Justitieombudsmännens ämbetsberättelse

Framställning / redogörelse 2012/13:JO1

2012/13	mnr:
	pnr:

Redogörelse

2012/13:JO1

Justitieombudsmännens

ämbetsberättelse

Omslag Eva Lena Johansson

Översättning till engelska av Summary in English: David Jones ISSN 0282-0560

Tryck: Elanders, Vällingby 2012

2 012 /1 3:JO1

Innehåll

Skrivelse till riksdagen .................................................................	12
Allmänna domstolar m.m.
Kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av
agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. (222-2011) ........	36
Allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt
på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. (511-2011) ........	41
Kritik mot Växjö tingsrätt för handläggningen av ett ärende om
upphörande av godmanskap (588-2011)........................................	47
Kritik mot en rådman vid Luleå tingsrätt för hanteringen av frå-
gor om rättegångsfullmakt (3625-2011) ........................................	51
Kritik mot Mora tingsrätt med anledning av handläggningen av
en fråga om rättelse av en dom (4715-2011) .................................	55
Kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anled-
ning av handläggningen av en fråga om försvarare (5876-2011) ..	59
Åklagar-, polis- och tullärenden
Användning av okonventionella utredningsmetoder för att för-
må en brottsmisstänkt att lämna uppgifter om egen brottslighet
(731-2010).....................................................................................	62
Uttalanden om polisens särskilda spaningsmetoder (remissytt-
rande över betänkandet Särskilda spaningsmetoder, SOU
2010:103) (1610-2011)..................................................................	82
Kritik mot en åklagare som inte redovisat vissa utredningsåt-
gärder för den misstänkte. Bevisprovokation? (2874-2011)..........	88
Allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Skåne, som inte verk-
ställt en åklagares utredningsdirektiv, vilket fick till följd att
bevismaterial förstördes (4217-2010)............................................	94
Kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland, som utrett en
brottsmisstanke så långsamt att brottet hann preskriberas innan
utredningen slutförts (3148-2011) .................................................	98
Uttalanden om förundersökningsledaransvar (remissyttrande
över betänkandet Förundersökning – objektivitet, beslag, do-
kumentation m.m. SOU 2011:45) (3275-2011).............................	101

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en åklagare, som var ansvarig för att en underårig
misstänkt hördes utan biträde av försvarare, samt mot Polis-
myndigheten i Hallands län och en förhörsledare där, för felak-
tigheter i samband med förhören. Rättvis rättegång?
(4608-2010) ...................................................................................	106
Kritik mot Polismyndigheten i Skåne som inte låtit en anhållen
person samtala ostört med en offentlig försvarare (3551-2011) ....	124
Anmälan mot en åklagare för att hon i samband med åtal till
rätten gett in förhör som gällt misstankar om andra brott än det
som åtalats (2773-2010).................................................................	126
Anmälan mot två åklagare i anledning av resningsärendena gäl-
lande Thomas Quick/Sture Bergwall (4356-2011) ........................	129
Kritik mot Polismyndigheten i Jönköpings län, som inte tagit
anmälningar om hot och misshandel på tillräckligt allvar. Även
kritik mot en jouråklagare (1703-2011) .........................................	131
Kritik mot Polismyndigheten Dalarna, som utan erforderligt
lagstöd hämtat en brottsmisstänkt person till förhör
(2726-2010) ...................................................................................	140
Kritik mot Polismyndigheten i Uppsala län och en polisman,
som utan tillräcklig grund genomfört en husrannsakan i en dop-
ningsmisstänkts bostad m.m. (5834-2010)....................................	144
Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som anmodat
en person som kunde komma att bli misstänkt för brott att be-
svara frågor skriftligen (697-2011) ................................................	150
Kritik mot att polisen på sin webbplats ger intryck av att tips-
lämnare kan garanteras anonymitet (1238-2011)...........................	154
Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som spridit för-
domsfull information inom ett brottsförebyggande projekt
(3210-2011) ...................................................................................	156
Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som brustit i
tillsyn av en diabetiker som omhändertagits på grund av berus-
ning (5244-2011) ...........................................................................	158
Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som genom un-
derlåtenhet hindrat en häktad från att kontakta sin mor (3541-
2011)..............................................................................................	163
Kritik mot Tullverket, som inte iakttagit sina skyldigheter i frå-
ga om underrättelse till en anhållens närstående (3682-2011) .......	165
Kritik mot Tullverket, som undersökt en journalists datorer
m.m. utan att låta denne närvara (1724-2011) ...............................	169

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län och en pressta-
lesman där, som lämnat oriktig information till en journalist
(2497-2011) ...................................................................................	177
Se även: Anmälan om domstolstrots i samband med utlämnan-
de av allmänna handlingar, m.m. (685-2012) ................................	471
Se även: Allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Gävleborgs
län, som utvisat en asylsökande till fel land (6051-2010)..............	263
Kriminalvård
Kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en
intagen om uppgifter som legat till grund för beslut om förflytt-
ning av honom till annan anstalt (3905-2010) ...............................	180
Kritik mot Kriminalvården för en anstalts felaktiga handlägg-
ning i samband med nöjdförklaring och doms befordran till
verkställighet (4547-2010) ............................................................	183
Kritik mot Kriminalvården för anstaltspersonals agerande i
samband med besök och för bristande information om anstal-
tens policy för besök (5412-2010).................................................	187
Kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en
intagen om tillägg som gjorts i ett placeringsunderlag efter det
att den intagne delgivits underlaget (6243-2010) ..........................	191
Kritik mot Kriminalvården för en anstalts underlåtenhet att
kommunicera uppgifter med den intagne i ett ärende om be-
sökstillstånd och för långsam handläggning av ärendet. Gene-
rella uttalanden avseende den s.k. brottsofferslussverksamhet
som bedrivs i flera av landets anstalter (343-2011) .......................	194
Kritik mot Kriminalvården för behandlingen av en intagen i
kriminalvårdsanstalt i samband med ett sjukhusbesök
(3474-2011 och 4532-2011) ..........................................................	203
Uttalanden om kriminalvårdstjänstemäns kontakter med utom-
stående inom ramen för en anstalts s.k. brottsofferslussarbete
(5271-2011) ...................................................................................	208
Exekutionsärenden
Kritik mot Kronofogdemyndigheten för brister i rutiner rörande
dokumentation av underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsöknings-
balken (5479-2010) .......................................................................	214
Kritik mot Kronofogdemyndigheten för medelshanteringen i ett
ärende om utmätning (4466-2011) ................................................	219

2 012 /1 3:JO1

Förvaltningsdomstolar
Kritik mot en domare vid Förvaltningsrätten i Malmö, migra-
tionsdomstolen, för handläggningen av en fråga om offentligt
biträde i ett mål om uppehållstillstånd (2990-2011) ......................	222
Allvarlig kritik mot Kammarrätten i Stockholm med anledning
av handläggningen i ett mål om beredande av vård enligt lagen
om vård av missbrukare i vissa fall (5187-2010)...........................	226
Kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för dröjsmål med att
meddela dom i ett mål om beredande av vård enligt lagen om
vård av missbrukare i vissa fall (6188-2010) .................................	237
Kritik mot Kammarrätten i Stockholm för handläggningen av
ett mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall
(6485-2010) ...................................................................................	240
Central statsförvaltning m.m.
Kritik mot STs arbetslöshetskassa som innehållit ersättning på
ett felaktigt sätt (2367-2011)..........................................................	245
Taxering och uppbörd samt folkbokföring
Kritik mot Skatteverket för att ha grundat ett beslut om ändring
av barns folkbokföring på en vårdnadshavares muntligt lämna-
de uppgifter (3667-2011) ...............................................................	251
Allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela
ett s.k. obligatoriskt omprövningsbeslut (3687-2011)....................	255
Kritik mot Skatteverket för att inte ha behandlat ansökan om
anstånd, för att inte ha lagt in den skattskyldiges nya adress i
sitt system och för att inte ha efterforskat den rätta adressen när
ett brev kom i retur. Kritik mot Kronofogdemyndigheten för att
ha verkställt utmätningar utan att ha underrättat gäldenären en-
ligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken (6867-2010)..............................	257
Utlänningsärenden
Allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Gävleborgs län, som
utvisat en asylsökande till fel land (6051-2010) ............................	263
Kritik mot Utrikesdepartementet för brister vid äkthetskontrol-
len av handlingar i ett asylärende (258-2011)................................	265
Socialtjänst
Socialtjänstlagen (SoL)
Fråga bl.a. om socialnämnds skyldighet att dokumentera upp-
gifter i en muntlig anmälan angående oro för barn (2180-2010) ...	268

2 012 /1 3:JO1

Fråga bl.a. om socialnämnden har kunnat underlåta att fatta ett
beslut om att inleda en s.k. barnavårdsutredning därför att
nämnden inte ville att barnets föräldrar skulle få vetskap om
barnets kontakt med socialtjänsten (1909-2010) ...........................	274
Socialstyrelsen riktade i samband med en inspektion allvarlig
kritik mot ett HVB-hem; fråga bl.a. om det förelåg grund för
Socialstyrelsens kritik mot hemmet (6003-2010) ..........................	281
Socialnämnden hade inlett en utredning beträffande en 13-årig
pojke; fråga om socialförvaltningens handläggare borde ha
samrått med barnets vårdnadshavare innan de inom ramen för
utredningen hade samtal med pojken (7161-2010)........................	288
Två adoptivföräldrar förde sitt adoptivbarn tillbaka till barnets
hemland Gambia; fråga om socialnämnden brustit i sina ålig-
ganden beträffande barnet när nämnden uppmärksammades på
adoptivföräldrarnas agerande (3710-2010)....................................	293
Kritik mot en stadsdelsnämnd för brister i motiveringen av ett
beslut om avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd
(6481-2010) ..................................................................................	299
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
Uttalanden angående socialnämnds skyldighet att ompröva vård
enligt 3 § LVU (2422-2011, 5941-2011 och 2605-2012)..............	303
Fråga om beräkning av den frist inom vilken en socialnämnd
enligt 13 § tredje stycket LVU första gången ska ompröva vård
som ges med stöd av 3 § LVU (1781-2012)..................................	310
Fråga om en ersättare i en stadsdelsnämnd fattat s.k. ordföran-
debeslut enligt LVU och LVM utan att vara behörig
(2180-2011) ...................................................................................	312
När en socialnämnd beslutar att vård med stöd av LVU ska
upphöra ska nämnden se till att de berörda utan dröjsmål under-
rättas om beslutet (832-2011) ........................................................	314
Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
Kritik mot bl.a. en tjänsteman vid en socialförvaltning för att
denne begärt handräckning med stöd av LVM trots att domen
om vård ännu inte kunde verkställas (6513-2009).........................	316
Kritik mot Statens institutionsstyrelse (SiS), LVM-hemmet Re-
becka, för att en kvinna bereddes tvångsvård vid hemmet trots
att det inte fanns något verkställbart förordnade om LVM-vård
(6484-2010) ...................................................................................	320

2 012 /1 3:JO1

Handläggning
Kritik mot en socialnämnd som underlåtit att vidarebefordra ett
överklagande till förvaltningsrätten därför att det överklagade
beslutet enligt nämndens mening inte gick att överklaga
(889-2011) .....................................................................................	326
Stöd och service till vissa funktionshindrade
En socialförvaltning som informerar en enskild om förutsätt-
ningarna för att bevilja en insats måste uttrycka sig så, att den
enskilde inte känner sig pressad att återta ansökan eller får upp-
fattningen att saken redan är avgjord (714-2011) ..........................	330
Utformningen av beslut om insatser enligt LSS; fråga om
nämnden i sitt beslut borde ha angett var insatser i form av kort-
tidstillsyn och korttidsvistelse skulle utföras (6845-2010).............	332
Hälso- och sjukvård
Initiativärende mot en psykiatrisk vårdinrättning som beslutat
att skriva ut en person under pågående LVM-vård (6808-2010) ...	337
Kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att en patient utan
laglig grund hindrats att lämna vårdinrättningen (4663-2010).......	341
Fråga om brister i handläggningen vid meddelande av förhåll-
ningsregler enligt 4 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) som
innebar att två barn förbjöds att vistas på förskola under en pe-
riod (2218-2011)............................................................................	345
Socialförsäkring
Kritik mot Försäkringskassan för att felaktigt ha lämnat beske-
det att den som har förvaltare inte har rätt att ge fullmakt åt an-
nan att begära ut handlingar i ett ärende (3078-2010)....................	350
Fråga om Försäkringskassans möjlighet att verkställa ett beslut
om återkrav av tandvårdsersättning innan det vunnit laga kraft;
även fråga om dröjsmål med verkställigheten av en förvalt-
ningsrättsdom (935-2011)..............................................................	356
Kritik mot Försäkringskassans handläggning av ett uppdrag att
följa upp sjukförsäkringsreformerna (6613-2010) .........................	362
Försäkringskassan kritiseras för att av misstag ha skickat ut ett
besked med annat innehåll än det avsedda samt för att ha agerat
felaktigt då misstaget upptäcktes (6733-2010)...............................	367
Försäkringskassan kritiseras för att ha lämnat ut sekretessbe-
lagda uppgifter till förvaltningsrätten samt för att ha brustit i sin
dokumentations- och kommuniceringsskyldighet (754-2011).......	372

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Försäkringskassan för felaktigt angivna diagnoser i
kommuniceringsbrev till den försäkrade (334-2012).....................	378
Kritik mot Försäkringskassan för att bl.a. ha dröjt med att vidta
erforderliga åtgärder i samband med att en begäran om om-
prövning inkom till myndigheten (4940-2010)..............................	380
Plan- och byggnadsväsendet
Fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om
olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser
sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning
(2101-2011) ...................................................................................	384
Kritik mot Lantmäteriet för bristfällig handläggning av en brev-
fråga och utebliven handläggning av ett överklagande
(4903-2010) ...................................................................................	388
Kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av
en jävsfråga (5247-2010)...............................................................	393
Kritik mot Kulturnämnden i Stockholms stad, som ”k-märkt”
en byggnad utan lagstöd (5716-2010) ...........................................	398
Utbildnings- och forskningssektorn
Fråga bl.a. om det är tillåtet för en student att återkalla en in-
lämnad tentamen (977-2010).........................................................	404
Tillämpning av språklagen (2009:600); fråga om ett statligt
universitet kan uppställa krav på att ansökningar om anställning
och befordran ska vara skrivna på engelska (1098-2010)..............	410
Ett politiskt partis ungdomsförbund förbjöds att sprida ett flyg-
blad under en informationsdag i en gymnasieskola; fråga bl.a.
om skolans agerande stått i strid med objektivitetsprincipen i
1 kap. 9 § regeringsformen (5142-2010) ......................................	419
Handläggningen av ett ärende om byte av förskola; fråga bl.a.
om ändring av ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut (3923-2010)..	424
Kritik mot en utbildningsnämnd för att beslut fattats i två an-
ställningsärenden innan ansökningstiden löpt ut. Handläggning-
en har ansetts stå i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 §
regeringsformen (3069-2010)........................................................	428
Utbildningsnämnds handläggning av anställningsärenden; fråga
om att anställningsbeslut (delegationsbeslut) inte anmälts till
nämnden (5176-2011)....................................................................	430

2 012 /1 3:JO1

Kommunikationsväsendet
Kritik mot Radiotjänst i Kiruna AB för handläggningen av ett
överklagande i ett ärende om radio- och tv-avgift (1476-2011).....	438
Allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning
av ett ärende om körkortsingripande (3507-2011).........................	442
Allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i
ett ärende om körkortsingripande (4627-2011)..............................	445
Överförmyndarnämnder och överförmyndare
Anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun an-
gående handläggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m.
(6301-2010) ...................................................................................	448
Kritik mot Överförmyndarnämnden i Lunds kommun för
dröjsmål med att granska årsräkningar (3252-2011)......................	452
Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet
Socialtjänst samt hälso- och sjukvård
Kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att den på begäran
av polisen lämnat ut en patientjournal avseende en person som
var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egen-
mäktigt förfarande och ofredande (2152-2010) .............................	455
Kritik mot en tjänsteman inom hemtjänsten för att hon i en
djurskyddsanmälan till länsstyrelsen lämnade ut uppgifter
rörande en person som hon arbetade hos (900-2011).....................	458
Kritik mot en kommunal nämnd angående handläggningen av
en begäran om att få ta del av allmänna handlingar om päls-
djursuppfödare. Nämnden skrev ett beslut om att lämna ut
handlingarna och skickade beslutet till pälsdjursuppfödarna
med uppgift om sökandens namn och adress. Även fråga om
formuleringen av beslutet (5812-2011)..........................................	461
Övriga områden
Kritik mot kommunstyrelsen i Åstorp och dess ordförande, som
brutit mot offentlighetsprincipen och regeringsformens krav på
saklighet vid tillsättningen av en kommunchef (6168-2010).........	464
Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län och en pressta-
lesman där, som lämnat oriktig information till en journalist
(2497-2011) ...................................................................................	467
Kritik mot Arbetsförmedlingen, som lämnat oriktig information
till en journalist och därmed undanhållit en allmän handling
(2951-2011) ...................................................................................	469

2 012 /1 3:JO1

Anmälan om domstolstrots i samband med utlämnande av all-
männa handlingar, m.m. (685-2012) .............................................	471
Kritik mot Skellefteå tingsrätt för handläggningsrutinerna avse-
ende begäran om att få ta del av allmänna handlingar respektive
uppgifter ur sådana handlingar (2859-2011)..................................	475
Övrigt
Kritik mot Länsstyrelsen i Hallands län för att myndigheten
överträtt sin behörighet vid handläggningen av ett tillsynsären-
de beträffande en överförmyndarnämnds arvodesbeslut
(3648-2010) ...................................................................................	481
Kritik mot kommunchefen och Kommunstyrelsen i Grästorps
kommun, som inte iakttagit regeringsformens krav på opartisk-
het på kommunens webbplats (6219-2010) ...................................	485
Allvarlig kritik mot Valnämnden i Stockholms stad, som beslu-
tade att genomföra röstning vid Stockholms central i strid med
vallagen (5409-2010).....................................................................	487
Kritik mot Valnämnden i Eskilstuna kommun, som inte tillhan-
dahållit valsedlar på ett likformigt sätt (5161-2010)......................	490
Bilagor
Ärendestatistik ..............................................................................	493
Besvarande av remisser i lagstiftningsärenden m.m......................	501
Framställningar, överlämnanden, åtal och disciplinanmälningar
m.m. ..............................................................................................	506
Inspektioner, myndighetsbesök, konferenser och seminarier i
Sverige m.m. .................................................................................	507
Internationellt samarbete ..............................................................	512
Instruktion för Riksdagens ombudsmän ........................................	516
Arbetsordning för Riksdagens ombudsmän...................................	523
Personalorganisationen .................................................................	530
Sakregister.....................................................................................	532
Summary in English ......................................................................	604

2 012 /1 3:JO1

Till RIKSDAGEN

Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (fortsättningsvis benämnd in- struktionen) sin ämbetsberättelse för tiden den 1 juli 2011–30 juni 2012.

1 Organisationen m.m.

1.1 Val och entlediganden m.m.

Chefsjustitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt entledigades på egen begäran från sitt uppdrag fr.o.m. den 1 juni 2012.

Riksdagen nyvalde den 24 november 2011 domaren vid Europadomstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg Elisabet Fura att vara chefsjustitieom- budsman för tiden fr.o.m. den 1 juni 2012 till dess att nytt val genomförts under fjärde året därefter.

Samma dag omvalde riksdagen Hans-Gunnar Axberger att vara justitie- ombudsman för tiden fr.o.m. den 18 februari 2012 till dess att nytt val genom- förts under fjärde året därefter.

Ställföreträdande justitieombudsmannen Jan Pennlöv entledigades på egen begäran från sitt uppdrag fr.o.m. den 1 juni 2012.

Riksdagen valde den 24 november 2011 f.d. chefsjustitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt att vara ställföreträdande justitieombudsman för en tid av två år fr.o.m. den 1 juni 2012.

Riksdagen omvalde den 9 november 2011 Hans Ragnemalm att vara ställ- företrädande justitieombudsman för en tid av två år fr.o.m. den 15 november 2011.

1.2 De ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring

Stf justitieombudsmannen Hans Ragnemalm tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsärenden den 18–22 juli 2011, den 6–7 december 2011, den 8–9 mars 2012 och den 4–15 juni 2012.

Stf justitieombudsmannen Jan Pennlöv tjänstgjorde med handläggning och avgörande av tillsynsärenden den 13–14 oktober 2011 och den 14–16 mars 2012.

1.3 Ändringar i instruktionen och i arbetsordningen

Under verksamhetsåret har inga ändringar i instruktionen beslutats. Arbetsordningen har ändrats fr.o.m. den 15 februari 2012 genom beslut av

chefsjustitieombudsmannen. Ändringen är huvudsakligen av redaktionell art, men innebär också att kravet på att en kopia av ett beslut alltid ska sändas till klaganden tagits bort, ett tydliggörande av var den nybildade NPM-enheten organisatoriskt hör hemma samt att en ärendegrupp flyttats från ett ansvars- område till ett annat.

2 012 /1 3:JO1

Instruktionen och arbetsordningen i lydelsen per den 30 juni 2012 framgår av bilagorna 6 respektive 7.

2 Verksamheten

2.1 Förändringar under verksamhetsåret

Delegation av beslutanderätten i klagomålsärenden

Genom en lagändring våren 2011 fick ombudsmännen möjligheten att delege- ra beslutanderätten i vissa klagomålsärenden till en betrodd tjänsteman. Om- budsmännen har fattat likalydande beslut om sådana bemyndiganden för sina respektive byråchefer.

Under verksamhetsåret har 2 586 av totalt 6 749 beslut i klagomålsärenden fattats av en byråchef med stöd av delegation. Möjligheten att fatta beslut på delegation har utnyttjats i varierande grad av avdelningarna. För ämbetet som helhet uppgår andelen byråchefsbeslut under verksamhetsåret till 38 procent, med en variation mellan 17 och 67 procent. Variationen mellan avdelningarna beror på flera faktorer, t.ex. karaktären på ansvarsområdet samt byråchefens, och även ombudsmannens, erfarenhet av de typer av ärenden som hör till området.

En påtaglig effekt av delegationen är att ombudsmännen fått mer tid över till de remitterade och därmed typiskt sett mer komplicerade ärendena. Där- emot är det tveksamt om delegationsmöjligheten ökat utrymmet för inspek- tioner. En intressant iakttagelse med anledning av delegationen är att det är i mycket få fall som en anmälare hört av sig och uttryckt missnöje med att ärendet avslutats av en byråchef.

JO:s uppdrag som National Preventive Mechanism (NPM)

Den 1 juli 2011 trädde 5 a § i instruktionen i kraft. Genom den nya bestäm- melsen klargörs att ombudsmännen utöver sina andra uppgifter även fullgör de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan (NPM) enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta Nationernas kon- vention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat). Ett nationellt besöksorgan ska bl.a. genomföra regelbundna besök på platser där personer hålls frihetsberövade för att före- bygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

NPM-enheten, som består av fyra personer, har under verksamhetsåret på uppdrag av ombudsmännen genomfört 30 besök, varav drygt hälften har varit oanmälda. Enheten har därutöver genomfört ett flertal informations- och stu- diebesök hos myndigheter och hos organisationer i det civila samhället.

En närmare redovisning av vilka uppdrag NPM-enheten utfört lämnas av respektive ombudsman i kapitel 3, och i bilaga 4 återfinns en lista på de insti- tutioner som besökts.

2 012 /1 3:JO1

Överenskommelse med Riksdagsförvaltningen

Enligt instruktionen för Riksdagsförvaltningen (RDF) ska RDF tillhandahålla resurser och service till bl.a. Riksdagens ombudsmän. Under verksamhetsåret har tecknats en överenskommelse mellan RDF och JO om vilka tjänster som RDF ska tillhandahålla JO och vilka avgifter som ska betalas för dem. Över- enskommelsen omfattar i huvudsak vissa administrativa tjänster, skrivar- och tryckeritjänster, bevaknings- och säkerhetstjänster samt it-tjänster.

Övrigt

Under våren påbörjades, i samarbete med en konsult, ett arbete med att sätta upp en ny webbplats för JO.

Chefsjustitieombudsmannen har under året fastställt en ny logotyp för äm- betet. Logotypen består av ordbilden ”JO Riksdagens ombudsmän” och tre kronor.

2.2 Ärendestatistiken i sammandrag

Balansläget

Ingående balans		878
Nya ärenden
Klagomål och andra framställningar från	6 817
enskilda
Initiativärenden på grund av uppgifter i	42
massmedier m.m.
Inspektioner	56
Remisser och andra skrivelser från myndigheter	98
		7 013
Summa balanserade och nya ärenden		7 891
Avslutade ärenden
Klagomål och andra framställningar från	6 749
enskilda
Initiativärenden på grund av uppgifter i	16
massmedier m.m.
Inspektioner	42
Remisser och andra skrivelser från myndigheter	101
		6 908
Utgående balans		983

Under perioden nyregistrerades 7 013 ärenden, en ökning med 59 (0,85 pro- cent) i förhållande till verksamhetsåret 2010/11. Klagomålsärendena uppgick till 6 817, vilket är i stort sett samma antal som 2010/11. Antalet nya inspek- tions- eller andra initiativärenden var 98, varav den nya NPM-enheten svara-

2 012 /1 3:JO1

de för 31. I JO:s sedvanliga verksamhet var antalet inspektioner 25, vilket är en mindre ökning från föregående år. 98 ärenden föranleddes av remisser – huvudsakligen från Regeringskansliet, en minskning med 4.

Prövningen av klagomålsärendena tar huvuddelen av JO:s handläggnings- resurser i anspråk. Även om antalet inspektioner och övriga granskningar på JO:s eget initiativ har ökat ligger dessa alltjämt på en lägre nivå än vad JO anser önskvärt. Här bör även nämnas att JO har skärpt kraven på vad som ska anses utgöra ett klagomål. Något hundratal skrifter som tidigare skulle ha registrerats som klagomål har nu i stället hanterats i administrativ ordning.

Antalet avgjorda ärenden uppgick till 6 908, vilket innebär en minskning med 153 (–2,21 procent) från föregående års nivå. Av de avslutade ärendena var 6 749 klagomålsärenden, 58 inspektions- eller andra initiativärenden samt 101 lagstiftningsremissärenden.

De oavgjorda ärendena i balans var vid verksamhetsårets slut 983. Det in- nebär att balansen under året ökade med 105 ärenden (12 procent).

Ärendestatistiken redovisas mera utförligt i bilaga 1.

En utförlig redovisning av inspektionsverksamheten finns i bilaga 4.

2.3 Upplysning rörande referaten av JO:s beslut

Referaten i ämbetsberättelsen utgör i många fall en redigerad och förkortad version av originalbeslutet. Besluten finns också tillgängliga på JO:s webb- plats, www.jo.se.

3 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde

3.1 JO Lars Lindström (ansvarsområde 1)

Allmänt

Till ansvarsområde 1 hör domstolarna, Kronofogdemyndigheten, plan- och bygg- nadsväsendet, lantmäteriväsendet, miljö- och hälsoskydd, Skatteverket, överför- myndarna och kommunikationsväsendet. Närmare 1 600 klagomålsärenden kom in under verksamhetsåret. Det är domstolar- na som är den största ärendegruppen; ca 32 procent av klagomålen avser domsto- larna. 1 576 ärenden avgjordes under verksamhetsåret. Ungefär 1 300 av dem avgjorde jag själv och ca 270 ärenden

avgjordes av byråchefer med stöd av delegation.

2 012 /1 3:JO1

Jag har under verksamhetsåret inspekterat tre domstolar och en förvalt- ningsmyndighet. Ytterligare en förvaltningsmyndighet har inspekterats av en byråchef på mitt uppdrag.

Domstolarna

Från mitt perspektiv ser jag att många förvaltningsrätter har allvarliga pro- blem med långa handläggningstider. Jag har iakttagit det när jag tagit emot klagomål från personer som drabbats av dessa handläggningstider. Jag har också iakttagit det när jag inspekterat Förvaltningsrätten i Falun (31 augusti–2 september 2011) och Förvaltningsrätten i Stockholm (30 november–2 decem- ber 2011). Protokoll från inspektionerna finns tillgängliga på JO:s webbplats, www.jo.se. I båda domstolarna var det vanligt förekommande att det tog ett år eller mer från det att ett mål var klart för avgörande till dess att förvaltnings- rätten meddelade dom. Det är alltså fråga om mycket långa väntetider. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen i regleringsbreven för 2011 och 2012 avseende Sveriges domstolar beslutat att inriktningen för huvuddelen av må- len i förvaltningsdomstolarna ska vara att de inte tar längre tid än sex måna- der att avgöra i varje instans.

Vid min inspektion i Falun sades från domstolens sida att domstolen arbe- tade aktivt med att avgöra sina gamla socialförsäkringsmål och skattemål i åldersordning samt att prognosen var god för att förvaltningsrätten under 2011 skulle kunna minska sina balanser. Emellertid har förvaltningsrätten i ett klagomålsärende i mars 2012 uppgett att balanssituationen fortfarande är en utmaning och att det är en lång väg kvar till att klara handläggningstider på sex månader i socialförsäkringsmålen. Jag har i det ärendet uttalat att balans- läget vid domstolen är oroväckande och att jag förutsätter att domstolen vidtar kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med situationen. Inspektionen av Förvaltningsrätten i Stockholm avslutades med att jag förelade förvaltnings- rätten att senast den 15 maj i år återkomma med en redovisning av balansläget och det fortsatta arbetet med att förkorta handläggningstiderna. Jag har fått in denna redovisning och den tyder på att förvaltningsrätten är på väg att komma till rätta med sina problem, i varje fall på den allmänna avdelningen.

Den som är offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträ- de har rätt att sätta en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå i sitt ställe. Ett beslut (dnr 2990-2011) handlar om en domare på en förvalt- ningsrätt som trots det – alltså utan lagstöd – vägrar att godta det offentliga biträdets beslut. Domaren får förstås kritik.

I ämbetsberättelsen refereras två beslut som rör förvaltningsdomstolarnas hantering av mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Det första (dnr 6188-2010) rör den tid inom vilken förvaltningsrätten ska meddela dom efter förhandling i ett mål enligt LVM. Jag konstaterar att det i allmänhet inte är riktigt att i dessa brådskande mål använda hela den fyraveckorsfrist som är föreskriven för mål i allmänhet. Det andra beslutet (dnr 5187-2010) innefattar allvarlig kritik mot en kammarrätt som handlagt ett mål enligt LVM så bristfälligt att det kan sägas att kammarrätten betagit klaganden rätten att få sitt överklagande prövat.

2 012 /1 3:JO1

Ytterligare ett beslut (dnr 6485-2010) rör en kammarrätt. Situationen var bekymmersam – förvaltningsrätten hade beslutat att en kvinna skulle beredas vård enligt LVM men beslutet innehöll inte det sedvanliga förordnandet om att beslutet om tvångsvård skulle verkställas fast förvaltningsrättens dom inte hade vunnit laga kraft. Trots detta verkställdes tvångsvården, vilket givetvis var fel. Mitt beslut handlar om vad kammarrätten hade för skyldigheter när förvaltningsrättens dom överklagats dit och domen fortfarande verkställdes utan laglig grund.

När det gäller de allmänna domstolarna förekommer också klagomål på långsam handläggning men inte alls i samma utsträckning som beträffande förvaltningsdomstolarna. De flesta klagomålsärendena rör annat än långsam handläggning. Det intryck jag får är att balansläget är relativt gott och att de fall av långsam handläggning som förekommer rör enstaka mål som domsto- len av olika skäl misslyckats med. Framför allt verkar tingsrätterna ha pro- blem med vissa dispositiva tvistemål. Den 15–17 februari 2012 inspekterade jag Östersunds tingsrätt. Där uppmärksammade jag ett antal tvistemål där handläggningen under perioder helt hade avstannat. Protokollet från inspek- tionen finns tillgängligt på JO:s webbplats, www.jo.se.

JO ska enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens om- budsmän särskilt se till bl.a. att domstolar och förvaltningsmyndigheter iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsfor- men). I ämbetsberättelsen refereras två beslut som rör tingsrätter där denna bestämmelse är aktuell.

Det första beslutet (dnr 511-2011) rör en domare som dömde i ett mål där en man var åtalad för att ha misshandlat sin hustru. Hustrun anmälde domaren till JO. Jag ger domaren allvarlig kritik för att han brutit mot bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Min kritik avser dels att domaren i den skrivna domen redovisat irrelevanta omständigheter och formulerat sig på ett sätt som varit ägnat att framkalla tvivel om rättens opartiskhet, dels att han ställt irre- levanta frågor till hustrun under tingsrättens huvudförhandling.

Det andra beslutet (dnr 222-2011) rör en domare som under handläggning- en av ett vårdnadsmål fick viss information från socialnämnden. Med anled- ning därav ringde domaren till den ena partens ombud. Domaren får kritik för att hon under det samtalet inte fullt ut iakttog kravet på att en domstol ska vara opartisk i sin verksamhet.

Ett exempel på bristfällig handläggning finns i ett beslut om en tingsrätts handläggning av ett ärende om upphörande av godmanskap (dnr 588-2011). Ett ärende som borde ha handlagts snabbt tog oacceptabelt lång tid att avgöra och den ansvarige domaren får allvarlig kritik.

Rättelse av dom är ett institut som är omgärdat av en hel del regler. Av- fattningen av bestämmelserna visar att de är avsedda att ha en begränsad räckvidd. De intressen som bär upp rättskraftsinstitutet och instansordningen talar också för att bestämmelserna ska tillämpas restriktivt. I ett beslut (dnr 4715-2011) fick jag anledning att granska en tingsrätts rättelse av en brott- målsdom. Jag har i andra sammanhang noterat att den formella hanteringen av rättelseinstitutet inte alltid är helt korrekt i tingsrätterna, och i beslutet redovi- sar jag min syn på hur man normalt bör handlägga frågor om rättelse av dom.

2 012 /1 3:JO1

En tingsrätt har möjlighet att låta en tingsnotarie eller en notariemeriterad beredningsjurist vara ordförande vid vissa huvudförhandlingar i brottmål. Ett beslut (dnr 5876-2011) handlar om en huvudförhandling i ett brottmål där en beredningsjurist var ordförande. Den tilltalade inställde sig tillsammans med en försvarare som han själv hade utsett. Beredningsjuristen kritiseras för att hon inte lät försvaren sitta vid sin klients sida utan hänvisade honom till åhö- rarplats. Det inträffade understryker vikten av att den domstol som överväger att delegera kvalificerade uppgifter också tar ett ansvar för att den som får en uppgift är tillräckligt kvalificerad.

Ett ärende (dnr 3625-2011) gällde en tingsrätts hantering av frågor om rät- tegångsfullmakt. Beslutet är av intresse framför allt på grund av att det inne- håller en diskussion om möjligheten att tidsbegränsa en rättegångsfullmakt.

Det är vanligt förekommande att JO kritiserar myndigheter för senfärdig- het när det gäller att lämna ut allmänna handlingar. Domstolarna brukar dock sällan bli föremål för kritik i detta avseende. Ett undantag redovisas i ett refe- rerat beslut (dnr 2859-2011). En tingsrätt byggde om sitt arkiv så att allmänna och offentliga handlingar i princip blev oåtkomliga under en viss tid. För detta får tingsrätten kritik.

Exekutionsväsendet

I flera beslut under verksamhetsåret har jag kritiserat Kronofogdemyndighe- ten för brister i handläggningen av betalningar och hanteringen av utmätta medel. Jag har i flera av besluten påpekat att myndighetens medelshantering är en viktig del av verksamheten som kan ha betydelse för den enskilde och att det för förtroendet för verksamheten är viktigt att den handläggningen är korrekt. Ett av dessa beslut (dnr 4466-2011) refereras i ämbetsberättelsen.

I ett beslut (dnr 5479-2010) aktualiseras Kronofogdemyndighetens skyl- dighet enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken att underrätta gäldenären om målet innan utmätning sker. Kronofogdemyndigheten får i beslutet kritik för hur myndigheten i vissa situationer dokumenterar sådana underrättelser.

Överförmyndarnämnder och överförmyndare

Överförmyndaren har en utsatt roll. Myndighetsutövningen gäller att se till att människor som inte fullt ut kan klara sig själva ändå ska fungera. En viktig del av verksamheten är en kontroll av att huvudmännens pengar används på ett riktigt sätt. Det är en myndighetsutövning som är viktig och samtidigt svårskött. I ärendena kan det finnas människor inblandade som har delade meningar om mycket, och det krävs ganska högt utvecklad fingertoppskänsla av överförmyndaren. Samtidigt är den juridik som tillämpas inte enkel. Och på många håll kanske man inte har den juridiska kompetens som skulle behö- vas.

Länsstyrelserna har sedan en tid till uppgift att årligen inspektera överför- myndarna. Fortfarande finns det emellertid brister i tillsynen av överförmyn- darnas verksamhet, vilket medför risk för bristande likabehandling och rätts- säkerhet för den enskilde (se prop. 2010/11:119 s. 63). Det innebär att JO:s tillsyn är ett nödvändigt komplement till den ordinarie tillsynen.

2 012 /1 3:JO1

Ett påtagligt exempel på felaktig myndighetsutövning har kritiserats av chefsJO Nordenfelt (dnr 6301-2010). Överförmyndarnämnden hade förordnat beträffande vissa släktingars rätt att besöka en person som hade förvaltare. I beslutet konstateras att beslutet inte kan uppfattas på något annat sätt än att nämnden förordnat om besöksförbud. Nämnden fick mycket allvarlig kritik.

En av nämndens viktigaste uppgifter är att granska ställföreträdarnas års- räkningar. Ett exempel på brister i detta hänseende kritiseras i ett beslut (dnr 3252-2011).

I ett beslut (dnr 3648-2010) kritiserar jag en länsstyrelse för dess sätt att utöva sin tillsyn. Länsstyrelsen hade i detta fall på ett anmärkningsvärt sätt överträtt sin behörighet.

Skatteverket

I ett par beslut under året har jag kritiserat Skatteverket med anledning av handläggningstiden för att meddela omprövningsbeslut. I ett ärende rörande omprövning i samband med överklagande, s.k. obligatorisk omprövning, enligt 6 kap. 6 § i den numera upphävda taxeringslagen (1990:324) uttalade jag allvarlig kritik mot myndigheten (dnr 3687-2011). JO har tidigare uttalat att sådan omprövning endast i undantagsfall ska ske senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket. I det refe- rerade beslutet uppgick handläggningstiden till två år och nio månader.

Skatteverkets handläggning av ett folkbokföringsärende var föremål för ut- redning under året. Det gällde ett beslut om ändring av folkbokföringen för barn vilka stod under föräldrarnas gemensamma vårdnad. Skatteverket hade grundat sitt beslut på det samtycke som barnens moder, enligt en handläggar- notering, lämnat muntligen till myndigheten. Jag konstaterade emellertid att ett sådant samtycke måste vara skriftligt och kritiserade mot den bakgrunden Skatteverkets handläggning (dnr 3667-2011).

Plan- och byggnadsväsendet

En stor ärendegrupp inom ansvarsområde 1 utgörs av ärenden som rör plan- och byggnadsväsendet. Under verksamhetsåret har en inspektion genomförts av Miljö- och samhällsnämnden i Östersunds kommun (15–17 februari 2012). Protokollet från inspektionen finns tillgängligt på JO:s webbplats, www.jo.se. Många anmälningar till JO inom denna grupp gäller byggnadsnämndernas handläggning av klagomål på olovligt byggande. I ett sådant ärende (dnr 2101-2011) aktualiserades frågan om hur nämnden ska avsluta ett sådant ärende där den klagande anser sig vara part men nämnden har motsatt upp- fattning i den delen.

I ett beslut rörande en byggnadsnämnd har jag hänvisat till objektivitets- principen i 1 kap. 9 § regeringsformen (dnr 5247-2010). I beslutet kritiseras en nämndledamot för att inte ha hanterat en möjlig jävssituation på rätt sätt.

2 012 /1 3:JO1

Kommunikationsväsendet

I ett tidigare initiativärende konstaterade JO Axberger den 17 september 2010 brister i Transportstyrelsens handläggning av körkortsärenden och kritiserade myndigheten för att inte tillräckligt ha beaktat förvaltningsrättsliga krav på tillgänglighet, handläggningstid och hanteringen av överklaganden (JO 2011/12 s. 532). Med anledning av att det även efter det beslutet inkom ett stort antal anmälningar mot Transportstyrelsen beträffande främst handlägg- ningstider och bristande tillgänglighet genomförde jag en inspektion av Transportstyrelsens körkortsenhet i Örebro (den 26–28 oktober 2011, dnr 4728-2011). Protokollet från inspektionen finns tillgängligt på JO:s webb- plats, www.jo.se. Jag kunde då notera att såväl tillgängligheten som balanser- na i körkortsärenden hade förbättrats jämfört med år 2010. Det var emellertid bekymmersamt att myndigheten alltjämt hade över 3 000 icke avgjorda ären- den som övertagits från länsstyrelserna den 1 januari 2010. Dessa ärenden hade då redan under viss tid varit föremål för handläggning hos länsstyrelser- na. I samband med min redovisning av inspektionen meddelade jag ett antal beslut i vilka Transportstyrelsen kritiserades för långa handläggningstider. I två beslut, som båda gällde körkortsingripande, uttalade jag allvarlig kritik. I det ena ärendet (dnr 3507-2011) dröjde det mer än ett år från det att myndig- heten fick anmälan från en läkare beträffande körkortsinnehavarens lämplig- het till det att körkortet återkallades. I ett ärende av det slaget är en sådan tidsutdräkt, inte minst av trafiksäkerhetsskäl, naturligtvis anmärkningsvärd. I det andra ärendet som renderade allvarlig kritik hade Transportstyrelsen dröjt mer än tretton månader från det att man fått besked om att körkortsinnehava- ren godkänt ett strafföreläggande för rattfylleri till dess att handläggningen över huvud taget påbörjades (dnr 4627-2011).

I ett ärende, som gällde Radiotjänst i Kiruna AB, kritiserade jag myndighe- ten för bristfällig hantering av ett överklagande (dnr 1476-2011).

Som jag tidigare nämnt förekommer det ofta att myndigheter får kritik med anledning av bristfällig hantering när det gäller utlämnande av allmänna handlingar. I ett beslut (dnr 5812-2011), som gällde en kommunal nämnd, hade myndigheten fått en begäran om utlämnande av handlingar om päls- djursuppfödare. Nämnden skrev ett beslut om att lämna ut handlingarna och skickade beslutet till pälsdjursuppfödarna med uppgift om sökandens namn och adress. Även om det inte stred mot efterforskningsförbudet eller fanns något uttryckligt hinder mot att en myndighet upplyser någon om att en hand- ling som rör honom eller henne har lämnats ut ansåg jag att en myndighet bör beakta de intressen som bär upp offentlighetsprincipen, bl.a. rätten att vara anonym. Även om sökanden i det aktuella fallet inte utnyttjat rätten till ano- nymitet, kritiserades nämndens agerande som olämpligt.

2 012 /1 3:JO1

3.2 ChefsJO Elisabet Fura (ansvarsområde 2)

Allmänt

Tillsynen inom ansvarsområde 2 har under verksamhetsåret omfattat krimi- nalvården, socialförsäkringen, försvaret och ett antal mindre myndigheter, där- ibland Diskrimineringsombudsmannen, Finansinspektionen och Allmänna re- klamationsnämnden. NPM-enheten tillhör i organisatoriskt avseende an- svarsområde 2, men enhetens besök genomförs på uppdrag av den ombuds- man som har tillsyn över den myndighet som är aktuell för besök.

Jag tillträdde som chefsJO den 1 juni 2012 och övertog då ansvarsområde 2 efter tidigare chefsJO Cecilia Nordenfelt. Med hänsyn till att jag endast har en månads erfarenhet av mitt ansvarsområde har jag inte så mycket att redovi- sa för egen del.

I stället vill jag återknyta till och lyfta fram syftet med JO:s tillsyn, som är att värna den enskildes rättssäkerhet. Redan i mitten av 80-talet framhölls i en utredning om JO-ämbetet (SOU 1985:26 s. 137 f.) att JO inte är ensamt om uppdraget att skydda rättssäkerheten. Bland andra faktorer framhölls av ut- redningen betydelsen av skadeståndslagens regler om rätt till ersättning av det allmänna vid fall av oriktig myndighetsutövning. På senare tid har vi bevittnat utvecklingen av en praxis i de högsta domstolarna i Sverige i dialog med Europadomstolen i Strasbourg. Det har numera slagits fast att det också är möjligt att få rätt till skadestånd baserat direkt på Europakonventionens reg- ler, vilket JK även bekräftat i sin praxis. Detta är en betydelsefull och gläd- jande utveckling, eftersom den innebär en ytterligare förstärkning av den enskildes rättssäkerhet. Möjligheten till ekonomisk kompensation är viktig inte bara för den som blivit kränkt utan också – och kanske främst – för sin förebyggande effekt då den kan bidra till att avhjälpa brister.

JO:s uppdrag att värna den enskildes rättssäkerhet är detsamma i dag som för 200 år sedan. Verksamheten präglas nu som då av rättsstatliga principer som legalitet, saklighet och opartiskhet. Huvudsyftet är inte, och kan aldrig tillåtas att bli, bestraffning av en myndighet eller en enskild tjänsteman. Det viktiga är att förebygga misstag för att garantera – så långt det är mänskligt möjligt – att myndigheterna alltid och korrekt tillämpar gällande rätt i sin verksamhet. Det har framhållits tidigare (se SOU 1939:7 s. 26 f.) men förtjä- nar att upprepas: ”Den största vikten har ämbetet genom sin blotta närvaro.”

Liksom tidigare år har ärenden som rör kriminalvård och socialförsäkring utgjort omkring 90 procent av avdelningens arbete.

ChefsJO Nordenfelt genomförde under verksamhetsåret åtta inspektioner, och två inspektioner företogs av en byråchef på hennes uppdrag. Tyngdpunk-

2 012 /1 3:JO1

ten i inspektionsverksamheten har liksom tidigare år legat på kriminalvårds- anstalter, häkten och olika delar av Försäkringskassans verksamhet.

På chefsJO Nordenfelts uppdrag genomförde NPM-enheten under året nio besök hos olika anstalter och häkten. På mitt uppdrag genomförde enheten ett besök hos Kriminalvården, häktet Gävle. Besöken har lett till att ett mindre antal initiativärenden lagts upp, och dessa ärenden är för närvarande föremål för utredning.

Kriminalvården

Under verksamhetsåret kom det in 1 155 ärenden avseende kriminalvården, vilket är nästan lika många som närmast föregående år. 1 097 ärenden avgjor- des, vilket är något färre än närmast föregående år. Några av dessa beslut refereras i denna ämbetsberättelse. Jag nöjer mig med att här nämna två ären- den som rör den s.k. brottsofferslussverksamhet som bedrivs i flera av landets kriminalvårdsanstalter.

I föregående års ämbetsberättelse återfinns en redogörelse för vissa frågor med anknytning till brottsofferslussverksamhet i kriminalvårdsanstalter. Som framhålls i redogörelsen är brottsofferslussens uppdrag att utreda om det finns risk för skada för brottsoffer eller indirekta brottsoffer genom beslut som fattas av Kriminalvården. I det ena av här aktuella ärenden (dnr 343-2011) gjorde chefsJO Nordenfelt vissa uttalanden om brottsofferslussverksamhet i anstalt i allmänhet. Hon framhöll bl.a. att anstalternas brottsofferslussverk- samhet ger anledning att närmare överväga vissa frågor, och hon återgav i beslutet åtta sådana frågor. När det gäller det närmare innehållet i dessa frågor får jag hänvisa till referatet i det följande. Det andra ärendet (dnr 5271-2011) innehåller vissa uttalanden om kriminalvårdstjänstemäns kontakter med ut- omstående inom ramen för en anstalts brottsofferslussarbete. Även här får jag hänvisa till referatet av beslutet.

Jag vill i detta sammanhang peka på att NPM-enheten vid sina besök i häk- ten fått veta att s.k. brottsofferslussverksamhet bedrivs även i vissa häkten. Frågan om detta står i överensstämmelse med reglerna i häkteslagen (2010:611) utreds för närvarande inom ramen för ett av de initiativärenden som nämnts ovan (dnr 2242-2012).

Socialförsäkringen

Under verksamhetsåret kom det in 445 klagomål riktade mot Försäkringskas- san, en minskning med 25 procent jämfört med föregående verksamhetsår. Antalet anmälningar mot Försäkringskassan har minskat två år i följd och ligger nu på samma nivå som i mitten av förra decenniet. Detta är en mycket positiv utveckling. Antalet anmälningar mot Pensionsmyndigheten är få och uppgick under verksamhetsåret endast till 28. Under året avgjordes totalt ca 500 socialförsäkringsärenden. Jag nöjer mig med att här lyfta fram två ären- den som båda innehåller processuella frågeställningar.

I ett beslut (dnr 6733-2010) kritiserade chefsJO Nordenfelt Försäkrings- kassan för att av misstag ha skickat ut ett besked om att en ansökan om sjuk- ersättning hade bifallits och för att därefter formlöst ha återtagit beskedet. I

2 012 /1 3:JO1

beslutet diskuterades vilken handling som ska anses utgöra beslutsdokumentet i ett socialförsäkringsärende och vilken betydelse det har för myndighetens möjligheter att ändra sitt beslut. ChefsJO uttalade att en journalanteckning, med begränsade ändringsmöjligheter som följd, blir att betrakta som besluts- dokument om Försäkringskassan antecknar både att beslut har fattats och beslutets innebörd.

I ett annat beslut (dnr 935-2011) tog stf JO Ragnemalm upp frågan om möjligheten att, såsom Försäkringskassan hade gjort, verkställa ett beslut om återbetalning av tandvårdsersättning genom kvittning innan det vunnit laga kraft. Efter en redogörelse för den rättsliga regleringen på området konstate- rades att det saknas uttryckliga regler om verkställbarhet av beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd och att rättsläget får betraktas som oklart. Stf JO Ragnemalm beslutade därför att väcka frågan om en författningsändring som kan undanröja oklarheterna i frågan. En kopia av beslutet överlämnades till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

3.3 JO Lilian Wiklund (ansvarsområde 3)

Allmänt

Tillsynen inom ansvarsområde 3 domine- ras av tre större områden: hälso- och sjuk- vården, utbildningsväsendet och social- tjänsten, dvs. ”vård, skola och omsorg”. Under verksamhetsåret inkom ca 1 800 klagomålsärenden till avdelningen, att jämföra med drygt 1 700 under föregåen- de verksamhetsår. Under året avslutades något färre ärenden än föregående år, 1 726 mot 1 745. Sammantaget innebär detta att ärendebalansen ökat, från ca 220 ärenden till ca 290 ärenden. Klagomålen

rörande socialtjänsten, som utgör närmare 60 procent av de nya ärendena, svarar för den antalsmässigt största ökningen. Även klagomålen rörande häl- so- och sjukvården har ökat medan klagomålen inom utbildningsområdet uppvisar en marginell minskning.

I föregående ämbetsberättelse uttalade jag en förhoppning och ambition att öka antalet inspektioner inom ansvarsområdet. Så har också skett. Under verksamhetsåret har jag inspekterat sex myndigheter, jämfört med två myn- digheter föregående år. Inspektionerna har omfattat 14 kalenderdagar. Om- räknat till mandagar har ca 80 dagar tagits i anspråk för inspektioner, jämfört med 27 året innan.

Den ökade inspektionsverksamheten har naturligtvis bidragit till den ökade ärendebalansen. Trots den nackdelen anser jag att inspektionerna har varit av stort värde. De har bekräftat det intryck som förmedlas såväl genom klago- målsärendena som i den allmänna debatten, nämligen att kraven både på den enskilde och på myndigheterna skärpts i olika avseenden. Detta märks för min

2 012 /1 3:JO1

del givetvis tydligast inom socialtjänstområdet och där inte minst när det gäller ärenden rörande bistånd till enskilda, men även inom andra ärende- grupper. Det är uppenbart att trycket på socialförvaltningarna är hårt, att ar- betstakten är uppdriven och att den enskilde ofta upplever sig illa bemött. Under inspektionerna har jag sett tecken på brister i respekten för vissa av de lagreglerade skyldigheter som socialnämnderna har. Jag återkommer till detta under rubriken Socialtjänst nedan.

Utöver inspektionerna genomförde jag under våren 2012 även två informa- tionsbesök hos myndigheter, Socialstyrelsen och Skolverket. Det sistnämnda besöket föranleddes av inkomna klagomål, och uppmärksamheten i medierna, på Skolverkets hantering av ärenden rörande utfärdande av lärarlegitimatio- ner. Vid besöket deltog jag själv, en byråchef och en handläggare. Efter att ha tagit del av vissa avtal och andra handlingar samt efter den information om verksamheten som lämnades vid mötet fann jag inte anledning att vidta ytter- ligare åtgärder med anledning av klagomålen. Dessa avskrevs därför.

Syftet med besöket hos Socialstyrelsen, där hela avdelningen deltog, var att få en allmän information om tillsynsverksamheten efter det att Socialsty- relsen övertog tillsynsansvaret för socialtjänsten från länsstyrelserna den 1 januari 2010 respektive HSAN:s hantering av patienters klagomål i samband med att patientsäkerhetslagen (2010:659) infördes den 1 januari 2011. Presen- tationen vid besöket gav en god bild av de svårigheter som myndigheten har haft att brottas med för att skapa en effektiv och fungerande organisation omfattande dels den tidigare egna tillsynsverksamheten, dels de verksamheter som övertagits från länsstyrelserna och HSAN. Jag har under verksamhetsåret tagit emot många anmälningar mot Socialstyrelsen avseende långsam hand- läggning, men även rörande svårigheter att komma i kontakt med ansvariga handläggare och att få svar på ställda frågor. Jag har inhämtat yttrande från Socialstyrelsen i några ärenden och i något fall uttryckt förståelse för Social- styrelsens ansträngda arbetssituation, men samtidigt uttalat kritik, i ett ärende allvarlig kritik, mot myndigheten för bristerna i handläggningen.

NPM-enheten har genomfört fyra besök på institutioner inom mina till- synsområden. Under verksamhetsåret har ett av besöken föranlett ett initiativ- ärende.

Socialtjänst

Bland socialtjänstärendena, som efter klagomål mot kriminalvården är den största ärendegruppen hos ämbetet, dominerar ärenden som på ett eller annat sätt rör barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestäm- melser om vård av unga, LVU. Barnärendena har ökat, från 520 under förra verksamhetsåret till ca 580 under detta år. Klagomålen som rör frågor om bistånd har ökat från ca 320 till 370 ärenden. Den procentuellt sett största ökningen, 23 procent, avser klagomål rörande lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Det är dock fortfarande en förhål- landevis liten ärendegrupp, ca 100 klagomål detta år mot ca 80 förra året. Den minsta ärendegruppen, klagomål kopplade till lagstiftningen om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, har minskat ytterligare. Endast ett 25-tal ären-

2 012 /1 3:JO1

den kan hänföras till den gruppen, en minskning med 43 procent från föregå- ende år. Det är vanskligt att uttala sig om orsaken eftersom det är en så mar- ginell ärendegrupp. De som omfattas av lagstiftningen tillhör dock de allra svagaste i samhället, och jag har svårt att tro att det ringa antalet klagomål skulle bero på att de berörda genomgående är helt nöjda med hanteringen av deras ärenden.

Bland de beslut inom gruppen Socialtjänst som redovisas i ämbetsberättel- sen vill jag särskilt lyfta fram följande.

Vid inspektion av socialnämnderna i Västerviks kommun våren 2011, Mora kommun hösten 2011 och Landskrona kommun våren 2012 uppmärk- sammades att vård som gavs med stöd av 3 § LVU i vissa fall inte hade om- prövats i rätt tid. Enligt 13 § tredje stycket LVU ska sådan vård omprövas inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet och därefter fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. Ett beslut om ompröv- ning kan överklagas till domstol.

Jag utredde saken närmare i två initiativärenden, dels mot Västerviks kommun (dnr 2422-2011), dels mot Mora kommun (dnr 5941-2011). I ett beslut den 18 oktober 2011 avseende Västerviks kommun konstaterade jag att vården av en pojke som hade varit omhändertagen med stöd av 3 § LVU sedan januari 2008, och placerad på ett särskilt ungdomshem, inte kom att omprövas förrän jag vid inspektionen i april 2011 hade upplyst nämnden om bristen. Jag konstaterade vidare att underlåtenhet att ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU kan föranleda ansvar för tjänstefel, men jag bedömde att det inte var möjligt att i detta fall utpeka någon eller några enskilda perso- ner som ansvariga för bristerna. Jag nöjde mig därför med att rikta allvarlig kritik mot nämnden. I ett beslut den 22 mars 2012 avseende Mora kommun konstaterade jag att nämnden i fråga om tre omhändertagna ungdomar hade övervägt vården när vården rätteligen skulle ha omprövats. Detta innebar att det i tre olika fall inte hade fattats överklagbara beslut. Även om det föreföll ha varit fråga om förbiseenden rörde det sig om flera misstag, varför jag an- såg att det fanns skäl att se allvarligt på det inträffade.

Vid inspektionen av socialnämnden i Landskrona kommun fann jag att det förelåg stora brister när det gällde nämndens skyldighet att ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU, men även omfattande brister i skyldigheten att regelbundet överväga vård som ges med stöd av 2 § LVU. Tidsfristerna för omprövning överskreds i ett flertal fall med någon eller några månader, men det fanns även exempel på väsentligt längre dröjsmål. När det gällde övervä- gandena gav det besked som förvaltningen lämnade under inspektionen vid handen att det var fråga om en medveten nedprioritering av dessa på grund av handläggarnas arbetsbelastning. Jag har mot den bakgrunden i ett särskilt ärende begärt en redovisning från nämnden beträffande vilka åtgärder nämn- den avser att vidta för att komma till rätta med bristerna.

I fråga om Västervik och Mora var det främst okunskap om reglerna re- spektive bristande noggrannhet som ledde till en felaktig hantering av ärende- na. När det gäller Landskrona förefaller bristerna kunna hänföras till det hårda tryck på socialförvaltningen som jag nämnde inledningsvis, den ansträngda personalsituationen och, måhända, en bristande förståelse från den politiska

2 012 /1 3:JO1

ledningens sida för de villkor som förvaltningen har att arbeta under. Detta är oroande, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom den enskilde även i en fungerande organisation oftast befinner sig i ett underläge gentemot myndigheten och att sådana brister som jag nu har påtalat ytterligare försvårar för den enskilde att ta sin rätt tillvara.

Ärende 6481-2010 rörde frågan om motivering av ett beslut om ekono- miskt bistånd. Kammarrätten hade i en dom i juli 2010 förklarat en kvinna berättigad till bistånd för hela sin boendekostnad för bl.a. perioden januari– april 2009. Efter kammarrättens dom ansökte kvinnan om bistånd för bl.a. hyra för september 2010. Den 23 augusti 2010 betalade socialnämnden ut ett kompletterande bistånd i enlighet med vad domstolen beslutat. Dagen därpå avslog nämnden delvis hennes ansökan avseende hyran för september med motiveringen att hyran inte kunde anses skälig. I ett beslut den 8 februari 2012 konstaterade jag att nämnden givetvis varit formellt bunden av kammar- rättens dom endast vad gällde den tidsperiod som domen omfattade. Eftersom nämnden lät domen vinna laga kraft ansåg jag det emellertid naturligt att, om inga nya omständigheter kommit fram, lägga kammarrättens bedömning till grund för kommande beslut. Nämnden skulle annars lätt kunna misstänkas för att mer eller mindre medvetet tillämpa socialtjänstlagen felaktigt och därige- nom tvinga den biståndssökande att varje gång ett nytt beslut hade fattats överklaga beslutet till domstol för att få sin rätt tillgodosedd. Av nämndens motivering gick det i detta fall inte att utläsa hur beslutet förhöll sig till kam- marrättens dom. Det var därför inte möjligt för kvinnan att förstå varför nämnden gjorde en annan bedömning än den som domstolen hade gjort. Nämnden kritiserades för de uppenbara bristerna i motiveringen av beslutet.

Ärende 714-2011 rörde handläggningen av ett ärende enligt LSS. En per- son som var god man för en kvinna hade hjälpt kvinnan att ansöka om insat- ser enligt LSS. Båda kallades till ett möte med handläggaren i ärendet. Vid mötet informerades kvinnan om att ansökan inte skulle beviljas och hon upp- manades därför att ta tillbaka ansökan, vilket också skedde. Hon informerades inte om att hon kunde få ett formellt avslagsbeslut och att hon hade rätt att överklaga ett sådant beslut. I beslut den 30 november 2011 framhöll jag att det inte finns något hinder mot att den som handlägger ett ärende om en insats informerar den enskilde om förutsättningarna för att insatsen ska beviljas. Förvaltningen måste dock vara mycket försiktig under diskussionen med den enskilde så att denne inte känner sig pressad att återta ansökan eller får upp- fattningen att saken redan är avgjord. Nämnden kritiserades för handlägg- ningen av ärendet.

Hälso- och sjukvård

Klagomålen inom detta område har ökat från 250 föregående verksamhetsår till knappt 300 detta år. Ökningen kan främst hänföras till att klagomålen mot Socialstyrelsen för myndighetens hantering av ärenden inom hälso- och sjuk- vårdsområdet har ökat, både när det gäller tillsynen över hälso- och sjukvår- den och i fråga om myndighetens handläggning av ärenden om utfärdande av bevis avseende olika slags specialistkompetens.

2 012 /1 3:JO1

Av de beslut som ingår i ämbetsberättelsen vill jag särskilt nämna följande. Initiativärendet 6808-2010 rörde en man som hade omhändertagits ome- delbart med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. Mannen hade förts till en psykiatrisk klinik för bedömning och eventu- ell vård. När mannen uppträdde hotfullt och ville lämna sjukhuset skrev klini- ken ut honom trots att verksamhetschefen, enligt 24 § LVM, ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att han kan föras över till ett LVM-hem. I ett beslut den 10 april 2012 uttalade jag att det enligt min mening ankom på verksamhetsche- fen att begära omedelbar polishandräckning och att, om det behövdes, vidta nödvändiga åtgärder för att hindra mannen från att lämna sjukhuset innan polisen kom dit. Jag bedömde därvid att kliniken haft utrymme att agera inom de ramar som nödvärns- och nödrätten medger. Sjukhuset kritiserades för

beslutet att skriva ut mannen under pågående LVM-vård.

I ärendet 4663-2010 var förhållandena så att säga de motsatta. En man hade remitterats till en psykiatrisk akutmottagning för att genomgå en under- sökning för vårdintyg. Mannen uttryckte, både innan han träffat en läkare och omedelbart efter att så hade skett, att han ville lämna mottagningen. Omvård- nadspersonalen nekade honom att göra detta. Jag konstaterade i beslut den 21 februari 2012 att det inte fanns ett vårdintyg när mannen kom till mottagning- en, och eftersom det inte heller hade utfärdats något sådant fanns det inga förutsättningar för att besluta att kvarhålla honom enligt 6 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. Eftersom det, såvitt kun- de utläsas av det ingivna remissvaret, inte heller hade fattats något beslut om omhändertagande för undersökning enligt 4 § andra stycket LPT saknades det laglig grund för att hindra mannen från att lämna mottagningen. Jag kritisera- de därför mottagningen för att så hade skett.

Utbildningsväsendet

Det har inom utbildningsområdet inte skett annat än en marginell minskning av antalet klagomål. Bland besluten i ämbetsberättelsen vill jag lyfta fram följande.

Ärende 5142-2010 rörde en gymnasieskola, som förbjöd ett politiskt partis ungdomsförbund att under en informationsdag i skolan sprida ett flygblad. Beslutet hade motiverats med att budskapet i skriften stod i strid med skolans värdegrund samt att spridningen inte var möjlig av ordningsskäl. Av utred- ningen i ärendet framgick att skolan förhandsgranskat de skrifter som de deltagande partierna avsåg att sprida under informationsdagen. Jag bedömde i beslut den 3 maj 2012 att skolans agerande stod i strid med objektivitetsprin- cipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Skolan kritiserades såväl för beslutet att förbjuda spridningen av flygbladet som för rutinen att förhandsgranska mate- rial.

I ärende 977-2010 behandlades frågan om det är tillåtet för en student att återkalla en inlämnad tentamen. Av utredningen i ärendet framgick att vissa universitet tillät detta medan andra inte gjorde det. Jag konstaterade i beslut den 30 november 2011 att det inte finns några författningsregler på området.

2 012 /1 3:JO1

Jag ansåg att det inte är acceptabelt att frågan om huruvida återkallelse är tillåten eller inte är avhängig av var studierna bedrivs utan menade att samma regler bör gälla för alla. Enligt min uppfattning borde frågan regleras i hög- skoleförordningen varför jag, utan eget ställningstagande i sakfrågan, över- lämnade en kopia av beslutet till Utbildningsdepartementet.

Ärende 1098-2010 rörde tillämpningen av språklagen (2009:600), närmare bestämt frågan om huruvida det är tillåtet att kräva att ansökningar om an- ställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Jag uttryckte i ett beslut den 31 augusti 2011 förståelse för att det, med hänsyn till den ökade interna- tionalisering som skett av den svenska högskoleutbildningen, i många fall kunde finnas stora fördelar med att en sökande skriver sin ansökan på engels- ka. Att uppställa krav på att så ska ske är emellertid inte tillåtet enligt språk- lagen. Jag var därför kritisk till att det förekom att svenska universitet angav att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Eftersom det i förarbetena till språklagen angetts att regeringen överväger ändringar i bl.a. högskoleförordningen för att förtydliga möjligheten att an- vända andra språk än svenska inom forskning och högre utbildning översände jag en kopia av beslutet till Utbildningsdepartementet och Kulturdepartemen- tet.

3.4 JO Hans-Gunnar Axberger (ansvarsområde 4)

Allmänt

Ansvarsområde 4 omfattar dels en byrå med polis-, åklagar- och tullärenden, dels en allmän förvaltningsrättslig byrå med bl.a. utlännings- och arbetsmarknadsären- den samt vissa frågor som rör Regerings- kansliet och kommunal verksamhet.

Prövningen av klagomål från enskilda har fortsatt prioriterats. Totalt har 1 679 ärenden avgjorts under året; 133 fanns i balans vid dess slut. Med undantag för en mer omfattande utredning är inget av dessa ärenden mer än ett år gammalt.

Inspektioner har företagits vid Migrationsverkets asylprövningsenhet i Boden och Arbetsförmedlingens kontor i Karlstad. Därutöver har NPM-enheten anlitats för inspektioner hos polismyndigheterna i Värmland, Västerbotten, Uppsala, Västra Götaland, Stockholm, Västmanland, Norrbotten, Halland och Gävleborg.

31 beslut redovisas i ämbetsberättelsen. I det följande beskrivs vad dessa i stora drag handlar om.

2 012 /1 3:JO1

Polis- och åklagarväsendena m.m.

Merparten av de redovisade besluten gäller polis- och åklagarväsendena. Från JO:s synpunkt är de anmälningar som görs på detta område – jämte utlän- ningsärendena, se nedan – generellt sett av allvarligare slag än de som görs på avdelningens andra områden; vi skulle utan vidare kunna vara fullt sysselsatta enbart med dessa ärenden. Det innebär att en hel del anmälningar särskilt rörande polisen måste skrivas av trots att de i och för sig skulle kunna motive- ra viss utredning.

Okonventionella spaningsmetoder

Svensk polis har under några år praktiserat – närmast experimenterat med – en avancerad ”under cover”-verksamhet, som går ut på att polismän med hjälp av konstruerade identiteter infiltrerar civila miljöer i syfte att utreda brott. Infiltrationerna kan pågå under mycket lång tid. Det finns inget uttalat lagstöd för dessa arbetsmetoder, och de kan innehålla för rättskänslan utma- nande inslag. Ett sådant fall utreddes under året. Det gällde en i Gävle anlagd brand, som hade åstadkommit mycket stora materiella skador. Den vanliga brottsutredningen körde fast, i stället inleddes en infiltration riktad mot en person som misstänktes vara gärningsman. Infiltrationen trängde djupt in i den misstänktes enskilda liv och pågick under cirka ett års tid. Den var dock professionellt utförd och ledde till att brottet klarades upp. Slutsatsen av min granskning var att förfarandet innebar att den infiltrerades rättigheter som misstänkt avsiktligt hade kringgåtts och att de samlade åtgärderna utgjorde ett ingrepp i rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i Europakonventio- nen (s. 62, dnr 731-2010, Användning av okonventionella utredningsmetoder för att förmå en brottsmisstänkt att lämna uppgifter om egen brottslighet). Polisen synes tills vidare, redan före denna granskning, ha avbrutit arbetet med metoder av detta slag. Om de ska förekomma fortsättningsvis krävs i alla händelser att de stöds på rättssäker lagstiftning som klargör vad som gäller.

Polisens utredningsmetoder granskades även i ett ärende som gällde ett s.k. cold case – utredning av ett gammalt ouppklarat brott. Anmälaren ansåg att en telefonavlyssning hade samordnats med en annan utredningsåtgärd på ett sätt som liknade en s.k. bevisprovokation. Jag ansåg dock inte att förfarandet var otillåtet. Däremot borde det ha redovisats öppet i förundersökningen, vilket inte skett, se s. 88, dnr 2874-2011.

Åtgärder av de slag som granskades i dessa bägge ärenden har under året utretts av Polismetodutredningen. JO:s remissvar redovisas på s. 82, dnr 1610-2011.

Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare

En övergripande iakttagelse som kan göras är att den brottsutredande verk- samhetens uppdelning mellan polis och åklagare leder till bristande effektivi- tet och även till att det inte sällan är svårt att klara ut vem som bör hållas ansvarig för uppkomna fel och brister. Jag har i några beslut sökt tydliggöra vem som har ansvar för vad. I ett sådant ärende riktade jag allvarlig kritik mot

2 012 /1 3:JO1

Polismyndigheten i Skåne, som inte hade verkställt en åklagares utredningsdi- rektiv, vilket fick till följd att bevismaterial i en våldtäktsutredning förstördes, något som fick stora konsekvenser för målsäganden (s. 94, dnr 4217-2010). Ett annat ärende där målsäganden led skada gällde Polismyndigheten i Västra Götaland, som utredde en brottsmisstanke så långsamt att brottet hann pre- skriberas innan utredningen slutförts (s. 98, dnr 3148-2011), detta trots upp- repade påminnelser från åklagaren. Frågor om förhållandet mellan åklagaren som förundersökningsledare och polisen som brottsutredande myndighet behandlas även i JO:s remissvar över Förundersökningsutredningens betän- kande (s. 101, dnr 3275-2011).

Samma typ av frågeställningar aktualiserades i en omfattande granskning av hur unga brottsmisstänktas rätt till försvarare hanterats i en utredning om förtal och övergrepp i rättssak (s. 106, dnr 4608-2010, Kritik mot en åklagare, som var ansvarig för att en underårig misstänkt hördes utan biträde av för- svarare, samt mot en polismyndighet och en förhörsledare, för felaktigheter i samband med förhören. Rättvis rättegång?).

Det tydligaste exemplet på ett illa fungerande samspel mellan polis och åklagare gällde en kvinna som mördats av sin före detta man, sedan hon kväl- len dessförinnan vänt sig till polisen med anledning av att han hotat henne och deras gemensamma barn (s. 131, dnr 1703-2011). Polismyndigheten i Jönköping kritiserades för att inte ha skaffat sig ett bättre underlag för sin bedömning av allvaret i hotet och en jouråklagare för sitt passiva sätt att leda utredningen sedan hon inträtt som förundersökningsledare. De brottsutredan- de myndigheternas ovilja att ta på sig något som helst ansvar för den på flera sätt sällsynt tragiska händelsen var nedslående.

Enskildas rättigheter i samband med brottsutredningar

Tull och polis genomförde våren 2011 en razzia mot flygresenärer från Asien för att söka efter barnpornografi. En journalist anmälde att han i det samman- hanget fått datorer omhändertagna och undersökta utan att han fått närvara. I datorerna fanns känsligt material som omfattades av källskydd. Tullverket kritiserades för sitt sätt att genomföra insatsen (s. 169, dnr 1724-2011). Lag- stiftningen medger att datorer m.m. som hör till en resandes bagage undersöks till kontrollerande av att de inte innehåller barnpornografi. Men vid en sådan kontroll har den berörde en principiell rätt att närvara. Om det material som granskas kan antas innehålla sådant som tullen inte har rätt att ta del av, ex- empelvis sådant som omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om käll- skydd, är denna rätt i det närmaste ovillkorlig.

Enskildas rättigheter i samband med att de misstänks för brott berörs även i ett flertal andra beslut: s. 124, dnr 3551-2011 (en anhållen person hindrades från att samtala ostört med en offentlig försvarare), s. 140, dnr 2726-2010 (en person hämtades till förhör utan att det fanns lagstöd för detta), s. 144, dnr 5834-2010 (felaktig husrannsakan i en dopningsmisstänkts bostad), s. 150, dnr 697-2011 (skriftliga frågor i stället för förhör i en brottsutredning), s. 163, dnr 3541-2011 (en häktad bereddes inte möjlighet att kontakta sin mor) och s. 165, dnr 3682-2011 (utebliven underrättelse till en anhållens närstående).

2 012 /1 3:JO1

Övrigt

Hur personer som är kraftigt berusade bör tas om hand är en återkommande tvistefråga. Det är inte alltid lätt att avgöra vilket slags vård en person som ter sig berusad är i behov av. Det har förekommit allvarliga incidenter, även dödsfall, på grund av felbedömningar. Det beslut som återges på s. 158 (dnr 5244-2011) gällde en till synes berusad kvinna som omhändertogs av polis. Det framgick att hon led av insulinbehandlad diabetes. Trots detta företogs ingen närmare kontroll av hennes tillstånd. Polismyndigheten i Stockholms län kritiserades för detta. Polismyndighetens ledning erinrades om att den har ett rättsligt ansvar för att tjänstgörande personal har rätt kompetens och för de rutiner som tillämpas.

En annan återkommande fråga är i vad mån polisen kan skydda uppgifts- lämnares identitet. En person som hade lämnat tips till polisen ville vara ano- nym. Trots detta blev han sedermera tvungen att vittna. Det gick i och för sig inte att klarlägga vad han utlovats. Klart stod dock att polisen på sin webb- plats reservationslöst erbjöd tipslämnare anonymitetsskydd. Beskrivningen var missvisande, eftersom det inte är rättsligt möjligt att garantera uppgifts- lämnares anonymitet. Polisen kritiserades för detta (s. 154, dnr 1238-2011).

Till de grannlaga uppgifterna inom polisens verksamhet hör även hur sig- nalementsuppgifter bör utformas. Det bör i vart fall inte ske på det sätt som förekom i det ärende som refereras på s. 156 (dnr 3210-2011). Polisen hade där distribuerat ett ”varningsutskick” inom ett brottsförebyggande projekt. Personer av vissa nationaliteter utpekades som misstänkta för brott. Jag erin- rade om att uttalanden från myndigheter måste göras med respekt för alla människors lika värde samt att polisen ska uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Formuleringarna i detta utskick, som var generalise- rande och svepande, gav ett fördomsfullt intryck.

Ett under året uppmärksammat rättsfall gällde Högsta domstolens prövning i ett mål om s.k. mangateckningar som innehöll barnpornografi. I ett ärende hos JO prövades om åklagaren i det målet hade förfarit oriktigt när hon i det förundersökningsprotokoll som gavs in till rätten, där det delvis blev offent- ligt, inkluderade förhör som gällde även andra brottsmisstankar (grov våldtäkt mot barn). Även om det måste anses klart otillfredsställande att en del av de uppgifter som ingick i materialet kunde bli offentliga ansåg jag inte att det fanns grund för kritik mot åklagaren, eftersom förhören var av betydelse även för bedömningen av åtalet för barnpornografi (s. 126, dnr 2773-2010).

”Quick-ärendet”, än mer uppmärksammat, föranledde en anmälan till JO från den åklagare som drivit de ursprungliga målen. Han kritiserade de kolle- gor som ansvarat för åklagarhandläggningen av resningsärendena för att de – förenklat uttryckt – lagt sig platt utan att i tillräcklig utsträckning försvara de fällande domarna. Utöver en granskning av de aktuella resningsärendena föranledde anmälan inte någon utredning. I beslutet konstateras att en mer allmän utvärdering av de rättsliga förfarandena gentemot Thomas Quick/Sture Bergwall i och för sig ter sig angelägen. Den för JO centrala uppgiften är emellertid att övervaka att enskildas grundläggande fri- och rättigheter re- spekteras. Huruvida en åklagare tenderar att se alltför positivt på en mord-

2 012 /1 3:JO1

dömd persons begäran om ny prövning är något som det är mindre angeläget för JO att granska. I beslutet framhålls även att det är rätten, inte åklagaren, som är ansvarig för bedömningen av en resningsansökan (se s. 129, dnr 4356- 2011).

Offentlighet och sekretess

Att upprätthålla offentlighetsprincipen är som bekant en för JO viktig uppgift. Några ärenden rörande detta finns med i ämbetsberättelsen. Ett av dem gällde en kommun som anlitat ett konsultföretag för personalrekrytering (s. 464, dnr 6168-2010). Kommunen och kommunstyrelsens ordförande kritiserades för att handlingar som förvarades hos konsultföretaget inte behandlats som all- männa handlingar. Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdomstolen, har lagt fast de principer som ska gälla i ärenden av detta slag. Eftersom det finns tendenser till att rekryteringsärenden läggs ut på konsulter just i syfte att kringgå offentlighetsprincipen bör dessa principer tillämpas strängt.

Två granskningsärenden har gällt tjänstemän med särskilt ansvar för in- formationsfrågor som lämnat felaktiga uppgifter till journalister. I det ena fallet var det en presstalesman vid Stockholmspolisen (s. 467, dnr 2497- 2011), i det andra Arbetsförmedlingens presstab (s. 469, dnr 2951-2011). I bägge fallen blev journalisterna utan information de hade rätt att få tillgång till. Att lämna ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är allvarligt, inte minst om det lämnas av någon som har till uppgift att för myndighetens räkning besvara just sådana frågor.

