn till att polismyn-
digheternas förutsättningar varierar när det gäller tre faktorer, nämli-
gen andelen svåruppklarade brott, brottstätheten och tätortsgraden.
Andelen svåruppklarade brott uttrycks som summan av antalet anmäl-
da stöldbrott (exkl. butiksstölder), antalet skadegörelsebrott, antalet
allmänfarliga brott och antalet brott mot allmän ordning, dividerad
med antalet anmälda brottsbalksbrott.

Ett övergripande mått, som på detta sätt tar hänsyn till ärendenas
karaktär, kan antas ge en mer rättvisande bild av polisens utrednings-
förmåga, även om detaljer i Knutssons beräkningsmodell kan ifrågasät-
tas. Ett kvarstående, och därtill mycket svårlöst, problem är kvaliteten
på polisens utredningsprodukter. Ett mått som tar hänsyn till kvalite-
ten måste sannolikt inkludera någon form av professionell bedömning.

Trafikövervakningen och utredningsverksamheten är två polisiära
aktiviteter som synbarligen går att mäta på något sätt, hur trubbiga
måtten än kan vara. Ännu besvärligare är det att mäta sådana aktivite-
ter som allmän övervakning och brottsförebyggande verksamhet.

När det gäller allmän övervakning har Rikspolisstyrelsen valt att
uttrycka resultatet i form av antalet ingripanden/utryckningar enligt
det s.k. IM-systemet. Utryckningsverksamhetens andel av den allmänna
övervakningen har ansetts ge en bild av hur väl tiden utnyttjas för
aktiva insatser. IM-systemets statistik utnyttjas vidare för att t.ex. ge
besked om hur den s.k. polis-på-plats-tiden har utvecklats över åren. 1
övrigt uttrycks resultatet av verksamheten i form av insatta resurstim-
mar. Den som t.ex. vill veta hur det har gått med kvarterspolisverk-
samheten kan bara få besked om hur många timmar som ett visst år
lagts ner på sådan aktivitet. Att mäta vilken effekt kvarterspolisverk-
samhet eller fotpatrullerande har på brottsligheten förefaller ogörligt.

En metod att mäta värdet av t.ex. kvarterspolisverksamhet eller
fotpatrullering kan vara att fråga allmänheten. Tycker medborgarna att
det är bra att en polis dagligen fotpatrullerar på Kvarnholmen i
Kalmars centrum kan Kalmarpolisen med visst fog hävda att den
använder resurserna på ett bra sätt.

Enkäter bland allmänheten är inget främmande för polisen. Meto-
den finns inskriven i vissa polismyndigheters planeringsdokument, och
mätningar av allmänhetens förtroende för polisen utförs regelbundet
sedan lång tid tillbaka. Också inom sjukvården används metoden för
att mäta vårdkvaliteten. Där anses en svaghet med metoden vara att
den ger ett mått mera på omhändertagandet än på den rent medicinska
vården, som ju patienterna har svårare att bedöma. I analogi härmed

1993/94:RR2

Bilaga

117

9 Riksdagen 1993/94. 2 saml. NrRR2

kan hävdas att attitydundersökningar rörande polisen kommer att mäta
folks känsla av trygghet mer än deras faktiska trygghet. En medborgare
kan glatt hälsa på den fotpatrullerande polismannen på gatan för att en
timme senare komma hem och upptäcka att tjuvar har länsat hans
hem. Det är naturligtvis — som polismästaren i Kalmar hävdade —
viktigt att det inte blir för stor diskrepans mellan den upplevda
känslan av trygghet och den faktiska trygghet som medborgarna åtnju-
ter.

Det är inte självklart att de resultatmått som utvecklas och utnyttjas
centralt behöver vara desamma som de som en polismyndighet eller en
rotel använder internt. Kanske är det så att det mått som t.ex. spanings-
och jourroteln i Kalmar använder, antalet ärenden som lett fram till
minst "skälig misstanke" i relation till antalet inkomna ärenden, är
fullt tillräckligt för lokalt bruk. Vad som fattas i det lokalt använda
måttet, t.ex. kvalitetsaspekten, kan kanske enkelt Sngas upp genom
informella samtal med åklagarna. Rikspolisstyrelsen och regeringen
kanske måste ha mera övergripande och generaliserande mått för att se
hur utredningsverksamheten i stort fungerar. Resonemanget aktualise-
rar frågan om vilka syften resultatmätningen skall tjäna. För vem och
för vad mäter man? Mäter man för att chefen och hans medarbetare
på en rotel/kriminalavdelning/polismyndighet skall fa en uppfattning
om hur väl man har lyckats under det gångna året och ett underlag för
diskussioner om effektivitetshöjande åtgärder, ja då behöver kanske
måttkraven inte ställas så högt.

Lika viktigt som att mått för resultatmätning utvecklas och kommer
till användning, lika väsentligt är det att polisväsendet förfogar över
chefer som både är kunniga rådgivare och förmår entusiasmera perso-
nalen till goda insatser. Förmågan att hålla entusiasmen vid liv är
särskilt viktig när det yttersta målet för verksamheten, en minskning
av brottsligheten, ter sig alltmer avlägset. Revisorernas enkät till polis-
personal med några års yrkeserfarenhet visar att det finns ett uttalat
missnöje med förhållandena i vad avser t.ex. arbetsledning och arbets-
klimat.

Av enkäten framgår att cheferna enligt mångas uppfattning visar ett
begränsat intresse för vad som uträttas. Tre av fyra tillfrågade säger sig
sakna återkoppling på utfört arbete. En ännu större andel visar miss-
nöje med informationen om vad som händer med utredningar och
gripna. Nästan alla anser att organisationen är byråkratisk, trög och
svårföränderlig. Av männen anser 63 procent att den enskilde polis-
mannens kunnande och erfarenhet inte utnyttjas. Av kvinnorna har 80
procent den uppfattningen.

De flesta intervjuade anser vidare att det brister i informationen om
vad som händer inom andra enheter i organisationen. En majoritet av
de tillfrågade (64 procent) anser att cheferna genomgående har svårt
att fatta beslut. Denna uppfattning är vanligare i storstadsdistrikten.
Men att det skulle råda en påtaglig klyfta mellan chefer och övrig
personal är något bara en knapp majoritet i storstadsdistrikten håller
med om.

1993/94:RR2

Bilaga

118

Revisorerna kan konstatera att det uppenbarligen finns behov av en
intensifierad chefsutveckling inom polisväsendet.

En rad andra faktorer påverkar effektiviteten, kanske främst när det
gäller utredningsverksamheten.