Ett tämligen särpräglat ärende gällde en chefsjurist vid polisen i Västra Götaland som anmäldes för ett slags domstolstrots. Hon hade enligt anmäla- ren inte rättat sig efter det att kammarrätten överprövat hennes beslut om att inte lämna ut handlingar. Anmälan överlämnades till åklagare som inledde en förundersökning. Efter viss utredning, bl.a. förhör med chefsjuristen, lades förundersökningen ned. Därefter gjordes en bedömning även hos JO. Den resulterade i att saken fick bero med den granskning som chefsjuristen redan hade fått genomgå, se vidare s. 471, dnr 685-2012.

Utlänningsärenden

De anmälningar JO mottar i utlänningsärenden gäller sådant som det från JO:s synpunkt finns skäl att ägna stor uppmärksamhet åt, eftersom de beslut som fattas ofta får mycket ingripande konsekvenser för dem som berörs. Ut- länningslagstiftningen är därför ett viktigt granskningsområde, där vi lägger ned åtskilligt arbete på att så långt våra resurser räcker förvissa oss om att myndigheterna handlar i enlighet med de regler som gäller. Ett av de ärenden som utreddes under året gällde en asylsökande som enligt beslut av Migra- tionsverket skulle utvisas till Iran. Polismyndigheten i Gävleborgs län sände honom i stället – på eget bevåg – till Irak. Genom sitt självsvåldiga agerande satte polismyndigheten rättssäkerheten i asylprocessen ur spel. Den kritik som riktades mot myndigheten var därför av allvarligt slag, se s. 263, dnr 6051- 2010.

2 012 /1 3:JO1

I utlänningsärenden behöver domstolar och myndigheter ibland hjälp av utrikesförvaltningen med att kontrollera sådant som åberopas av asylsökande. I ett sådant fall bad en migrationsdomstol en ambassad om hjälp med att be- döma om vissa handlingar var äkta (s. 265, dnr 258-2011). Den asylsökande, som anmält saken till JO, hävdade att kontrollen medfört att uppgifter om honom röjts för myndigheterna i det land han var på flykt från, vilket orsakat stor skada. Utrikesdepartementet kunde inte närmare visa hur kontrollen gått till. Det gick därmed inte att utesluta att anmälarens uppgifter var riktiga. I beslutet framhålls att kontroller av detta slag måste utföras med stor försiktig- het och med beaktande av vilka risker de kan medföra för den enskilde.

Kommunala frågor

På Grästorps kommuns webbplats publicerades efter valet 2010 en text om en manifestation som var riktad mot att ett nytt parti, Svenskarnas parti, hade valts in i kommunfullmäktige. Publiceringen var beslutad av kommunchefen. För kommunal verksamhet gäller regeringsformens grundläggande bestäm- melse om att det allmänna ska iaktta saklighet och opartiskhet. Detta hindrar i och för sig inte att en kommuns webbplats kan innehålla debattinlägg och andra opinionsyttringar, under förutsättning att den som helhet uppfyller kra- ven på saklighet och opartiskhet. Det kan exempelvis ordnas så att någon del av webbplatsen upplåts för opinionsyttringar av olika slag i enlighet med klart fastställda regler som tillämpas lika för alla. I detta fall rörde det sig om ett politiskt upprop från företrädare för ett antal av de i kommunfullmäktige representerade partierna, med udden riktad mot ett annat i kommunfullmäkti- ge representerat parti. Kommunen själv framstod som avsändare. En sådan användning av kommunens webbplats står i strid med kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Kommunchefen och Kommunstyrelsen i Gräs- torps kommun kritiserades därför, se s. 485, dnr 6219-2010.

Valnämnden i Stockholms stad beslutade inför valet 2010 att Stockholms central skulle användas som röstningslokal. Flera partier hade samtidigt bokat in partipolitiska aktiviteter i anslutning till röstmottagningsstället. Av valla- gen framgår dock att det inte på detta sätt får förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val. Valnämnden kritiserades. Med hänsyn till att nämnden beslöt att genomföra röstningen trots kännedom om att politiska aktiviteter skulle förekomma invid röstnings- lokalen var kritiken av allvarligt slag, se s. 487, dnr 5409-2010.

I ett annat beslut rörande valet 2010 kritiserades Valnämnden i Eskilstuna kommun, se s. 490, dnr 5161-2010. Beslutet anknyter till den granskning som gjordes i JO 2010/11 s. 284. Se även följande beslut på www.jo.se: 5127- 2010, 5260-2010 och 5668-2010.

Stockholms stad genomförde en omfattande klassificering av stadens be- byggelse, innefattande ”k-märkning” av byggnader som bedömdes värdefulla. En person boende i Norra Ängby anmälde att hans hus klassificerats på detta sätt utan att han fått göra sin röst hörd och att beslutet fick stora ekonomiska konsekvenser för honom genom att det begränsade hans möjligheter att bygga till m.m. Jag kunde konstatera att förslag om införande av kommunal kultur-

2 012 /1 3:JO1

minnesmärkning avvisats i lagstiftningssammanhang. Icke författningsregle- rad kulturminnesmärkning av enskilda byggnader som i praktiken innebär bygglovsrestriktioner bör då inte heller förekomma. Stadens kulturnämnd, som ansvarade för projektet, kritiserades därför, se s. 398, dnr 5716-2010.

Arbetsmarknadsärenden

En arbetslöshetskassa tillämpade en praxis som innebar att den som tillerkänts arbetslöshetsersättning men inte gav in en s.k. årsanmälan fick sina utbetal- ningar stoppade. Denna praxis saknade stöd i lag, något som krävs för att avbryta en pågående ersättningsperiod. Kassan kritiserades för detta, liksom för att den under drygt två månaders tid underlåtit att fatta ett formligt beslut i det aktuella ärendet, se s. 245, dnr 2367-2011.

2 012 /1 3:JO1

4 Bilagor

Bilaga 1 innehåller ärendestatistiken för verksamhetsåret.

Bilaga 2 innehåller en förteckning över besvarade lagstiftningsremisser. Bilaga 3 innefattar redovisning av dels framställningar och överlämnande av

beslut till riksdagen respektive regeringen, dels åtal, anmälningar för vidtagande av disciplinär åtgärd samt överlämnande av ärenden till annan myndighet.

I bilaga 4 redovisas inspektioner och myndighetsbesök, samråd med riks- dagens konstitutionsutskott samt justitieombudsmännens och vissa tjänste- mäns deltagande i konferenser, seminarier och utbildningsverksamhet m.m. inom Sverige.

Bilaga 5 innehåller en redovisning av JO:s internationella samarbete. Instruktionen i aktuell lydelse den 30 juni 2012 finns intagen som bilaga 6. Arbetsordningen i aktuell lydelse den 30 juni 2012 finns intagen som bila-

ga 7.

En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret finns i bilaga 8.

Bilaga 9 innehåller sakregister.

Bilaga 10 innehåller en engelskspråkig sammanfattning.

Stockholm i november 2012

Elisabet Fura

Cecilia Nordenfelt

Hans-Gunnar Axberger

Lilian Wiklund

Lars Lindström

Hans Ragnemalm

/ Agneta Lundgren

2 012 /1 3:JO1

Allmänna domstolar m.m.

Kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m.

(Dnr 222-2011)

Anmälan

G.B. begärde i en anmälan jämte komplettering att JO skulle granska Social- nämndens i Ronneby kommun och Blekinge tingsrätts m.fl. handläggning med anledning av en vårdnadstvist.

Klagomålen såvitt avser domstolen är föremål för mitt ställningstagande i detta ärende. G.B:s klagomål i övrigt, bl.a. mot socialnämnden, har varit fö- remål för ställningstagande av JO Wiklund (JO:s ärende 6882-2010).

När det gäller klagomålen mot domstolen uppgav G.B. i huvudsak följan- de.

H.N. var part i ett mål om vårdnad m.m. rörande sonen M. Några dagar före huvudförhandlingen i målet ringde rådmannen Lise-Lotte Bäckström upp H.N:s ombud och meddelade att H.N. inte skulle få träffa sin son påföljande måndag som avtalat. Lise-Lotte Bäckström uppmanade H.N. att ringa till sin son och säga att de inte kunde träffas samt att han som förklaring till detta skulle säga att ”pappa har mycket att göra och hinner inte träffa dig på mån- dag”. Därefter sade Lise-Lotte Bäckström att ”om inte H.N. samarbetar och gör som hon sagt så kommer det att vara till nackdel för H.N. i målet nästa vecka”.

Utredning

Journalanteckningar från Ronneby kommun tillfördes akten. Vidare inhämta- des handlingar i Blekinge tingsrätts mål T 731-10, bl.a. dom den 22 december 2010, protokoll från muntlig förberedelse den 21 oktober 2010 och dagboks- blad. Följande kom fram.

H.N. var svarande i ett mål om vårdnad m.m. rörande parternas son M. Genom ett interimistiskt beslut den 21 oktober 2010 beslutade tingsrätten att M. skulle ha rätt till umgänge med H.N. med bistånd av personal från social- tjänstens öppenvård varje måndag efter skolans slut fram till kl. 16. Huvud- förhandling skulle hållas i målet med början den 30 november.

En sektionschef vid socialförvaltningen beslutade den 23 november 2010 att ställa in öppenvårdsarbetet hos H.N., vilket en familjerättssekreterare un- derrättade tingsrätten om vid ett telefonsamtal med Lise-Lotte Bäckström den 26 november. Familjerättssekreteraren upprättade med anledning av telefon- samtalet följande journalanteckning. ”Med anledning av att sektionschef M.B., öppenvården har beslutat att ställa in öppenvårdsarbetet hos H.N. den 23/11 ringer ut upp Bäckström. Bäckström tar kontakt med H:s ombud M.B. som senare ringer upp ut. M.B. kommer att föreslå H.N. att han avstår um-

2 012 /1 3:JO1

gänget på måndag. Liselotte Bäckström bekräftar senare under em att H.N. gör så.”

Huvudförhandling hölls i målet den 30 november till den 1 december 2010. Dom meddelades den 22 december.

Muntliga upplysningar inhämtades från Lise-Lotte Bäckström enligt följande.

Hon kommer väl ihåg det aktuella målet och minns även att det varit kontak- ter mellan henne, familjerätten, svarandeombudet och svaranden inför det umgänge som skulle ske mellan barnet och svaranden på måndagen den 29 november 2010.

Hon blev uppringd av familjerätten som meddelade att deras chef hade be- slutat att ställa in öppenvårdsarbetet med den aktuella pappan och att det således inte kunde ske något umgänge med kontaktperson enligt tingsrättens beslut. Som hon uppfattade det hade pappan vid tidigare umgängestillfällen uppträtt på ett sätt som gjorde att det både av arbetsmiljöskäl och med hänsyn till barnet inte var lämpligt med fortsatt umgänge. Familjerätten ville därför att tingsrätten skulle fatta beslut om att det inte skulle vara något umgänge. Lise-Lotte Bäckström tyckte att det skulle vara olyckligt om rätten skulle behöva pröva frågan om umgänge igen så nära inpå huvudförhandlingen, som skulle börja dagen efter det aktuella umgängestillfället. Hon föreslog därför att hon skulle kontakta pappans ombud och höra om de inte kunde hitta en samförståndslösning bestående i att pappan avstod umgänge den 29 novem- ber. Vid kontakten med pappans ombud nämnde hon att avstående kunde ses som ett tillfälle för pappan att visa att han hade förmåga att samarbeta i frågor som rörde barnet. Hon fick besked från pappans ombud att han skulle avstå umgänget.

Pappan ringde sedan Lise-Lotte Bäckström på måndagen och uppgav att barnets mamma hade sagt att han fick träffa barnet. Hon meddelade honom att tingsrättens interimistiska beslut om umgänge med kontaktperson alltjämt gällde och att tingsrätten inte hade för avsikt att fatta nytt beslut i umgänges- frågan före huvudförhandlingen.

Hon har inte sagt till pappans ombud att pappan kunde säga till barnet ”att pappa har mycket att göra och inte hinner träffa dig på måndag” och inte heller sagt att om inte pappan ”samarbetar och gör som hon sagt så kommer det att vara till nackdel för honom i målet nästa vecka”.

Hon anser i efterhand att hon borde ha dokumenterat kontakterna ovan ge- nom anteckningar i dagboken. Hon har inte haft någon avsikt att undanhålla informationen för någon.

Ärendet remitterades till tingsrätten som bereddes tillfälle att komplettera de upplysningar som Lise-Lotte Bäckström lämnat rörande sina kontakter med socialtjänsten och parterna eller deras ombud. Tingsrätten anmodades vidare att redovisa sin bedömning av hur Lise-Lotte Bäckström handlagt den fråga som uppkom genom att socialtjänsten underrättade tingsrätten om att öppen- vårdsarbetet hade avslutats.

Tingsrätten (lagmannen Pia Johansson) kom in med ett remissvar till vilket fogades ett yttrande av Lise-Lotte Bäckström.

Lise-Lotte Bäckström lämnade följande förtydligande till de uppgifter som lämnats muntligen.

För att undvika att någon incident skulle inträffa med M. efter skolan tog jag kontakt med jur.kand. M.B. och förklarade situationen. Hon tog kontakt med sin huvudman och återkom att H.N. var införstådd med att det inte skulle bli något umgänge den 29 november, men att han ville att M. skulle få ringa till

2 012 /1 3:JO1

honom på lördagen för att han själv skulle få möjlighet att förklara för sin son varför det inte kunde bli något umgänge.

Pia Johansson svarade bl.a. följande.

Inledningsvis vill jag som domstolschef och domare beklaga att det upplevs att domstolen inte beaktar allas likhet inför lagen eller iakttar saklighet och opartiskhet. Jag ber därför om ursäkt.

Vid kontakter med socialtjänst och parter eller deras ombud är det viktigt och ett krav att dessa dokumenteras i minnesanteckningar, tjänsteanteckning- ar eller i vårt verksamhetsstöd Veras händelser. Anledningen till kontakten, vad som förekom vid kontakten samt om något handläggningsbeslut medde- lats bör antecknas. Vidare bör anteckningarna eller uppgifter kommuniceras med motparten. Allt för att möjliggöra insyn och ge motparten en möjlighet att reagera om något upplevs felaktigt eller för att komplettera med sin in- ställning och underlag för den. Kommunikation med part bör ske med uppgi- vet behörigt ombud. För det fall part av något skäl delgetts eller kontaktats eller själv inkommit med uppgifter bör behörigt ombud genast underrättas.

Frågor om vårdnad, boende och umgänge som handläggs i domstol är in- dispositiva mål. Tingsrätten har en skyldighet att utreda sakförhållandena.

I samband med en muntlig förberedelse den 21 oktober 2010 förordnade tingsrätten interimistiskt att M. ägde rätt till umgänge med H.N. med bistånd från personal från socialtjänsten öppenvård varje måndag efter skolans slut fram till klockan 16.00. Tingsrätten beslöt vidare att huvudförhandling skulle äga rum den 30 november med fortsättning den 1 december 2010.

Den 1 augusti 2010 infördes en bestämmelse i föräldrabalken om umgäng- esstöd. Där sägs att när rätten beslutar om umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med får rätten, om barnet har behov av det, beslu- ta att en person som utses av socialnämnden ska medverka vid umgänget (umgängesstöd). Ett sådant beslut ska gälla för en viss tid. Vidare ska social- nämnden efter rättens beslut om umgängesstöd utse en viss person att med- verka vid umgänget. Socialnämnden har således en skyldighet att utse viss person att medverka vid umgänge sedan domstolen fattat beslut om umgäng- esstöd, se prop. 2009/10:192.

Det är mot denna bakgrund underrättelsen från socialtjänsten om att öp- penvårdsarbetet med H.N. ställts in får ses. Rådmannen Lise-Lotte Bäckström fick således information att förutsättningarna för hennes interimistiska för- ordnande inte längre fanns. Denna information skulle ha dokumenterats.

Tingsrätten borde på befintligt underlag ha omprövat sitt interimistiska be- slut. Sedan borde parterna beretts tillfälle yttra sig över uppkommen situation inom viss begränsad tid för att tingsrätten därefter skulle ompröva det senaste interimistiska förordnandet. Tingsrätten kunde också omedelbart berett par- terna tillfälle yttra sig över uppkommen situation inom viss begränsad tid för att först därefter ompröva sitt beslut den 21 oktober 2010.

Rådmannen Lise-Lotte Bäckström hanterade den uppkomna situationen praktiskt genom att kontakta H.N:s ombud. Det går inte att klarlägga vad som sades eller meddelades vid den kontakten. Det borde förts anteckningar om samtalet och dessa borde ha kommunicerats med motparten.

Vid H.N:s kontakt med rådmannen Lise-Lotte Bäckström på måndagen den 29 november 2010 gällde tingsrättens interimistiska förordnande, dvs. att M. ägde rätt till umgänge med H.N. med bistånd från personal från social- tjänsten öppenvård efter skolans slut fram till klockan 16.00. Även detta sam- tal borde ha dokumenterats. H.N:s ombud skulle ha underrättats om vad som avhandlades vid kontakten. Motparten skulle också ha fått del av uppgifterna.

G.B. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret och uppgav bl.a. att Lise- Lotte Bäckström genom sina kontakter inte hade varit neutral utan hade tagit ställning mot H.N.

2 012 /1 3:JO1

I ett beslut den 23 mars 2011 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska en domstol i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller ett annat handlande från en domstol. Även hur domstolens agerande uppfattats är av betydelse. Man talar ibland om en subjektiv och en objektiv sida av grundlagsbestämmelsen. Det subjek- tiva är hur domstolen själv anser sig ha agerat medan det objektiva är hur domstolens agerande kan uppfattas utifrån (se Bull och Sterzel, Regerings- formen – en kommentar, 2010, s. 59).

Enligt 6 kap. 20 § första stycket föräldrabalken (FB) får rätten i ett pågå- ende vårdnadsmål, om det behövs, besluta om vårdnad, boende eller umgänge för tiden till dess att frågan har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat ett avtal om frågan och avta- let har godkänts av socialnämnden. Ett sådant beslut benämns ett interimis- tiskt beslut. Innan ett interimistiskt beslut meddelas ska motparten få tillfälle att yttra sig (6 kap. 20 § andra stycket FB).

När rätten beslutar om umgänge med en förälder som barnet inte bor till- sammans med får rätten enligt 6 kap. 15 c § första stycket FB besluta att en person som utses av socialnämnden ska medverka vid umgänget (umgänges- stöd). Av tredje och fjärde styckena i bestämmelsen framgår att socialnämn- den efter rättens beslut om umgängesstöd ska utse en viss person att medver- ka vid umgänget samt att nämnden ska följa upp hur umgänget fungerar och verka för att stödet inte består längre än nödvändigt.

Ett beslut om umgängesstöd är en del av umgängesbeslutet. Det innebär att det för verkställighet av umgängesbeslutet är nödvändigt att personen som är utsedd av socialnämnden medverkar (prop. 2009/10:192 s. 29).

Av 5 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol framgår att det under handläggningen av ett mål eller ärende fortlöpande ska registreras vilka handlingar som kommer in till domstolen, vilka åtgärder som domstolen utför i målet eller ärendet och vad som i övrigt förekommer i detta eller i samband med överklagande av ett meddelat avgörande.

Bedömning

Jag vill inledningsvis nämna att tingsrättens dom och beslut i sak inte föranle- der något uttalande från min sida. Min granskning har i stället avsett tingsrät- tens handläggning med anledning av att familjerätten meddelade att öppen- vårdsarbetet ställts in och att det inte var lämpligt med fortsatt umgänge.

Tingsrätten beslutade i oktober 2010 att umgänget mellan barnet M. och H.N. skulle äga rum ”med bistånd från personal från socialtjänstens öppen- vård”. Detta beslut får anses utgöra ett beslut enligt 6 kap. 15 c § FB om att en person som utses av socialnämnden ska medverka vid umgänget.

Fredagen före det umgängestillfälle som skulle äga rum måndagen den 29 november kontaktades den ansvariga domaren Lise-Lotte Bäckström av fa-

2 012 /1 3:JO1

miljerätten som hade beslutat att ställa in öppenvårdsarbetet. Lise-Lotte Bäck- ström har uppgett att familjerätten ville att tingsrätten skulle fatta beslut om att det inte skulle vara något umgänge. Eftersom huvudförhandlingen skulle påbörjas den 30 november föreslog hon i stället att hon skulle kontakta H.N:s ombud för att höra om de kunde nå en samförståndslösning bestående i att pappan avstod umgänge den 29 november. En sådan kontakt ägde också rum och H.N:s ombud meddelade efter kontakt med sin klient att denne skulle avstå från umgänget. Inte någon av dessa kontakter har dokumenterats i må- let.

Jag vill först instämma i vad tingsrätten angett om vikten av att domstolen dokumenterar muntliga kontakter med socialtjänsten (familjerätten), parter eller ombud. Jag noterar även att Lise-Lotte Bäckström uppgett att hon borde ha dokumenterat de samtal hon hade.

När det sedan gäller familjerättens besked till domstolen kan jag konstatera att avsikten synes ha varit att underrätta tingsrätten om den uppkomna situa- tionen samt att få tingsrätten att agera. Vilka närmare omständigheter som låg bakom familjerättens ställningstagande har emellertid inte framkommit.

Med anledning av familjerättens besked tog Lise-Lotte Bäckström kontakt med H.N:s ombud. Lise-Lotte Bäckström har uppgett att detta gjordes i syfte att försöka få till stånd en samförståndslösning bestående i att H.N. skulle avstå från umgänge den aktuella dagen. Det går inte att i efterhand utreda exakt vad som sades vid telefonsamtalet. Lise-Lotte Bäckström har emellertid uppgett att hon sade till H.N:s ombud att ett avstående kunde ses som ett tillfälle för H.N. att visa att han hade förmåga att samarbeta i frågor som rörde barnet.

En domare får aldrig uppträda så att hans eller hennes opartiskhet kan sät- tas i fråga. I det ligger att domaren måste vara varsam med vad han eller hon säger och skriver. Domaren måste också agera öppet och på samma sätt i förhållande till båda parter. Jag har förståelse för att Lise-Lotte Bäckström i den uppkomna situationen kände ett behov av att handla snabbt, inte minst av hänsyn till barnets bästa. Lämpligheten av att en domare – dagarna före en huvudförhandling i saken – tar kontakt med ombudet med det syfte som Lise- Lotte Bäckström uppgett kan emellertid ifrågasättas. En sådan kontakt kan innebära en risk för att parten upplever sig utsatt för en press från domstolens sida att handla på ett visst sätt för att kunna ha utsikt att vinna framgång i rättegången. Lise-Lotte Bäckströms uttalande vid samtalet att ett avstående kunde ses som ett tillfälle för H.N. att visa att han hade förmåga att samarbeta i frågor som rörde barnet skulle även kunna tolkas som att Lise-Lotte Bäck- ström gav H.N. råd om hur han skulle förhålla sig för att nå framgång vid den kommande huvudförhandlingen. Även av det skälet måste Lise-Lotte Bäck- ströms agerande ifrågasättas.

Samtalet kan således uppfattas som att Lise-Lotte Bäckström inte var opar- tisk. Hon har alltså inte fullt ut efterlevt kravet i 1 kap. 9 § regeringsformen att en domstol ska iaktta opartiskhet i sin verksamhet. Som jag tidigare varit inne på har hon också brustit vad gäller dokumentation. Hon förtjänar därför kritik.

2 012 /1 3:JO1

Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m.

(Dnr 511-2011)

Anmälan

M.J. framförde i en anmälan klagomål mot rådmannen Nils Hedström vid Attunda tingsrätt och uppgav att han inte hade agerat opartiskt i ett mål om misshandel i vilket M.J. var målsägande. Enligt hennes uppfattning visade sig Nils Hedströms bristande opartiskhet dels i hur han hade utformat domskälen, dels i hur han agerade vid huvudförhandlingen i målet.

Utredning

Bland annat Attunda tingsrätts dom i mål B 7507-09 och Svea hovrätts dom i mål B 4621-10 begärdes in och granskades.

Av utredningen framgick att P.A. åtalades för att i slutet av september 2009 ha misshandlat sin dåvarande hustru M.J., som biträdde åtalet och förde skadeståndstalan. Tingsrättens dom, som meddelades den 10 maj 2010, inleds med ett avsnitt rubricerat ”Bakgrund” i vilket redogörs för händelser som föregick den åtalade gärningen. Bland annat anges följande.

Ett par veckor före bröllopet hade de ett planeringsmöte inför bröllopet i vil- ket M.J. och P.A. deltog som huvudpersoner. M.J. bröt emellertid överras- kande upp innan mötet var slut. Den föregivna anledningen var att hon skulle träffa en gammal tjejkompis. Händelsevis blev M.J. och hennes sällskap på kvällen sedda av en av P.A:s kamrater. Det visade sig då att M.J:s sällskap ingalunda var någon gammal tjejkompis utan den välbeställde hedgefondför- valtaren C., från Lidingö. De är bekanta sedan halvtannat år tillbaka.

– – –

Allteftersom tiden gick och han inte hörde något ifrån M.J. blev han orolig. Kvällen övergick till natt. Han oroade sig för att allt kanske inte stod rätt till och började ringa till hennes två mobiltelefoner, som hon emellertid inte sva- rade på. Han fortsatte med att skicka flera sms, och frågade bl.a. var hon var. Enligt vad M.J. uppgivit vid förhör under förundersökningen stängde hon då av telefonen. Enligt vad hon i stället uppgivit vid huvudförhandlingen tog batteriet i den ena telefonen slut. Att hon även hade den andra telefonen med sig hävdar hon att hon inte tänkte på. Hon trodde då att hon omöjligen kunde få fram ett meddelande till sin uppenbart oroliga man. Inte heller hade hon, enligt vad hon hävdat, tänkt på att hon kunde låna en telefon av C. De hade grillparty i trädgården. Hon åt och drack och trivdes i C:s sällskap och lät sig inte störas av sin äkta man. Numera är det C. som är hennes manliga kärlek.

Vidare anges i avsnittet rubricerat ”Domskäl” bl.a. följande.

Vad därefter gäller örfilen är den medvetet utdelad i hastigt mod som en reak- tion på M.J:s beteende. Först hade hon, under förespegling om att hon skulle gå ut med några kamrater, avböjt P.A:s förslag om att tillbringa kvällen med

2 012 /1 3:JO1

honom och hans arbetskamrater men lovat att träffa honom senare under kvällen. Sedan hade hon svikit honom genom att ge sig i lag med den, som M.J. nu bekräftat, uppvaktande C., i hans villa på Lidingö, och tillbringa inte bara hela kvällen utan också hela natten hos denne C. Vidare hade hon gjort sig oanträffbar på sina telefoner, på vilka, P.A., som med rätta anade oråd, oroligt och med stigande svartsjuka hade sökt henne. När M.J. till slut beha- gade komma hem och P.A. ifrågasatte hennes beteende fick han till svar av sin hustru att hon inte behövde berätta med vem eller var hon varit. I skenet av M.J:s beteende är det högst begripligt att P.A. blev kränkt, arg och förtviv- lad samt såsom en impulsreaktion utdelade örfilen.

– – –

Gärningen kan, som försvararen påpekat, betecknas som ett typiskt ”crime passionnel”, dvs. ett brott som förövats under inflytande av starka känslor, t.ex. svartsjuka. I länder som t.ex. Frankrike skulle nog saken inte ha gått till åtal. I andra länder, med mera patriarkaliskt synsätt, hade P.A:s reaktion be- dömts som både påkallad och lämplig med hänsyn till M.J:s beteende. Men, som åklagaren mycket riktigt påpekat, har den svenska lagstiftningen ett helt annat synsätt. Här bedöms, som i detta fall, hustruns kränkningar mot mannen generellt ha mindre betydelse. Det är således inte givet att ett sådant beteende hos hustrun som det aktuella ursäktar en örfil från mannen.

– – –

Enligt tingsrättens mening har M.J. betett sig grovt kränkande mot P.A. Hon har därmed försatt honom i sådan sinnesrörelse att han haft starkt nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande. Detta har betydelse som förmildrande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet.

Tingsrättens dom överklagades av samtliga parter. Hovrätten noterade inled- ningsvis i sin dom, som meddelades i februari 2011, att tingsrätten i sin dom tecknat en bakgrund som inte var neutralt hållen och att detta kom till uttryck i bl.a. ett antal formuleringar som innehöll värderande inslag som var klart negativa för M.J:s del. Hovrätten hänvisade i detta sammanhang till formule- ringar som återgetts ovan. Vidare påpekade hovrätten att bakgrunden dess- utom innehöll vissa uppgifter som inte var ostridiga och omständigheter som inte var relevanta för prövningen av åtalet.

Ärendet remitterades till tingsrätten för yttrande över domskälens utform- ning. Det skulle därvid framgå om det kan anses lämpligt eller förenligt med kravet på saklighet och opartiskhet i den dömande verksamheten att utforma domskälen på det sätt som skett. Vidare angavs att frågeställningen avsåg vad som antecknats under rubrikerna ”Bakgrund” och ”Domskäl”.

Tingsrätten (lagmannen Inger Söderholm) kom in med ett remissvar till vilket fogades ett yttrande från Nils Hedström samt en cd med en ljudupptag- ning av de förhör som hölls vid tingsrättens huvudförhandling i det aktuella målet.

2 012 /1 3:JO1

Nils Hedström uppgav i huvudsak följande.

Mitt agerande under huvudförhandlingen

Jag anser att mitt agerande under huvudförhandlingen präglades av saklighet och oväld. Jag höll en lågmäld men bestämd ton i ledningen av förhandlingen. Jag tillbakavisar helt anmälarens påstående. Vid uppspelning av de inspelade förhören hörs jag momentant, och dessa fragment ger en viss bild av hur för- handlingen förlöpte. Förhören åberopas i dessa delar till styrkande av att min processledning varit oklanderlig.

Domskälens utformning (innefattande såväl ”Bakgrund” som ”Domskäl”)

Den tilltalade, P.A., hävdade att den misshandel som han stod åtalad för hade utlösts av att hans hustru, M.J., hade betett sig på ett så mot honom kränkande sätt att detta gjort honom till den grad svartsjuk att han svårligen kunnat be- sinna sig varför detta skulle beaktas.

Försvararen gjorde en exposé över hur s.k. crime passionnel-brott uppfat- tades världen över. Åklagaren redogjorde för den svenska rättsuppfattningen. Jag återgav sedan i domskälen parternas respektive redovisningar. Detta parti av domen ska inte uppfattas som någon bedömning och värdering rätten gjort. Där åsyftas endast att redovisa parternas olika synsätt.

Tingsrätten måste särskilt beskriva och bedöma de grunder och omstän- digheter som försvararen uttryckligen gjort gällande för ansvarsfrihet eller strafflindring. Eftersom P.A. hävdade att M.J. betett sig olämpligt före den åtalade händelsen och att detta beteende fått honom att tillfälligt tappa själv- kontrollen, vilket skulle tillmätas betydelse, behövde jag redogöra fylligt för makarnas förehavanden i tiden före den aktuella händelsen och vid denna.

Jag hävdar att det händelseförlopp som redovisas i hela domen innefattan- de, de avsnitt som har rubrikerna ”Bakgrund” och ”Domskäl”, vilka JO sär- skilt har begärt yttrande om, mycket väl beskriver det faktiska händelseför- lopp som har inträffat, sett utifrån de sakomständigheter makarna återberätta- de. Ordvalen i domen är ofta identiska eller näst intill med de uttryck som användes av aktörerna t.o.m. i de mera ifrågasatta partierna av domen. M.J. har själv lämnat vissa uppgifter som kan uppfattas som något negativa för henne. Av dessa har jag i bakgrunden återgivit några för att spegla förhållan- dena. Domen redovisar emellertid sanningen så nära den går att komma på bevismaterialet i målet. Jag åberopar de inspelade förhören, in extenso, till stöd för min uppfattning. Domen är saklig.

Enligt allmän rättsuppfattning har det beteende M.J., som nygift hustru, uppvisade, betydelse för hur bedömningen av P.A:s handlande bör bedömas.

Det förtjänar att nämnas att jag visat återhållsamhet med att redovisa märk- liga omständigheter som M.J. möjligen kunde tänkas stöta sig på eftersom de gick utanför vad som var av egentlig betydelse i målet. Sålunda har jag inte redovisat att M.J. inte anser sig vara särskilt nära vän med C. samtidigt som hon medger att hon har en relation med C. Inte heller har jag gått in på någon bedömning av trovärdigheten på grund av avvikelser på känsliga punkter mellan uppgifter lämnade vid polisförhör under förundersökningen jämfört med de uppgifter M.J. lämnade under huvudförhandlingen, vilka försvararen tydliggjorde vid korsförhör med henne. Jag har inte heller redovisat P.A:s oemotsagda påstående att M.J. krävde gottgörelse i form av en ny Mercedes (uttalat utom inspelningen). Jag anser sammantaget att jag visat M.J. tillbörlig hänsyn vid utformningen av domskälen.

Sammanfattningsvis anser jag att domens utformning ligger inom de skriv- tekniska gränser och det skön som – med beaktande av de övergripande kra- ven på saklighet och opartiskhet – bör tillåtas domaren som författare. Möjli- gen kan domen uppfattas som att den beskriver ageranden som är något aparta men dock sanna. Eftersom svaranden och målsäganden starkt framhållit såda-

2 012 /1 3:JO1

na moment gentemot varandra måste de redovisas. Om detta har kommit att prägla domen är emellertid orsaken därtill att söka i parternas eget agerande. Inte i den språkliga utformning jag gett domen. Någon sådan prägel har inte varit åsyftad.

Inger Söderholm anförde följande.

Svaret på frågan är att det under rubrikerna ”Bakgrund” och ”Domskäl” finns ord och uttryck som ger intryck av att tingsrätten inte är saklig och opartisk. Exempel på detta har tagits upp i hovrättens avgörande av målet och finns i de avsnitt som citeras i JO:s skrivelse.

Det är givetvis inte lämpligt att domare i en dom använder ord och uttryck som gör att det uppstår tvivel om domstolens opartiskhet. Det äventyrar för- troendet för domstolarna.

Domen är från maj 2010. Sedan en tid tillbaks har Nils Hedström och jag en dialog om utformningen av domar. I detta ingår att det i vad som anges vara ”Bakgrund” i princip endast ska tas upp sådant som är ostridigt mellan parterna, vilket innebär att värderande ord och uttryck inte kan finnas med om de inte omfattas av båda parter. En annan del av dialogen är vikten av att i dömandet inte bara vara opartisk utan också att det ska återspeglas i hur do- men utformas. En viktig punkt här är att i domen tydligt skilja på vad som är domstolens bedömning respektive vad en part anfört. Eftersom det uppenbar- ligen finns en oklarhet kring dessa frågor avser jag att fortsätta dialogen.

M.J. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 21 mars 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Inledning

Av den inhämtade utredningen har framgått att tingsrätten, genom rådmannen Nils Hedström, formulerat domskälen i en brottmålsdom på ett sätt som med- fört att en av parterna upplevt att domstolen brustit i opartiskhet. Även Nils Hedströms agerande vid huvudförhandlingen i målet har av den ena parten upplevts som att tingsrätten brustit i opartiskhet.

Domen i sin helhet, förutom domslutet och domsbilagorna, är fogad till detta beslut, se bilaga 1.

Inledningsvis kan nämnas att Nils Hedströms sätt att avfatta domskälen i ett familjerättsligt mål tidigare har varit föremål för JO:s granskning. Dåva- rande chefsJO Melin uttalade i ett beslut den 15 november 2010 bl.a. att Nils Hedström i domskälen i det målet uttryckt sig högst olämpligt och på ett sätt som framkallat tvivel på rättens opartiskhet. Melin fann vidare att Nils Hed- ström i domskälen inte hade redovisat vad han grundat sina slutsatser på och att domskälen således inte heller var utformade på ett sätt som är förenligt med vad som föreskrivs i 17 kap. 7 § 5 rättegångsbalken, RB. Ärendet över- lämnades till Statens ansvarsnämnd som i ett beslut den 3 maj 2011 ålade Nils Hedström disciplinpåföljd för tjänsteförseelse i form av en varning (för en närmare redogörelse för JO:s och Statens ansvarsnämnds nu nämnda beslut se JO 2011/12 s. 39).

2 012 /1 3:JO1

Rättslig reglering

Texten under rubriken Bakgrund

Jag kan i likhet med hovrätten konstatera att den i domen tecknade bakgrun- den ger intryck av att inte vara neutralt hållen. Redan det avsnitt som inleder domen innehåller uppgifter och formuleringar som ger uttryck för en nedvär- derande uppfattning om målsäganden M.J:s person och hennes handlande i tiden före den i målet aktuella gärningstidpunkten. Hovrätten har som exem- pel på formuleringar som enligt hovrättens mening – som jag instämmer i – innehåller värderande inslag som är klart negativa för M.J:s del, angett ”Det visade sig då att M.J:s sällskap ingalunda var någon gammal tjejkompis utan den välbeställde hedgefondförvaltaren C., från Lidingö.” och ”Hon åt och drack och trivdes i C:s sällskap och lät sig inte störas av sin äkta man. Nume- ra är det C. som är hennes manliga kärlek.”. Det är tämligen uppenbart att dessa i viss mån raljanta och insinuerande formuleringar kan uppfattas som att M.J., enligt tingsrättens mening, är en moraliskt klandervärd person. Såväl formuleringarna i sig som det förhållandet att dessa anges i ett avsnitt skilt från tingsrättens bedömning av sakfrågorna i målet måste anses ägnade att inge M.J. uppfattningen att rätten varit negativt inställd till henne.

Det kan vidare knappast råda något tvivel om att flera av uppgifterna som anges i bakgrunden inte har haft någon som helst relevans för prövningen av sakfrågorna i målet. Jag har mycket svårt att se någon godtagbar anledning till att det i domen tagits in uppgifter om t.ex. C:s yrke och ekonomiska förhål- landen.

Texten under rubriken Domskäl

Jag vill framhålla att min granskning inte avser tingsrättens bedömning i de frågor i sak som var föremål för prövning i det aktuella målet, dvs. frågor om skuld, påföljd och skadestånd. Såvitt gäller min granskning av tingsrättens dom förtjänar det dock att nämnas att hovrätten vid sin överprövning av do- men fann bl.a. att misshandelsbrottet inte hade föregåtts av något sådant bete- ende från M.J:s sida som var relevant för bedömningen av straffvärdet.

Utan att ta ställning till de sakfrågor som tingsrätten hade att bedöma i må- let kan jag inte annat än att konstatera att domskälen i vissa delar har formule- rats på ett helt oacceptabelt sätt. Beskrivningen av målsägandens ”beteende” gentemot den tilltalade präglas av en moraliserande ton utan någon juridisk

2 012 /1 3:JO1

relevans och ger intryck av att rätten låtit sin bedömning styras av personliga och känslomässiga värderingar snarare än av sakliga kriterier. Även vad som i domskälen anges om att gärningen i andra länder ”med mera patriarkaliskt synsätt” hade ”bedömts som både påkallad och lämplig” framstår i detta sammanhang som rent stötande.

Förhöret med M.J. under tingsrättens huvudförhandling

M.J. har också i sin anmälan anmärkt på Nils Hedströms agerande under huvudförhandlingen. Jag har tagit del av ljudupptagningen av de förhör som hölls vid tingsrätten. I slutet av förhöret med M.J. ställde Nils Hedström frå- gor till M.J. Frågorna avsåg detaljer om C. och dennes ekonomi samt detaljer om hur M.J. och C. hade planerat att tillbringa kvällen. Upplysningar om detta kan knappast ha varit av betydelse för prövningen av åtalet. Av ljudupp- tagningen framgår även att M.J. i samband med förhöret ifrågasatt relevansen i en del av frågorna och jag hyser, som framgått, för egen del stor förståelse för hennes reaktion. Självklart måste rättens frågor till förhörspersoner vara genomtänkta och relevanta samt formulerade på ett sätt som inte riskerar att ge upphov till misstankar om att domstolen redan tagit ställning för den ena parten.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser jag att Nils Hedström brutit mot bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om att en domstol ska iaktta saklighet och opar- tiskhet genom att dels i domen, under rubrikerna Bakgrund och Domskäl, redovisa irrelevanta omständigheter och formulera sig på ett sätt som varit ägnat att framkalla tvivel på rättens opartiskhet, dels ställa irrelevanta frågor till M.J. under tingsrättens huvudförhandling.

Att en domstol iakttar saklighet och opartiskhet vid handläggning och av- görande av mål och ärenden är i en rättsstat av avgörande betydelse såväl för den enskildes rättssäkerhet som för allmänhetens förtroende för rättskipning- en. Jag ser därför allvarligt på Nils Hedströms agerande. Som angetts ovan har Statens ansvarsnämnd i ett beslut den 3 maj 2011, efter en anmälan från dåvarande chefsjustitieombudsmannen i november 2010, ålagt Nils Hedström en varning för hans utformning av domskälen i ett familjerättsligt mål. Inger Söderholm har också uppgett att hon för en dialog med Nils Hedström om utformningen av domar. Mot denna bakgrund finner jag inte anledning att vidta någon annan åtgärd än att rikta allvarlig kritik mot Nils Hedström.

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Växjö tingsrätt för handläggningen av ett ärende om upphörande av godmanskap

(Dnr 588-2011)

Anmälan

B.O. framförde i en anmälan, som kom in till JO den 30 december 2010, klagomål mot Växjö tingsrätt och Överförmyndaren i Ljungby kommun m.fl. Han uppgav bl.a. att hans syster B.O. i januari 2010 skrivit ett brev till över- förmyndaren om att hon ville bli befriad från sitt godmansförordnande men att tingsrätten ännu inte meddelat något beslut i saken.

Utredning

B.O:s klagomål mot Överförmyndaren i Ljungby kommun har varit föremål för ställningstagande av Stf JO Pennlöv i JO:s ärende dnr 7423-2010.

När det gäller klagomålen mot tingsrätten granskades vissa handlingar i överförmyndarens akt beträffande B.O. och dagboksbladet i tingsrättens ären- de Ä 447-10, varvid följande kom fram.

År 1989 anordnades godmanskap för B.O. för hjälp med att bevaka hennes rätt, förvalta hennes egendom och sörja för hennes person. Genom en skrivel- se som kom in till Växjö tingsrätt den 5 februari 2010 överlämnade Överför- myndaren i Ljungby kommun en skrivelse från B.O. enligt vilken B.O. ville ”säga upp” sitt godmansförordnande. Överförmyndaren yttrade sig i samband med överlämnandet och uppgav att den gode mannen ansåg att det inte före- föll finnas förutsättningar för upphävande av godmanskapet. Överförmynda- ren ansåg mot den bakgrunden att godmanskapet skulle kvarstå. I skrivelsen föreslog överförmyndaren att det under en försöksperiod skulle undersökas om B.O. klarade av att sköta sin ekonomi. Överförmyndaren uppgav vidare att om förutsättningar för upphävande därvid bedömdes föreligga, skulle överförmyndaren ansöka om godmanskapets upphävande.

Rådmannen Åke Belfrage vid tingsrätten kontaktade den 13 april 2010 överförmyndaren per telefon. Av en tjänsteanteckning upprättad i anslutning till telefonsamtalet framgår att B.O. fått en ny god man och att Åke Belfrage kommit överens med överförmyndaren om att de ”skulle höras vid om cirka två månader för att se hur det utvecklats för B.O. och hur detta ärende kan hanteras då”. Vidare antecknades att det ”kan vänta något med att förelägga B.O. att precisera sitt yrkande”.

Enligt en anteckning på dagboksbladet ägde en ny kontakt rum med över- förmyndaren den 30 september 2010, varvid kom fram att B.O:s samarbete med den nya gode mannen i huvudsak fungerade bra. Sedan tingsrätten den 15 oktober förelagt B.O. att precisera sitt yrkande, gav hon den 27 oktober in ett yttrande i vilket hon uppgav att hon inte vill ha någon god man och att hon ville att godmanskapet skulle upphöra snarast. Skriftväxling pågick fram till början av februari 2011.

Ärendet remitterades till tingsrätten som anmodades att komma in med upplysningar om och yttra sig över handläggningen av det aktuella ärendet.

2 012 /1 3:JO1

Tingsrätten (dåvarande lagmannen Håkan Nordling) kom in med ett ytt- rande till vilket fogades upplysningar från ansvarige rådmannen Åke Belfrage och en kopia av tingsrättens beslut den 3 mars 2011 om att godmanskapet för B.O. skulle upphöra m.m.

Åke Belfrage upplyste följande.

Den 5 februari 2010 inkom en skrivelse undertecknad av B.O. överlämnad hit av Överförmyndaren i Ljungby. Hennes skrivelse var vagt formulerad och behandlade olika saker.

Så fort jag fick tillfälle att närmare granska ärendet insåg jag att det krävde ytterligare utredning och preciseringar. Detta med hänsyn till det officialan- svar som åvilar domstol i sådana här ärenden. Jag kontaktade därvid överför- myndaren. Jag hänvisar till anteckningar i dagboksbladet över vad som skett.

Överförmyndaren upplyste att B.O. just hade fått en ny god man och att hon inte syntes må så psykiskt bra och att hon behövde hjälp.

Eftersom B.O. just hade fått en ny god man beslöt jag att avvakta en tid för att se hur det skulle fungera innan jag förelade henne att precisera sitt yrkan- de, för att se vilket som skulle vara den bästa hjälpen för henne.

Vid förnyad kontakt med överförmyndaren i Ljungby fick jag veta att B.O:s samarbete med den nya gode mannen i huvudsak fungerade bra. Däref- ter förelade jag henne att precisera sitt yrkande.

B.O. yrkade att godmanskapet skulle upphöra.

Jag beslöt i anledning härav att undersöka grunden för godmansförordnan- det för B.O. Min tanke med det var att se om utredningen då, med läkarintyg eller på annat sätt, visade att hennes tillstånd innebar hinder för att inhämta hennes mening. I så fall skulle det ha blivit aktuellt att ta in ett läkarintyg nu. Jag förelade överförmyndaren att ge in beslutet om godmanskap.

Överförmyndaren har upplyst att beslutet var från dåvarande Ljungby tingsrätt 1989, men att själva beslutet inte återfunnits i deras akt. Viss tid har åtgått även i Växjö tingsrätt för att eftersöka beslutet men utan framgång. Av akthandlingarna från Ljungby tingsrätt framgår att B.O. själv hade ansökt om att god man skulle förordnas för henne och att något läkarintyg inte hade företetts.

Därefter tog jag in yttrande från gode mannen i frågan om upphörande av godmanskapet. Gode mannen ifrågasatte B.O:s önskan att godmanskapet skulle upphöra. Det yttrandet har skickats till överförmyndaren och B.O. för kännedom. Ärendet är nu avgjort.

B.O. har under ärendets handläggning kontaktat tingsrätten och begärt att ärendet skall avgöras, vilket framgår av dagboksbladet.

Min bedömning

Det är naturligtvis viktigt och önskvärt att alla mål och ärenden avgörs så fort som möjligt.

Vid handläggning av målen på min enhet prioriterar jag dem normalt i ordningen brottmål, tvistemål och ärenden. Framkommer det i något mål eller ärende omständigheter som tyder på att det skulle vara särskilt brådskande tar jag det givetvis med förtur.

Det aktuella ärendet gäller upphörande av godmanskap. Det är givetvis av stor vikt att den enskilda får så snabbt besked som möjligt. Jag bedömde dock inte att upphörande av godmanskap normalt är lika brådskande som anord- nande av godmanskap där det ofta kan vara av vikt att den enskilda får snabb hjälp att hantera bland annat sin ekonomi.

Jag har inte heller av lagtexten kunnat finna att dessa ärenden normalt skall avgöras särskilt skyndsamt. I Walin och Vängbys Kommentar till föräldrabal- ken 11 kap. 17 § s. 11:48 anges visserligen att det ofta är av vikt att ett ärende om anordnande eller upphörande av godmanskap för sjuk person eller förval-

2 012 /1 3:JO1

tarskap avgörs snabbt. Där har dock inte angetts något skäl till varför frågor om upphörande av godmanskap skulle vara särskilt brådskande.

I det nu aktuella ärendet är fråga alltså om upphörande av godmanskap. Enligt min bedömning har det inte framkommit något som talar för att ärendet skulle behöva avgöras mer skyndsamt än andra. Jag har därför inte funnit skäl att frångå min normala prioritetsordning.

Med hänsyn till ärendets art och de utredningsåtgärder som jag ansåg be- hövde företas och med hänsyn till det övriga arbetet på min enhet anser jag inte att ärendet tagit alltför lång tid.

Håkan Nordling anförde följande.

Ärenden om god man fördelas lika i tingsrätten mellan målenhet 1 och under- enhet 2:2 i målenhet 2. För den senare underenheten ansvarar Åke Belfrage. Under 2010 lottades in 128 ärenden om god man på hans underenhet. Vid årets utgång var 15 av dessa inte avgjorda. Av de oavgjorda ärendena hade fyra kommit in under första halvåret 2010 och det nu aktuella ärendet var det äldsta.

Ärenden om god man är av förturskaraktär. Det understryks av att hälften av de oavgjorda ärendena kommit in under sista kvartalet 2010. Vissa ärenden kan kräva mer eftertanke och utredning än andra och därmed inte drivas framåt i samma takt som de flesta andra ärenden. Jag bedömer att det nu ak- tuella var ett sådant ärende. Det gick två månader innan Åke Belfrage tog en första kontakt med överförmyndaren. Han har i anteckning på dagboksbladet den 13 april 2010 angivit skälet härtill. Efter denna kontakt med överförmyn- daren gick det mer än fem månader innan överförmyndaren vände sig till Åke Belfrage. Även detta uppehåll i handläggningen har han motiverat i anteck- ningen den 13 april. Från och med oktober 2010 till dess ärendet avgjordes den 3 mars 2011 har förelägganden riktats mot sökanden, överförmyndaren och gode mannen. Frågan är om kritik kan riktas mot Åke Belfrage för att han inte drivit handläggningen kraftfullt redan när ärendet kom in till tingsrätten. Han har i sitt yttrande och genom anteckningar i dagboksbladet motiverat de överväganden som han gjort. Även om uppehållet i handläggningen under fem månader – med beaktande av mellankommande semesterperiod – fram- står som onödigt långt, har jag i detta ärende förståelse för de överväganden som Åke Belfrage gjorde och som ledde till att handläggningen inledningsvis inte drevs framåt med den kraft som normalt krävs. Det i sin tur ledde till en förhållandevis lång handläggningstid innan ärendet avgjordes. Med hänsyn till vad de bifogade handlingarna utvisar om omständigheterna i ärendet anser jag ändå att ärendet avgjordes inom rimlighetens gränser.

B.O. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.

Därefter infordrades ett nytt dagboksblad samt vissa ytterligare handlingar i tingsrättens ärende.

I ett beslut den 29 september 2011 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Enligt 11 kap. 4 § föräldrabalken ska rätten – om någon på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person – om det behövs besluta att anordna godmanskap för honom eller henne. Ett sådant beslut får inte meddelas utan samtycke av den för vilken godmanskap ska anordnas, om inte den enskildes tillstånd hindrar att hans eller hennes mening inhämtas.

2 012 /1 3:JO1

Av 11 kap. 19 § framgår att godmanskapet ska upphöra om en god man inte längre behövs. Beslut om att godmanskap enligt 4 § ska upphöra fattas av rätten.

Om en god man har förordnats med huvudmannens samtycke enligt 11 kap. 4 § och huvudmannen begär att godmanskapet ska upphöra, brister således en av förutsättningarna för förordnandet, nämligen huvudmannens samtycke. I förarbetena till bestämmelsen sägs också att rätten i den situatio- nen bör entlediga den gode mannen under förutsättning att huvudmannens tillstånd inte är sådant att kravet på samtycke enligt 4 § kan efterges. I vissa fall kan det därvid finnas skäl att ersätta godmanskapet med ett förvaltarför- ordnande, som inte kräver samtycke från huvudmannen (prop. 1987/88:124 s. 179).

Svea hovrätt har i ett mål prövat frågan om ett godmanskap skulle kvarstå sedan en person hade begärt att detta skulle upphöra (RH 1990:67). Hovrätten konstaterade att det inte hade påståtts att personens tillstånd skulle vara sådant att kravet på samtycke kunde efterges. Vid sådant förhållande saknades laga grund för att låta godmanskapet bestå trots att personen i fråga begärt att det skulle upphöra. Hovrätten angav vidare att det inte heller hade gjorts gällande att det skulle föreligga behov av förvaltare.

Enligt min mening framstår det som uppenbart att B.O. i den skrift som den 5 februari 2010 lämnades över av överförmyndaren till tingsrätten begär- de att godmanskapet skulle upphöra. En sådan begäran kan inte uppfattas på annat sätt än att B.O. inte längre samtyckte till att ha god man. Om hennes tillstånd var sådant att kravet på samtycke inte kunde efterges, fanns det där- med inte längre någon laglig grund för godmanskapet. Tingsrätten borde därför när ärendet kom in ha vidtagit åtgärder för att kunna ta ställning till om godmanskapet skulle upphöra. Jag noterar att överförmyndaren, såvitt fram- kommit, inte hade påstått att B.O:s tillstånd var sådant att kravet på samtycke skulle efterges eller att det fanns behov av förvaltare.

I stället dröjde det drygt åtta månader innan tingsrätten vidtog någon fak- tisk handläggningsåtgärd, vilken var att förelägga B.O. att precisera sitt yr- kande. Från det att ärendet inleddes vid tingsrätten till dess att tingsrätten avgjorde det dröjde det tretton månader. Genom beslutet upphävde tingsrätten godmanskapet för B.O.

Det framstår enligt min mening som tydligt att det för den enskilde, som inte längre samtycker till godmanskapet, finns ett starkt intresse av att så snart som möjligt få ett besked från domstolen i saken. I kommentaren till 11 kap. 16 § föräldrabalken anges att det ofta är av vikt att ett ärende om anordnande eller upphörande av godmanskap för sjuk person eller förvaltarskap avgörs snabbt (Walin m.fl., En kommentar på internet). En handläggningstid på tret- ton månader i ett ärende som det här aktuella framstår inte minst mot denna bakgrund som helt oacceptabel. Jag är förvånad över att Åke Belfrage i sitt yttrande till JO skriver att han inte anser att ärendet tagit för lång tid.

Sammantaget konstaterar jag att handläggningen av ärendet har varit brist- fällig och att handläggningstiden har varit helt oacceptabel. För detta förtjänar Åke Belfrage allvarlig kritik.

2 012 /1 3:JO1

Vad som i övrigt framkommit ger inte anledning till någon åtgärd eller nå- got uttalande från min sida.

Kritik mot en rådman vid Luleå tingsrätt för hanteringen av frågor om rättegångsfullmakt

(Dnr 3625-2011)

Anmälan

V.K. framförde i en anmälan och komplettering till anmälan klagomål mot rådmannen Christer Ödberg vid Luleå tingsrätt med anledning av hand- läggningen av och tredskodomen i ett tvistemål där hon var svarande. Till komplettering av anmälan fogade hon kopior av en fullmakt och en transport- fullmakt för kärandeombudet i det aktuella målet. V.K. uppgav bl.a. följande.

Tingsrätten kallade till muntlig förberedelse i mål FT 3456-10 den 17 juni 2011. Eftersom hon var förhindrad att närvara personligen vid sammanträdet meddelade hon tingsrätten per telefon samma dag att hon avsåg att inställa sig genom ombud. Vid den muntliga förberedelsen inställde sig både hennes och kärandens ombud per telefon. Vid sammanträdet förelades hon att senast den 8 augusti precisera och förtydliga de grunder och omständigheter som hon åberopade till stöd för sin talan samt komma in med bevisuppgift. Den 7 juli meddelade tingsrätten tredskodom mot henne och angav som skäl för detta att tingsrätten inte hade erhållit någon fullmakt från hennes ombud. Tingsrätten hade inte före det att tredskodomen meddelades förelagt henne att komma in med fullmakt. Av kärandeombudets fullmakt framgår att den endast var giltig intill utgången av februari månad 2011, varför kärandeombudet inte var behö- rigt att därefter företräda käranden i målet vid tingsrätten. Eftersom käranden således inte kan anses ha varit närvarande vid den muntliga förberedelsen har förutsättningar för att meddela tredskodom mot henne inte förelegat.

Utredningen

Handlingar i Luleå tingsrätts mål FT 3456-10, bl.a. dagboksblad, protokoll från sammanträde för muntlig förberedelse den 17 juni 2011 och tredskodom den 7 juli 2011, hämtades in. Av dessa och av V.K. ingivna handlingar fram- gick bl.a. följande.

Den 8 december 2010 ansökte V.K. om återvinning av en tredskodom i mål FT 1214-10. Ansökan om återvinning handlades i mål FT 3456-10. I akten i mål FT 1214-10 fanns en rättegångsfullmakt för bl.a. A-M.F. att före- träda käranden samt en transportfullmakt från A-M.F. till bl.a. E.B. Av rätte- gångsfullmakten framgår att den var gällande intill utgången av februari må- nad 2011 och av transportfullmakten framgår att den gav E.B. samma behö- righet och befogenhet att föra kärandens talan som A-M.F. hade. Tingsrätten kallade parterna till ett sammanträde för muntlig förberedelse den 17 juni 2011. Samma dag kontaktade – enligt en notering i målregistret – en okänd man tingsrätten och meddelade att V.K. önskade inställa sig per telefon. Av

2 012 /1 3:JO1

en anteckning i målregistret framgår att M.F. därefter kontaktade tingsrätten och anmälde sig som ombud för V.K. samt uppgav att han samma dag hade skickat in en fullmakt till tingsrätten. Vid sammanträdet för muntlig för- beredelse bestod rätten av rådmannen Christer Ödberg. E.B. och M.F. deltog per telefon. Den 20 juni expedierades protokollet från sammanträdet till såväl E.B. som V.K. och M.F. Enligt protokollet uppgav M.F. att han redan dagen innan hade skickat in en fullmakt till tingsrätten. Den 21 juni 2011 begärde E.B. att tingsrätten – för det fall M.F. inte kom in med fullmakt – skulle med- dela tredskodom mot V.K. Den 7 juli meddelade tingsrätten tredskodom mot V.K. och angav under rubriken ”Bakgrund och yrkanden m.m.” bl.a. följande.

Vid sammanträdet inställde sig inte V.K. Istället anmälde sig M.F. som om- bud, under angivande av att fullmakt har skickats in till tingsrätten, för henne. Tingsrätten har emellertid inte erhållit någon fullmakt till styrkande av M.F:s behörighet att företräda V.K. i målet.

Vidare anges under rubriken ”Domskäl” bl.a. följande.

Då V.K. varken personligen eller genom ombud infunnit sig vid sammanträde för muntlig förberedelse trots erinran om att tredskodom då kan komma att meddelas mot henne och då käromålet inte saknar laga skäl eller framstår som uppenbart ogrundat ska det bifallas genom tredskodom.

Ärendet remitterades till tingsrätten för upplysningar om vilka överväganden i fråga om styrkande av behörighet för V.K:s ombud som föregick tingsrättens beslut att meddela tredskodom. Vidare anmodades tingsrätten att yttra sig med anledning av vad V.K. anfört i komplettering till anmälan om kärande- ombudets fullmakt i målet.

Tingsrätten (lagmannen Erik Graeske) kom in med ett remissvar till vilket fogades ett yttrande från rådmannen Christer Ödberg.

Christer Ödberg uppgav i huvudsak följande.

Tredskodomen i FT 3546-10

Den 17 juni 2011 ringde en för tingsrätten okänd man till tingsrättens kansli och meddelade att han ville inställa sig till förhandlingen mellan Finaref (käranden i målet; JO:s anmärkning) och V.K. samma dag per telefon. Senare samma dag ringde M.F. till mig och uppgav att han var ombud för V.K. Han skulle skicka fullmakt samma dag. Förhandlingen påbörjades. M.F. medver- kade stundtals vid förhandlingen, men telefonförbindelsen bröts vid upprepa- de tillfällen och efter flera misslyckade försök uppgavs slutligen försöken att återupprätta telefonförbindelsen.

Innan kontakten bröts hann dock M.F. anföra nya grunder för bestridandet av käromålet. Bland annat anfördes att V.K. inte ingått något köpeavtal med käranden och att hennes namnteckning på beställningarna förfalskats. Käran- den anförde – utöver att detta var nya uppgifter som inte kunde bemötas vid förhandlingen – att V.K. ändock hade gjort avbetalningar på skulden varför det fanns skäl att ifrågasätta de nya uppgifterna. Det fanns så länge förhand- lingen pågick inte anledning att räkna med annat än att fullmakt för M.F. skulle inges och att förberedelsen skulle fortsätta på det sätt som framgår av protokollet från förhandlingen. Någon fullmakt ingavs emellertid inte.

M.F. har enligt dagboksbladet per telefon uppgivit att han samma dag som förhandlingen ägde rum skulle skicka fullmakten till tingsrätten. Av dagboks- bladet framgår inte att V.K. skulle ha ringt till tingsrätten och meddelat att hon anlitat ett ombud. Det saknas i tingsrättens dokumentation stöd för att

2 012 /1 3:JO1

V.K. skulle ha lämnat muntlig fullmakt för M.F. att företräda henne. M.F:s besked att han var ombud och att han samma dag skulle skicka in en fullmakt att företräda V.K., vilket alltså antecknades på dagboksbladet, har expedierats till kärandens ombud, V.K. och M.F. den 20 juni 2011.

Därefter har kärandens ombud tagit kontakt med tingsrätten och – för den händelse fullmakt ej ingivits – begärt att tingsrätten skulle meddela tredsko- dom. Som nämnts ingavs aldrig någon fullmakt till tingsrätten. Enligt min bedömning kunde V.K. inte anses ha varit närvarande vare sig personligen eller genom ombud vid förhandlingen den 17 juni 2011 i och med att det uppgivna ombudet aldrig förmådde styrka sin behörighet. M.F. hade lovat att skicka in fullmakten och i och med att hans meddelande därefter expedierades till såväl honom som V.K. ansåg jag att det inte var behövligt med ytterligare åtgärder i syfte att få in fullmakten. Tredskodom meddelades den 7 juli 2011.

– – –

Eftersom M.F. varit införstådd med att en fullmakt erfordrades och då han vid telefonsamtal lovat att skicka in fullmakten samma dag och därefter av tings- rätten påmints om detta har det enligt min mening funnits välgrundad anled- ning att fatta det beslut som föranlett V.K:s anmälan till JO.

Frågan om kärandens fullmakt

Jag har som beredningsansvarig domare i det aktuella ärendet, när de aktuella handlingarna inkommit till tingsrätten, vederbörligen granskat dessa och därvid bland annat kontrollerat att ombudet var behörigt. E.B. har enligt in- givna handlingar varit behörig att företräda Finaref vid tiden för målets an- hängiggörande vid tingsrätten. Jag kan nu inte erinra mig om jag alls observe- rat att fullmakten var tidsbegränsad. Av de skäl som redovisas i det följande kan ifrågasättas om en tidsbegränsning av en rättegångsfullmakt alls ska till- mätas någon betydelse.

12 kap 14 § rättegångsbalken anger omfattningen av rättegångsombudets behörighet. Av 12 kap 15 § rättegångsbalken framgår i vilka avseenden det i en rättegångsfullmakt är tillåtet att inskränka ombudets behörighet. Det slag av behörighetsinskränkning som en tidsbegränsning torde utgöra finns inte angivet i detta stadgande. Av samma regel framgår att andra än de angivna inskränkningarna inte är tillåtna och att om annan inskränkning skett – den är utan verkan.

Härutöver kan tilläggas att tidsbegränsade rättegångsfullmakter allmänt sett framstår som en olycklig företeelse som kan medföra avsevärda fördröj- ningar i målhanteringen och även bidra till att kostnaderna ökar. Avslutnings- vis kan tilläggas att i den mån en huvudman inte längre önskar att ett visst ombud ska företräda honom/henne bör enligt min mening ankomma på hu- vudmannen att tillkännage detta genom att återkalla fullmakten. Vederböran- de ombud ska även svara för att han/hon har en giltig fullmakt.

Erik Graeske anförde att han inte kunde finna att Christer Ödberg gjort fel i någon av de omstridda frågorna.

V.K. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 26 juni 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Inledning

Om en part vill föra talan genom ombud, ska han eller hon enligt 12 kap. 8 § rättegångsbalken, RB, antingen ge ombudet en muntlig fullmakt inför rätten

2 012 /1 3:JO1

eller en skriftlig fullmakt. Muntlig fullmakt meddelas genom att parten inför den rätt där målet handläggs förordnar ett ombud att föra hans eller hennes talan.

Av utredningen i ärendet framgår att M.F. då han den 17 juni kontaktade Christer Ödberg uppgav att han dagen före eller i varje fall samma dag till tingsrätten hade skickat en fullmakt för honom att företräda V.K. Dessa upp- gifter antecknades i målregistret och i tingsrättens protokoll. Någon fullmakt kom dock inte in till tingsrätten och tre dagar senare expedierades protokollet från sammanträdet med den nämnda anteckningen till bl.a. V.K. och M.F. Någon annan åtgärd vidtogs inte med anledning av den uteblivna fullmakten innan tingsrätten den 7 juli meddelade tredskodom mot V.K.

Ett föreläggande att inom viss tid komma in med fullmakt skulle ha utfärdats

En skriftlig fullmakt ska enligt 12 kap. 9 § första stycket RB visas upp i origi- nal när ombudet första gången för talan i målet. Av paragrafens andra stycke framgår att rätten – för det fall en fullmakt inte finns tillgänglig när den ska visas upp – ska ge ombudet tid att visa upp den. I regel sker detta i form av ett föreläggande. Handläggningen av målet får under fristen fortsätta i viss ut- sträckning men rätten får inte skilja sig från målet innan fristen gått ut. Om ombudet inte kan visa upp en fullmakt inom fristen, bör de processhandlingar som han eller hon har företagit anses vara utan verkan (se Fitger m.fl., Rätte- gångsbalken, 1 april 2012, Zeteo, kommentaren till 12 kap. 9 § RB).

M.F. kunde inte visa upp någon fullmakt att företräda V.K. vid den munt- liga förberedelsen. Rätten skulle därför i ett föreläggande i enlighet med 12 kap. 9 § andra stycket RB ha gett honom tid att styrka sin behörighet. Först sedan tidsfristen gått ut har rätten – på yrkande av motparten – kunnat skilja sig från målet genom tredskodom. Det var således fel av Christer Ödberg att meddela tredskodom mot V.K. på det sätt som skedde och för detta förtjänar han kritik.

Kärandeombudets fullmakt och vilka åtgärder som borde ha vidtagits med anledning av tidsbegränsningen i denna

Av utredningen framgår att kärandeombudets fullmakt enligt sin ordalydelse bara gällde till utgången av februari månad 2011. Enligt anmälan betyder det att käranden inte var närvarande vid sammanträdet den 17 juni 2011. Tings- rätten har i sitt yttrande ifrågasatt om en tidsbegränsning av detta slag ska tillmätas någon betydelse.

12 kap. 12 § andra stycket RB stadgar att en fullmakt kan avse ett visst mål, rättegång i allmänhet, viss domstol eller särskilt rättegångstillfälle. Av bestämmelsen kan inte utläsas något förbud mot att fullmakten tidsbegränsas. I 12 kap. 15 § RB står vilka inskränkningar en part får göra i ombudets behö- righet. Enligt bestämmelsen är det tillåtet med inskränkningar endast när det gäller att väcka talan, ta emot delgivning av stämning, ingå förlikning, söka verkställighet av rättens dom eller ta emot ersättning för rättegångskostnader. Om parten gjort någon annan inskränkning i fullmakten, är den utan verkan. Tingsrätten har i sitt yttrande skrivit att ”det slag av behörighetsinskränkning

2 012 /1 3:JO1

som en tidsbegränsning torde utgöra finns inte angivet i detta stadgande”. Bland annat därför har tingsrätten ifrågasatt om en tidsbegränsning av detta slag ska tillmätas någon betydelse.

Jag anser inte att man kan dra den slutsatsen av vad som står i 12 kap. 15 § RB. Bestämmelsen anger vilka inskränkningar en part får göra i ombudets behörighet. En tidsbegränsning är emellertid inte en inskränkning i ombudets behörighet. Tidsbegränsningen innebär i stället att ombudet vid en viss tid- punkt upphör att vara ombud. Enligt min mening får man utgå från att lagstif- taren, om tanken var att parten – till skillnad mot vad som gäller inom förmö- genhetsrätten – inte skulle kunna tidsbegränsa fullmakten, skulle ha skrivit in det i lagen.

Det innebär att E.B. inte hade fullmakt att företräda käranden vid samman- trädet den 17 juni 2011. Rätten borde ha uppmärksammat detta senast i sam- band med sammanträdet och gett henne tid att visa upp en giltig fullmakt. Jag är kritisk mot Christer Ödberg för att han inte gjorde det.

Övrigt

Vad som i övrigt framkommit ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Kritik mot Mora tingsrätt med anledning av handläggningen av en fråga om rättelse av en dom

(Dnr 4715-2011)

Anmälan m.m.

M.J. framförde i en anmälan klagomål mot Polismyndigheten i Dalarna, Åklagarmyndigheten och Mora tingsrätt. Klagomålen avsåg handläggningen av ett brottmål.

Klagomålen mot polis och åklagare har varit föremål för JO Axbergers ställningstagande i JO:s ärende dnr 3272-2011 medan tingsrättens handlägg- ning prövas i detta ärende.

Utredningen

Handlingar i Mora tingsrätts mål B 2093-10 begärdes in. Av dessa framgick bl.a. följande. Tingsrätten meddelade deldom i målet den 8 juni 2011 och dom den 26 juli 2011. Domslutet i den senare domen rättades genom beslut den 15 augusti 2011 såvitt avsåg bl.a. påföljden för tre av de fem tilltalade i målet. Beslutet om rättelse registrerades i målhanteringssystemet Vera. Av handlingarna framgick inte att frågan om rättelse hade kommunicerats med parterna innan beslutet fattades.

Muntliga uppgifter inhämtades från tf. lagmannen Agneta Nyman angåen- de den ovan nämnda rättelsen av domen. Hon uppgav bl.a. att en av försva- rarna i målet uppmärksammade henne på att domslutet i påföljdsdelen var felaktigt. Eftersom det riktiga domslutet i den delen framgick av domskälen

2 012 /1 3:JO1

gjorde hon – och gör alltjämt – bedömningen att det var fråga om en uppenbar felskrivning och att det därför var uppenbart obehövligt att ge parterna tillfäl- le att yttra sig över rättelsen. Av samma skäl förde hon endast in rättelsen i målhanteringssystemet Vera, varför någon annan dokumentation av rättelse- beslutet inte finns.

Ärendet remitterades till tingsrätten för upplysningar och yttrande i fråga om anledningen till att tingsrätten inte gav parterna tillfälle att yttra sig över rättelsen och till att beslutet endast dokumenterades genom att det registrera- des i Vera samt vilka överväganden som gjordes i fråga om att beslutet enligt 30 kap. 13 § fjärde stycket rättegångsbalken, RB, om möjligt ska antecknas på varje exemplar av det avgörande som ska rättas.

Tingsrätten (Agneta Nyman) kom in med ett yttrande och uppgav följande.

Den aktuella domen har rättats vid flera tillfällen och i flera avseenden. Par- terna har inte i samband med någon av dessa rättelser givits tillfälle att yttra sig. Samtliga rättelser har dokumenterats endast genom registrering i Vera. De felaktigheter i domslutet som upptäckts har varit rena felskrivningar. Domslutet sattes upp av en oerfaren sommarnotarie och jag uppmärksamma- de tyvärr inte felaktigheterna i samband med genomgång av domen innan den lämnades för expediering. Förklaringen till detta är den extrema arbetsbelast- ningen som rådde under sommaren med många förtursmål med såväl häktade som ungdomar.

När det särskilt gäller rättelserna av påföljden för tre av de dömda gjorde jag bedömningen att påföljderna för samtliga dömda framgick tydligt av dom- skälen och att det var uppenbart att det var fråga om rena felskrivningar i domslutet. Jag fann det därför uppenbart obehövligt att kommunicera rättel- sen med berörda parter. Jag vägde även in att resultatet av en sådan kommu- nicering inte hade kunnat inverka på utgången i målet.

När det slutligen gäller dokumentationen av rättelserna skedde ingen an- teckning på varje exemplar av avgörandet. Utdrag från rättelsen i målhanter- ingssystemet Vera expedierades till samtliga parter samt bifogades akten och originaldomen enligt gängse praxis på domstolen.

Jag har sedan den 1 mars 2011 varit ensam ordinarie domare på tingsrät- ten. Sedan detta ärende aktualiserades genom telefonsamtalet med E.B. (före- dragande hos JO; JO:s anmärkning) har de rättelser som förekommit därefter skett efter kommunicering med parterna och även dokumenterats i akten och på originalet av avgörandet.

M.J. kommenterade tingsrättens remissvar.

I ett beslut den 29 februari 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

1 Inledning

Av utredningen i ärendet framgår att påföljden i domslutet för tre av de tillta- lade i målet angetts till ett lägre antal timmar ungdomstjänst än vad som framgick av domskälen och att en av försvararna i målet uppmärksammade Agneta Nyman på detta. Agneta Nyman beslutade den 15 augusti 2011 om rättelse av domen på så sätt att domslutet i påföljdsdelen avseende de tre tilltalade justerades till att överensstämma med vad som angetts i domskälen. Rättelsen beslutades utan att parterna fått tillfälle att yttra sig och registrera- des enbart i målhanteringssystemet Vera.

2 012 /1 3:JO1

Av 30 kap. 13 § första stycket RB framgår att rätten får besluta om rättelse om rätten finner att en dom eller ett beslut innehåller någon uppenbar oriktig- het till följd av rättens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Enligt paragrafens fjärde stycke ska parterna innan ett sådant beslut fattas ha fått tillfälle att yttra sig om det inte är uppenbart obehövligt. Vidare ska beslutet om möjligt antecknas på varje exemplar av det avgörande som rättats.

2 Parterna skulle ha beretts tillfälle att yttra sig

Möjligheten att besluta om rättelse utan att dessförinnan bereda parterna till- fälle att yttra sig ska användas med försiktighet. Om det finns minsta anled- ning att tro att parterna kan ha något av betydelse att säga i frågan, bör yttran- de alltid inhämtas (se Fitger, Rättegångsbalken, En kommentar på Internet, 30 kap. 13 § RB med hänvisning till 17 kap. 15 § RB).

Eftersom det i domslutet och domskälen angavs olika antal timmar ung- domstjänst innehöll domen sådana uppenbara oriktigheter som kan vara skäl för rättelse. Vid bedömningen av om parterna skulle höras före rättelsebeslu- tet är det av betydelse att felen upptäcktes dagen innan tiden för att överklaga domen gick ut. Att då skärpa påföljden genom ett beslut om rättelse kräver enligt min mening att parterna dessförinnan bereds tillfälle att yttra sig. Det förtjänar att påpekas att bestämmelsen om rättelse är fakultativ. Om en rättel- se inte är lämplig, bör den inte ske.

3 Ett beslut om rättelse med överklagandehänvisning skulle ha skickats till parterna

Ett beslut att rätta en dom är att anse som ett slutligt beslut (se Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken 1949 s. 202, prop. 1989/90:71 s. 82 och NJA 2006 s. 70). Beslutet borde ha avfattats skriftligen och expedierats till parterna samma dag som det meddelades (2 § förordningen 2003:234 om tiden för tillhanda- hållande av domar och beslut, m.m.). Eftersom det gick att överklaga beslutet (52 kap. 1 § RB) skulle tingsrätten i beslutet ha angett hur den som ville över- klaga skulle gå till väga (30 kap. 10 § andra stycket RB).

4 Beslutet skulle ha antecknats på varje exemplar av den rättade domen

Enligt 30 kap. 13 § fjärde stycket RB ska beslutet om rättelse om möjligt antecknas på varje exemplar av det avgörande som rättats. Anteckning om rättelsen och om den dag rättelse skett ska först och främst ske på originalav- görandet. Även det exemplar av avgörandet som finns i akten ska förses med en sådan anteckning. Det åligger vidare rätten att se till att de papperskopior av avgörandet som expedierats till parter och andra om möjligt förses med anteckning om rättelsen (se Fitger, Rättegångsbalken, En kommentar på In- ternet, 30 kap. 13 § RB med hänvisning till 17 kap. 15 § RB). Att information om eventuella rättelser av en dom eller ett beslut framgår av originalavgöran- det och eventuella kopior är givetvis av central betydelse. Detta gäller särskilt i sådana fall där beslut om rättelse avser uppgifter i ett domslut. På den aktu-

2 012 /1 3:JO1

ella domen har en sådan anteckning varken gjorts på originalet eller på de kopior som expedierats till parterna. En sådan anteckning hade naturligtvis varit möjlig att göra på originaldomen och då de tre tilltalade hade offentliga försvarare förordnade för sig borde det även ha varit möjligt att utan alltför stora arbetsinsatser förse kopiorna med en anteckning om rättelsen.

5 Ytterligare åligganden för rätten

För fullständighetens skull vill jag tillägga två ytterligare åligganden för rät- ten i samband med beslut om rättelse. För det första måste givetvis alla som fått del av domen, i pappersform eller i elektronisk form, få reda på den nya rättade lydelsen även om rätten inte kunnat anteckna rättelsen på deras doms- exemplar. Och för det andra åligger det rätten att se till att den version av domen som lagras i målhanteringssystemet Vera har samma innehåll som den rättade originaldomen (se 14 § Domstolsverkets författningssamling [DVFS] 2006:9).

6 Avslutning

Jag noterar med tillfredsställelse att tingsrätten har infört nya rutiner såväl vad gäller i fråga om kommunicering med parterna inför ett beslut om rättelse som anteckningar om rättelsebeslutet på originalavgörandena. Tingsrätten bör dessutom i fortsättningen skriva beslut om rättelse med överklagandehänvis- ning och expediera besluten till parterna. Slutligen bör tingsrätten, i enlighet med vad som följer av 30 kap. 13 § fjärde stycket RB, i de fall då det är möj- ligt, även förse eventuella kopior av avgörandet med en anteckning om rättel- sen.

Agneta Nyman kan inte undgå kritik för den bristfälliga hanteringen av frågan om rättelse av domen när det gäller punkterna 2–4 ovan. Vad anmäla- ren i övrigt framfört rörande tingsrätten och vad som i övrigt kommit fram föranleder inte någon ytterligare åtgärd från min sida.

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anledning av handläggningen av en fråga om försvarare

(Dnr 5876-2011)

Anmälan

C.D. framförde i en anmälan klagomål mot Solna tingsrätt och uppgav följan- de. Han inställde sig till en huvudförhandling i ett brottmål som privat försva- rare för den tilltalade. Han uppfattade att han där avvisades som försvarare av rättens ordförande på den grunden att behov av försvarare saknades. Han blev hänvisad till att sitta och lyssna på åhörarplats.

Utredning

Handlingar i Solna tingsrätts mål B 6432-10 begärdes in och granskades. Av handlingarna framgick följande.

U.N. var åtalad vid Solna tingsrätt för ett ringa narkotikabrott. Den 3 no- vember 2010 ringde C.D. till tingsrätten och anmälde sig som privat ombud för U.N. Vid huvudförhandlingen den 22 november 2010 var beredningsjuris- ten Therese Häägg ordförande. I tingsrättens anteckningar från huvudförhand- lingen står följande: ”Det antecknas att C.D. anmäler sig som privat försvara- re för [U.N.]. Efter samråd med C.D. och [U.N.] konstaterar ordföranden att behov av försvarare inte finns.” Dom i målet meddelades den 29 november 2010. I domen finns ingen uppgift om att U.N. hade försvarare.

Ärendet remitterades till tingsrätten, som anmodades att lämna uppgifter om handläggningen av frågan om försvarare vid huvudförhandlingen samt redogöra för de överväganden som gjorts. Tingsrätten skulle vidare redovisa sin bedömning av vad som kommit fram. Tingsrätten (lagmannen Mari Hei- denborg) kom in med ett remissvar, till vilket fogades ett yttrande från bered- ningsjuristen Therese Häägg.

Therese Häägg uppgav följande.

Inledningsvis vill jag uttrycka att jag tycker att den uppkomna situationen är beklaglig och att det är väldigt olyckligt att C.D. uppfattat det som att han blev avvisad som försvarare vid den aktuella förhandlingen. Jag är väl medve- ten om att det inte ska göras någon prövning om det föreligger behov av en privat försvarare.

Jag redovisar nedan min syn på det hela och mina minnesbilder av vad som hände på förhandlingen.

Målet ropades på och [U.N.], åklagaren och C.D. inställer sig. Ganska om- gående, i samband med närvarokontrollen, uppger C.D. att [U.N.] inte vet hur en rättegång går till och att det var en av anledningarna till att han hade för- svarare. I samtliga förhandlingar som jag är ordförande i är jag noga med att inledningsvis förklara för den tilltalade hur en förhandling går till. Så skedde även denna gång, även fast det fanns en privat försvarare i rättssalen. Efter- som det i detta fall hade framkommit att [U.N.] inte visste hur rättegången skulle gå till förklarade jag förhandlingens upplägg och gång på ett mycket lugnt, lättförståeligt och pedagogiskt sätt. [U.N.] tog detta till sig och verkade förstå och blev som jag uppfattade det mer lugn och trygg med situationen i rättssalen.

2 012 /1 3:JO1

När detta moment var avslutat framkom det, jag är osäker på om det var [U.N.] eller C.D. som uppgav detta, att [U.N.] inte hade för avsikt att berätta om händelsen som åtalet avsåg, utan att det var C.D. som skulle prata för [U.N.]. Jag uppfattade det som att det var C.D. som istället för [U.N.] själv som skulle höras över åtalet. Jag förklarade med anledning av detta för [U.N.] att det som rör själva händelsen, hörandet av honom över åtalet, kan inte C.D. göra i hans ställe, utan själva händelsen måste han själv berätta om i förhör. Jag uppfattade det som att [U.N.] tog det jag sa till sig. [U.N.] sa sedan något i stil med, men med innebörden, ”Ja men då så, då behöver jag inte hjälp av dig” och riktade det mot C.D. Anledningen till att jag valde att förklara detta för [U.N.] i inledningsskedet av förhandlingen var för att det inte vid hållan- det av förhör med honom skulle uppstå problem och förvirring angående vem som skulle höras. Jag kan nu i efterhand, trots [U.N:s] uttalande, se att jag ändå skulle ha upplyst honom om hans rätt att ha försvarare och frågat honom om han ändå inte ville att C.D. skulle sitta kvar i rollen som hans försvarare.

Jag vill förtydliga att jag inte har avvisat C.D. som försvarare. Jag har inte heller gjort någon bedömning om det fanns behov av privat försvarare. Jag har utifrån vad [U.N.] själv uppgav om hans behov av försvarare, konstaterat att han inte ansåg att han behövde ha försvarare.

Vad gäller att C.D. under förhandlingens genomförande satt på åhörarplats kan jag säga följande. På C.D:s fråga om han ändå, trots att han inte skulle vara försvarare fick sitta kvar bredvid [U.N.], sa jag att jag inte tyckte det var lämpligt utan att han fick sätta sig på åhörarplats. Detta gjorde jag för att [U.N.] skulle kunna berätta på ett självmant sätt i det kommande förhöret. Jag vill i samband med detta säga att jag, då C.D. frågade om han ändå fick sitta kvar bredvid [U.N.], inte frågade [U.N.] själv vad han ansåg om det och det kan jag i efterhand se att jag nog skulle ha gjort.

Jag kan inte annat än ännu en gång beklaga hur situationen uppfattats av C.D. I övrigt vill jag anföra att förhandlingen genomfördes utan några som helst problem. Hörandet av [U.N.] gick bra och stämningen var god.

Mari Heidenborg tillade följande.

Det är självfallet olyckligt att C.D. vid förhandlingen bibringades uppfatt- ningen att han avvisades som försvarare. Jag gör dock bedömningen att The- rese Häägg inte hade någon sådan avsikt med sitt agerande utan att hon istäl- let vidtog de åtgärder som hon ansåg nödvändiga för att förhandlingen skulle kunna genomföras på ett bra sätt.

Precis som Therese Häägg själv anfört i sitt yttrande hade det varit önsk- värt att hon i det sammanhanget hade upplyst [U.N.] om hans rätt att biträdas av försvarare. Det hade även varit önskvärt att hon mera ingående hade un- dersökt om [U.N.] verkligen avsåg att inte längre biträdas av C.D. Att så inte skedde är naturligtvis olyckligt men bör i någon mån ändå kunna tillskrivas Therese Hääggs relativa oerfarenhet.

C.D. bereddes tillfälle att yttra sig över tingsrättens remissvar. I ett beslut den 22 maj 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Enligt 21 kap. 3 § rättegångsbalken har den som är åtalad för ett brott rätt att ha hjälp av en försvarare vid huvudförhandlingen. Det kan antingen vara en försvarare som han själv har anlitat eller en offentlig försvarare som fått sitt uppdrag av domstolen. En privat försvarare måste uppfylla vissa krav. Dom- stolen kan avvisa en privat försvarare som är olämplig. Däremot kan domsto-

2 012 /1 3:JO1

len inte bestämma att den åtalade över huvud taget inte får ha en försvarare till sin hjälp.

Enligt C.D. förklarade Therese Häägg att det inte behövdes något försvar samt sade till honom att lämna den åtalades bänk och sätta sig på åhörarplats. Therese Hääggs version är något annorlunda; enligt henne uppfattade hon att U.N., efter att ha fått klart för sig att han själv skulle höras över åtalet, sade till C.D. att han i så fall inte behövde dennes hjälp varefter hon på fråga från C.D. hänvisade honom till att sätta sig på åhörarplats. Anteckningarna från huvudförhandlingen kan sägas ge visst stöd åt C.D:s version; där står att det är ordföranden som konstaterar att det inte finns behov av försvarare.

Det är inte meningsfullt att nu, snart ett och ett halvt år efter händelsen, försöka skapa ytterligare klarhet i hur det gick till. Klart är dock att C.D. anmälde sig som privat ombud för U.N. drygt två veckor före huvudförhand- lingen, att U.N. infann sig till huvudförhandlingen med C.D. som privat för- svarare, att Therese Häägg efter vissa diskussioner hänvisade C.D. att sätta sig på åhörarplats och att C.D. fick uppfattningen att han avvisades som för- svarare för att det inte behövdes någon försvarare.

När U.N. infann sig till huvudförhandlingen tillsammans med C.D. kan det alltså inte ha rått någon tvekan om att U.N. ville att C.D. skulle vara hans försvarare. Av anteckningarna från huvudförhandlingen framgår inte att han ändrat uppfattning. Inte heller enligt Therese Hääggs version framgår att U.N. uttryckligen sagt att han inte längre önskade att ha C.D. som sin försvarare. Det var därför fel av Therese Häägg att be C.D. lämna sin plats vid U.N:s sida och sätta sig på åhörarplats. För detta förtjänar hon kritik.

2 012 /1 3:JO1

Åklagar-, polis- och tullärenden

Användning av okonventionella utredningsmetoder för att förmå en brottsmisstänkt att lämna uppgifter om egen brottslighet

(Beslut av JO Axberger den 28 november 2011, dnr 731-2010)

Beslutet i korthet: Under utredningen av en mordbrand kom misstankarna att riktas mot R. Sedvanliga utredningsvägar, såsom förhör m.m. bedömdes inte vara framkomliga. I stället genomfördes en särskild insats som innebar att R. under lång tid på olika sätt manipulerades och slutligen fick genomgå en fingerad anställningsintervju. Under denna lämnade han uppgifter om sin roll vid branden. På grundval av dessa uppgifter dömdes R. till tio års fängel- se för grov mordbrand.

Förfarandet innebar att R:s rättigheter som misstänkt avsiktligt kringgicks. De samlade åtgärderna utgjorde vidare ett ingrepp i rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i Europakonventionen. För ett sådant ingrepp krävs enligt konventionen stöd av lag som tillgodoser grundläggande rättssäker- hetsintressen. Något sådant stöd fanns inte.

Om den använda metoden ska förekomma fortsättningsvis krävs rättssäker lagstiftning som klargör vad som gäller.

Bakgrund

En natt i maj 2005 stacks Centralhotellet i Gävle i brand. Ingen omkom men många människor fick brådstörtat evakueras. Större delen av det kvarter där hotellet var beläget förstördes. Försäkringsskadorna uppskattades enligt upp- gift till i vart fall 160 miljoner kronor. Under den brottsutredning som följde uppstod misstankar mot R. Misstankarna hade sin grund i tips och bilder från övervakningskameror. Bilderna visade R. då denne anlände till centralstatio- nen i Gävle fem timmar före branden och på samma plats strax efter att den brutit ut. Enskildheter i bilddokumentationen – som att R. efter branden gjor- de sig av med en ryggsäck, m.m. – var förenliga med antagandet att denne var gärningsman. Utredningen visade även att personer i den lokala restaurang- branschen haft motiv att angripa den verksamhet som bedrevs i hotellet och att R kunde knytas till dessa personer.

Förundersökningsledaren, dåvarande vice chefsåklagaren Mikael Ham- marstrand, har beskrivit att han i det läget av utredningen, dvs. i relativt nära anslutning till händelsen, ställdes inför två alternativ. Antingen kunde man hålla förhör med R. och samtidigt göra husrannsakan hos denne eller också kunde man avvakta. Mot ett ingripande talade att R. skulle kunna vägra att säga något. Bevisningen vore då inte tillräcklig för fällande dom. Förunder- sökningsledaren valde att ”avvakta och invagga den eller de misstänkta i den falska insikten om att polisen inte var honom eller dem på spåren”. Han har i ett yttrande till JO närmare utvecklat skälen för sitt beslut.

Utredningen fortsatte med spaningsinsatser mot R. Under hösten 2005 be- slutade tingsrätten om avlyssning av R:s telefon. I mars 2007 vände sig Po-

2 012 /1 3:JO1

lismyndigheten i Gävleborgs län till Rikskriminalpolisen, RKP, för utred- ningshjälp. Av handlingarna i RKP:s ärende framgår följande.

Logglistan över operationen har löpande noteringar från april 2007 till sep- tember 2009. Ärendet inleddes omgående med en kartläggning av R. Den pågick under ungefär ett och ett halvt år innan operationen formaliserades. Av dokumentationen framgår bl.a. att R. tidigare hade avtjänat ett fängelsestraff men att han sedan tagit avstånd från sitt tidigare leverne och numera levde under ordnade förhållanden. I augusti 2008 fattade polisöverintendenten Arne Andersson, RKP, formellt beslut om operationen i enlighet med en samtidigt upprättad operationsplan. I planens bakgrundsbeskrivning anges:

Under ett drygt års tid har underrättelser för att möjliggöra en operation sam- lats via teleutdrag, fysisk spaning och särskild inhämtning. Det har visat sig att bästa underlaget kommit genom att en källdrivare har kultiverat målperso- nen med en legend då de sedan tidigare haft en etablerad kontakt. En psyko- logisk profil har tagits fram av psykolog […] i syfte att närma sig och kultive- ra målpersonen på bästa sätt, samt använda operatör med den bäst matchande profilen.

I operationsplanen beskrivs vidare att målet var att under längre tid ”infiltrera målpersonen” för att inhämta underrättelser som kunde förstärka brottsmiss- tankarna eller medföra att dessa kunde avskrivas samt att därvid få fram be- visning av värde för förundersökningen.

Själva operationen pågick ungefär ett år. Redan innan operationsplanen an- togs, i juli 2008, förmåddes R. delta i en fiktiv marknadsundersökning. Ge- nom sitt deltagande ”vann” R. en resa, vars syfte var att etablera kontakt mel- lan R. och RKP:s operatörer (en operatör är i detta sammanhang en polis som under fiktiv identitet nästlar sig in i miljöer av intresse för polisen). Resan var av nöjeskaraktär och innebar att R. tillsammans med ett antal andra ”vinnare” åkte till London över en helg under vilken de bl.a. gick på en fotbollsmatch mellan de engelska lagen Arsenal och Manchester United. En av operatörerna gjorde sig särskilt bekant med R. och förespeglade i det umgänge som fortsat- te efter hemkomsten R. att det fanns intresse för dennes tjänster. Bland de aktiviteter som sedan förekom kan nämnas en resa till Tyskland, vid vilken R. som provjobb ombads köra en båt därifrån till Sverige. Resan genomfördes men båten visade sig vara trasig, varför R. fick återvända utan den. Han erhöll dock utlovad ersättning (ca 5 000 kronor ”svart” och ersättning för utlägg). Dessa och andra aktiviteter utgjorde förberedelser inför operationens slutmål, som var att erbjuda R. anställning i ett fiktivt holländskt bolag, varvid han skulle förmås att lämna information av intresse för utredningen av mordbran- den i Gävle.

Slutfasen genomfördes under maj och juni 2009 genom att R. fick träffa operatörer som utgav sig för att företräda det holländska bolaget på ett hotell i Stockholm och där fylla i ansökningshandlingar, för att senare tillsammans med de deltagande operatörerna resa till Holland för en anställningsintervju med ytterligare operatörer, vilka uppträdde som företrädare för det holländska bolaget. Under denna fas fattade tingsrätten vid två tillfällen beslut om av- lyssning av R:s telefon (den 25 maj–1 juni och den 22 juni–20 juli). Anställ- ningsintervjun genomfördes den 29 juni.

2 012 /1 3:JO1

Under operationens gång hade R. successivt bearbetats så att han skulle lockas av möjligheten att tjäna pengar samt förstå att den anställning han var aktuell för förutsatte att han inte var främmande för olagliga handlingar och att den krävde obrottslig lojalitet mot uppdragsgivaren. Målet i denna del beskrivs i dokumentationen bl.a. så här: ”Fördjupa relationen och kultivera [R.], för att successivt implementera en diskret men mer kriminell framto- ning, samt värdet av lojalitet”, och på annat ställe: ”Att på ett konkret sätt väcka [R:s] girighet”. I den sammanfattande återrapporteringen (PM 2009-07- 02) anges att R. vid den slutliga anställningsintervjun skulle ha ”skapat en sådan bild av företaget och väckt girighet vilket skulle hjälpa honom till att få honom att erkänna tidigare skulder och kriminalitet”.

Enligt återrapporteringen från intervjun tillfrågades R. om branden genom att operatörerna sade ”att de hört något om en brand och att han utfört den åt någon”. R. berättade då att han anlagt branden, hur han gjort, av vem han fått uppdraget och att han erhållit 20 000 kronor i ersättning.

R. åtalades vid Gävle tingsrätt. De omständigheter som ovan redovisats finns även beskrivna i domen (B 2119-09, domsbilaga 4). Tingsrätten ansåg inte att det som hade förekommit varit otillbörligt. R. dömdes för grov mord- brand till tio års fängelse.

Tingsrättens dom överklagades. Hovrätten behandlade i sin dom, som meddelades den 27 augusti 2010 (Hovrätten för Nedre Norrland, B 644-10, RH 2010:62), en invändning från R. om att den fingerade anställningsinter- vjun var att betrakta som ett förhör genomfört i strid med rättegångsbalkens regler. Efter en utförlig diskussion om detta fann sig hovrätten, med hänvis- ning till principen om fri bevisprövning, oförhindrad att lägga det som fram- kommit till grund för bedömning av åtalet. Det gällde även om polisens spa- ningsmetod vid den fingerade anställningsintervjun inte stått i överensstäm- melse med rättegångsbalkens regler om hur en förundersökning ska bedrivas. Huruvida det som förekommit var lagstridigt bedömdes därmed inte. Frågan om det rättsliga förfarandet som helhet innefattat en kränkning av R:s rätt till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen prövades däremot. Efter en redogörelse för konventionens innehåll och Europadomstolens praxis uttalade hovrätten följande.

I förevarande mål har de personer som medverkade vid anställningsintervjun och vid vistelsen i övrigt i Holland […] lämnat en på det hela taget samstäm- mig bild av vad som utspelade sig. Med ledning av dessa uppgifter och mot bakgrund av Europadomstolens praxis gör hovrätten följande överväganden i frågan om artikel 6 har kränkts.

Hovrätten konstaterar till en början att anställningsintervjun var fingerad och att R således under vilseledande förutsättningar kommit att åka ner till Holland och medverka vid intervjun i tron att han möjligen skulle få ett välbe- talt arbete. Under dessa felaktiga förutsättningar har hans medverkan emeller- tid varit frivillig och han har inte varit pressad eller tvingad att lämna några uppgifter om branden vid intervjun. Det har vidare framkommit att avsikten med provokationen från polisens sida inte i första hand var att förmå R att erkänna anläggandet av branden utan i stället att mera öppet söka efter infor- mation som antingen kunde binda honom eller fria honom från misstankarna att han kunde vara inblandad. Intervjun skedde i foajén på ett hotell och, en- ligt vad de hörda har berättat, i en lugn och behaglig atmosfär. När polisen

2 012 /1 3:JO1

ställde frågan till R om han hade haft något att göra med en brand nämnde de inte särskilt att det gällde branden på hotellet CH i Gävle. Det var R själv som kopplade ihop polisens fråga med branden i Gävle och som därefter lämnade uppgifterna om sin egen medverkan. Polisen ställde därpå några följdfrågor med anknytning till branden som R också svarade på. Det har vidare upplysts i målet att såväl R som [de medåtalade] före huvudförhandlingen vid tingsrät- ten i detalj blivit informerade om hur själva provokationen gick till. De tillta- lade har således i efterhand haft full insyn vad avser provokationsåtgärderna och de har inte på grund av bristande information varit berövade möjligheten att ifrågasätta autenticiteten, tillförlitligheten eller kvalitén i övrigt av bevisen. Åklagaren har i målet åberopat ytterligare bevisning till stöd för att R anlagt branden som tingsrätten funnit ge stöd för åtalet mot de tilltalade. Det gäller bl.a. muntlig bevisning, den tekniska utredningen om brandorsaken och bran- dens förlopp samt utredningen om R:s närvaro och uppträdande vid central- stationen i Gävle den natt då branden ägde rum.

Som hovrätten redan varit inne på kan prövningen av om de tilltalades rät- tigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen har kränkts inte enbart begränsa sig till frågan om den bevisprovokation som skett ska anses tillåten eller inte. Prövningen enligt artikel 6 sker i stället med hänsyn tagen till rättegångsförfa- randet i dess helhet och vid en samlad bedömning av om de tilltalade har haft möjligheter att på ett tillfredsställande sätt försvara sig mot de anklagelser som riktas mot dem. Vid en sådan bedömning står det klart att såväl R som [de medåtalade] haft goda möjligheter att ifrågasätta den bevisning som kom fram genom provokationen och att den psykologiska påverkan som R utsattes för vid provokationen får anses ha varit tämligen begränsad. R:s erkännande i samband med bevisprovokationen utgör visserligen en viktig del av åklaga- rens bevisning men åklagaren åberopar också annan betydelsefull bevisning till stöd för åtalet. Vad som framkommit om bevisprovokationen ger därför enligt hovrättens uppfattning inte grund för påståendet att provokationen oåterkalleligen undergrävt R:s möjligheter till en rättvis rättegång och vid en samlad bedömning av omständigheterna i rättegångsförfarandet kan hovrätten inte heller finna att förfarandet stått i strid med artikel 6 i Europakonventio- nen.

– – –

Bevisprovokationen mot R har inneburit att han i ett skede när han var skäli- gen misstänkt för delaktighet i mordbranden inte har tillförsäkrats de rättssä- kerhetsgarantier som följer av ett polisförhör enligt rättegångsbalken. Detta har medfört att hans möjligheter att försvara sig mot de misstankar om brott som har funnits mot honom har försämrats, vilket skulle kunna tala för att i vart fall en lindring av påföljden kunde komma i fråga. I samma riktning talar det förhållandet att R:s berättelse och de frågor som ställdes till honom från polisernas sida i samband med den fingerade anställningsintervjun i Holland inte har dokumenterats på det sätt som är vanligt vid ett ordinärt polisförhör. Någon möjlighet för domstolar eller myndigheter inom rättsväsendet att i efterhand kontrollera hur bevisprovokationen gick till finns därmed inte. Det finns t.ex. ingen inspelning från vad som sades under anställningsintervjun som tydligt klargör att de frågor och följdfrågor som poliserna ställde till R. inte var ledande eller otillbörliga i någon mening. Å andra sidan har de poliser som medverkade vid anställningsintervjun och som har hörts i målet uppgett att det redan före intervjun var bestämt att de skulle låta R berätta fritt och att de inte skulle pressa honom eller påverka honom att göra uttalanden i någon viss riktning. Enligt poliserna genomfördes också anställningsintervjun i enlighet med dessa riktlinjer. R har inte heller själv i domstolarna invänt att polisernas frågor eller följdfrågor i någon mening skulle ha varit otillbörliga.

Vid ett övervägande av det anförda har hovrätten kommit till slutsatsen att R:s och även [den medåtalades] möjligheter att tillvarata sina rättigheter i angivna hänseenden inte har försvagats i en sådan utsträckning att det finns

2 012 /1 3:JO1

tillräckliga skäl att lindra påföljden. Det betyder att straffet för dem båda ska bestämmas till fängelse i tio år.

Hovrättens dom vann laga kraft.

Anmälan till Riksenheten för polismål

Advokaten Gunnar Falk, som var offentlig försvarare för R, anmälde de åt- gärder som vidtagits mot R till Åklagarmyndigheten, Riksenheten för polis- mål. I december 2009 beslutade chefsåklagaren Per Lind att inte inleda förun- dersökning. Som motivering uppgavs bl.a. att det som förekommit var en tillåten bevisprovokation. Per Lind konstaterade därvid att utrymmet för straffbart tjänstefel i bedömningsfrågor är mycket litet. Beslutet överprövades i februari 2010 av överåklagaren Jörgen Lindberg, som inte ändrade det. Han ansåg att polismännens åtgärder inför och under intervjun inte hade skett vid myndighetsutövning.

Handläggning hos JO

Advokat Gunnar Falk anmälde därefter ärendet till JO. Dåvarande chefsjusti- tieombudsmannen Mats Melin beslutade den 23 juni 2010, efter att ha grans- kat det som dittills framkommit, att förundersökning inte skulle inledas. Han hänvisade bl.a. till att det i stor utsträckning saknas i författning givna före- skrifter om vad som är ett rättsenligt handlande från en befattningshavares sida i samband med genomförandet av infiltrationsoperationer och provoka- tioner. Han fann inte anledning anta att straffbart tjänstefel begåtts av befatt- ningshavare under JO:s tillsyn. Han beslutade däremot att granska åklagares och polisens handlande i samband med anställningsintervjun i Holland inom ramen för ett ordinärt tillsynsärende.

Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten anmodades att yttra sig. De inkom med svar den 21 respektive 23 september 2010. Mats Melin lämnade sitt uppdrag som chefsjustitieombudsman vid årsskiftet 2010/2011. Ärendet har sedermera överlämnats till mig för bedömning.

Utredning

Advokat Gunnar Falk har hos JO gjort gällande att den fingerade anställ- ningsintervjun var ett förhör. Skälen till detta är att den genomfördes av polis som ett led i en pågående förundersökning och riktades mot R som skäligen misstänkt för det brott förundersökningen gällde. Han underrättades vid detta förhör inte, på det sätt som föreskrivs i rättegångsbalken, om brottsmisstanken och fick inte möjlighet att biträdas av försvarare eller att använda sin rätt att inte svara på frågor. Förfarandet innebar enligt anmälaren att R:s rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen kränktes.

Rikskriminalpolisen, som genom sin tillförordnade chef Tommy Hydfors yttrat sig för Rikspolisstyrelsens räkning, har bl.a. anfört följande. Förhörs- reglerna i rättegångsbalken är enligt sedan länge inarbetad praxis typiskt sett inte avsedda att tillämpas på samtal som förs i polisens dolda spaningsverk- samhet. En motsatt ordning skulle innebära att stora delar av polisens spa-

2 012 /1 3:JO1

ningsverksamhet påverkades. Rikskriminalpolisen har vidare informerat om att anordnandet av en fingerad anställningsintervju, där det är den enskildes sak att avgöra om han eller hon vill avslöja tidigare brottslighet, är en typ av åtgärd som används internationellt i s.k. cold case-sammanhang. Metoden har utvecklats i Kanada och befattningshavare vid Rikskriminalpolisen har utbil- dats i metoden av kanadensiska kollegor. Myndigheten gjorde följande sam- manfattande bedömning.

Den fingerade anställningsintervjun har genomförts under en förundersökning om grov brottslighet. De provokativa inslag som anställningsintervjun kan sägas ha haft, har som sådana varit rättsenliga. Anställningsintervjun har genomförts som ett led i en infiltrationsoperation. Infiltration är en nationellt och internationellt accepterad arbetsmetod inom brottsbekämpningen. Hittills saknas särskilda lagbestämmelser för användning av metoden. Anställningsin- tervjun har dock genomförts på ett sätt som överensstämmer med vedertagen praxis i dolt spaningsarbete, där samtal som förs mellan en polis och en miss- tänkt i en sådan situation inte är att anse som förhör under förundersökning. – Rikskriminalpolisen bedömer att åtgärden i alla delar har skett i överens- stämmelse med gällande rätt. – Rikskriminalpolisen välkomnar en särskild lagreglering av området.

Åklagarmyndigheten har yttrat sig genom riksåklagaren Anders Perklev, som inte anser att förundersökningsledaren förfor felaktigt eller olämpligt. Enligt riksåklagaren var infiltrationsåtgärderna inte förhör i rättegångsbalkens me- ning. ”Ett förhör är inget annat än en sådan situation som regleras i 23 kap. RB och FUK, där samhällets maktbefogenheter balanseras mot bestämmelser till skydd för bl.a. den misstänkte”, heter det bl.a. i yttrandet. Där anförs även:

Min uppfattning är att förhörsreglerna överhuvudtaget inte kan anses tillämp- liga när polis vid infiltrationsverksamhet uppträder ”undercover” och för samtal med misstänkta personer. Därmed är det inte förhörsreglernas tillämp- lighet som ska avgöra gränserna för tillåtna bevisprovokationer.

Förundersökningsledaren Mikael Hammarstrand har i ett eget yttrande utför- ligt redovisat sina överväganden, bedömningar och åtgärder. Han konstaterar bl.a. att det är otillfredsställande att lagstiftaren inte närmare reglerat vad som i dessa sammanhang är tillåtet och otillåtet samt fortsätter:

Rättsläget är inte givet och lämnar i inte obetydlig mån vissa tolkningsut- rymmen. Det är en grannlaga uppgift för lagstiftaren att göra avvägningar mellan utredningsintresset, den fria bevisprövningens princip och den enskil- des rätt till integritet. Dessutom är det mindre tillfredsställande ur ett arbets- miljöpersperspektiv, att den rättstillämpande tjänstemannen inte alltid av lagstiftaren får kunskap om vad som är tillåtet eller inte tillåtet. För egen del har jag noggrant övervägt varje steg i denna operation och efter bästa förmåga sett till att kvalitetssäkra värdet av provokationens resultat, allt för att säker- ställa såväl rättssäkerhetsintressen som utredningsintresset.

Till sist vill jag klargöra att jag i egenskap av förundersökningsledare självklart var ansvarig för den myndighetsutövning bevisprovokationen inne- fattat.

2 012 /1 3:JO1

Rättslig reglering m.m.

Skydd för privatlivet; artikel 8 i Europakonventionen

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som lag i Sverige. För tolkningen av konventionen är den praxis som utvecklats av Europadomstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) av central betydelse.

Artikel 8 i Europakonventionen, som är rubricerad Rätt till skydd för pri- vat- och familjeliv, lyder:

Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Gränsen för det skyddade området är svårdefinierad. Rätten till respekt för privatlivet har många aspekter (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e upplagan. s. 301 f.). Den innefattar bl.a. ”the physical and psycho- logical integrity of a person” (se Moreham, The right to respect for private life in the European convention on Human Rights: A re-examination, EHRLR 2008, s. 49, med hänvisningar till Europadomstolens praxis).

I lagstiftningssammanhang har regeringen uttalat att konventionens skydd för privatlivet inte kan anses hindra polisen att genom infiltration göra sig bekant med människor i syfte att samla information som kan leda till att brott klaras upp. Regeringen delade däremot den bedömning som Beredningen för rättsväsendets utveckling redovisat, nämligen att skyddet för privatlivet mer allmänt riskerar att kränkas om en myndighet följer och noterar de personliga aktiviteter som en person utför, för att på ett mera systematiskt sätt kartlägga personens liv. (Se prop. 2005/06:149 och SOU 2003:74 s. 137.)

Av artikel 8.2 framgår att konventionsstaterna har möjlighet att inskränka skyddet för privatlivet. Den grundläggande förutsättningen för detta är att det sker ”med stöd av lag”. Enligt Europadomstolens praxis innefattar detta två krav: dels att det finns ett klart stöd för åtgärden i den nationella rätten, dels att det stödet innefattar erforderliga rättssäkerhetsgarantier. Detta framgår bl.a. i fallet Bykov mot Ryssland (dom i Grand Chamber 10 mars 2009, ansö- kan nummer 4378/02), där Europadomstolen uttalade:

Domstolen upprepar att uttrycket ”med stöd av lag” inte bara kräver överens- stämmelse med nationell lag utan också hänför sig till denna lags kvalitet och kräver att den är förenlig med rättssäkerhetens krav. När det gäller myndighe- ters hemliga övervakning, i detta fall polisens, måste den nationella lagen innehålla skydd mot godtyckliga ingrepp i den enskildes rätt enligt artikel 8. Lagens förutsättningar måste vidare vara tillräckligt tydliga för att ge de en- skilda en rättvisande bild av de villkor under vilka myndigheter har rätt att tillgripa hemliga åtgärder […].1(§ 76)

1 Originalets text: The Court reiterates that the phrase “in accordance with the law” not only requires compliance with domestic law but also relates to the quality of that law, re-

2 012 /1 3:JO1

I Bykovs fall fann domstolen att kravet på lagstöd inte var uppfyllt. Domsto- len kunde därmed konstatera att artikel 8 kränkts utan att behöva gå in på frågan om det som förekommit varit ”nödvändigt i ett demokratiskt samhäl- le”.

Regeringsformens skydd mot övervakning och kartläggning

Den enskilde är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Bestämmelsen trädde i kraft 2011; den gällde alltså inte vid den tid då den här aktuella förundersökningen bedrevs.

Skyddet får begränsas i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20 § regeringsformen, varvid bl.a. gäller att en begränsning bara får göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den.

Av förarbetena, prop. 2009/10:80, framgår bl.a. följande. Skyddet är gene- rellt och inte avgränsat till vissa tekniska förfaranden (s. 181). Åtgärder som vidtas gentemot den enskilde och som denne på grund av sekretess inte kan få kännedom om är typiskt sett särskilt känsliga från integritetsskyddssynpunkt, främst eftersom den enskilde under sådana förhållanden saknar möjligheter att själv tillvarata sina integritetsintressen (s. 178). Det avgörande vid bedöm- ningen av om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är dess effekt, inte det huvudsakliga syftet med åtgärden (s. 181). Skyddet gäller bara intrång som på grund av intensitet, omfattning, uppgifternas integritets- känsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (s. 250). Vad som är övervakning respektive kartlägg- ning ska bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp (a. st.).

Rättvis rättegång; artikel 6 i Europakonventionen m.m.

Artikel 6 i Europakonventionen, som är rubricerad Rätt till en rättvis rätte- gång, lyder (i de delar som här är av intresse):

Var och en ska, vid prövningen av […] en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

– – –

Var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts.

quiring it to be compatible with the rule of law. In the context of covert surveillance by public authorities, in this instance the police, domestic law must provide protection against arbitrary interference with an individual's right under Article 8. Moreover, the law must be sufficiently clear in its terms to give individuals an adequate indication as to the circum- stances in which and the conditions on which public authorities are entitled to resort to such covert measures (see Khan v. the United Kingdom, no. 35394/97, § 26, ECHR 2000-V).

2 012 /1 3:JO1

Var och en som har blivit anklagad för brott har följande minimirättighe- ter:

– – –

c) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbi- träde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar […]

En bestämmelse om rättvis rättegång finns från och med 2011 upptagen bland regeringsformens stadganden om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. 11 § andra stycket). Den tar sikte på den grundläggande bestämmelsen i arti- kel 6.1 (se SOU 2008:125 s. 426 och prop 2009/10:80 s. 156 ff.).

Begreppet rättvis rättegång enligt artikel 6 täcker hela det straffrättsliga förfarandet; det är alltså inte begränsat till rättegången i domstol. I enlighet med den praxis som utvecklats av Europadomstolen innefattar konventions- skyddet ett flertal rättigheter och principer.

Den övergripande rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 ska enligt Eu- ropadomstolens praxis bedömas utifrån den rättsliga processen som helhet, vilket betyder att en brist i en del under vissa förutsättningar kan botas i en annan del. Att en misstänkts rätt till respekt för sitt privatliv enligt artikel 8 kränkts under ett rättsligt förfarande leder inte i sig självt till att förfarandet ska bedömas som orättvist enligt artikel 6. Det framgår i fallet Khan mot Förenade kungariket (dom 12 maj 2000, ansökan nummer 35394/97) samt även i fallen Allan (se nedan) och Bykov.

Till de principer som ingår i begreppet rättvis rättegång hör att den miss- tänkte inte ska behöva bidra till utredningen genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material (Danelius, a.a., s. 247). Europadom- stolen fäster stor vikt vid denna rättighet, som enligt domstolen ligger i hjärtat av rätten till en rättvis rättegång (John Murray mot Förenade kungariket, dom 8 februari 1996, ansökan nummer 18731/91, § 45). Rättigheten har satts i samband med rätten till juridiskt biträde; en försvarare har enligt domstolen bl.a. i uppgift att se till att den misstänktes rätt att inte belasta sig själv respek- teras (Salduz mot Turkiet, dom 27 november 2008, ansökan nummer 36391/02, § 54). Om den misstänkte under polisförhör gör belastande uttalan- den utan tillgång till advokat och dessa används för fällande dom anser dom- stolen att försvarets rättigheter i princip undergrävs på ett oåterkalleligt sätt (Salduz, § 55).

I fallet Allan mot Förenade kungariket (dom den 5 november 2002, ansö- kan nummer 48539/99) hade en man, Allan, frihetsberövats misstänkt för inblandning i ett butiksrån där butikens innehavare skjutits till döds. Allan använde sig av sin rätt att förbli tyst. En informatör, som var arresterad för andra brott, placerades av polisen i samma cell som Allan med uppgift att förmå denne att berätta om brottsmisstankarna. Informatören vittnade seder- mera om att Allan medgett att han befunnit sig på brottsplatsen. Ingen annan bevisning än denna uppgift förband Allan med dödsskjutningen. Han åtalades och dömdes till livstids fängelse för mord. – Europadomstolen gjorde bl.a. följande principiella uttalanden.

Rätten att inte belasta sig själv har primärt att göra med respekten för en an- klagads vilja att förbli tyst och förutsätter att åklagarsidan i ett brottmål strä-

2 012 /1 3:JO1

var efter att styrka åtalet utan att ta till bevis som erhållits genom tvång eller press för att bryta den anklagades vilja.2 (§ 44)

– – –

Medan rätten till tystnad och att inte belasta sig själv primärt är avsedda att skydda mot otillbörligt myndighetstvång och mot att bevisning erhålls genom metoder som innefattar tvång eller press för att bryta den anklagades vilja är rättighetens omfång inte begränsad till fall där yttre våld använts för att på- verka den anklagade eller där dennes vilja på något sätt direkt har överkom- mits. Rätten, som enligt vad Domstolen tidigare konstaterat ligger i hjärtat av begreppet rättvis rättegång, syftar i princip till att skydda en misstänkts frihet att vid polisförhör välja att tala eller att förbli tyst. En sådan valfrihet under- mineras i grunden om myndigheterna, i ett fall där den misstänkte valt att vara tyst vid utfrågning, kringgår detta för att från den misstänkte locka fram be- kännelser eller andra uttalanden av belastande natur, som myndigheterna inte kunnat erhålla under utfrågningen och där de bekännelser eller uttalanden som på det sättet erhållits åberopas som bevis i rättegång.3 (§ 50)

I Allans fall fann Europadomstolen att informatören hade styrt sina samtal med Allan till dödsskjutningen på ett sätt som kunde betraktas som en funk- tionell motsvarighet till förhör (functional equivalent of interrogation), utan de skyddsgarantier som skulle ha följt vid ett formellt polisförhör, inklusive närvaro av en advokat och underrättelse om rätten att förbli tyst (Allan, § 52). Domstolen ansåg att Allans rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 hade kränkts genom att den information som informatören fått fram hade erhållits mot Allans vilja och att dess användning i rättegången, där den utgjort hu- vudbevis, inkräktat på dennes rätt att vara tyst och att inte belasta sig själv.

I ett senare fall, Bykov mot Ryssland (citerat ovan), var bakgrunden följan- de. En man, V, anmälde till polisen att han ombetts av en företagsledare, Bykov, att mörda en tidigare kompanjon till denne. V företedde ett vapen som Bykov skulle ha gett honom. Polisen ”riggade” ett scenario, där media vilse- leddes att rapportera om att två lik påträffats i kompanjonens hem. Därefter instruerades V att, försedd med avlyssningsutrustning och under bevakning av polis, besöka Bykov för att avrapportera och återlämna vapnet. Det ledde till att Bykov greps. Inspelning från besöket tillsammans med V:s egna uppgifter

2Originalets text: The right not to incriminate oneself is primarily concerned with respect- ing the will of an accused person to remain silent and presupposes that the prosecution in a criminal case seeks to prove the case against the accused without resort to evidence ob- tained through methods of coercion or oppression in defiance of the will of the accused.

3Originalets text: While the right to silence and the privilege against self-incrimination are primarily designed to protect against improper compulsion by the authorities and the ob- taining of evidence through methods of coercion or oppression in defiance of the will of the accused, the scope of the right is not confined to cases where duress has been brought to bear on the accused or where the will of the accused has been directly overborne in some way. The right, which the Court has previously observed is at the heart of the notion of a fair procedure, serves in principle to protect the freedom of a suspected person to choose whether to speak or to remain silent when questioned by the police. Such freedom of choice is effectively undermined in a case in which, the suspect having elected to remain silent during questioning, the authorities use subterfuge to elicit, from the suspect, confessions or other statements of an incriminatory nature, which they were unable to obtain during such questioning and where the confessions or statements thereby obtained are adduced in evi- dence at trial.

2 012 /1 3:JO1

användes för att åtala Bykov för anstiftan till mord. Vid tidpunkten för rätte- gången hade V lämnat ett skriftligt återtagande av sina uppgifter och försvun- nit. Bykov dömdes till sex års fängelse, men frigavs villkorligt direkt efter rättegången, som hölls drygt ett och ett halvt år efter hans gripande. Bykov anförde inför Europadomstolen bl.a. att hans rätt till en rättvis rättegång hade kränkts.

Vid sin bedömning av Bykovs rätt till en rättvis rättegång beaktade Euro- padomstolens majoritet att bevisningen från V:s inspelade besök inte var avgörande utan att nyckelbevisningen var de uppgifter V lämnat inledningsvis och det vapen han då visade upp (§ 98). Domstolen prövade vidare om det som förekommit innebar att Bykovs rätt att förbli tyst och att inte belasta sig själv kränkts. I vad som ter sig som den avgörande delen av domskälen anför- des:

Domstolen konstaterar att sökanden [Bykov] i detta fall inte varit pressad att ta emot V i sitt gästhus och tala med denne eller att fälla några särskilda kommentarer i det ämne som togs upp av V. Till skillnad från sökanden i fallet Allan […] var sökanden inte häktad utan fri på sin egen fastighet med vakter och annan personal. Karaktären av det förhållande han hade till V – den senare var underordnad sökanden – ålade honom inte att bete sig på något särskilt sätt. Sökanden var med andra ord fri att träffa V och tala med denne eller att vägra göra det. Det framgår att han var villig att fortsätta det samtal som V tog upp därför att ämnet var av personligt intresse för honom. Domsto- len är således inte övertygad om att åtkomsten av bevisningen besudlades av sådana element av tvång eller press som Domstolen i fallet Allan fann likty- digt med ett brott mot sökandens rätt att förbli tyst.4 (§ 102)

Domen var i denna del inte enhällig. En minoritet ansåg att Bykovs rätt till en rättvis rättegång hade kränkts. En domare, till vilken fyra andra anslöt sig, anlade därvid ett delvis annat perspektiv på den operation som företagits och ansåg att det måste beaktas om den person som är utsatt de facto är under myndigheternas kontroll:

Så var det i detta fall; sökanden var ovetande huvudperson i ett arrangemang som helt och hållet orkestrerades av myndigheterna. Jag vill här fästa upp- märksamhet på de mycket speciella omständigheterna i den hemliga operatio- nen, som började med den arrangerade upptäckten av två lik och tillkännagi- vandet i media att S och I hade skjutits till döds. När V anlände till sökandens ”gästhus” var sökanden redan under inflytande av den oriktiga informationen om att ett allvarligt brott hade begåtts och hans föreställning förstärktes av V:s medgivande att det var denne som var gärningsman. Sökandens upp-

4 Originalets text: The Court notes that in the present case the applicant had not been under any pressure to receive V. at his “guest house”, to speak to him, or to make any specific comments on the matter raised by V. Unlike the applicant in the Allan case [---], the appli- cant was not detained on remand but was at liberty on his own premises attended by secu- rity and other personnel. The nature of his relations with V. – subordination of the latter to the applicant – did not impose any particular form of behaviour on him. In other words, the applicant was free to see V. and to talk to him, or to refuse to do so. It appears that he was willing to continue the conversation started by V. because its subject matter was of personal interest to him. Thus, the Court is not convinced that the obtaining of evidence was tainted with the element of coercion or oppression which in the Allan case the Court found to amount to a breach of the applicant's right to remain silent.

2 012 /1 3:JO1

förande var därför inte enbart, eller huvudsakligen, styrt av händelser som skulle ha inträffat under normala förhållanden utan framför allt av skenhän- delser som de undersökande myndigheterna framställt. I den meningen, i betraktande av att han var offer för en bluff, kan hans uttalanden och reaktio- ner inte rimligen sägas ha varit frivilliga och spontana.

– – –

I detta fall var syftet med de arrangerade händelserna att få sökanden att tala. Den hemliga operationen undergrävde avslöjandenas frivillighet till den grad att rätten att förbli tyst och inte belasta sig själv tömdes på allt innehåll. Lik- som i fallet Ramanauskas [Ramanauskas mot Litauen, dom den 5 februari 2008, ansökan nummer 74420/01] snärjdes sökanden av en person som på distans kontrollerades av myndigheterna, vilka arrangerade en fälla med hjälp av en privatperson som hemlig agent. Jag anser således att den information som därvid togs fram avslöjades genom förledande, mot sökandens vilja.5 (Domare Spielmanns skiljaktiga mening, §§ 35 och 37.)

Bestämmelser om förhör; den misstänktes rättigheter

Regler om förhör under förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken. Där framgår den allmänna skyldigheten för var och en att underkasta sig förhör av polis (6 §). Något krav på att bidra till utredningen finns inte. Att den som är misstänkt för ett brott kan låta bli att säga något framgår i rättegångsbalken dock endast indirekt genom att det inte finns någon skyldighet att göra det, vare sig under utredningen eller inför domstol. Inte heller i övrigt finns det i svensk lag någon bestämmelse om en rätt att inte säga något under förhör. Principen att den misstänkte inte ska behöva bidra till utredningen genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material ingår dock som framgått ovan i rätten till en rättvis rättegång.

Enligt 21 kap. 3 § rättegångsbalken har den som är misstänkt för brott rätt att biträdas av försvarare, som han eller hon själv utser. Under vissa förutsätt- ningar ska offentlig försvarare förordnas, se 21 kap. 3 a § rättegångsbalken. Enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken ska den som är skäligen misstänkt för brott då han eller hon hörs underrättas om misstanken. Enligt 12 § förunder-

5 Originalets text: This was so in the present case; the applicant was an unwitting protago- nist in a set-up entirely orchestrated by the authorities. I would draw attention here to the very particular circumstances of the covert operation, which began with the staged discov- ery of two bodies and the announcement in the media that S. and I. had been shot dead. By the time V. arrived at the applicant's “guest house”, the applicant was already under the influence of the erroneous information that a serious crime had been committed, and his belief was reinforced by V.'s admission that he had been the perpetrator. The applicant's conduct was therefore not solely, or mainly, guided by events which would have taken place under normal circumstances, but above all by the appearances created by the investigating authorities. To that extent, seeing that he was the victim of a ruse, his statements and reac- tion cannot reasonably be said to have been voluntary or spontaneous. [---]

In the present case the purpose of the staged events was to make the applicant talk. The covert operation undermined the voluntary nature of the disclosures to such an extent that the right to remain silent and not to incriminate oneself was rendered devoid of all sub- stance. As in the Ramanauskas case, the applicant was entrapped by a person controlled from a distance by the authorities, who staged a set-up using a private individual as an undercover agent. I thus consider that the information thereby obtained was disclosed through entrapment, against the applicant's will.

2 012 /1 3:JO1

sökningskungörelsen ska den som underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott samtidigt informeras om sin rätt att redan under förun- dersökningen anlita biträde av försvarare och om vad som gäller beträffande offentlig försvarare. Det är förundersökningsledaren som bestämmer vem som får närvara vid förhör, 23 kap. 10 § rättegångsbalken, men för en försva- rare gäller enligt vedertagen uppfattning en i praktiken oinskränkt rätt att vara med vid förhör med den misstänkte.

Vissa allmänna förhållningsregler för hur förhör får genomföras finns i 23 kap. 12 § rättegångsbalken. Det är enligt denna bestämmelse inte tillåtet att använda otillbörliga åtgärder i syfte att få fram en bekännelse eller ett visst uttalande. Som exempel på otillbörliga åtgärder anges medvetet oriktiga upp- gifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång och ut- tröttning. Den som förhörs får inte heller förmenas att inta sedvanliga målti- der eller att åtnjuta nödig vila.

Dokumentation under förundersökningen

Enligt 23 kap. 21 § rättegångsbalken ska det vid en förundersökning föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i 20–23 §§ förundersökningskungörelsen. Enligt 20 § ska en rad uppgifter antecknas i protokollet, bl.a. tid och plats för åtgärder under förundersökningen. Enligt 22 § första stycket ska protokoll avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet.

Vid bedömningen av vilka uppgifter som är av betydelse måste den i 23 kap. 4 § rättegångsbalken föreskrivna objektivitetsprincipen beaktas. I tidigare JO-beslut framgår att förundersökningsledaren därför måste vara uppmärksam på att det inte ur protokollet utmönstras uppgifter som ur försva- rets synvinkel kan framstå som betydelsefulla (se bl.a. JO 1964 s. 212 och 2007/08 s. 87).

Dokumentation som inte tas in i förundersökningsprotokollet ska hållas tillgänglig (se SOU 2011:45 s. 255 ff. om s.k. sidomaterial).

Dolda spaningsmetoder

Det är allmänt förekommande och godtaget att poliser under brottsutredningar arbetar civilt, utan att tillkännage att de är poliser. Det finns ingen särskild reglering om detta utan det rättsliga stödet får hämtas i de allmänna bestäm- melserna om polisens uppgift i bl.a. polislagen. Av 8 § polislagen framgår därvid att en polisman i sin tjänsteutövning ska iaktta gällande rätt samt de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Ingripanden som begränsar någon av de i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och rättigheterna får dock inte ske enbart på den grunden; de kräver särskilt lagstöd. Detta får anses innefatta även de fri- och rättigheter som följer av Europakonventionen.

Vissa former av dolt polisarbete har tilldragit sig särskilt rättsligt intresse. När polisen aktivt påverkar enskilda talar man ibland om provokativa åtgär- der, se Riksåklagarens riktlinjer beträffande handläggningen av provokativa åtgärder, RåR 2007:1, som gäller åtgärder som riskerar leda till att någon

2 012 /1 3:JO1

begår brott, s.k. brottsprovokation. Det saknas i övrigt särskild reglering be- träffande metoder av detta slag. De är därmed tillåtna inom de nyss nämnda, allmänna ramarna men inte om de inkräktar på den enskildes fri- och rättig- hetsskydd.

”Infiltration” kan betraktas som en särskild form av dolt polisarbete. Be- greppet är inte definierat i svensk rätt; arbetsformen är i princip oreglerad. Polismetodutredningen har i sitt slutbetänkande använt begreppet infiltra- tionsoperation för att beteckna ”dolda undersökningar där interaktion med målpersonerna bedrivs med hjälp av aktivt vilseledande och där det är fråga om vilseledande som har en viss varaktighet över tiden” (SOU 2010:103 s. 102). Enligt utredningen kan infiltration användas för att skaffa information som bidrar till att klara upp annars ouppklarade fall, ”cold cases”. Utredning- en såg inga hinder mot detta (a.a. s. 120 f.).

En lag om kvalificerade skyddsidentiteter infördes 2006 (se prop. 2005/06:149). Den innebär att bl.a. poliser under vissa förutsättningar kan tilldelas en konstruerad (fiktiv) identitet. Lagen bygger på att polisen inte alltid kan arbeta öppet (jfr a. prop. s. 16). Den reglerar dock inte till någon del de arbetsmetoder där kvalificerade skyddsidentiteter kan komma till använd- ning.

Rikspolisstyrelsen har 2010 inspekterat de enheter som inrättats för att an- svara för användning av kvalificerade skyddsidentiteter (Inspektion av poli- sens undercoververksamhet, rapport 2010-08-26). I rapportens sammanfatt- ning beskrivs regleringen på följande sätt:

Det finns inga fastställda riktlinjer för verksamheten. Att det finns en manual som samtliga enhetschefer vid storstadsmyndigheterna och RKP har enats om och som är under omarbetning uppfyller inte kravet på fastställda riktlinjer för svensk polis. Det är mycket viktigt att det finns väl genomarbetade och do- kumenterade riktlinjer för en verksamhet som inte är lagreglerad och där det i övrigt inte finns mycket vägledning i doktrin och praxis.

Högsta domstolens dom den 20 oktober 2011

Högsta domstolen, HD, har nyligen uttalat sig i ett mål som har berörings- punkter med det ärende som här ska bedömas (HD:s dom den 20 oktober 2011, B 2150-11; fråga om betydelsen av att den tilltalade vid en bevisprovo- kation som bedömts ha hotfulla inslag lämnat uppgifter som varit negativa för honom själv). Omständigheterna var följande.

Sedan en kvinna försvunnit misstänktes C. för att ha dödat henne. Han fri- hetsberövades och förhördes vid flera tillfällen, men fem år efter försvinnan- det var detta fortfarande ouppklarat. En särskild utredningsinsats genomför- des då. En operatör som kallade sig ”Mike” gjorde sig till vän med C. Opera- tören framställde sig som kriminell och uppgav för C. att det fanns intresse för den försvunnas livförsäkring. För att den skulle utfalla måste hennes kropp återfinnas. Operatören lockade C. med pengar om denne avslöjade vad han visste. Operatören hotade även med ”ryssar och tjetjener” m.m. Det gav inget resultat. I syfte att ”öka trycket” på C. uppsökte en annan operatör, före- ställande ”en ryss”, och ytterligare operatörer C. utanför dennes hem. De uppmanande C. att ta kontakt med ”Mike”. Vid det möte som följde pekade

2 012 /1 3:JO1

C. ut den plats där kvinnans kropp fanns och påtog sig ansvaret för hennes död. Av dokumentation i målet framgick att han vid det tillfället var narkoti- kapåverkad.

HD konstaterade att när ett åtal föregåtts av en bevisprovokation är det inte domstolens primära uppgift att avgöra hur åtgärden förhåller sig till gällande regler i och för sig. Däremot kan provokationen indirekt påverka bedömning- en av åtalet. Ytterst är det fråga om att beakta rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen och därvid väga in hur bevisningen skaffats fram. (HD:s dom, p. 15.)

Enligt HD fick den press som C. utsatts för ”anses otillbörlig”. Det förhål- landet att han lämnat uppgifter under omständigheter som ”inte uppfyller sedvanliga krav på rättssäkerhet” beaktades vid bevisvärderingen genom att uppgifterna tillmättes ett mycket lågt bevisvärde. HD konstaterade dock att åtalet i stor utsträckning vilade på annan bevisning, exempelvis den rättsme- dicinska utredning som utförts sedan C. visat var kroppen fanns. Att den be- visningen kommit fram till följd av provokationen mot C. påverkade enligt HD inte dess bevisvärde. C. hade kunnat granska bevisningen och åberopa egen motbevisning. Domstolarna hade fått goda möjligheter att bedöma vär- det av utredningen som helhet. (HD:s dom, p. 27–29.)

C. dömdes för mord. Straffvärdet motsvarade fängelse i tio år. Vid straff- mätningen skulle det otillbörliga inslaget i provokationen beaktas. Den hotful- la situation som skapats genom provokationen kunde ”dock inte hänföras till det allvarligare slaget”. HD fortsatte:

Samtidigt måste det beaktas att rätten att inte behöva uttala sig eller lämna uppgifter som är belastande för den enskilde själv, har uppfattats som centrala skyddsregler vid genomförandet av en rättegång. Det finns därmed särskilda skäl att döma C till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet med stöd av 29 kap. 5 § första stycket 8 och andra stycket brottsbalken. Nedsätt- ningen bör anses motsvara två års fängelse. (HD:s dom, p. 32.)

I underinstansen hade C:s straff sänkts med tre år och eftersom domen inte hade överklagats av åklagaren fastställdes straffet till fängelse sju år.

Bedömning

Utgångspunkter

JO:s beslut att inte inleda förundersökning om tjänstefel i detta ärende grun- dades bl.a. på frånvaron av i författning givna föreskrifter om vad som är ett rättsenligt handlande i samband med genomförandet av infiltrationsoperatio- ner och provokationer. Frågan om inblandade befattningshavare på rättslig grund kan kritiseras för de åtgärder som vidtogs mot R. får anses avgjord genom detta beslut. Syftet med den granskning som därefter följt har varit att utreda och i möjlig mån precisera rättsläget, till underlättande av framtida rättstillämpning.

Utgångspunkten för bedömningen är den i regeringsformen fastlagda lega- litetsprincipen, som kräver att myndigheter ska ha rättsligt stöd för sin verk- samhet. När det gäller åtgärder som inkräktar på enskildas fri- och rättigheter ska detta stöd finnas i lag och vara utformat på ett rättssäkert sätt. Det är JO:s

2 012 /1 3:JO1

uppgift att särskilt tillse att dessa fri- och rättigheter upprätthålls (3 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän).

Frågan om det rättsliga förfarandet som helhet varit i strid med den över- gripande rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen har som ovan framgått prövats av hovrätten, vars dom vunnit laga kraft. Den bör inte göras till föremål för ytterligare bedömningar i detta sammanhang. Den fortsatta framställningen är i stället inriktad på de gentemot R. vidtagna utredningsåtgärderna, som inte varit föremål för något motsvarande ställ- ningstagande.

Betydelsen av att infiltration är en i princip godtagen utredningsmetod m.m.

Eftersom infiltration är en sedan länge i åtminstone viss omfattning använd metod skulle det kunna hävdas att annars gällande principer och rättigheter med lagstiftarens goda minne är satta ur spel när metoden används.

Mot detta står att det saknas rättsregler som tar sikte på infiltration. Be- greppet finns inte definierat i vare sig författning, lagförarbeten, praxis eller doktrin (jfr härom i Polismetodutredningens betänkande, SOU 2010:103, s. 100 ff.). Det är belysande att den typ av från flera synpunkter vidlyftiga ut- redningsmetod som använts i detta ärende inte gjorts till föremål för någon enda föreskrift i den annars jämförelsevis hårt detaljstyrda verksamhet som polisen bedriver (jfr Rikspolisstyrelsens ovan citerade inspektionsrapport).

För att grundläggande fri- och rättigheter ska kunna sättas åt sidan till för- mån för intresset av att utreda brott måste det krävas att de skäl som föranle- der detta kommit till rättsligt uttryck på ett konkret sätt. Att ta lagstiftarens passivitet till intäkt för att göra avsteg från annars gällande rättsprinciper kan enligt min mening inte komma i fråga.

Även det förhållandet att det finns en lag om kvalificerade skyddsidentite- ter har anförts till stöd för att betrakta infiltration som generellt tillåten. Ar- gumentet är då att eftersom den lagen utgår från att poliser ska kunna använda dolda arbetsmetoder måste sådana metoder vara lagliga. Att polisen i och för sig får arbeta dolt är emellertid inte ifrågasatt. Det saken gäller är hur åtgärder som därvid kan förekomma ska bedömas när de griper in i enskildas fri- och rättigheter. Lagen om kvalificerade skyddsidentiteter, som över huvud taget inte reglerar de arbetsmetoder där kvalificerade skyddsidentiteter ska få an- vändas, ger inget svar på detta och kan självfallet inte genom sin blotta exi- stens anföras som rättsligt stöd för alla former av ingripanden som poliser skulle kunna tänkas företa under skyddsidentitet.

Den misstänktes rätt till respekt för sitt privatliv enligt artikel 8 i

Europakonventionen

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har den enskilde rätt till respekt för sitt privatliv. Rätten får inte inskränkas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ett antal i bestämmelsen uppräknade ändamål. Gränsen kring det skyddade området är som framgått inte skarp.

2 012 /1 3:JO1

Den metod som användes i denna förundersökning beskrevs i polisens operationsplan som ”att infiltrera målpersonen”, dvs. R. Det sätt på vilket det skedde har ovan beskrivits. I vad mån de enskilda åtgärder som vidtogs mot R. – den inledande kartläggningen, upprättandet av den personliga profilen, de flertaliga manipulationerna för att förleda R. att delta i än den ena än den andra aktiviteten, de noggrant genomförda åtgärderna i syfte att styra hans intresse tillbaka mot kriminellt leverne och väcka hans ”girighet” m.m. – var för sig kränkte rätten till respekt för privatlivet kan diskuteras. Men att de sammantagna måste bedömas på det sättet kan det inte råda någon tvekan om, särskilt om man beaktar att de pågick under mycket lång tid och utgjorde successiva led i ett allt djupare ingripande i R:s liv. Utredningsinsatsen som helhet utgjorde alltså ett ingrepp i R:s rättigheter enligt artikel 8.

Konventionen medger inskränkningar i den enskildes rätt till respekt för sitt privatliv, t.ex. i samband med brottsutredningar, men reser då först och främst krav på att de brottsutredande myndigheterna har stöd för att göra så i den egna lagstiftningen, som dessutom måste tillgodose grundläggande rätts- säkerhetsintressen. Som framgått i redogörelsen för den rättsliga regleringen innebär detta bl.a. att det i lagstiftningen ska klargöras när åtgärderna får tillgripas samt att det ska finnas skydd mot godtycke och hinder mot miss- bruk.

I svensk rätt finns över huvud taget inte några regler om ”personinfiltra- tion” och i princip inte heller om infiltration i allmänhet. Det har inte varit möjligt att utifrån lagstiftningen förutse att de brottsutredande myndigheterna haft befogenhet att ingripa i R:s privatliv på det sätt som här skedde och det har inte heller funnits något skydd mot godtycke eller missbruk. Inget av de två moment som Europakonventionens krav på lagstöd innehåller var med andra ord uppfyllt. Artikel 8 i konventionen har således överträtts, oavsett om operationen under andra rättsliga förutsättningar skulle ha kunnat inrymmas bland de inskränkningar som konventionen medger.

Den fingerade anställningsintervjun

Den som misstänks för brott har under utredningen rätt att förbli tyst och att inte belasta sig själv samt rätt att biträdas av försvarare. Då den som är skäli- gen misstänkt hörs ska han eller hon underrättas om misstanken och om sin rätt till försvarare. Detta framgår sammantaget av Europakonventionen, rätte- gångsbalken och förundersökningskungörelsen. Av Europadomstolens praxis kan vidare utläsas att den som misstänks för brott bör upplysas om sin rätt att förbli tyst och att inte belasta sig själv.

Utgångspunkten för dessa regler är dock vanliga brottsutredningar, där den brottsutredande myndigheten förhör den misstänkte eller på annat sätt gör honom eller henne till föremål för öppen och formaliserad myndighetsutöv- ning. Det är inte självklart att de gäller på samma sätt då utredningsåtgärderna är dolda för den misstänkte och där den brottsutredande myndigheten arbetar på ett informellt sätt. Det skulle enligt min mening i alla händelser föra för långt om poliser under pågående spaning alltid behövde bedöma huruvida en person som kan lämna enstaka uppgifter av intresse är skäligen misstänkt

2 012 /1 3:JO1

eller inte. Det som förekommit i detta fall är emellertid inte informationsin- hämtning av det slaget.

Bakgrunden till utredningsinsatsen mot R. var att förundersökningsledaren dels ville undvika att R. skulle underrättas om brottsmisstanken, dels befarade att R. inte skulle säga något, dvs. göra bruk av sin rätt att vara tyst och att inte belasta sig själv. De brottsutredande myndigheterna skapade därför – utan rättslig grund – en situation där R. skulle kunna utfrågas av polis utan att veta om det. Syftet var att efterforska bevisning som skulle kunna åberopas i dom- stol. Förfarandet innebar alltså ett avsiktligt kringgående av en brottsmiss- tänkts rättigheter.

Det finns mot den bakgrunden skäl att erinra om vad Europadomstolen ut- talat om rätten att inte belasta sig själv:

Rätten, som enligt vad Domstolen tidigare konstaterat ligger i hjärtat av be- greppet rättvis rättegång, syftar i princip till att skydda en misstänkts frihet att vid polisförhör välja att tala eller att förbli tyst. En sådan valfrihet undermine- ras i grunden om myndigheterna, i ett fall där den misstänkte valt att vara tyst vid utfrågning, kringgår detta för att från den misstänkte locka fram bekännel- ser eller andra uttalanden av belastande natur, som myndigheterna inte kunnat erhålla under utfrågningen och där de bekännelser eller uttalanden som på det sättet erhållits åberopas som bevis i rättegång. (Allan, § 50, även citerat ovan.)

Det sagda måste enligt min mening gälla inte bara då den misstänkte fått tillfälle att använda sin rätt utan också då han eller hon, på det sätt som skett i detta fall, avsiktligen berövats möjligheten att göra det.

23 kap. 12 § rättegångsbalken

Enligt 23 kap. 12 § rättegångsbalken är det inte tillåtet att under förhör an- vända otillbörliga åtgärder i syfte att få fram en bekännelse eller ett visst uttalande. Som exempel på otillbörliga åtgärder anges medvetet oriktiga upp- gifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång och ut- tröttning. Bestämmelsen gäller enligt sin lydelse vid förhör, men får anses ge uttryck för en mer allmänt gällande princip (jfr SOU 1982:63 s. 139). Den bör enligt min mening beaktas vid utredningsåtgärder som syftar till att förmå enskilda att lämna uppgifter till polisen under situationer som är – med Euro- padomstolens ordval – ”the functional equivalent of interrogation” (Allan, § 52).

Uttrycket otillbörliga åtgärder är allmänt hållet och tänjbart. Bestämmel- sens innebörd har i äldre juridisk doktrin sammanfattats så ”att alla ojusta metoder är förbjudna” (Olivecrona, Rättegången i brottmål enligt RB, 3:e upplagan, s. 198). Även om detta kan tyckas oprecist ger bestämmelsen i sin kärna uttryck för en värdegrund, vars giltighet få torde bestrida, nämligen att uppgifter från enskilda inte får frammanas medelst hot eller tvång och inte heller genom att den enskilde på ett otillbörligt sätt lockas att göra uttalanden som han annars inte skulle ha gjort.

Det har från de brottsutredande myndigheternas sida framhållits att R. när han under intervjun lämnade de för honom besvärande uppgifterna gjorde detta utan tvång, i avspända former etc. och att han inte heller leddes in på hotellbranden i Gävle. När R. fick den fråga, som enligt uppgift formulerades

2 012 /1 3:JO1

ungefär ”att vi hört något om en brand och att du utfört den åt någon…?”, var han emellertid sedan mer än ett år tillbaka utsatt för en systematisk påverkan som syftat till att förmå honom att svara på precis det sätt han gjorde.

I denna påverkan, som utformats utifrån den personliga profil en psykolog gjort av R., ingick att hos R. skapa, som det benämns i dokumenten, ”girig- het” i form av åtrå till den typ av lyxliv som de personer som nästlat sig in i R:s liv låtsades leva. I de instruktioner polismännen/operatörerna arbetade efter ingick vidare att se till att R. upplevde det som viktigt att vara lojal och ärlig, samtidigt som han skulle förstå att hans uppgifter kunde kontrolleras, dvs. att det vore riskabelt för honom att ljuga. Slutligen skulle det göras klart för R. att den anställning han erbjöds förutsatte en vilja och förmåga hos ho- nom att begå olagliga handlingar.

Bedömningen av om det R. utsattes för var otillbörligt kan mot den bak- grunden inte begränsas till omständigheterna under anställningsintervjun och hur de frågor han fick var formulerade. Hela förloppet, från kartläggning till den slutliga intervjun, måste tas i beaktande. Som framgått innebar detta att R. under mycket lång tid utsattes för en skräddarsydd, djupgående psykolo- gisk och social påverkan. Att utsätta en brottsmisstänkt för någonting sådant är enligt min mening inte förenligt med den värdegrund som kommer till uttryck i 23 kap. 12 § rättegångsbalken.

Dokumentation

Den av Rikskriminalpolisen genomförda insatsen, som var en central del av förundersökningen, föranledde inte någon fullständig dokumentation i förun- dersökningsprotokollet och inte heller i förundersökningsmaterialet i övrigt. En sådan dokumentation finns i Rikskriminalpolisens handlingar. Den borde ha funnits med i förundersökningsmaterialet.

Sammanfattning

•De samlade åtgärderna utgjorde ett ingrepp i rätten till respekt för privat- livet enligt artikel 8 i Europakonventionen. För ett sådant ingrepp krävs enligt konventionen stöd av lag som tillgodoser grundläggande rättssä- kerhetsintressen. Något sådant stöd fanns inte.

•Förfarandet innebar att R:s rättigheter som misstänkt avsiktligt kring- gicks.

•Den använda metoden är inte förenlig med den värdegrund som kommer till uttryck i 23 kap. 12 § rättegångsbalken.

•De principer som gäller för dokumentation under förundersökningen beaktades inte fullt ut.

Avslutning

I frånvaro av författningsregler gällande det slags åtgärder som vidtogs mot R. kan rättsläget ha uppfattats som oklart. Detta kan dock allmänt sett inte av en myndighet tas till intäkt för att utsträcka sina befogenheter. När det gäller ingripanden i enskildas fri- och rättigheter gäller att det som inte är tillåtet är

2 012 /1 3:JO1

förbjudet. En försiktighetsprincip bör därför tillämpas. Även om jag av de skäl som inledningsvis angetts avstår från att bedöma inblandade befattnings- havares agerande bör myndigheternas förhållningssätt på den punkten kritise- ras.

Lagstiftningsbehov

Brottsutredningen i detta fall har genomförts på ett från andra synpunkter än rättsliga professionellt sätt. Det är med hjälp av Rikskriminalens dokumenta- tion lätt att följa vad som gjorts och varför. Beslut om genomförande har fattats på chefsnivå. Förundersökningsledaren har hållits informerad och har i efterhand tagit på sig det fulla ansvaret för utredningen. Allt detta är nödvän- diga förutsättningar för att avancerade brottsutredningsmetoder ska kunna användas. Men det är inte tillräckligt. Därutöver krävs att utredningsförfaran- det följer i lag fastställda regler. Dessa regler måste vara utformade utifrån generellt försvarbara principer.

Om metoder av det slag som använts i detta fall ska förekomma bör de frågor de väcker alltså regleras i lag. Bara på det sättet kan de principiellt genomlysas i en demokratisk lagstiftningsprocess och slutligt besvaras i form av regler som såväl myndigheter som enskilda kan förhålla sig till.

Av dokumentationen framgår att polisen utgick från att R. kunde vara oskyldig. De åtgärder som vidtas under sådana förutsättningar måste framstå som godtagbara om det skulle visa sig att brottsmisstankarna är grundlösa. En lagstiftning som reglerar dem bör ha detta som utgångspunkt. Det är också innebörden i Europakonventionens på flera ställen uppställda krav på ”stöd av lag”, som inte bara syftar på formella bestämmelser utan också på rättssäker- het.

Frågan om lagreglering av särskilda spaningsmetoder bereds för närvaran- de. En kopia av detta beslut översänds därför till riksdagens justitieutskott och Justitiedepartementet, för kännedom. Utifrån de erfarenheter som vunnits ur denna granskning finns det skäl att i lagstiftningsärendet ta hänsyn till följan- de.

Den aktuella utredningsmetoden skiljer sig från infiltration i vanlig me- ning, som brukar vara inriktad på att infiltrera miljöer eller kriminella gruppe- ringar. I stället rör det sig om att närma sig en brottsmisstänkt – ordet infiltre- ra är i det sammanhanget missvisande – och manipulera vederbörande för att på så sätt få tillgång till information av värde för brottsutredningen. Polisiär infiltration brukar vidare vara inriktad på att bekämpa pågående brottslighet eller på kriminalunderrättelseverksamhet i brottförebyggande syfte. Det som här förekommit gäller i stället lagföring av redan begångna gärningar. Dessa skillnader behöver beaktas när behovet av utredningsmetoder av detta slag övervägs. Generellt sett torde intresset av att lagföra sådant som inträffat inte motivera lika långtgående ingripanden som när det gäller att förhindra pågå- ende eller förestående brottslighet.

Av den bedömning som här gjorts följer att det i dagsläget inte är möjligt att lagligen använda de utredningsåtgärder som förekommit i detta fall. Nu- mera torde även den från 2011 gällande bestämmelsen om betydande intrång i

2 012 /1 3:JO1

den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, resa hinder mot en kartläggning av det slag som gjordes av R. En besläktad utredningsmetod redovisas i fallet med den för- svunna kvinnan, där HD som framgått ansåg att ett otillbörligt inslag före- kommit och att, som det får förstås, centrala skyddsregler för genomförandet av en rättegång hade åsidosatts. Inte heller det som där förekom var alltså rättsenligt. Det finns skäl att anta att liknande metoder använts även i andra fall, inklusive sådana som inte lett till åtal (jfr Rikspolisstyrelsens ovan nämnda inspektionsrapport). Detta bör belysas, i syfte att få fram ett bredare underlag för bedömningen av om och i så fall hur detta ”utredningskoncept” går att infoga i det straffprocessuella regelverket.

I alla händelser bör metoder av detta slag enligt min mening inte komma i fråga annat än när det är av synnerlig vikt för utredningen av ett mycket all- varligt brott. Det bör vidare ställas krav på att den som utsätts är mycket starkt misstänkt; risken för att vederbörande är oskyldig måste vara liten. Gängse utredningsåtgärder ska ha prövats utan resultat och det ska vara san- nolikt att för utredningen avgörande information kan erhållas med alternativa metoder, dvs. en behovsprövning ska göras. Till säkerställande av den miss- tänktes rättigheter bör metoder av detta slag inte heller förekomma annat än inom ramen för en förundersökning, med den dokumentationsskyldighet och den insynsrätt som det innebär. Förundersökningsledaren blir därmed ansva- rig för beslut och genomförande. Till detta ansvar ska höra att inför beslutet noga överväga de rättsliga frågor som kan aktualiseras i det enskilda fallet, så att det som sker är förenligt med gällande straffprocessrättsliga regler och inte inkräktar på den enskildes fri- och rättigheter i vidare mån än vad som är medgivet i lag.

Uttalanden om polisens särskilda spaningsmetoder (remissyttrande över betänkandet Särskilda spaningsmetoder, SOU 2010:103)

(Beslut av JO Axberger den 4 juli 2011, dnr 1610-2011)

Allmänna synpunkter

Jag instämmer i att det finns ett behov av att reglera de spaningsmetoder som utredningen haft i uppdrag att ta upp. Det allmännas rättsliga befogenheter för att förebygga och utreda brott måste, inom ramen för fri- och rättighetsre- gleringen, anpassas till såväl den tekniska utvecklingen som brottsutveckling- en.

De överväganden och de rättspolitiska avvägningar som utredningen redo- visat är i långa stycken invändningsfria. Utan att vara ensidigt präglas betän- kandet emellertid av det brottsbekämpande perspektivet. Det framstår som något insiktslöst när det gäller de risker från integritets- och rättssäkerhets- synpunkt som är förenade med de befogenheter som förslaget syftar till att reglera för polisens, Kustbevakningens, tullens och Skatteverkets del. Resul-

2 012 /1 3:JO1

tatet har blivit förslag som mer eller mindre genomgående är något för till- låtande eller i vart fall inte har tillräcklig formell stadga för att säkerställa att befogenheterna endast används på ett godtagbart sätt.

Att utredningen haft brottsbekämpningsintresset i fokus återspeglas även i dess sammansättning, där de deltagande i mycket stor utsträckning hämtats från brottsbekämpande myndigheter. Jag har självfallet inget att invända mot att tjänstemän inom berörda myndigheter anlitas som experter, tvärtom, men det är naturligt att de ser som sin uppgift att i första hand representera myn- dighetsperspektivet. För att motverka risken för obalans skulle experter även ha kunnat hämtas bland dem som har särskild erfarenhet av integritets- och rättighetsfrågor. Exempelvis hade ett större inslag av brottmålsadvokater varit befogat. Nu representeras denna erfarenhet av Advokatsamfundets ordföran- de, som avgett ett särskilt yttrande som ger stöd för slutsatsen att de frågor han tar upp inte i tillräcklig grad övervägts av utredningen.

Att utredningens perspektiv varit alltför snävt framgår när mer principiella frågor om dold myndighetsutövning avfärdas som filosofiska:

En frågeställning som aktualiseras är om det är försvarbart att staten – under en infiltrationsoperation – vilseleder sina medborgare. Utredningen kommer inte närmare att gå in på de mer filosofiska aspekterna på denna frågeställning utan bara kort konstatera att det visserligen kan argumenteras för att förtroen- det för rättsväsendet skulle kunna minska om polisen tilläts att vilseleda med- borgarna. Det skulle i det sammanhanget kunna hävdas att rättsväsendet un- der inga förhållandet ska få lämna t.ex. vilseledande uppgifter. Utredningen menar dock att infiltration är en vedertagen metod både i Sverige och interna- tionellt och ser därför inte att nämnda frågeställningar skulle utgöra något hinder för metodens användning. (Betänkandet s. 110.)

Det är självfallet ingen som kräver att en statlig utredning ska fördjupa sig i ”filosofiska aspekter”, men därifrån till att helt avstå från att diskutera de principfrågor som dold myndighetsutövning aktualiserar är steget långt. Med den inställning utredningen visar skulle den värdegrund som kommer till uttryck i den gällande straff- och processlagstiftningen, regeringsformens fri- och rättighetsreglering samt Europakonventionen om de mänskliga rättighe- terna kunna avfärdas som ovidkommande.

Perspektivet behöver med andra ord vidgas. Det är enligt min mening an- geläget att den fortsatta beredningen sker i en bredare krets. Flera av de frågor som aktualiseras har en sprängkraft liknande den som de på senare år omdis- kuterade regleringarna kring FRA och lagring av trafikdata har. Det rör sig om att rucka på eller helt överge hävdvunna principer – t.ex. när det gäller polisens rätt att utöva myndighet under täckmantel och till och med begå brott. Mot den bakgrunden vore det lämpligt med en parlamentarisk bered- ning av frågorna, där allmänna medborgarintressen kan tillvaratas på ett mer allsidigt sätt.

Utredningens faktaunderlag

Ett bidragande skäl till att integritets- och rättssäkerhetsaspekterna blivit otill- räckligt belysta kan vara att betänkandet genomgående håller en hög abstrak- tionsnivå. Behovet av infiltrationsoperationer är centralt för utredningens

2 012 /1 3:JO1

överväganden. Det saknas emellertid konkreta beskrivningar av hur sådana operationer bedrivs, exempel på vad som förekommit och hur utfallet varit, statistiska uppgifter om verksamhetens omfattning etc. Det som finns är all- mänt hållet, och tycks förutsätta att läsaren redan ska känna till vad som av- ses.