Lägger man t.ex. ner kraft och tid på utsiktslösa ärenden, dvs.
ärenden där förutsättningarna för ett framgångsrikt resultat är små? En
av de första åtgärder en intervjuad kriminalchef vidtog när han till-
trädde sin befattning var att införa en ordning där allt "kassationsmate-
rial", dvs. alla ärenden med små utsikter till lösning, avskrevs så tidigt
som möjligt. Åtgärden kan tyckas självklar men det finns ett viktigt
principiellt problem som gör att polisen ibland drar sig för att avskriva
"hopplösa fall". Det kan vara svårt för polisen att för ett brottsoffer
förklara att man inte tänker göra något åt hennes ärende. Polisen har i
princip en absolut skyldighet att utreda anmälda brott.

En annan fråga som också gäller utredningsverksamheten är om
arbetet blir ineffektivt på grund av att de flesta utredare arbetar på
vanlig kontorstid då det ofta är svårt att S tag på vittnen och andra
som kan behöva kontaktas i ärendet. På jourrotlarna arbetar man
dygnet runt och far uppenbarligen goda resultat bl.a. som följd av
detta. Det finns också exempel på utredare vid andra enheter som
tillämpar flextid och på detta sätt uppnår samma fördelar. Revisorerna
håller det inte för uteslutet att denna modell kan tillämpas mer
generellt.

Ytterligare en fråga är om polisen driver utredandet för långt, dvs.
utreder detaljer som inte påtagligt eller inte alls påverkar påföljden.
Det är naturligtvis en viktig uppgift för åklagarna att se till att
utredningarna avslutas så tidigt som möjligt.

Är utredningsinstrumenten bristfälliga? Enligt kriminalkommissarie
Ingvar Eriksson, som för Rikspolisstyrelsens räkning utarbetat det
datoriserade informationssystemet Polislexikon, tar fastställandet av
själva rättsläget ofta lång tid. Det gäller här att ta reda på bl.a. om det
verkligen föreligger brott och om vilka rättsregler som är tillämpliga.
Kanske är Polislexikon ett instrument för snabbare ärendehantering,
både vid ordnings-, utrednings- och trafikavdelningarna. Trafikpolisen
i Kalmar uttryckte stort förtroende för detta system. Ett möjligt alter-
nativ är att ha ett levande "Polislexikon", ett slags upplysningscentral,
centralt eller regionalt placerad, dit t.ex. övervakningspersonalen kan
ringa för snabb juridisk information.

Går det i dag för lång tid mellan brott och utredning? En allmän
uppfattning bland polispersonal är att tidsfaktorn är avgörande. Görs
förhören tämligen omgående berättar vittnena vad de sett och hört.
Efter en tid har de glömt bort och gjort efterhandskonstruktioner. Den
misstänkte har också större möjligheter att dölja sanningen. Det finns
en ambition att förkorta tiden mellan brottsanmälan och utredning,
bl.a. genom att polispersonal på ordningsavdelningen i större utsträck-
ning fullgör ärenden i stället för att lämna över dem till kriminalavdel-
ningen.

Har polisen för dålig teknisk utrustning? Det behövs ingen mera
djupgående granskning för att konstatera att så är fallet. Bristerna är

1993/94 :RR2

Bilaga

119

markanta. Polisen saknar fordon för att kunna sköta sina uppgifter.
Trafikavdelningen i Kalmar fick t.ex. en VW-buss som man inte kunde
använda därför att den var för liten och för långsam. På kriminaiavdel-
ningen hade man inte tillräckligt med bandspelare för att kunna hålla
förhör. På hela avdelningen fanns bara en persondator. Man skrev på
ålderdomliga skrivmaskiner. Man saknade bandspelare för att kunna
hålla förhör. Trafikavdelningen hade overaller som var för varma på
sommaren och för kalla på vintern. Det gick inte att använda radion
eftersom den var avlyssnad och det fanns inga mobiltelefoner som
ersättning.

Bristen på teknisk utrustning torde främst sammanhänga med det
ålderdomliga budgetsystem som har tillämpats inom polisväsendet.
Detta kan sägas ha inneburit att polislöner varit en i stort sett fri
resurs, medan det har varit betydligt svårare att få pengar till utrust-
ning. Med det nya budgetsystemet kommer detta problem sannolikt att
lösas. Myndigheterna har nu i princip fått kostnadsansvar för hela sin
verksamhet och kan därför fördela resurserna mera rationellt.

Statistiken visar att polismyndigheterna i ökande utsträckning ut-
nyttjat möjligheterna att använda administrativ personal för uppgifter
som inte kräver polisiär utbildning eller befogenhet (se bl.a. avsnitt 2).
Såsom bl.a. Riksrevisionsverket och Trafikpolisutredningen konstaterat
finns uppenbarligen stort utrymme för en ytterligare omfördelning av
resurserna i denna riktning. Bl.a. kan administrativ personal fullgöra
många utredningsuppgifter som i dag sköts av poliser. Och inom
trafikövervakningen kan administrativ personal biträda vid hastighets-
och nykterhetskontroller. Revisorerna vill dock anbefalla viss försiktig-
het vid beslut om personalrekrytering. Om vissa arbetsuppgifter kan
utföras snabbare och enklare med hjälp av bättre kontorsutrustning
bör denna utväg prövas innan ny personal anställs. I sammanhanget
vill revisorerna peka på att handläggande personal inom offentlig
förvaltning numera i stor utsträckning själva producerar färdiga ut-
skrifter med hjälp av dataterminaler eller persondatorer.

Utvecklingsarbetet inom den lokala polisorganisationen har under
senare år i hög grad rört frågor om hur verksamheten bör vara
organiserad. Vissa myndigheter har i ett försök att riva skrankorna
mellan ordnings- och kriminalpolis bildat s.k. storavdelningar, utanför
vilka endast några få utredningsspecialister fått bilda en särskild liten
kriminalenhet. Andra myndigheter har slagit ihop olika rotlar.

En kraftigt ökad satsning på det brottsförebyggande arbetet som
revisorerna förordar kan komma att kräva nya interna organisations-
former. Ett mera radikalt förslag i denna riktning går ut på att i stort
sett hela polispersonalen i ett distrikt delas upp på grupper med ansvar
för var sitt geografiska område. Inom detta område är det gruppens
ansvar att sköta såväl förebyggande som ordnings- och utredningsupp-
gifter. Endast komplicerade spaningsfall och liknande ärenden skall
överlämnas till en liten stab av utredningsspecialister i polishuset.

Detta förslag förefaller intressant och bör enligt revisorernas mening
prövas i något distrikt. Över huvud taget anser revisorerna att man
inom den lokala polisorganisationen bör starta försöksverksamhet av

1993/94 :RR2

Bilaga

120

olika slag för att få handfasta bevis för om en arbetsmodell fungerar
eller ej. Det bör vara en viktig uppgift för regeringen och Rikspolis-
styrelsen att stödja sådana försök, att följa upp dem samt se till att
erfarenheterna av dem sprids.

Det finns inom den lokala polisorganisationen lovvärda ambitioner
att öka effektiviteten. På många håll i landet pågår ett intensivt
utvecklingsarbete. Enligt revisorernas bedömning är det viktigt att de
enskilda polismyndigheterna i sitt effektiviseringsarbete utnyttjar de
möjligheter till extern hjälp som finns. Revisorerna vill bl.a. peka på
den forskning som bedrivs vid BRÅ och Polishögskolan samt på den
sakkunskap som finns vid Rikspolisstyrelsen. Sistnämnda myndighet
har bl.a. i samband med inspektioner kunnat konstatera att viktig
information ibland har svårt att tränga ner i organisationen.

Ett konkret exempel på informationsunderlag som polisstyrelserna
kan behöva för att fatta rationella beslut avser kostnaden för att hålla
distriktet med ett hundekipage, alltså förare med hund. En utbildad
polishund kostar i inköp ca 150 000 kronor, vilket utslaget över
hundens sannolika tjänstetid kan beräknas motsvara omkring 20 000
kronor per år. Härtill kommer ersättningar till hundföraren om ytter-
ligare ca 20 000 kronor per år. Slutligen kan kostnaden för träning
(inklusive tjänstebortfall) beräknas till ca 50 000 kronor per år. En
polishund kan alltså beräknas kosta sammanlagt ca 90 000 kronor per
år. Med tillgång till kunskap av detta slag har polisstyrelserna möjlig-
het att lättare bedöma hur resurserna skall användas för att ge bästa
utbyte.

Verksamhetsinriktning

Under avsnittet om styrningsfrågor har revisorerna uttalat att priorite-
rings- och andra policyfrågor som gäller lokalt eller regionalt bedriven
polisverksamhet bäst bedöms på den nivå där verksamheten utförs.
Revisorerna vill ändå redovisa sin uppfattning om hur polisarbetet i
stora drag bör inriktas. Under senare år har inom polisen insikten
vuxit sig allt starkare att polisens hittillsvarande, starkt reaktiva, inrikt-
ning inte verksamt bidrar till en minskning av antalet brott, hur
effektiv verksamheten än kan antas vara. Tvärtom ökar antalet anmäl-
da brott år efter år. Polisen — liksom statsmakterna — inser att man i
ökad utsträckning måste satsa på brottsförebyggande verksamhet.

Vad som skall menas med brottsförebyggande verksamhet är inte
helt klart. I vidsträckt mening kan också den brottsutredande verksam-
heten anses vara brottsförebyggande. Men i mera inskränkt mening
innebär förebyggande verksamhet bl.a. att polisen bedriver informa-
tion, undervisning och annan attitydpåverkan. Polisen kan också arbe-
ta för att så snabbt som möjligt ta tag i ungdomar som är på väg in i
missbruk och kriminalitet. Synlighet är ett annat viktigt inslag i det
förebyggande arbetet.

1993/94:RR2

Bilaga

121

Inom vissa distrikt har man i detta syfte bl.a. inrättat s.k. brottsföre-
byggande enheter och/eller kvarters-/områdespoliser. På många håll
arbetar polisen aktivt för att bygga upp en brottsförebyggande samver-
kan mellan polis och andra samhällsorgan.

Denna orientering är, som revisorerna ser det, den som skapar de
största förutsättningarna för framgång. Mer av polisens resurser måste
alltså satsas på förebyggande åtgärder. Polisens totala personalresurser
kan inte bedömas öka mer än möjligen marginellt. Därför krävs att
nuvarande resurser omdisponeras. Detta förutsätter dels en intern
effektivisering av den mer traditionella verksamheten, dels också att de
yttre förutsättningarna förbättras. Vilka åtgärder är då möjliga?

Polisen måste även i fortsättningen hålla ordning. Det krävs med
andra ord en övervakningsverksamhet. Polisen måste också rycka ut
när allmänheten behöver hjälp. Alltså måste det finnas en utrycknings-
verksamhet. Övervakningsverksamheten kräver stora personalinsatser.
För att i en mellanstor stad som t.ex. Kalmar få en rimlig övervak-
ningsinsats och utryckningsberedskap dygnet runt året runt krävs en
personalstyrka av storleksordningen 50 personer. Med denna numerär
får man två patruller i yttre tjänst, ett inre befål, ytterligare en
polisman i inre tjänst, en radioexpeditör samt viss personal för arbets-
ledning och planering. Nattetid skall nämnda två patruller täcka ett
område motsvarande sex kommuner. Eftersom varje polisman i skift-
tjänst arbetar ca 34 timmar per vecka skulle det rent teoretiskt räcka
med en personaluppsättning om drygt 30 man för att hålla verksamhe-
ten i gång. Men till följd av ledigheter av olika slag åtgår ytterligare ca
20 personer. Man räknar med att ungefår en tredjedel av personalstyr-
kan konstant är borta på grund av sjukdom, studier, föräldraledighet,
utbildning, kompensationsledigt m.m.

Några mätningar av sjukfrånvaron gjordes inte under besöket i
Kalmar. Men de studier som inom ramen för granskningen har
genomförts vid polismyndigheterna i Solna och Nacka tyder inte på att
sjukfrånvaron skulle vara något stort problem inom ordningspolisen.
Tvärtom indikerar mätningarna där att ordningspolisen har hög närva-
ro. Detta tyder på att man inte genom åtgärder riktade mot sjukfrånva-
ron väsentligt skulle kunna reducera personalbehovet inom ordnings-
polisen. Emellertid är det enligt den personalekonomiska expertis
revisorerna samarbetat med uppenbart orimligt att det krävs ca 50
personer för att bemanna en verksamhet som utan någon frånvaro
skulle kräva 30 personer. En noggrann analys av den arbetade tiden
och frånvarons olika orsaker skulle kunna ge svar på den viktiga
frågan om hur bortfallet av arbetstid har ersatts. Vanligt i jämförbara
sammanhang, bl.a. inom sjukvården, är att bortfallet ersätts på ett sätt
som ytterligare ökar problemet, nämligen genom övertid som kompen-
seras med ledighet.