Ett exempel är avsnitt 4.2.4 Polisens användning av infiltrationsoperatio- ner. Man hade förväntat sig att det skulle innehålla information av det just nämnda slaget. Avsnittet är dock bara någon sida; innehållet är tämligen intet- sägande. Motsvarande avsnitt under rubriken Överväganden (4.5.2) är något mer omfångsrikt, men inte heller det är särskilt konkret; det innehåller dock en kort beskrivning av det s.k. Gävle-ärendet, varvid integritets- och rättssä- kerhetsproblematiken omedelbart framträder.

Mot ett önskemål om redovisning av de metoder som används eller anses behöva användas kan invändas att de brottsbekämpande myndigheterna har skäl att inte lämna ut närmare information om sina arbetsmetoder, eftersom den skulle kunna missbrukas. Det borde dock inte hindra redovisning av stati- stik, fall som redan blivit offentliga genom prövning i domstol och annat historiskt material.

Utredningens utgångspunkt för den föreslagna inhämtningslagen

Utredningen har framställt sitt förslag som att det utgår från metoder som redan används och är tillåtna enligt allmänna principer, men att en lagre- glering av olika skäl ändå är önskvärd. Jag ifrågasätter om detta är riktigt.

Beträffande s.k. pejling framgår att metoden idag används för positionsbe- stämning av föremål som containrar, fordon, paket och liknande men att spår- ning av person däremot inte förekommer (s. 259). Det sägs inte i betänkandet, men skälet till detta torde vara att pejling av det slaget inte bedömts som tillå- tet (jfr numera 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen).

För spårning av föremål föreslår utredningen inga regler; de allmänna be- fogenheterna i polislagen bedöms tillräckliga. Däremot föreslår utredningen att myndigheterna ska få ”pejla” personer, t.ex. genom att en sändare fästs i någons kläder. Den person som på detta sätt övervakas behöver inte vara misstänkt för brott. Åtgärden måste enligt min mening betraktas som mycket integritetskänslig dels genom det ingrepp som sker när utrustningen applice- ras, dels genom den totala kartläggning av en persons rörelser som den med- ger.

Innebörden av förslaget i denna del är bl.a. att ytterligare befogenheter, ut- över sådana som redan används, ska tillföras genom särskild reglering. Det avviker från den allmänna utgångspunkten, dvs. att förslaget handlar om att lagreglera sådant som redan förekommer och är tillåtet. Utan att ha analyserat de övriga förslagen i detalj vill jag ifrågasätta om inte det som beskrivs som en kodifiering beträffande flera av metoderna i själva verket innefattar utvid- gade myndighetsbefogenheter, eller tillåtande av sådant som är kontroversi- ellt.

I det sammanhanget bör även utredningens allmänna överväganden om behovet av lagreglering kommenteras något. Enligt utredningen har frånvaron

2 012 /1 3:JO1

av lagregler om infiltration m.m. många gånger lett till att polisen avstått från att använda mer avancerade utrednings- och spaningsmetoder (s. 79). Den som följt den rättsliga diskussionen om detta sedan den tog fart på 1970-talet har kunnat göra samma iakttagelse. Under det senaste decenniet synes detta emellertid ha ändrats något. Det finns numera flera kända exempel på avance- rade polisoperationer (bl.a. återtagandet av Rembrandttavlorna samt de hem- ligen genomförda ”förhören” i mordbrandsfallet i Gävle och mordutredningen i Motala). Gemensamt för dessa har varit att de genomförts på ett professio- nellt och resurskrävande sätt, med ett från brottsutredningssynpunkt lyckat resultat samt att de legat i det rättsligt oreglerade gränsland som utredningens uppdrag avser. Det är vidare känt att polisen under samma tid inlett en verk- samhet med s.k. operatörer, i syfte att kunna utföra än mer avancerade upp- drag än dessa. Det vill alltså synas som om verksamheten utvecklats i en mer offensiv riktning. Jag har viss förståelse för att polisen – klämd mellan sitt allmänna uppdrag att bekämpa brott och frånvaron av adekvata rättsliga red- skap – söker bryta ny mark och därvid skapar sin egen praxis. Det understry- ker emellertid vikten av att lagstiftaren agerar för att bevaka rättssäkerhets- och integritetsintressena. Saken synes med andra ord inte kunna beskrivas så, att det enbart handlar om att ge polisen möjlighet att göra sådant den inte anser sig kunna göra; det handlar också om att sätta tydliga gränser för sådant som redan förekommer.

Straffprocessrätten bör inte fragmentiseras

Utredningen har föreslagit en särskild ”inhämtningslag”. Den innefattar både brottsutredning och underrättelseverksamhet samt täcker såväl Säkerhetspoli- sen som polisen i allmänhet och även andra myndigheter. Det finns fördelar med att reglera metoder som är gemensamma för olika verksamheter och myndigheter tillsammans, t.ex. kan det framstå som tilltalande att metoder som är likartade görs till föremål för en enhetlig systematik. Det finns dock skäl att fråga sig om allt det som föreslås reglerat i inhämtningslagen har så mycket mer gemensamt än att det rör sig om sådant som inte redan är regle- rat.

Det finns skäl som talar emot en lösning av det slag utredningen valt. Även om undantag förekommit torde grundtanken i svensk lagstiftning vara att regler om brottsutredning huvudsakligen finns i rättegångsbalken och att grundläggande regler för polisens arbete i övrigt utgår från polislagen. Om nya regler infogas i denna befintliga systematik torde det bidra till rättspoli- tisk stabilitet samt till att regleringen blir enhetlig och därigenom lättare att överblicka för såväl enskilda som för de rättstillämpande organen, något som torde främja rättssäkerheten. När det sker minskar även behovet av mindre lyckade särlösningar av det slag som kommittén förordat genom inrättandet av en till synes unik ordning för prövning av vissa frågor i den s.k. Nämnden, eftersom man då i stället kan ansluta till de allmänna beslutsnivåer och till- synsmekanismer som redan finns inom respektive verksamheter.

Huvudprincipen bör vara att ny reglering så långt möjligt infogas i den be- fintliga rättsordningen, så att inte denna fragmentiseras. Jag anser inte att

2 012 /1 3:JO1

utredningen visat att det finns tillräckliga skäl för att frångå den principen. Lagstiftaren bör enligt min mening i det fortsatta beredningsarbetet därför noga pröva och överväga om de regler som slutligen anses nödvändiga inte i första hand bör tillföras de författningar där de naturligen hör hemma, dvs. regler om tvångsmedel och nedläggning av förundersökning placeras i rätte- gångsbalken, regler om frihet från ansvar för brott i brottsbalken, regler om polisens allmänna befogenheter, inklusive kriminalunderrättelseverksamhet, i polislagen osv. Regler som ger traditionellt polisiära befogenheter åt andra myndigheter än polisen – något det typiskt sett finns anledning att vara myck- et återhållsam med – bör placeras i de författningar som reglerar dessa myn- digheters verksamheter.

Begreppet infiltration

Behovet av infiltrationsoperationer framställs som huvudskälet till flera av de förslag som läggs fram. Begreppet används också i den föreslagna lagen, dock utan att där definieras. Betänkandet, inklusive författningskommentaren, innehåller dock en mycket tydlig definition. Enligt denna betecknar infiltra- tion ”dolda undersökningar där interaktion med målpersonerna bedrivs med hjälp av aktivt vilseledande som har en viss varaktighet över tiden” (se t.ex. s. 102).

Definitionen är enligt min mening alldeles för vid. Den innefattar alla situ- ationer där människor luras att göra sådant de inte skulle ha gjort om de vetat att den de hade att göra med var polis eller agerade på polisens uppdrag. En infiltrationsoperation kan därmed innebära att en polis inleder en vänskapsre- lation med en person, som på lösa grunder – det krävs enligt förslaget inte ens att förundersökning är inledd – misstänks för ett lindrigt brott, och förmår denne att lämna besvärande uppgifter om sig själv. Enligt allmänt språkbruk är detta emellertid inte att betrakta som infiltration, eftersom infiltration förut- sätter att det finns en verksamhet som kan infiltreras; enskilda brottsmisstänk- ta kan inte ”infiltreras”. Utredningens definition innefattar inte heller någon bortre gräns för vad som kan vara en infiltrationsoperation. Utomlands har det förekommit att polisen konstruerat fiktiva verksamheter i form av falska före- tagsbildningar m.m., inom vilka polisen dolt bedrivit spaningsverksamhet. Det täcks in av utredningens definition men är något annat och betydligt mer långtgående än infiltration enligt allmänt språkbruk.

En rättslig definition i ett lagförslag kan i och för sig avvika från allmänt språkbruk, men det är då viktigt att detta tydligt klargörs, eftersom de som har att bedöma förslaget annars kan få en felaktig uppfattning om vad de tar ställ- ning till. I detta fall har utredningen valt att inte ange några begränsningar eller krav på lagstöd för att en ”infiltrationsoperation” ska få genomföras utan i stället inriktat sig på att reglera vissa av de inslag som kan tänkas förekom- ma under sådana operationer. Den sammantagna bilden blir att så länge poli- sen m.fl. håller sig inom de ramar som gäller för dessa inslag kan själva infil- trationsoperationen se ut ungefär hur som helst.

Det är inte godtagbart; med utredningens förslag är det av rättssäkerhets- skäl nödvändigt att reglera även själva infiltrationsmetoden. Några naturliga,

2 012 /1 3:JO1

närmast självklara, begränsningar vore då att kräva att infiltration bara får användas för utredande eller bekämpande av allvarlig brottslighet, när mindre ingripande metoder inte står till buds samt efter det att en genomförandeplan upprättats och beslutats av en befattningshavare som är ansvarig för att opera- tionen är rättsenlig. I brottsutredande syfte bör sådana operationer endast få förekomma inom ramen för en pågående förundersökning. Liknande formella avgränsningar bör eftersträvas i underrättelsesammanhang. Med en ordning av det slaget minskar dessutom behovet av tillstånd för olika delmoment eftersom frågor av det slaget bör klarläggas redan i genomförandebeslutet.

Det bör slutligen observeras att utredningen i huvudsak avstått från att pro- blematisera infiltrationsmetoden. Exempel på sådant som borde ha diskuterats mer ingående är infiltration som riskerar att gripa in i åsikts- och föreningsfri- heterna (politiska organisationer, fackföreningar, medieföretag m.m.) och ”infiltration” i enskildas privatliv, t.ex. om uppdraget innebär att infiltratören får en privat relation till någon ”målperson”. En annan utomordentligt viktig aspekt gäller omsorgen om dem som anförtros uppdrag av detta slag. Det torde finnas en gräns för vilka risker personer som utför uppdrag i det all- männas tjänst rimligen får utsättas för, avsett om det rör sig om poliser eller andra. Det gäller inte bara under uppdraget utan även efter att detta är avslu- tat.

Anlitande av privatpersoner

Utredningen finner att det finns ett starkt behov av att de brottsbekämpande myndigheterna ska ha vissa möjligheter att ta hjälp av enskilda i samband med infiltrationsoperationer eller provokativa åtgärder (s. 229). Någon närma- re utredning till stöd för den slutsatsen redovisas i och för sig inte, men jag kan ansluta mig till utredningens uppfattning så till vida att det inte bör upp- ställas något generellt förbud för polisen att samarbeta med privatpersoner. Jag ansluter mig självfallet också till uppfattningen att enskilda ska anlitas med stor försiktighet och bara i undantagsfall.

Eftersom det är frågan om en från flera synpunkter känslig avvägning bor- de utredningen ha fortsatt med att närmare inventera de problem som aktuali- seras. En sådan inventering lyser emellertid med sin frånvaro, trots att det finns flera kända exempel som hade kunnat tas till utgångspunkt för en dis- kussion. Några frågor som borde ha belysts och gjorts till föremål för vägle- dande uttalanden är de risker som är förenade med de beroenden som upp- kommer mellan polisen och den anlitade (de som anlitats antas ofta tillhöra kriminella kretsar), behovet av dokumentation, säkerhets- och ansvarsförhål- landen, risken för att den anlitade begår brott under uppdraget samt möjlighe- ten att anlita ungdomar (förslaget hindrar inte att personer under arton år används för infiltrationsuppdrag).

I övrigt noterar jag att den föreslagna lagtexten tillåter att enskilda anlitas för infiltration och ”ordinär” provokation om det finns ”särskilda skäl”. Ty- piskt sett är det inget starkt krav. Utredningen anför dock att det ska anses innebära att en polis inte kan användas (s. 230; i författningskommentaren används en mindre skarp formulering). Med tanke på sakens vikt borde kravet

2 012 /1 3:JO1

på att uppdraget inte kan utföras av en polisman skrivas in i lagtexten. Sär- skilda skäl borde vidare bytas mot synnerliga skäl, för att markera att privat- personer inte kan användas för polisiära infiltrationsändamål annat än i rena undantagsfall.

Avslutning

Synpunkter av det slag som nu framförts ovan kan anläggas även på utred- ningens förslag till reglering i övrigt. Mot bakgrund av den allmänna inställ- ning jag redovisat ovan, som innebär att förslaget enligt min mening bör gö- ras till föremål för beredning i ett bredare perspektiv, med ett tydligare fokus på integritets- och rättssäkerhetsaspekterna – har jag emellertid avstått från att närmare gå igenom och kommentera alla avsnitt i betänkandet. Slutsatsen av den genomgång jag gjort är att förslaget som helhet betraktat inte är moget för att direkt kunna läggas till grund för lagstiftning.

Kritik mot en åklagare som inte redovisat vissa utredningsåtgärder för den misstänkte. Bevisprovokation?

(Beslut av JO Axberger den 27 juni 2012, dnr 2874-2011)

Beslutet i korthet: I ett s.k. cold case – utredning av ett gammalt ouppklarat brott – framkom ny bevisning som pekade mot en misstänkt gärningsman. Förundersökningen återupptogs. En av de utredningsåtgärder som vidtogs bestod i att en kvinna som skulle kunna ha kännedom om den misstänktes eventuella delaktighet i mordet kallades till förhör. Samtidigt utverkades tillstånd till hemlig teleavlyssning av den misstänkte, i syfte att kontrollera om kvinnan skulle kontakta den misstänkte i anledning av förhörskallelsen. För- farandet innebar att två konventionella utredningsåtgärder samordnades. Samordningen – som knappast gör skäl för benämningen provokation – kriti- seras inte. Däremot borde syftet med teleavlyssningen ha redovisats för den misstänkte och dennes försvarare.

Bakgrund och utredning

En äldre man, F., berövades livet i sin lägenhet i ett flerfamiljshus i Eslöv år 1986. Gärningsmannen slog ett stort antal slag mot F:s huvud med en ljuslyk- ta och lindade därefter en telefonsladd runt hans hals. F. avled till följd av slagen med ljuslyktan, möjligen i samverkan med strypning. Det kunde se- dermera fastställas att F berövades livet någon gång under tiden den 7–9 juni 1986.

Samtliga dörrar och fönster till lägenheten var utan åverkan. F. anträffades på golvet i sovrummet, liggandes på mage med ansiktet rakt ned mot en mat- ta. Han var klädd i bl.a. skjorta och byxor. Fodret i den högra bakfickan på byxorna var vänt ut och in och varken F:s plånbok eller egna nycklar åter- fanns i lägenheten. Den telefonsladd som lindats runt F:s hals var knuten med en råbandsknop i centrum av nacken. F:s huvud och mattan under huvudet var kraftigt blodbesudlade. Det fanns blodstänk på väggarna. På golvet invid F.

2 012 /1 3:JO1

stod en telefondosa. På telefondosan säkrades ett avtryck av s.k. papillarlinjer från hand. I diskhon i köket anträffades en blodig mindre duk som antogs komma från telefonbordet i sovrummet. På en byrå i vardagsrummet fanns en ljuslykta av glas som antogs utgöra brottsverktyget. På bordet i matrummet var det dukat för två personer.

En förundersökning om mord pågick under år 1986 och 1987. Under för- undersökningen hölls bl.a. ett stort antal förhör. Förundersökningen lades ned utan att någon person varit misstänkt för brottet. Inledningsvis trodde polisen att papillarlinjeavtrycket härrörde från ett finger. Avtrycket gav emellertid ingen träff vid sökning i fingeravtrycksregistret. År 2005 blev det möjligt att i fingeravtrycksregistret söka även på avtryck från handflator. I augusti 2009 gjorde polisen en sådan sökning. Det konstaterades att avtrycket kom från en Bertil F. Denne hade år 1987 dömts för bedrägeribrott. I samband med utred- ningen av dessa brott hade hans handavtryck registrerats.

Förundersökningen om mordet återupptogs. Under tiden februari till april 2010 genomfördes under två kortare perioder hemlig teleavlyssning och hem- lig teleövervakning riktad mot Bertil F. Samma dag som hemlig teleavlyss- ning påbörjades för andra gången kallades en kvinna, E., till förhör hos poli- sen. E. hade haft ett förhållande med Bertil F. vid den tidpunkt då F. beröva- des livet, och dömdes tillsammans med denne i det tidigare nämnda bedräge- rimålet. I den kallelse till förhör som tillställdes E. angavs att hon skulle höras om sin ”eventuella kännedom om ett mord i Eslöv 1986”. Syftet med åtgär- derna var att utröna om E. skulle kontakta Bertil F. i anledning av kallelsen.

Bertil F. frihetsberövades den 13 april 2010 och häktades några dagar se- nare. Den 7 oktober 2010 åtalades han för mordet på F. Bertil F. nekade till att han hade något med mordet att göra. Den enda konkreta bevisningen mot Bertil F. utgjordes av handavtrycket på telefondosan. Åklagaren kom under rättegången att föra fram vissa teorier om ett samband mellan Bertil F. och F., men några bevis för detta presenterades inte.

Tingsrätten fann styrkt att handavtrycket hade avsatts i samband med att F. berövades livet. Mot bakgrund härav fann tingsrätten att det var ställt utom rimligt tvivel att det var Bertil F. som var gärningsman, och dömde honom för mord till fängelse i tio år.

Bertil F. överklagade domen till Hovrätten över Skåne och Blekinge och anlitade i samband därmed advokaterna Johan Eriksson och Lars Kruse som ombud och försvarare. I hovrätten åberopade Bertil F. ny muntlig samt omfat- tande skriftlig bevisning. Hovrätten fann, till skillnad från tingsrätten, inte styrkt att handavtrycket hade avsatts i samband med att F. berövades livet och ogillade därför åtalet. Hovrättens dom vann laga kraft.

Johan Eriksson och Lars Kruse begärde att JO skulle granska förundersök- ningen och åtalet mot Bertil F. I anmälan gjordes bl.a. gällande att åklagaren, kammaråklagaren Magdalena Holmberg, Åklagarmyndigheten, Södra Skånes åklagarkammare, hade åsidosatt sin objektivitetsplikt. Anmälarna kritiserade därvid åklagaren på ett flertal punkter. En av dem gällde telefonavlyssningen. Att med det syfte som angetts genomföra hemlig teleavlyssning och samtidigt kalla E. till förhör var en bevisprovokation riktad mot Bertil F. Åklagaren redovisade aldrig bevisprovokationen och utfallet av densamma för Bertil F.

2 012 /1 3:JO1

försvarare. Att bevisprovokationen misslyckades var en omständighet som talade till förmån för Bertil F.

Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren Kerstin Skarp) yttrade sig över anmälan. Till yttrandet bifogades yttranden av kammaråklagaren Magdalena Holmberg och chefsåklagaren vid Södra Skånes åklagarkammare, Mats Svensson.

Magdalena Holmberg upplyste följande om syftet med den här aktuella tele- avlyssningen.

Vid tiden för mordet på F. hade Bertil F. ett förhållande med en kvinna (E.), också hon boende i Malmö. Kvinnan E. och Bertil F. dömdes året efter mor- det på F. för bedrägeri och försök till bedrägeri vid flera tillfällen. Gärningar- na bestod i att man annonserat i dagspress om att en kvinna sökte kontakt med män. I den efterföljande brevväxlingen har man förmått de män som svarat på annonserna att betala en summa pengar. Delar av den förundersökningen finns med som protokollsbilaga ”Bedrägeri” i förundersökningen mot Bertil F. då man bedömde det som en tänkbar möjlighet att Bertil F. och F. kommit i kontakt med varandra i samband med att F. sökt en homosexuell kontakt.

Utredningen av mordet tydde på att det varit en ensam gärningsman. Vi bedömde att det fanns en möjlighet att kvinnan E., p.g.a. sitt tidigare förhål- lande med Bertil F., kunde tänkas känna till mordet.

Samma dag som avlyssningen av Bertil F. påbörjades kallades E. till för- hör. Av texten i kallelsen framgick bl.a. att det gällde ”hennes eventuella kännedom om ett mord i Eslöv 1986” Avsikten var att se om hon skulle kon- takta Bertil F. Någon kontakt togs inte och Bertil F. frihetsberövades den 13 april 2010.

Bertil F. underrättades om den hemliga teleövervakningen och den hemli- ga teleavlyssningen i enlighet med 27 kap. 31–32 §§ rättegångsbalken i skri- velse daterad 2010-06-22.

I samband med underrättelsen borde jag ha informerat försvararen om den kallelse som samtidigt skickades ut och utfallet av detta. Jag har av förbiseen- de missat att göra så.

Trots att ordalydelsen i skrivelsen till JO möjligen kan tolkas annorlunda har uppgiften om avsikten med den senare teleavlyssningen inte heller funnits i överskottsmaterialet.

Mats Svensson anförde i denna del följande.

I ett inledande skede av förundersökningen ansökte åklagaren om tillstånd till hemlig teleavlyssning av Bertil F:s telefon. Magdalena Holmberg har i sina upplysningar förklarat tankarna bakom åtgärden. Att någon som är misstänkt för ett 24 år gammalt mord på telefon skall börja prata om något som har med mordet att göra är osannolikt om inte polis och åklagare samtidigt vidtar en åtgärd som hos den misstänkte eller annan person visar att en utredning av det gamla brottet är aktuell. I Bertil F:s fall bestod åtgärden i en förundersök- ningsåtgärd att kalla en kvinna till ett upplysningsvis förhör om det gamla mordet. Kvinnan i fråga hade vid tidpunkten för gärningen samröre med Ber- til F.

Den som varit föremål för en hemlig teleavlyssning skall enligt 27 kap. 31 § rättegångsbalken underrättas om detta. Denna underrättelse har lämnats till Bertil F. under förundersökningen.

Någon särskild upplysning om att polis och åklagare samtidigt vidtog åt- gärden att kalla kvinnan till förhör har inte lämnats till Bertil F. eller hans försvarare.

Är åtgärden att kalla kvinnan till förhör en provokativ åtgärd och förtjänar Magdalena Holmberg kritik för att hon inte lämnat upplysning om åtgärden?

2 012 /1 3:JO1

Provokativa åtgärder är en spanings- och utredningsmetod som inte är re- glerad i lag. Vid hantering av provokativa åtgärder har åklagare att följa vad som föreskrivs i Riksåklagarens riktlinjer 2007:1. Till stöd för sina åtgärder har åklagaren också RättsPM 2007:4.

Den nu aktuella situationen är inte ovanlig, men finns inte beskriven i RåR 2007:1 eller RättsPM 2007:4.

Åtgärden att kalla kvinnan att förhöras upplysningsvis var en naturlig för- undersökningsåtgärd med tanke på hennes och Bertil F:s relation vid tidpunk- ten för mordet. Att kallelsen skickas samtidigt som man har en pågående teleavlyssning innebär inte självklart att åtgärden skall ses som en provokativ åtgärd.

Envar med erfarenhet av brottsutredningar bör dessutom utan särskild upp- lysning förstå att en teleavlyssning i ett mer är 20 år gammalt ärende endast utförs om den förenas med någon annan åtgärd.

För det fall kallelsen till förhör är att anse som en provokativ åtgärd har Magdalena Holmberg inte följt det som föreskrivs i RåR 2007:1 om åklaga- rens formella hantering.

När det gäller upplysningsskyldigheten till den misstänkte har någon sär- skild upplysning inte lämnats till den misstänkte i samband med slutdelgiv- ning. Inget har dock gjorts för att dölja att kvinnan kallades till förhör. Infor- mation om kallelsen har med största sannolikhet funnits i den så kallade slas- ken.

Åklagarmyndigheten yttrade i denna del följande.

Under denna punkt görs det gällande att det vid försvarets genomgång av sidomaterialet framkom att en ”bevisprovokation” förekommit mot Bertil F. Genom att inte redovisa att provokationen misslyckades ska Magdalena Holmberg ha brustit i sin objektivitet då detta var en omständighet som talade till Bertil F:s förmån.

Vittnet E. fick en kallelse till förhör samtidigt som hemlig teleavlyssning pågick. I en kallelse ska som huvudregel besked lämnas om anledningen till förhöret, vilket också skedde här (jfr t.ex. JO:s dnr 5669-2008). E. bedömdes som ett viktigt vittne med tanke på sina tidigare kontakter med Bertil F. Det var därför naturligt att hon kallades att höras i utredningen och att hon i kal- lelsen underrättades om anledningen till förhöret. Samtidigt ville man få fram information om mordet för det fall E. kontaktade Bertil F. när hon fick kallel- sen. Förhöret med E. har redovisats i förundersökningsprotokollet. Bertil F. har underrättats om tvångsmedlen.

Inget tillfördes utredningen genom den hemliga teleavlyssningen. I klago- målen görs det gällande att det skulle kunna ha varit en uppgift till fördel för Bertil F. att E. inte kontaktade honom i anledning av kallelsen. För egen del kan jag med hänsyn till bevisläget med ett enda avgörande tekniskt bevis – och otaliga andra spaningsåtgärder som varit resultatlösa under åren – inte se vilken betydelse det negativa utfallet av just den här berörda spaningsåtgärden skulle kunna ha haft i sak.

Även om syftet med kallelsen delvis kanske kan betraktas som provoka- tivt, innebär det inte att riksåklagarens riktlinjer om provokativa åtgärder (RåR 2007:1) blir tillämpliga. Riktlinjerna tar sikte på situationer då det finns en risk att någon provoceras till att begå ett brott (jfr SOU 2010:103, s. 373). Det var på intet sätt fallet här. Även som ”bevisprovokation” betraktad måste det provokativa inslaget anses mycket begränsat. Bertil F. har fått del av all relevant information genom att såväl förhöret med E. som användningen av tvångsmedel mot honom har redovisats i förundersökningsprotokollet.

Om Magdalena Holmberg även borde ha redovisat att man samtidigt med förhöret ville kontrollera vilka kontakter mellan E. och Bertil F. som förhöret kunde föranleda, är ytterst en bedömningsfråga, där utrymmet för olika upp- fattningar är betydande. Något fel kan dock Magdalena Holmberg inte rimli- gen lastas för.

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Anmälarna har allmänt vänt sig mot hur förundersökningen bedrivits; enligt deras mening har de brottsutredande myndigheterna inte iakttagit sin objekti- vitetsplikt. Det som föranlett utredning hos JO har gällt åklagarens roll som förundersökningsledare. Klagomålen i den delen har remitterats till Åklagar- myndigheten, som utförligt redovisat sin syn på det som anmälts [myndighe- tens redovisning är här inte återgiven annat än i de delar som berör teleav- lyssningen]. Det som därvid framkommit, sett i ljuset av ärendet som helhet, ger enligt min mening inte stöd för att åklagaren brustit i objektivitet. Jag godtar därmed det som från Åklagarmyndighetens sida anförts när det gäller redovisningen av utredningen, utom såvitt avser den hemliga teleavlyssning som förekom i anslutning till att ett vittne kallades till förhör. Innan jag går in på den frågan vill jag klargöra hur jag ser på de åtgärder som företogs i det sammanhanget.

I samband med att utredningen av det då bortåt 25 år gamla mordärendet inriktades mot Bertil F. beslutade förundersökningsledaren att den kvinna som varit Bertil F:s medbrottsling i ett tidigare sammanhang skulle kallas till förhör och att tillstånd att avlyssna Bertil F:s telefoner därvid skulle utverkas. Syftet med det senare var, enligt vad förundersökningsledaren uttryckligen angett, att utröna om kvinnan skulle söka kontakt med Bertil F. i anledning av kallelsen, varvid det från utredningssynpunkt förstås vore av intresse att av- lyssna vad som i så fall skulle sägas.

Förfarandet innebar att två konventionella utredningsåtgärder samordna- des. Något rättsligt hinder mot samordningen som sådan har enligt min me- ning inte förelegat. Att det fanns grund för att kalla kvinnan till förhör kan inte ifrågasättas. Det avgörande för hur förfarandet ska bedömas är om grund för teleavlyssning funnits. De rättsliga förutsättningarna för detta finns angiv- na i 27 kap. RB, där det bl.a. framgår att det ska vara fråga om förundersök- ning gällande ett grovt brott (se närmare 18 §) samt att någon måste vara skäligen misstänkt för brottet och att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen (20 §). Tillstånd till sådan avlyssning ska beslutas av domstol (21 §). Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt är strängt, men läm- nar på grund av att det inte är närmare specificerat ett utrymme för att anpassa bedömningen till omständigheter i det enskilda fallet. Bedömningens rättssä- kerhet garanteras ytterst genom att tillstånd endast kan meddelas av domstol.

Tillstånd till teleavlyssningen meddelades i detta fall av Lunds tingsrätt. Beslutet fattades av lagmannen Ralf G Larsson. Han har i ett yttrande till Hovrätten över Skåne och Blekinge, som avgavs i samband med att Bertil F. överklagade tingsrättens dom under åberopande av att Ralf G Larsson varit jävig, anfört att han inte kan erinra sig att han ”av åklagare eller vid TK- sammanträdena närvarande polismän … informerats om att telefonavlyss- ningen skulle ha utgjort ett led i någon typ av provokation på det sätt som försvararna gjort gällande” (med ”TK-sammanträdena” avses de sammanträ- den rätten håller för att pröva frågan om tillstånd till bl.a. hemlig teleavlyss- ning). Inte heller av åklagarens begäran om tillstånd eller tingsrättens hand- lingar framgår det att rätten tog del av sådan information vid sammanträdena.

2 012 /1 3:JO1

Enligt vad åklagaren uppgett ”redovisades givetvis” syftet med åtgärden för tingsrätten (se skrivelse från Magdalena Holmberg till advokaten Lars Kruse den 20 januari 2011).

Även om det således råder en i och för sig otillfredsställande oklarhet på denna punkt anser jag mig inte kunna ifrågasätta att syftet med teleavlyss- ningen berörts under föredragningen inför tingsrätten. Som påpekats från Åklagarmyndighetens sida är det självklart att en begäran om teleavlyssning i en brottsutredning rörande en händelse som inträffat för mycket länge sedan inte är meningsfull annat än om den är kopplad till någonting annat. I detta fall är det tydligt att det var förhörskallelsen som var upphovet till intresset av att avlyssna Bertil F. Jag anser mig alltså kunna utgå från att tingsrätten var informerad om syftet med teleavlyssningen, även om Ralf G Larsson i efter- hand inte kunnat erinra sig hur det närmare förhöll sig med den saken, och att åtgärden därvid befunnits vara av synnerlig vikt för utredningen. Att ett beslut om teleavlyssning typiskt sett kan motiveras under omständigheter liknande dem som här förelåg kan enligt min mening inte heller ifrågasättas.

Mot denna bakgrund anser jag inte att samordningen av förhörskallelsen och teleavlyssningen – som knappast gör skäl för benämningen provokation – kan kritiseras.

Däremot borde syftet med teleavlyssningen ha redovisats för Bertil F. och dennes försvarare. Den tillhörde tveklöst den del av förundersökningen som låg till grund för åtalet och det saknade inte intresse för bedömningen av bevisningen att teleavlyssningen inte ledde till att någon kontakt mellan kvin- nan och Bertil F. kunde beläggas. Magdalena Holmberg, som själv anser att hon borde redovisat åtgärden, kan inte undgå kritik för att så inte skedde.

I samband med inspektioner har det från JO:s sida påtalats att åklagare, när ärenden om hemlig teleavlyssning föredras för rätten, på lämpligt sätt ska anteckna sådant som inte framgår av ingivna handlingar (se JO dnr 577-2003 och 4709-2004). Förutom att det är av betydelse om en annan åklagare skulle komma att överta ärendet är det ett självklart rättssäkerhetskrav. Betydelsen av att det efterlevs illustreras i detta fall, där en korrekt dokumentation skulle ha kunnat undanröja den osäkerhet som uppkommit kring vilket beslutsunder- lag tingsrätten haft.

2 012 /1 3:JO1

Allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Skåne, som inte verkställt en åklagares utredningsdirektiv, vilket fick till följd att bevismaterial förstördes

(Beslut av JO Axberger den 24 augusti 2011, dnr 4217-2010)

Beslutet i korthet: Under en förundersökning om våldtäkt förstördes bevisma- terial. Materialet hade inte i tid inhämtats från det sjukhus där det förvara- des, varvid sjukhuset i enlighet med sina rutiner gjort sig av med det. Orsaken var att den polisman som förväntades begära in materialet felaktigt utgick från att detta redan fanns hos polisen.

Polisens organisation har haft grundläggande brister. Det synes närmast ha legat i farans riktning att misstag av det slag som inträffade skulle kunna uppkomma. Misstaget måste mot den bakgrunden betraktas som ett resultat av hur verksamheten bedrevs.

Misstaget fick stora konsekvenser för framför allt målsäganden. Den kritik som riktas mot Polismyndigheten i Skåne är därför av allvarligt slag.

Bakgrund och utredning

A. anmälde Polismyndigheten i Skåne. Hon hade den 20 april 2009 polisan- mält en våldtäkt som hade ägt rum den 28 mars samma år. Vid anmälnings- tillfället berättade hon för polisen att hon den 29 mars sökt vård på sjukhus och att det då hade genomförts en undersökning. Polisen kontaktade inte sjukhuset förrän i augusti 2009. Undersökningsresultatet hade då förstörts. Förundersökningen lades ned.

Av utredningen hos JO framgick följande.

A. hade dagen efter den anmälda händelsen fått vård på Kvinnokliniken vid Universitetssjukhuset i Malmö. Prover hade då tillvaratagits med hjälp av en spårsäkringssats som används vid misstanke om sexualbrott, ett s.k. rape- kit. Vid ett återbesök på kliniken den 20 april hade hon fått besked om att det funnits spår av spermier vid provtagningen. Hon hade då bestämt sig för att polisanmäla händelsen. Förundersökning inleddes samma dag som anmälan gjordes, och den 21 april gav åklagaren utredningsdirektiv. De var uppsatta på en för ändamålet avsedd blankett, där bl.a. ”Läkarundersökning” var förkrys- sat, följt av en pil och texten ”inhämta resultat av rape-kit”. Under rubriken ”Övriga direktiv” angavs ”Ta hennes trosor i beslag”. Ett nytt förhör med A. hölls den 25 juni. Även vid det förhöret framgick att provtagningen vid sjuk- huset visat spår av spermier och att dessa spår tillvaratagits. I direktiv den 1 juli berördes frågan åter när åklagaren meddelade ”Avvakta resultatet av rape-kitet och trosorna om de är i beslag. Därefter kan mgd höras om. [– – –]”

Den 10 augusti kontaktade kriminalinspektören Jeanette Larsson, som var utredare i ärendet, polisens tekniska rotel i syfte att inhämta materialet från sjukhusets undersökning. Hon fick då klart för sig att det inte fanns där. När hon i stället vände sig till sjukhuset fick hon beskedet att det inte längre fanns kvar. Skälet var att sjukhuset bara sparade prover i tre månader, såvida inte en polisanmälan gjorts. Däremot fanns journalanteckningar från den 20 april, där det bl.a. stod: ”Vaginalsekret har visat förekomst av spermier.”

2 012 /1 3:JO1

Vid förhör med den misstänkte förnekade han att hade haft sexuellt umgänge med A. Åklagaren beslutade därefter att lägga ned förundersökningen.

Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över varför det dröjde ända till den 10 augusti 2009 innan åtgärder vidtogs för att hämta in resultatet från sjukhusets undersökning.

Polismyndigheten (länspolismästaren Eva Årestad Radner) inkom med ett yttrande, till vilket hade fogats upplysningar från berörda befattningshavare.

Jeanette Larsson uppgav bl.a. följande. Hon arbetade vid den aktuella ro- teln under april–september 2009. Hon saknade utredningsvana när hon kom dit. Hon hade aldrig arbetat med det datasystem som används (DurTvå). Hon fick redan från början en mentor, som dock var hårt engagerad i andra ären- den, och hon sökte därför stöd på annat håll. – Som hon minns det fick hon i mitten av maj i uppgift av sin chef Leif Fransson att se till att målsägandens trosor togs i beslag eftersom det saknades teknisk bevisning. Arbetsuppgiften hade hon fått sig tilldelad via en ”postit”-lapp. Ärendet var inte högprioriterat. Efter att ha läst igenom det utgick hon från att resultatet av den undersökning som gjorts på kvinnokliniken fanns hos tekniska roteln i Malmö. Under den aktuella tiden pågick diskussioner på enheten om att det upplevdes som ett problem att spår från gynekologiska undersökningar förvarades i kylar på tekniska roteln eftersom utrymmet där var begränsat. Hon var därför säker på att materialet även i detta fall fanns där. Hon hade inte informerats om eller hört talas om några andra rutiner. – Den 10 augusti började hon eftersöka det aktuella materialet. Hon fick då besked från tekniska roteln att det inte fanns där utan troligen på kvinnokliniken. Vid kontakt med kliniken framkom att det hade förstörts. – Jeanette Larsson tillade att det såvitt hon kände till inte hade funnits någon rutin för kontakterna mellan polisen och Universitetssjuk- huset i Malmö. – Av vad Jeanette Larsson uppgav framgick även att hon hade sommarsemester under den aktuella perioden, bl.a. den 1 juli, dvs. vid den tidpunkt då åklagaren kompletterade direktiven.

Leif Fransson uppgav att han hade arbetat som biträdande rotelchef under ett drygt halvår. Han kunde inte i detalj påminna sig vad som hänt i det aktu- ella ärendet. Det hade tilldelats Jeanette Larsson efter en inventering av vem som hade minst arbetsbelastning. Jeanette Larsson var ny som utredare och hade därför fått en mentor som stöd. – Roteln hade vid den aktuella tiden runt 500–600 ärenden att handlägga; det var inte möjligt att som utredningsansva- rig ha detaljkontroll på vart och ett av dem. Sedan han slutat hade den tjänst han haft delats upp på två befattningshavare.

Polisområdeschefen Ulf Sempert beskrev utredningen i ärendet, huvudsak- ligen i enlighet med det som redovisats ovan, och sin bedömning av det som inträffat. Enligt Ulf Sempert låg ett stort ansvar på den biträdande rotelchefen Leif Fransson, som hade att se till att utredaren, som var ny, fick klart för sig vilka direktiv som getts. Det ålåg även denne att följa upp ärenden som tillde- lats utredare med ringa erfarenhet. Ulf Sempert fann det vidare mycket klan- dervärt att Jeanette Larsson inte på ett tidigt stadium försökte få klarhet i var rape-kitet förvarades; en tidig kontakt med sjukhuset skulle ha löst frågan. Arbetsuppgiften var inte tidskrävande, varför resursbrist inte var någon ur- säkt. – Av yttrandet framgick att förhållandena vid den aktuella roteln hade

2 012 /1 3:JO1

varit ansträngda. Dess ledningsstruktur hade förändrats vid flera tillfällen och chefstjänsterna hade under 2008 och 2009 varit besatta med vikarier. Avsak- naden av kontinuitet med fast tillsatta chefer hade bidragit till brister i stabili- tet och harmoni. Bemanningen nådde inte beslutade nivåer. Som kompensa- tion hade roteln tillförts poliser som i utbildningssyfte skulle utreda och lära sig utredningsverksamhet. Rotelledningen hade numera omorganiserats, vil- ket bedömdes minimera risken för att en händelse liknande den som inträffat skulle upprepas.

Polismyndigheten redovisade i huvudsak följande bedömning.

Av polisområdeschefens yttrande framgår att ärendet var inlottat på åklagare som var förundersökningsledare, att Jeanette Larsson var utredare i ärendet och att Leif Fransson var utredningsrotelns polisiäre utredningsledare, dvs. övergripande ansvarig för samtliga ärenden på roteln. Av dokumentation i ärendet framgår vidare att redan vid en första föredragning för åklagaren den 21 april 2009 fattade denne beslut om förstahandsåtgärder, bl.a. att läkarun- dersökningen skulle inhämtas och att målsägandens trosor skulle tas i beslag. Trosorna togs i beslag den 8 maj 2009 och den 25 juni hölls ett målsägande- förhör.

Myndigheten konstaterar att det inte gått att få någon egentlig klarhet i var- för åklagarens inledande direktiv inte kom att genomföras fullt ut. Ansvarig för att utföra förundersökningsledarens direktiv är den utredare som fått ären- det tilldelat sig. Rape-kitet borde ha inhämtats omgående, eller i vart fall i samband med att trosorna togs i beslag den 8 maj. Vid den tidpunkten hade ännu inte rape-kitet destruerats. Det är uppenbart att denna brist i utredningen kan ha påverkat utgången i ärendet. Den enskildes rättssäkerhetsintressen har sålunda åsidosatts och utredningen har inte bedrivits på sätt som rättegångs- balken föreskriver. Ansvaret för denna brist vilar framförallt på ansvarig utredare. Myndigheten delar områdeschefens bedömning att åtgärden att inhämta rape-kitet från sjukhuset är en enkel åtgärd som inte i sig är tidskrä- vande varför hög arbetsbelastning eller resursbrist inte framstår som rimliga skäl till varför åtgärden inte utfördes.

Myndigheten anser att även rotelns polisära utredningsledare har ett ansvar för bristerna i utredningen. Det är klarlagt att Jeanette Larsson var ny som utredare på roteln när ärendet inkom. Under sådana omständigheter åvilar ett särskilt ansvar på utredningsledaren att tillse att hon har erforderliga kunska- per om hur arbetet bedrivs och ska prioriteras. Leif Fransson borde i dialog med Jeanette Larsson sålunda ha säkerställt att de givna direktiven kom att genomföras inom rimlig tid.

Myndigheten anser att ärendet visar på allvarliga brister. Områdeschefen har beskrivit hur åtgärder vidtagits, bl.a. att tillskapa en särskilt utpekad ut- redningsledare, för att säkerställa kvalitén och öka effektiviteten i arbetet. De vidtagna åtgärderna framstår som rimliga och bör kunna förhindra att liknan- de brister uppstår igen.

Bedömning

Av utredningen har framgått att viktigt bevismaterial har förstörts under en förundersökning om våldtäkt. Orsaken var att materialet inte i tid inhämtades från det sjukhus där det förvarades, varvid sjukhuset i enlighet med sina ruti- ner gjort sig av med det. Det är tydligt att det inträffade är resultatet av en allvarlig brist i förundersökningsarbetet. Vad som återstår att bedöma är var ansvaret för detta ligger.

Förundersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet och ska se till att utredningen bedrivs effektivt, se 1 a § andra stycket förunder-

2 012 /1 3:JO1

sökningskungörelsen. Själva utredningsarbetet utförs så gott som alltid av en polismyndighet. När förundersökningen leds av en åklagare är polismyndig- heten, under förutsättning att den har erforderliga resurser, skyldig att biträda vid utredningen (SOU 1992:61 s. 293). Åklagaren styr därvid arbetet genom direktiv till polismyndigheten, jfr 23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken. Åklagarens rätt att begära biträde av polismyndigheten motsvaras inte av någon ovillkorlig skyldighet för denna att göra det åklagaren begär, men av regleringen i dess helhet och det sätt på vilket den sedan länge tillämpas får anses följa att en polismyndighet har att se till att de utredningsdirektiv som åklagaren i egenskap av förundersökningsledare ger leder till adekvata åtgär- der.

Åklagaren hade i detta fall gett direktiv, som bl.a. innebar att proverna från den medicinska undersökning som ägt rum skulle inhämtas. Åklagaren hade ingen anledning att utgå från annat än att detta skulle uppfattas korrekt och ombesörjas i normal ordning. Ansvaret för att åtgärden blev utförd hade där- med övergått till polismyndigheten. Av utredningen framgår även att åklagare indirekt följde upp de direktiv som gavs.

Ansvaret för att polismyndigheten på ett adekvat sätt biträder en åklagare i enlighet med utfärdade utredningsdirektiv åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. Den ska bl.a. se till att det finns en väl fungerande ord- ning för hur och av vem utredningsarbetet ska bedrivas samt att de befatt- ningshavare till vilka utförandet av utredningsåtgärder delegeras erhåller tydliga instruktioner och att de har erforderlig kompetens för att fullgöra de uppgifter som åläggs dem.

I detta fall har en enkel men för utredningen helt avgörande åtgärd inte ut- förts i tid. Länspolismästaren har i polismyndighetens yttrande anfört att an- svaret för detta framför allt vilar på den utredare som förväntades utföra åt- gärden. En förutsättning för en sådan fördelning av skuldbördan är att myn- digheten organiserat verksamheten i enlighet med det nyss sagda. Av de upp- lysningar som myndigheten och berörda befattningshavare inkommit med framgår att så långt ifrån varit fallet.

Utredaren var ny i sin befattning och hade otillräcklig erfarenhet av arbe- tet. Hennes uppgift om att hon utgått från att det ”rape-kit” som skulle inhäm- tas redan fanns inom myndigheten och vad hon grundade detta på har inte ifrågasatts. Det har med andra ord inte framkommit att hon insåg eller bort inse vikten av att åtgärden skulle utföras omgående. Hon borde självfallet likväl ha utfört den tidigare, men utredningsuppgiften har enligt min mening inte anvisats henne under sådana förutsättningar och former att hela ansvaret för dess utförande övergått till henne. Hon har inte heller haft tillräcklig kom- petens och erfarenhet för att åläggas ett ansvar för de konsekvenser som hen- nes underlåtenhet kom att få.

Som anförts från polismyndighetens sida borde det uppdrag utredaren gavs ha följts upp. Detta var formellt sett den biträdande rotelchefens sak. Det framgår emellertid att denne varit övergripande ansvarig för 500–600 utred- ningar. Det ter sig knappast möjligt för en person att förena ett sådant över- gripande ansvar med ett åliggande att kontrollera att enskilda utredningsåt- gärder blir genomförda. Rotelledningen synes därvid ha varit bristfälligt or-

2 012 /1 3:JO1

ganiserad. Det framgår ju också att arbetet vid roteln på grund av upprepade chefsbyten, brist på kompetent personal m.m. inte fungerade väl och att det senare fått struktureras om.

Den sammantagna bilden av det som framkommit är att organisationen haft grundläggande brister. Att döma av de upplysningar som lämnats synes det närmast ha legat i farans riktning att misstag av det slag som inträffade i denna utredning skulle kunna uppkomma. Misstaget måste mot den bakgrun- den betraktas som ett resultat av hur verksamheten bedrevs. Ansvaret för detta åvilar Polismyndigheten i Skåne som sådan, ytterst dess ledning.

Misstaget fick stora konsekvenser för framför allt målsäganden, som berö- vades rätten att få en anmälan om ett allvarligt brott korrekt utredd. Den kritik som måste riktas mot Polismyndigheten i Skåne är därför av allvarligt slag.

Kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland, som utrett en brottsmisstanke så långsamt att brottet hann preskriberas innan utredningen slutförts

(Beslut av JO Axberger den 5 maj 2012, dnr 3148-2011)

Beslutet i korthet: Sedan en förundersökning angående skadegörelsebrott återupptagits, gav förundersökningsledaren polismyndigheten direktiv för den fortsatta utredningen. I stället för att skyndsamt slutföra arbetet bedrevs detta

– trots upprepade påminnelser från förundersökningsledaren – på ett så bristfälligt sätt att preskription inträtt när förundersökningen slutligen redo- visades till åklagaren. Huvudansvaret faller på Polismyndigheten i Västra Götaland, som därför kritiseras för att målsägandens anmälan inte blev ut- redd på det sätt denne haft rätt att kräva.

Bakgrund och utredning

Anders O. anmälde Polismyndigheten i Västra Götaland. Han och hans sambo utsattes under 2008–2009 för skadegörelse genom att däcken på deras bilar punkterades vid ett tjugotal tillfällen. Skadegörelserna hade orsakat dem stora kostnader. Det stod snart klart att det var sambons före detta fästman som ville hämnas. De gjorde ett flertal polisanmälningar, men någon förundersök- ning inleddes inte förrän de lyckades filma en skadegörelse. Förundersök- ningen lades ned men återupptogs sedan de överklagat beslutet. Därefter hände emellertid ingenting i ärendet. Åklagaren hänvisade hela tiden till att polisen inte lämnade de uppgifter som krävdes, under det att polisen hävdade att utredningen var färdigställd. Till slut lade åklagaren åter ned förundersök- ningen, nu på grund av att preskription inträtt. Åklagaren borde ha bevakat preskriptionstiden.

Polismyndigheten i Västra Götaland (biträdande länspolismästaren Mor- gan Orvenholt) lämnade följande redogörelse för handläggningen.

Anders O. och K.G. gjorde vid ett besök på polisstationen vid polisenheten Göteborgs City den 18 april 2009 en polisanmälan om ett brott begånget samma datum (ärende K59179-09). Anmälan avsåg en händelse där däcken på deras bilar blivit sönderskurna. Brottet rubricerades som skadegörelse och

2 012 /1 3:JO1

förundersökning inleddes samma dag efter beslut av polisinspektören Elmar Teern.

Den 19 april 2009 upprättades en tilläggsanmälan i ärendet. En av måls- ägandena lämnade bl.a. in ett USB-minne som innehöll en film. Enligt måls- äganden visade filmen hur den för brottet utpekade personen skar sönder däcken på målsägandens bil.

Den 28 april 2009 lades ärendet i balans. Ärendet återupptogs den 7 juli samma år varefter handläggaren, polisinspektören Börje Åhlman, bl.a. höll förhör med målsägande och misstänkt.

Den 18 september 2009 delgavs den misstänkte utredningen och den 22 september 2009 redovisades förundersökningen till åklagare. Förundersök- ningsprotokollet innehöll förutom ärende K59179-09 även ytterligare 12 anmälningar angående ofredande och skadegörelse.

Den 2 november 2009 beslutade assistentåklagaren Gabriella Lundh att inte väcka åtal. Beslutet överklagades. Den 24 mars 2010 beslutade vice överåklagaren Göran Hellstrand vid Utvecklingscentrum i Malmö att förun- dersökningen avseende skadegörelse, K59179-09, skulle återupptas.

Den 9 april 2010 skickade kammaråklagaren Johan Udén ett e-post- meddelande till utredaren Börje Åhlman. I meddelandet upplyste Johan Udén att han hade övertagit förundersökningsledningen och att det i beslutet från Utvecklingscentrum i Malmö angetts vilka förundersökningsåtgärder som skulle vidtas. Johan Udén skrev vidare att han skickade beslutet med intern- post till Börje Åhlman och att de båda skulle ha kontakt efter det att Börje Åhlman tagit del av vad som angetts i beslutet. Börje Åhlman var registrerad som handläggare i ärendet mellan den 30 april och den 14 juni 2010.

Den 30 juni 2010 skickade Johan Udén en påminnelse, rubricerad Påmin- nelse 1, ställd till den utredare som då var handläggare i ärendet. Av påmin- nelsen framgår att det då hade gått tre månader sedan direktiv lämnades eller någon utredningsåtgärd senast vidtogs i ärendet. I påminnelsen önskade Johan Udén samtidigt besked om när utredningsåtgärder kunde väntas vidtas i ären- det.

Den 16 september 2010 skickade Johan Udén en ny påminnelse i ärendet, Påminnelse 2, denna gång ställd ”till utredaren och utredningsbefäl Göteborg City”.

Såvitt framkommit besvarades varken den första eller andra påminnelsen. Det vidtogs inga utredningsåtgärder i den återupptagna förundersökningen förrän i november 2010. Den 23 november 2010 ajourfördes Eleonore Sten- man som ny handläggare och av anteckningar som hon förde i ärendet fram- går att hon mellan den 23 november och den 30 november 2010 försökte få kontakt med målsägandena och lämnade meddelade på en av målsägandenas telefonsvarare. Den 3 december 2010 höll biträdande handläggaren Carina Gustafsson ett målsägandeförhör med den kvinnliga målsäganden. Carina Gustafsson upprättade samma dag en promemoria i ärendet. I januari 2011 hade Eleonore Stenman förevisat den ovan nämnda filmen för den kvinnliga målsäganden och ett vittne. I samband med detta hölls förhör med målsägan- den och vittnet. I ärendet finns vidare antecknat att Eleonore Stenman under en tid sökte målsäganden Anders O. på telefon utan att få kontakt.

Den 2 mars 2011 ajourfördes Stefan Rundqvist som ny handläggare i ären- det.

Den 3 april 2011 mottog chefen för polisområde Storgöteborg en påmin- nelse från avdelningschefen Mats Eriksson vid Göteborgs åklagarkammare. I påminnelsen, som rubricerades Påminnelse 4, önskade avdelningschefen besked om vilka åtgärder som Polismyndigheten avsåg att vidta för att förun- dersökningen skulle kunna slutföras i ärendet. Påminnelsen hänvisade till fel diarienummer i Polismyndigheten och det krävdes viss efterforskning av polisområdet innan den kunde hänföras till rätt ärende. I Påminnelse 4 fanns inget antecknat om förestående preskription. Till Påminnelse 4 bifogades bl.a. en påminnelse från kammaråklagaren Johan Udén rubricerad Påminnelse 3.

2 012 /1 3:JO1

Påminnelse 3 hade samma Åklagarmyndighetens diarienummer som den första och andra påminnelsen i nu aktuellt ärende, men var ställd till utred- ningsbefälet vid en annan polisenhet i polisområdet och hänvisade till ett annat diarienummer i Polismyndigheten än K59179-09. Varken vid tidpunk- ten för polisområdets mottagande av Påminnelse 4 eller senare har det kunnat utredas om Påminnelse 3 över huvud taget hade nått ansvarig handläggare eller ansvarigt utredningsbefäl för det aktuella ärendet, K59179-09.

Den 26 april 2011, dvs. efter det att preskription hade inträtt, lämnade che- fen för polisområde Storgöteborg skriftligt svar till avdelningschefen Mats Eriksson ang. påminnelsen i ärendet. I svaret angavs att det aktuella ärendet då handlades av Stefan Rundqvist vid utredningsenheten, att det återstod att höra ett vittne samt att det hade varit vissa svårigheter att få tag i vittnet. I svaret angavs också att ledningen för utredningsenheten var underrättade om att se till att ärendet handlades omgående. [– – –] Den 10 juni 2011 överläm- nade Stefan Rundqvist utredningen till kammaråklagaren Johan Udén för beslut.

Polismyndigheten gjorde följande bedömning.

Såvitt avser tiden efter vice överåklagaren Göran Hellstrands beslut att åter- uppta förundersökningen vidtogs inte några utredningsåtgärder i ärendet för- rän i november 2010. Det kan också konstateras att brottet som utredningen avsåg preskriberades den 18 april 2011. Vid den tidpunkten hade polisområ- det mottagit i vart fall tre skriftliga påminnelser i ärendet. Det var emellertid först sedan påminnelsen från avdelningschefen vid Göteborgs åklagarkamma- re inkom i april 2011 som det med visshet kan sägas att en påminnelse diarie- fördes och besvarades. Det kan i det sammanhanget noteras att den sista på- minnelsen skickades från Åklagarmyndigheten mindre än tre veckor innan brottet preskriberades, dock utan att det påpekades någonting om preskription i påminnelsen.

Naturligtvis borde åtgärder ha vidtagits i polisområdet senast efter den andra påminnelsen i ärendet. Det har inte framkommit någon godtagbar för- klaring till varför så inte har skett.

Polisområdet genomgår sedan år 2009 en omfattande omorganisation av utredningsverksamheten. Som ett led i omorganisationen har ledningsstruktu- ren förändrats och ett flertal befattningar har tillsatts i polisområdet för att förbättra ledning och uppföljning av verksamheten. Därutöver har det ovan nämnda beslutet i myndighetens utredningsråd gällande bevakning av påmin- nelser från åklagare varit en särskild åtgärd i syfte att åstadkomma kortare handläggningstider och förhindra att det skyndsamhetskrav som gäller enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB inte följs. Trots dessa åtgärder måste myndighe- ten nu konstatera att den aktuella brottsutredningen inte har slutförts innan preskription inträtt. Skyndsamhetskravet enligt RB har åsidosatts i polisområ- dets handläggning av ärendet och det inträffade är naturligtvis inte accepta- belt.

Polisområde Storgöteborg kommer nu att särskilt se över hur befattnings- havare på polisområdets stab ska involveras för bevakning och uppföljning i pågående förundersökningar i polisområdet redan efter andra påminnelsen från åklagare. Polismyndigheten tillsätter också en särskild utredare i myn- digheten för att se över rutinerna för hur påminnelser från åklagare hanteras i Polismyndigheten i stort. Översynen kommer att genomföras i samråd med Åklagarmyndigheten och innefatta förslag till åtgärder som erfordras för att undvika liknande situationer i framtiden.

Anders O. yttrade sig över remissvaret. Han ifrågasatte bl.a. att han skulle ha varit svår att få tag på. Han hade ett publikt arbete där det ingick att vara anträffbar. Polisens påstående att han inte gått att nå verkade därför väldigt konstigt.

100

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna med- ger. Om det inte längre finns skäl att fullfölja den ska den läggas ned. (Se 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken.) Förundersökningsledaren ansva- rar för förundersökningen i dess helhet, och ska bl.a. se till att utredningen bedrivs effektivt samt ge den som biträder honom eller henne behövliga di- rektiv för arbetet (1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen).

När förundersökningen leds av en åklagare är polismyndigheten, under förutsättning att den har erforderliga resurser, skyldig att biträda vid utred- ningen. Åklagaren styr därvid arbetet genom direktiv till polismyndigheten; jfr 23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken. Polismyndigheten ska se till att de utredningsdirektiv som åklagaren ger leder till adekvata åtgärder. Ansvaret för att polismyndigheten fullgör dessa skyldigheter åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. (Jfr JO:s beslut 2011-08-24, dnr 4217-2010.)

Sedan förundersökningen angående skadegörelse den 18 april 2009 åter- upptagits, gav förundersökningsledaren den 9 april 2010 polismyndigheten direktiv för den fortsatta utredningen. Trots upprepade påminnelser från för- undersökningsledaren tog det över ett halvår innan polismyndigheten i no- vember 2010 vidtog någon åtgärd. I stället för att därefter skyndsamt slutföra utredningen bedrevs arbetet på ett så bristfälligt sätt att brottet var preskribe- rat när förundersökningen slutligen redovisades till åklagaren.

Även om det hade varit på sin plats att från åklagarens sida påminna om preskriptionstiden faller huvudansvaret för att brottet inte utreddes i enlighet med rättegångsbalkens skyndsamhetskrav på polismyndigheten, särskilt med beaktande av de upprepade påminnelser som utfärdades från förundersök- ningsledningen. Det är därför Polismyndigheten i Västra Götaland som ska kritiseras för att Anders O:s anmälan inte blev utredd på det sätt som denne haft rätt att kräva.

Uttalanden om förundersökningsledaransvar (remissyttrande över betänkandet Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45)

(Beslut av JO Axberger den 8 november 2011, dnr 3275-2011) [– – –]

Ansvaret för förundersökningen

Brottsutredning hör till de verksamheter där det allmänna har störst befogen- heter att gripa in i människors liv. Vikten av att de ansvarsförhållanden som därvid råder är tydliga kan inte nog betonas. Utredningen synes ha förbisett detta när den föreslår att den som leder enskilda brottsutredningar – förunder- sökningsledaren – inte ska ha annat än ett slags övergripande principiellt riktlinjeansvar för det som förekommer i utredningen.

Förundersökningsledarskapet är från regleringssynpunkt svårfångat. Det beror på att det kan utövas under olika betingelser. När det utövas av åklagare

101

2 012 /1 3:JO1

är ledarskapet personligt; när det utövas av polisen är det ett myndighetsan- svar. (Även andra myndigheter kan utöva förundersökningsledning. Här talas för enkelhetens skull endast om polisen.) När det utövas av åklagare innebär det att företrädare för en myndighet ansvarar för verksamhet vid en annan myndighet utan att förfoga över dess resurser. När det utövas av polisen är det myndighetsinternt med full tillgång till utredningsresurser, men utan de rätts- liga befogenheter som är förbehållna åklagare. Till detta kommer att medan åklagarna är enhetligt organiserade i en myndighet är polisen uppdelad på ett stort antal myndigheter med sinsemellan varierande syn på hur det polisiära förundersökningsledarskapet ska skötas.

Trots dessa grundläggande skillnader – asymmetrier – är reglerna om för- undersökningsledarskapets innebörd i princip gemensamma; som Åklagarut- redningen -90 påpekade har regelverket varit i stort sett oförändrat sedan den tid då polis och åklagare hörde till samma organisation (SOU 1992:61 s. 322). Idealiskt sett borde de regler som styr polisiärt förundersökningsledarskap vara åtskilda från de regler som styr åklagares förundersökningsledarskap, eftersom det delvis är olika saker som behöver regleras. Så länge de inte är det kommer det att finnas oklarheter inbyggda i regleringen. (Se även den genomgång som gjordes av Beredningen för rättsväsendets utveckling i SOU 2005:84, inklusive förslagen om en ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare.)

Även om samspelet mellan polis och åklagare på papperet ter sig kompli- cerat fungerar det emellertid i praktiken på ett godtagbart sätt. Ett skäl till det är att myndigheter och befattningshavare haft lång tid på sig att inrätta sig efter de förhållanden som råder. Ett annat är att området ingående belysts av flera utredningar, varvid de förutsättningar som bör gälla i mångt och mycket har kunnat klargöras. Särskilt Åklagarutredningen -90 bör här framhållas (se SOU 1992:61 s. 261–389). Ett av den utredningens förslag var att förunder- sökningsledarens ansvar skulle författningsregleras. Det ledde till den nuva- rande regeln i 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen, FUK:

Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäker- hetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet.

Förundersökningsutredningen föreslår nu en ändring i den bestämmelsen; ansvaret ska bli ”övergripande”. Enligt utredningen saknas det förarbetsutta- landen som klargör ansvarets innebörd. Därför bör man enligt utredningen söka ledning i de förhållanden som ledde till att en annan bestämmelse, 23 kap. 3 § RB, ändrades. Efter ett resonemang kring detta drar utredningen slutsatsen att ”syftet med bestämmelsen om helhetsansvaret i 1 a § andra stycket FUK egentligen är att ge uttryck för principen om det odelbara förun- dersökningsledarskapet”. Ansvarsbestämmelsen bör därför enligt utredningen ”tolkas så, att det är förundersökningsledarens övergripande arbetsuppgift att driva förundersökningen med ett helhetsperspektiv, vilket förutsätter att le- darskapet undantagslöst måste utövas av endast en person”. Enligt utredning skulle det få orimliga konsekvenser om begreppet ansvar kunde läggas till grund för bedömningen i ett tjänstefelsärende, eftersom det då skulle bli fråga

102

2 012 /1 3:JO1

om ”ett slags strikt straffrättsligt ansvar för förundersökningsledaren” (betän- kandet, s. 167 f.). Utredningen sammanfattar sin bedömning på följande sätt:

Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att förundersökningsle- darens ansvar som det uttrycks i 1 a § andra stycket FUK bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande, som i första hand mer handlar om roll- och arbetsfördelning än om ansvar i straff- rättslig bemärkelse.

Utredningens tolkning är enligt min mening svår att förena med bestämmel- sens lydelse. Inte heller har den stöd i betänkandet (se SOU 1992:61 s. 340, se även SOU 2005:84 s. 121).

Även andra invändningar inställer sig.

En rättslig reglering av roll- och arbetsfördelning kan sålunda inte avskil- jas från en ansvarsreglering; med en rättsligt anvisad roll följer ett motsvaran- de ansvar.

Det som sägs om att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse pekar mot ett strikt ansvar är inte övertygande. För att 1 a § FUK ska kunna läggas till grund för ett påstående om tjänstefel krävs att de rekvisit som uppställts i 20 kap. 1 § BrB är uppfyllda. Något strikt ansvar kan det därvid inte bli tal om.

Utredningen synes ha haft en alltför snäv syn på hur ordet ansvar ska för- stås i ett sammanhang som detta. Ansvarsbestämmelsens funktion är inte i första hand att knäsätta ett straffrättsligt ansvar utan att klargöra att förunder- sökningsledaren är ”chef” för brottsutredningen. Därav följer inte att han eller hon kan göras slutligt ansvarig för varje fel som begås inom denna, men väl att vederbörande har att svara för sådana fel, dvs. redogöra för hur de upp- kommit, reda ut vad och vem som brustit, vidta rättelser och åtgärder så att felet inte upprepas etc. Frågor om ansvar i denna mening aktualiseras regel- mässigt i myndigheters reguljära uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten, liksom vid extern tillsyn och kontroll, t.ex. från JO:s eller JK:s sida. För att en sådan granskande verksamhet ska kunna bedrivas krävs an- svarsregler av det slag som uppställs i 1 a § andra stycket FUK. Det är redan idag många gånger svårt att slå fast om ansvaret för brister som uppdagas i brottsutredande arbete ska skrivas på en åklagares eller en polismyndighets konto. Från den synpunkten sett behöver ansvarsfördelningen ytterligare förtydligas, inte luckras upp.

När bestämmelsen infördes var det ett led i stärkandet av åklagarens roll som förundersökningsledare, inte minst mot bakgrund av den obstruktion som i det hänseendet förekommit från polisens sida under utredningen av mordet på statsminister Olof Palme. Utvecklingen härefter torde ha befäst åklagarens auktoritet som förundersökningsledare. Om man nu tar ett steg tillbaka, och vattnar ur förundersökningsledarens ansvar genom att beskriva detta på det sätt utredningen gör, innebär det inte bara att ansvaret blir otydligare utan också att åklagarens auktoritet som förundersökningsledare äventyras. Med hänvisning till utredningens resonemang kan det från polisens sida hävdas att det inte är åklagarens sak att besluta om sådant som polisen gör med stöd i egna befogenheter; det man inte har ansvar för ska man inte heller bestämma över. Det skulle i värsta fall kunna bädda för nya kompetenskonflikter.

103

2 012 /1 3:JO1

En central del i utredningens överväganden är att förundersökningsleda- rens ansvar inte omfattar åtgärder som polisens befattningshavare vidtar med stöd i sin egen behörighet, även när detta sker inom ramen för en förunder- sökning. Det är inte helt klart vad utredningen avser med detta. När det gäller åklagarledda förundersökningar kan frågan enligt min mening inte ses isole- rad från vilka direktiv åklagaren gett eller inte gett. Förundersökningsledarens direktiv måste därvid anses överordnade, dvs. en polismyndighet kan inte med stöd i sin formella behörighet agera i strid med förundersökningsledarens direktiv. Om det ändå sker kan förundersökningsledaren i princip inte hållas ansvarig för åtgärden. När en polismyndighet däremot utför åtgärder enligt åklagarens direktiv är åklagaren rimligen ansvarig för dessa, oavsett om poli- sen skulle äga självständig behörighet att utföra dem.

De från ansvarssynpunkt oklara situationerna uppkommer när uttryckliga eller detaljerade direktiv saknas. Om utredningens ställningstagande ska för- stås så att en åklagare som förundersökningsledare därvid inte kan hållas ansvarig för polisiära bedömningar och åtgärder som han eller hon inte alls varit inblandad i – t.ex. beroende på att de gällt sådant som faller inom poli- sens exklusiva kompetensområde – finns det givetvis inget att invända. I frånvaro av andra ansvarsbestämmelser får bedömningarna göras utifrån prin- cipen om förundersökningsledarens helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK, som självfallet måste tolkas i ljuset av den kompetensfördelning mellan åklagare och polis som brottsutredningsförfarandet bygger på. De närmare exempel som utredningen anför föranleder därvid följande kommentarer från min sida.

Exemplet på s. 169: En förundersökningsledare – i det följande utgår jag från att det är en åklagare – har gett direktiv om en husrannsakan, utan närma- re anvisningar i övrigt. Åtgärden utförs av polis, men det sker mitt på natten, vilket är i strid med 28 kap. 6 § RB. En polismyndighet ska se till att en åkla- gares direktiv leder till adekvata åtgärder, utförda på ett korrekt sätt av kom- petent personal (jfr JO:s beslut 2011-08-24, dnr 4217-2010). Till polismyn- dighetens ansvar hör enligt min mening att iaktta de grundläggande regler som gäller för användande av rättegångsbalkens regler om tvångsmedel. Re- geln om att husrannsakan inte utan särskilda skäl får verkställas mellan kl. 21 och 06 är av sådant grundläggande slag att den ska iakttas av en polismyndig- het även om detta inte är angivet i åklagarens direktiv. Om polismyndigheten verkställer en husrannsakan mitt i natten utan att det finns särskilda skäl för detta är det alltså myndigheten och inte åklagaren som är ansvarig för regel- brottet. Om åklagaren däremot uttryckligen beslutar att åtgärden ska ske oav- sett tidpunkt kan polisen inte hållas ansvarig för att direktivet följs.

Exemplet på s. 170: En åklagare beslutar att en misstänkt ska höras och underrättas om misstanken. Förhöret hålls, men i strid med sin skyldighet enligt 12 § FUK upplyser inte förhörsledaren den misstänkte om rätten till biträde av försvarare. På samma sätt som ovan är det polismyndighetens skyl- dighet och ansvar att se till att förhöret genomförs i enlighet med de grund- läggande regler som gäller. En upplysning om rätten till försvarare är ett ele- mentärt inslag i rättsprocessen. En åklagare är därför inte skyldig att i direktiv

104

2 012 /1 3:JO1

om att en misstänkt ska höras påminna om detta utan äger förlita sig på att detta sker rutinmässigt (jfr JO:s beslut 2011-10-28, dnr 4608-2010).

Exemplet på s. 171: En förhörsledare beslutar enligt 6 § FUK om att en person som ska höras under en förundersökning ska hämtas till förhöret. I detta fall tillämpar förhörsledaren en särskilt författningsreglerad befogenhet, som ger honom eller henne rätt att med undantag från huvudregeln fatta hämt- ningsbeslutet själv. Med detta följer ett ansvar för att befogenheten används i enlighet med de rättsliga förutsättningar som bestämmelsen ställer upp. Ett hämtningsbeslut som grundas på denna bestämmelse genomförs alltså på förhörsledarens ansvar.

Utredningen tar slutligen med hänvisning till JO 2003/04 s. 82 upp att JO kritiserat åklagare som förundersökningsledare för att de inte varit tillräckligt pådrivande i utredningar som inte bedrivits enligt gällande skyndsamhetskrav. Utredningen anser att detta kan uppfattas så att åklagaren som förundersök- ningsledare i vart fall indirekt ställs till svars för hur polisen använder sina resurser, dvs. för något han eller hon inte kan påverka. Av det anförda beslu- tet framgår enligt min mening dock klart att den kritik som där uttalades ska förstås så att en åklagare som förundersökningsledare måste tydliggöra för polismyndigheten – och även för sina egna överordnade – att handläggningen riskerar att komma i strid med gällande skyndsamhetskrav. Åklagaren kan med andra ord inte slå sig till ro med att det är polisens bekymmer om den inte klarar sina prioriteringar. En kritik av liknande slag riktades mot åklaga- ren som förundersökningsledare i den s.k. Osmo Vallo-utredningen; åklaga- ren kritiserades för att han inte drivit utredningen med tillräcklig kraft (se SOU 2002:37 s. 76 ff.). Att det finns en sådan skyldighet framgår uttryckligen i 1 a § andra stycket FUK, där det anges att förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt.

Sammanfattningsvis finns det brister i den analys utredningen gjort av för- undersökningsledaransvaret. Den tolkning som görs av innebörden i 1 a § andra stycket FUK är enligt min mening inte riktig. Ansvarsfördelningen mellan och inom de brottsutredande myndigheterna behöver snarare förtydli- gas än luckras upp. Om utredningens förslag till ändring i förundersöknings- kungörelsens ansvarsbestämmelse genomförs innebär det ett steg tillbaka, mot större oklarhet. Jag avstyrker därför att lydelsen i 1 a § andra stycket FUK ändras med utgångspunkt från utredningens tolkning av rättsläget.

[– – –]

105

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en åklagare, som var ansvarig för att en underårig misstänkt hördes utan biträde av försvarare, samt mot Polismyndigheten i Hallands län och en förhörsledare där, för felaktigheter i samband med förhören. Rättvis rättegång?

(Beslut av JO Axberger den 28 oktober 2011, dnr 4608-2010)

Beslutet i korthet: I beslutet, som gäller en sjuttonårig pojke som tillsammans med några kamrater misstänktes för att ha förtalat ett stort antal jämnåriga flickor, bedöms framför allt frågor om rätt till försvarare vid polisförhör.

Flera omständigheter – bl.a. den misstänktes ålder, bevisläget och att för- hörsutsagorna skulle kunna komma att åberopas som bevis – innebar att samtliga förhör borde ha hållits i närvaro av försvarare. Den misstänkte kan avstå från försvarares närvaro, men det måste i så fall ske på ett otvetydigt sätt under rättssäkra och väl dokumenterade former. I beslutet framhålls att uppgifter från förhör som hållits utan försvarare generellt sett får lägre be- visvärde.

Tillgång till försvarare vid polisförhör är en del av rätten till rättvis rätte- gång enligt Europakonventionen. I beslutet prövas huruvida denna rättighet kränkts. Eftersom den del av bevisningen som bestod av uppgifter från polis- förhören i praktiken underkändes vid den slutliga domstolsprövningen har en sådan kränkning inte bedömts föreligga.

Bakgrund och anmälan

J.R., fortsättningsvis kallad J., som vid tillfället var sjutton år gammal, åtala- des tillsammans med fem andra pojkar för bl.a. grovt förtal. De anklagades för att ha framställt ett slags filmer som spridits på internet. Innehållet bestod av bilder på ett stort antal jämnåriga flickor tillsammans med texter som beskrev flickorna i grovt sexuellt nedsättande ordalag. J. dömdes i tingsrätten för grovt förtal under två åtalspunkter till ungdomstjänst 45 timmar och åla- des betala ett stort skadestånd till målsägandena. Han överklagade till hovrät- ten, som ogillade en av åtalspunkterna gällande grovt förtal. Den slutliga domen blev ungdomstjänst 20 timmar. Därutöver ålades J. ett solidariskt skadeståndsansvar, som enligt hovrättens beräkning uppgick till ca 200 000 kronor. Av domskälen framgår att de fällande domarna i betydande utsträck- ning grundades på uppgifter som de åtalade lämnat under polisförhör när de varit frihetsberövade, uppgifter som de under rättegångarna tagit avstånd från med hänvisning till att de känt sig pressade och velat bli frigivna.

Under det rättsliga förfarandets gång – efter tingsrättsdomen – anmälde J. Polismyndigheten i Hallands län till JO, varvid han bl.a. uppgav följande. Han hade kommit överens med polismannen Klas Löfgren om att komma till polisstationen för att få svar på frågor han hade angående sin moped, som hade beslagtagits på grund av att den var trimmad. När han kom dit blev han i stället satt i ett förhörsrum, där en annan polis, Ann-Charlotte Wiklund, bör- jade förhöra honom om filmerna. Han förnekade all inblandning men blev hårt pressad och medgav då att han visste en del om dem. Han delgavs miss- tanke om brott och blev tillfrågad om han ville ha en advokat. Det ville han

106

2 012 /1 3:JO1

och han namngav den han önskade. Han låstes därefter in i en cell över nat- ten. Påföljande dag förhördes han två gånger av Klas Löfgren och pressades då åter hårt. Ingen försvarare närvarade. Han upplevde ett stort hot genom att han blev hållen inlåst utan kontakt med sina föräldrar och utan tillgång till advokat.

Utredning

Efter en inledande granskning av handlingar i ärendet anmodades polismyn- digheten att yttra sig. Myndigheten inkom genom tillförordnade länspolismäs- taren Klas Johansson med ett yttrande, inklusive upplysningar från förhörsle- darna Ann-Charlotte Wiklund, polisinspektör, och Klas Löfgren, polisassi- stent. Beträffande omständigheterna kring J:s inställelse till förhör anförde myndigheten:

Av PM upprättad av polisassistenten Klas Löfgren och av J:s egna uppgifter framgår att J. på morgonen den 28 september 2009 ringde till Löfgren och ville tala om sin i beslag tagna moped. Det bestämdes då att J. skulle komma in till polisstationen i Falkenberg efter lunch.

Efter det att Löfgren hade samtalat med J. erinrade sig Löfgren att J:s namn hade nämnts av andra misstänkta i utredningen. Löfgren kontaktade därför sin chef, kriminalkommissarie Ingvar Johansson, och därefter åklaga- ren varvid åklagaren beslutade att J. skulle höras som skäligen misstänkt. Då J. kom in till polisstationen fick han sätta sig i ett förhörsrum. Efter en stund kom polisinspektören Ann-Charlotte Wiklund in i förhörsrummet och påbör- jade ett förhör med J. varvid han underrättades om misstanke om grovt förtal.

Ett förhör föregås normalt av en kallelse om inte förutsättning för hämt- ning till förhör föreligger. I aktuellt ärende tyder uppgifterna på att någon kallelse till förhör inte skett förrän tidigast då J. kom till polisstationen i av- sikt att tala om sin i beslag tagna moped. Då åklagaren fattat beslut om att J. skulle höras och delges skälig misstanke om brott skulle J., i normalfallet, ha kallats till förhör, vårdnadshavaren underrättats och kallats till förhöret samt, om förutsättningar förelegat, vårdnadshavaren och den misstänkte underrät- tats om möjligheten att begära biträde av offentlig försvarare redan vid det första förhöret. Polismyndigheten kan inte bedöma riktigheten av åklagarens beslut att J. vid tillfället skulle höras och delges misstanke om grovt förtal.