Det är alltså inte orimligt att tänka sig att en bättre personalplane-
ring inom övervakningsverksamheten kan frigöra vissa personalresur-
ser för en ökad satsning på brottsförebyggande verksamhet. Mycket
kan säkert också göras för att arbetet på övervakningssektionen skall få
en mer förebyggande karaktär. Härvidlag är det kontaktskapande ele-

1993/94:RR2

Bilaga

122

mentet av stor betydelse. Detta kan åstadkommas genom bl.a. ökat
inslag av fotpatrullering och mindre bilåkande. Men möjligheterna
begränsas av att polisen snabbt skall kunna vara på annan plats när
någon behöver hjälp. Man kan därför inte avlägsna sig för mycket från
bilen.

Ordningsavdelningen i övrigt består i exemplet Kalmar liksom i
flertalet övriga distrikt av en chef och en ställföreträdande chef. Härtill
kommer i vissa distrikt ett antal kvarters- eller områdespoliser. Att det
finns två chefer finner inte revisorerna uppseendeväckande. Kvar-
ters/områdespoliserna arbetar ju i hög grad brottsförebyggande. Johan-
nes Knutsson har genom fältmässiga mätningar visat att kvarterspolisen
har ett mycket större inslag av kontaktskapande och andra förebyggan-
de element i sitt arbete än vanliga ordningspoliser (se kap. 6).

Inom ordningsavdelningen torde det sammanfattningsvis vid många
polisdistrikt finnas ett outnyttjat utrymme för en större förebyggande
insats.

Nästa fråga är om utredningsverksamheten, dvs. kriminalavdelning-
en, kan bidra med personal till det förebyggande arbetet. Några inter-
nationella jämförelser har inte återfunnits, men det anses allmänt att
svensk polis generellt sett satsar jämförelsevis stora personalresurser på
utredningsverksamhet. Med hänsyn till de ovan redovisade svårigheter-
na att mäta effektiviteten i kriminalpolisverksamhet är det omöjligt att
med rimliga krav på vederhäftighet bedöma om utredningsverksamhe-
ten har för stor omfattning. Vid Kalmar polisdistrikt fanns en besvä-
rande balanssituation, och så är nog läget i de flesta distrikt. En del av
balanserna kan säkert betas av genom olika åtgärder, t.ex. avskrivning
av "hopplösa" fall eller genom insatser av tillfälliga "balanskommissio-
ner". Men någon brist på sysselsättning torde utredarna inte behöva
riskera.

Även om sjukfrånvaron enligt de i avsnitt 3 redovisade studierna
inte är besvärande hög inom polisen är det ingen överdrift att påstå att
polisarbetet många gånger är påfrestande. För det talar t.ex. den i
samma avsnitt refererade utredningen som visar att pensionerade polis-
män inte uppnår medellivslängden på sina orter.

Det finns tecken som tyder på att sjukffånvaroproblemen inom den
lokala polisorganisationen tenderar att koncentreras till kriminalavdel-
ningarna, inte för att utredningsverksamheten skulle vara särskilt på-
frestande utan på grund av att problemen lättare kan bemästras där.
Den som inte orkar med den påfrestande skiftgången på ordningssidan
flyttas över till kriminalavdelningen, oavsett om vederbörande är läm-
pad för utredningsverksamhet eller ej. Tanken är att han där ändå kan
ge något bidrag till verksamheten. Att så är förhållandet har några
befattningshavare bekräftat vid intervjuer. Men hypotesen stöds också
empiriskt. Sålunda visar de genomförda tidsstudierna vid polismyndig-
heten i Solna att kriminalavdelningen hade en sjukfrånvaro som var
mer än dubbelt så hög som ordningsavdelningen. Den låg i nivå med
den sjukfrånvaro som SAF-statistiken år 1991 redovisade för industri-
arbetare. Kanske kunde man med litet fantasi inom den brottsförebyg-
gande verksamheten hitta uppgifter som också polismän med vissa

1993/94:RR2

Bilaga

123

själsliga eller fysiska problem orkade med och fann meningsfulla.
Undervisning i skolor och andra informationsuppgifter kunde kanske
ligga inom ramen för många eljest sjukskrivnas kapacitet och intresse.

Revisorernas granskning indikerar att personaladministrativa data,
rörande bl.a. frånvaro och dess orsaker, inte tillräckligt utnyttjas för
planering och styrning av polisverksamheten. Det måste anses vara en
viktig uppgift för polismyndigheterna att kontinuerligt ta fram sådana
data som underlag för en närmare analys. Sannolikt finns ett inte
obetydligt utrymme för ett effektivare utnyttjande av personalen. De
studier som genomförts inom ramen för revisorernas granskning kan
ge värdefulla impulser rörande metodval m.m.

Tillsynsfrågor

Regeringens tillsyn

Såsom framgått av avsnitt 2 har regeringen (Civil- och Justitiedeparte-
menten) främst använt budgetdialogen för sin uppföljning av polisvä-
sendet. Som källor har då bl.a. utnyttjats Rikspolisstyrelsens anslags-
framställningar och kontakter med verksledningen. Härutöver har
informella kontakter inom den regionala och lokala polisorganisatio-
nen använts som ett medel att fa information. Resor till polisdistrikten
har också ingått i arbetssättet, dock i begränsad omfattning under
senare år.

Företrädare för departementen har vid intervjuer medgett att den
information som departementen fått på dessa vägar inte fyller nutida
krav på ett rimligt beslutsunderlag, särskilt inte i en tid som präglas av
stark decentralisering. Detta är ett skäl till att Rikspolisstyrelsen i
regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 fått i uppdrag att i sin kom-
mande årsredovisning lämna ett stort antal redogörelser rörande verk-
samheten. Bl.a. skall Rikspolisstyrelsen redovisa hur och i vilken
omfattning statsmakternas mål och riktlinjer har förverkligats, särskilt
i vad gäller brottsförebyggande verksamhet, kvarterspolisverksamhet,
fotpatrullering och synlighet, verksamhet inriktad mot ungdomar,
verksamhet inriktad mot vaneförbrytare, brottsutredande verksamhet
m.m. Vidare krävs redovisningar rörande bl.a. verksamhetens resultat
och effektivitet, resursanvändningen, utrustningssituationen och perso-
nalsituationen.

Revisorerna noterar med tillfredsställelse att departementen på sätt
som nu beskrivits har vidtagit åtgärder för att statsmakterna skall få ett
bättre underlag för bedömningar och beslut rörande polisverksamhe-
ten.

Övrig tillsyn

I egenskap av central förvaltningsmyndighet har Rikspolisstyrelsen
tillsynen över polisväsendet. I sin tillsynsverksamhet skall styrelsen
särskilt beakta att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer får ge-
nomslag, att polisverksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande
av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen fungerar väl.

1993/94:RR2

Bilaga

124

Rikspolisstyrelsen utövar sin tillsynsfunktion främst genom att samla
in och bearbeta statistiska uppgifter. Dessutom gör man inspektioner
med varierande frekvens. Under årens lopp har styrelsen hunnit med
sammanlagt ca 160 inspektioner. Vissa år har aktiviteten varit hög,
t.ex. 1966, då man hann med besök på 18 olika polismyndigheter.
Under några år — 1967, 1979, 1986 och 1987 — har inga inspektioner
alls genomförts, sannolikt därför att man varit överlastad med andra
arbetsuppgifter.

För revisorerna är det självklart att behovet av uppföljning och
utvärdering ökar ju mer polisväsendet decentraliseras. Härvidlag spelar
Rikspolisstyrelsen med sin expertkompetens en avgörande roll. En del
av tillsynen kan naturligtvis bedrivas genom insamling av statistiska
uppgifter. Men data kan aldrig ersätta inspektioner på plats. Detta
gäller i särskilt hög grad för polisiär verksamhet som ju inte enkelt
låter sig fingas in av statistiska data. Det är därför viktigt att Rikspolis-
styrelsen avsätter tillräckliga resurser för en aktiv inspektionsverksam-
het. Med den genomsnittstakt som inspektionsverksamheten haft hit-
tills tar det ca 20 år att gå igenom landets polisdistrikt, vilket enligt
revisorernas mening är otillfredsställande. I takt med att budgetansvar
och andra befogenheter decentraliseras bör Rikspolisstyrelsens utrym-
me för tillsynsverksamhet öka. Denna fråga bör ägnas betydande
uppmärksamhet i samband med Rikspolisstyrelsens nu pågående över-
syn av den egna verksamheten.

Rikspolisstyrelsen fir numera inrikta tillsynen på i första hand
polismyndigheter med regionala chefsfunktioner. Ärenden som gäller
andra polismyndigheter får enligt instruktionen överlämnas till länssty-
relsen. Rikspolisstyrelsen bör dock enligt revisorernas mening inte
begränsa tillsynen till ett fåtal större polismyndigheter. För det första
är det Rikspolisstyrelsen som förfogar över nödvändig kompetens. Och
för det andra ligger det ett stort värde i att det finns distans mellan den
som skall tillse och den som skall tillses. Det kan med andra ord
finnas risk för att tillsyn utövad av länsstyrelsen genom länspolismästa-
ren får karaktär av egentillsyn. Sammanfattningsvis anser revisorerna
att Rikspolisstyrelsen har — och skall ta — ett rikstäckande tillsynsan-
svar.

En genomgång av några inspektionsrapporter ger intrycket av att
inspektionsverksamheten bedrivs ambitiöst och med stor sakkunskap.
Revisorerna har särskilt uppmärksammat en rapport från ett besök vid
polismyndigheten i Karlstad år 1991. Denna inspektion tog sin ut-
gångspunkt i den s.k. förnyelsepropositionen 1989/90:155. På basis av
denna utarbetades inför inspektionen ett frågeformulär med vars hjälp
man försökte få svar på i vilken mån myndigheten levde upp till de
mål och riktlinjer som statsmakterna angett för polisväsendet. Denna
icke-kamerala uppläggning synes väl svara mot behovet i en alltmer
decentraliserad polisorganisation.

1993/94:RR2

Bilaga

125

Vissa omvärldsfrågor

Även om granskningen har varit inriktad på polisväsendet har också
polisens omvärld ägnats en viss uppmärksamhet. Till denna omvärld
hör bl.a. rättsväsendet i övrigt, dvs. åklagarväsendet, domstolsväsendet
och kriminalvården, samt socialtjänsten. Revisorernas synpunkter i det
följande grundas inte på några mer djupgående studier och analyser.

Rättsväsendet i stort

Det svenska rättsväsendet som helhet är administrativt outvecklat. I
systemet finns ett stort antal jurister med gemensam utbildning och
yrkesmässig bakgrund. Området har i allt väsentligt hört under ett och
samma departement, också det i hög grad bestående av jurister. En
stark centralstyrning har behållits, långt sedan andra områden decent-
raliserats. Exempelvis har regeringen så sent som för budgetåret
1991/92 fastställt antalet tjänster vid varje enskilt polisdistrikt. De
lokala åklagarmyndigheterna saknar fortfarande egen budget. Bristen
på persondatorer och annan modern kontorsutrustning är markant hos
såväl polis och åklagare som domstolar. Här finns uppenbarligen stort
utrymme för administrativ rationalisering.

Åklagarväsendet

Åklagarväsendet har nyligen blivit grundligt utrett av Åklagarutred-
ningen -90. I slutbetänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU
1992:61) behandlas frågor om av- och nykriminalisering, om åtalsplik-
ten, om förundersökning samt om åklagarväsendets organisation.

En genomgång av Riksåklagarens anslagsframställning visar att det i
maj 1990 i genomsnitt fanns 84 assistenter per 100 åklagare. I många
distrikt finns det fler assistenter än åklagare. Detta förhållande förefal-
ler märkligt, särskilt med tanke på att åklagarna har en förhållandevis
blygsam produktion av skriven text. Dessutom är åklagarväsendet
fortfarande extremt centralstyrt varför behovet av lokala administratö-
rer torde vara litet.

Det får förutsättas att det problem som revisorerna här har aktuali-
serat får sin lösning vid den reformering av åklagarväsendet som kan
bli följden av Åklagarutredningens förslag. Om åklagarna fick bärbara
persondatorer och utbildning i ordbehandling borde åklagarväsendets
administrativa personal enligt revisorernas bedömning kunna reduce-
ras högst väsentligt. Revisorerna anser att det finns goda förutsättningar
för avsevärda administrativa rationaliseringar inom åklagarväsendet.