Polismyndigheten anser att det är mycket viktigt att en misstänkt får de bästa förutsättningarna för att kunna tillvarata sin rätt. Då någon som antas ha uppgifter att lämna i en förundersökning kallas till förhör får inte vilseledande uppgifter lämnas för att förmå personen att komma till polisstationen. I ären- det framgår inte att J., vid telefonsamtalet med Löfgren, medelst vilseledande uppgifter skulle ha förmåtts att komma till polisstationen. Det är först vid Löfgrens kontakt med åklagare som åklagaren beslutar att J. ska höras och delges misstanke om grovt förtal.

Polismyndighetens bedömning, på de uppgifter som finns, är därför att J. inte lurats att komma till polisstationen för att höras som misstänkt för grovt förtal. Det är olyckligt om J. bibringats denna uppfattning.

Enligt polismyndigheten saknades dokumentation som visade när J:s vård- nadshavare underrättades. Av de upplysningar som lämnats från myndighe- tens sida framgår dock att hans mor infann sig hos polisen under eller efter det första förhöret samt att hon sedan befann sig på polisstationen till och från. Polismyndigheten ansåg att 5 § lagen om unga lagöverträdare hade be- aktats.

107

2 012 /1 3:JO1

Enligt polismyndigheten saknades även dokumentation som visade vilka kontakter som förekommit med socialtjänsten. Från socialtjänsten i Falken- berg hade myndigheten inhämtat att man där inte kunnat se att socialtjänsten varit inblandad i samband med de här aktuella åtgärderna mot J.

Polismyndigheten konstaterade sammanfattningsvis att det hade funnits brister i dokumentationen. Polismyndigheten avsåg därför att på lämpligt sätt informera utredningschefer och utredningspersonal om vikten av att tillämpa gällande bestämmelser i lagen om unga lagöverträdare samt om skyldigheten enligt 21 b § förundersökningskungörelsen att dokumentera underrättelser och kallelser till förhör. Det framgick vidare att myndigheten hade fattat beslut om särskild internkontroll avseende utredningar där ungdomar är misstänkta.

Beträffande förordnandet av offentlig försvarare anförde polismyndighe- ten:

Åklagare gjorde den 28 september 2009 via fax framställan till Varbergs tingsrätt om förordnande av offentlig försvarare för J. I framställan angavs att J. anhölls den 28 september 2009 kl 14.05 och att förhör skulle hållas snarast. Vidare angav åklagaren i framställan att den offentlige försvararen snarast borde kontakta utredaren […] på angivet telefonnummer. Varbergs tingsrätt biföll framställan och förordnade advokaten Lennart Johansson, Falkenberg, till offentlig försvarare för J. Enligt uppgift från Varbergs tingsrätt skickades förordnandet och åklagarens framställan med post till advokat Johansson samma dag, d.v.s. den 28 september 2009. Polismyndigheten utgår ifrån att tingsrätten varit i kontakt med advokaten Johansson innan han förordnades till offentlig försvarare för J.

I en promemoria uppgav förhörsledaren under det första förhöret, Ann- Charlotte Wiklund, bl.a. följande.

När J. kom in till mig 090928 så delgav jag honom misstanke om grovt förtal genom spridning av bilder på flickor med tillhörande nedsättande texter. Jag upplyste honom om att han hade rätt till en försvarare under förhöret. – Jag frågade om vi kunde nå hans mamma eftersom jag ansåg att hon borde vara med under förhöret. J. tyckte inte att mamman behövde vara med vid förhö- ret. Han tyckte inte heller att han behövde någon försvarare. – Han frågade vad saken gällde. Jag förklarade att det gällde Top Hoes-filmerna om flickor- na som gjorts på Internet och sen spridits. Han visste vilka filmer jag talade om men förnekade att han skulle ha något med dem att göra. Jag berättade då för honom att många av flickorna hade pekat ut honom som en av dem som skulle ha varit med och gjort filmerna. – J. ville nu att hans mamma skulle komma. Han ville också att en försvarare skulle närvara varpå jag tillkallade kommissarien som hjälpte mig att ringa efter en sådan. – Vi satt sen och vän- tade på J:s mamma och försvararen och jag skrev lite i ett annat ärende på datorn så länge. – Efter en stund började J. tala om saken. Han berättade det jag skrev ned i förhöret. Innan jag skrev något frågade jag dock honom, ”Är det ok att jag skriver ned det du nu säger i ett förhör?”. Detta var inga pro- blem. Det kunde jag göra, svarade J. Han var lugn men såg orolig och mod- stulen ut. – Han sa att han visste vilka som gjort filmerna men att han hade inte själv varit med. – Det enda jag frågade J. om när han berättat klart, var vilken dator som använts när de gjort filmerna och vilka killar han brukade umgås mest med. – Det andra nedtecknade berättade han självmant i en följd utan att jag ställde några frågor alls.

Det sakliga innehållet i protokollet från det första förhöret är till omfånget begränsat och lyder:

108

2 012 /1 3:JO1

[J.] säger att han vet vilka som gjort de fyra filmerna men att han inte varit med själv. Det är bl.a. [en namngiven person] som gjort fyran. Det är denne och tre killar till.

Filmerna har gjorts på en stulen dator från Tångaskolan. Killarna har sagt att den är stulen. Det sa dom när J. sa att dom kommer att åka fast för att ha gjort filmerna eftersom polisen kan spåra IP-numret på datorn som använts.

Dom som J. umgås mest med är [tre namngivna personer].

I en promemoria uppgav förhörsledaren under de andra och tredje förhören, Klas Löfgren, att det gjordes flera försök att få kontakt med den försvarare som förordnades för J. På morgonen dagen efter det att J. anhållits kontaktade Löfgren den åklagare som ledde förundersökningen. Promemorian fortsätter:

Jag uppgav för åklagaren den information kring försvararen som jag fått och åklagaren uppgav att vi skulle hålla ett förhör med J. – Som jag skrivit ovan kvarstod informationen som jag tidigare fått, angående att man inte kommit i kontakt med försvararen och att han inte hört av sig. Detta uppgav jag för J. på väg upp från arresten samt även på mitt rum innan förhöret hölls. – J. upp- gav att förhöret kunde hållas utan att försvarare närvarade. – Han utsattes ej för någon press från min sida […].

Inför det tredje förhöret, som enligt Klas Löfgren tillkom på J:s initiativ, kon- taktade han åter förundersökningsledaren. Hon beslutade enligt Löfgren att J. skulle höras igen och att det kunde ske utan försvarare närvarande om det godtogs av J. Enligt Löfgren godtog såväl J. som dennes mor detta.

I anledning av vad som framkommit anmodades Åklagarmyndigheten att yttra sig över vilka direktiv förundersökningsledaren gav polisen när hon fick uppgift om att J. skulle komma till polisstationen, samt vilka överväganden förundersökningsledaren gjort om J:s behov av försvarare och vilka åtgärder hon därvid vidtagit. Åklagarmyndigheten inkom genom vice riksåklagaren Kerstin Skarp med ett yttrande, till vilket var fogat upplysningar från förun- dersökningsledaren Gisela Sjövall, kammaråklagare, och jouråklagaren Ma- rie-Louise Eskilstorp, kammaråklagare, samt chefen för åklagarkammaren i Halmstad Anders Johansson, chefsåklagare.

Åklagarmyndigheten ställde sig när det gällde förberedelserna inför förhö- ret med J. i allt väsentligt bakom Gisela Sjövalls bedömningar och åtgärder (se nedan). När det gällde behovet av offentlig försvarare för J. anförde myn- digheten bl.a. följande.

I det aktuella fallet har kollusionsfaran gjort att det inte varit möjligt att se till att en offentlig försvarare förordnades inför förhöret med den misstänkte J. eftersom sakens utredning kunde försvåras om vårdnadshavaren och den misstänkte innan förhöret gavs tillfället att ge sin syn på försvararfrågan och ett eventuellt önskemål om vem som skulle förordnas som offentlig försvara- re.

Det har således varit nödvändigt att avvakta med att ta upp försvararfrågan med vårdnadshavaren och den misstänkte till dess att förhöret inleddes. Den brottslighet (grovt förtal) som J. var misstänkt för har visserligen inte varit av lindrigt slag, men brottsligheten har inte heller varit av så allvarligt slag som t.ex. våldtäkt och hänsynslösa rån (jfr JO 2008/09 s. 92 och JO:s dnr 5493- 2008). Enligt min mening har omständigheterna sammantaget varit sådana att åklagaren haft fog för bedömningen att det fanns förutsättningar för att hålla ett kort inledande förhör med den misstänkte utan närvaro av försvarare och att det således inte fanns skäl för att offentlig försvarare ex officio skulle förordnas i detta läge. Detta givetvis under förutsättning att vårdnadshavaren

109

2 012 /1 3:JO1

eller den misstänkte vid förhöret inte begärde att en offentlig försvarare skulle förordnas och vara närvarande vid förhöret. Jag kan inte se att det har kommit fram omständigheter som gjort att åklagaren bort påminna en erfaren krimi- nalkommissarie om att en åklagarkontakt ska ske för det fall en vårdnadsha- vare till en ung misstänkt eller den unge själv vid ett förhör begär att försvara- re ska vara närvarande vid förhöret.

När den misstänkte vid det förhör som direktiven resulterade i begärde att en försvarare skulle vara närvarande borde således förhöret ha avbrutits av förhörsledaren och åklagare ha kontaktats. Enligt förhörsprotokollet genom- fördes inte något egentligt förhör med J. Den misstänkte J. har i samband med förhöret endast förnekat egen inblandning och lämnat några kortfattade upp- lysningar om vad andra har gjort. Efter förhöret har åklagare tämligen omgå- ende gjort en framställan till rätten om förordnande av offentlig försvarare.

Gisela Sjövall hade bl.a. upprättat en skrivelse med kompletterande upplys- ningar. Den hade följande lydelse.

Utifrån de uppgifter som hade framkommit i förhör med annan gärningsman framkom att bl.a. J. var skäligen misstänkt för grovt förtal genom medverkan i film nr 3 och 4. Min bedömning var att kollusionsfaran var stor eftersom det även var flera andra personer som också kunde misstänkas för delaktighet i någon eller några av filmerna. Min minnesbild idag är att jag i kontakten med utredaren fick information om att J. skulle komma in på polisstationen frivil- ligt vid lunchtid. Huruvida någon kallelse hade gått ut till J. innan känner jag inte till. I stället för att fatta ett beslut om hämtning till förhör av J. beslutade jag att J. skulle delges misstanke om grovt förtal och höras kortfattat. Direkti- ven lämnades muntligen. Eftersom den polisiära arbetsledaren var kommissa- rie Ingvar Johansson, som har en lång och gedigen erfarenhet av bl.a. hanter- ing av ungdomsärenden, såg jag ingen anledning att särskilt poängtera be- stämmelserna i 5–7 §§ LuL. När det gäller J:s behov av offentlig försvarare var min bedömning att det inte var uppenbart att han saknade behov av för- svarare. Jag bedömde dock att kollusionsfaran var stor eftersom det fanns ytterligare personer som kunde misstänkas för delaktighet i en eller flera av de fyra filmerna. Enligt min bedömning var det angeläget att dessa personer kunde höras av polisen utan att de dessförinnan hade möjlighet att påverka utredningen genom att prata sig samman. Att i den situationen göra en fram- ställan om offentlig försvarare innan J. inställt sig på polisstationen och delgi- vits misstanke skulle enligt min bedömning vara till men för utredningen. Risken hade då varit stor att han dels inte inställde sig till förhöret och dels fanns det risk att han kontaktade andra personer som varit delaktiga. Jag be- dömde därför att framställan om offentlig försvarare skulle ske först efter att J. delgivits misstanke och hörts kortfattat. Vad jag minns idag hade jag först kontakt med Klas Löfgren där jag fick informationen om att J. skulle komma in och att jag därefter även hade flera kontakter med Ingvar Johansson, till vilken jag framförde min bedömning. Jag överlämnade sedan ärendet vid lunchtid till dagjouråklagaren.

Anders Johansson noterade bl.a. att ”det inledande delgivningsförhöret” på- gick i över en timme och att detta uppenbarligen inte varit åklagarens avsikt, utan avsikten hade endast varit att J. skulle delges misstanke, anhållas och därefter förhöras ingående med försvarare närvarande. Anders Johansson upplyste även att med hänsyn till vad som hade framkommit i detta och andra ärenden hade Polismyndigheten i Hallands län och åklagarkammaren i Halm- stad gemensamt beslutat att se över rutinerna vid handläggning av ungdoms- mål så att ungas rätt till försvarare och åklagares direktiv handläggs och do- kumenteras på ett riktigt sätt av både polis och åklagare.

110

2 012 /1 3:JO1

J. gavs tillfälle att yttra sig över det som anförts från myndigheternas sida.

Rättslig reglering m.m.

Skyldighet att medverka i polisförhör m.m.

Det är en medborgerlig skyldighet att låta sig förhöras av polis, se 23 kap. 6 § rättegångsbalken (RB). Något krav på att bidra till utredningen finns inte. Den enskilde är med andra ord skyldig att ställa sig till förfogande för frågor, men inte att besvara dem.

Det finns ingen bestämmelse som uttryckligen stadgar att den som är miss- tänkt för brott har rätt att förbli tyst och inte behöver lämna uppgifter som är besvärande för honom eller henne själv. Att en sådan rätt finns följer dock av Europakonventionen, se vidare nedan.

Med undantag för ett stadgande i 5 § andra stycket förundersökningskun- görelsen, enligt vilket kallelse till förhör normalt ska ske i god tid, finns inga särskilda bestämmelser om hur kallelse till förhör får ske. Det kan således ske både skriftligen och muntligen. Enligt 23 kap. 7 § RB får den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse hämtas till förhöret. Enligt samma be- stämmelse får även den som kan befaras försvåra utredningen genom att un- danröja bevis m.m. under vissa förutsättningar hämtas till förhör utan föregå- ende kallelse. Därutöver finns en möjlighet att medta personer till förhör, 23 kap. 8 § RB.

Den som förhörs är skyldig att stanna kvar högst sex timmar såvida inte vederbörande kan misstänkas för brott, då tiden kan utsträckas till tolv tim- mar, under förutsättning att det är av synnerlig vikt, 23 kap. 9 § RB.

Av 17 § förundersökningskungörelsen framgår att särskild omsorg ska äg- nas åt planeringen av ett förhör, om den som ska höras är under arton år och misstänkt för brott, så att det inte uppkommer fara för att den unge tar skada. Det bör noga tillses att uppseende inte väcks kring förhöret, som inte heller får göras mer ingående än omständigheterna kräver.

Enligt 23 kap. 12 § RB är det inte tillåtet att under förhör använda otillbör- liga åtgärder i syfte att få fram en bekännelse eller ett visst uttalande. Som exempel på otillbörliga åtgärder anges medvetet oriktiga uppgifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång och uttröttning.

Underrättelse till vårdnadshavare m.m.

När den som är under arton år är skäligen misstänkt för brott, ska vårdnads- havaren eller annan som svarar för den unges vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge omedelbart underrättas. Vederbörande ska också kallas till förhör som hålls med den unge. Underrät- telse respektive kallelse av detta slag behöver dock inte ske om det är till men för utredningen eller det annars finns särskilda skäl emot det. (Se 5 § lagen om unga lagöverträdare, LUL.) Syftet är att de som har denna ställning i för- hållande till den unge ska få kunskap om den pågående brottsutredningen och därmed bättre förutsättningar för att fullgöra sitt vårdnadsansvar (jfr Thunved, Clevesköld och Thunved, Samhället och de unga lagöverträdarna, 4 uppl.,

111

2 012 /1 3:JO1

s. 110). Bestämmelsen innebär inte att vårdnadshavare behöver eller har rätt att närvara i förhörsrummet när den unge hörs (anfört ställe). Även regeln i 21 kap. 3 § andra stycket RB, enligt vilken försvarare för den som är under arton år ska utses av vårdnadshavaren, bör observeras i detta sammanhang, se ned- an.

Underrättelser och kallelser ska dokumenteras. Detta följer av allmänna principer om myndigheters dokumentationsskyldighet, och är även såvitt gäller 5 § LUL särskilt föreskrivet i 21 b § förundersökningskungörelsen (se även 20 § i samma författning, som anger att tid och plats för åtgärder under förundersökningen ska antecknas i förundersökningsprotokollet).

Underrättelse till socialnämnd m.m.

När den som inte fyllt arton år är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, ska socialnämnden genast underrättas, 6 § LUL. Vid för- hör med den unge ska företrädare för socialtjänsten närvara om det är möjligt och kan ske utan men för utredningen, 7 § LUL. Syftet får i princip anses vara detsamma som när det gäller vårdnadshavare, dvs. att socialnämnden ska få kunskap om den pågående brottsutredningen och därmed bättre förutsättning- ar att fullgöra sitt ansvar (se vidare a.a., s. 112 ff.).

Polismyndighetens åtgärder enligt 6 § LUL ska dokumenteras. Detta följer av allmänna principer om myndigheters dokumentationsskyldighet (se även 20 § förundersökningskungörelsen, jfr ovan).

Rätten till försvarare

Enligt 21 kap. 3 § RB har den som är misstänkt för brott rätt att biträdas av försvarare, som han eller hon själv utser. Är den misstänkte under arton år utses försvararen av vårdnadshavaren. Härav följer att vårdnadshavaren ska involveras i frågor som gäller den underåriges rätt till försvarare (jfr Riks- åklagarens riktlinjer 2006:3, s. 23).

Under vissa förutsättningar ska offentlig försvarare förordnas, se 21 kap. 3 a § RB. Om dessa förutsättningar föreligger ska förundersökningsledaren anmäla detta till den domstol dit ärendet hör, varefter den ska ta upp frågan, 23 kap. 5 § respektive 21 kap. 4 § andra stycket RB. Är den misstänkte under arton år ska försvarare förordnas om det inte är uppenbart att han eller hon saknar behov av detta, 24 § LUL. Det är domstolen som beslutar vem som ska förordnas; om den misstänkte har föreslagit någon som är behörig ska den personen dock förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot detta, 21 kap. 5 § andra stycket RB.

Enligt 12 § förundersökningskungörelsen ska den som underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott samtidigt informeras om sin rätt att redan under förundersökningen anlita biträde av försvarare och om att offentlig försvarare under vissa förutsättningar kan förordnas.

Om den som är misstänkt för brott begär att få en offentlig försvarare ska denna begäran överlämnas till domstol för prövning i enlighet med de ovan nämnda bestämmelserna, oavsett vilken bedömning förundersökningsledaren

112

2 012 /1 3:JO1

gör av försvararbehovet. Överlämnandet ska ske omedelbart (se Riksåklaga- rens riktlinjer 2006:3, s. 23, med hänvisningar).

JO har i flera ärenden under senare år riktat kritik mot att förhör i ung- domsutredningar genomförts utan att försvarare närvarat. JO:s beslut den 9 april 2010 (dnr 3741-2008) gällde en sjuttonårig pojke som gripits miss- tänkt för misshandel. Under det inledande förhöret förklarade den misstänkte att han önskade en viss advokat men han medgav att förhöret kunde hållas utan att denne närvarade. JO uttalade allmänt:

Även om en misstänkt uppger att ett förhör kan genomföras utan försvarare har en förundersökningsledare att på objektiva grunder bedöma om så är fal- let. Bedömningen kan således inte enbart överlåtas på den misstänkte [– – –].

JO var starkt kritisk till att försvarare inte närvarat vid det inledande förhöret och särskilt kritisk till att så inte heller skett vid de följande förhören.

JO:s beslut den 17 december 2010 (dnr 5493-2008) gällde en sextonårig pojke som misstänktes för grov våldtäkt mot barn. Sedan pojken delgivits brottsmisstanke uppgav han att förhör kunde hållas utan försvarare men att han ville ha en sådan om det blev rättegång. JO erinrade om att bedömningen inte enbart kan överlåtas på den misstänkte eller dennes vårdnadshavare och uttalade bl.a.:

Det är förundersökningsledarens ansvar att göra de överväganden, och ge de direktiv, som krävs med hänsyn till behovet av offentlig försvarare. Det är självfallet angeläget att förundersökningsledaren vinnlägger sig om att vara tydlig när direktiv ges inför ett förestående förhör. Sådana direktiv bör givet- vis dokumenteras.

– – –

Med hänsyn till att utredningen gällde ett mycket allvarligt brott var det, en- ligt min mening, fel att hålla ett utförligt förhör med A.K. utan att en offentlig försvarare var närvarande. I stället borde A.K. vid det aktuella förhörstillfäl- let, på sätt som [förundersökningsledaren] också uppgett varit avsikten, en- dast ha delgetts brottsmisstanken samt hörts om sin inställning till denna och i frågan om försvarare. Ett utförligare förhör skulle sedan ha fått anstå till på- följande dag när en offentlig försvarare kunde närvara.

Rättvis rättegång

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som lag i Sverige. Enligt artikel 6 är var och en som anklagas för brott berättigad till en rättvis rättegång. Begreppet innefattar i enlighet med den praxis som utvecklats av Europadomstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) ett flertal rättigheter och principer. En bestämmelse om rättvis rättegång är från och med 2011 upptagen bland regeringsformens stadganden om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. 11 § andra stycket).

Till de principer som ingår i begreppet rättvis rättegång hör att den miss- tänkte inte ska behöva bidra till utredningen genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e upplagan, s. 247). Rätten till försvarare är särskilt angi- ven i artikel 6 (6.3 c), där det anges att den som anklagats för brott har rätt att

113

2 012 /1 3:JO1

försvara sig genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar.

Rätten till en rättvis rättegång gäller i hela förfarandet, från inledande brotts- utredningsåtgärder till rättegång och dom. Bedömningar av om rätten till en rättvis rättegång kränkts ska enligt Europadomstolens praxis göras utifrån den rättsliga processen som helhet, vilket betyder att en brist i en del kan botas i en annan del. Rätten till försvarare är därvid ett moment, bland flera, i be- greppet rättvis rättegång. Det sagda framgår i fallet Imbrioscia mot Schweiz (dom den 24 november 1993, ansökan nummer 13972/88, §§ 36–38).

Det finns ett flertal fall från Europadomstolen där klagomålen handlat om att förhör hållits utan tillgång till försvarare. Av dessa framgår att om uttalan- den gjorts under sådana förhållanden och sedan lagts till grund för fällande dom kan detta, beroende på omständigheterna i övrigt, utgöra brott mot rätten till en rättvis rättegång. Av särskilt intresse är fallet Salduz mot Turkiet (dom den 27 november 2008, ansökan nummer 36391/02).

Salduz var en vid tillfället sjuttonårig pojke, som greps av turkisk polis, misstänkt för att ha deltagit i en olaglig demonstration till stöd för en i Turkiet förbjuden organisation och för att ha hängt upp en olaglig banderoll på en bro. Han erinrades inledningsvis om sin rätt att inte säga något, varvid det fram- gick att han senare skulle få möjlighet att biträdas av advokat. I de förhör med polisen som följde gjorde Salduz, utan att vara biträdd av försvarare, ett antal medgivanden, som han återtog när han ställdes inför en undersökningsdoma- re. En domstol dömde honom sedermera till fängelse i två och ett halvt år. En väsentlig del av bevisningen bestod i de uttalanden han tagit tillbaka. I ett första ställningstagande fann Europadomstolen att Turkiet inte hade brutit mot artikel 6.3 c. På begäran av Salduz togs fallet emellertid upp i stor sam- mansättning, Grand Chamber. I sin nya dom redogjorde domstolen för de allmänna principer som skulle tillämpas. Bland annat angavs att en misstänkt ofta befinner sig i en särskilt utsatt position i det inledande skedet av brottsut- redningen. Detta kan i det flesta fall bara kompenseras genom biträde av en advokat vars uppgift bl.a. är att hjälpa till att säkerställa respekten för den misstänktes rätt att inte belasta sig själv6. Tidig tillgång till advokat är en del av de processuella säkerhetsgarantier som domstolen särskilt beaktar vid undersökningen av om förfarandet har utsläckt själva kärnan i rätten att inte behöva belasta sig själv7, anförde domstolen vidare. Redogörelsen utmynnade i följande slutsats:

Mot denna bakgrund finner Domstolen att Artikel 6 § 1, för att rätten till rättvis rättegång ska vara tillräckligt ”praktisk och effektiv” [– – –], som hu- vudregel kräver att tillgång till advokat ska tillhandahållas från och med det första polisförhöret med den misstänkte, såvida det inte i ljuset av de särskilda

6Originalets text: to help to ensure respect of the right of an accused not to incriminate himself (§ 54).

7Originalets text: Early access to a lawyer is part of the procedural safeguards to which the Court will have particular regard when examining whether a procedure has extinguished the very essence of the privilege against self-incrimination (§ 54).

114

2 012 /1 3:JO1

omständigheterna i varje enskilt fall kan visas att det finns tvingande skäl för att begränsa denna rätt. Även när tvingande skäl undantagsvis rättfärdigar vägrad tillgång till en advokat får en sådan begränsning – oavsett hur den rättfärdigas – inte otillbörligen undergräva den misstänktes rättigheter enligt Artikel 6 […]. Försvarets rättigheter kommer i princip att vara oåterkalleligt undergrävda när belastande uttalanden som gjorts under polisförhör utan tillgång till en advokat läggs till grund för en fällande dom. (§ 55)8

I det enskilda fallet gjorde Europadomstolen följande – här komprimerat återgivna – bedömning. Salduz hade nekats biträde av försvarare när han gjorde de uttalanden som åberopades mot honom. Detta kunde inte rättfärdi- gas. Uttalandena utgjorde huvudbevisning mot honom. Hans situation hade tveklöst påverkats negativt av att hans tillgång till försvarare begränsats under förhören. Bristerna kunde inte botas under den senare delen av förfarandet. Domstolen noterade avslutningsvis Salduz ålder och underströk att det är av fundamental vikt att underåriga frihetsberövade ges tillgång till advokat. Sammanfattningsvis hade frånvaron av en advokat medan Salduz befann sig i polisens förvar oåterkalleligt påverkat hans rätt till försvar9.

Av Europadomstolens praxis framgår att domstolen anser att en misstänkt kan avstå från sina konventionsrättigheter, varvid han eller hon får bära kon- sekvenserna av detta. Domstolen har i det sammanhanget påmint om att var- ken bokstaven eller andan i artikel 6 hindrar en person från att avstå från sina rättigheter, men samtidigt understrukit att ett sådant avstående inte får strida mot något väsentligt allmänt intresse, måste fastställas på ett otvetydigt sätt och vara omgärdat av ett minimum av säkerhetsåtgärder som står i proportion till avståendets vikt10 (Panovits mot Cypern, dom den 11 december 2008, ansökan nummer 4268/04, § 68).

Även detta fall gällde uttalanden den misstänkte gjort sedan han underrät- tats om sin rätt att inte säga något men utan tillgång till försvarare. Panovits var, i likhet med Salduz, sjutton år gammal när han hördes av polisen. Euro- padomstolen utvecklade därvid de särskilda hänsyn som ska tas när underåri- ga anklagas för brott, bl.a. att det måste ställas särskilda krav för att ett avstå- ende från en konventionsrättighet ska beaktas:

Givet en minderårig anklagads utsatthet, och den maktobalans som han är utsatt för redan genom det brottsutredande förfarandets själva natur, anser

8Originalets text: Against this background, the Court finds that in order for the right to a fair trial to remain sufficiently “practical and effective” (see paragraph 51 above) Article 6 § 1 requires that, as a rule, access to a lawyer should be provided as from the first interro- gation of a suspect by the police, unless it is demonstrated in the light of the particular circumstances of each case that there are compelling reasons to restrict this right. Even where compelling reasons may exceptionally justify denial of access to a lawyer, such re- striction – whatever its justification – must not unduly prejudice the rights of the accused under Article 6 (see, mutatis mutandis, Magee, cited above, § 44). The rights of the defence will in principle be irretrievably prejudiced when incriminating statements made during police interrogation without access to a lawyer are used for a conviction.

9Originalets text: the absence of a lawyer while he was in police custody irretrievably affected his defence rights (§ 62).

10Originalets text: must not run counter to any important public interest, must be estab- lished in an unequivocal manner and must be attended by minimum safeguards commensu- rate to the waiver’s importance.

115

2 012 /1 3:JO1

domstolen att ett avstående från honom eller å hans vägnar av en viktig rät- tighet under Artikel 6 bara kan accepteras när det uttrycks på ett otvetydigt sätt, efter det att myndigheterna har vidtagit alla rimliga åtgärder för att till- försäkra att han eller hon är fullt medveten om sina försvarsrättigheter och, så långt möjligt, kan bedöma konsekvenserna av sitt handlande.11 (§ 68, se även § 67.)

Bedömning

Underrättelser och kallelser

Av handlingarna i ärendet framgår inte när J:s vårdnadshavare underrättades. Det står dock klart att förhöret med J. inleddes utan att så skett. Inget talar för att de sociala myndigheterna involverades på föreskrivet sätt. Gällande regler om underrättelser och kallelser till vårdnadshavare och sociala myndigheter efterlevdes således inte.

Åklagaren hade i egenskap av förundersökningsledare gett direktiv om att en ung person skulle höras och delges misstanke om grovt förtal. Det är po- lismyndigheten, ytterst dess ledning, som har ansvar för att åklagarens direk- tiv leder till adekvata åtgärder samt att dessa utförs på ett korrekt sätt och av kompetent personal (jfr JO:s beslut den 24 augusti 2011, dnr 4217-2010). Till detta ansvar hör – utan att detaljerade direktiv härom ska behöva ges av för- undersökningsledaren – ombesörjandet av rutinåtgärder som underrättelser och kallelser enligt 5–7 §§ lagen om unga lagöverträdare. Det är således Po- lismyndigheten i Hallands län som ska kritiseras för de grundläggande brister som förekom i dessa delar.

De inledande åtgärderna

De mot J. riktade utredningsåtgärderna hade sin utgångspunkt i att J. kontak- tade polisen för att få information om sin moped. Han kom då överens med en polisman om att infinna sig på polisstationen för att diskutera detta. Enligt polismyndighetens yttrande ska polismannen härefter ha erinrat sig att J. figurerade i en förundersökning rörande grovt förtal. Förundersökningsleda- ren i det ärendet, kammaråklagaren Gisela Sjövall, informerades därför om att J. skulle komma till polisstationen. Gisela Sjövall gav då direktiv om att J. skulle delges misstanke om grovt förtal och höras kortfattat.

Som Gisela Sjövall angett i sitt yttrande till JO fanns det grund för att utan föregående kallelse hämta J. Eftersom detta varit en för denne mer ingripande åtgärd, kan jag inte se att omständigheterna kring hans inställelse hos polisen föranlett någon rättsförlust för honom. Från de synpunkter polisen har att beakta – bl.a. regeln i 17 § förundersökningskungörelsen om skyldigheten att se till att förhöret inte väcker uppseende – kan jag till och med ha viss förstå-

11 Originalets text: The Court considers that given the vulnerability of an accused minor and the imbalance of power to which he is subjected by the very nature of criminal proceedings, a waiver by him or on his behalf of an important right under Article 6 can only be accepted where it is expressed in an unequivocal manner after the authorities have taken all reason- able steps to ensure that he or she is fully aware of his rights of defence and can appreciate, as far as possible, the consequence of his conduct.

116

2 012 /1 3:JO1

else för att man så att säga grep tillfället i flykten. Något tecken på att polisen skulle ha eftersträvat att ”överrumpla” J. kan jag inte heller se. Det faktum att polisen aldrig informerade J. om det planerade förhöret innebar dock att den- ne vidmakthölls i villfarelsen att det var mopedärendet som skulle diskuteras. Från den synpunkten sett var det förutsebart att J skulle kunna uppleva sig som förd bakom ljuset.

Med facit i hand anser jag att förfaringssättet var olämpligt. Dels därför att en myndighet alltid noga ska sträva efter att uppträda på ett rakt och hederligt sätt, dels därför att det torde ha bidragit till att förberedelserna brast. Det normala hade, i linje med vad polismyndigheten anfört i sitt yttrande till JO, varit att planera förhöret genom kallelse eller hämtning samt att då även över- väga vilka underrättelser som skulle ske och förbereda förordnande av offent- lig försvarare. Nu fungerade inte detta, och det är svårt att frigöra sig från misstanken att det åtminstone delvis hade sin upprinnelse i det improviserade förfaringssättet.

Det första förhöret

Förundersökningsledaren har förklarat att hon gav direktiv om att J. inled- ningsvis endast skulle ”höras kortfattat”. Därefter skulle en framställan om att förordna en försvarare göras. Åklagarkammarens chef har kallat detta för ”ett delgivningsförhör”, dvs. att den misstänkte ska delges brottsmisstanken samt få tillfälle att yttra sig över denna och i försvararfrågan. Förhöret pågick dock enligt protokollet mer än en timme. Av vad förhörsledaren uppgett framgår att hon var väl medveten om J:s rätt till biträde av försvarare. Hon avbröt också förhöret när J., sedan denne fått närmare klart för sig vad saken gällde, ville att hans mamma skulle underrättas och att en advokat skulle närvara. Enligt förhörsledarens egen redogörelse ska de två sedan ha suttit kvar i det rum där förhöret hölls och väntat på mamman och försvararen, varvid J. spontant ska ha börjat berätta vad han visste om de brott som utredningen gällde. Det han då uppgav förde hon in i förhörsprotokollet, efter att först ha frågat J. om hon fick göra så.

Jag vill i anledning av detta för det första understryka att ett förhör ska vara formellt avgränsat. Om det avbrutits bör det givetvis inte fortsätta i ett formlöst samtal. Lämnar den misstänkte, utanför förhör, upplysningar ska detta inte antecknas i ett förhörsprotokoll. Är informationen av intresse för utredningen ska den – oavsett om den misstänkte samtycker till detta eller inte

– i stället dokumenteras särskilt, t.ex. i en tjänsteanteckning som tas in i för- undersökningsprotokollet.

För det andra noterar jag att innehållet i förhörsprotokollet i övervägande delar gäller de enda saker förhörsledaren, enligt sin redogörelse under JO:s utredning, ställde specifika frågor om efter att den formella delen av förhöret avbrutits (”vilken dator som använts när de gjort filmerna och vilka killar han brukade umgås med”). Det som antecknats i förhörsprotokollet synes med andra ord inte enbart eller kanske ens i huvudsak ha varit sådant som J. upp- gav spontant.

117

2 012 /1 3:JO1

Förhörsledaren Ann-Charlotte Wiklund ska mot denna bakgrund kritiseras för att hon i realiteten fortsatte förhöret sedan detta avbrutits och för sin brist på respekt för J:s rätt till biträde av försvarare. Förundersökningsledaren, som gett direktiv om ett kort förhör och om att försvarare skulle förordnas, kan enligt min mening inte kritiseras för vad som väsentligen framstår som en förlöpning från förhörsledarens sida.

Rätten till försvarare; vissa allmänna förutsättningar

Den som vid förhör underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott ska samtidigt informeras om sin rätt att redan under förundersök- ningen biträdas av försvarare. Även om en misstänkt uppger att ett förhör kan genomföras utan försvarare har en förundersökningsledare att på objektiva grunder bedöma om så är fallet (se de ovan anförda JO-besluten).

Huvudsyftet med att en misstänkt ska ha rätt till försvarare tidigt i en brottsutredning är att han eller hon inte på grund av bristande kännedom om utredningsförfarandet och den rättsliga regleringen ska komma i underläge mot polis och åklagare utan ha tillgång till sådan sakkunskap att han eller hon till fullo kan tillvarata sina rättigheter. Det innebär att den misstänkte ska ha tillgång till en försvarare. Däremot innebär det inte med automatik att en försvarare måste närvara när den misstänkte hörs.

Försvararen fyller emellertid under brottsutredningen och rättegången även en mer vidsträckt kontrollfunktion. De processuella reglernas efterlevnad och därmed rättssäkerheten i förfarandet främjas typiskt sett av att övervakas från den misstänktes synpunkt. Det ligger därför i rättvisans intresse att en försva- rare inte bara biträder den misstänkte med upplysningar och råd utan även närvarar vid förhör och annan bevisupptagning.

J:s rätt till försvarare

För en misstänkt som är under arton år ska offentlig försvarare förordnas, om det inte är uppenbart att behov av det saknas. De anklagelser som riktades mot J. var allvarliga. Han riskerade inte bara straff utan även att åläggas ett stort skadestånd. Brottsutredningen var jämförelsevis omfattande, med ett flertal misstänkta och ett stort antal målsägande. Förhållandena var mot den bakgrunden långtifrån sådana att det var uppenbart att behov av försvarare saknades. Det var tvärtom tydligt att den rättsliga regleringen krävde att en försvarare för J. skulle förordnas. Det är även den bedömning förundersök- ningsledaren gjorde. I princip var alltså situationen den, att försvarare skulle förordnas oavsett vilken inställning som i den frågan redovisades från den misstänktes sida. Så skedde också, efter det första förhöret.

När en misstänkt redan inför ett första förhör bedöms vara i behov av en försvarare torde det normalt även föreligga ett behov av att en sådan närvarar vid detta förhör (såvida det inte begränsas till ett ”delgivningsförhör”, se ovan). I det här fallet var den misstänkte underårig, vilket i sig förstärker behovet av rättsligt biträde. Bevisläget var på flera sätt komplicerat och inne- fattade bl.a. bedömningar av om de misstänkta agerat ”tillsammans och i samförstånd”, vilket innebär att uppgifter som de misstänkta lämnar tidigt i

118

2 012 /1 3:JO1

utredningen, innan de fått inblick i t.ex. vad medmisstänkta uppgett, är av stor betydelse. När det som här kan förutses att förhörsutsagor kan komma att åberopas som bevis inför domstol är det särskilt viktigt – även från allmän synpunkt – att de avges under rättssäkra former. Som framhålls i kommenta- ren till rättegångsbalken är försvararbehovet inte heller mindre starkt vid det första förhöret med en misstänkt utan snarare tvärtom (Fitger, Rättegångsbal- ken, www.nj.se/zeteo, 23 kap. 5 §). Enligt min mening råder det mot denna bakgrund inget tvivel om att samtliga de förhör som hölls med J. krävde när- varo av en försvarare för denne.

Förhållandena vid det första förhöret har bedömts ovan. Beträffande de andra och tredje förhören har varken Åklagarmyndigheten eller förundersök- ningsledaren under JO:s utredning kommenterat varför de hölls utan försvara- re. Däremot har förhörsledaren Klas Löfgren i en promemoria redovisat sina åtgärder och överväganden. Han har därvid anfört att J. och, inför det tredje förhöret, även dennes mor, medgav att förhör hölls utan försvararbiträde. Inför det andra förhörstillfället sökte polisen enligt Löfgren kontakt med för- svararen utan att lyckas. Av hans beskrivning framgår vidare att man besluta- de att ändå genomföra förhöret. Löfgren gick därför till arresten för att hämta J. På väg därifrån till förhörsrummet förklarade han för J. att försvararen inte gått att nå, varvid J. ska ha samtyckt till att ändå låta sig höras. Inför bägge förhören var han i kontakt med förundersökningsledaren, som enligt Löfgren uppgav att de kunde genomföras utan försvarare, i det senare fallet under förutsättning av J:s medgivande.

Motivet till att förhören fortsatte utan försvarare synes således ha varit att detta bedömdes som lämpligt samt att J. och, vid det tredje förhöret, dennes mor ska ha gått med på det. För att det ska vara godtagbart att i ett fall som detta genomföra ett förhör utan försvarare bör det dock krävas att den miss- tänkte och dennes vårdnadshavare avstått från sin rätt på ett otvetydigt sätt under rättssäkra och väl dokumenterade former (se även Riksåklagarens rikt- linjer 2006:3, s. 23, där vikten av att åklagaren förvissar sig om att den miss- tänkte förstått innebörden av bestämmelsen i 12 § förundersökningskungörel- sen framhålls). De samtal med J. och modern som Klas Löfgren beskrivit uppfyller inte de kraven.

Av utredningen framgår vidare att J. redan då han delgavs misstanke för- klarade att han ville ha en advokat närvarande. Inget, inte heller anteckningen i det tredje förhörsprotokollet (”J. uppger att det är ok att hålla förhöret utan att försvarare närvarar”), tyder på att han skulle ha ändrat denna grundinställ- ning. Det som framkommit i dessa delar är inte oförenligt med J:s beskrivning av att han känt sig pressad att göra som polisen sa. Det ter sig långtifrån ute- slutet att J. och hans mor uppfattade att de inte just hade något annat val än att gå med på de förhör som polisen ville genomföra.

Det är svårt att dra någon annan slutsats än att utredningspersonalen – som inte verkar ha ansett att en försvarares närvaro skulle fylla någon väsentlig funktion – underskattat försvararens betydelse för det rättsliga förfarandet som helhet. Det finns därför skäl att framhålla att det inte låg i utredningens intresse att hålla förhören utan försvarare, eftersom det leder till att det som

119

2 012 /1 3:JO1

framkommer generellt sett får ett lägre bevisvärde, något som i detta fall senare bekräftades i domstolarna.

Förhören borde alltså inte ha genomförts på det sätt som skedde. Enligt Klas Löfgren godtog förundersökningsledaren att de hölls utan försvarare. Oavsett hur det närmare förhöll sig med detta bar Gisela Sjövall som förun- dersökningsledare ansvaret för att J:s rättigheter respekterades och för att utredningen bedrevs under rättssäkra former (jfr 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen). Sedan hennes avsikter med det första förhöret inte fått genomslag borde hon ha sett till att J. – i enlighet med den rättsliga bedöm- ning hon själv gjort – i de följande förhören biträddes på det sätt denne öns- kade och hade rätt till. Det är därför Gisela Sjövall som ska kritiseras för de allvarliga fel som begicks när J. medan han var frihetsberövad förhördes upp- repade gånger utan biträde av försvarare.

Rätten till försvarare enligt Europakonventionen

Den svenska straffprocessordningens principer om den misstänktes rätt till försvarare följdes alltså inte. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen är rätten till försvarare vid polisförhör en grundläggande del av rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. Vid bedömningen av J:s klagomål mot brottsutredningen bör därför även prövas om hans kon- ventionsenliga rättigheter kränkts genom de fel som begicks.

I vissa tidigare domar har Europadomstolen gett rätten till försvarare en något inskränkt innebörd. Konventionens krav synes därvid ha begränsats till att den misstänkte inte får förvägras rätten till advokat (se Imbrioscia [se ovan] och Brennan mot Förenade kungariket [dom den 16 oktober 2001, ansökan nummer 39846/98]). I senare domar har kravet dock uttryckts så att den misstänkte måste ha tillgång till advokat. I Salduz (se ovan) beskrivs huvudregeln så att ”tillgång till advokat ska tillhandahållas från och med det första polisförhöret med den misstänkte”12. De långtgående krav domstolen ställt för att godta en uppgift om att en misstänkt avstått från sin rätt innebär i praktiken också att de brottsutredande myndigheterna måste se till att en misstänkt har tillgång till en försvarare, såvida de inte kan visa att han eller hon i enlighet med de uppställda kraven avstått från detta. En av konventio- nens grundprinciper är vidare att de rättigheter som garanteras ska vara prak- tiska och effektiva. För den som är berövad friheten och ska förhöras kan rätten till försvarare sakna praktisk mening om de brottsutredande myndighe- terna inte verkar för att rätten förverkligas.

En brottsmisstänkts rätt till försvarare enligt Europakonventionen innebär därför att de brottsutredande myndigheterna är skyldiga att se till att den miss- tänkte får tillgång till försvarare. Så har konventionen även tolkats i det för- slag om rätt till advokat i straffrättsliga förfaranden som för närvarande be- handlas inom EU (se Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om rätt till tillgång till advokat i straffrättsliga förfaranden och rätt att kommuni-

12 Originalets text (även citerad ovan): access to a lawyer should be provided as from the first interrogation of a suspect by the police.

120

2 012 /1 3:JO1

cera vid frihetsberövande från Europeiska kommissionen, 8 juni 2011, KOM (2011)326 slutlig, artikel 3).

Kravet innebär inte att en försvarare måste närvara vid förhör; det avgö- rande är att de brottsutredande myndigheterna sett till att den misstänkte före förhöret erhållit rättsligt biträde, såvida han eller hon inte på det sätt som tidigare beskrivits avstått från detta. Som framgår av Europadomstolens prax- is gäller därutöver att ett avstående från den som är underårig bara godtas om myndigheterna först vidtagit alla rimliga åtgärder för att säkerställa att den unge är fullt medveten om sina rättigheter och så långt möjligt kan bedöma konsekvenserna av det han eller hon gör (Panovits, § 68, citerad ovan). Det torde i praktiken innebära att en underårig misstänkt måste ha haft tillgång till någon form av juridiskt biträde innan ett förhör med honom eller henne kan hållas utan försvarare.

Det är klarlagt att J. under den tid han befann sig hos polisen och under vilken tre förhör genomfördes aldrig fick tillgång till advokat. Av de upplys- ningar som de brottsutredande myndigheterna lämnat framgår att J. inte i enlighet med Europakonventionens krav avstått från försvarare. Hans rättig- het i detta hänseende har alltså inte tillgodosetts.

Rättvis rättegång?

Enligt Europadomstolens tolkning av konventionen är det en viktig uppgift för försvararen att säkerställa respekten för den misstänktes rätt att förbli tyst och inte belasta sig själv. I detta fall har J. varken haft tillgång till försvarare eller, såvitt framkommit, underrättats om sin rätt att inte säga något. Att han därvid som frihetsberövad underårig befunnit sig i ett särskilt utsatt läge när han underkastades förhören är från konventionssynpunkt försvårande. Även andra omständigheter talar för att den konventionskränkning som förekom var av så grundläggande slag att den innebär att även J:s rätt till en rättvis rätte- gång kränktes.

Av Europadomstolens praxis framgår emellertid också att bedömningen av om rätten till en rättvis rättegång kränkts ska göras utifrån den rättsliga pro- cessen som helhet, vilket betyder att en brist i en del kan botas i en annan del. Hela det rättsliga förfarandet måste alltså beaktas.

Förundersökningen resulterade i att sex pojkar åtalades för att ha varit in- blandade i framställningen och spridningen av en eller flera av de filmer sa- ken gällde. Bevisningen utgick från uppgifter pojkarna lämnat i polisförhör. Enligt Varbergs tingsrätts dom den 6 april 2010 (mål B 2580-09) genomför- des endast ett av samtliga förhör med försvarare närvarande. Tingsrätten ansåg, som dess domskäl får förstås, att detta avvek från vad som är önskvärt, men fann ändå anledning att fästa tilltro till förhörsutsagorna.

J. fälldes i tingsrätten under en åtalspunkt mot sitt nekande. Som skäl åbe- ropades att han för polisen detaljerat berättat om sin medverkan och att det han sagt bekräftades av vad två medtilltalade uppgett. Även beträffande den andra åtalspunkten blev domen fällande. Här medgav J. dock att han befunnit sig på platsen och att han även skrivit en text, som kom att ingå i den aktuella filmen. Polisförhören åberopades inte specifikt av tingsrätten i denna del.

121

2 012 /1 3:JO1

J. överklagade till Hovrätten för Västra Sverige, som under rubriken Ut- gångspunkter för hovrättens överväganden bl.a. anförde (dom den 1 oktober 2010 i mål B 2111-10):

Som […] framgår av tingsrättens dom har förhören hos polisen i flera fall hållits utan att någon försvarare varit närvarande. Det kan innebära en kränk- ning av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen att använda uppgifter som den misstänkte lämnat i polisförhör till stöd för en fällande dom, om hans eller hennes rättigheter enligt konventionen inte har iakttagits vid förhöret. I rätten till en rättvis rättegång enligt nämnda artikel anses vidare ingå bl.a. en rätt för den misstänkte att vägra uttala sig, göra medgivanden eller lämna belastande uppgifter (se exempelvis Europadom- stolens dom […] i målet Panovits mot Cypern).

Vidare konstaterar hovrätten att det inte framgår att förhörsledaren försäk- rat sig om att respektive tilltalad, som var och en var under 18 år, förstått att de haft rätt att inte uttala sig. Det kan därför övervägas om förhören med dem genomförts på ett sätt som är förenligt med artikel 6 i Europakonventionen. Redan med dessa utgångspunkter anser hovrätten att uppgifterna i polisförhö- ren har ett lägre bevisvärde än vad tingsrätten kommit fram till.

Hovrätten frikände J. på den av de två åtalspunkterna där bevisningen väsent- ligen grundades på polisförhören. Domstolen ansåg att bevisvärdet av det erkännande han där lämnat var lågt, varvid man bl.a. hänvisade till att de medgivanden J. gjort skett i ett förhör där han saknat försvarare. Bland det som domstolen beaktade fanns också J:s uppgifter om att han känt sig pressad att erkänna samt att han gjort så för att bli frisläppt och för att han uppmanats därtill av sin mor, som berättat att de andra pojkarna var släppta. Däremot dömdes han även i hovrätten på den andra åtalspunkten. Bevisningen bestod där av medgivanden han gjorde inför domstol.

De kränkningar av J:s rätt till försvar som förekom under polisutredningen synes alltså ha reparerats i förfarandets avslutande del, inom ramen för hov- rättens bevisvärdering. Utifrån det som sammantaget framkommit vid denna granskning anser jag därför att det inte föreligger något brott mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Sammanfattning

Gällande regler om underrättelser och kallelser till vårdnadshavare och soci- alnämnd efterlevdes inte. Polismyndigheten är ansvarig för att rutinåtgärder av detta slag utförs korrekt. Polismyndigheten i Hallands län kritiseras därför för de grundläggande brister som förekom i dessa delar.

De inledande åtgärderna. Det var olämpligt men inte lagstridigt att låta J. inställa sig på polisstationen i tron att han skulle få besked om sin moped, när avsikten var att förhöra honom om ett brott.

Det första förhöret avbröts sedan J begärt biträde av försvarare. Förhörsle- daren Ann-Charlotte Wiklund fortsatte emellertid att samtala med honom om brottsutredningen och ställa frågor om denna. Ann-Charlotte Wiklund kritise- ras för att hon i realiteten fortsatte förhöret formlöst och för sin brist på re- spekt för J:s rätt till biträde av försvarare.

Rätten till försvarare; vissa allmänna förutsättningar. Även om en miss- tänkt uppger att ett förhör kan genomföras utan försvarare ska en förunder-

122

2 012 /1 3:JO1

sökningsledare på objektiva grunder bedöma om så är fallet. Huvudsyftet med att en misstänkt ska ha rätt till försvarare tidigt i en brottsutredning är att han eller hon inte ska komma i kunskapsmässigt underläge mot polis och åklaga- re. Försvararen fyller under brottsutredningen och rättegången även en mer vidsträckt kontrollfunktion. Det talar typiskt sett för att försvararen ska närva- ra vid förhör. Den misstänkte kan avstå från sin rätt. Det ska i så fall ske på ett otvetydigt sätt under rättssäkra former; förfarandet ska dokumenteras.

J:s rätt till försvarare. En offentlig försvarare behöver inte alltid vara när- varande vid förhör med den misstänkte. J. var dock underårig. Bevisläget var på flera sätt komplicerat och det kunde förutses att förhörsutsagorna skulle kunna komma att åberopas som bevis inför domstol. J. och hans vårdnadsha- vare hade inte under godtagbara former avstått från sin rätt till juridiskt biträ- de. Av bl.a. dessa skäl borde samtliga förhör med J. ha hållits i närvaro av försvarare. Det låg inte heller i rättvisans intresse att genomföra förhören utan försvarare, eftersom det som framkom vid dem därigenom fick ett begränsat bevisvärde. Förundersökningsledaren Gisela Sjövall kritiseras för de allvarli- ga fel som begicks.

Enligt Europakonventionen är rätten till försvarare vid polisförhör en grundläggande del av rätten till en rättvis rättegång. Detta innefattar ett krav på att den misstänkte de facto får tillgång till juridiskt biträde. Detta krav uppfylldes inte vid förhören med J. Den enskilde kan avstå från en konven- tionsrättighet, men då gäller särskilda villkor, som inte var tillgodosedda i detta fall.

Flera omständigheter talar för att J:s rätt till en rättvis rättegång kränktes. Bedömningen av om så skett ska emellertid göras utifrån det rättsliga förfa- randet som helhet. Hovrätten frikände J. på den av de två åtalspunkterna där bevisningen väsentligen grundades på polisförhören. Domstolen ansåg att förhörsuppgifternas bevisvärde var lågt, bl.a. med hänvisning till att de kom- mit fram i förhör där J. saknat försvarare. De kränkningar av J:s rätt till för- svar som förekom under polisutredningen synes alltså ha reparerats i förfa- randets avslutande del. Något brott mot rätten till rättvis rättegång enligt arti- kel 6 i Europakonventionen föreligger därför inte.

(Se även JO:s beslut den 28 oktober 2011, dnr 4553-2010, där en anmälan från en annan av de pojkar som var föremål för utredning i samma ärende granskats.)

123

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten i Skåne, som inte låtit en anhållen person samtala ostört med en offentlig försvarare

(Beslut av JO Axberger den 13 mars 2012, dnr 3551-2011)

Beslutet i korthet: En arrestvakt har låtit dörren till det rum där en anhållen förde telefonsamtal med sin förvarare stå öppen. Den som är frihetsberövad har emellertid rätt att ostört samtala med sin offentliga försvarare per tele- fon. I en polisarrest eller liknande lokaler där anhållna eller häktade förvaras måste det finnas utrymmen eller anordningar som säkerställer att de frihets- berövades rättigheter i detta avseende kan upprätthållas.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO anförde advokaten Lars Kruse kritik mot Polismyndighe- ten i Skåne enligt följande. Han var förordnad som offentlig försvarare för Sara N., som befann sig i polisarresten i Lund såsom anhållen. När han skulle tala med sin klient i telefon uppmärksammade han att Sara N. kommunicera- de med honom via högtalartelefon. Det framkom att dörren till det förhörs- och samtalsrum där Sara N. befann sig stod på glänt och när hon stängde den öppnades den omedelbart av arrestvakten, som upplyste om att den inte fick vara stängd. Lars Kruse hade då påtalat för arrestvakten att han hade rätt till samtal med sin klient i enrum och uppmanat denne att lösa situationen. När han en stund därefter blev uppringd informerades han om att telefonen som använts var den enda som fanns att tillgå och att ett samtal med Sara N. i enrum var möjligt endast om han själv infann sig på polisstationen. Under det korta samtal han sedan hade med Sara N. fick han uppgifter av henne som indikerade att såväl arrestvakten som andra personer befann sig utanför rum- met och kunde överhöra telefonsamtalet. Vidare kunde han under samtalet själv höra arrestvaktens röst.

Polismyndigheten i Skåne (biträdande länspolismästaren Hans Nordin) ytt- rade sig. Av upplysningar som myndigheten inhämtat från arrestvakten fram- gick bl.a. att anledningen till att dörren inte kunde hållas stängd var dels att det i rummet fanns datorutrustning, dels att Sara N., som var belagd med restriktioner, inte skulle få möjlighet att kontakta någon annan än sin försva- rare. Även behovet av att kunna garantera Sara N:s säkerhet framhölls. Po- lismyndigheten gjorde följande bedömning.

Polismyndigheten konstaterar att rätten för en offentlig försvarare att tala i enrum med en anhållen är ovillkorlig. Detta gäller även om samtalet äger rum genom elektronisk kommunikation, som t.ex. per telefon. Myndigheten kon- staterar också att en anhållen ska få möjlighet att stå i förbindelse med sin offentlige försvarare per telefon om det lämpligen kan ske.

Utredningen visar att Sara N. förhindrats att i enrum per telefon samtala med sin offentlige försvarare. Detta är självfallet oacceptabelt och strider mot ovan nämnd bestämmelse (21 kap. 9 §) i rättegångsbalken. Ett telefonsamtal mellan Sara N. och Lars Kruse har lämpligen kunnat ske.

Av (arrestvaktens) uppgifter framgår att denne kontaktade sin närmsta chef när Lars Kruse påpekade att telefonsamtalet inte ägde rum i enrum. Mats Persson (kriminalinspektör och inre befäl vid tillfället) var ansvarig för beslu- tet att arrestantpersonal skulle övervaka Sara N. under telefonsamtalet, genom

124

2 012 /1 3:JO1

att personal befann sig utanför rummet men att dörren skulle stå på glänt. Enligt polismyndighetens mening åvilade det Mats Persson att tillse att tele- fonsamtalet kunde genomföras i enrum. Ett sådant telefonsamtal ska självfal- let ske i ett rum där dörren kan hållas stängd, oavsett om telefonen är en hög- talartelefon eller en vanlig telefon. Att det finns ett ansvar för den anhållnes säkerhet och att det finns en skyldighet att tillse att beslutade restriktioner upprätthålls är inte skäl för att förhindra den anhållne att samtala i enrum med sin försvarare. Frågorna om den anhållnes säkerhet och restriktioner kunde ha lösts på annat sätt. Mats Persson borde ha tillsett att ett lämpligt rum fanns tillgängligt där Sara N. i enrum per telefon kunde samtala med Lars Kruse.

För att förhindra att liknande misstag begås igen har ledningen för polis- område mellersta Skåne tillsett att arrestantavdelningen i polishuset i Lund försetts med en telefon med trådlös hörsnäcka och mikrofon, vilket innebär att den intagne kan ta emot samtal i en väntarrest, utan att någon övervakning behöver ske. Polismyndigheten avser att tillse att liknande utrustning även anskaffas till övriga polishus i myndigheten där arrester finns.

Rättslig reglering

Enligt 21 kap. 9 § rättegångsbalken får den som är försvarare för en anhållen eller häktad person inte förvägras att sammanträffa med denne. Av samma paragraf framgår vidare att en offentlig försvarare har en ovillkorlig rätt att få tala med den anhållne eller häktade i enrum.

Av 3 kap. 4 och 5 §§ häkteslagen (2010:611) framgår att en intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation – dvs. bl.a. per telefon – i den utsträckning det lämpligen kan ske och att elektronisk kommunikation mellan en intagen och hans eller hennes offentliga försvarare inte får avlyssnas.

Bedömning

Sara N. hade rätt att i enrum samtala med sin offentliga försvarare per telefon. Åtgärden att under telefonsamtalet låta dörren till förhörs- och samtalsrummet vara öppen med en arrestvakt, som kunde höra samtalet, stående utanför var således inte förenlig med gällande rätt. Som polismyndigheten funnit borde säkerhets- och restriktionsaspekterna ha tillvaratagits på annat sätt.

Det ligger i sakens natur att det i en polisarrest eller i liknande lokaler där anhållna eller häktade förvaras måste finnas utrymmen eller anordningar som säkerställer att de frihetsberövades rättigheter i nu aktuellt avseende kan upp- rätthållas. Enligt vad som framgår av remissvaret har polismyndigheten nu vidtagit åtgärder för att bereda dem som är intagna i polisarrest möjlighet att samtala med en offentlig försvarare per telefon utan att samtalet avlyssnas av annan. Polismyndigheten måste dock kritiseras för att en sådan möjlighet inte bereddes Sara N. vid det aktuella tillfället.

125

2 012 /1 3:JO1

Anmälan mot en åklagare för att hon i samband med åtal till rätten gett in förhör som gällt misstankar om andra brott än det som åtalats

(Beslutat av JO Axberger den 23 februari 2012, dnr 2773-2010)

Beslutet i korthet: En man misstänktes för våldtäkt mot barn. Under utred- ningen påträffades hos mannen bilder som bedömdes vara barnpornografis- ka. Åtal väcktes för barnpornografibrott, men inte för våldtäkt mot barn. I det förundersökningsprotokoll som gavs in till domstolen ingick förhör som hål- lits i anledning av misstankarna om våldtäkt. Åklagaren bedöms inte ha age- rat på ett sätt som kan föranleda kritik.

Bakgrund och utredning

S.L. anmälde kammaråklagaren Anna Hårdstedt till JO. S.L. hade varit före- mål för en brottsutredning om grov våldtäkt mot barn. Under utredningen uppkom misstankar om barnpornografibrott. Förundersökningen om grov våldtäkt mot barn lades ned, men åtal väcktes för barnpornografibrott. I det förundersökningsprotokoll som gavs in till domstolen fanns två förhör som hållits i anledning av misstanken om grov våldtäkt mot barn. Materialet inne- höll känslig information av privat karaktär som inte berörde barnpornografi- brottet. Trots detta gavs det in i sin helhet. De känsliga uppgifterna blev här- igenom kända och kom att användas mot honom i andra sammanhang.

Efter att handlingarna i ärendet granskats anmodades Åklagarmyndigheten att lämna upplysningar om vilka överväganden som gjorts beträffande de förhör som gavs in till rätten och att redovisa myndighetens bedömning av det som framkommit.

Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren Kerstin Skarp) anförde bak- grundsvis följande.

Sedan S.L. den 12 oktober 2009 polisanmälts misstänkt för grov våldtäkt mot barn, fattade åklagare beslut om att han skulle anhållas i sin frånvaro samt om husrannsakan i hans bostad.

S.L. greps och delgavs vid förhör den 13 oktober 2009 misstanke om grov våldtäkt mot barn. I förhöret uppgav S.L. bl.a. att det fanns erotiska bilder och tecknade bilder av nakna tonåringar i hans bostad. Detta förhör finns intaget i det aktuella förundersökningsprotokollet.

Vid den husrannsakan som genomfördes påträffades bl.a. en stor mängd japanska serieteckningar, s.k. mangateckningar. I S.L:s datorer anträffades i ett senare skede 51 tecknade bilder som bedömts vara barnpornografiska.

Den 15 oktober 2009 hördes S.L. på nytt angående misstanken om grov våldtäkt mot barn. Förhöret är redovisat i dialogform och omfattar drygt 17 sidor. Det är detta förhör som S.L. menar innehåller uppgifter som inte borde ha ingått i förundersökningsprotokollet och som åklagarens upplysningar avser (se nedan).

I förhör den 2 februari 2010 delgavs S.L. misstanke om barnpornografi- brott och hördes om detta. Även det förhöret är intaget i förundersökningspro- tokollet.

Den 25 februari 2010 lades förundersökningen avseende grov våldtäkt mot barn ned.

Åtal väcktes för barnpornografibrott den 30 mars 2010. Av Anna Hård- stedts upplysningar framgår följande.

126

2 012 /1 3:JO1

I förundersökningsprotokollet ingår tre förhör med den misstänkte S.L. Ett av förhören är ett utskrivet dialogförhör i vilket han delgavs misstanke om grov våldtäkt mot barn. Under förhörets gång har han bland annat berättat om sitt intresse för japansk kultur och sitt yrke som översättare samt om den litteratur han förvarade hemma och de bilder han laddat ner på sina datorer. Vid denna tidpunkt förelåg ännu ingen misstanke om barnpornografibrott, varför förhöret inte kom att delas upp eller redovisas i två förhör.

Mot bakgrund av att förhöret är utskrivet i dialogform och att de för utred- ningen om barnpornografibrott relevanta uppgifterna lämnades i det löpande samtalet med den förhörande polisen valde jag att låta hela förhöret ingå i förundersökningsprotokollet med anledning av att det ger en helhetsbild av förhörssituationen. Framför allt framkommer där under vilka omständigheter, i vilket skede och i vilka sammanhang uppgifterna lämnades.

Under förundersökningen har S.L. förnekat misstanke om barnpornografi- brott. Inför huvudförhandlingen var det därför viktigt att ha tillgång till hela förhöret för det fall uppgifter i förhöret skulle komma att bli processmaterial. För att undvika att det under processen skulle uppstå diskussion eller frågor om till exempel innehållet i förhöret eller hur förhöret avlöpt valde jag att inte dölja någon text i förhöret. Delar av förhöret rörande barnpornografibrottet lästes också senare upp inför domstolen av åklagaren.

Jag utgick vidare från att tingsrätten vid förfrågan om utlämnande av för- undersökningen skulle göra sedvanlig och, för ärendet, erforderlig sekretess- prövning.

Åklagarmyndigheten gjorde följande bedömning.

De nu aktuella förhören har gällt ett allvarligt brott av känslig karaktär för vilket åtal inte har väckts. I framförallt dialogförhöret framkommer uppgifter som är mycket personliga och det framstår som uppenbart att S.L. kan upple- va det som integritetskränkande om uppgifterna sprids. Uppgifterna i denna del synes – som sådana – inte ha haft någon direkt betydelse för åtalet gällan- de barnpornografibrott. Det har därför varit särskilt viktigt att noga överväga behovet av att ta in förhören i protokollet.

Förhören har emellertid också innehållit uppgifter som rört det brott som S.L. åtalades för. I dessa delar har förhören inte varit utan betydelse för åtalet. Detta bekräftas av att åklagaren upplyst om att delar av dialogförhöret lästes upp vid huvudförhandlingen i tingsrätten och således har blivit processmate- rial. En åklagare är skyldig att se till att det som förekommit av betydelse för utredningen redovisas i förundersökningsprotokollet. Åtminstone dessa delar av förhöret har alltså varit helt nödvändiga att ta in i protokollet.

Frågan är då om åklagaren borde ha avskilt eller täckt över andra delar av förhören innan de redovisades i förundersökningsprotokollet eller innan pro- tokollet gavs in till rätten.

Regelverket som styr hur åklagaren ska hantera dylika frågor innehåller inte några absoluta regler, utan det ger uttryck för att en lämplighetsbedöm- ning ska göras där olika intressen ska vägas mot varandra. Det synes också vara svårt att uppställa några mer tydliga regler om hur sådana bedömningar ska göras. Detta gäller bl.a. om det finns ett visst samband mellan olika brottsmisstankar vad gäller exempelvis platsen för det ifrågasatta brottet eller brottsmisstankarnas karaktär. Det är naturligtvis lättare att särskilja uppgifter om brottsmisstankar som inte har något samband, t.ex. en stöld på en plats vid en tidpunkt och ett rattfylleri på en annan plats och vid en annan tidpunkt.

I allmänhet bör förhör som hållits under förundersökningen redovisas i sin helhet i protokollet. Detta framförallt för att förhörets gång ska kunna följas och för att det ska framgå i vilket sammanhang relevanta uppgifter har läm- nats, så att det går att få en helhetsbild av förhöret. Särskilt får detta anses gälla vid förhör som redovisas i dialogform. Det är också många gånger svårt att på förhand göra en säker bedömning av exakt vilka uppgifter i ett förhör

127

2 012 /1 3:JO1

som kan komma att få betydelse i målet. Ofta är det alltså inte tydligt vilka uppgifter i ett förhör som i och för sig skulle kunna utelämnas.

När det gäller de nu aktuella förhören har Anna Hårdstedt redogjort för varför hon ansåg det nödvändigt att redovisa i vart fall dialogförhöret i dess helhet. Även om förhöret innehåller personliga och känsliga uppgifter, som inte direkt rör det brott åtalet gällde, kan jag på de skäl åklagaren angett och mot bakgrund av det jag tidigare anfört godta åklagarens bedömning.

Bedömning

Utredningen hos JO har varit begränsad till det som anmälts, dvs. frågan om åklagaren förfor felaktigt när hon, i samband med att hon väckte åtal mot S.L. för barnpornografibrott, till domstolen gav in protokoll från förhör som föran- letts av misstankar rörande grov våldtäkt mot barn.

Något formellt hinder mot att i ett brottmål åberopa utredning som föran- letts av en annan brottsmisstanke än den målet gäller föreligger inte; det följer av principen om fri bevisföring.

Huvudregeln är att det som förekommit under en brottsutredning som lett till åtal ska redovisas för domstol och parter. Att den redovisning som sker är fullständig utgör ett vitalt rättssäkerhetsintresse. Endast sådant som inte rör åtalet, dvs. saknar betydelse för bedömningen av detta, kan uteslutas (jfr 45 kap. 7 § rättegångsbalken). Då åklagaren överväger att inte redovisa do- kumentation från förundersökningen i det protokoll som ges in till rätten bör han eller hon ha i åtanke att såväl rätten som motparten kan göra en annan bedömning av vad som är av betydelse för saken än den åklagaren gör (se bl.a. JO 1964 s. 212 och 2007/08 s. 87). Sådant som belyser invändningar som den tilltalade sannolikt kommer att göra, liksom annat som kan aktualise- ras i målet, ska inte uteslutas.

Jag gör sammanfattningsvis ingen annan bedömning än den som redovisats av Åklagarmyndigheten. Någon rättslig grund för kritik mot åklagaren i an- ledning av att hon gav in de aktuella förhörsprotokollen i deras helhet förelig- ger således inte.

128

2 012 /1 3:JO1

Anmälan mot två åklagare i anledning av resningsärendena gällande Thomas Quick/Sture Bergwall

(Beslut av JO Axberger den 7 maj 2012, dnr 4356-2011)

Beslutet i korthet: En anmälan mot åklagare för att de varit alltför passiva m.m. i samband med att den för ett flertal mord dömde Thomas Quick, nume- ra Sture Bergwall, beviljats resning har inte föranlett någon utredning. En mer allmän utvärdering av de rättsliga förfarandena gentemot Thomas Quick/Sture Bergwall ter sig i och för sig angelägen. Den för JO centrala uppgiften är emellertid att övervaka att enskildas grundläggande fri- och rättigheter respekteras. Huruvida en åklagare tenderar att se alltför positivt på en morddömd persons begäran om ny prövning är något som det är mind- re angeläget för JO att granska. I beslutet framhålls även att det är rätten, inte åklagaren, som är ansvarig för bedömningen av en resningsansökan.

Bakgrund och anmälan

Under åren 1994–2001 dömdes Thomas Quick (numera Sture Bergwall) för ett antal mord, som han hade erkänt. Efter att Sture Bergwall tagit tillbaka sina erkännanden, har han numera beviljats resning i flera av målen.

Christer van der Kwast, som var åklagare i dessa mål, anmälde överåklaga- ren Björn Ericson för att denne åsidosatt sina åligganden i resningsärendena, och även tf. chefsåklagaren Bo Lindgren för att denne, jämte Björn Ericson, åsidosatt sina åligganden i ett av dessa. Till stöd för sin anmälan gav Christer van der Kwast in ett omfattande material till JO.

Beträffande ett av ärendena – Svea hovrätts mål nr Ö 3085-11 gällande Trine J och Gry S – anförde Christer van der Kwast i huvudsak följande.

Björn Ericson och Bo Lindgren hade enligt Christer van der Kwast brustit i sina skyldigheter genom att inte förhålla sig kritiskt till de påståenden om fakta och omständigheter som åberopas i resningsansökan, inte beakta den information som funnits tillgänglig om oriktiga och vilseledande uppgifter i resningsansökan, underlåta att vidta de utredningsåtgärder som borde ha varit självklara mot bakgrund av Sture Bergwalls återtagna erkännanden och påstå- endena i resningsansökan och genom att underlåta att påpeka avgörande fakta och omständigheter som ger stöd åt den fällande domen.

Björn Ericson och Bo Lindgren hade, i stället för att framhålla de faktorer som talar starkt för tingsrättens uppfattning att det finns betydande bevisvärde i det som Sture Bergwall kunnat prestera i dessa avseenden, systematiskt ägnat sig åt att nedvärdera betydelsen av det som tingsrätten fäst särskild vikt vid. De hade varit anmärkningsvärt passiva när det gäller att anlägga åklagar- synpunkter på resningsansökan och okritiskt anslutit sig till den bild av utred- ningen som Bergwalls försvarare argumenterat för. Deras inriktning hade varit att ifrågasätta tingsrättens prövning och inte att framhålla de omständig- heter som ger stöd åt att tingsrätten gjort en korrekt bevisvärdering på tillräck- ligt underlag. Deras handläggning av ärendet och argumenteringen till stöd för Bergwall avvek helt från det förhållningssätt som förutsätts i rättssystemet och som normalt tillämpas av åklagare som handlägger resningsärenden.

129

2 012 /1 3:JO1

Det var enligt Christer van der Kwast inte lätt att förstå varför åklagarna hanterat resningsfrågan på detta sätt. Det var dock näraliggande att misstänka att den massiva mediekampanjen har skapat en bild av utredningarna som Ericson och Lindgren haft svårt att frigöra sig från.

Christer van der Kwast anförde liknande kritik mot handläggningen i två ytterligare resningsärenden.

Bedömning

Sture Bergwall har dömts för mord i flera fall där resning senare beviljats. Anmälaren var förundersökningsledare och åklagare i de ordinarie rättspro- cesserna. Han har nu framställt klagomål mot två åklagare som varit delaktiga i handläggningen av resningsärendena. Anmälaren är som framgått starkt kritisk till deras insatser. Han har bl.a. anfört att de systematiskt ägnat sig åt att nedvärdera tidigare framlagd bevisning och antytt att de låtit sig påverkas av medieuppgifter.

Att det som efter ingående rättsliga processer befunnits ställt bortom rim- ligt tvivel senare, på det sätt som skett i detta fall, bedöms helt annorlunda, reser grundläggande frågor om tillförlitligheten i den brottsutredande proces- sen som helhet. En mer allmän utvärdering av de rättsliga förfarandena gent- emot Thomas Quick/Sture Bergwall ter sig mot den bakgrunden angelägen. Vad anmälaren här vänt sig mot begränsar sig emellertid till åklagarhand- läggningen av resningsärendena. I det hänseendet kan jag inte, bl.a. med tan- ke på de ganska vida bedömningsramar som måste gälla i sammanhanget, ansluta mig till den kritik som anmälaren framfört.

Vid ställningstagandet till om anmälan bör tas upp till mer ingående utred- ning hos JO beaktar jag vidare att den för JO centrala uppgiften är att överva- ka att enskildas grundläggande fri- och rättigheter respekteras i den offentliga verksamheten. Denna anmälan gäller i grunden hur brottsutredande myndig- heter ska förhålla sig när en enskild som anser sig oskyldigt dömd söker rät- telse. De ska då självfallet iaktta opartiskhet och saklighet. Huruvida de inom den ramen tenderar att se alltför positivt på den enskildes begäran om ny prövning är något som det är mindre angeläget för JO att granska. Det är en sak för Åklagarmyndigheten respektive den berörda polismyndigheten att övervaka och utvärdera. Jag vill i det sammanhanget understryka att det är domstol som beslutar om resning. Det är således rätten, inte åklagaren, som är ansvarig för att det beslut som fattas är rättsenligt.

Anmälan föranleder mot denna bakgrund inte några ytterligare utrednings- åtgärder från min sida.

130

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten i Jönköpings län, som inte tagit anmälningar om hot och misshandel på tillräckligt allvar. Även kritik mot en jouråklagare

(Beslut av JO Axberger den 16 maj 2012, dnr 1703-2011)

Beslutet i korthet: En kvinna vände sig till polisen och berättade att hon och hennes barn hotats till livet. Hotet kom från hennes före detta man. I ett för- hör lämnade hon ett flertal uppgifter och uppgav att hon var rädd, särskilt för barnens skull. Polisen gjorde inget ytterligare, förutom att kontakta jouråkla- garen, som bedömde att några åtgärder inte behövde vidtas under jourtid. Morgonen därpå mördade mannen kvinnan.

Polismyndigheten kritiseras för att inte ha skaffat sig ett bättre underlag för sin bedömning av allvaret i hotet. Myndigheten kritiseras även för att inte ha gjort något för att förvissa sig om att barnen inte for illa. Myndigheten brast slutligen i det ansvar den haft för förundersökningsledningen fram till dess att denna övertogs av åklagare.

Jouråklagaren kritiseras för sitt passiva sätt att utöva förundersöknings- ledningen och för att helt ha åsidosatt sin dokumentationsplikt.

Bakgrund och utredning

Carla S. mördades på morgonen den 29 november 2010 av sin före detta man. Hon hade föregående kväll polisanmält att han hotat henne och deras gemen- samma barn till livet samt misshandlat dottern, men detta hade inte föranlett någon annan åtgärd än ett förhör med Carla S.

Carla S:s far anmälde åklagare och polis för tjänstefel. De hade enligt hans mening gjort en felbedömning som lett till dotterns död. Överåklagaren Björn Ericson beslöt att inte inleda förundersökning. Detta överprövades av över- åklagaren Jörgen Lindberg, som inte ändrade beslutet. Händelsen, som har uppmärksammats i massmedia, har sedan anmälts till JO från flera håll.

Av den utredning som därefter genomförts framgår följande.

Carla S. kontaktade polisen en söndagskväll omkring kl. 20.40. Enligt den anmälan som togs upp berättade hon att hennes före detta man Musa K. hotat döda henne och deras två barn. Hon hade tidigare samma kväll sagt till Musa K. att hon avsåg att vidta åtgärder för att barnen inte längre skulle få vara hos honom. Barnen befann sig när anmälan gjordes hos Musa K. I sam- band med detta ringde dottern J., som vid tillfället var tretton år, till Carla S. och ville bli tagen därifrån. Carla S. uppgav till polisen att hon var mycket orolig över att barnen skulle fara illa och bad polisen hämta dem. Carla S. sa också att Musa K. hade ett handeldvapen hemma och att han saknade vapen- tillstånd.

En polispatrull beordrades till Carla S:s bostad, där hon hördes. Därvid togs ytterligare en anmälan upp. Den gällde misshandel, bestående i att Musa K. under kvällen slagit J. Det antecknades att några skador inte kunde preciseras eller kontrolleras beroende på att dottern befann sig hos Musa K., där misshandeln skulle ha ägt rum.

131

2 012 /1 3:JO1

I det protokoll som upprättades över förhöret med Carla S. angavs följan- de. I samband med att Carla S. skulle lämna barnen hos Musa K. tidigare under kvällen hade det uppstått en diskussion om var barnen skulle bo, varvid Carla S. förklarat att hon dagen därpå avsåg att ta kontakt med familjerätten. Musa K. blev upprörd och sa att ”Carla och barnen ska ligga i graven”. Sena- re ringde Carla S. till dottern J. Hon hörde Musa K. skrika i bakgrunden och fick tala med honom. Musa K. sa då att ringer du familjerätten och tar upp det här, då mördar jag er. Medan detta pågick hade Carla S. sin far uppkopplad på sin mobiltelefon. På fråga om hon tog hotet på allvar svarade Carla S. att hon fruktade att Musa K. skulle komma att göra verklighet av hotet eftersom den- ne var rädd att förlora barnen. Hon uppgav att han skulle kunna leja någon att göra det; han hade tidigare hotat med detta. Hon berättade vidare att han hade en pistol. Hon visste inte var han förvarade den men sade att han tidigare haft den i ett kassaskåp i ett förråd bredvid sin lägenhet. Under den tid de bodde tillsammans blev hon ofta slagen. Det pågick under tio år, senast det skedde var för tre och ett halvt år sedan. – Beträffande misshandeln av dottern upp- gav Carla S. att det slag som Musa K. utdelat inte varit hårt, enligt vad dottern berättat. Barnen var rädda för Musa K. Det framgick att Musa K. uttalat hot och att dottern dokumenterat detta med sin mobiltelefon.