Kriminalvården

Vid landets 81 fängelser finns varje dag i genomsnitt ca 4 500 fångar.
Den vård dessa fångar får skall enligt lagen utformas så att anpassning-
en i samhället underlättas. Det är väl känt att kriminalvården inte
lyckas särskilt väl med denna svåra rehabiliteringsuppgift. Resultaten
varierar självfallet, bl.a. med faktorer som kön, ålder, missbruk, tidiga-
re brottslighet m.m. Dessutom tycks olika anstalter vara mer eller

1993/94: RR2

Bilaga

126

mindre framgångsrika när det gäller rehabilitering. Faktorer som kli-
mat, attityder, behandlingsmetodik, resurser, arbetsledning och andra
faktorer vid anstalterna har sannolikt stor betydelse för möjligheterna
att återanpassa klienterna. I detta sammanhang är det vanligt att man
hänvisar till den slutna riksanstalten Österåker, närmare bestämt till
det narkomanvårdsprojekt som där bedrivs sedan ca 15 år. Som
tidigare har redovisats i rapporten har verksamheten nyligen utvärde-
rats av Statskontoret. Utvärderingen kan sägas bekräfta att Österåkers-
modellen ger bättre behandlingsresultat än konventionell anstaltsvård.
Ett år efter den villkorliga frigivningen hade 71 procent av de intagna
på Österåker klarat sig från återfall i brott. I en kontrollgrupp,
bestående av jämförbara fångar vid andra anstalter, var motsvarande
andel 57 procent. Österåker är dock gynnat i vissa hänseenden. Bl.a.
har man större personaltäthet. Dessutom bygger vården där på frivillig-
het (alternativet är vård på annan anstalt).

Vad är det då i övrigt för skillnad mellan Österåker och mer
traditionella anstalter? Enligt de personer inom kriminalvården som
har intervjuats lägger man vid många kriminalvårdsanstalter huvudvik-
ten vid säkerheten medan man ägnar begränsat intresse åt vården.
Denna inriktning, som delvis framtvingas av personalbrist, innebär
bl.a. att personalen markerar en skarp gräns mot de intagna. Följden
blir att de intagna snabbt förlorar sin identitet och därmed också den
rest av självförtroende de kan ha kvar. Det viktigaste tecknet på
framgång vid sådana anstalter är att de intagna håller sig lugna.
Konflikter undviks så långt det är möjligt.

Vid Österåker behandlar man fångarna med respekt. Detta är inte
liktydigt med kravlöshet. Tvärtom ställs det mycket hårdare krav på de
intagna vid Österåker än vid andra anstalter. Personalen vid Österåker
arbetar mycket nära de intagna. Man är inte rädd för konflikter och
man lär de intagna att lösa dessa genom samtal, inte genom våld.

Enligt revisorernas sagesmän finns det inom kriminalvården ett
starkt motstånd mot att sprida behandlingsformer som uppvisar goda
resultat. Detta är i så fall beklagligt, från såväl mänskliga som ekono-
miska utgångspunkter. Med bara marginella förbättringar av rehabili-
teringsresultatet skulle samhället spara enorma belopp. Det i avsnitt 5
redovisade typfallet Patrik Johan Widell visar vilka summor det hand-
lar om.

Den svenska kriminalvården ses för närvarande över av en parla-
mentariskt sammansatt kommitté (dir. 1992:36). Revisorerna förutsät-
ter att kommittén inriktar sina ansträngningar på att identifiera be-
handlingsformer som har bättre rehabiliteringseffekt än de konventio-
nella samt dessutom identifierar hindren för att välfungerande metoder
sprids. Österåkersprojektet har visat att goda alternativ finns.

Rehabiliteringsintresset skall enligt revisorernas mening vara det
avgörande vid val av behandlingsmetod. En sådan inriktning kan
försvaras från såväl humanitära som ekonomiska utgångspunkter. Vid
konflikter bör andra intressen stå tillbaka. Inom svensk kriminalvård
tilllämpas exempelvis den s.k. närhetsprincipen som kort uttryckt
innebär att den dömde skall placeras på en anstalt i närheten av sin

1993/94 :RR2

Bilaga

127

hemort. Denna princip kan försvaras med hänvisning bl.a. till att den
dömde skall kunna hålla nära kontakt med frivården och med sina
anhöriga. Men den anstalt som ligger nära hemorten kanske inte alls
är lämplig i det enskilda fallet. Behandlingen där kanske knappast är
värd namnet. De anhörigas och kamraternas inflytande kan vara
förödande. Det är då mycket bättre att vården lämnas vid en annan
anstalt med bättre förutsättningar. Det ligger ingen brist på humanitet i
ett sådant resonemang. Kravlösa förhållanden är inte de mest humana.
Kriminalvården bör präglas av respekt för langarnas människovärde. I
denna respekt ingår krav på att internerna skall arbeta aktivt för sin
egen rehabilitering. I gengäld skall de behandlas som människor.

Domstolarna undviker att utdöma fängelsestraff och särskilt långa
sådana påföljder. Mot bakgrunden av de dåliga behandlingsresultaten
kan det finnas goda motiv härför. Men revisorerna utesluter inte att
felet kan ligga i behandlingsmetodiken snarare än i den slutna vårdfor-
men.

Socialtjänsten

Revisorerna pläderar för ett närmare samarbete mellan polis och
socialtjänst. Det finns exempel på goda resultat när polis och socialsek-
reterare arbetar nära varandra. Men granskningen indikerar också att
socialtjänsten generellt sett koncentrerar — eller tvingas koncentrera
— sina resurser på att göra utredningar och utanordna bidrag. Man
har alltså i huvudsak ett reaktivt sätt att förhålla sig till sina uppgifter.
Däremot satsas enligt vad revisorerna erfarit mycket litet på aktiviteter
som förutsätter ett proaktivt förhållningssätt, nämligen kartläggnings-
verksamhet och uppsökande verksamhet, trots att ett sådant arbetssätt
finns inskrivet i socialtjänstlagen och på sikt torde vara det mest
givande. Det finns säkert flera skäl till att förhållandena är som de är.
Bl.a. är vissa uppgifter tvingande. När någon begär hjälp måste hennes
ärende redas ut. Riskerar något barn att fara illa måste socialtjänsten
göra en utredning och eventuellt ingripa. Men till dels kan förklaring-
en också vara att det råder så stor osäkerhet inom socialtjänsten om
vad som är en bra arbetsmetod. Resultatmått saknas nästan helt. Det
uppges att man i t.ex. Stockholms kommun endast har ett mått på
effektivitet, nämligen antalet utgivna socialbidrag.

Revisorerna har i det föregående förordat åtgärder som ger primär-
kommunerna ett ökat ansvar för brottsbekämpningen, främst för att
samhällets samlade resurser skall kunna tas till vara på ett annat sätt
än i dag. I konsekvens härmed anser revisorerna att landets kommuner
måste pröva alla möjligheter att få socialtjänsten mer utåtriktad, mer
proaktiv och mer positiv till att samarbeta med polisen. Enligt vissa
bedömare finns det bland landets socialsekreterare två falanger när det
gäller synen på polisen. Den ena falangen är positiv, den andra kritisk
eller skeptisk. Den sistnämnda kategorin menar att socialtjänsten och
polisen har väsensskilda uppgifter. "Socialtjänsten hjälper medan poli-
sen stjälper." Revisorerna kan inte bedöma hur vanlig den ena respek-
tive den andra inställningen kan vara. Men revisorerna anser dock att

1993/94:RR2

Bilaga

128

socialtjänsten inte har anledning att distansera sig från polisväsendet.
Polisen har i grunden uppgifter och ambitioner som är nära besläktade
med socialtjänstens, nämligen att hjälpa människor som har problem,
innan dessa problem blir för stora och utlöser kriminalitet. Att social-
sekretessen är ett problem när det gäller samarbetet mellan polis och
socialtjänst har påtalats av många poliser. Och det är naturligtvis
betänkligt att polisen inte förrän efter lång tid far reda på att en
notorisk narkotikahandlare har flyttat in i distriktet, trots att andra
myndigheter känt till saken sedan länge. Problemet med socialsekretes-
sen fir förhoppningsvis sin lösning inom ramen för Ungdomsbrotts-
kommitténs arbete. Ett sätt att lösa problemet på ett smidigt sätt är att
kvarterspolisen och socialsekreteraren arbetar sida vid sida ute på
fältet. Då får de reda på samma saker — utan att socialsekretessen
träds för när.

Vi har den brottslighet vi förtjänar

Brottsligheten växer oroväckande. Hur ansvaret för denna trista ut-
veckling skall fördelas kan diskuteras. Men klart är att brottsutveck-
lingen till stor del sammanhänger med samhällsutvecklingen i stort
som den kort har beskrivits i rapportens inledning.

Mot bakgrunden av de stora kostnader såväl i pengar som i mänsk-
ligt lidande som den starkt växande brottsligheten orsakar är det
väsentligt att denna utveckling inte tillåts fortsätta. Men brottsbekämp-
ningen får inte betraktas som en monopoluppgift för polisen. Tvärtom
är detta en uppgift för ett flertal samhällsorgan och ytterst för varje
medborgare.

Det viktigaste och egentligen enda verkligt effektiva brottsförhind-
rande instrumentet är människornas samveten. Moraluppbyggnaden
syftar till att inpränta respekt för andra människors liv, välbefinnande
och egendom. Processen startar redan i tidig ålder, då möjligheterna
till påverkan anses större. Men eftersom uppfattningen om vad som är
rätt och fel är både tids- och kulturberoende och därmed förändras
kontinuerligt kan processen egentligen aldrig anses avslutad. Skolan
som institution har här en central plats.

Föräldrar och andra som deltar i barns och ungdomars fostran har
en stor del av ansvaret för moralbildningen. Lika självklart är att
politiker, företagsledare, idrottsstjärnor, skådespelare, musiker och
andra kända personligheter måste inse att de är viktiga opinionsbild-
are. De måste därför i ord och handling uppträda som goda föredö-
men.

Med hänsyn till att så många deltar i denna moralbildningsprocess
kan man med fog fråga sig om också polisen bör ha uppgifter på
området. Är det verkligen förenligt med god resurshushållning att
polisen skall undervisa och uppfostra när den har fullt upp att göra
med att klara upp redan begångna brott och hålla ordning i samhället?

Enligt revisorernas mening finns flera goda skäl för att även polisen
har viktiga uppgifter i denna process. För det första är polisen ett
nödvändigt inslag i samhället. Det är viktigt att barn och ungdomar får

1993/94:RR2

Bilaga

129

tidiga och positiva kontakter med polisen, samtidigt som de övertygas
om att samhället inte överser med brottsliga handlingar. Polisen har
maktbefogenheter som den sällan behöver ta i anspråk men som gör
den till en lämplig "uppfostrare". För det andra är också polisen i
många fall något av idoler och kan fungera som goda föredömen.

Polisens medverkan i skolor, fritidshem och andra ställen där barn
och ungdom vistas är ett av flera sätt för polisen att synas. Behovet av
ökad synlighet, som har betonats i olika sammanhang, bygger på
övertygelsen om att polisen med sin närvaro har en hämmande inver-
kan på brottsbenägenheten. Synligheten får betraktas som ett instru-
ment för att upprätthålla ett acceptabelt beteende. Polisen har, med
tanke på de befogenheter den förfogar över, i detta avseende unika
förutsättningar. Men liknande brottsavhållande effekter kan närvaron
av vanliga människor också ha, under förutsättning att dessa själva
följer reglerna och vågar reagera mot överträdelser. Detta är en positiv
form av social kontroll som har försvagats i takt med urbaniseringen
och nästan omöjliggjorts i riktigt stora tätorter.

Det är naturligtvis omöjligt — och inte heller i alla avseenden
önskvärt — att återskapa de förutsättningar i form av social kontroll
m.m. som rådde i 1950-talets Sverige. Men insikten om att brottslighe-
ten delvis hänger intimt samman med samhällsplaneringen borde
föranleda politiker och andra med ansvar för fysisk planering att så
lång möjligt "bygga bort" brottsligheten.

Som nämndes inledningsvis har antalet regler ökat starkt. Revisorer-
na vill liksom Åklagarutredningen -90 understryka vikten av att riks-
dagen och regeringen noga överväger vilka handlingar som skall vara
kriminaliserade. Det får inte vara för svårt att leva lagenligt.

Riksdagens revisorer har i denna granskningsrapport redovisat några
synpunkter på hur polisens verksamhet liksom kampen mot brottslig-
heten generellt kan bli effektivare. Samtidigt är det revisorernas be-
dömning att ett aldrig så effektivt polis- eller rättsväsende inte kan
åstadkomma mer än ett uppehållande försvar mot den växande krimi-
naliteten. En vändning till det bättre inträder inte förrän hela folket
beslutar sig för att göra något åt saken. Men det krävs först en allmän
insikt om utvecklingens allvar. Även "hederliga medborgare" måste ta
itu med sin egen brottslighet. Den socialt välanpassade och respektera-
de föräldern som predikar vikten av ärlighet för sina barn får inte
samtidigt genom att nonchalera hastighetsbestämmelserna äventyra
andra människors liv i trafiken. Och "ärliga" affärsidkare som morali-
serar över och kräver hårdare tag mot snattare Sr inte samtidigt fylla
skafferiet hemma med "momsbefriade" livsmedel, inköpta på firmans
bekostnad. Det duger inte heller att läkare fuskar med arvodena
samtidigt som de förfasar sig över vanliga "gråtjuvar".