Förhöret pågick från klockan 23.05 till 23.45. Cirka klockan 01.15 på nat- ten kontaktades jouråklagaren, som beslutade att Musa K. inte skulle frihets- berövas. Hon gav inga utredningsdirektiv utan hänvisade polisen att ta kon- takt med lokal åklagare på morgonen. Vakthavande befäl vidtog inte några ytterligare åtgärder i ärendet, som överlämnades till den kollega som trädde i tjänst följande dag. Det hanterades därefter av den s.k. brottssamordningen i, som det heter i polismyndighetens yttrande, ”det dagliga bruset”. Ärendet lottades på åklagare efter lunch, cirka två timmar efter det att polisen under- rättats om att Carla S. mördats.

Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten i Jönköpings län har yttrat sig, se bilagor [här utelämnade].

Polismyndigheten (länspolismästaren Håkan Sandahl) redogjorde för hän- delseförloppet, i enlighet med vad som framgått ovan. Myndigheten ansåg att man efter förhöret med Carla S borde ha informerat socialnämnden om att hennes barn behövde skydd och att åklagare borde ha kontaktats den följande morgonen. I övrigt ansåg myndigheten, som det får förstås, inte att något fel begåtts.

Åklagarmyndigheten redovisade upplysningar som inhämtats från jour- åklagaren, kammaråklagaren Lise-Lotte Norström, och chefsåklagaren vid åklagarkammaren i Kalmar, Carina Maxson.

Lise-Lotte Norström upplyste att hon hade blivit uppringd av polisen i Jönköping någon gång strax efter midnatt och fått en föredragning om ären- det. Hon hade inte kvar några anteckningar från detta. Av hennes redogörelse till Åklagarmyndigheten framgick dock att hon hade fått i huvudsak den in- formation om ärendet som beskrivits ovan. Efter föredragningen hade hon att bedöma om något tvångsmedel skulle användas mot den misstänkte mannen eller om någon annan förundersökningsåtgärd behövde vidtas under jourtid. Det hot som framställts hade enligt hennes bedömning inte ett sådant straff-

132

2 012 /1 3:JO1

värde att det fanns grund för ett frihetsberövande. Det fanns heller inga andra brott mot kvinnan i närliggande tid. Om så hade varit fallet kunde det ha in- neburit att den samlade brottsligheten haft ett högre straffvärde samt att man i bedömningen vägt in ett upprepat hot- och våldsbeteende. Den sammantagna bilden kunde då ha motiverat att vidta tvångsmedel mot mannen. Lise-Lotte Norström sammanfattade:

Jag fann således att varken brottet i sig eller omständigheterna runt gärningen gav anledning att omedelbart ingripa mot mannen och uppmanade därför i stället polisen att ta kontakt med ordinarie åklagare nästa dag.

Motsvarande bedömning gjorde jag angående den ringa misshandel som begåtts mot barnet.

Polisen lyfte inte fram något som gav anledning till en annan bedömning än den jag redovisat, utan jag fick intrycket av att föredragande polisman delade min uppfattning att vidare åtgärder kunde anstå.

Mitt beslut dokumenterades inte på något sätt utan jag förde endast kortfat- tade minnesanteckningar under telefonsamtalet med polisen. Dessa anteck- ningar kasserades efter jourtjänstgöringens slut.

Åklagarkammarens chef, Carina Maxson, upplyste bl.a. att hot av det slag som här förekom är vanliga, varvid det framgick att vissa polisdistrikt kontak- tar åklagare rutinmässigt medan andra bara gör det om omedelbara åtgärder behöver vidtas. Enligt Carina Maxson borde Lise-Lotte Norström ha doku- menterat beslutet om att förundersökningen övertogs av åklagare, beslutet att inte vidta några åtgärder samt eventuella direktiv för den fortsatta utredning- en. Hon ansåg däremot inte att Lise-Lotte Norström, som arbetat med denna typ av ärenden i flera år och var van att göra bedömningar av detta slag, kun- de kritiseras för det beslut hon fattade efter polisens föredragning och tillade att det som senare hände tyvärr inte kunde förutses.

Enligt Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren Kerstin Skarp) var det helt klart att utredningen inte talade för att recidivfaran var sådan att det efter föredragningen fanns tillräckliga skäl för Lise-Lotte Norström att anhålla Musa K. Myndigheten motiverade detta med att det inte fanns några uppgifter om att Musa K. under senare år begått andra brott mot Carla S., att han inte förekom i misstanke- eller belastningsregistret och att det inte framkom några särskilda omständigheter som gav anledning för Lise-Lotte Norström att anta att det förelåg en akut hotbild mot Carla S. Även om inget hade hindrat Lise- Lotte Norström från att redan under natten ge direktiv om ett kompletterande målsägandeförhör hade Åklagarmyndigheten inget att erinra mot att Lise- Lotte Norström inte gav några andra instruktioner till polisen än de som kom att ges. Myndigheten instämde avslutningsvis i att Lise-Lotte Norström borde ha dokumenterat sina åtgärder i ärendet.

Rättslig reglering

Polisverksamhetens ändamål finns angivet i 1 § polislagen. Där anges att, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt till att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.

133

2 012 /1 3:JO1

Polisens uppgifter finns angivna i samma lags 2 §. Där framgår att polisen bl.a. ska förebygga brott, bedriva utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal samt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen.

Polisen har anförtrotts vidsträckta befogenheter för att fullgöra sina uppgif- ter. Vid utredningen av brott finns specifika regler i rättegångsbalken, RB.

Polisen ska enligt 3 § polislagen samarbeta med myndigheter och organi- sationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Det åligger därvid sär- skilt polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjäns- ten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. I samma bestämmelse erinras om skyldigheten att enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen anmäla till socialnämnden att ett barn kan behö- va nämndens skydd. Enligt denna bestämmelse ska polismyndigheterna och dess anställda genast göra anmälan till socialnämnden om de i sin verksamhet upptäcker något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd.

Så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska förundersökning inledas, 23 kap. 1 § RB. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av polismyndighet eller åklagare, 23 kap. 3 § första stycket RB. Ett sådant beslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten, varvid det ska framgå vem som har fattat det, 1 a § förundersökningskungörelsen.

Om förundersökningen inletts av polismyndighet och saken inte är av en- kel beskaffenhet, ska ledningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, 23 kap. 3 § första stycket RB. Där framgår att åklagaren också ska överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl.

Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten har utfärdat likalydande före- skrifter om vilka brott som är av enkel beskaffenhet (RPSFS 2012:12, FAP 403-5; ÅFS 2005:9). Dessa brott finns uppräknade i en bilaga till föreskrifter- na. Där framgår att olaga hot och misshandel är brott av enkel beskaffenhet i denna mening, dvs. förundersökning om sådana brott ska normalt ledas av polismyndighet. Av föreskrifterna framgår emellertid även att åklagare ska leda förundersökningen när brottet innefattar våld eller hot om våld mot när- stående eller tidigare närstående person (6 §). Om polismyndigheten i ett sådant fall har inlett förundersökning ska ledningen snarast överlämnas till åklagare.

När förundersökningen leds av åklagaren, får han eller hon vid undersök- ningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten samt uppdra åt po- lisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet, 23 kap. 3 § andra stycket RB. Enligt bestämmelsen får en polisman, innan förundersökning hunnit inledas, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen.

Enligt 1 a § förundersökningskungörelsen framgår även att förundersök- ningsledaren

-har ansvar för förundersökningen i dess helhet,

134

2 012 /1 3:JO1

-ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssä- kerhetsintressen tas till vara samt

-ska ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbe- tet.

Under förundersökningen får förhör hållas med den som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen, 23 kap. 6 § RB. Skyldigheten för var och en att underkasta sig förhör är förenad med befogenheter att medta, hämta och kvarhålla den som ska höras, 23 kap. 7–9 §§ RB.

Enligt 23 kap. 21 § RB ska det vid en förundersökning föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i 20–23 §§ förundersökningskun- görelsen, av vilka det bl.a. framgår att det i protokollet ska antecknas tid och plats för de åtgärder som vidtas under förundersökningen.

Regler om frihetsberövanden av personer som misstänks för brott finns i 24 kap. RB. Åklagare kan besluta att den som är misstänkt för brott ska anhål- las, under förutsättning att skäl för häktning bedöms föreligga (6 § första stycket). Därvid gäller i huvudsak och såvitt här är av intresse följande. Enligt 1 § får den som är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket är före- skrivet fängelse ett år eller däröver häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker (flyktfara), undanröjer bevis eller försvårar sa- kens utredning (kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (reci- divfara). Kan det antas att den misstänkte endast kommer att dömas till böter får häktning emellertid inte ske.

Bedömning

Händelseförloppet

Det står, med facit i hand, klart att det var en felbedömning att inte ta Carla S:s anmälan och rädsla på större allvar. Frågan om polis och åklagare kan klandras för detta är beroende av vilken information som hade kommit fram. Polisens dokumentation visar att man bl.a. hade tillgång till följande uppgifter från Carla S.

-Musa K. hade hotat döda henne och deras två barn sedan hon sagt till Musa K. att hon skulle vidta åtgärder för att barnen inte längre skulle få vara hos honom.

-Hon var rädd för att Musa K. skulle göra verklighet av hotet. Han hade tidigare hotat leja någon i detta syfte.

-Hon uppgav att Musa K. hade ett vapen hemma och angav var han brukat förvara detta.

-Musa K. hade under den tid de var gifta misshandlat henne många gång- er.

Såvitt angick anmälan om misshandel mot dottern fanns därutöver bl.a. föl- jande information.

-Dottern hade enligt uppgift blivit slagen av Musa K., dock inte hårt.

135

2 012 /1 3:JO1

-Dottern hade enligt uppgift ringt till Carla S. från Musa K:s bostad och velat bli tagen därifrån.

-Dottern hade enligt uppgift spelat in hot som hon utsatts för under kväl- len.

-Carla S. uppgav att hon var mycket orolig för barnen och bad att de skul- le hämtas.

Huruvida en informationsbild av detta slag bör föranleda fler åtgärder än de som företogs är en bedömningsfråga, som det är svårt att uttala någon be- stämd mening om för den som inte i tid och rum varit närmare delaktig i hän- delseförloppet. Det gäller särskilt när det, som i detta fall, finns ett facit som riskerar att förleda till andra slutsatser än som skulle ha dragits om det som nu inträffade inte hade hänt.

Bedömning av det hot som riktades mot Carla S. och barnen

Carla S:s ärende när hon vände sig till polisen på söndagskvällen var att hon och hennes barn blivit hotade, varvid hon fruktade för barnen och ville att dessa skulle föras i säkerhet. En medborgare i denna situation har berättigade förväntningar på att polisen ska göra en professionell bedömning av hotet och vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas.

Det framgår också av anmälningsupptagningen att ärendet inledningsvis togs på relativt stort allvar. En patrull skickas tämligen omgående, sent på söndag kväll, vilket visar att ärendet bedömdes så angeläget att utredningsåt- gärder inte kunde anstå till morgondagen. Sedan patrullen avrapporterat och åklagaren kontaktats avstannar dock aktiviteten, till synes utan att något till- kommit som varit ägnat att ändra den ursprungliga bedömningen. Tvärtom vidhöll Carla S. alla uppgifter. Inget har redovisats som tydde på att hon över- drev situationen. Att dottern misshandlats och utsatts för hot som hon dessut- om dokumenterat var tillkommande information som snarare stärkte än för- svagade den bild som lett till de inledande åtgärderna. Detsamma gäller upp- gifterna om mångårig misshandel under den tid paret sammanlevt.

Att bedöma allvaret i ett framfört hot är svårt, och man bör – i linje med vad som redan påpekats – vara försiktig med att i efterhand kritisera ett ställ- ningstagande som visat sig felaktigt. Vad som emellertid måste krävas är att den som gör bedömningen använder sig av de informationskällor som står till buds för att få fram ett så bra underlag som möjligt för sitt ställningstagande. I detta fall, som gällde hot och våld i nära relation, fanns det flera saker som enkelt hade kunnat bredda och fördjupa beslutsunderlaget. Framför allt borde det ha legat nära till hands att kontrollera situationen i Musa K:s bostad. Där hade enligt uppgift en misshandel begåtts och hot framställts. Hoten skulle finnas dokumenterade i en mobiltelefon som fanns i bostaden. Informationen talade allmänt för att Musa K. var i upprörd sinnesstämning. Dessutom fanns uppgiften om att Musa K. förvarade ett licenspliktigt vapen i bostaden. Dessa omständigheter skulle såväl var för sig som sammantagna ha kunnat läggas till grund för utredningsåtgärder hos Musa K. Det har inte framkommit att polisens arbetsbelastning under kvällen var sådan att det förelåg hinder mot att genomföra åtgärder av detta slag.

136

2 012 /1 3:JO1

Skydd för barnen

Av handlingarna framgår att Carla S:s främsta oro gällde barnen. Hon bad upprepade gånger om att dessa skulle föras bort från Musa K. Föräldrarna hade gemensam vårdnad och ett beslut om att hämta dem hade självfallet inte kunnat fattas utan noggranna överväganden. Det saknas emellertid spår av att det förekom några överväganden alls. Om det hade gjort det skulle polismyn- dighetens författningsenliga skyldighet att göra anmälan till socialnämnden m.m. rimligen varit bland det första som aktualiserats.

Det är anmärkningsvärt att polisen, trots Carla S:s enträgna och på anförda sakskäl grundade begäran, inte vidtog någon åtgärd för att förvissa sig om att barnen inte for illa, eller för att säkerställa att ansvaret i det hänseendet över- togs av annan myndighet. Denna underlåtenhet står i strid med polisens grundläggande uppgifter enligt polislagen.

Ytterligare information som fanns tillgänglig

Det hittills sagda har grundats på den information som polisen fick del av under kvällen. Något försök att utröna vilken situation barnen befann sig i gjordes inte och någon dokumentation om detta finns följaktligen inte heller i detta ärende. I förhör under utredningen av mordet på Carla S. har dottern J. dock lämnat en utförlig beskrivning av situationen i Musa K:s bostad den aktuella kvällen.

Hon berättade där följande. Musa K. var mycket upprörd sedan Carla S. bl.a. berättat om att hon skulle flytta samman med en ny man och att barnen skulle följa med. Sedan Carla S. gått hade han blivit ”mycket, mycket mer aggressiv”. Senare hade han hotat J. med kniv och slagit henne flera gånger. När han tillfälligt var ute ringde hon sin mamma och berättade vad som hänt. Sedan Musa K. kommit tillbaka försökte han åter misshandla henne, men hennes lillebror lyckades avstyra detta. Om inte brodern kommit emellan skulle hon ha blivit ihjälslagen. – Av förhöret framgår – vilket Carla S. ju även upplyste polisen om – att J. på sin mobiltelefon spelat in de hot Musa K. framförde. Ljudfilerna finns utskrivna i förundersökningsprotokollet. Av dessa framgår att Musa K. uttalade en rad hot, varvid han framstår som upp- jagad och ur balans.

Dessa uppgifter visar att det är sannolikt att underlaget för såväl hotbilden som barnens skyddsbehov skulle ha breddats och fördjupats avsevärt om polisen på ett eller annat sätt hade valt att rikta sin uppmärksamhet åt detta håll, vilket man enligt min mening alltså borde ha gjort.

Polismyndighetens ansvar

Polisen har ansvar för utförandet av de uppgifter som framgår i polislagen. Till dessa uppgifter hör att skydda enskilda mot brott och att på sätt som tidi- gare beskrivits i samarbete med sociala myndigheter vidta åtgärder när barn är i behov av skydd. Polismyndigheten i Jönköpings län har i enlighet med den bedömning som redovisats ovan inte levt upp till dessa åligganden.

137

2 012 /1 3:JO1

Enligt gällande författningar ska som framgått en förundersökning som gäller våld eller hot mot närstående och tidigare närstående ledas av åklagare. Har en sådan förundersökning inletts av polisen ska ledningsansvaret snarast övertas av åklagaren. Den rättsliga regleringen medger att polisen under mel- lantiden håller förhör och vidtar andra utredningsåtgärder. Den lämnar med andra ord polisen viss frihet att avgöra vad som ska göras innan en åklagare kontaktas.

I detta fall inleddes förundersökning av polismyndigheten i samband med Carla S:s anmälan. Ungefär en och en halv timme efter det att målsägande- förhöret avslutats kontaktades jouråklagaren. Det innebar att förundersök- ningsledningen överlämnades. Polismyndigheten var alltså ansvarig för brottsutredningen fram till att ärendet föredrogs för åklagaren.

Förundersökningsledningen övergick i enlighet med detta till åklagaren strax efter klockan ett på natten. Vid det laget borde ytterligare utredningsåt- gärder ha vidtagits eller åtminstone påbörjats. Polismyndigheten är ansvarig för att så inte skedde. Myndighetens ansvar i det hänseendet måste även ses tillsammans med de skyldigheter myndigheten i alla händelser hade när det gäller hotbild och skyddsbehov.

Åklagarens ansvar

Att åklagare ska leda förundersökningar om hot och våld mot närstående beror bl.a. på att de förväntas vara bättre skickade än polisen att göra detta. Det finns därför skäl att ställa relativt höga krav på hur förundersökningsle- darskapet fullgörs i sådana fall. I den mån hot av det slag som här förekom är vanliga kan detta inte tas till intäkt för att tona ned deras betydelse. Det inne- bär om något att kravet på professionell, icke slentrianmässig bedömning ökar.

Lise-Lotte Norströms ställningstagande att det som vid hennes kontakt med polisen hade kommit fram inte kunde läggas till grund för ett frihetsbe- rövande av Musa K. har godtagits av hennes överordnade. Om man utgår från att inga andra uppgifter än dem hon uppger sig ha mottagit fanns att tillgå ter sig detta i och för sig korrekt. Enligt min mening var informationen dock sådan att det fanns skäl att, som jag redan utvecklat, söka bredda och fördjupa beslutsunderlaget. Det bör därvid framhållas, att det inte var recidivfara i meningen risk för återfall i hotbrott som behövde belysas. Vad saken gällde, och vad som motiverade att ärendet ägnades särskild uppmärksamhet, var risken för att Musa K. skulle gå från hot till handling.

Frågan är alltså vad Lise-Lotte Norström gjorde för att få ett så fullödigt underlag som möjligt för att kunna utöva sitt ansvar som förundersökningsle- dare. Besvarandet av den frågan försvåras av att hon helt underlät att doku- mentera sina överväganden och åtgärder – som Carina Maxson noterat an- tecknade hon inte ens att hon övertagit förundersökningsledningen. Doku- mentationsskyldigheten under en förundersökning är ett elementärt åliggande som borde sitta i ryggmärgen på en erfaren åklagare. Det är anmärkningsvärt att Lise-Lotte Norström helt ignorerat den. Det är svårt att av detta dra någon

138

2 012 /1 3:JO1

annan slutsats än att hon inte ansåg att detta ärende krävde någon större upp- märksamhet från hennes sida.

Jag noterar vidare att Lise-Lotte Norström i sitt yttrande anfört att polisen inte ”lyfte […] fram något som gav anledning till en annan bedömning än den jag redovisat, utan jag fick intrycket av att föredragande polisman delade min uppfattning att vidare åtgärder kunde anstå”. Det föranleder påpekandet att en förundersökningsledare i ärenden av detta slag inte kan begränsa sitt ansvar till sådant som den föredragande polismannen lyfter fram och inte heller luta sig mot de bedömningar hon får intryck av att föredraganden gör. Att döma av det hon själv uppgett gjorde hon därvid inte heller något försök att bilda sig en helhetsuppfattning av situationen.

Det finns sammanfattningsvis skäl att erinra om att Lise-Lotte Norström var fullt ut ansvarig för brottsutredningen från och med att ärendet föredrogs för henne. Såväl det förhållandet att hon inte gav några utredningsdirektiv som bristen på dokumentation talar för att hennes förundersökningsledarinsats på natten inte var tillräckligt aktiv och inte motsvarade de krav som följer av att förundersökningsledarskapet i ärenden av detta slag ska utövas av åklaga- re.

Sammanfattning

Polismyndigheten i Jönköpings län kritiseras för att inte ha skaffat sig ett bättre underlag för sin bedömning av allvaret i det hot som framställts och för att inte ha vidtagit någon åtgärd för att förvissa sig om att barnen inte for illa, eller för att säkerställa att ansvaret i det hänseendet övertogs av annan myn- dighet. Polismyndigheten har därvid även brustit i det ansvar den haft för förundersökningsledningen fram till dess att denna övertogs av åklagare.

Kammaråklagare Lise-Lotte Norström kritiseras för sitt passiva sätt att ut- öva förundersökningsledningen sedan hon övertagit denna och för att som förundersökningsledare helt ha åsidosatt sin dokumentationsplikt.

Det stod inte i myndigheternas makt att förutse det som inträffade morgo- nen efter det att Carla S. vänt sig till polisen och det är långtifrån möjligt att slå fast att ett mer aktivt förhållningssätt hos polis och åklagare, i linje med den bedömning som här gjorts, skulle ha förhindrat händelsen. Den kritik som nu riktats mot myndigheterna ska därför inte uppfattas så att dessa enligt min mening kan hållas ansvariga för Carla S:s död.

Det är likväl angeläget att det allmännas företrädare begrundar vad som kunde ha gjorts för att förhindra den enskilda tragedi som mordet på Carla S. innebar. Regeringen har nyligen tillsatt en nationell samordnare mot våld i nära relationer (dir. 2012:38). Orsaken till denna åtgärd är främst det stora antalet fall av våld, hot och trakasserier mot kvinnor, begångna av män som de haft en relation med. Den nationella samordnaren ska bl.a. verka för att öka effektiviteten och kvaliteten i arbetet mot våld i nära relationer, varvid särskilt fokus ska läggas på rättsväsendet. En kopia av detta beslut sänds mot den bakgrunden till Regeringskansliet och den nationella samordnaren, för kännedom.

139

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten Dalarna, som utan erforderligt lagstöd hämtat en brottsmisstänkt person till förhör

(Beslut av JO Axberger den 22 augusti 2011, dnr 2726-2010)

Beslutet i korthet: Polisen sökte en brottsmisstänkt person i dennes hem för att genomföra ett förhör. Den misstänkte, som vid tillfället inte var hemma, kom därefter till polishuset, där han enligt uppgift uppträdde aggressivt och uttalade sig negativt om polisen. Detta föranledde polisen att senare samma dag hämta honom till förhör utan att han dessförinnan kallats.

Enligt den bestämmelse som tillämpades får ett hämtningsbeslut fattas då det kan befaras att den som ska höras antingen kommer att hålla sig undan eller försvåra utredningen (kollusionsfara). Den kan inte användas då det på ett mer allmänt plan kan befaras att den som ska höras kommer att försvåra utredningsarbetet.

Hämtning av den som befaras hålla sig undan ska inte tillgripas utan att andra, för den enskilde mindre ingripande, alternativ prövats.

Bakgrund och utredning

H.E. anmälde Polismyndigheten Dalarna med anledning av att han hade häm- tats till ett förhör. Några personer, som uppgav att de var poliser, hade kom- mit till hans bostad och frågat efter honom. Han var inte hemma vid tillfället, och personerna ville inte berätta för hans hustru varför de sökte honom. Påföl- jande förmiddag besökte han polishuset i Falun i syfte att ta reda på om det verkligen var poliser som hade varit hemma hos honom och vad de haft för ärende. Han fick dock ingen klarhet i detta. Några timmar senare kom polis- män till hans bostad och hämtade honom till förhör. Han upplevde hämtning- en som kränkande och onödig, eftersom han självmant skulle ha inställt sig om han blivit kallad. Hans hustru blev chockad av ingripandet och även hans son tog mycket illa vid sig.

Av utredningen hos JO framgick följande.

Den 4 december 2008 hade en person ringt till en vårdcentral och uttalat ho- telser mot en anställd. Personen skulle bl.a. ha sagt ”jag kommer att komma och slå ihjäl dig”. En polisanmälan om hot mot tjänsteman upprättades. Sedan bl.a. målsägandeförhör ägt rum noterades H.E. som skäligen misstänkt den 15 december 2008. Inga åtgärder syntes därefter ha vidtagits i ärendet förrän i oktober 2009.

Av en promemoria daterad den 21 oktober 2009 framgick att H.E. hade besökt polishuset i Falun och frågat varför polisen oanmäld hade sökt honom i hans bostad. Enligt promemorian var H.E. vid sitt besök på polishuset ”verbalt aggressiv och mycket upprörd”. Senare samma dag beslutade förun- dersökningsledaren, kommissarien Mats Nygårds, att H.E. skulle hämtas till förhör. H.E. frigavs efter att förhöret hade hållits.

H.E. dömdes den 10 februari 2010 av Falu tingsrätt för olaga hot till dags- böter.

140

2 012 /1 3:JO1

Mats Nygårds lämnade muntliga och skriftliga upplysningar. Polismyn- digheten inkom med ett yttrande.

Bedömning

Bakgrund

H.E. polisanmäldes i december 2008 av en tjänsteman vid en vårdcentral, som uppgav att H.E. hotat henne till livet. Polismyndigheten Dalarna inledde samma dag som anmälan gjordes en förundersökning om hot mot tjänsteman, där H.E. kort senare noterades som skäligen misstänkt. Därefter vidtogs ingen utredningsåtgärd förrän i oktober 2009, då polisen sökte H.E. i dennes bostad för att hålla förhör. H.E. var dock inte hemma. Sedan han fått vetskap om besöket uppsökte han påföljande dag polishuset. Enligt vad som uppgetts från polisens sida var han då mycket upprörd; han ska ha uttryckt misstro mot polisen, varit verbalt aggressiv och bl.a. uttalat att om poliserna återkom skul- le han kasta ut dem. Förundersökningsledaren underrättades om det inträffade och fattade på grundval av den information han fick omgående beslut om att H.E. skulle hämtas till förhör utan föregående kallelse. Förhöret genomfördes samma dag. Åtal väcktes en knapp månad senare, och i februari 2010 dömdes H.E. av Falu tingsrätt för olaga hot till dagsböter.

H.E. har i sin anmälan till JO uppgett att han upplevt det som kränkande att bli hämtad av polisen och att tvångsåtgärden var onödig, eftersom han självmant skulle ha inställt sig till förhör om han hade blivit kallad.

Förundersökningsledaren har under utredningen hos JO uppgett flera skäl för sitt beslut, nämligen att polisens utredning skulle kunna försvåras om förhöret med H.E. hölls i dennes bostad, att förhöret borde genomföras så snart som möjligt samt att det fanns risk för försvårande av utredningen i anledning av H.E:s uttalanden och uppträdande i polishusets reception. Enligt polismyndighetens yttrande motiverades förundersökningsledarens beslut av att uppgifterna om H.E:s uppträdande och uttalanden vid dennes besök hos polisen innebar att det skäligen kunde befaras att H.E. inte skulle komma att hörsamma en kallelse till förhör alternativt försvåra utredningen om han fick en kallelse.

Rättsliga utgångspunkter

Bestämmelser om förhör och hämtning till förhör finns i 23 kap. rättegångs- balken. I 7 § andra stycket anges att den som uppehåller sig inom en väglängd av tio mil från den plats där förhör ska hållas utan föregående kallelse får hämtas till förhöret, om undersökningen avser ett brott på vilket fängelse kan följa och det skäligen kan befaras att han eller hon antingen inte skulle följa en kallelse eller, med anledning av en kallelse, skulle försvåra utredningen genom undanröjande av bevis eller på annat sätt.

Ett hämtningsbeslut av det nu aktuella slaget kan således fattas i två olika typer av situationer. Den ena gäller då den som ska höras, i strid mot envars skyldighet att underkasta sig förhör, kan befaras hålla sig undan. Den andra gäller vid s.k. kollusionsfara, dvs. då det kan befaras att förhörspersonen kan

141

2 012 /1 3:JO1

komma att påverka utredningsunderlaget sedan han eller hon genom kallelsen fått kännedom om det förestående förhöret. Andra omständigheter än de nu angivna, som t.ex. en allmän önskan om att påskynda en utredning, utgör inte laglig grund för beslut om hämtning utan föregående kallelse (jfr JO 1983/84 s. 60).

Det måste finnas någon konkret omständighet som pekar mot att risk för uteblivande respektive kollusionsfara föreligger (jfr Bring/Diesen, Förunder- sökning, 4:e upplagan s. 345, med hänvisningar). En bedömning av att det finns risk för uteblivande kan exempelvis grundas på att förhörspersonen tidigare uteblivit efter kallelse.

Att bli hämtad av polis upplevs av den eller de som berörs typiskt sett som en betydande integritetskränkning, något detta fall illustrerar. Utöver de be- gränsningar som följer av lagtexten gäller därvid att polisen inför beslut om en sådan åtgärd måste överväga om det finns för den enskilde mindre ingri- pande alternativ att tillgå (behovsprincipen) och om det som står att vinna med åtgärden överväger de olägenheter som åsamkas den enskilde (propor- tionalitetsprincipen).

Risken för att H.E. skulle försvåra utredningen

Någon kollusionsfara förelåg uppenbarligen inte i detta fall; det har från poli- sens sida inte ens antytts på vilket sätt H.E. skulle ha kunnat förvanska eller på annat sätt påverka utredningsunderlaget om han skulle ha kallats till förhör i stället för att som nu hämtas utan föregående kallelse.

Jag uppfattar inte heller polismyndighetens argumentation för hämtnings- beslutet på det sättet. Den får i stället förstås så att myndigheten menar att den åberopade bestämmelsen i rättegångsbalken medger hämtning till förhör utan föregående kallelse även då det på ett mer allmänt plan kan befaras att den som ska höras kommer att försvåra utredningsarbetet, t.ex. genom vara avogt inställd till polisens arbete. Det är enligt min mening emellertid tydligt att bestämmelsens tillämplighet inte kan utsträckas på det viset. Det är inte i överensstämmelse med lagtextens krav att försvårandet ska ske ”med anled- ning av” kallelsen och skulle innebära att uttrycket ”försvåra utredningen” gavs en annan, vidare innebörd än det har i lagtexten. Jag vill därvid erinra om att det rör sig om tvångsmedelsanvändning som innefattar frihetsberövan- de. Kravet på uttryckligt lagstöd måste då ställas högt.

Möjligheten att hämta den som kan befaras att efter kallelse försvåra ut- redningen syftar inte heller till att förmå en avogt inställd förhörsperson att bidra till utredningen. Dess syfte är att säkerställa att ett förhör kan komma till stånd utan att förhörspersonen får tillfälle att påverka utredningsunderla- get. Det rättsliga utrymmet för att till förhör hämta den som är ovillig att medverka i en brottsutredning är begränsat till de situationer där det kan befa- ras att vederbörande inte skulle hörsamma en kallelse.

142

2 012 /1 3:JO1

Risken för att H.E. inte skulle hörsamma en kallelse

Polismyndigheten har i sitt yttrande anfört att H.E:s uttalanden i polishuset pekade mot att denne ”inte hade för avsikt att frivilligt delta i några polisför- hör”.

Enligt min mening pekade H.E:s angivna uttalanden inte konkret mot att han inte skulle följa en kallelse. H.E. hade såvitt framkommit inte tidigare uteblivit eller gjort sig känd för att vilja hålla sig undan. De uttalanden han tillskrivs måste ses i sitt sammanhang. Det bör därvid noteras att annat inte framkommit än att han, då han kom till polishuset, var omedveten om varför polisen sökt honom och att han i anledning av besöket självmant begav sig till polisen för att få reda på vad saken gällde. Det ligger nära till hands att upp- fatta detta som att han var angelägen om att – utan att uppsökas i sitt hem – komma i kontakt med polisen. H.E:s egen uppgift om att han skulle ha inställt sig om han hade kallats framstår sammanfattningsvis inte som oförenlig med de uttalanden han ska ha gjort.

Polismyndigheten borde mot den bakgrunden, innan beslutet om hämtning fattades, först ha övervägt en normal förhörskallelse, inklusive information om att den som underlåter att följa en kallelse kan komma att hämtas. Detta hade kunnat ske formlöst, t.ex. genom ett telefonsamtal. Om H.E. inte hör- sammat kallelsen, skulle ett beslut om hämtning lagligen ha kunnat fattas. Det var med andra ord inte förenligt med behovsprincipen att besluta om hämt- ningen innan mindre ingripande alternativ prövats.

Slutsats

Det har sammanfattningsvis inte framkommit att Polismyndigheten Dalarna haft erforderligt lagstöd för att besluta om hämtning till förhör av H.E. utan föregående kallelse.

143

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten i Uppsala län och en polisman, som utan tillräcklig grund genomfört husrannsakan i en dopningsmisstänkts bostad, m.m.

(Beslut av JO Axberger den 13 december 2012, dnr 5834-2010)

Beslutet i korthet: En polisman stoppade en bil för bälteskontroll. Misstankar om dopningsbrott uppstod. Bilen genomsöktes utan resultat. Därefter genom- fördes husrannsakan i bilförarens bostad. Anledningen var att personer som missbrukar dopningsmedel ofta kan antas förvara dessa i hemmet.

En utgångspunkt för att få genomföra en husrannsakan är att det förelig- ger en skälig misstanke om brott. Ett antagande av det slag som polisen gjort i detta fall är inte ensamt tillräckligt för att uppnå sådan misstankegrad. Polisen kritiseras därför för att husrannsakan genomfördes i bostaden.

Förundersökningen avseende dopningsbrott lades ned med motiveringen ”brott kan ej styrkas”. Eftersom de prov som hade tagits på den misstänkte visade sig vara negativa och de genomförda husrannsakningarna var resul- tatlösa, borde den motiveringen inte ha använts.

Bakgrund och utredning

Sarkis Z. anmälde Polismyndigheten i Uppsala län till JO. Av anmälan fram- gick huvudsakligen följande.

Han hade under en bilfärd stoppats av polis. Polismannen frågade honom om han använde narkotika eller dopningspreparat, vilket han förnekade. Po- lismannen sade att det med anledning av hans kroppsbyggnad såg ut som om han använde sådana preparat. Vidare uppgav polismannen att hans ögon såg blanka ut. Han fördes till polisstationen där man tog prover på och förhörde honom. Efter ungefär 30 minuter kom provsvaren; de var negativa. Polisman- nen upplyste honom då om att polisen avsåg genomföra en husrannsakan i hans bostad.

Medan husrannsakan pågick fick han sitta kvar på polishuset. När han kom hem berättade hans fru att dörren plötsligt hade öppnats varpå tre personer hade stormat in i bostaden. Personerna hade uppgivit sig vara poliser, men hade inte visat något dokument som förklaring till vad de gjorde där. Inte heller hade de på annat sätt informerat henne om vad saken gällde. De hade även förvägrat henne att svara i telefonen eller lämna bostaden. Någon narko- tika eller några dopningspreparat påträffades inte vid husrannsakan.

Sarkis Z. var bl.a. kritisk till att han hade medtagits till polisstationen och att han hölls kvar där efter att man hade fått de negativa provsvaren. Han var även kritisk mot beslutet att genomföra en husrannsakan i hans bostad samt mot det sätt på vilket den genomfördes.

Till sin anmälan bifogade Sarkis Z. polismyndighetens beslut att lägga ned förundersökningen avseende dopningsbrott. Det motiverades med att ”brott kan ej styrkas”.

Polismyndigheten i Uppsala län (länspolismästaren Erik Steen) yttrade sig och redovisade följande bakgrund.

144

2 012 /1 3:JO1

Sarkis Z. stoppades eftersom han inte hade använt bilbälte. I samband med fordonsstoppet upplevde polisassistent Ekström att Sarkis Z. uppträdde ner- vöst och verkade lite frånvarande. Inledningsvis fick polisassistenten även känslan av att Sarkis Z. försökte dölja något för honom i bilen. Polisassisten- ten, som arbetade vid gatulangningsenheten, ställde frågor till Sarkis Z. röran- de droger och dopning. Sarkis Z. svarade undvikande på frågorna om dop- ning. Under samtalet bortföll de inledande misstankarna om narkotikabrott, däremot stärktes misstankarna om dopningsbrott med hänsyn till Sarkis Z:s undvikande svar samt dennes kroppskonstitution.

Polisassistent Ekström beslutade om kroppsbesiktning samt husrannsakan i Sarkis Z:s bil och bostad. Att husrannsakan genomfördes i bilen berodde på att Ekström inledningsvis uppfattat att Sarkis Z. försökt att dölja något i sam- band med stoppet. Beslutet om husrannsakan i bostaden grundades på det faktum att det är vanligt förekommande att de olagliga preparaten intas i bo- staden då de ska tas regelbundet under en längre period samt att preparaten vanligtvis ska förvaras i kylen.

Sarkis Z. fördes kl. 15.40 till polishuset för kroppsbesiktning och förhör. Förhöret avslutades kl. 16.58 varefter polisassistent Ekström erbjöd sig att skjutsa Sarkis Z. till bostaden. Sarkis Z. avlämnades vid bostaden kl. 18.20.

Husrannsakan i bostaden genomfördes av tre poliser, två manliga och en kvinnlig. Eftersom det fanns uppgifter om att Sarkis Z:s sambo och barn var hemma var samtliga poliser civilt klädda för att inte orsaka onödig olägenhet. Poliserna ringde på dörren samtidigt som de öppnade med den nyckel de fått tillgång till. När Sarkis Z:s sambo mötte dem i hallen förklarade den kvinnli- ga polisen syftet med besöket och vad som skulle ske. Sambon uppfattades som lugn men lätt chockad. Efter att de hade satt sig i vardagsrummet förkla- rade den kvinnliga polisen ytterligare varför poliserna var där samt att Sarkis Z. befann sig på polishuset men att han skulle få komma hem senare. Den kvinnliga polisen upplevde att samtalet mellan henne och Sarkis Z:s sambo var lågmält och att de kunde föra en konstruktiv dialog om vad som hände. Under husrannsakan ringde det vid ett tillfälle i en telefon som tillhörde Sar- kis Z:s sambo eller sambons syster som också närvarade. De ombads att inte svara i telefonen.

Inget otillåtet anträffades vid husrannsakningarna, varken i bilen eller bo- staden, och analysbeskeden avseende de prover som hade tagits på Sarkis Z. var negativa för samtliga de ämnen som testats.

Under avsnittet Polismyndighetens bedömning anförde myndigheten huvud- sakligen följande.

Husrannsakan enligt 28 kap. l § rättegångsbalken [beslutades] med anledning av att det uppstod misstanke om dopningsbrott i form av både brukande och innehav. Polisassistent (pa) Ekström gjorde bedömningen att Sarkis Z. uppvi- sade kroppsliga tecken typiska för dopningsbrott. Med hänsyn till dopnings- brottens särskilda karaktär, dvs. att personer som använder de olagliga prepa- raten ”kurar” i perioder och även regelmässigt förvarar preparaten i kylskåp i bostaden så fattades beslut om husrannsakan både i bilen och bostaden.

Avseende husrannsakan i bostaden framgår det av tjänstgörande polisers yttranden att husrannsakan genomfördes under ordnade former och med minsta möjlighet olägenhet. Poliserna var civilt klädda och den kvinnliga polisen satt tillsammans med Sarkis Z:s sambo och dennes syster och förkla- rade omständigheterna och varför poliserna befann sig i bostaden. Vidare besvarades de frågor Sarkis Z:s sambo hade i de fall de inte kunde försvåra utredningen. [– – –] De uppgifter Sarkis Z. uppgett i sin anmälan om att hus- rannsakan genomförts på ett oacceptabelt sätt delas därmed inte av polismyn- digheten. [– – –] Analysbeskedet i ärendet påvisade inga positiva svar på de preparat som testats och förundersökningen lades därför ned. Motiveringen ”brott kan ej styrkas” valdes med anledning av den överenskommelse som finns mellan polismyndigheten och åklagarkammaren i Uppsala. I de diskus-

145

2 012 /1 3:JO1

sioner som förts med åklagarkammaren har det kunnat konstateras att det för dopningsbrott finns vissa omständigheter att ta hänsyn till som inte gör sig gällande för andra missbruksbrott, såsom exempelvis narkotikabrott. Polis- myndigheten är medveten om den inställning justitieombudsmannen tidigare haft avseende val av nedläggningsgrund i de ärenden där personer varit miss- tänkta för narkotikabrott och analysbeskedet visat på negativa resultat. Detta ställningstagande får polismyndigheten ta till sig och se över de rutiner som gäller idag avseende nedläggningsgrund för ringa narkotikabrott.

Polismyndigheten anser dock att förhållandet är delvis annorlunda avseen- de personer som misstänks för dopningsbrott. Framför allt är det en stor skill- nad avseende på vilket sätt personer brukar de olagliga preparaten. Vid dop- ningsbrott är regelmässigt så att de olagliga preparaten intas i perioder, ”ku- rer”, vilket innebär att en person kan uppvisa tecken även under den uppe- hållsperiod som inträder mellan två ”kurperioder” men däremot sakna spår av de olagliga preparaten i urinen vid just ett sådant tillfälle. Detta innebär att misstankarna som uppstått med anledning framför allt av de fysiska tecken en person uppvisat kan kvarstå oavsett om analysbeskedet visat på negativa resultat vid provtillfallet. Med anledning härav anser polismyndigheten att det med hänsyn till dopningsbrottens särskilda karaktär finns skäl för att använda ”brott kan ej styrkas” i stället för ”misstänkt oskyldig”.

Sammanfattningsvis anser polismyndigheten att pa Ekström fattat korrekta beslut i aktuellt fall. Det har funnits lagliga förutsättningar för att dels skäli- gen misstänka Sarkis Z. för dopningsbrott med hänsyn till de symptom Ek- ström uppfattat, dels för att fatta beslut om husrannsakan i Sarkis Z:s bil och bostad med anledning av de uppgifter som föreligger avseende förvaring och brukande av de olagliga preparaten. Polismyndigheten anser vidare att det inte heller finns något att anmärka på avseende övrig polispersonals agerande vid husrannsakan i det aktuella fallet.

Rättslig reglering

Kroppsbesiktning och husrannsakan

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingade kroppsliga ingrepp och husrannsakan. Begräns- ningar i dessa grundläggande fri- och rättigheter får enligt 20 § samma kapitel göras genom lag.

Bestämmelser om husrannsakan och kroppsbesiktning finns i 28 kap. rät- tegångsbalken, RB. Den som är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fäng- else kan följa kan, om syftet är att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av bety- delse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken, bli föremål för bl.a. husrannsa- kan (1 §) och kroppsbesiktning (12 §).

JO har vid ett flertal tillfällen (se t.ex. JO 1992/93 s. 204 och JO 2009/10 s. 72) uttalat att för att en person ska anses skäligen misstänkt för ett brott krävs att det föreligger konkreta omständigheter som med viss styrka pekar på att den misstänkte har begått den gärning som misstanken avser. Omständig- heterna måste alltså vara av det slaget att de ger upphov till en faktabaserad misstanke. Det är emellertid inte möjligt att lägga fast några mer bestämda riktlinjer för vad som ska krävas för att en misstanke ska anses vara skälig. Frågan får i stället besvaras från fall till fall och vanligen finns det ett visst utrymme för olika bedömningar.

146

2 012 /1 3:JO1

I JO 2006/07 s. 76 anfördes följande.

Om polisen på annan plats än bostaden, t.ex. på ett torg, påträffar en person som skäligen kan misstänkas för ringa narkotikabrott genom eget brukande så kan inte endast den omständigheten läggas till grund för ett beslut om hus- rannsakan i bostaden. Möjligen kan polisen tro att den misstänkte förvarar narkotika i bostaden, eftersom det är ett vanligt beteende hos narkomaner, men det stannar vid en spekulation. Omständigheterna kring brukandet ger normalt inte grund för beslut om husrannsakan i bostaden eftersom en sådan enbart skulle kunna bidra till att avslöja andra brott. För beslut om husrannsa- kan krävs det någon konkret omständighet som talar för att brukaren innehar narkotika och att den finns just på den platsen eller att det finns annan bevis- ning om sådant brott (se Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel s. 523 f. om tillämpningen av ändamålsprincipen vid husrannsakan). Jag har vidare i ett beslut den 26 november 2004 uttalat mig om polisens möjligheter att besluta om husrannsakan i en bostad vid misstanke om ringa narkotika- brott (eget bruk), och där anfört bl.a. att i ett sådant fall kan tips eller annan information som tyder på att personen i fråga förvarar narkotika i bostaden utgöra sådana konkreta omständigheter som fordras för skälig misstanke om narkotikabrott genom innehav av narkotika (dnr 4413-2003).

Motivering av beslut att lägga ned en förundersökning

Bestämmelser om förundersökning och dess nedläggande finns i 23 kap. RB. En förundersökning ska enligt 4 § andra stycket läggas ned om det inte längre finns anledning att fullfölja den. En förundersökning kan läggas ned även på andra, här inte aktuella, grunder (se 4 a §).

JO har vid ett antal tidigare tillfällen prövat lämpligheten i användandet av nedläggningsgrunden ”brott kan ej styrkas”. I JO 2000/01 s. 62 uttalades följande.

Enligt min mening bör beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas” därför framdeles användas endast i de fall där det inte kan styrkas att den som är misstänkt för brottet verkligen har begått detta. Det skall således vara fråga om situationer där förundersökningsledaren på grundval av en värdering av föreliggande bevisning finner att man inte kan förvänta sig en fällande dom och därför beslutar att lägga ned förundersökningen eller att åtal inte skall väckas. Om det däremot inte kan klarläggas om något brott över huvud taget har begåtts eller det inte finns någon misstänkt, bör utredningen i stället av- slutas t.ex. på den grunden att det inte kan antas att något brott som hör under allmänt åtal har förövats respektive att spaningsresultat saknas.

JO har i senare beslut som specifikt rört polismyndighets åtgärd att lägga ned en förundersökning om narkotikabrott, kritiserat myndigheten för att den använt motiveringen ”brott kan ej styrkas” trots att resultaten av samtliga tagna prov på den misstänkte visat sig negativa (se JO 2010/11 s. 144 med hänvisningar).

Bedömning

Beslutet om kroppsbesiktning

Som grund till beslutet om kroppsbesiktning har polismyndigheten framfört att de sammantagna omständigheterna var sådana att Sarkis Z. kom att miss- tänkas för dopningsbrott. De omständigheter som föranlett misstankarna har

147

2 012 /1 3:JO1

varit Sarkis Z:s kroppskonstitution i kombination med hans undvikande och nervösa sätt att prata när polisassistenten diskuterade dopning med honom. Därtill hade polisassistenten fått uppfattningen att Sarkis Z. försökte att dölja något i bilen i samband med stoppet.

Polismyndigheten har påpekat att myndigheten sedan ett flertal år satsar på utbildning och utveckling av rutiner för att uppdaga dopningsbrott och att utbildning bl.a. har skett i att känna igen kroppsliga och psykiska tecken på missbruk av dopningsmedel. Myndigheten har vidare framfört att de ingri- pande poliserna hade arbetat särskilt med gatulangningsarbete och därför var väl lämpade att bedöma misstankar om dopningsmissbruk.

Mot bakgrund av vad som framkommit och det bedömningsutrymme som finns i dessa frågor anser jag att det inte finns skäl att ifrågasätta bedömning- en att Sarkis Z. kunde misstänkas för dopningsbrott (eget bruk). Det har såle- des funnits förutsättningar att besluta om kroppsbesiktning.

I den brottsanmälan som upprättades i samband med händelsen hänvisas allmänt till Sarkis Z:s ”kroppskonstitution” som ett av skälen till att misstanke om dopningsbrott uppstod. Av dokumentationen borde tydligare ha framgått vilka fysiska kännetecken det var som medförde denna misstanke.

Beslutet om husrannsakan i bilen

Beslutet om husrannsakan i bilen motiverades av en misstanke om innehav av dopningsmedel. Frågan är om Sarkis Z. kan anses ha varit skäligen misstänkt för brott av det slaget.

Vad avser husrannsakan i bilen framgår av utredningen att polismannen bl.a. bedömde det som att Sarkis Z. i samband med att denne stoppades för- sökte dölja något. Det kunde således befaras att Sarkis Z. försökte gömma undan olovliga preparat som han misstänktes bruka. Det saknas därför anled- ning att ifrågasätta beslutet om husrannsakan i bilen.

Beslutet om husrannsakan i bostaden

Som framgått av redovisningen ovan i avsnittet om den rättsliga regleringen har JO i tidigare beslut, som tillräcklig grund för skälig misstanke om innehav av narkotika i bostad, inte accepterat ett antagande om att personer som miss- brukar narkotika också som regel förvarar narkotika i bostaden.

Det är samma typ av antagande som polismyndigheten nu åberopat som grund för misstanken om att Sarkis Z. skulle ha innehaft dopningsmedel i bostaden. Myndigheten har härvid emellertid även hänvisat till dopnings- brottets ”särskilda karaktär”, dvs. att missbrukare av dopningsmedel intar detta i perioder och regelmässigt förvarar preparaten hemma i kylskåpet.

Även med beaktande av dopningsbrottets särskilda karaktär måste det upp- ställas krav på att det förelegat någon konkret omständighet som, i det enskil- da fallet, tyder på att den som misstänks förvarar dopningsmedel i bostaden. I detta fall har inga andra omständigheter än de som föranledde det ursprungli- ga ingripandet redovisats. Varken dessa eller det som därefter framkom ut- gjorde tillräcklig grund för den vidtagna åtgärden. Polisassistenten Ekström

148

2 012 /1 3:JO1

och polismyndigheten ska mot den bakgrunden kritiseras för beslutet om husrannsakan i bostaden.

Genomförandet av husrannsakan

Sarkis Z. har även framfört kritik mot det sätt på vilket husrannsakan genom- fördes. Han har uppett att flera polismän ”stormade in” i bostaden, att de inte förklarade varför de var där och att hans sambo förvägrades att tala i telefon eller lämna bostaden.

Polismyndigheten har i sitt yttrande gett en delvis annorlunda bild av in- gripandet. Enligt myndigheten genomfördes husrannsakan under ordnade former. Polismännen var civilklädda för att orsaka så lite olägenhet som möj- ligt och de förklarade för Sarkis Z:s sambo varför de var där. Enligt myndig- heten kunde polismännen föra en konstruktiv dialog med sambon, som upp- fattades som lugn men lätt chockad. En telefon ringde vid något tillfälle under husrannsakan varvid de närvarande ombads av polisman att inte besvara sam- talet.

Enligt 23 kap. 4 § RB ska en förundersökning bedrivas så att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet (hänsynsprin- cipen). Principen kommer även till uttryck i 28 kap. 6 § RB. En husrannsakan ska i enlighet med detta inte göras mer omfattande än nödvändigt och den ska genomföras under former som skapar så lite uppmärksamhet som möjligt. Det är särskilt viktigt att undvika att tredje man drabbas.

Det är självfallet alltid obehagligt att utsättas för en husrannsakan. Jag har därför förståelse för hur Sarkis Z:s sambo kan ha upplevt den. Med beaktande av vad som anförts från polismyndighetens sida anser jag dock inte att det finns något konkret stöd för kritik mot hur åtgärden i detta fall genomfördes.

Beslutet att lägga ned förundersökningen med motiveringen ”brott kan ej styrkas”

Polismyndigheten motiverade sitt beslut att lägga ned förundersökningen med att brott inte kunnat styrkas. En formulering av det slaget kan, som tidigare framhållits från JO:s sida, tolkas som att polisen anser att brottsmisstanken kvarstår. Polisen har i tidigare JO-beslut kritiserats för att förundersökningar om t.ex. ringa narkotikabrott lagts ned med motiveringen ”brott kan ej styr- kas” trots att utförda urin- och/eller blodprov varit negativa. I JO 2010/11 s. 144 sägs:

Enligt min mening bör i ett fall som det nu aktuella, om utförda provtagningar inte visar på förekomst av narkotika, slutsatsen vara att misstankarna visat sig ogrundade. En korrekt nedläggningsgrund bör återspegla detta förhållande. Bland de standardmotiveringar som finns i polisens kriminaldiarium borde således motiveringen ”Misstänkt oskyldig” ha använts.

Jag instämmer i detta. Analysen av de prover som tagits på Sarkis Z. visade att dessa var negativa. De husrannsakningar som genomfördes i Sarkis Z:s bil och bostad stärkte inte heller brottsmisstanken, som genom de resultatlösa utredningsåtgärderna snarare får anses ha försvagats. Den använda nedlägg- ningsgrunden borde därför inte ha anförts som motivering.

149

2 012 /1 3:JO1

Jag har i och för sig förståelse för att man från de brottsutredande myndig- heternas synpunkt kan känna tvekan inför motiveringen ”misstänkt oskyldig”; utredningen har ju i ett fall som detta inte frambringat bevisning om vare sig skuld eller oskuld. Därvid gäller emellertid den s.k. oskuldspresumtionen, dvs. att envar som inte överbevisats om brott ska betraktas som oskyldig. En motivering som anknyter till detta är därför att föredra framför den polisen nu använt. Från de synpunkter JO har att beakta finns dock inget hinder mot att standardmotiveringarna ses över i syfte att finna någon som svarar mot en situation som den som här var aktuell, dvs. att en formell brottsmisstanke utretts och därefter bortfallit.

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som anmodat en person som kunde komma att bli misstänkt för brott att besvara frågor skriftligen

(Beslut av JO Axberger den 17 februari 2012, dnr 697-2011)

Beslutet i korthet: I en förundersökning om s.k. smitning hade vittnen pekat ut ett visst fordon som inblandat i trafikolyckan. Polismyndigheten kritiseras för att, i stället för att hålla förhör med den registrerade ägaren, ha anmodat denne att utifrån ett antal frågor lämna en skriftlig redogörelse för händelsen.

Det är i och för sig möjligt att i vissa fall ersätta muntliga förhör med in- hämtande av skriftliga svar – t.ex. för att effektivisera utredningsförfarandet. De rättigheter en misstänkt har vid förhör måste dock beaktas. Det har inte kunnat ske i detta fall, där den som anmodades svara inte var misstänkt men kunde bli det, beroende på hur han besvarade frågorna.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO framförde Torbjörn L. klagomål mot Polismyndigheten i Stockholms län för handläggningen av en förundersökning avseende obehö- rigt avvikande från trafikolycksplats, s.k. smitning. Han hade fått ett brev från polisen i vilket påstods att hans bil varit inblandad i en trafikolycka. Brevet hade följande lydelse.

Vi har fått in en anmälan att din bil med reg.nummer EYZ799 varit inblandad i en trafikincident den 2011-01-16 kl 14.50 på Centrumslingan mellan Statoil och Solna Centrum i Solna.

För att hjälpa oss att utreda händelsen vill vi att du skriver ner vad som hände så noggrant som möjligt. De uppgifter som är viktiga för oss och som vi önskar att du svarar på spaltas upp nedan. Om det var en annan person, be denne att svara på frågorna.

Frågorna nedan är standardfrågor som bör besvaras i din berättelse.

1.Var det du som körde bilen? Svara då på frågorna 2–6.

2.Vad var det som hände? Varför skedde olyckan? Hur gick det till?

3 .Vad gjorde du efter olyckan? Har du anmält saken till polis eller underrättat den andre parten? När? Var? Försäkringsbolag?

4.Om du inte vidtagit några åtgärder efter olyckan, varför inte?

5.Vilka skador fick ditt fordon respektive det påkörda?

6.Beskriv ditt utseende, längd, hårfärg, glasögon m.m.

150

2 012 /1 3:JO1

Om det var någon annan som körde:

7.Vem körde bilen, namn och personnummer? Vem hade lånat bilen?

8.Har denne person berättat om händelsen? Vad har personen berättat?

9.Beskriv utseendet på denna person.

Skriv under din berättelse och skicka tillbaka brevet i bifogat svarskuvert. OBS! Vi behöver ditt namn, personnummer samt telefonnummer där du kan nås.

Vi vill gärna att du svarar inom 8 dagar. Tackar på förhand

Brevet var inte undertecknat. Ingen ansvarig befattningshavare fanns angiven. Handlingar från Polismyndigheten i Stockholms län hämtades in och granskades. Myndigheten anmodades därefter att yttra sig. Av yttrandet, av- givet av tf. biträdande länspolismästaren Björn Nordin, framgick bl.a. följan-

de.

Den 16 januari 2011 gjordes, vid besök på polisstationen i Solna i Stockholm, en anmälan om att någon kört på anmälarens, JG, bil när denna stått parkerad i Solna centrum tidigare samma dag.

En polisanmälan, en s.k. trafikmålsanteckning, upprättades (T 1641-2011). Trafikmålsanteckning nr 1 rör JG och innehåller en närmare redogörelse för händelseförloppet och de uppgifter som lämnats av vittnen till händelsen. Trafikmålsanteckning nr 2 rör Torbjörn L, TL, och i denna har endast anteck- nats uppgift om att TL är fordonsägare till personbil med visst angivet regi- streringsnummer.

Trafikmålsanteckningarna har översänts till förundersökningsledare vid trafiksektionen, som har att ta beslut om förundersökning ska inledas eller inte med anledning av polisanmälan. Vid kontroll framkom att av vittne läm- nade uppgifter om registreringsnummer på vad som kom att visa sig vara en TL tillhörig personbil överensstämde med vittnes uppgifter om bilens färg och storlek.

Förundersökningsledare bedömde att det fanns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats och beslutade om att inleda förundersök- ning avseende brott mot 5 § trafikbrottslagen (1951:649), TBL.

Förundersökningsledare beslutade sedan om att skicka ett brev till TL för att få uppgift om förare av fordonet vid uppgivet skadetillfälle men även svar på de övriga frågor som ställdes i brevet. Kopia av det brev som ställdes till TL i januari 2011 har inte bevarats i ärendet.

TL kontaktade den 19 januari 2011 trafiksektionen och pratade per telefon med förundersökningsledaren. Förundersökningsledaren har upprättat en promemoria med anledning av samtalet, som bifogats anmälan till JO. Med anledning av de uppgifter som framkom vid telefonsamtalet med TL besluta- de förundersökningsledaren att lägga ner förundersökningen med motivering- en ”brott kan ej styrkas”.

Vid Västerorts polismästardistrikts trafiksektion används en mall motsva- rande den skrivelse som bifogats anmälan till JO. Mallen används i de ären- den i vilka förundersökningsledare beslutat om att inleda förundersökning vid exempelvis parkeringsskador. Syftet med brevet är att komma i kontakt med ägaren av visst fordon och därigenom få vissa uppgifter. Trafiksektionen uppger att mallen använts i cirka fem år och skickas ut i mellan 1 000–1 500 ärenden per år.

Polismästardistriktet bedömer att det arbetssätt som tillämpas på trafiksek- tionen, att skriftliga berättelser infordras i vissa typer av ärenden, är ett lämp- ligt arbetssätt för att polismästardistriktet ska kunna bedriva en effektiv brottsutredande verksamhet. Överväganden har i den delen gjorts med hänsyn till enskilds personliga integritet. Bedömning har därvid gjorts att användande

151

2 012 /1 3:JO1

av ett annat förfarande, t.ex. förhör på polisstation och kontakt med den en- skilde per telefon för att kalla den enskilde till ett sådant förhör, skulle avse- värt försvåra polisdistriktets utredningsarbete och påverka effektiviteten i brottsutredningsverksamheten inom området.

Torbjörn L. anförde i en kommentar till polismyndighetens yttrande:

Jag förstår att man kan förenkla och effektivisera utredningsarbetet genom att begära in en skriftlig berättelse. Frågan är hur lämpligt det är att skicka en sådan begäran till den som kan misstänkas för brottet, eller som på annat sätt har intresse av att undanhålla uppgifter. Att som i mitt fall nöja sig med att en person, som uppger sig vara den man kan misstänka, ringer och säger att han inte har med saken att göra, verkar inte särskilt effektivt.

Rättslig reglering

De grundläggande bestämmelserna om förundersökning finns i 23 kap. rätte- gångsbalken, RB, och förundersökningskungörelsen (1947:948). Alla är skyl- diga att underkasta sig polisförhör (23 kap. 6 § RB), men den som hörs måste inte besvara de frågor som ställs.

När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet ska den misstänkte, då han eller hon hörs, underrättas om misstan- ken (23 kap. 18 § första stycket RB). I samband med detta ska vederbörande enligt 12 § förundersökningskungörelsen även underrättas om rätten att redan under förundersökningen biträdas av försvarare, och om att offentlig försvara- re under vissa förutsättningar kan förordnas.

I 8 § förundersökningskungörelsen anges: ”I stället för att förhör hålles må skriftlig berättelse infordras”. Bestämmelsen tillkom 1969, på förslag från en kommitté som utrett trafikbrott. Närmare vägledning för hur den ska tillämpas lämnades inte. JO har senare uttalat att skriftliga berättelser som utgångspunkt bör komma i fråga endast beträffande målsägande och vittnen. I vissa fall kan förfarandet användas även beträffande den som är misstänkt för brottet, men utrymmet för detta är begränsat och det torde förutsättas att sakförhållandena i ärendet är okomplicerade. (Se främst JO 1997/98 s. 159 och JO 2001/02 s. 103.)

Bedömning

Polismyndigheten mottog uppgifter om att en bil blivit påkörd på en parker- ingsplats. Det uppgavs med åberopande av vittnesuppgifter att den bil som vållat skadan skulle ha varit liten och kornblå med registreringsnumret EYZ799, och att föraren smitit från olycksplatsen. En förundersökning inled- des. Efter konstaterande att registreringsnumret hörde till en liten, blå bil med Torbjörn L. som ägare tillställdes denne det ovan beskrivna brevet med frågor om bilen och händelsen. Sedan Torbjörn L. ringt polisen och uppgett att bilen inte befunnit sig i Solna vid den aktuella tidpunkten lades förundersökningen ned utan ytterligare åtgärder. Något förhör hölls aldrig.

Reglerna i rättegångsbalken förutsätter att förhör under förundersökning hålls muntligen. Den möjlighet som i 8 § förundersökningskungörelsen öpp- nats att i stället infordra skriftlig berättelse är av undantagskaraktär. Som framgått är den i första hand tänkt för målsäganden och vittnen. I enlighet

152

2 012 /1 3:JO1

med vad JO tidigare uttalat kan förfarandet dock även användas beträffande den som är misstänkt för brott, men utrymmet för detta är begränsat och saken ska vara okomplicerad.

När förfarandet övervägs måste särskilt beaktas att den som misstänks för brott har ett flertal rättigheter, som riskerar att kringgås vid ett ”skriftligt förhör”. Den som är skäligen misstänkt för ett brott torde i och för sig kunna informeras om sina rättigheter i det underlag som tillställs honom eller henne. Den fråga som här aktualiserats är emellertid om förfarandet kan användas beträffande den som inte är men kan komma att bli misstänkt för det brott som utreds. Vid ett förhör enligt rättegångsbalken är det inte ovanligt att skä- lig misstanke inledningsvis inte föreligger men att en sådan misstanke uppstår till följd av vad som framkommer vid förhöret. En underrättelse om brotts- misstanken och om de rättigheter den hörde därvid har ska då ske, innan ytter- ligare frågor ställs. Detta är av naturliga skäl inte möjligt om den som ska höras i stället, som i detta fall, anmodas besvara ett antal – delvis hypotetiska

– frågor. Bestämmelsen i 8 § förundersökningskungörelsen kan därför inte tillämpas i situationer av detta slag.

Det var alltså felaktigt av polismyndigheten att tillställa anmälaren den ak- tuella skrivelsen i stället för att hålla förhör med honom. Skrivelsen var där- utöver illa utformad. Den innehöll ingen information om att den utgjorde ett led i en brottsutredning och vilken funktion den därvid fyllde. Det upplystes inte vem som hade till uppgift att besvara eventuella frågor och det telefon- nummer som angavs var inte i funktion. Jag delar vidare anmälarens synpunkt att skrivelsen borde ha varit undertecknad av en ansvarig befattningshavare och finner det anmärkningsvärt att så inte var fallet. Att polismyndigheten vid genomgång av ärendet inte kunnat återfinna sitt exemplar av skrivelsen för- stärker intrycket av oordning.

Polismyndigheten i Stockholms län ska av de skäl som angetts kritiseras för det sätt på vilket utredningen i detta ärende genomförts.

Jag vill tillägga att jag har stor förståelse för polismyndighetens strävan att förenkla och effektivisera det brottsutredande förfarandet. Att infordra skrift- liga uppgifter i enlighet med 8 § förundersökningskungörelsen kan vara ett sätt att verka i den riktningen. Den bedömning som här gjorts hindrar inte detta, men förfarandet kan alltså inte användas i just den situation som här förelåg. Det förutsätter en rättslig analys. Därutöver krävs självfallet att de frågor som tillställs den som ska lämna uppgifter utformas med samma om- sorg och eftertanke som när uppgifter inhämtas muntligen. Slutligen gäller att effektiviteten inte bara ska mätas utifrån polisens intresse av att begränsa sin arbetsinsats. Även möjligheten att nå ett tillfredsställande utredningsresultat måste beaktas. I detta fall nåddes, som anmälaren påtalat, inga effektivitets- vinster.

153

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot att polisen på sin webbplats ger intryck av att tipslämnare kan garanteras anonymitet

(Beslut av JO Axberger den 26 mars 2012, dnr 1238-2011)

Beslutet i korthet: En person som lämnat tips till polisen har önskat vara anonym. Det har inte klarlagts att han skulle ha utlovats detta. Klart står dock att polisen på sin webbplats beskriver möjligheten att lämna anonyma tips utan reservationer. Beskrivningen, som är missvisande, ger intryck av att skydd för anonyma uppgiftslämnares identitet skulle kunna garanteras. Det är emellertid inte möjligt. Informationen bör därför utformas på annat sätt.

Bakgrund och utredning

Martin L. anmälde följande till JO. Han hade blivit vittne till en bilstöld och ringde 114 14. Han bad att få vara anonym och fick, som anmälan får förstås, bekräftat att detta var möjligt. Den som mottog anmälan frågade dock om det var OK för polisen att ringa tillbaka om det uppkom några följdfrågor. Han svarade att det gick bra under förutsättning att han fick vara fortsatt anonym. Han blev senare uppringd av en Marcus Almgren som frågade om hans per- sonuppgifter. Han upprepade att han ville vara anonym. Trots detta blev han senare förhörd av polisen och kallad till en rättegång som vittne. – I sin anmä- lan undrar Martin L. bl.a. varför man blir ”lurad att tro att man kan lämna anonyma tips när åklagaren sedan får tillgång till uppgifter som gör att man blir sökbar”.

Av utredningen hos JO framgick följande.

En polispatrull beordrades av länskommunikationscentralen till en adress i Bandhagen med anledning av en misstänkt bilstöld. Ingripandet föranleddes av iakttagelser som gjorts av ett vittne. Vittnet anges i brottsanmälan som ”okänt”. I en promemoria har polisinspektören Marcus Almgren noterat att han tagit kontakt med det okända vittnet, som uppgett sig heta Martin men i övrigt inte velat lämna några personuppgifter. Martin ville enligt promemori- an inte låta sig förhöras eller på något annat sätt medverka i brottsutredning- en. Knappt tre månader senare fattade extra åklagaren Rasmus Öman beslut om att Martin L. skulle förhöras. I beslutet anges att det okända vittnet ska höras samt att en slagning på internet visat vad vederbörande heter och var han arbetar. I det följande polisförhöret, som hölls per telefon, lämnade Mar- tin L. uppgifter om sina iakttagelser om det brott han hade anmält. I förhörs- protokollet finns ingen notering om att Martin L., som är angiven med per- sonuppgifter och sitt fullständiga namn, önskade vara anonym. Ytterligare ett antal månader senare kallades Martin L. att vittna vid Södertörns tingsrätt.

Vid tiden för Martin L:s anmälan till JO kunde man läsa på polisens webb- plats (www.polisen.se) om möjligheten att lämna tips till polisen. Där fanns bl.a. formuleringarna ”Du kan förstås vara anonym” och ”Du kan vara ano- nym om du vill”. Formuleringar av detta slag finns fortfarande på webbplat- sen.

I ett yttrande från Polismyndigheten i Stockholms län angavs att myndig- heten hade tagit del av den ljudupptagning som gjorts när Martin L. ringde

154

2 012 /1 3:JO1

och tipsade om brottet. Av ljudupptagningen framgick inte att frågan om anonymitet nämnts. De polismän som varit inblandade hade inte heller någon minnesbild av att så skulle ha skett.

Rikspolisstyrelsen (rikspolischefen Bengt Svenson) redovisade i ett yttran- de följande bedömning.

För det fall någon vill komma in med tips är det inget i polisens lagstiftning som hindrar att man kan vara anonym. Detta förutsätter dock att den som vill vara anonym ger uttryck för detta.

Är det dock så att den som lämnar tips har uppgivit sitt namn och/eller te- lefonnummer, kommer detta automatiskt med i förundersökningsprotokollet och det finns därefter ingen möjlighet för det fall en förundersökning inleds, att vara anonym.

Med hänsyn tagen dels till den allmänna skyldighet som föreligger att un- der angivna förhållanden göra en anmälan för vissa allvarliga brott som är å färde samt dels till den allmänna vittnesplikten, kan de uppgifter som lämnas i en anmälan vara så pass allvarliga att det i särskilda fall kan vara oundgängli- gen nödvändigt för polisen att efterforska vem den anonyme uppgiftslämna- ren är för att kunna förebygga eller utreda allvarligare brottslighet. Av detta följer att den som lämnar tips inte kan sägas ha en ovillkorlig rätt att vara anonym.

Rikspolisstyrelsen får med anledning av ovannämnda överväga om den upplysning som ges på polisens hemsida om att tips kan lämnas utan angi- vande av namn måste kompletteras och se över om informationen kan göras tydligare.

Bedömning

Det finns inget som hindrar myndigheter från att ta emot ”anonyma tips”. Uppgifter av det slaget ska underkastas samma sakliga bedömning som annan information och, när det är befogat, leda till adekvata åtgärder. Något rättsligt stöd för en myndighet att garantera uppgiftslämnare anonymitetsskydd – exempelvis av det slag som kan tillkomma den som lämnar meddelande till företrädare för massmedia – finns dock inte. Tvärtom kan en myndighet vara skyldig att föra anteckningar om den som lämnar information i ett ärende (jfr

15§ förvaltningslagen).

I polisens fall råder en långtgående dokumentationsplikt. Bland annat gäll-

er att personuppgifter om målsäganden och vittnen ska antecknas i förunder- sökningsmaterialet (23 kap. 21 § rättegångsbalken och 21 § förundersök- ningskungörelsen). Detta kan inkludera sådant som den som lämnar ett tips kanske inte tänker på att polisen kan uppmärksamma, t.ex. numret till den telefon varifrån en uppgiftslämnare ringer. Även i övrigt kan polisen ha rätt och skyldighet att anteckna uppgifter utan uppgiftslämnarens vetskap och medgivande. Som Rikspolisstyrelsen påpekat finns det situationer då efter- forskning av anonyma uppgiftslämnare är nödvändig. Därav följer att det allmänt sett finns skäl att dokumentera polisens kontakter med utomstående, eftersom det inte alltid går att på förhand förutse vilka behov av efterforsk- ning som kan uppkomma.

Även om en uppgiftslämnares önskan om skydd för sin identitet bör beak- tas är den alltså rättsligt underordnad andra intressen. Polismyndigheter eller enskilda polismän kan mot den bakgrunden inte lova uppgiftslämnare ano- nymitetsskydd.

155

2 012 /1 3:JO1

I detta fall synes Martin L. ha fått uppfattningen att han kunde få vara ano- nym. Att han framfört önskemål i den riktningen framgår av den promemoria som Marcus Almgren upprättade. Det är dock inte klarlagt att detta skulle ha utlovats.

Klart är dock att polisen på sin webbplats beskrivit – och fortfarande be- skriver – möjligheten att lämna anonyma tips utan reservationer. Beskriv- ningen, som är missvisande, ger intryck av att skydd för anonyma uppgifts- lämnares identitet skulle kunna garanteras. Det är som framgått inte möjligt. Polisens information bäddar med andra ord för situationer som den nu upp- komna, där enskilda kan ha anledning att känna sig svikna. Det är därför angeläget att Rikspolisstyrelsen, i linje med vad styrelsen förutskickat i sitt yttrande hit, omgående ser till att informationen utformas på ett rättvisande sätt.

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som spridit fördomsfull information inom ett brottsförebyggande projekt

(Beslut av JO Axberger den 13 april 2012, dnr 3210-2011)

Beslutet i korthet: Polisen distribuerade ett ”varningsutskick” inom ett brottsförebyggande projekt. Där utpekades bl.a. personer av vissa nationali- teter som misstänkta för brott. Under förutsättning att de grundas på ett håll- fast sakligt underlag finns det inget att invända mot att upplysningar om ris- ker för brott m.m. sprids inom projekt av detta slag. Uttalanden från myndig- heter måste dock göras med respekt för alla människors lika värde (jfr 1 kap. 2 § regeringsformen). Polisen ska vidare uppträda på ett sätt som inger för- troende och aktning. Formuleringarna i detta utskick, som var generaliseran- de och svepande, gav ett fördomsfullt intryck.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO ifrågasatte Åsa D. formuleringarna i ett s.k. varningsut- skick från Polismyndigheten i Stockholms län. Utskicket, som gjordes via e- post, hade i huvudsak följande lydelse.

VARNINGSUTSKICK till er som är engagerade i ”Grannsamverkan”

Vi ser en möjlig trend till ökning av inbrotten i distriktet, vill uppmana till förhöjd uppmärksamhet i era bostadsområden!

Efter att maj och början av juni varit lite lugnare på inbrottsfronten så märks nu en tydlig ökning, framför allt i kringliggande distrikt vilket oftast brukar innebära att en ökning är på gång även här i Södertörn.

Fenomen att vara vaksamma på och som kan sättas i samband med tillgreppsbrott just nu i närliggande granndistrikt (informationen kommer från Söderortspolisens bostadsgrupp)

Sydamerikaner – i första hand från Chile. Flera tips om att garanter som hushållar med rum och mat har tagit hit hitresta ”turister” för att begå bo- stadsinbrott.

156

2 012 /1 3:JO1

Rumäner – den senaste tiden har det i olika sammanhang dykt upp anmärk- ningsvärt många personer med rumänskt påbrå och som kan misstänkas för diverse tillgreppsbrott, bl.a. bostadsinbrott. OBS! grupper om både kvinnor och män gripna (och sedermera släppta) för förberedelse till inbrott.

Litauer – det finns även tips och iakttagelser om att hitresta personer från Litauen just nu begår flitigt med tillgreppsbrott. Extra vaksamhet på bilar med litauiska registreringsnummer.

Västerort Konstellationer om 3–4 män hemmahörandes i Västerort som kör omkring i Södra förorterna utan rimliga förklaringar.

Det har bl.a. inkommit flera tips om att 3–4 mörkhyade, kraftigt byggda män har setts i samband med inbrott. Med stor sannolikhet hemmahörande Västerort.

Polismyndigheten i Stockholms län (tf. bitr. länspolismästaren Jan Nyrén) yttrade sig. Myndigheten upplyste att utskicket hade sänts till ca 114 personer i Huddinges grannsamverkan. Myndigheten anförde vidare:

I mitten av juni fick Anna Schelin ett utskick från Söderorts bostadsinbrotts- grupp om att det var väldigt hög andel inbrott i Söderort, att sydamerikaner, litauer, rumäner och delar av Västerortsligan alla var bevisligen aktiva. Det var inte löst tagna gissningar utan underbyggd underrättelseinformation från polisen, varför Anna Schelin ansåg att det var lämpligt att snabbt gå ut med denna information till Huddinges grannsamverkans nätverk, i syfte att poli- sen, om möjligt, snabbt skulle kunna få information via nätverket om dessa konstellationer även kom till Huddinge för att göra inbrott. Detta skulle då kunna stävja att det blev samma ökning av inbrott som Söderort just då drab- bats av. Att minska inbrotten ingår i Närpolisen Huddinges mål under året.

Polismyndigheten hade inhämtat upplysningar från den berörda befattnings- havaren, Anna Schelin, som därvid uppgett att det var mycket olyckligt att informationen av vissa hade tolkats på det sätt som skett. Hennes avsikt hade inte varit att peka ut folkgrupper, utan att sprida faktabaserad information om ligor som vid den aktuella tidpunkten härjade i granndistriktet. Under rubri- ken bedömning uppgav myndigheten bl.a. följande.

Det finns ett starkt behov för polismyndigheten att sprida information till allmänheten i syfte att förebygga inbrott i bostad. Myndigheten anser att fak- tabaserad information om exempelvis inbrottsligor, deras tillvägagångssätt etc. och i det sammanhanget även eventuell uppgift om deras nationella ur- sprung inte strider mot gällande regler. Myndigheten vill i detta sammanhang även peka på det faktum att bostadsinbrott upplevs som mycket integritets- kränkande för den enskilde.

Beträffande det aktuella ”varningsutskicket” anser myndigheten dock att det i vissa delar var olyckligt formulerat och utformat, då det vid en hastig genomläsning kunde ge intryck av att särskilda nationaliteter som helhet ut- pekades som brottsliga, vilket också Anna Schelin insåg då hon fick sådana synpunkter från allmänheten. De generella termer och svepande uppgifter om nationalitet, dessutom skrivna i fetstil, borde således inte ha använts. I stället borde tydligare fakta ha presenterats, t.ex. mer beskrivande information om de faktauppgifter som framkommit om inbrottsligor, varvid nationaliteten endast är en begränsad omständighet bland andra relevanta omständigheter.

Myndigheten kan vidare konstatera att det är väsentligt att ta i beaktande den spridningseffekt ett e-postmeddelande kan få när det skickas externt till mottagare utanför myndigheten. Detta faktum medför att det krävs noggranna överväganden vad gäller formuleringar av meddelanden, då missuppfattningar

157

2 012 /1 3:JO1

lätt kan uppstå om andra mottagare än de avsedda tar del av meddelandet, vilket också blev fallet med det aktuella utskicket.