Kulturer och länder har i alla tider ytterst grundat sin verksamhet
på gemensamma värderingar och normer. Varje kultur har också med
olika medel sökt överföra dessa värderingar till nästa generation. Brist
på övervakning legitimerar inget brott. Var och en måste inse att det
behövs gemensamma spelregler i ett civiliserat samhälle. För att kunna
fungera måste varje samhälle vara uppbyggt av lagar som anger de

1993/94: RR2

Bilaga

130

ramar medborgarna har att verka inom. Var och en måste respektera
dessa lagar. En av vuxenvärldens viktigaste uppgifter är därför att
överföra grundläggande värderingar till det uppväxande släktet.

Revisorerna kan konstatera att antalet brott har ökat även under
perioder av ekonomisk tillväxt och hög sysselsättning. Med försämrade
ekonomiska förutsättningar och starkt stigande arbetslöshet blir åtgär-
der för att komma till rätta med kriminaliteten än mer angelägna.
Men det brådskar. Forskarna Johannes Knutsson och Jan Ahlberg vid
Polishögskolan har i en nyligen publicerad rapport (RPS Forskning
1992:1) målat upp ett dystert scenario. Forskarna befarar att polisen
snart når en situation då resurserna inte ens räcker att lösa lättlösta
brott. När denna situation inträder kommer allmänpreventionen att
bryta samman. Och då har ett av de viktigaste brottshindren raserats.

1993/94: RR2

Bilaga

Reservation av Leif Bergdahl (nyd)

I rapporten framhålls (s. 114) att polisen skall beivra brott och att det
enda skäl för att inte göra detta som kan godtas är resursbrist. Vad
beträffar trafiken pläderar man för att polisen skall vara fullt sysselsatt
varje arbetspass med att ingripa, utfarda böter och rapportera. "När
passet är slut skall bötesblocket vara tomt." Man framhåller vidare att
även ett överskridande av maximihastigheten om 1 km/tim bör föran-
leda ett beivrande men att ett mer proportionellt verkande botsystem
kunde vara lämpligare, dvs. man skulle betala extra för varje överskri-
den kilometer. Man framhåller vidare att överskridande av hastighets-
bestämmelserna är ett brott och således icke en förseelse, vilket enligt
min mening vore mer adekvat.

En person som begår ett brott är en brottsling. I analogi med detta
är den absoluta majoriteten av exempelvis Stockholms bilister brotts-
lingar. Närmare 20 års egen erfarenhet av hastighetsförhållandena
under rusningstid på Stockholms in- och utfarter visar att alla bilar
kör något för fort. Skulle polisen komma på den galna idén att mäta
hastigheten vid nämnda tidpunkter skulle ett trafikkaos utan like
uppstå. Enligt min mening har polisen här handlat helt riktigt. Man
har bedömt att ett ingripande bara skulle vara till nackdel. På nästa
sida insinuerar man att "det tycks ha utbildats någon sorts missriktad
vänskap mellan trafikpolisen och yrkestrafiken". Jag tar bestämt av-
stånd från sådana insinuationer! Tvärtom bör den svenska poliskåren
ha en eloge för sitt omdömesgilla uppträdande i denna som så många
andra situationer!

Med anledning av det anförda får jag därför reservera mig mot
stycket "Så fungerar regelstyrningen" (s. 79—80) samt mot de mot
polisen starkt kritiska synpunkter som förs fram under rubriken
"Styrningsfrågor” (s. 113—116).

131

gotab 45006, Stockholm 1993

Förslag 1993/94:RR2

Förslag till riksdagen

1993/94:RR2

Riksdagens revisorers förslag angående polisen

1993/94

RR2

1 Revisorernas granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Hemställan

Reservation

Polisen i samhällets tjänst

Innehåll

1 Fakta om svensk polis

Kort historik

Polisväsendets nuvarande organisation

Polisiär verksamhetsindelning

Polisväsendets kostnader

Hur skicklig är den svenska polisen?

Hur får man fart på en utredningsavdelning?

Vem ser till polisen?

Arbetsmiljöfrågor

Arbetsklimatet inom polisen

2 Praktiskt polisarbete

Polismästarens "morgonbön"

Samtal med polisintendenten

Polissekreteraren

Vapensektionen sköttes av administrativ personal

Besök på brottsförebyggande enheten

Samtal med chefen för kriminalavdelningen

Ledningsmöte på kriminalavdelningen

Här arbetade man obekvämt — besök vid spanings-och jourroteln

Så arbetade man på narkotikaroteln

Vad gör man på en allmän utredningsrotel?

Så arbetade brottsplatsspecialisterna

Stöld- och våldsroteln

Här bekämpades ekonomisk brottslighet

Till ordningen

En måndagskväll i radiobil på stan

En dag i Sivert Anderssons liv

Arbetet vid en lokal arbetsgrupp

Trafikavdelningen

Ett kvällspass med tunga gruppen

3 Politisk vilja — polisiär verklighet

Styrnivåer

Så fungerar styrningen

Allmänt om styrproblemen

4 Rättsmaskineriet — en omvänd

förädlingsprocess

Vad är egentligen ett brott?

Hur vet man vad som är ett brott?

Hur omfattande är brottsligheten?

Från brott till kriminalvård

Hur många brott klaras upp?

Det var bättre förr, eller?

Jämten är hederligare än stockholmaren

Från misstanke till straff

För vad berövas man friheten?

Kriminalvård

Om Patrik Johan Widell och andra kåkfarare

5 Brottsförebyggande verksamhet

Brottsförebyggande verksamhet i internationelltperspektiv

Varför arbetar svensk polis inte mer preventivt?

Några synpunkter på brottsförebyggande verksamhet— revisorernas utfrågning i mars 1992

6 Överväganden

Resultat av granskningen

Strukturfrågor

Styrningsfrågor

Effektivitetsfrågor

Verksamhetsinriktning

Tillsynsfrågor

Vissa omvärldsfrågor

Vi har den brottslighet vi förtjänar

Reservation av Leif Bergdahl (nyd)

Här arbetade man obekvämt — besök vid spanings-
och jourroteln

Brottsförebyggande verksamhet i internationellt
perspektiv

Några synpunkter på brottsförebyggande verksamhet
— revisorernas utfrågning i mars 1992