Bedömning

Under förutsättning att de grundas på ett hållfast sakligt underlag finns det inget att invända mot att upplysningar om risker för brott m.m. sprids inom ramen för ett brottsförebyggande projekt.

Jag har i detta fall inte grund för att ifrågasätta det sakliga underlaget, som enligt polismyndigheten bestod i underrättelseinformation och sådant som framkommit i förundersökningar. Jag noterar vidare att utskicket inte var riktat till allmänheten utan till särskilda kontaktpersoner, som deltog i grann- samverkan mot brott.

Även i ett sådant sammanhang måste dock uttalanden på en myndighets vägnar göras med respekt för alla människors lika värde (jfr 1 kap. 2 § reger- ingsformen). Det finns också skäl att erinra om 4 kap. 1 § polisförordningen, där det föreskrivs att anställda inom polisen ska uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning.

Information av det slag som här spreds måste med andra ord utformas med omsorg och omdöme. Formuleringarna i utskicket var, som polismyndigheten själv konstaterat, generaliserande och svepande. Även om det inte varit avsik- ten gav materialet sammantaget ett fördomsfullt intryck, något som skulle ha kunnat undvikas om det hade utformats med större eftertanke. Så som det nu såg ut motsvarade det inte de rättsliga krav som måste ställas på myndighets- information. Polismyndigheten och polisinspektören Anna Schelin kan därför inte undgå kritik.

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som brustit i tillsyn av en diabetiker som omhändertagits på grund av berusning

(Beslut av JO Axberger den 13 april 2012, dnr 5244-2011)

Beslutet i korthet: En till synes berusad kvinna omhändertogs av polis. Det framgick att hon led av insulinbehandlad diabetes. Trots detta företogs ingen närmare kontroll av hennes tillstånd. Polismyndigheten i Stockholms län kritiseras för detta och för att personalen inte haft den utbildning som krävs. I beslutet noteras att flera fall av likartat slag inträffat i skilda delar av landet, varav ett med dödlig utgång. Polismyndighetens ledning erinras om att den har ett rättsligt ansvar för eventuella framtida incidenter, såvida den inte säkerställt att personalen har erforderlig kompetens och adekvata rutiner tillämpas.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO framförde I.J. klagomål mot Polismyndigheten i Stock- holms län och uppgav bl.a. följande. Hon hade varit ute och druckit öl med några vänner, men börjat må dåligt och bestämt sig för att åka hem. Hon har

158

2 012 /1 3:JO1

inget minne av hur hon tog sig till tunnelbanan. Där blev hon omhändertagen på grund av berusning. Polisen reagerade inte på att hennes tillstånd kunde bero på diabetes, trots att de vid avvisiteringen hittat blodsockermätare och insulinsprutor.

Av utredningen hos JO framgick följande.

I.J. omhändertogs kl. 03.39 den aktuella dagen av ordningsvakter på Slus- sens tunnelbanestation enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av beru- sade personer m.m. (LOB). I polisens protokoll från ingripandet finns anteck- nat att I.J. ”hittats utslagen på en bänk på perrongen”, att hon var ”berusad och desorienterad” och att hon luktade alkohol från andedräkten. Där noteras även under rubriken Sjukdomar/skador: Diabetes. I protokollet från avvisite- ringen på polisstationen finns antecknat att I.J. bl.a. hade en blodsockermätare och två insulinsprutor med sig. Av tillsynsbladet, som fördes under tiden I.J. var omhändertagen, framgår att arrestpersonalen sett till henne med ca 15 minuters mellanrum mellan kl. 04.35 och kl. 10.01, då hon frigavs. I flertalet av anteckningarna anges att I.J. ”ligger”. Det anges även att hennes blodsock- er kontrollerades kl. 09.03 och då var utan anmärkning.

Polismyndigheten i Stockholms län (bitr. länspolismästaren Lennart Enocsson) yttrade sig. Från dess sida uppgavs att arrestpersonalen är upp- märksam på tecken som kan tyda på sjukdom och att intagna med en sjuk- domsbild kontrolleras särskilt noggrant. Upplysningar hade inhämtats från polisinspektören Ulrika Lönngren, som var det arrestbefäl som bl.a. prövade omhändertagandet. Ulrika Lönngren angav att hon troligtvis noterat att I.J. led av diabetes men inte gjort någon annan bedömning än att tillståndet var orsa- kat av alkoholintag. Ulrika Lönngren upplyste även att hon inte erhållit någon utbildning om s.k. förväxlingssjukdomar sedan utbildningen på Polishögsko- lan och att den enda sjukvårdsutbildning som repeterats var hjärt- och lung- räddning.

Polismyndigheten anförde även:

Polismyndigheten anser, i likhet med City polismästardistrikt, att ingripandet enligt LOB inte kan ifrågasättas, då I.J. enligt ingripande polisman var beru- sad och kunde föra samtal med polismännen. Det kan även konstateras att I.J. uppger i sin anmälan till JO att hon druckit öl under kvällen. Om I.J:s tillstånd även påverkats av hennes diabetes går inte att klarlägga.

– – –

Att intagna är berusade och lider av olika sjukdomar, bl.a. diabetes, är inte ovanligt. Enbart den omständigheten att det framkommer att den omhänder- tagna personen lider av sjukdom utgör inte tillräckligt skäl för omedelbar läkarvård. Det är den omhändertagnes tillstånd som ska ge anledning till lä- karvård (3 § LOB). Enligt 3 kap. 2 § FAP 023-1 ska läkarundersökning ske om tillståndet kan misstänkas vara förorsakat av sjukdomen eller berusningen eller omtöckningen närmar sig eller medför medvetslöshet, påverkar andning- en eller medför motorisk oro, rastlöshet eller svettning eller är förenad med anmärkningsvärda eller svårförståeliga psykiska symtom. I förevarande fall har inget framkommit som ger vid handen att tillståndet kunde misstänkas vara föranlett av sjukdomen eller att medvetslöshet eller något annat allvarligt symtom förelåg. Det kan konstateras att tillsyn genomfördes med täta inter- vall, var femtonde minut. Mot bakgrund av vad arrestbefälen har uppgett finner polismyndigheten inga skäl att betvivla att läkarvård skulle ha ordnats

159

2 012 /1 3:JO1

för det fall I.J:s tillstånd hade föranlett det, i enlighet med 3 och 6 §§ LOB. Det kan även konstateras att I.J. efter några timmars sömn nyktrade till och då kunde friges, vilket skedde efter kontroll av blodsockerhalten som då var utan anmärkning.

Sammanfattningsvis anser polismyndigheten att ingripandet enligt LOB, intaget och förvaret i arresten, såvitt framgår av utredningen i ärendet, skedde i enlighet med gällande regler.

Polismyndigheten avser, mot bakgrund av att det framkommit att det finns behov av utbildning om s.k. förväxlingssjukdomar för arrestbefäl och ar- restantvakter, att genomföra en utbildningsinsats inom detta område, i syfte att förebygga att förväxlingssituationer uppstår i framtiden.

Rättslig reglering m.m.

Enligt 1 och 10 §§ LOB får den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att vederbörande inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan, omhändertas av en polisman eller ordningsvakt. Om det behövs med hänsyn till den omhän- dertagnes tillstånd, ska han eller hon så snart det kan ske undersökas av läkare (3 § LOB). Av 4 § LOB framgår att en omhändertagen person som inte be- reds vård på sjukhus eller någon annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på något annat sätt eller annars kan friges får hållas kvar. Den omhän- dertagne får då tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. I 6 § LOB stadgas att den omhändertagne fortlöpande ska ses till. Skulle den omhändertagnes tillstånd ge anledning till det ska han eller hon föras till sjukhus eller läkare tillkallas.

Enligt 3 kap. 1 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om om- händertagande av berusade personer (FAP 023-1, RPSFS 2000:57) ska poli- sen när en berusad person omhändertas av en polis, bedöma om den omhän- dertagne, på grund av en skada eller av någon annan orsak, behöver omedel- bar läkarvård. Av de allmänna råden till den föreskriften framgår att polisen bör, för bedömningen, uppmärksamma personens kroppsställning och om det finns flaskor, tabletter, injektionssprutor eller dylikt där denne befinner sig.

Av 3 kap. 2 § i nämnda föreskrifter framgår att läkarundersökning ska ske om

1.tillståndet kan misstänkas vara förorsakat av sjukdom,

2.den omhändertagne har en inte obetydlig kroppsskada eller kan befaras ha fått inre skador eller skallskador, eller

3.berusningen eller omtöckningen närmar sig eller medför medvetslöshet, påverkar andningen eller medför motorisk oro, rastlöshet eller svettning eller är förenad med anmärkningsvärda eller svårförståeliga psykiska symtom.

Enligt 5 kap. 1 § i föreskrifterna ska tillsynen vara noggrann. Den som är kraftigt berusad ska ses till med högst 15 minuters mellanrum. Om det inte bedöms vara obehövligt, ska den som utövar tillsynen gå in i arresten och kontrollera den omhändertagnes tillstånd.

Frågor om frihetsberövades behov av medicinsk tillsyn har varit aktuella i tidigare JO-beslut. Från äldre praxis kan nämnas JO 1979/80 s. 134, som gällde en diabetiker som omhändertagits enligt LOB, där JO bl.a. uttalade:

160

2 012 /1 3:JO1

Jag kan förstå att det förekommer fall där personer som omhändertagits av polis uppger behov av medicinering utan att uppgifterna har någon reell bak- grund. I detta fall visste man emellertid att C. led av diabetes och det kan knappast ha undgått polismännen att det vid denna sjukdom kan vara angelä- get att regelbunden medicinering sker. Mot den bakgrunden förvånar det mig att vakthavande befäl såsom närmast ansvariga ansett sig själva kunna bedö- ma om C:s anspråk beträffande insulinet varit befogade.

I JO 1981/82 s. 88 hade en mediciniskt sakkunnig konsulterats, som uttalat att en diabetiker som omhändertagits efter alkoholförtäring bör kontrolleras av läkare eftersom alkoholen kan leda till blodsockerförändringar som kan kräva snabb läkarbehandling. JO uttalade för sin del att den polisman som vägrar efterkomma en omhändertagens önskemål om vård eller hjälp tar på sig ett tungt ansvar så snart det rör sig om skador eller sjukdomar som inte med någon godtagbar tillförlitlighet kan bedömas av en lekman. Till tillstånd som inte kan bedömas av lekmän hörde enligt JO tveklöst en diabetikers behov av insulin. Från senare tid kan två beslut nämnas (dnr 4714-2007 och 2112- 2010). JO har där bl.a. framhållit att polisen, vid bedömningar av om medi- cinska åtgärder behövs, måste iaktta en viss säkerhetsmarginal och vid minsta osäkerhet konsultera sjukvårdspersonal.

I en av regeringen initierad särskild utredning för drygt tio år sedan be- handlades bl.a. frågor om förvaring av personer som omhändertas med stöd av LOB (se Ds 2001:31). Utredaren konstaterade att det blivit allt svårare för polisen att bedöma omhändertagnas hälsotillstånd till följd av ökad alkohol- konsumtion och s.k. blandmissbruk. Han noterade vidare att det finns sjuk- domstillstånd, t.ex. diabetes och epilepsi, som kan yttra sig på sådant sätt att personen uppträder till synes berusad trots att vederbörande i själva verket kan vara helt nykter (promemorian s. 59). Enligt utredaren var det bl.a. bero- ende på svårigheten att bedöma de omhändertagnas hälsotillstånd inte en bra ordning att de som omhändertas enligt LOB förvaras av polisen. – Den statli- ga Missbruksutredningen har numera föreslagit att huvudansvaret för förva- ring vid polisens omhändertagande enligt LOB ska ligga inom hälso- och sjukvården (se SOU 2011:35). Förvaring hos polisen ska bara förekomma när den omhändertagne är våldsam eller aggressiv. Polisens uppdrag ska i övrigt begränsas till initialt omhändertagande, skyddsvisitation och transport till en enhet för tillnyktring. Skälen för förslaget sammanfaller med dem som anför- des i den tidigare utredningen. Missbruksutredningen framhöll att i genom- snitt sex personer per år avlider i samband med omhändertagande enligt LOB.

Bedömning

I.J. omhändertogs av ordningsvakter på Slussens tunnelbanestation i Stock- holm vid fyratiden på natten. Hon låg då ”utslagen” på en perrongbänk. Hon har enligt vad hon själv uppgett i de handlingar som finns i ärendet bara fragmentariska minnesbilder av händelseförloppet, bl.a. har hon ett svagt minne av att hon blivit buren av väktare och införd till en polisstation. Oavsett vad I.J:s tillstånd berodde på saknas det helt grund för att ifrågasätta omhän- dertagandet, som under de rådande omständigheterna får anses ha skett för hennes eget bästa.

161

2 012 /1 3:JO1

I det protokoll över omhändertagandet som upprättats av en av de ingri- pande polismännen har noterats såväl att I.J. luktade alkohol som att hon led av diabetes. Av handlingarna framgår vidare att man vid avvisiteringen på- träffade en blodsockermätare och insulinsprutor. Man hade således inom polismyndigheten från början klart för sig att I.J. led av insulinbehandlad diabetes. Den fråga som återstår att bedöma är om hon därvid fick erforderlig tillsyn och omsorg. Den bedömningen ska göras med utgångspunkt i det an- svar det allmänna har för en person som tvångsomhändertagits.

Polismyndigheten har uppgett att personalen i allmänhet är uppmärksam på tecken som kan tyda på sjukdom och att intagna med sjukdomsbild alltid kontrolleras särskilt noggrant. I I.J:s fall har det emellertid inte visats att hon fick någon sådan uppmärksamhet eller särskilt noggrann kontroll. Av doku- mentationen att döma har tillsynen under de inledande timmarna endast be- stått i konstaterandet att hon låg ned. Det förekom såvitt framkommit inte att arrestvakten – i enlighet med gällande föreskrifter, se ovan – gick in i cellen för att kontrollera hennes tillstånd. Polismyndigheten har vidare medgett att arrestbefäl och arrestvakter inte har tillräcklig utbildning på området. En adekvat kontroll av I.J:s tillstånd var med andra ord inte möjlig att göra med den personal som fanns till hands.

Felbedömningar av en omhändertagen persons hälsotillstånd kan få myck- et allvarliga konsekvenser. Det illustreras av det dödsfall som inträffade i arresten i Luleå, sedan polisen underlåtit att kontrollera en diabetessjuk. Hän- delsen har lett till åtal och fällande dom för tjänstefel mot en polisman (se Luleå tingsrätts dom den 14 mars 2012, B 3389-10; domen har inte vunnit laga kraft).

I detta fall har inga allvarliga skador uppkommit. Jag noterar även, i likhet med polismyndigheten, att I.J:s värden vid den kontroll som gjordes på mor- gonen var normala. Polismyndigheten måste likväl kritiseras för att I.J. inte sågs till på det sätt som borde vara rutin beträffande en diabetiker och för att personalen inte haft den utbildning som förutsätts för att de ska kunna utföra den tillsynsuppgift de är ålagda i de ovan beskrivna författningarna. I det sistnämnda hänseendet vill jag erinra om JO:s beslut den 7 december 2010 (dnr 3340-2010) i ett likartat ärende, där Polismyndigheten i Skåne kritisera- des och där vikten av utbildning om s.k. förväxlingssjukdomar särskilt fram- hölls. Det finns också skäl att erinra polismyndighetens ledning om att även den har ett rättsligt ansvar för eventuella framtida incidenter, såvida ledningen inte vidtagit tillräckliga åtgärder till säkerställande av att dess personal har erforderlig kompetens och att adekvata rutiner tillämpas.

Det nu inträffade, det föregående JO-ärendet och händelsen i Luleå tyder på att det rör sig om en systematisk brist i hur den medicinska tillsynen över frihetsberövade sköts. Iakttagelser av samma slag har som framgått gjorts i flera utredningar. Den senaste utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. En kopia av detta beslut sänds därför dit, till under- strykande av det angelägna i att de missförhållanden som föreligger undan- röjs, och till berörda riksdagsutskott, för kännedom.

162

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som genom underlåtenhet hindrat en häktad från att kontakta sin mor

(Beslut av JO Axberger den 21 mars 2012, dnr 3541-2011)

Beslutet i korthet: En häktad fick ha telefonkontakt med sin mor, om samtalen övervakades av polispersonal. På grund av att polismyndigheten inte ställde personal till förfogande, kunde samtal äga rum först efter det att åklagaren beslutat att det var tillräckligt att de genomfördes i närvaro av häktesperso- nal. Polismyndigheten i Stockholms län kritiseras för underlåtenheten att fullgöra sin uppgift.

Bakgrund och utredning

Fabio V.F. var under en tid häktad med restriktioner, alltså inskränkningar i rätten till kontakt med omvärlden. Det avsåg bl.a. telefonsamtal. Den 1 juni 2011 fick Fabio V.F. åklagarens tillstånd till telefonkontakt med sin mor. Villkoret var att kontakten skulle äga rum i närvaro av polisens utrednings- man. Fabio V.F. anmälde Polismyndigheten i Stockholms län, City polismäs- tardistrikt, för att det tog drygt två veckor innan telefonsamtalet med modern kunde genomföras. Han uppgav att han varje dag bett om att få ringa henne men att polisen var för upptagen för att kunna närvara.

Vid utredningen hos JO uppgav personalen på häktet att utredningsmännen i ärendet inte tagit sig tid att övervara Fabio V.F:s telefonsamtal trots att de till och från befunnit sig i häktets lokaler. Beteendet var enligt personalen ett ständigt återkommande mönster. Det framkom vidare att åklagaren den 15 juni 2011 fått kännedom om att telefonkontakten mellan Fabio V.F. och mo- dern inte kommit till stånd. Hon beslutade då att det var tillräckligt att häktes- personal var närvarande vid kontakten. Fabio V.F. kunde därefter ringa sin mor.

Polismyndigheten i Stockholms län (bitr. länspolismästaren Björn Nordin) yttrade sig och redovisade först den rättsliga regleringen.

I 1 kap. 6 § häkteslagen (2010:611) föreskrivs att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av den lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätt- hållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rim- lig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Enligt 3 kap. 4 § häkteslagen får en intagen stå i förbindelse med annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om det kan äventyra säkerhe- ten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning enligt 5 §.

Av 3 kap. 5 § första stycket häkteslagen framgår att elektronisk kommuni- kation mellan en intagen och annan får avlyssnas, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. De som ska kommunicera med varandra ska i förväg informe- ras om kontrollen.

Av 6 kap. 1 § första stycket häkteslagen framgår att en intagen som är häk- tad får åläggas inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (restrik- tioner), om det finns risk för att den intagne undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning.

163

2 012 /1 3:JO1

Enligt 6 kap. 2 § p. 6 häkteslagen får ett beslut om restriktioner enligt 1 § avse inskränkningar i rätten att stå i förbindelse med annan genom elektronisk kommunikation enligt 3 kap. 4 §.

I 6 kap. 3 § häkteslagen föreskrivs att en fråga om restriktioner prövas av undersökningsledaren eller åklagaren och att beslut i en sådan fråga ska om- prövas så ofta det finns anledning till det.

Polismyndigheten gjorde följande bedömning.

Det kan inledningsvis konstateras att det av handlingarna i ärendet får anses framgå att anmälaren inte fått ringa till sin mor under drygt två veckors tid. Skälet till att utredande poliser inte haft möjlighet att övervaka telefonsamta- len har inte kunnat klarläggas.

Polismyndigheten får beklaga det inträffade. Att vara frihetsberövad inne- bär en betydande inskränkning i den personliga friheten. Det är därför av stor betydelse att frihetsberövades kontakt med familjemedlemmar och andra närstående upprätthålls i så stor utsträckning som möjligt. Myndigheten finner därför att dröjsmålet är oacceptabelt.

JO har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om frihetsberövades rätt till telefon- samtal med anhöriga. I beslut den 3 december 2009, dnr 2432-2009, ansåg JO att omkring två veckors dröjsmål för den intagne att få ringa avlyssnade telefon- samtal var oacceptabelt. JO har i beslut den 20 oktober 2006, dnr 645-2005, betonat att det är angeläget att polisen, när åklagare har beslutat att telefonsam- tal ska övervakas av utredare, ser till att resurser ställs till förfogande så att besluten kan verkställas.

Praxis i polismyndigheten är att ansvaret för åtgärder som nu är aktuella åvilar den utredande utredningsmannen. Om denne inte har möjlighet att vidta åtgärderna ska denne informera sin chef som då ska ställa annan till förfogan- de.

Polismyndigheten anser att polismästardistriktet måste tillse att resurser ställs till förfogande för att undvika att en liknande situation uppstår. Myn- digheten ser därför att åtgärder bör vidtas av polismästardistriktet. Polismäs- tardistriktet har emellertid uppgett att åtgärder och en informationsinsats kommer att vidtas i syfte att undvika att en liknande situation inträffar. Myn- dighetens rättsenhet kommer i myndighetens personaltidning ”Sambandet” skriva en artikel för att klarlägga gällande praxis. Mot bakgrund av ovan ser myndigheten ingen anledning att vidta några ytterligare åtgärder.

Bedömning

Det dröjde drygt två veckor innan Fabio V.F. fick möjlighet att ringa till sin mor. Orsaken var uppenbarligen att polisen inte prioriterade uppgiften.

En häktad får inte underkastas mer omfattande inskränkningar i sin frihet än vad ändamålet med frihetsberövandet samt ordning och säkerhet kräver. Som Polismyndigheten i Stockholms län själv angivit är det oacceptabelt att en häktad ska behöva vänta drygt två veckor på att myndigheten ställer perso- nal till förfogande för att närvara vid ett övervakat telefonsamtal.

Polismyndigheten förtjänar kritik för det inträffade. Jag förutsätter att de åtgärder myndigheten aviserar leder till att det inte upprepas.

164

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Tullverket, som inte iakttagit sina skyldigheter i fråga om underrättelse till en anhållens närstående

(Beslut av JO Axberger den 25 april 2012, dnr 3682-2011)

Beslutet i korthet: En person anhölls misstänkt för smuggling. När någon har frihetsberövats på det sättet ska närstående underrättas, om det kan ske utan men för utredningen. Det åligger den brottsutredande myndigheten att, utan direktiv från åklagaren, ombesörja åtgärder som rutinmässigt förekommer i en förundersökning. Tullverket skulle därför ha tagit upp frågan om underrät- telse av den anhållnas anhöriga. Så skedde inte. Tullverket, vars ledning och personal uppenbarligen inte känner till vad som gäller i fall av detta slag, kritiseras därför.

Bakgrund och utredning

I en anmälan framförde Helena W. klagomål mot bl.a. Tullverket. Hon ankom tillsammans med en annan person med bil från Tyskland till Helsingborg. De blev bägge misstänkta för smuggling på grund av den mängd alkohol som fanns i den skåpbil vari de färdades. Samma dag beslutade åklagare att anhål- la de båda på grund av kollusionsfara, dvs. det bedömdes att det fanns risk för att de på fri fot skulle kunna undanröja bevis eller på annat sätt försvåra ut- redningen. Samtidigt beslutades om restriktioner. Sedan olika utredningsåt- gärder genomförts hävdes anhållningsbeslutet dagen därpå. Förundersökning- en lades ned några dagar senare.

Av Helena W:s anmälan och handlingar som inhämtats från Tullverket framgår dels att Helena W. under anhållningstiden var orolig för att hennes anhöriga inte visste om att hon var frihetsberövad, dels att hennes medresenär blev anmäld som saknad av sina anhöriga under tiden han var frihetsberövad.

Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren Kerstin Skarp) yttrade sig och re- dovisade följande bedömning.

[Det] är den ansvarige tjänstemannen hos polisen eller, som i detta fall, Tull- verket som måste anses ha det primära ansvaret för att bestämmelsen i 24 kap. 21 a § rättegångsbalken följs. I det ansvaret ligger en skyldighet att på eget initiativ fråga den frihetsberövade om han eller hon önskar att någon närstå- ende underrättas och i så fall till vem underrättelsen ska lämnas (se t.ex. Fit- ger, Rättegångsbalken [15 maj 2011, Zeteo], kommentaren till 24 kap. 21 a §). Det kan inte rimligen åligga åklagaren att ge direktiv om en sådan rutinåtgärd och inte heller att kontrollera att de ansvariga tjänstemännen har gjort vad de ska i detta avseende (jfr JO:s beslut den 28 oktober 2011, dnr 4608-2010, angående underrättelser och kallelser enligt 5–7 §§ lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Däremot är det ytterst åkla- garen i sin egenskap av förundersökningsledare som avgör om en underrättel- se innebär men för utredningen. I de fall den frihetsberövade önskar att en viss närstående ska underrättas och en sådan underrättelse bedöms kunna vara till men för utredningen, kan frågan således bli föremål för prövning av åkla- gare. Detta torde normalt ske genom att polisen eller tulltjänstemannen lyfter frågan till åklagaren och informerar om den frihetsberövades önskemål. Åklagaren har då att fatta beslut om underrättelse får lämnas eller inte. I vissa fall kan utredningsläget vara sådant att det är uppenbart t.ex. att en viss anhö- rig inte kan underrättas utan att det är till men för utredningen eller att vissa utredningsåtgärder måste vidtas innan någon underrättelse kan bli aktuell.

165

2 012 /1 3:JO1

Inget hindrar att åklagaren då på eget initiativ informerar utredaren om sin bedömning redan innan något önskemål har framställts från den frihetsberö- vades sida. Det är viktigt att framhålla att sådana kontakter och ställningsta- ganden bör dokumenteras liksom naturligtvis varje beslut att skjuta upp eller neka en underrättelse som begärts av den frihetsberövade.

I det nu aktuella fallet finns det inte någonting som tyder på att frågan om underrättelse till anhöriga har underställts åklagare för prövning och inte heller att åklagare beslutat att någon underrättelse inte fick lämnas. Åklagaren har uppgett att han inte kände till att Helena W. hade begärt att hennes mam- ma skulle underrättas eller att hon var orolig och mådde psykiskt dåligt. Upp- giften om att en av de frihetsberövade blivit efterlyst av sina anhöriga har såvitt framkommit nått åklagaren först i samband med eller efter det att an- hållningsbeslutet hävdes och frihetsberövandet upphörde. Jag kan därför inte se att det borde ha föranlett någon åtgärd från åklagarens sida.

Sammanfattningsvis anser jag [– – –] att det saknas skäl att kritisera någon av de berörda åklagarna.

Tullverket (generaltulldirektören Therese Mattsson) yttrade sig och redovisa- de följande bedömning.

Av anmälan till JO framgår att anmälaren inte fick möjlighet att underrätta anhöriga avseende frihetsberövandet. Frihetsberövade personers anhöriga ska enligt 24 kap. 21 a § rättegångsbalken underrättas om frihetsberövandet, om det inte är till men för utredningen.

Av 6 kap. 1 § häkteslagen framgår att en anhållen på grund av misstanke om brott får åläggas inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (re- striktioner), om det finns risk för att han eller hon undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning, s.k. kollusionsfara. I aktuellt ärende har åklagaren gjort bedömningen att det föreligger kollusionsfara, varför åklagaren beslutat om restriktioner vad gäller brev eller annan försän- delse samt besök och telefonsamtal. Av 6 kap. 3 § häkteslagen framgår att det också är åklagaren som har att pröva frågan om restriktioner.

Enligt Tullverkets utredning har det inte framkommit att anmälaren eller anmälarens medresenär till tulltjänstemännen uttalat någon begäran om att anhöriga skulle underrättas. Därför har tulltjänstemännen inte heller kontaktat åklagaren för att få saken prövad av denne. Tullverket finner därmed att ingen felaktighet begåtts i ärendet och att de berörda tulltjänstemännen inte har överskridit sina befogenheter.

Rättslig reglering

Bestämmelsen i 24 kap. 21 a § rättegångsbalken om underrättelseskyldighet till närstående om frihetsberövande har följande lydelse.

När någon har frihetsberövats genom gripande enligt 7 § första stycket, ge- nom överlämnande till en polisman enligt 7 § andra stycket och då inte har frigivits, genom anhållande eller genom häktning enligt 17 §, ska någon av den frihetsberövades närmaste anhöriga eller någon annan person som står den frihetsberövade särskilt nära underrättas om frihetsberövandet så snart det kan ske utan men för utredningen.

Om den frihetsberövade motsätter sig att någon underrättas om frihetsbe- rövandet, får underrättelse lämnas bara om det finns synnerliga skäl.

Underrättelse behöver inte lämnas om frihetsberövandet har upphört.

Som framgår av lagtexten behöver den frihetsberövade inte själv begära att underrättelse ska ske. Det är i stället den ansvarige befattningshavaren som ska tillfråga den misstänkte om detta. Det är normalt tillräckligt att en person

166

2 012 /1 3:JO1

underrättas. (Jfr Fitger, Rättegångsbalken, 24 kap. 21 a §, se www.nj.se/ zeteo.)

Underrättelseskyldigheten tjänar ytterst syftet att vara ett skydd mot över- grepp från det allmännas sida gentemot den enskilde. Den fyller också syftet att anhöriga och andra inte ska behöva oroa sig över vart deras närstående tagit vägen och att den som har frihetsberövats i många fall kan känna sig bättre till mods av vetskapen om att någon närstående vet var han eller hon befinner sig. (Se prop. 2007/08:47 s. 18 f.)

Underrättelseskyldighet till närstående om frihetsberövande finns även fö- reskriven i 17 a § polislagen, som reglerar situationen när någon är skyldig att stanna kvar hos polisen eller Tullverket på annan grund än gripande, anhål- lande och häktning, t.ex. vid omhändertaganden enligt polislagen eller andra lagar. Skyldigheten enligt bestämmelsen gäller likaså när någon har hämtats, medtagits eller annars är skyldig att stanna kvar hos polisen eller Tullverket för förhör (se 23 kap. 7–9 §§ rättegångsbalken, jfr även 29 § fjärde stycket polislagen rörande Tullverket).

Frågor om underrättelse till närstående ska dokumenteras. Enligt 20 § för- undersökningskungörelsen ska i förundersökningsprotokollet antecknas upp- gift om att anhörig eller annan närstående har underrättats om ett frihetsberö- vande eller att sådan underrättelse inte har skett. Krav på dokumentation föl- jer även av 27 § polislagen (prop. 2007/08:47 s. 21).

Bedömning

Det är klarlagt att rättegångsbalkens bestämmelse om underrättelse till närstå- ende inte har efterlevts, liksom att det – i strid med tydliga författningsbe- stämmelser – helt saknas dokumentation kring vad som därvid förekommit. Tullverket har, som det får förstås, uppfattningen att detta är något som inte omfattas av dess ansvar.

När det gäller fördelningen av ansvar mellan en åklagare som förunder- sökningsledare och den brottsutredande myndigheten gäller allmänt sett föl- jande.

Förundersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet och ska se till att utredningen bedrivs effektivt, se 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen. Själva utredningsarbetet utförs så gott som alltid av den brottsutredande myndigheten, som oftast är polisen men i detta fall alltså tullen. När förundersökningen leds av en åklagare är myndigheten, under förutsättning att den har erforderliga resurser, skyldig att biträda vid utred- ningen. Åklagaren styr därvid arbetet genom direktiv till myndigheten, som har att se till att dessa leder till adekvata åtgärder.

Ansvaret för att myndigheten biträder åklagaren i enlighet med utfärdade utredningsdirektiv åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. Den ska bl.a. säkerställa att det finns en väl fungerande ordning för hur och av vem utredningsarbetet ska bedrivas samt att de befattningshavare till vilka utförandet av utredningsåtgärder delegeras erhåller tydliga instruktioner och att de har erforderlig kompetens för att fullgöra de uppgifter som åläggs dem. Till detta ansvar hör – utan att särskilda direktiv ska behöva ges av förunder-

167

2 012 /1 3:JO1

sökningsledaren – ombesörjandet av åtgärder som rutinmässigt förekommer i en förundersökning. (Jfr JO:s beslut 2011-08-24 dnr 4217-2010 och 2011-10- 28 dnr 4608-2010.) Bevakningen av att bestämmelsen om underrättelse enligt 24 kap. 21 a § rättegångsbalken iakttas är en sådan rutinåtgärd. Med detta ansvar följer skyldigheten att i enlighet med vad som föreskrivs i förunder- sökningskungörelsen dokumentera om underrättelse skett eller inte skett.

Av Tullverkets yttrande kan man få uppfattningen att verket ansett att un- derrättelse inte kunde ske på grund av att Helena W. var ålagd restriktioner beträffande sina kontakter med omvärlden. Det är riktigt att sådana restriktio- ner kan påverka skyldigheten att underrätta den frihetsberövades anhöriga; underrättelse behöver inte ske om det är till men för utredningen. Eventuella restriktioner påverkar dock inte den brottsutredande myndighetens skyldighet att i ett fall som detta ta upp frågan. Därefter är det, som närmare beskrivits av Åklagarmyndigheten, förundersökningsledarens sak att ta ställning till om och när underrättelse kan ske.

Tullverket skulle alltså ha tagit upp frågan om underrättelse av Helena W:s anhöriga och dokumenterat saken. Så skedde inte. Tullverket, vars ledning och personal uppenbarligen inte känner till de skyldigheter som i dessa hän- seenden åvilar verket, ska därför kritiseras.

Det har i JO:s inspektionsverksamhet konstaterats att okunskap om de reg- ler som gäller för underrättelser till närstående förekommer även inom poli- sen. En kopia av detta beslut sänds därför till Rikspolisstyrelsen, för känne- dom.

168

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Tullverket, som undersökt en journalists datorer m.m. utan att låta denne närvara

(Beslut av JO Axberger den 25 april 2012, dnr 1724-2011)

Beslutet i korthet: Tullen genomförde en särskild insats i syfte att söka efter barnpornografi. En journalist anmälde att han utan närmare förklaring fått bl.a. datorer omhändertagna och undersökta utan att han fått närvara. I da- torerna fanns känsligt material som omfattades av källskydd.

Lagstiftningen medger att datorer m.m. som hör till en resandes bagage undersöks till kontrollerande av att de inte innehåller barnpornografi. Vid en sådan kontroll har den berörde en principiell rätt att närvara. Om det mate- rial som kontrolleras kan antas innehålla sådant som tullen inte har rätt att ta del av, är denna rätt i det närmaste ovillkorlig.

Tullverket har anfört att det avgörande skälet till att anmälaren inte tilläts närvara vid kontrollen var att han då skulle ha kunnat varna andra resenä- rer. Skälen framstår inte som övertygande utan snarare som en efterhands- konstruktion.

Tullverket kritiseras för sitt sätt att genomföra kontrollen.

Bakgrund och utredning

Den 16 mars 2011 genomförde Tullverket tillsammans med Rikskriminalpoli- sen, Polismyndigheten i Stockholms län och företrädare för Europol en insats där man särskilt sökte efter barnpornografiskt material. Insatsen, som genom- fördes på Arlanda flygplats, utgjorde en del i en av Europol samordnad aktion som genomfördes i Nederländerna, Storbritannien, Tyskland och Sverige.

Utifrån en på förhand framtagen riskprofil utvaldes 28 personer från fem ankommande flyg för särskild kontroll. Hos 15 av dessa undersöktes datorer, mobiltelefoner och liknande.

Ingen barnpornografi påträffades under insatsen.

Journalisten Bertil Lintner anmälde Tullverket. Han är sedan flera år till- baka bosatt i Thailand där han bl.a. är tidningen Svenska Dagbladets korre- spondent. Den 16 mars 2011 flög han från Bangkok till Stockholm. När han anlände till Arlanda flygplats kontrollerades han av tullen. Bland annat togs hans två datorer in i ett rum och undersöktes utan att han fick närvara. Han påpekade att han var journalist och hade mycket känsligt källmaterial i sina datorer. Han fick till svar att de bara skulle ”skanna det hela”. Efter ungefär en timme återfick han sin egendom. Genom att gå in i datorer utan hans när- varo bröt tjänstemännen mot källskyddet. Han kunde inte veta om något ma- terial kopierades.

I en av Tullverket upprättad promemoria angående kontrollen har följande redovisats om anmälaren:

I [Bertil Lintners] bagage påträffas två stycken datorer samt ett par USB min- nen. All denna digitala media gås igenom av IT-forensikerna, vilket tar upp- emot en timma i anspråk. Eftersom det är så trångt inne i förhörslokalen finns det ingen möjlighet till att närvara på plats. Alla kunder som fått sin digitala

169

2 012 /1 3:JO1

media skannad har istället fått vänta i visitationslokalen, bara någon meter från förhörsrummet där kontrollen av digital media görs.

Tullverket yttrade sig. I yttrandet, där insatsens bakgrund utförligt redovisa- des, upplyste verket (generaltulldirektören Therese Mattsson) bl.a. följande. När passagerare valdes ut för kontroll vid tullfiltret genomförde tull- tjänstemännen en bagagekontroll och förde samtal med passageraren. Grun- dades urvalet på den riskprofil som tagits fram inför operationen skulle even- tuella digitala medier lämnas över till Rikskriminalpolisens it-forensiker.

Tullverket redovisade vidare de allmänna bedömningar som tidigare gjorts av en arbetsgrupp inom verket rörande möjligheten att kontrollera digitala medier vid tillämpningen av lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi. Verket anförde bl.a. följande.

I motiven till barnpornografilagstiftningen anges att innehav av barnporno- grafisk skildring har uppkommit exempelvis när skildringen har sparats på en dators hårddisk (prop. 1997/98:43 s. 161). Den pornografiska bilden utgör en vara, såväl i pappersform som i annat media t.ex. digitalt sparad i en dator. Barnpornografisk skildring, varan, är enligt lagen belagd med införsel- och utförselförbud. […] Införsel av barnpornografisk skildring från tredje land ska av Tullverket behandlas på samma sätt som införsel av andra förbjudna varor. Tullverkets gränsskyddspersonal får således t.ex. eftersöka och beslagta barn- pornografiskt material i enlighet med varusmugglingslagens [numera smugg- lingslagen] bestämmelser.

Beträffande den it-forensiska undersökning som förekommit anförde Tullver- ket:

För att brottsbekämpande myndigheter ska ha möjlighet att förhindra införsel av varor med införselförbud och att vidta åtgärder för att både upptäcka och ingripa mot datarelaterade brott, såsom t.ex. barnpornografi, krävs både lämp- liga handlingsmöjligheter, expertis och tekniska verktyg. Samtidigt som myn- digheterna ska verka för en säker informationsinfrastruktur måste även indi- videns grundläggande rättigheter respekteras. Enligt den s.k. proportionali- tetsprincipen får en kontroll aldrig gå utöver det syfte som motiverar kontrol- len och den skada som ett ingripande kan orsaka en enskild måste stå i rimlig proportion till syftet med ingripandet.

– – –

Den IT-forensiska undersökningen var nödvändig för att kunna genomföra kontrollen. Den var avgränsad och kunde således inte röja eller på annat sätt orsaka skada på annat innehåll i den digitala median. Genom att använda sig av programvara för skanning av t.ex. en dators innehåll, där eventuella träffar endast rör bildfiler, kan risken för integritetsintrång vad gäller övrigt material på datorn undvikas. Inga bilder sparades eller kopierades i samband med undersökningen.

Eventuellt källskydd har kunnat garanteras genom att s.k. överskotts- information, såsom information om andra personer, grundlagsskyddade texter och känsligt källmaterial, varken har dokumenterats eller kopierats av de tjänstemän som arbetade med undersökningen. Skulle sådan överskotts- information utnyttjas träder andra straffbestämmelser in så som brott mot tystnadsplikt eller tjänstefel.

Först vid eventuell träff i samband med den IT-forensiska undersökningen finns så pass mycket underlag för misstanke om brott för att starta en förun- dersökning och beslagta media för fullständig IT-forensisk undersökning av filernas innehåll.

170

2 012 /1 3:JO1

Tullverket anser att användningen av tekniska hjälpmedel, i syfte att söka efter barnpornografi lagrad i t.ex. en dator, är förenlig med gällande bestäm- melser. Hjälpmedel används även i andra sammanhang och aktuell IT- forensisk utrustning kan likställas med användning av röntgenutrustning för resväskor, skanningutrustning av lastbilar eller narkotikasökhund i syfte att söka efter innehav av t.ex. narkotika. Tullverket anser således att den IT- forensiska undersökningen som genomfördes i samband med tullkontrollen till art och varaktighet står i rimlig proportion till det mål som myndigheten avser att uppnå.

Det har även, i samband med genomförande av olika spaningsmetoder och informationsinsamlingar, diskuterats graden av intrång i en persons privatliv mot förutsägbarheten för sådant intrång. Att passera ett tullfilter innebär att man kan bli uttagen för en kontroll och kontrollen kan omfatta införseln av varor i såväl fysisk form som digital form. Tullverket anser således att till- räcklig förutsägbarhet för att genomgå en kontroll av aktuellt slag torde före- ligga i samband med gränspassage.

Anmälaren har som framgått invänt mot att han inte fick närvara när hans dator m.m. undersöktes och mot att han inte heller informerades om vad man gjorde eller vad man sökte efter. Tullverket anförde följande om detta.

En resande bör […] enligt andra stycket i de allmänna råden till 21 kap. 1 § Tullverkets föreskrifter och allmänna råd (TFS 2000:20) om tullförfaranden m.m. (tullordningen), om möjligt närvara vid undersökning enligt 6 kap. 10 § andra stycket tullagen av transportmedel och bagage som medförs av honom eller henne. Detta är en väsentlig rättighet och det är Tullverkets inställning att en kontrollerad person ska ha rätt att närvara i samband med kontroll av deras medförda varor och transportmedel. Tullverket har även vidtagit åtgär- der som att förändra och förbättra sina lokaler för att möjliggöra sådan närva- ro t.ex. i samband med bilvisitationer. Rätten att närvara är dock inte absolut och det kan finnas orsaker som talar för att en närvaro är olämplig. Detta kan t.ex. vara fallet om en person omöjliggör genomförandet av en kontroll.

Den kontrollerade fick inte möjlighet att närvara vid genomsökningen av hans datorer m.m. Det är, som påpekats ovan, en grundläggande inställning hos Tullverket att den enskilde ska beredas möjlighet till närvaro vid tullkon- troller. Det finns inte något dokumenterat övervägande varför närvaro inte tilläts i detta fall, eller för övriga kontroller av digital media under ”Action Day” på Arlanda. Flera omständigheter ger dock vid handen varför frågan inte övervägdes och dokumenterades och varför således tulltjänstemännen valde att inte tillåta närvaro.

Den avgörande faktorn till att i aktuellt fall inte tillåta närvaro var att sådan skulle ha kunnat avslöja att det var barnpornografi som eftersöktes och att den informationen hade kunnat få spridning även utanför tullfiltret, kanske till andra orter i Europa och till eventuell varning för resenärer med otillåtna barnpornografibilder. Visserligen var de flighter från Asien som skulle omfat- tas av kontroll redan i luften när insatsen inleddes. Detta förhållande gällde dock inte för alla kontrollerade flighter, t.ex. inte den från Turkiet och tull- tjänstemännen på Arlanda hade inte insikt i vilka flighter som skulle kontrol- leras under genomförandet av ”Action Day” i Storbritannien, Nederländerna och Tyskland. Även om flertalet plan varit i luften går det att snabbt t.ex. via sms varna andra resenärer redan vid ankomst till gate, innan de når tullfiltret. Det går inte att genom spanare bland ankommande resenärer avslöja om nå- gon får t.ex. sms eller telefonsamtal med varning från någon som redan utsatts för tullkontroll. Det torde således tagits för givet av tulltjänstemännen i plane- ringen och under de aktuella timmarna att ”Action Day” skulle hållas helt hemlig under de timmar operationen pågick. Även om det saknas dokumenta- tion om detta och rättsliga överväganden bör enligt Tullverket detta beaktas.

171

2 012 /1 3:JO1

Det var en given omständighet att man skulle arbeta med projektet under hela dagen och ge publicitet åt insatsen först påföljande dag.

Tullverket anförde avslutningsvis att det är väsentligt att inför kommande insatser av liknande slag ta fram klara direktiv om vilken information de kon- trollerade bör få och beträffande deras möjlighet att närvara vid genomsök- ning av digitala medier. Tullkontrollen måste, anförde verket, i tid och varak- tighet stå i rimlig proportion till vad som ska uppnås.

Bertil Lintner kommenterade Tullverkets yttrande. Hans anmälan gällde inte insatsen mot barnpornografi. Han hade själv bistått både polis och frivil- ligorganisationer med information om sexuella övergrepp mot barn och skri- vit om dessa frågor. Det han huvudsakligen vände sig mot var i stället

1.att hans dator, iPhone och annan elektronisk utrustning tagits ifrån ho- nom utan förklaring för att sedan ”skannas” bakom stängda dörrar utan hans närvaro

2.att han aldrig fick några upplysningar om vad saken gällde; det enda som sades från tulltjänstemännens sida var att de skulle ”kolla media”.

Han ansåg sig mot den bakgrunden inte kunna lita på att Tullverket inte sparat någon information från kontrollen. Han framhöll därvid åter att hans datorer innehöll mycket känsligt journalistiskt material, som han mottagit i största förtroende.

Rättslig reglering

Allmänna bestämmelser rörande husrannsakan och andra liknande intrång

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyd- dad mot att utsättas för bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång.

Detta skydd får enligt 2 kap. 20 § regeringsformen begränsas genom lag. Sådana begränsningar får emellertid enligt 21 § samma kapitel göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kul- turell eller annan sådan åskådning.

Tullverkets befogenheter

De kontrollåtgärder som genomfördes under den här aktuella insatsen var av allmänt slag och grundades inte på brottsmisstanke. Därvid gäller i huvudsak följande.

Det är enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi förbjudet att föra in barnpornografi i landet. Tullverket ska i enlighet med sina allmänna befogenheter utöva tillsyn över att förbudet efter- levs.

172

2 012 /1 3:JO1

Tullverkets allmänna övervaknings- och kontrollverksamhet regleras i 6 kap. tullagen (2000:1281). Beslut om kontrollåtgärd får endast fattas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden in- nebär för enskilda, 6 kap. 1 § tullagen.

Vid sin kontroll får Tullverket enligt 6 kap. 10 § andra stycket punkten 1 undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Enligt punkten 3 i samma stycke får Tullverket även undersöka bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från EU:s tullområde. I paragra- fens fjärde stycke anges att bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbe- siktning finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen.

Av det sagda framgår att bestämmelserna i tullagen inte ger tullen befo- genhet att genomsöka föremål som den resande bär i eller innanför kläderna (jfr prop. 1984/85:46 s. 39 ff.). För detta krävs att det föreligger en misstanke om brott. (Se även prop. 1986/87:166 s. 53 ff., där hänsyn till den personliga integriteten anfördes som skäl för lagens avgränsning av kontrollbefogenhe- terna.)

Bestämmelser avsedda att skydda journalisters källor

I yttrandefrihetsgrundlagarna – tryckfrihetsförordningen, TF, och yttrandefri- hetsgrundlagen, YGL – finns bestämmelser om källskydd.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL framgår att det står var och en fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. journalister och tidningsredaktioner för offentliggörande i tryckta skrifter m.m. En meddelare har enligt 3 kap. 1 § TF och 2 kap. 1 § YGL rätt att vara anonym. Den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet, se 3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL. Källskyddet innefattar ett efterforskningsförbud, se 3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL.

Yttrandefrihetsgrundlagarna är inte tillämpliga på skildring av barn i por- nografisk bild (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Det innebär att fram- ställningar av det slaget kan beivras enligt vanlig lag även då de förekommer i framställningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna. Att barnporno- grafiska skildringar på detta sätt är undantagna från grundlagsskydd innebär inte att andra delar av detta skydd kan åsidosättas vid eftersökande av barn- pornografi. Det allmänna källskyddet gäller således även gentemot myndig- hetsåtgärder som har ett sådant syfte.

Det s.k. beslagsförbudet och dess tillämpning på elektroniskt lagrat material

Rättegångsbalken, RB, innehåller en bestämmelse om beslagsförbud. I 27 kap. 2 § RB anges att en skriftlig handling inte får tas i beslag, om dess innehåll kan antas vara sådant som någon som avses i 36 kap. 5 § RB inte får vittna om, och handlingen innehas av honom eller av den till förmån för vil- ken tystnadsplikten gäller. Av 36 kap. 5 § sjätte stycket RB framgår att be- slagsförbudet innefattar material som omfattas av källskyddet i TF och YGL.

173

2 012 /1 3:JO1

Beslagsförbudsregeln omfattar enligt ordalydelsen i 27 kap. 2 § RB endast skriftliga handlingar. Det är osäkert om den även kan tillämpas på elektro- niskt lagrad information. Det har framförts olika uppfattningar om detta.

Frågan har bedömts i ett fall som gällde en journalist som misstänktes för bl.a. mutbrott bestående i att han otillbörligen skulle ha mottagit ersättning för journalistiskt arbete. Journalistens dator togs i beslag. Såväl journalisten som det medieföretag han arbetade för begärde att domstol skulle pröva beslaget. De invände att datorn innehöll material som omfattades av källskydd.

Beslaget prövades av Stockholms tingsrätt (beslut den 1 oktober 2007, mål B 19049-07). Tingsrätten kom fram till att beslagsförbudsbestämmelsen i 27 kap. 2 § RB inte kunde anses omfatta all den information som finns i en dator, men att ändamålet med förbudsregeln borde tillmätas vikt vid den pro- portionalitetsbedömning som alltid ska göras när en myndighet överväger att vidta olika tvångsmedel. Vid tingsrättens proportionalitetsbedömning beakta- des att åklagaren förklarat att journalisten och dennes advokat skulle beredas tillfälle att närvara vid undersökningen av datorn samt att undersökningen skulle vara riktad och begränsad. Sökning skulle enligt åklagaren bara ske på ett visst namn och granskade dokument skulle först öppnas för en snabb kon- troll av huruvida det fanns anledning att anta att dokumentet i fråga omfatta- des av källskydd. Om så var fallet skulle dokumentet omgående släckas ned. Tingsrätten ansåg, vid en samlad bedömning, där domstolen också tog hänsyn till att journalisten var misstänkt för allvarlig brottslighet, att skälen för åtgär- den uppvägde det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebar för journa- listen eller något annat motstående intresse. Tingsrätten fastställde därför beslaget. Hovrätten gjorde samma bedömning och Högsta domstolen medde- lade inte prövningstillstånd.

Saken kom även att bedömas av Justitiekanslern, JK, (se JK:s beslut den 19 december 2007 i ärendena dnr 6372-07-31 och 6373-07-31). JK godtog den lösning åklagaren i detta fall hade valt, men ansåg att en författningsre- glering borde övervägas. Det var enligt JK inte tillfredsställande att frågan om källskydd var beroende av diskretionära överväganden enbart grundade på åklagaretik.

Regeringen tog därefter initiativ till en lagreglering. Förundersökningsut- redningen fick i uppdrag att överväga under vilka rättsliga förutsättningar en dator eller annat medium där uppgifter eller handlingar som omfattas av be- slagsförbud ska få genomsökas. Utredningen har därefter föreslagit att om en digital informationsbärare som tas i beslag kan antas innehålla uppgifter för vilka beslagsförbud gäller, ska – med undantag för vissa situationer som här saknar intresse – den hos vilken beslaget gjorts beredas tillfälle att närvara vid genomsökningen av informationsbäraren (SOU 2011:45). Förslaget innebär vidare att om det vid en sådan genomsökning visar sig att innehållet omfattas av beslagsförbud, får den befattningshavare som utför genomsökningen inte ta ytterligare del av detta innehåll.

Jag har vid remissbehandlingen av förslaget i denna del anfört:

Förslaget utgör enligt min mening en rimlig lösning på en rättspolitiskt käns- lig avvägningsfråga och utgör i förhållande till dagens oklara rättsläge en förstärkning för de intressen som skyddas av reglerna om beslagsförbud. Av

174

2 012 /1 3:JO1

regleringen bör dock framgå att den berörde har rätt att ha ett juridiskt biträde närvarande vid genomsökningen. Värt att överväga vore även om inte en invändning från den enskilde om att handlingen innehåller material av det skyddade slaget bör föranleda att frågan om beslagets tillåtlighet prövas av domstol (jfr 27 kap. 5 § andra stycket RB). En regel av det slaget kan även vara av värde för tilltron till de brottsutredande myndigheterna, vars åtgärder i dessa sammanhang – särskilt när det gäller beslag hos medier eller enskilda journalister – tenderar att livligt ifrågasättas.

Bedömning

Allmänt

Som framgått i redogörelsen för den rättsliga regleringen får tullen kontrollera resenärers bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och lik- nande. Datorer och annan utrustning som innehåller upptagningar med elek- troniskt lagrad information är inte omnämnda i lagtexten. Denna är emellertid av övergripande slag och utgör ingen uttömmande uppräkning utan tar all- mänt sikte på föremål en resenär kan tänkas använda för att transportera den egendom han eller hon för med sig. Föremål som kan användas för att olagli- gen införa något i landet får mot den bakgrunden anses omfattade av det som enligt lagtexten får undersökas. Lagstiftningen medger med andra ord att datorer m.m. – som hör till en resandes bagage – undersöks till kontrollerande av att de inte innehåller barnpornografi.

Alla former av undersökningar är dock inte medgivna. Det följer av den allmänt gällande proportionalitetsprincipen, som kommer till direkt uttryck i tullagen där det anges att beslut om kontrollåtgärder endast får fattas om skä- len för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda. Att undersöka innehållet i en dator kan av den enskilde med fog upplevas som ett relativt långtgående integritetsintrång. En kontroll av det slaget bör därför föregås av noggranna överväganden om åtgärdens nödvän- dighet, och särskilda hänsyn bör tas vid genomförandet.

Det sagda gäller generellt. I vissa situationer måste därutöver extra försik- tighet iakttas. Det gäller när det kan antas att den undersökta upptagningen innehåller information som tullmyndigheten inte har rätt att ta del av. Infor- mation som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarnas bestämmelser om käll- skydd är av det slaget. En konflikt uppstår i dessa fall mellan källskyddet och intresset av en effektiv gränskontroll. I princip äger grundlagens bestämmel- ser då företräde. Kravet på skydd för anonyma uppgiftslämnare kan emeller- tid inte sträckas så långt att varje annars lagenlig undersökning av elektroniskt lagrad information är förbjuden så snart informationen kan antas inkludera journalistiskt arbetsmaterial. Undersökningar som inte tar sikte på uppgifter som omfattas av källskydd, och som genomförs så att risken minimeras för att sådana uppgifter oavsiktligen kommer fram, är enligt min mening inte ofören- liga med gällande grundlagsbestämmelser.

Yttrandefrihetsgrundlagarnas källskydd kompletteras av rättegångsbalkens bestämmelse om beslagsförbud. Den reser som framgått hinder mot att be- slagta skriftliga handlingar som innehåller uppgifter beträffande vilka den som beslaget riktas mot har tystnadsplikt enligt TF eller YGL. Bestämmelsen

175

2 012 /1 3:JO1

har hittills inte tillämpats analogt på elektroniska handlingar. I stället har det förordats att undersökningar av elektroniskt lagrad information ska ske på det sätt som ovan beskrivits. Som likaledes framgått har det numera även föresla- gits att en skyldighet att tillämpa ett sådant förfaringssätt – såvitt gäller brottsutredningar – ska lagfästas. Det är enligt min mening naturligt att över- föra de överväganden som därvid gjorts till gränskontrollens område. Det ligger även i linje med den inom tullen redan fastslagna principen att den enskilde har rätt att närvara när hans eller hennes tillhörigheter undersöks.

Bedömning i detta fall

Anmälaren har inte vänt sig mot tullinsatsen som sådan utan mot hur ingri- pandet mot honom genomfördes, särskilt mot att han inte fick närvara när hans tillhörigheter undersöktes och att han inte informerades om vad som eftersöktes.

Tullverket har anfört att det avgörande skälet till att anmälaren inte tilläts närvara vid kontrollen var att detta skulle ha kunnat avslöja insatsens ända- mål, varvid den informationen hade kunnat spridas och fungera som en var- ning till andra resenärer.

Att resenären bereds möjlighet att närvara innebär att kontrollen utförs un- der insyn. Detta är av betydelse från rättssäkerhetssynpunkt, eftersom risken för att befogenheten missbrukas då minskar. Det är också av betydelse för den kontrollerades tilltro till kontrollmyndigheten och till att hans eller hennes integritet respekteras. Bägge intressena är av fundamental vikt i en rättsstat.

I detta fall tillkommer att anmälaren för tulltjänstemännen klargjorde att det material som skulle granskas omfattades av källskydd. Den berörde har i ett sådant fall särskilt intresse av att kunna bevaka att källskyddet respekteras, varvid vederbörande även kan lämna upplysningar som hjälper kontrollanten att avgränsa undersökningen på lämpligt sätt. Vad anmälaren anförde om materialets karaktär kunde uppenbarligen inte lämnas utan avseende. Att hans närvaro skulle ha försvårat kontrollens genomförande har inte påståtts. I en sådan situation är den kontrollerades närvarorätt enligt min mening i det när- maste ovillkorlig.

De skäl Tullverket åberopat för att utföra undersökningen i hemlighet och inte informera om vad den gällde är enligt min mening föga övertygande. Det framgår redan av verkets eget yttrande att risken för att operationen skulle skadas om de kontrollerade närvarade inte var särskilt stor. De risker för in- formationsspridning som Tullverket uppehållit sig vid torde för övrigt ha uppkommit redan genom att kontrollen av datorer m.m. var ägnad att fungera som en varningssignal för personer med intresse för barnpornografi. Det är svårt att befria sig från intrycket att det Tullverket anfört i dessa delar rör sig om en efterhandskonstruktion, ett intryck som förstärks såväl av frånvaron av dokumentation som av innehållet i den promemoria som Tullverket upprättat, där bristen på lämpliga lokaler – ett i sammanhanget långtifrån godtagbart argument – anges som orsak till sättet för undersökningens genomförande.

Tullverket ska mot den angivna bakgrunden kritiseras för hur kontrollen av anmälaren genomfördes. Jag har förståelse för det obehag denne känt inför

176

2 012 /1 3:JO1

verkets sätt att hantera hans arbetsmaterial och ser ingen anledning att betviv- la att det innehöll information som borde ha hanterats på ett helt annat sätt. Vid bedömningen av allvaret i det inträffade beaktar jag dock även att kon- trollen som sådan tjänade ett angeläget ändamål och att Tullverket inte tidiga- re synes ha genomfört en liknande insats, vilket kan förklara om än inte ur- säkta bristerna i genomförandet. Utifrån det Tullverket avslutningsvis anfört i sitt yttrande anser jag mig även kunna utgå från att framtida kontroller av liknande slag kommer att föregås av ändamålsenliga förberedelser och genomföras på ett rättsenligt sätt.

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län och en presstalesman där, som lämnat oriktig information till en journalist

(Beslut av JO Axberger den 16 mars 2012, dnr 2497-2011)

Beslutet i korthet: En journalist frågade polisen om ett provsvar från Rätts- medicinalverket hade inkommit. En presstalesman (informationsansvarig) förnekade detta. Beskedet var felaktigt. Polismyndigheten kritiseras för det inträffade. Även presstalesmannen kritiseras. Att lämna ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är allvarligt, inte minst om det lämnas av någon som har till uppgift att för myndighetens räkning besvara just sådana frågor.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO uppgav journalisten Anders Johansson, Aftonbladet, att polisen medvetet lämnat falsk information till massmedia. Han hade bevakat ett narkotikaärende gällande en från tv känd programledare, som tillika var chefredaktör för ungdomstidningen Kamratposten. Han hade därvid under en tid dagligen ringt till Västerorts polismästardistrikt om ett analysbesked från Rättsmedicinalverket, vars innehåll han ville ta del av. Den 5 maj 2011, klockan 13.12, frågade han via sms Diana Sundin vid Västerorts polismästar- distrikt om analysbeskedet inkommit. Hon besvarade frågan nekande. Han visste dock, genom grundlagsskyddade källor, att provsvaret fanns hos polis- myndigheten och att utredarna arbetade med detta. Rättsmedicinalverket hade också bekräftat att svaret hade lämnats den 4 maj.

Anders Johansson bifogade en utskrift av de sms-meddelanden han hade utbytt med Diana Sundin under eftermiddagen den 5 maj. Där framgick föl- jande.

[Från Anders Johansson:] Hej Diana, vad säger ni om analyssvaret i k103939. Med vänlig hälsning Anders Johansson, Aftonbladet

[Svar Diana Sundin:] Har inte kommit ännu

[Anders Johansson:] Är du 100 på det? Jag har fått info om att det kom idag! [Svar Diana Sundin:] Jag har frågat utredaren – han har inte fått något i alla fall/Diana

[Anders Johansson:] Ok tack. Men jag undrar om det stämmer …

177

2 012 /1 3:JO1

Muntliga upplysningar inhämtades från Diana Sundin, presstalesman vid Västerortspolisen. Hon uppgav, enligt vad som noterats i en tjänsteanteckning hos JO, följande.

Det aktuella ärendet var ett relativt omfattande ärende med 13 misstänkta. Po- lisen talar i ett sådant ärende inte om enskilda personer i ärendet. När Anders Johansson den 5 maj 2011 efterfrågade analyssvaret var inte samtliga svar i ärendet inkomna. Förundersökning pågick således fortfarande och den perso- nen som Anders Johansson var intresserad av hade ännu inte delgivits analys- svaret. Diana Sundin hade fått instruktion från förundersökningsledaren (Charlotte Erlandsson, chef för spaningsroteln) att inte lämna ut några uppgif- ter förrän ärendet var klart. Den nu aktuelle personen delgavs sedermera ana- lyssvaret den 6 maj 2011. – Hon talade med ett flertal journalister under de aktuella dagarna och informerade samtliga om att hon inte kunde lämna in- formation i en pågående förundersökning.

Polismyndigheten i Stockholms län (biträdande länspolismästaren Lennart Enocsson) yttrande sig och anförde bl.a. följande.

Av den utredning som genomförts med anledning av anmälan till JO har framkommit att aktuellt analysresultat inkommit till polismyndigheten den 5 maj 2011 men att informationsansvarig, när svar lämnades till anmälaren, inte hade kännedom om att analysresultatet beträffande berörd person in- kommit till myndigheten. Svar har, i enlighet med vad som framgår av anmä- lan, ändå lämnats till anmälaren. Polismyndighetens bedömning är att det är oacceptabelt att lämna ett svar med oriktigt sakinnehåll till allmänhet eller media.

Polismyndigheten har vidare att bedöma mot vilken bakgrund aktuell upp- gift lämnades till anmälaren. I den delen får beslutet att inte lämna ut uppgift om att analysresultat inkommit till myndigheten beröras. Som framgår ovan delar myndigheten den bedömning som gjorts av polismästardistriktet och chefen för spaningsroteln att sekretess vid den aktuella tidpunkten förelåg för analysresultatet. Myndigheten är däremot kritisk till beslutet att inte lämna ut uppgift att analysresultat inkommit till myndigheten. Informationsansvarig har uppgivit att det är mot bakgrund av gällande sekretessbestämmelser och beslut från spaningsroteln som hon lämnat aktuella uppgifter men har uppgi- vit att hon vid samtliga övriga förfrågningar från media i ärendet hänvisat till att uppgift inte kan lämnas ut med hänsyn till att sekretess gäller under förun- dersökningen.

Bedömning

Bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar finns i tryckfrihets- förordningens andra kapitel. Ytterligare regler om hur allmänna handlingar ska hanteras samt hur frågor om sådana ska handläggas och besvaras finns i offentlighets- och sekretesslagen. I 4 § förvaltningslagen framgår att en myn- dighet ska lämna upplysningar som rör dess verksamhetsområde och att frå- gor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Bestämmelsen gäller även polismyndighet (jfr 32 § förvaltningslagen). Uppgifter som lämnas från en myndighet ska vara sakligt underbyggda (1 kap. 9 § regeringsformen). – Innebörden av den sammantagna regleringen är att en myndighet är skyldig att på ett korrekt sätt besvara en fråga från en enskild som gäller huruvida en viss handling finns hos myndigheten, oavsett om dess innehåll omfattas av sekretess eller inte. Detta är också en förutsättning för att rätten att ta del av

178

2 012 /1 3:JO1

allmänna handlingar ska kunna utövas i enlighet med de i tryckfrihetsförord- ningen fastlagda principerna.

Polismyndigheten i Stockholms län har i detta fall felaktigt uppgett att den handling som anmälaren frågade om inte fanns hos myndigheten. Myndighe- tens egen bedömning är att detta är oacceptabelt.

En del av det som framkommit talar dessutom för att uppgiften om att ana- lysbeskedet inte fanns hos polisen lämnades mot bättre vetande; Diana Sundin har förklarat sitt agerande med att hon blivit instruerad att inte lämna ut några uppgifter förrän ärendet var klart. Oavsett hur det förhåller sig med den saken har Diana Sundin innehaft en befattning som informationsansvarig och press- talesman. I hennes uppgift har därmed legat att säkerställa att myndighetens informationsplikter sköts på ett professionellt sätt (jfr JO:s beslut den 14 de- cember 2011, dnr 2951-2011). Att ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar lämnas av någon som har till uppgift att för en myndighets räkning besvara just sådana frågor är allvarligt. I detta fall tillkommer att journalisten särskilt riktade Diana Sun- dins uppmärksamhet mot att det besked hon först lämnade inte stämde med vad han fått reda på från annat håll. I den mån hon inte kände till att provsva- ret fanns hos polisen borde hon mot den bakgrunden ha sett till att skaffa sig ett korrekt underlag. Det är sammantaget uppenbart att hon inte skött sin uppgift på ett godtagbart sätt.

Såväl Polismyndigheten i Stockholms län som Diana Sundin ska därför kritiseras för sitt sätt att handlägga Anders Johanssons förfrågan.

179

2 012 /1 3:JO1

Kriminalvård

Kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om uppgifter som legat till grund för beslut om förflyttning av honom till annan anstalt

(Dnr 3905-2010)

I ett beslut den 3 november 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Sammanfattning

En intagen förflyttades från en anstalt till en annan med anledning av att en uppgiftslämnare lämnat graverande uppgifter om honom. Kriminalvården kritiseras för att den intagne inte senast i samband med verkställigheten av förflyttningsbeslutet underrättades om de uppgifter som låg till grund för beslutet.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 2 juli 2010, klagade F.P. bl.a. på att han förflyttats till en annan anstalt utan att han beretts tillfälle att bemöta de upp- gifter som låg till grund för placeringsenhetens beslut om förflyttning. F.P. anförde att grunden för förflyttningsbeslutet var ett samtal som företrädare för anstalten haft med en anmälare som, enligt F.P., kom med felaktiga beskyll- ningar mot honom. Den handling där samtalet med anmälaren nedtecknats fick F.P., enligt egen uppgift, från Förvaltningsrätten i Malmö först efter det att han överklagat placeringsenhetens beslut dit.

Till sin anmälan bifogade F.P. bl.a. placeringsenhetens beslut den 23 april 2010 om omprövning av tidigare meddelat beslut om förflyttning samt an- teckningar från ett samtal den 10 mars 2010 mellan en uppgiftslämnare och företrädare för anstalten Tygelsjö.

Utredning

Från placeringsenheten inhämtades muntliga upplysningar. Placeringsenhe- tens beslut den 11 mars 2010 att förflytta F.P. till anstalten Skenäs, en dom meddelad av Förvaltningsrätten i Malmö i mål nr 7672-10 samt utdrag ur Kriminalvårdsregistret och ur kriminalvårdens klientadministrativa system (KLAS) inhämtades och granskades. Av placeringsenhetens beslut den 11 mars 2010 framgår bl.a. att F.P. ska förflyttas till annan anstalt med hänvis- ning till att olämplig klientkonstellation uppstått i anstalten Tygelsjö. Vidare framgår att F.P. av säkerhetsskäl inte delgivits placeringsunderlaget från an- stalten samt att anstalten Tygelsjö uppmanats att senast i samband med trans- port delge F.P. aktuellt placeringsunderlag.

Efter remiss anförde Kriminalvården, genom generaldirektörens ställföre- trädare enhetschefen Ulf Jonson, följande.

180

2 012 /1 3:JO1

Anmälan

F.P. har i anmälan anfört bl.a. följande. Han avtjänar ett åttaårigt fängelse- straff. På grund av att han blivit felaktigt beskylld för olika saker av en anmä- lare har han blivit förflyttad till anstalten Skenäs som ligger längre än 50 mil bort från hans fru och fyra barn. Han har inte fått tillfälle att bemöta de felak- tiga beskyllningarna.

Sakförhållanden m.m.

Kriminalvården har inhämtat yttrande från region Syd och placeringsenheten. Kriminalvården har därutöver inhämtat domen i Kammarrätten i Göteborgs mål 2830-10. Av utredningen framgår huvudsakligen följande. Den 10 mars 2010 inkom en anmälan med graverande uppgifter mot F.P. Dessa uppgifter noterades som en så kallad sekretessanteckning hos Kriminalvården. Denna sekretessanteckning är densamma som bilagts anmälan. Mot bakgrund av anmälan beslutades att F.P. skulle förflyttas från anstalten Tygelsjö till anstal- ten Skenäs. Därutöver beslutade man att inte delge F.P. uppgifterna i sekre- tessanteckningen, eftersom Kriminalvården bedömde att detta kunde medföra fara för anmälaren. Därutöver befarade man att F.P. skulle komma att avvika från anstalten Tygelsjö – som är en öppen anstalt – om han delgetts uppgif- terna, eftersom det då hade blivit uppenbart att en förflyttning var nära före- stående.

F.P. förflyttades från anstalten Tygelsjö till anstalten Skenäs den 13 mars 2010.

F.P. har utnyttjat sin möjlighet att besvära sig mot beslutet. Förvaltnings- rätten ändrade Kriminalvårdens beslut och förordnade att F.P. skulle placeras i öppen anstalt i Malmöregionen. Kriminalvården överklagade till kammarrät- ten. I kammarrätten anförde F.P. bl.a. att han inte givits möjlighet att delta i utredningen på anstalten Tygelsjö samt att Kriminalvården inte förklarat var- för han blivit förflyttad. Trots dessa, och andra, invändningar upphävde kammarrätten förvaltningsrättens dom och fastställde Kriminalvårdens beslut. Kammarrättens dom har vunnit laga kraft.

Författningsbestämmelser

Av 16 § förvaltningslagen (1986:223) (FL) framgår följande. En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av upp- gifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Av 17 § FL framgår bl.a. följande. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett bl.a. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Myn- digheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL [offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400), JO:s anm.].

Av 10 kap. 3 § OSL framgår bl.a. följande. Sekretess hindrar inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ären- det. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av

181

2 012 /1 3:JO1

synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda.

Av 18 kap. 11 § OSL framgår att sekretess gäller, utöver vad som följer av 1–3 och 8–10 §§, inom polisväsendet och kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

Av 35 kap. 15 § OSL framgår bl.a. att sekretess gäller inom kriminalvår- den för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara upp- kommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om upp- giften röjs.

Kriminalvårdens bedömning

Huvudregeln är att part har rätt att ta del av det som tillförts ett ärende som rör honom eller henne. Undantag från denna huvudregel kan enligt 10 kap. 3 § OSL göras om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av syn- nerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

I det aktuella fallet har anstalten Tygelsjö beslutat att inte delge F.P. vare sig sekretessanteckningen eller annan upplysning om dess innehåll. Därför har F.P. heller inte beretts tillfälle att yttra sig över uppgifterna innan beslut om förflyttning fattades. Beslutet att inte delge F.P. fattades mot bakgrund att man bedömde att det var stor risk att uppgiftslämnaren skulle komma att skadas om det blev känt att denne lämnat uppgifterna, samt att det var en överhängande risk att F.P. skulle avvika om han delgavs uppgifterna eftersom det därmed skulle vara uppenbart att han snart skulle förflyttas. Om F.P. hade avvikit hade detta givetvis medfört att beslutet inte hade kunnat verkställas. Det är svårt att i efterhand se hur anstalten Tygelsjö skulle ha kunnat delge F.P. annan upplysning om uppgiftens innehåll utan att det skulle ha blivit uppenbart vem som lämnat uppgifterna, eller utan risk att han skulle avvika.

Kriminalvården kan inte finna annat än att anstalten Tygelsjö agerat med stöd av gällande lagstiftning.

F.P. gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret.

Bedömning

Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för de bestämmelser som har betydelse i ärendet.

Huvudregeln i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, är att sekretess inte inskränker partens rätt till insyn i utredningen. Det är av grundläggande betydelse för parten i ett ärende att myndighetens avgö- rande grundas endast på omständigheter som parten känner till. Avvägningen mellan partens intresse av insyn och det intresse som sekretessen ska skydda är därför en grannlaga uppgift för myndigheterna. Även om det undantagsvis kan förekomma att en myndighet av hänsyn till ett synnerligen starkt sekre- tessintresse, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, nödgas avstå från att lämna en part närmare upplysning om innehållet i ett hemligt material, bör parten åt- minstone upplysas om förekomsten av detta material. Det bör undvikas att en myndighets avgörande grundas på material vars existens parten saknar varje kännedom om. Det är viktigt för allmänhetens förtroende för myndigheterna

182

2 012 /1 3:JO1

att det inte insmyger sig en misstanke om att deras beslut dikteras av uppgif- ter som den enskilde inte får möjlighet att bemöta. (Se Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upplagan, 2010, s. 188 f.)

Jag ifrågasätter inte Kriminalvårdens bedömning att det fanns risk att F.P. skulle avvika eller att uppgiftslämnaren skulle komma att skadas om F.P. underrättades om de aktuella uppgifterna innan beslutet om förflyttning av honom fattades. Enligt min mening borde det trots detta ha funnit möjlighet för Kriminalvården att upplysa F.P. om att det framkommit uppgifter om honom som medförde att han inte kunde vara kvar i anstalten. I vart fall borde F.P. senast i samband med transporten från anstalten ha fått del av uppgifts- lämnarens påståenden. I detta skede kunde det med hänsyn till uppgifternas natur rimligtvis inte längre ha funnits någon överhängande risk för att F.P. skulle avvika eller skada uppgiftslämnaren. Att en enskild får veta vad som läggs honom till last har naturligtvis betydelse inte enbart inför initialbeslutet utan även för den enskildes möjlighet att begära omprövning av eller överkla- ga myndighetens beslut. Av placeringsenhetens beslut framgår också att enhe- ten uppmanat anstalten Tygelsjö att senast i samband med transport delge F.P. det aktuella placeringsunderlaget. Så synes dock inte ha skett. Kriminalvården förtjänar kritik för sin underlåtenhet att underrätta F.P. om de uppgifter som låg till grund för beslutet.

Kritik mot Kriminalvården för en anstalts felaktiga handläggning i samband med nöjdförklaring och doms befordran till verkställighet

(Dnr 4547-2010)

I ett beslut den 25 april 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Beslutet i korthet: Anstalten upptog nöjdförklaring utan att de formella förut- sättningarna var uppfyllda. Nöjdförklaringen var därför ogiltig och den aktu- ella domen därmed inte verkställbar. Till följd härav har Kriminalvårdens fortsatta handläggning av ärendet blivit formellt felaktig. Kriminalvården kritiseras för detta.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde E.J.Z. klagomål mot Kriminalvården, anstalten Håga. Enligt anmälan hade anstalten granskat en försändelse från honom till Svea hovrätt. Vidare hade anstalten upptagit en nöjdförklaring utan att det fanns lagliga förutsättningar för det. E.J.Z. gjorde därvid gällande att anstal- tens agerande hade medfört att han under viss tid hade varit frihetsberövad utan grund samt att han förlorat rätten att få sin sak prövad, eftersom domsto- len ansett hans nöjdförklaring som bindande.

183

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt svar anförde myndigheten (region Stockholm), genom dåvarande regionchefen Inga Mell- gren, följande.

Sakförhållanden

Intagne E.J.Z. har framfört klagomål till JO dels avseende granskning av myndighetspost dels upptagande av nöjdförklaring.

Hantering av post vid anstalten Håga

Rutinerna vid anstalten Håga är att en intagen som överklagar sina ärenden klistrar igen brevet och lämnar det sedan till samordnaren som i sin tur lämnar posten i utgående brevlåda i anstaltens kansli. Någon brevgranskning av myndighetsbrev förekommer inte.

Anstalten har vidare uppgett att E.J.Z., speciellt i början av verkställighe- ten, överklagade väldigt mycket gällande hans dom, häktningsklausul och nöjdförklaring samt beslut som fattades mot honom i anstalten. I praktiken överklagade han alla beslut som hade fattats mot honom. E.J.Z. ansåg dessut- om att hans ärenden alltid var av brådskande karaktär och skulle faxas omgå- ende vidare för prövning. I början av verkställigheten fick han hjälp av perso- nalen att faxa vidare hans överklagande. Att faxa för E.J.Z. blev dock så om- fattande att anstalten inte hade möjlighet att erbjuda servicen då det blev för personalkrävande. Dessutom var många av E.J.Z:s skrivelser för otydliga som gjorde det olämpligt att skickas från anstaltens fax. Hjälpen E.J.Z. fick i bör- jan förnekades senare helt och han uppmanades skicka sina skrivelser brevle- des så att personal inte behövde hantera hans överklagningar då han upplevde att många dokument hade försvunnit och inte hanterats enligt honom på kor- rekt sätt.

Nöjdförklaringen

E.J.Z. har uppgett att han varit olagligt frihetsberövad och att han har förlorat rätten att få sin sak prövad då domstolen ansett hans nöjdförklaring som bin- dande.

E.J.Z. placerades vid anstalten Håga för att avtjäna ett straff om fängelse en månad. Enligt strafftidsbeslut var påföljden till fullo verkställd den 11 juni 2010.

Under sin placering vid anstalten dömdes han den 9 juni 2010 till fängelse ett år. Av domen framgår att E.J.Z. omedelbart skulle häktas om han frigavs från det straff han då avtjänade. Domen avkunnades inte i närvaro av E.J.Z. utan meddelades genom att ett domsbevis faxades till anstalten Håga samma dag kl. 18:59. E.J.Z. delgavs dock inte domsbeviset den dagen utan först dagen därpå. E.J.Z. avgav nöjdförklaring inför kriminalvårdsinspektören Jarmo Lehtonen den 11 juni 2010 dvs. samma dag som det aktuella månads- straffet var verkställt. Jarmo Lehtonen har uppgett att syftet med att uppta nöjdförklaringen då var att E.J.Z. skulle kunna få sammanlägga domarna vilket skulle vara till hans fördel samt bli kvar i anstalten Håga istället för att transporteras till häkte. Nöjdförklaringen kom dock att tas upp för tidigt efter- som betänketiden om två dagar inte hade löpt ut den 11 juni 2010 då E.J.Z. delgivits domen dagen innan varför nöjdförklaringen var ogiltig. E.J.Z. avgav därför ånyo en nöjdförklaring den 22 juni 2010.

Kriminalvården har beaktat anstaltens misstag att inte delge E.J.Z. domen samma kväll som den anlände och beslutat att tidigaste dag för villkorlig

184

2 012 /1 3:JO1

frigivning bestäms till samma dag som E.J.Z. skulle ha frigivits om domarna inte hade sammanslagits.

Författningsbestämmelser

Av 4 § lagen om beräkning av strafftid m.m. (1974:202) framgår bl.a. att den som är intagen i kriminalvårdsanstalt får avge nöjdförklaring inför chefen för anstalten eller inför någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådan förklaring (paragrafen innehåller bestämmelser om nöjdförklaring av den som är häktad, JO:s anmärkning).

Vidare framgår att nöjdförklaring gäller endast om den som mottager för- klaringen har tillgång till domen eller rättens bevis om målets utgång, såvitt rör den dömde (domsbevis), samt den dömde haft betänketid till andra dagen efter den då domen avkunnades för honom vid rätten eller på annat sätt del- gavs honom.

Av 3 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om doms befordran till verkställighet samt strafftidsberäkning m.m. (KVFS 2008:1) framgår att den dömde ska delges domen samma dag som handlingen kommer till anstal- ten.

Av 5 § KVFS 2008:1 framgår bl.a. att om en intagen, som avtjänar fängel- se på en månad eller mindre, döms på nytt till fängelse som tillsammans med den tidigare domen överstiger fängelse en månad, skall han eller hon vid den muntliga informationen om innebörden av en nöjdförklaring, upplysas om den förmån som kan uppkomma vid sammanläggning av strafftiderna.

Kriminalvårdens (region Stockholm) bedömning

Vad gäller granskning av post har anstalten Håga uppgett att de har väl funge- rande rutiner om hur den ska hanteras och Kriminalvården gör ingen annan bedömning.

Vad gäller nöjdförklaringen så anser inte Kriminalvården att E.J.Z. lidit någon rättsförlust då tidigaste dag för villkorlig frigivning infaller vid samma tidpunkt som om den första nöjdförklaringen hade varit giltig och samman- läggningseffekten hade uppstått. Om E.J.Z. valt att ej avge nöjdförklaring så skulle han samma dag som han frigavs från månadsstraffet överförts till häk- te.

E.J.Z. fick möjlighet att kommentera remissyttrandet.

Bedömning

Posthantering

Utredningen har i denna del gett en annan bild än den E.J.Z. beskrivit. Det har därvid inte framkommit något som ger anledning till kritik eller något annat uttalande.

Nöjdförklaring m.m.

Rättslig reglering

Kriminalvården har i sitt remissyttrande redogjort i vissa delar för den rättsli- ga reglering som aktualiseras med anledning av E.J.Z:s anmälan till JO. Jag vill till Kriminalvårdens redogörelse göra följande tillägg.

Om den som ska undergå fängelse är häktad eller intagen i kriminal- vårdsanstalt för att undergå påföljd i annat mål när en dom får verkställas, ska

185

2 012 /1 3:JO1

kriminalvårdsanstalten eller häktet där han är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet. Detta följer av 9 § lagen om beräkning av strafftid m.m. (1974:202), StidL.

Av 25 § samma lag framgår att om dom på fängelse ska verkställas sedan den dömde börjat undergå annat sådant straff men innan han frigivits, ska strafftiderna sammanläggas för bestämmande av slutdagen. Enligt lagkom- mentaren till bestämmelsen är en förutsättning för att sammanläggning ska kunna ske att det senare straffet kan börja verkställas innan den dömde frigi- vits, slutligt eller villkorligt, från anstalten. Den senare domen behöver inte ha vunnit laga kraft, men ska vara verkställbar (se Berggren m.fl., Brottsbalken, följdförfattningar [1 juli 2011, Zeteo], kommentaren till 25 § StidL).

När dom angående den som är häktad eller på annan grund intagen i kri- minalvårdsanstalt kommit in till anstalten eller häktet där den dömde förvaras, ska den som mottagit domen genast bevisligen ge den dömde del därav. Detta gäller även domsbevis om sådant har översänts. Detta följer av 9 § förord- ningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m., StidF.

Faktiska omständigheter

Genom utredningen har framkommit att E.J.Z. var intagen i anstalten Håga för att avtjäna ett utdömt fängelsestraff om en månad. Påföljden skulle enligt ett strafftidsbeslut vara till fullo verkställd den 11 juni 2010. Den 9 juni 2010 dömdes E.J.Z. till fängelse ett år, och enligt den domen skulle han omedelbart häktas om han frigavs från det tidigare straff han då avtjänade.

Domen avkunnades inte i närvaro av E.J.Z., utan domstolen underrättade E.J.Z. om utgången i målet genom att samma dag kl. 18.59 faxa ett domsbevis till anstalten Håga. E.J.Z. fick del av domsbeviset den 10 juni 2010. När E.J.Z. fick del av domen i sin helhet, dvs. såväl domslut som domskäl, har inte framkommit. E.J.Z. avgav nöjdförklaring den 11 juni 2010, dvs. samma dag som straffet om fängelse en månad var till fullo verkställt. Då anstalten så småningom konstaterade att denna nöjdförklaring upptagits för tidigt, och därmed var ogiltig, avgav E.J.Z. på nytt nöjdförklaring den 22 juni 2010.

Bedömning

Inledningsvis vill jag anföra följande. Enligt 4 § andra stycket StidL gäller en nöjdförklaring endast om den dömde haft betänketid till andra dagen efter den då domen avkunnades för honom vid rätten eller på annat sätt delgavs honom. Att den dömde, för det fall domen visserligen avkunnats men inte i hans när- varo, fått del av endast domsbeviset är inte tillräckligt i detta sammanhang. För att nämnda betänketid ska börja löpa, och för att en giltig nöjdförklaring så småningom ska kunna upptas, krävs att den dömde har fått del av domen i sin helhet och inte bara av domsbeviset, se NJA 1985 s. 864.

E.J.Z. avgav nöjdförklaring den 11 juni 2010, men de formella förutsätt- ningarna för att uppta nöjdförklaring var då inte uppfyllda. Nöjdförklaringen var således ogiltig, och domen var därför inte verkställbar vid denna tidpunkt. En ny nöjdförklaring upptogs den 22 juni 2010. Annat har inte framkommit

186

2 012 /1 3:JO1

än att det då förelåg förutsättningar för att uppta nöjdförklaring och befordra domen till verkställighet.

Kriminalvården har anfört att syftet med att uppta nöjdförklaring den 11 juni 2010 var att det skulle kunna ske en sammanläggning av de båda domarna i enlighet med 25 § StidL. Det har emellertid i nu aktuell situation inte funnits förutsättningar för sådan sammanläggning, eftersom domen den 9 juni 2010 inte var verkställbar vid den tidpunkt då påföljden enligt den tidigare domen var till fullo verkställd, dvs. den 11 juni 2010.

Då domen av den 9 juni 2010 inte var verkställbar vid den tidpunkt då det första fängelsestraffet var till fullo verkställt, har det enligt min uppfattning inte funnits grund för att E.J.Z. skulle vara fortsatt intagen i anstalt. E.J.Z. borde i stället ha överförts till häkte i avvaktan på att domen skulle bli verk- ställbar. Det har därefter åvilat häktet att uppta eventuell nöjdförklaring och så småningom befordra domen till verkställighet. Även om Kriminalvården haft E.J.Z:s bästa för ögonen, och E.J.Z. i praktiken sannolikt inte lidit någon rättsförlust, har ärendet handlagts på ett formellt felaktigt sätt.

Avslutningsvis kan följande nämnas. E.J.Z. har gjort gällande att han un- der tiden 11 juni–22 juni 2010 var frihetsberövad utan grund. Så var dock inte fallet eftersom han, i enlighet med domen den 9 juni 2010, omedelbart skulle häktas om han frigavs från det straff han tidigare avtjänade. Under nämnda tidsperiod var han således frihetsberövad såsom häktad. Att han under den tiden felaktigt befann sig i anstalt i stället för i häkte och att domen, på grund av Kriminalvårdens hantering, inte blev verkställbar mot E.J.Z. förrän den 22 juni 2010 är en annan sak.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.

Kritik mot Kriminalvården för anstaltspersonals agerande i samband med besök och för bristande information om anstaltens policy för besök

(Dnr 5412-2010)

I ett beslut den 30 september 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Sammanfattning

Ett besök mellan en intagen, dennes fästmö och deras knappt fem månader gamla dotter avbröts för att det förekom sexuellt umgänge i besöksrummet. Kriminalvården kritiseras för sitt tillvägagångssätt vid avbrottet samt för att den intagne och hans besökare inte innan besöket påbörjades informerats om att det, enligt anstaltens policy, inte är tillåtet att ha sexuellt umgänge när barn är närvarande.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 20 september 2010, klagade N.N. på två kriminalvårdstjänstemäns agerande i samband med att hon besökte sin fäst-

187

2 012 /1 3:JO1

man, som är intagen i anstalten Västervik Norra. Hon anförde därvid i huvud- sak följande.

Med vid besöket var parets dotter, som då var knappt fem månader gam- mal. Under tiden som dottern sov i en ligginsats som stod på golvet i besöks- rummet hade hon och hennes fästman intimt umgänge i besöksrummets säng. De hörde att vårdarna gick utanför dörren och ryckte i dörrhandtaget. Plötsligt knackade det lätt på dörren och dörren öppnades med ett ryck av två manliga vårdare. Hon och hennes fästman låg nakna under täcket och hann inte reage- ra. Vårdarna stod kvar fastän de såg att hon inte var klädd. Vårdarna sade att de ville tala med fästmannen och han frågade om han fick ta på sig kläderna först. Detta godkändes och vårdarna stängde dörren. När fästmannen kom tillbaka berättade han att vårdarna sagt att det är ett brott mot socialtjänstlagen att naken ha sexuellt umgänge i ett rum där ett barn befinner sig och att de är tvungna att avbryta ett besök där detta inträffar. Hon upplevde vårdarnas agerande som mycket respektlöst och kränkande. Dottern varken såg eller hörde vad hon och fästmannen gjorde och tog inte någon skada av det.

Utredning

Efter remiss anförde Kriminalvården, region Öst, genom säkerhetsinspektören Christer Jansson, följande.

N.N., vars fästman är intagen vid anstalten Västervik Norra, har i anmälan till JO framfört missnöje med anstaltspersonals agerande i samband med att N.N. besökte sin fästman i anstalten.

Anstalten har genom kriminalvårdschefen Åsa Lindberg inkommit med uppgifter vilka berör den händelse N.N. avser i sin anmälan. Av redogörelsen framgår bl.a. följande.

Vid ca kl. 15.00 den 18 september 2010 sökte två kriminalvårdare upp vakthavande befäl samt larmchef och berättade att de hört ljud som vittnade om att det förekom sexuell aktivitet i ett besöksrum. Då de båda kriminalvår- darna varit de som tagit emot besöket visste de om att även ett barn fanns i besöksrummet. Vakthavande befäl och larmchef gick till det aktuella besöks- rummet och knackade på. Efter några sekunder öppnade vakthavande befäl dörren och bad den intagne följa med. Vid det tillfället nämnde inte persona- len vad de önskade prata om, dels utifrån att besökaren inte skulle behöva höra vad som diskuterades, dels utifrån att intagna och besökare i närliggande rum skulle kunna höra samtalet. Därefter stängde personalen dörren och lät den intagne klä på sig innan han följde med personalen till ett närliggande kontor. På kontoret förklarade personalen att anstaltens policy är att sexuella aktiviteter inte får pågå i rum där barn samtidigt vistas och att policyn utgår från barnets bästa. I samband med samtalet togs beslutet att besöket inte be- hövde avbrytas, men personalen påtalade att de varit skyldiga att påtala det olämpliga i situationen. Därefter fick den intagne gå tillbaka till besöksrum- met och genomföra resten av besöket.

Utifrån de uppgifter som föreligger i ärendet anför Kriminalvården, region Öst, följande.

I förevarande fall konstateras att kriminalvårdspersonal uppmärksammade att sexuell aktivitet pågick i det aktuella besöksrummet. Då personalen visste att det fanns ett barn i rummet togs kontakt med bl.a. vakthavande befäl som begav sig till besöksrummet. Kriminalvårdens uppfattning är att personalen, utifrån situationen, visat den hänsyn som kan krävas – vakthavande befäl knackade, väntade några sekunder och öppnade därefter dörren. Den intagne ombads följa med varpå dörren stängdes så att den intagne kunde klä på sig

188

2 012 /1 3:JO1

ifred. Den intagne medföljde därefter personalen till ett kontor en bit bort så att ingen annan skulle kunna höra samtalet. Personalen informerade om att sexuell aktivitet inte kunde accepteras i besöksrum samtidigt som barn vistas där. Efter samtalet tilläts besöket fortsätta. Kriminalvården ser inget märkvär- digt eller otillbörligt i personalens agerande utifrån händelsens beskaffenhet.

Förvisso skall intagna och besökare givetvis kunna åtnjuta visst privat um- gänge under besöken. Kriminalvården har emellertid ett ansvar att vara upp- märksamma på, och beivra, eventuella oegentligheter som sker i Kriminal- vårdens egna lokaler vid besök. I det aktuella fallet har anstalten agerat med barnets bästa i fokus. Även om det rört sig om ett litet barn vars uppfattnings- förmåga till viss del är begränsad är det således Kriminalvårdens uppfattning att sexuell aktivitet i samma besöksrum där ett barn vistas är olämplig och att det därför varit befogat att tillfälligt bryta besöket för att informera den intag- ne om detta.

N.N. yttrade sig över remissvaret. Hon anförde därvid bl.a. att anstalten i förväg borde ha informerat henne och hennes fästman om att sexuell aktivitet inte var tillåten i besöksrummen när barn är närvarande.

Från kriminalvårdsinspektören Gustaf Robertsson, anstalten Västervik Norra, har jag inhämtat följande. Innan ett besök i anstalt påbörjas lämnas viss muntlig information om besöket till såväl den intagne som dennes besö- kare. Den intagne och besökaren uppmanas bl.a. att visa hänsyn mot andra människor men upplyses inte uttryckligen om att sexuellt umgänge inte är tillåtet när barn är närvarande. Om det är en besökare som kommer ofta är det inte säkert att den muntliga informationen lämnas varje gång men i vart fall inför det första besöket. Han känner inte till om någon muntlig information hade lämnats till besökaren och den intagne vid det aktuella tillfället. Intagna och de som besöker intagna i anstalt får också del av viss skriftlig information om besök i anstalt. Denna skriftliga information innehåller inte någon upplys- ning om att sexuellt umgänge inte är tillåtet vid besök när barn är närvarande.

Bedömning

Den 1 april 2011 trädde nya regler på kriminalvårdsområdet i kraft: fängelse- lagen (2010:610), fängelseförordningen (2010:2010) och Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1). I detta ärende är de äldre bestämmelserna tillämpliga.

Av 9 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (kriminalvårdslagen) följer att en intagen ska behandlas med aktning för sitt människovärde och bemötas med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med vistelse i anstalten. De intagna har å sin sida en skyldighet att visa respekt mot anstaltens personal och andra intagna samt rätta sig efter anstaltens ord- ningsregler och personalens anvisningar.

Enligt 29 § kriminalvårdslagen får en intagen ta emot besök i den utsträck- ning det lämpligen kan ske. En intagen får inte ta emot besök som kan även- tyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan.

Enligt artikel 3.1 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventio- nen) ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn.

189

2 012 /1 3:JO1

För den som är intagen i anstalt utgör besök av nära anhöriga en betydelse- full del i kontakten med omvärlden och är av central betydelse för att förbere- da den intagne inför frigivningen. Det är önskvärt att mötet mellan anhöriga kan ske under sådana former att rätten till privat- och familjeliv inte onödigt- vis inskränks. Samtidigt måste Kriminalvården genom regler och anvisningar upprätthålla det ansvar myndigheten har bl.a. för att besökare inte kommer till skada. I detta sammanhang bör särskilt beaktas barns utsatthet under besök i anstalt.

Kriminalvården har anfört att det är olämpligt att det förekommer sexuell aktivitet i ett besöksrum där barn vistas och att det enligt anstaltens policy inte är tillåtet. För egen del ställer jag mig tveksam till om det är rimligt att uppställa ett sådant generellt förbud. I normala fall bör man, enligt min me- ning, kunna överlåta denna fråga åt barnets vårdnadshavare. Om en anstalt har en policy avseende sexuellt umgänge vid besök där barn deltar framstår det emellertid som självklart att anstalten i förväg informerar intagna och deras besökare om denna policy. Enligt min mening kan det vara lämpligt att lämna sådan information skriftligen. Av utredningen framgår att anstaltens rutin är att den intagne och besökaren inför besöket muntligen uppmanas att visa hänsyn mot andra människor men att de inte uttryckligen upplyses om att sexuellt umgänge inte är tillåtet när barn är närvarande. Jag anser inte att det är tillräckligt med en uppmaning om att visa hänsyn. Mot bakgrund av att man riskerar att besöket avbryts för att det förekommer sexuellt umgänge krävs det att anstalten uttryckligen informerar om det aktuella förbudet. Kri- minalvården förtjänar kritik för den bristande informationen.

Vad gäller anstaltspersonalens tillvägagångssätt när N.N:s fästman skulle uppmärksammas på anstaltens policy vill jag framhålla följande. Av utred- ningen framgår att anstaltspersonalen var väl medveten om vad som pågick i besöksrummet. Att stiga in i besöksrummet i ett sådant känsligt läge innebär ett stort intrång i den intagnes och hans besökares personliga integritet och ställer stora krav på taktkänsla och hänsyn. Eftersom avsikten enbart synes ha varit att föra i väg den intagne för att klargöra anstaltens policy, borde det, enligt min mening, ha funnits andra, mer hänsynsfulla sätt att hantera den uppkomna situationen. Personalen kunde exempelvis ha gett den intagne en muntlig förvarning om att de hade för avsikt att komma in i rummet inom kort eller uppmanat honom att komma ut. Personalen kunde också ha nöjt sig med att efter besöket informera om anstaltens policy. Kriminalvården kan inte undgå kritik för sitt agerande.

Det som N.N. anfört i övrigt föranleder inte någon kommentar.

190

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om tillägg som gjorts i ett placeringsunderlag efter det att den intagne delgivits underlaget

(Dnr 6243-2010)

I ett beslut den 5 december 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Beslutet i korthet: Inför anstaltsplacering av en häktad person upprättades ett placeringsunderlag. Efter det att placeringsunderlaget delgivits den intagne gjordes tillägg i underlaget, som därefter lades till grund för placeringsenhe- tens beslut i ärendet. Kriminalvården kritiseras för sin underlåtenhet att un- derrätta den intagne om de tillägg som gjordes i placeringsunderlaget efter det att han delgivits detsamma.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 27 oktober 2010, klagade K.S. bl.a. på häktet Jönköpings handläggning av hans placeringsunderlag. Han anförde därvid i huvudsak följande. Under häktningstiden upprättade han tillsammans med sin kontaktman i häktet ett placeringsunderlag inför anstaltsplaceringen. Alla som var inblandade godkände och skrev under handlingarna, men däref- ter gjorde kriminalvårdsinspektören ett tillägg angående anstaltsplaceringen. Detta tillägg fick varken han eller hans kontaktman del av innan placerings- underlaget sändes till placeringsenheten. K.S. uttryckte även missnöje med innehållet i ett strafftidsbeslut.

Utredning

Handlingar inhämtades från dåvarande placeringsenheten och från anstalten Västervik Norra, där K.S. vid anmälningstillfället var placerad. Det placer- ingsunderlag som inhämtades från anstalten Västervik Norra (JO:s aktbil. 7) är daterat den 2 augusti 2010. Av underlaget framgår att klienten K.S. delgi- vits underlaget av Lena Kristoffersson den 2 augusti 2010 och att det fast- ställts av Tommy Leander den 3 augusti 2010. K.S. och de båda nyss nämnda tjänstemännen har skrivit sina namnteckningar på underlaget. Vidare har det satts ett kryss i rutan ”Invänder ej” under rubriken ”Klientens yttrande”. Un- der rubrikerna ”Kriminalvårdens förslag till säkerhetsklass” samt ”Kriminal- vårdens motivering” därtill saknas uppgifter. Det placeringsunderlag som inhämtades från placeringsenheten (JO:s aktbil. 9) är daterat den 3 augusti 2010. I detta underlag har ”Säkerhetsklass C” angivits som Kriminalvårdens förslag till säkerhetsklass och motiveringen lyder ”Anstalten Västervik Norra har lämplig programverksamhet. Nackdel närheten till sina barn.” Det finns ett kryss i rutan ”Invänder ej” under rubriken ”Klientens yttrande” och upp- gift om att placeringsunderlaget fastställts av Tommy Leander den 3 augusti 2010. Underskrifter och uppgift om datum för delgivning med klienten sak- nas.

191

2 012 /1 3:JO1

Följande muntliga upplysningar inhämtades från dåvarande placeringsen- heten.

Det placeringsunderlag som placeringsenheten haft som underlag för sitt placeringsbeslut avseende K.S. är daterat den 3 augusti 2010. Av underlaget framgår att det delgivits K.S. den 2 augusti 2010 och fastställts av Tony Leander den 3 augusti 2010 kl. 10.12. Ett placeringsärende initieras hos pla- ceringsenheten genom att anstalten eller häktet skickar ett e-brev till placer- ingsenhetens e-brevlåda och meddelar att placeringsunderlag har fastställts. Placeringsenheten hämtar därefter placeringsunderlaget ur kriminalvårdens klientadministrativa system (KLAS). I det elektroniska dokumentet som pla- ceringsenheten utgår från i sin handläggning finns det inte några underskrifter av den intagne eller av den som fastställt placeringsunderlaget men det fram- går av dokumentet om/när det delgivits den intagne och när det fastställts. Det framgår också om den intagne har invändningar mot underlaget eller inte. Placeringsenheten handlägger inte ärenden med placeringsunderlag som inte har fastställts. I och med att placeringsunderlaget fastställs låses dokumentet och det går därefter inte att göra några ändringar i dokumentet. Om det upp- står behov av att tillföra eller ändra uppgifter i placeringsunderlaget ska ett nytt placeringsunderlag upprättas och fastställas. Den intagne delges placer- ingsunderlaget innan det fastställs. Det skulle annars inte vara möjligt att föra in uppgift om delgivning i placeringsunderlaget, eftersom dokumentet låses i och med fastställandet. Systemets konstruktion ger således en teoretisk möj- lighet att ändra eller lägga till uppgifter i ett placeringsunderlag i tiden mellan delgivning och fastställande.

Kriminalvården anmodades därefter att yttra sig över vad K.S. anfört om att han inte fått del av placeringsenhetens beslutsunderlag.

I remissvaret anförde Kriminalvården, genom generaldirektörens ställföre- trädare enhetschefen Ulf Jonson, följande.

Sakförhållanden m.m.

Av yttrande från region Öst samt av Kriminalvårdens register framgår bl.a. följande.

Inför förestående placering på anstalt delgavs K.S. den 2 augusti 2010 det placeringsunderlag som häktet Jönköping tagit fram. Av placeringsunderlaget framgår att K.S. har fått lämna önskemål om vilket program han vill genomgå och vilka anstalter han helst skulle vilja bli placerad i. Efter delgivning kom- pletterades underlaget med häktets förslag på säkerhetsklassificering och anstaltsplacering.

Utan att K.S. fick möjlighet att yttra sig över häktets förslag fastställdes underlaget den 3 augusti 2010 och lades sedan till grund för placeringsenhe- tens beslut i ärendet den 6 augusti 2010. Placeringsenheten beslutade i enlig- het med häktets förslag.

Författningsbestämmelser

Av 17 § förvaltningslagen (1986:223) framgår bl.a. följande. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har under- rättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Av 1 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i Kriminalvårdsanstalt (KVFS 2006:13) (placeringsföreskrifterna) framgår bl.a. följande. Inför anstaltsplacering skall ett placeringsunderlag upprättas och fastställas av verksamhetsstället och snarast möjligt skickas till placeringsenheten.

192

2 012 /1 3:JO1

Av 2 § placeringsföreskrifterna framgår följande. Inför varje anstaltspla- cering skall en risk- och behovsbedömning göras där risken för hot och våld, hantering eller missbruk av narkotika och andra droger under verkställighe- ten, annan fortsatt brottslig verksamhet, rymning/fritagning, samt den dömdes individuella behov skall bedömas.

Av 3 § placeringsföreskrifterna framgår följande. Inför placeringsbeslutet skall den dömdes risk- och behovsprofil fastställas genom en sammanvägning och värdering av vad som framkommit vid risk- och behovsbedömningen.

Av 4 § placeringsföreskrifterna framgår bl.a. följande. Risk- och behovs- profilen och de uppgifter som ligger till grund för profilen skall dokumente- ras. Det gäller även den reviderade profilen. Det häkte eller den anstalt där den intagne vistas ansvarar för att dokumentationen upprättas.

Av de därtill bifogade allmänna råden framgår bl.a. följande. Den dömde skall normalt få ta del av och lämna synpunkter på uppgifterna i materialet innan beslutet om anstaltsplacering fattas (se 17 § förvaltningslagen (1986:223). Om det vid arbetet med bedömning och upprättande av profil framkommer någon uppgift som bör sekretessbeläggas i förhållande till den dömde bör den antecknas på en särskild handling och materialet bör endast förses med notering om att en ytterligare handling finns i ärende. Den som upprättar beslutsunderlaget ansvarar för att beslutsunderlaget har kommunice- rats.

Kriminalvårdens bedömning

Av utredningen framgår att häktet Jönköping sammanställt ett placeringsun- derlag. Placeringsunderlaget innehöll flera sakuppgifter som t.ex. vilka brott K.S. är dömd för, hans ålder, att han varit allmänt skötsam i häktet etc. Dessa är sakuppgifter som K.S. givetvis haft rätt att få yttra sig över innan ärendet avgjorts. Så har också skett.

Uppgifter som lämnas i nära anslutning till att beslutet fattas och är base- rade på tjänstemannens sakkunskaper ingår inte i myndighetens kommunika- tionsplikt (se t.ex. prop. 1971:30 s. 468). Kriminalvården bedömer att de uppgifter som lades till efter delgivning är hänförliga till denna kategori och inte till den kategori av uppgifter som den enskilde har en ovillkorlig rätt att få del utav.

Det är dock brukligt inom Kriminalvården att klienten delges hela placer- ingsunderlaget innan beslut om placering fattas. Därför borde häktet Jönkö- ping ha delgett K.S. det fullständiga placeringsunderlaget innan beslut fatta- des.

K.S. yttrade sig över remissvaret.

Bedömning

Underrättelse om tillägg i placeringsunderlag

De bestämmelser om placering i anstalt som Kriminalvården har redogjort för i remissvaret har numera upphört att gälla. Sedan den 1 april 2011 återfinns bestämmelser om placering i anstalt i 2 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1). I detta ärende är de äldre bestäm- melserna tillämpliga.

Av utredningen i ärendet framgår att det vid den tidpunkt då placeringsen- heten fattade beslutet om placering av K.S. i anstalt fanns två versioner av det placeringsunderlag som upprättats av häktet i Jönköping inför anstaltsplacer- ingen. I den version som K.S. delgavs fanns det inte något förslag från häktets sida avseende säkerhetsklassificering och anstaltsplacering, medan det fanns

193

2 012 /1 3:JO1

sådana förslag i den version som lades till grund för placeringsenhetens beslut i ärendet. Kriminalvården har i sitt yttrande anfört att de uppgifter som lades till efter delgivningen inte är av den karaktären att den enskilde har en ovill- korlig rätt att få del av dem, dvs. att de inte omfattas av myndighetens kom- munikationsplikt enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223). Det kan diskuteras om detta synsätt är korrekt. Däremot framstår det som självklart att häktet Jönköping borde ha låtit K.S. ta del av den version av placeringsunderlaget som skickades till placeringsenheten. Kriminalvården är av samma uppfatt- ning. Såsom placeringsunderlaget är utformat får man intrycket att K.S. tagit del av och yttrat sig över underlaget i det skick som det lämnades till placer- ingsenheten. Det går inte att utläsa av handlingen att det tillkommit uppgifter efter delgivningen, vilket naturligtvis är oacceptabelt. Häktet förtjänar kritik för sin underlåtenhet att underrätta K.S. om de tillägg som gjordes i hans placeringsunderlag efter det att han delgavs detsamma.

Övrigt

Det som K.S. anfört i övrigt föranleder inte någon kommentar.

Kritik mot Kriminalvården för en anstalts underlåtenhet att kommunicera uppgifter med den intagne i ett ärende om besökstillstillstånd och för långsam handläggning av ärendet. Generella uttalanden avseende den s.k. brottsoffersluss- verksamhet som bedrivs i flera av landets anstalter

(Dnr 343-2011)

Anmälningar

I anmälningar, som kom in till JO den 20 januari respektive den 1 februari 2011, klagade K.S. på anstalten Västervik Norras hantering av hans ansökan den 9 november 2010 om besökstillstånd för sina barn. Han uttryckte även missnöje med hur hans handläggare vid socialförvaltningen i Linköpings kommun agerat. K.S. anförde i huvudsak följande.

När han ansökte om tillstånd att ta emot besök av sina barn i anstalten fick han avslag på sin ansökan och beskedet att det skulle göras en brottsoffer- slussutredning. Denna utredning påbörjades den 9 november 2010 och han underrättades om att utredningen skulle ta sex till åtta veckor. Den 25 januari 2011 fick han på nytt avslag på sin ansökan om besökstillstånd för barnen med motiveringen att socialförvaltningen och anstalten ansåg att det inte skulle gagna barnen att besöka honom i anstalten. Enligt en umgängesplan som hade upprättats av Socialförvaltningen i Linköpings kommun skulle barnen besöka honom i anstalten vid fyra tillfällen under hans verkställighet. Det var uppgjort att någon från verksamheten Råd & Stöd skulle resa med barnen till anstalten och vara med under besöken. Han ifrågasätter varför socialförvaltningen ändrat uppfattning i denna fråga. Den 26 januari 2011 ringde han till socialförvaltningen för att få en förklaring till varför man

194

2 012 /1 3:JO1

frångått överenskommelsen. Han fick ett löfte om att någon från socialför- valtningen skulle återkomma under dagen men det skedde inte. Han anar att orsaken till anstaltens avslagsbeslut är att han inte deltar i anstaltens IDAP- program (Integrated Domestic Abuse Programme, JO:s anm.).

Utredning

Muntliga upplysningar inhämtades från anstalten varvid i huvudsak följande framkom:

När en intagen som är dömd för relationsvåld ansöker om besökstillstånd för barn handläggs ärendet alltid av anstaltens brottsofferslussgrupp. Information om denna ordning ges till de intagna när de vistas i mottagningsavdelningen. Den 1 november 2010 fick brottsofferslusshandläggaren veta att K.S. väntade på att hans barn skulle komma på besök i anstalten. K.S. hävdade att det fanns en överenskommelse sedan tidigare att någon från verksamheten Råd och Stöd i Linköping skulle komma till anstalten med barnen fyra gånger under hans verkställighet. Råd och Stöd hade varit i kontakt med K.S:s familj redan innan K.S. påbörjade sin verkställighet och umgänget i anstalten hade, enligt honom, bestämts i samråd med socialtjänsten. Anstaltens brottsofferslussutre- dare Johanna Wiberg förklarade för K.S. att hans ansökan om besökstillstånd för barnen skulle handläggas inom brottsofferslussgruppen och att det skulle göras en utredning. Hon påbörjade handläggningen direkt när hon fick K.S:s ansökan. Den 19 november 2010 fick K.S. ett avslag i avvaktan på utredning och informerades om att utredningen kan ta 4–6 veckor. Hon kontaktade först barnens mor, som också är vårdnadshavare, för att efterhöra dennas inställ- ning. Modern skickade därefter in en medgivandeblankett. Den 19 november 2010 var hon i kontakt med socialtjänstens handläggare Maria Lundgren för att ta reda på hennes inställning. Maria Lundgren uppgav att hennes inställ- ning varit att ett umgänge i anstalten skulle kunna gagna barnen. Johanna Wiberg ifrågasatte detta och det bestämdes att Maria Lundgren skulle fundera över saken. Ny kontakt skulle tas när Maria Lundgren var tillbaka i tjänst den 6 december 2010. Johanna Wiberg var i kontakt med Råd och Stöd och fick veta att de fått i uppdrag av socialtjänsten att åka till anstalten med barnen men att de egentligen inte tyckte att det var bra för barnen. Under december månad 2010 försökte hon vid flera tillfällen få kontakt med Maria Lundgren. Först den 4 januari 2011 lyckades detta och då meddelade Maria Lundgren att hon svängt i sin uppfattning och nu inte längre ansåg att ett umgänge mellan K.S. och barnen i anstalten skulle vara till gagn för barnen. Därefter disku- terades ärendet i brottsofferslussgruppen. Kriminalvårdsinspektören fattade ett avslagsbeslut den 20 januari 2011 och beslutet delgavs K.S. den 25 januari 2011. Under tiden som utredningen pågick informerade hon K.S. om att ut- redningen skulle komma att dra ut på tiden. Det var dock först i samband med delgivningen av avslagsbeslutet som K.S. informerades om att socialtjänsten ändrat inställning. K.S. fick således inte del av de upplysningar som hade inhämtats från socialtjänsten innan beslutet fattades. Hon kan inte svara på varför han inte fick det men det var inte p.g.a. sekretess.

Från socialförvaltningen i Linköpings kommun inhämtades och granskades handlingar gällande K.S:s barn.

Efter remiss anförde Kriminalvården, region Öst, genom regionchefen Christer Karlsson, följande.

195

2 012 /1 3:JO1

Anmälan

K.S., intagen i anstalten Västervik Norra, har i anmälan till JO framfört miss- nöje avseende beslut och hantering gällande hans ansökan om besökstillstånd för sina barn.

Sakförhållanden

I ärendet har JO den 10 februari 2011 inhämtat uppgifter från brottsoffer- slussutredaren Johanna Wiberg, anstalten Västervik Norra.

Anstalten Västervik Norra har genom kriminalvårdschefen Åsa Lindberg inkommit med ytterligare uppgifter rörande de omständigheter som K.S. anför i sin anmälan. I redogörelsen har kriminalvårdsinspektör Christoffer Svedlund yttrat sig och härav framgår bl.a. följande.

Angående K.S. anmälan daterad den 18 januari 2011

K.S. ansökan registrerades den 9 november 2010 och fick avslag den 11 no- vember 2010, dvs. två dagar efter det att ansökan inkommit. Av beslutet framgick emellertid att anstaltens brottsofferslussgrupp skulle fortsätta att utreda förutsättningarna för att kunna medge ett bevakat besök. Brottsoffer- slussutredningen fortgick därefter genom flera kontakter med de inblandade parterna och slutligen fattades beslut den 20 januari 2011, dvs. lite drygt 10 veckor efter det att K.S:s ansökan inkommit. För att säkerställa att tillförlit- ligheten i ärendet inte äventyrades var de kontakter som togs under de 10 veckorna nödvändiga. När det gäller K.S:s kritik om att anstalten gått emot socialtjänstens bedömning så stämmer inte det påståendet. Det framkom un- der utredningen att socialtjänsten efter förnyad kontakt ansåg att det inte läng- re var bra för barnen att besöka K.S. på anstalten. Socialtjänstens ställningsta- gande i frågan meddelades K.S. i samband med delgivningen av beslutet.

Angående K.S:s anmälan daterad den 28 januari 2011

K.S. begärde omprövning av beslutet och regionkontoret region Öst gjorde i sak samma bedömning som anstalten, dvs. att då besök kunde vara till skada för barnen vägde K.S:s behov av att träffa sina barn inte tyngre än barnens behov av skydd för att inte fara illa. Att avslagsgrunden skulle vara att K.S. nekade att gå behandlingsprogrammet IDAP stämmer inte, däremot kan gi- vetvis deltagande i sådan behandling ha en riskreducerande effekt. IDAP är ett påverkansprogram för klienter som är dömda för våld i nära relation. Pro- grammet syftar till att hjälpa klienter att se, och ta ansvar, för sitt våld och förstå hur våldet påverkar partner och barn. Programmet ska också hjälpa klienter att lära sig alternativa handlingssätt istället för våld och kontrolleran- de beteende. Anstalten har förvisso bedömt att programmet är högst relevant för K.S., men det är alltså bedömningen att ett besök skulle vara till skada för barnen som är orsaken till avslaget, inte K.S:s val av programverksamhet.

Vid tillfället tillämpliga bestämmelser

•7, 15, 16, 17, 20 §§ förvaltningslagen (1986:223)

•29 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, KvaL

•4 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i

anstalt, KVFS 2009:4.

196

2 012 /1 3:JO1

Kriminalvården, region Östs bedömning

Vad gäller bedömningarna som gjorts i sak avseende att K.S. inte kan medges besök av sina barn har Kriminalvården, region Öst, inte någonting att anmär- ka.

Rörande handläggningen av ärendet anför Kriminalvården, region Öst, föl- jande. Anstalten avslog den 11 november 2010 K.S:s besöksframställan, in- kommen den 9 november 2010. Härvid hänvisades till att barnen var brottsof- fer i den dom K.S. verkställer och att besök skulle kunna vara till skada för barnen jml 29 § KvaL. I beslutet anfördes emellertid även att anstaltens brottsoffersluss, vilken arbetar med att undersöka vilka förutsättningar som finns för kontakt mellan intagna och brottsoffer ur ett brottsofferperspektiv, skulle initiera en utredning avseende huruvida någon form av kontakt fram- över skulle kunna komma att bli möjlig mellan K.S. och barnen, då på brotts- offrens villkor och i brottsofferslussens regi. I beslutet anfördes vidare att utredningstiden skulle ta ca 4–6 veckor. Det dröjde i det förevarande fallet ca 10 veckor innan brottsofferslussens utredning blev klar. Kriminalvårdens uppfattning är dock att brottsofferslussarbetet inte ingick i den ordinarie ut- redningsskyldigheten jml 7 § förvaltningslagen i det ärende som anstalten avslog den 11 november 2010 – således ska då inte heller brottsoffersluss- handläggningstiden räknas in i det ärendet. K.S. har vidare haft alla möjlighe- ter att begära omprövning av det beslut som meddelades redan den 11 no- vember 2010.

Kriminalvården konstaterar att handläggningstiden avseende brottsoffer- slussens utredning varit längre än de 4–6 veckor som anstalten angav som en normallång handläggningstid. Härvid påpekas återigen att brottsofferslussen bedriver ett arbete som förvisso utmynnar i ett beslut utifrån vad som fram- kommit under utredningen men att det alltså är en verksamhet som genom en process bestående av kontakter och samtal – ett ofta förhållandevis omfattan- de arbete – verkar för att undersöka kontaktmöjligheterna mellan intagna och brottsoffer. Därefter sker också, i det fall förutsättningar föreligger för kon- takt, besöken i brottsofferslussens regi och fortlöpande bedömningar görs avseende hur kontaktformerna ska se ut. Anstalten har anfört att det i det förevarande fallet förekommit flera kontakter och samtal för att utreda förut- sättningar för kontakt mellan K.S. och barnen, vidare att anstalten under näs- tan en månads tid vid flera tillfällen försökt att nå en handläggare vid social- tjänsten för att få nödvändigt underlag för att kunna fatta beslut. Handlägg- ningstiden har således, utifrån vad Kriminalvården kunnat påverka, inte varit orimligt lång.

Vad gäller det som framkommit rörande att K.S. inte fått ta del av uppgif- ter som använts som underlag för beslutet som fattats efter brottsofferslussens utredning, och vilka inte bedömts omfattas av sekretess (exempelvis att soci- altjänsten ändrat sin inställning), är det Kriminalvårdens uppfattning att K.S. borde ha kommunicerats dessa.

Kriminalvården avser inte att kommentera vad K.S. anfört rörande missnö- je med socialtjänstens hantering och bedömningar.

K.S. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 14 maj 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Rättslig reglering

Den 1 april 2011 trädde nya regler på kriminalvårdsområdet i kraft: fängelse- lagen (2010:610), fängelseförordningen (2010:2010) och Kriminalvårdens

197

2 012 /1 3:JO1

föreskrifter och allmänna råd för fängelse, KVFS 2011:1, (fängelseföreskrif- terna). I detta ärende är de äldre bestämmelserna tillämpliga.

Enligt 29 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (kriminalvårdsla- gen) får en intagen ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen får inte ta emot besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan.

Enligt 30 § kriminalvårdslagen får telefonsamtal mellan intagna och per- soner utanför anstalten äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen kan förvägras telefonsamtal som är ägnade att äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka hans anpassning i samhället eller annars vara till skada för honom eller någon annan.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerhe- ten eftersätts.

Enligt 17 förvaltningslagen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett

1.om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

2.om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, be- tygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande,

3.om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomfö- ra beslutet i ärendet, eller

4.om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om under- rättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Handläggningen av K.S:s besökstillståndsärenden

JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut. Granskningen är inte heller avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning. JO brukar således inte ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. Jag tar därför inte ställning till om det var riktigt av anstalten att avslå K.S:s ansökan om besökstillstånd för barnen.

När det gäller anstaltens handläggning vill jag dock framhålla följande. Av utredningen framgår att anstalten inledningsvis, två dagar efter det att

ansökan inkommit, avslog K.S. ansökan om besökstillstånd för barnen och hänvisade till att anstaltens brottsoffersluss skulle fortsätta utreda om bevaka- de besök kunde tillåtas. Av vad som framkommit i ärendet framstår det som

198

2 012 /1 3:JO1

att den enda utredning som hade föregått anstaltens initiala beslut var att an- stalten hade tagit del av innehållet i den dom som K.S. verkställer. Förvalt- ningsmyndigheter har emellertid i enlighet med den s.k. officialprincipen ett ansvar för att deras ärenden blir så utredda som dessas beskaffenhet kräver. Den utredningen förutsätts myndigheten göra innan myndigheten fattar sitt initiala beslut. En intagen har dock rätt att inom skälig tid få sin sak prövad av domstol (se artikel 6:1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Detta förutsätter naturligtvis att beslut fattas. En utredning får med andra ord, som framgår av 7 § förvaltningslagen, inte dra ut onödigtvis på tiden. Jag har förståelse för om Kriminalvården – för att värna om den intagnes rätt till domstolsprövning

– snabbt vill fatta ett beslut i ett ärende som det aktuella. Jag kan dock inte se att den intagne är betjänt av att få ett avslagsbeslut innan ärendet är utrett. Det är enligt min mening en bättre ordning att påbörja den utredning som ärendets beskaffenhet, enligt Kriminalvårdens uppfattning, kräver. Om brottsoffer- slussutredningen inte kan avslutas inom rimlig tid, t.ex. på grund av att en utredning som socialtjänsten företar drar ut på tiden, bör dock Kriminalvården fatta ett beslut om avslag på det underlag som finns då. Kriminalvården kan därefter fortsätta med den utredning som ärendet, enligt Kriminalvårdens uppfattning, kräver utan att den intagnes rätt till domstolsprövning fördröjs (se vidare protokollet från min inspektion den 4 maj 2011 av anstalten Till- berga, dnr 2315-11). Det kan inte uteslutas att domstolen gör en annan be- dömning av vilken utredning som krävs och därmed är beredd att fatta ett positivt beslut på det underlag som finns.

Jag delar Kriminalvårdens uppfattning att K.S. – innan anstalten fattade det andra beslutet avseende besökstillstånd för K.S:s barn – borde ha fått ta del av uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv i den utsträckning anstalten inte bedömt att uppgifterna omfattades av sekre- tess. Jag är mycket kritisk till att så inte skedde. Jag förutsätter att Kriminal- vården vidtar åtgärder för att detta inte ska upprepas.

Av utredningen framgår att det tog ungefär tio veckor från det att K.S:s an- sökan om besökstillstånd kom in till anstalten till dess att anstalten fattade sitt andra beslut i ärendet. Handläggningstiden framstår onekligen som lång. Även med beaktande av det som framkommit om orsakerna till dröjsmålet kan Kriminalvården inte undgå kritik för den långsamma handläggningen.

Anstalternas brottsofferslussverksamhet i allmänhet

Från hösten 2010 har det till JO inkommit flera klagomål gällande olika aspekter av anstalternas brottsofferslussverksamhet. Klagomål har även fram- förts vid JO:s inspektioner av anstalterna Kristianstad, Tillberga, Västervik Norra och Saltvik.

I Kriminalvårdens Slutredovisning av Kriminalvårdens särskilda satsning mot våld i nära relationer och sexualbrott 2008–2010, (diarienummer 2008- 022650) lämnas följande beskrivning av brottsofferslussverksamheten.

199

2 012 /1 3:JO1

Kriminalvården inrättade mellan 2008–2010 så kallade brottsofferslussar på nio anstalter, slutna och öppna, med specialplatser för klienter dömda för partnervåld och sexualbrott.

Syftet med brottsofferslussen är att skydda brottsoffer och förhindra åter- fall i brott under verkställigheten då intagna ansöker om telefon- eller be- sökstillstånd för en målsägande eller ett brottsoffer. Även rutiner under själva besöket eller telefonsamtalet syftar till att förhindra återfall i brott. I verksam- hetens definition av brottsoffer ingår inte bara den person som direkt utsatts för våldet utan även exempelvis barn som bevittnat pappors våld mot deras mammor.

Kontakter mellan brottsoffer och förövare behöver genomföras under kon- trollerade former för att förhindra förnyade övergrepp. Inför beviljande av besök eller telefonsamtal utreder brottsofferslusspersonalen därför bland annat förövarens inställning till våldet som utövats mot brottsoffret.

Kontakt tas även med brottsoffret för att säkerställa att kontakten är önsk- värd och inte förenad med rädsla för förövaren. Kontakt mellan offer och förövare bygger på den våldsutövandes ansvarstagande för det våld som ut- övats och är därmed i viss mån sammankopplad till behandlingsverksamhe- ten.

Även den riskbedömning som gjorts är ett viktigt redskap för personal som arbetar enligt brottsofferslussmetodiken. Om en klient har återfallit i partner- våldsbrottslighet kan det finnas skäl att utreda kontakten också med en ny partner om klienten bedöms ha förhöjd återfallsrisk. Externa kontakter med exempelvis socialtjänst eller barn- och ungdomspsykiatri tas när förfrågning- arna avser minderåriga barn.

En central uppgift för Kriminalvården är att förhindra och förebygga återfall i brott. Vid prövning av intagnas ansökningar om att ta emot besök av och kommunicera elektroniskt (i praktiken främst genom telefonsamtal) med andra har Kriminalvården till uppgift att ta ställning till bl.a. om besöket eller kommunikationen kan vara till skada för den intagne eller någon annan (se 29 och 30 §§ kriminalvårdslagen respektive 7 kap. 1 och 4 §§ fängelselagen [2010:610]). För att kunna ta ställning till om ett besöks- eller telefontillstånd kan vara till skada för den som den intagne önskar ha kontakt med kan det naturligtvis finnas skäl att kontakta den person kontakten avser och, när det gäller underåriga, socialtjänsten och den underåriges vårdnadshavare. Det är rimligt att anta att behovet av en noggrann utredning kring risken för skada normalt är större när det gäller intagna som dömts för sexualbrott eller våld i nära relation. Jag har således inte någon principiell invändning mot att anstal- ter företar utredningsåtgärder av nu nämnt slag.

Handläggningen inom ramen för anstalternas brottsofferslussverksamhet ger dock anledning att närmare överväga vissa frågor. Jag vill i detta sam- manhang återge några av dem.

1.Från flera intagna har jag fått veta att det förekommer att en intagen som haft besöks- eller telefontillstånd till närstående i en viss anstalt efter för- flyttning till annan anstalt nekats sådant tillstånd. Jag är medveten om att Kriminalvården har möjlighet att ändra eller återkalla ett gynnande beslut om det bedöms erforderligt utifrån de säkerhetsskäl som Kriminalvården har att beakta. Om den intagne under lång tid haft tillstånd till kontakt med närstående och genomfört en stor mängd besök och telefonsamtal till denne kan det dock framstå som märkligt att en annan anstalt utan

200

2 012 /1 3:JO1

särskild anledning gör en helt annan bedömning gällande risken för ska- da för den närstående.

2.En annan aspekt som sammanhänger med den nyss beskrivna är vikten av att en brottsofferslussutredning noggrant dokumenteras. En noggrann dokumentation av vilka utredningsåtgärder som vidtagits och vilka upp- gifter som framkommit vid dessa är en förutsättning för att den intagne och hans närstående inte efter en eventuell förflyttning till annan anstalt ska tvingas genomgå en ny brottsofferslussutredning. Många intagna vittnar om att brottsofferslussutredningarna upplevs som uppslitande och integritetskränkande för såväl intagna som deras närstående. Förnyade kontakter med närstående och socialtjänst leder dessutom till att den in- tagne får vänta på anstaltens beslut, vilket leder till påfrestande uppehåll i kontakterna med de närstående.

3.Många intagna synes ha särskilt svårt att acceptera att Kriminalvården nekar dem kontakt med personer med motiveringen att dessa personer är att betrakta som presumtiva eller potentiella brottsoffer. I något fall, se dnr 5809-2010, synes kretsen av vilka som bedömts utgöra potentiella brottsoffer ha utvidgats till den grad att en intagen förbjudits att under permission alls besöka eller ta emot besök av barn. För egen del förordar jag att begreppen presumtivt eller potentiellt brottsoffer inte används. Det finns inte något stöd för att betrakta människor som varken själva utsatts för brott (direkta brottsoffer) eller är barn som bevittnat våld eller över- grepp av eller mot närstående (indirekta brottsoffer) som brottsoffer. Det sagda hindrar naturligtvis inte att Kriminalvården i ett visst fall avslår en ansökan om besökstillstånd därför att besöket bedöms kunna vara till skada för besökaren, t.ex. när en intagen som tidigare dömts för våld mot sin partner inleder en ny relation.

4.I vissa fall har jag uppmärksammat något som kan tolkas som en ovilja att acceptera socialtjänstens uppfattning i fråga om lämpligheten i kon- takten mellan en intagen och ett barn. Det har förekommit att en anstalt gjort en s.k. orosanmälan (en anmälan till socialnämnden om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd, se 14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]) och att socialtjänsten därefter beslutat att inte inleda en utredning. Socialtjänsten har samtidigt gjort bedöm- ningen att det inte finns någonting som talar emot ett umgänge mellan den intagne, hans hustru och deras barn. Anstalten har därefter inte fattat något beslut avseende den intagnes besöks- eller telefontillståndsärenden till barnen utan gjort ytterligare orosanmälningar. Jag vill här framhålla att Kriminalvården måste göra sitt ställningstagande utifrån det besluts- underlag som finns. Handläggningen, och därmed den intagnes rätt till domstolsprövning, bör inte fördröjas genom att anstalten på nytt anmäler redan kända förhållanden till socialtjänsten. Att Kriminalvården och so- cialtjänsten har olika uppfattning om lämpligheten av den önskade kon- takten utgör alltså inte hinder att fatta beslut. Tvärtom är det just i dessa fall särskilt angeläget att beslut fattas för att möjliggöra överprövning av beslutet.

201

2 012 /1 3:JO1

5.Kriminalvårdens personal måste vara uppmärksam på gränsen mellan Kriminalvårdens och socialtjänstens uppdrag. I Kriminalvårdens uppdrag ligger inte att se till att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Detta hör till socialnämndens uppgifter (5 kap. 11 § socialtjänstlagen). Kriminalvårdens kontakt med den intagnes närstående måste inriktas på att inhämta uppgifter som behövs som underlag vid be- dömningen av om det finns risk för skada för den närstående genom be- slut som Kriminalvården fattar. Vissa frågor om kontakten med de perso- ner som den intagne önskar kontakt med har jag berört i ett annat ärende som jag fattat beslut i denna dag, dnr 5271-2011.

6.Vid JO:s inspektion av anstalten Västervik Norra i september 2011 upp- lyste brottsofferslusshandläggaren om att anstalten regelmässigt fattar ett avslagsbeslut i avvaktan på utredning i de fall ärenden gällande besöks- och telefontillstånd handläggs inom brottsofferslussen. Utifrån det reso- nemang jag fört ovan, under rubriken Handläggningen av K.S:s be- sökstillståndsärenden, ställer jag mig avvisande till en sådan rutin.

7.Anstalterna måste vara uppmärksamma på att vissa situationer kräver speciella överväganden. Det kan exempelvis vara fallet när den person som en intagen önskar kontakt med är en partner som den intagne sedan länge haft en relation till och den brottslighet den intagne är dömd för ligger långt tillbaka i tiden (se t.ex. dnr 876-2012).

8.På flera områden upplever jag att brottsofferslussverksamheten vid lan- dets anstalter behöver likriktas och ges fastare ramar. Som exempel kan nämnas att jag vid min inspektion av anstalten Saltvik i februari i år fick veta att anstaltens brottsoffersluss inte iakttar den kommunikationsplikt som följer av 17 § förvaltningslagen. Det vore önskvärt att huvudkontoret utformade riktlinjer för verksamheten, exempelvis i formen av en hand- bok.

Övrigt

Det som K.S. anför i övrigt föranleder inte någon kommertar.

202

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Kriminalvården för behandlingen av en intagen i kriminalvårdsanstalt i samband med ett sjukhusbesök

(Dnr 3474-2011 och 4532-2011)

I ett beslut den 2 februari 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Beslutet i korthet: Kriminalvården ska inför ett externt sjukvårdsbesök göra en individualiserad bedömning av om säkerhetsåtgärderna i det enskilda fallet står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Den av anstalten gjor- da säkerhetsbedömningen i ärendet har byggt på en rutin där det framstår som tveksamt om utrymme funnits för en tillräckligt individualiserad bedöm- ning. Vidare har anstalten inte arbetat med perspektivet att minimera en nödvändig integritetskränkning av den intagne utan haft säkerhetsperspekti- vet som ledstjärna. Det krävs av Kriminalvården att hantera båda perspekti- ven.

Anmälningar

I anmälningar, som kom in till JO den 30 juni respektive den 6 september 2011, uppgav L.W. och N.O.W. bl.a. följande. L.W. är placerad i anstalten Kirseberg, eftersom han på grund av sjukdom är i behov av egen toalett. Till följd av sjuk- domen skulle L.W. den 15 juni 2011 besöka Universitetssjukhuset i Lund för undersökning. När han skulle lämna anstalten fick han inte ha civila kläder. Till sjukhuset åtföljdes L.W. av tre vårdare, som belade honom med såväl hand- som midjefängsel. Till undersökningen eskorterades han bl.a. genom sjukhusets huvudentré och hisshall. L.W. är själv läkare och har en kort tid arbetat vid det aktuella sjukhuset. Under transporten till mottagningen passerade han flertalet sjukhusanställda, varav minst två läkarkollegor kände igen honom. I samband med undersökningen lämnade de tre vårdarna inte mottagningsrummet, varför de kunde iaktta undersökningen och ta del av det som sades mellan L.W. och den undersökande läkaren. L.W., N.O.W. och deras dotter har efter händelsen drabbats av bl.a. ångest, och begär till följd härav skadestånd.

Utredning

Kriminalvården anmodades att yttra sig över anmälan. I sitt svar anförde myndigheten (region Syd), genom regionchefen Monika Klingström, bl.a. följande.

Yttrande har inhämtats från anstalten Kirseberg den 30 september 2011 om aktuellt sjukhusbesök. Yttrandet har följts upp av kontakt med kriminalvårds- chefen Anders Eriksson och berörd kriminalvårdsinspektör. Information har även inhämtats från det klientadministrativa systemet, KLAS.

Bakgrund

L.W. verkställer sedan den 28 april 2011 en fängelsedom om två år och sex månader. Tidigaste dag för villkorlig frigivning är beräknad att infalla den 28 december 2012. Verkställigheten påbörjades i anstalten Tygelsjö, öppen an- stalt, sedan L.W. gripits av polisen såsom efterlyst då han under en längre tid inte inställt sig i anstalten enligt frifotsföreläggande. Anstalten Tygelsjö an-

203

2 012 /1 3:JO1

sökte av säkerhetsskäl om förflyttning av L.W. till sluten anstalt varefter Kriminalvården beslutade om placering i anstalten Kristianstad Centrum. Vid ankomsten till anstalten Kristianstad Centrum framkom att L.W. på grund av en pågående behandling är i behov av en egen toalett vilket inte anstalten hade möjlighet att erbjuda, varför man av omvårdnadsskäl ansökte om för- flyttning av L.W. Kriminalvården beslutade den 17 maj 2011 om att L.W. skulle placeras i anstalten Kirseberg för att tillgodose L.W:s omvårdnadsbe- hov, anstalten är också i närheten av behandlande sjukhus.

L.W. ankom till anstalten Kirseberg den 23 maj 2011. När en intagen an- länder till en ny anstalt genomförs alltid en ny säkerhetsbedömning. Varje anstalt gör alltid en egen bedömning utifrån den riskbedömning som genom- förs. I anstalten Kirseberg bedömdes att L.W. vid utevistelser skulle medföl- jas av tre tjänstemän och ha fängsel. L.W. är inte aktuell för permissioner förrän tidigast den 13 december 2011.

Den 14 juni 2011 fattades ett beslut om att bevilja L.W. aktuell utevistelse enligt 9 kap. 1 § fängelselagen (2010:610), FäL, att uttas den 15 juni 2011 mellan kl. 08.00 och 11.00 för ett besök på Skånes Universitetssjukhus i Lund. Villkoren för utevistelsen var bl.a. att den sker med bevakning av tre tjänstemän och att handfängsel ska användas.

Redogörelse från anstalten Kirseberg

L.W. var vid ankomsten till anstalten Kirseberg ganska upprörd över att det enda bostadsrum anstalten kunde erbjuda med egen toalett medförde att han tvingades vara placerad i avskildhet. Han accepterade inte detta och inte för- rän dagen efter var han beredd att skriva en ansökan med begäran om frivillig avskildhetsplacering.

Ansvarig säkerhetsinspektör gjorde vid ankomsten till anstalten en säker- hetsbedömning som innebar bevakning med tre man samt fängsel vid akut utevistelse, t.ex. i samband med sjukhusbesök/sjukhusvistelse.

Aktuell kriminalvårdsinspektör hade näst intill daglig kontakt med L.W. och bedömde honom som ganska obalanserad. Han var hela tiden mycket upprörd över sin placering i Kirsebergsanstalten och anstalten hjälpte honom också så att han fick återgå till anstalten Tygelsjö den 23 juni 2011. Detta delvis för att han hade varit på en utevistelse vid sjukhusbesöket och att det hade fungerat bra men också för att han hade landat och börjat acceptera sitt straff och sin situation.

I anstalten är det rutin att man åtminstone vid första utevistelsen och helt i enlighet med den nyligen gjorda säkerhetsbedömningen beslutar om fängsel och tre mans bevakning. Sjukhusmiljön är dessutom säkerhetsmässigt svår med tanke på lokalerna och alla människor som rör sig där. Dessutom hade L.W. genom hustrun fått kännedom om den inplanerade tiden på sjukhuset. Detta brukar som regel leda till att anstalten av säkerhetsskäl ändrar tiden men detta gjordes inte, dels av humanitära skäl men dels också med tanke på be- vakningen som ansågs tillräcklig. Beslutet om midjefängsel tas av transport- ledaren i samband med transporten.

Efter samtal med den personal som utförde transporten framgick att L.W. i god tid fått besked om att han skulle åka till sjukhuset och att han skulle få åka i anstaltskläder. Han hade inte framfört några önskemål om att få byta kläder. Av säkerhetsskäl brukar intagna bära anstaltskläder vid denna typ av utevistelse. I efterhand kan man konstatera att det inte finns någon annan säkrare väg att gå in i sjukhuset än den som användes.

Anstalten hade heller ingen kännedom om att L.W. hade arbetat eller för länge sedan bedrivit sina medicinstudier vid sjukhuset i Lund. Detta hade dock inte på något sätt påverkat anstaltens ställningstagande.

Sammanfattningsvis kan konstateras att L.W. skulle till sjukhus. Han var för anstalten relativt okänd eftersom han hade varit relativt kort tid i anstalten. Det var den första utevistelsen som skulle genomföras i en svårövervakad

204

2 012 /1 3:JO1

miljö. L.W. bedömdes inte vara i särskilt god psykisk balans vid tillfället. Han hade under nästan ett års tid undandragit sig verkställigheten. Dessutom kan man inte helt utesluta att det förelåg en viss rymningsrisk. L.W. hade intellek- tuella resurser och kanske också kontakter och ekonomiska resurser som skulle kunna möjliggöra ett avvikande. Detta sammantaget gjorde att beslutet om att villkora utevistelsen med en bevakning med tre man samt fängsel före- föll vara motiverat.

Författningsbestämmelser

Av 1 kap. 4 § fängelselagen, FäL, framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet.

Enligt 1 kap. 6 § FäL får inte verkställigheten innebära andra begränsning- ar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas.

En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är till- räcklig ska den användas.

Av 9 kap. 1 § FäL framgår att en intagen som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten, ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, ska den intagne föras över till sjukhus.

Ett tillstånd till vistelse utanför anstalt enligt första stycket ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, ska den intag- ne stå under bevakning.

Region Syds bedömning

Regionen finner att det är viktigt att en prövning om vilka villkor som ska gälla vid utevistelser sker utifrån en individuell bedömning av varje intagen. Överväganden ska alltid göras om de beslutade kontroll- eller tvångsåtgärder- na står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Det är av yttersta vikt att åtgärder som exempelvis fängsel och särskilda kläder inte används i andra fall än där det är nödvändigt för att upprätthålla en rimlig nivå av säkerhet.

Varje enskild anstalt upprättar en ny säkerhetsbedömning över en intagen som ankommer till anstalten. Där beslutas om de villkor som ska gälla för utevistelser. Anstalten Kirseberg har ovan redogjort för sina skäl till den sä- kerhetsbedömning som genomförts och de villkor som beslutades i samband med aktuellt sjukhusbesök.

Anstalten Kirseberg uppger att anstalten kommer att arbeta vidare med hur säkerhetsbedömningarna genomförs för att säkerställa att de upprättas utifrån en helhetsbedömning av den intagne och att de inte utgår från en generalise- rande prövning utifrån anstaltens säkerhetsklass och/eller vad som är brukligt.

L.W. och N.O.W. yttrade sig över remissvaret. Handlingar inhämtades och granskades.

Bedömning

Av 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svå- righeter som är förenade med frihetsberövandet.

205

2 012 /1 3:JO1

Enligt 31 § fängelseförordningen (2010:2010) ska en intagen som transporte- ras eller av annan anledning vistas utanför anstalten under Kriminalvårdens övervakning inte utsättas för onödig uppmärksamhet.

Jag har under de senaste åren återkommande tagit upp frågor som rört sjukvårdssekretess och integritet inom Kriminalvården. Detta har skett såväl i samband med anstaltsinspektioner som med anledning av olika klagomål. Detta ärende är alltså ett av flera där intagna ifrågasatt Kriminalvårdens age- rande i samband med bl.a. sjukhusbesök.

När det gäller sjukvårdssekretessen inom en anstalt har Kriminalvården, bl.a. efter uttalanden från min sida, funnit en ordning där kommunikationen mellan en intagen och anstaltens sjukvård normalt sker utan att den intagne behöver t.ex. beskriva sina medicinska besvär för någon annan än sjukvårds- personal, som regel anstaltens sjuksköterska. Avdelningspersonalens uppgift begränsas till att förmedla kontakten mellan den intagne och sjuksköterskan, och personalen behöver inte få mer medicinsk information om den intagne än vad som krävs för en god omvårdnad i anstalten. Sådan information faller självklart under kriminalvårdssekretessen. Här har Kriminalvården enligt min mening lyckats att, med de begränsningar som följer av frihetsberövandet, hitta rutiner som medger den intagne ett privat utrymme som är förenligt med såväl sjukvårdssekretessen som respekten för den enskildes integritet.

Tyvärr förhåller det sig annorlunda med sjukvårdsbesök utanför anstalter- na. Jag har i flera fall kritiserat rutiner som innebär att en intagen förs i an- staltskläder och, i värsta fall, i tofflor samt med fängsel till sjukhusbesök åtföljd av ett antal vårdare i uniform. Det förekommer också att Kriminalvår- dens personal stannar kvar i rummet under såväl undersökning som läkarsam- tal, och ibland tas fängslen över huvud taget inte av. Det är inte förvånande om en intagen känner sig kränkt av en sådan behandling.

När jag vid inspektioner tagit upp frågan har Kriminalvården regelmässigt svarat att detta förfarande är nödvändigt av säkerhetsskäl. Jag har stor förstå- else för det argumentet. Det är allmänt bekant att avvikelser (rymningar) inte sällan sker just i samband med sjukvårdsbesök. Det åligger naturligtvis Kri- minalvården att förebygga sådana händelser. Frågan är snarare, som jag ser det, om Kriminalvården gör en tillräckligt individualiserad bedömning av om säkerhetsåtgärderna i det enskilda fallet står i rimlig proportion till syftet med åtgärden, jfr 1 kap. 6 § fängelselagen.

Det kan onekligen finnas säkerhetsskäl som gör det nödvändigt med en omfattande säkerhet av ovan angivet slag. Det kan t.ex. föreligga information om den intagne som utesluter något annat än strängt bevakade utevistelser. Det kan också vara fråga om ett oplanerat sjukvårdsbesök som Kriminalvår- den inte kunnat förbereda.

När det gäller planerade sjukvårdsbesök förhåller det sig annorlunda. En- ligt min mening åligger det här Kriminalvården att förbereda besöket på ett sådant sätt att man så långt möjligt undviker att sjukvårdssekretessen röjs för medföljande vårdare. Vidare ska den intagnes personliga integritet i största möjliga utsträckning bevaras i förhållande till såväl medföljande vårdare som allmänheten. Transporten till sjukvårdsbesöket ska ske på ett sådant sätt att den intagne inte utsätts för onödig uppmärksamhet. Det bör undvikas att föra

206

2 012 /1 3:JO1

intagna genom utrymmen där allmänheten uppehåller sig, t.ex. sjukhusentréer och väntrum. Kriminalvården bör också undersöka om det finns förutsätt- ningar för den intagne att under betryggande former träffa läkaren i enrum. När detta inte är möjligt måste all annan möjlig hänsyn tas. Det kan t.ex. handla om att lossa fängsel och om att medföljande vårdare inte uppehåller sig i omedelbar närhet vid läkarundersökning och samtal även om vårdarna måste befinna sig i undersökningsrummet. Vid bedömningen av hur hög sä- kerhetsnivå som är nödvändig i samband med ett planerat sjukhusbesök bör även hänsyn tas till om den intagne är i permissionsgång eller ej.

När den nödvändiga säkerhetsnivån är hög eller den intagnes medicinska problem kan upplevas som extra besvärande från integritetssynpunkt är det också särskilt viktigt att Kriminalvården anstränger sig för att tillgodose de krav på respekt för den intagnes integritet och värdighet som Kriminalvården åläggs i lagstiftningen. Jag har också kunnat konstatera att det finns anstalter som tillämpar den av mig antydda ordningen på ett sätt som bör mana till efterföljd inom hela kriminalvården.

L.W. har gjort gällande, något som inte motsagts av anstalten, att han för- des till undersökningsmottagningen genom sjukhusets huvudentré och foajé till hisshall och hiss och därefter genom sjukhuskorridorer. Han bar vid tillfäl- let anstaltskläder och var belagd med hand- och midjefängsel och bevakades av tre vårdare i uniform. L.W. har vidare uppgett att de vårdare som transpor- terade honom till och från undersökningsmottagningen stannade i undersök- ningsrummet och iakttog undersökningen samt lyssnade på samtalet mellan honom och läkaren.

Den behandling som L.W. utsatts för är, som framgått ovan, enligt min erfa- renhet inte något undantag. Om detta var nödvändigt i L.W:s fall är emellertid svårt för mig att bedöma, och det är inte heller en uppgift för JO. Jag vill dock nämna att L.W. var placerad i en anstalt med lägre säkerhetsnivå och omplace- rades till anstalten Kirseberg i första hand på grund av behovet av toalett i an- slutning till bostadsrummet. Han lämnade anstalten Kirseberg efter bara en månad för verkställighet i öppnare former. Med facit i hand finns det enligt min mening anledning att ifrågasätta den säkerhetsbedömning som gjordes och som, såvitt framgår av anstaltens uppgifter, byggde på en rutin där det framstår som tveksamt om det finns utrymme för en tillräckligt individualiserad bedömning. Det står också klart att anstalten inte arbetat med perspektivet att minimera en nödvändig integritetskränkning utan haft säkerhetsperspektivet som ledstjärna. Det krävs av Kriminalvården att hantera båda perspektiven.

Avslutningsvis bör anmärkas att Kriminalvården har beslutat att från och med den 1 januari 2012 införa en ny säkerhetsklassindelning för landets an- stalter. Antalet säkerhetsklasser för anstalterna har därvid minskats från fem till tre. Detta medför med nödvändighet en större variation i säkerhetsbehov för intagna i en specifik anstalt. Betydelsen av att säkerhetsbedömningarna av intagna görs på en strikt individuell grund har således ökat till följd av den nya säkerhetsklassindelningen.

Vad L.W. och N.O.W. anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande. JO prövar inte frågor om skadestånd.

207

2 012 /1 3:JO1

Uttalanden om kriminalvårdstjänstemäns kontakter med utomstående inom ramen för en anstalts s.k. brottsoffer- slussarbete

(Dnr 5271-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 18 oktober 2011, mot Kriminalvården, anstalten Saltvik, klagade N.N. på en tjänstemans agerande under utredningen i ett ärende om telefontillstånd. N.N. anförde bl.a. att tjänstemannen ringt till den person N.N. önskade telefontillstånd till och lämnat känsliga bedöm- ningsutlåtanden om honom, exempelvis avseende hans farlighet. N.N. anförde vidare att han inte i förväg informerats om hur ärendet skulle handläggas.

Utredning

N.N:s behandlingsjournal begärdes in och granskades. Bland de handlingar som inhämtades finns en odaterad skrivelse från anstalten Saltvik till N.N. (JO:s aktbilaga 10). Skrivelsen innehåller bl.a. svar på en framställning från N.N. den 23 september 2011 om att ta del av brottsofferslussutredningen som gjorts gällande M.S. Av skrivelsen framgår bl.a. följande.

Dokument som använts är aktuell dom 2005-12-12, riskbedömning från Kum- la 2006-05-31, riskbedömning Belfrage och Fransson 2008-05-07, SARA- utredning Norrtälje 2008-05-20, VSP gällande aktuella uppgifter, KLAS (Kriminalvårdens klientadministrativa system, JO:s anm.) gällande tidigare besöks- och telefontillstånd. Gällande bilaga (1-2) i hemställan 2011-09-25 och frågan från N.N. (ändrat från anmälarens namn till ”N.N.”, JO:s anm.) angående J.N:s rätt att ringa upp samtyckande personer och avge omdömen så ingår inga omdömen om intagna i utredningen. Bos-utredningen (brottsoffer- sluss, JO:s anm.) omfattas endast av de dokument som anges ovan, samt kontakt med den samtyckande personen där frågan kan ställas om den sam- tyckande personen ifråga har läst akten gällande den intagne personen och att akten är en allmän handling generellt sett.

Av en skrivelse daterad den 20 maj 2011 (JO:s aktbilaga 11) från anstalten Saltvik till N.N. framgår bl.a. följande.

Gällande din fråga i hemställan 2011-05-18 så bryts din sekretess per automa- tik i och med att du skickat ut samtyckesblankett och personen ifråga har sänt den tillbaka med underskrift. För att din sekretess i detta fall skall gälla måste du ta tillbaka ansökan.

Efter remiss anförde Kriminalvården, genom generaldirektören Nils Öberg, följande. (Anmälarens initialer har genomgående ändrats till N.N.)

JO:s remiss

N.N. har i en anmälan till JO framfört klagomål mot Kriminalvården om att en tjänsteman röjt sekretessbelagda uppgifter om honom samt om att han fått bristande information om anstalten Saltviks brottsofferslussverksamhet.

JO har begärt att Kriminalvården ska yttra sig över klagomålet. JO har också bett Kriminalvården särskilt besvara följande frågor.

208

2 012 /1 3:JO1

1.Vilken information lämnas till de intagna om vad en brottsofferslussut- redning innebär, exempelvis vilka kontakter med utomstående som kan tas och vilka uppgifter om den intagne som kan lämnas ut vid dessa kontakter?

2.Hur dokumenteras den intagnes samtycke till att kontakt tas med den

tilltänkte besökaren, socialtjänsten och andra utomstående?

3.Inhämtas den intagnes medgivande till att sekretessbelagda uppgifter om honom lämnas till utomstående? Vilka uppgifter gäller det i sådana fall?

4.Lämnas uppgifter om den intagne och/eller omdömen om honom vid kontakt med utomstående och i så fall vilken typ av uppgifter rör det sig om?

5.Uppmanar anstaltspersonalen den tilltänkta besökaren att ta del av den

intagnes kriminalvårdsakt/journal?

Sakförhållanden

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Nord, som i sin tur hämtat in uppgifter från anstalten Saltvik. Genom utredningen har samman- fattningsvis följande kommit fram.

Allmänt om arbetet med brottsoffersluss

När en ansökan om besöks- eller telefontillstånd lämnas in har Kriminalvår- den att pröva om förutsättningarna för att bevilja ett tillstånd är uppfyllda, innefattande bl.a. frågan om kontakten kan äventyra säkerheten i anstalten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kontroll, motverka den intagnes an- passning i samhället eller på annat sätt vara för skada för den intagne eller någon annan (7 kap. 1 och 4 §§ fängelselagen; bestämmelserna återges nedan under Författningsbestämmelser).

För att kontakt med en utomstående ska få ske krävs i regel att den utom- stående samtycker till att kontakt äger rum (7 kap. 26 § FARK Fängelse) (2011:1, JO:s anm.). Det sker normalt genom att den intagne skickar en s.k. samtyckesblankett till den som kontakten ska äga rum med. Genom att skicka samtyckesblanketten informeras den utomstående om att den intagne är inta- gen i anstalt.

Som ett led i kontrollen inför ett beslut om kontakt arbetar Kriminalvården i vissa fall med s.k. brottsoffersluss. Brottsofferslussen syftar till att utreda om kontakten med den intagne sker frivilligt och vilka eventuella kontrollåtgärder som ska vidtas och används framför allt när det är fråga om intagna som är dömda för sexualbrott eller våldsbrottslighet i nära relationer. Metoden an- vänds givetvis då det är fråga om brottsoffer i den aktuella brottsligheten, men kan även användas i andra fall där en kontakt skulle kunna äventyra säkerheten eller vara till skada för någon annan (jfr 7 kap. 25 § FARK Fäng- else). I regel går slussens arbete ut på att en kriminalvårdstjänsteman kontak- tar personen som en intagen vill ha kontakt med och samtalar med denne, i regel per telefon. Ibland kan också kontakt med socialtjänsten ske. Om den intagne vill ha kontakt med ett barn tar Kriminalvården ofta kontakt med vårdnadshavaren. All kontakt med utomstående sker med den intagnes sam- tycke, eftersom uppgifter om den intagne i regel omfattas av sekretess. Den enda sekretessbelagda uppgift som regelmässigt lämnas ut vid kontakt med utomstående är att den intagne är intagen i anstalt. Inga sekretessbelagda uppgifter lämnas ut utan den intagnes medgivande.

Om en anstalt arbetar med brottsoffersluss sker inhämtande av samtycke normalt, men inte alltid, genom anstaltens försorg. Det sker i regel i samband med att frivilligheten till kontakten utreds. En sådan kontakt förutsätter givet- vis att den intagne medgivit att sekretessen bryts för uppgiften att han är inta- gen i anstalt.

Intagna informeras i dagsläget huvudsakligen muntligt om brottsofferslus- sarnas verksamhet. Information lämnas bl.a. om vilka kontakter som kan

209

2 012 /1 3:JO1

komma att tas. Kriminalvården har för avsikt att under år 2012 ta fram skrift- lig information till både klienter och utomstående.

Dokumentation av arbetet kring brottsofferslussen, t.ex. att den intagne in- formerats om verksamheten, att den intagne samtycker till att sekretessen för vissa uppgifter hävs samt att Kriminalvården har kontakt med utomstående, sker i verkställighetsplanen eller i en daganteckning i den intagnes journal.

Kriminalvården uppmanar aldrig någon utomstående att ta del av den in- tagnes journal. Det förekommer naturligtvis att den utomstående har frågor om den intagnes brottslighet. Kriminalvården informerar då om vad som gäller i fråga om allmänna handlingar och sekretess. Beroende på vilka frågor som ställs kan det givetvis i vissa fall bli aktuellt att informera om att domar inte omfattas av sekretess hos domstolen och att beslut inte omfattas av kri- minalvårdssekretess.

Arbetet med brottsoffersluss på anstalten Saltvik

Anstalten Saltvik informerar intagna muntligen om anstaltens arbete med brottsoffersluss i samband med inskrivningen.

Den intagne ansvarar, även om anstalten i övrigt arbetar med brottsoffer- sluss, för att inhämta samtycke från den han vill ha kontakt med. Den intagne informeras om att även anstalten kommer att ta kontakt med den utomstående och att den intagne, genom att skicka en samtyckesblankett till den som kon- takten ska äga rum med, har brutit sekretessen för uppgiften om att han är intagen i anstalt gentemot den personen. Den intagne har dock möjlighet att motsätta sig att Kriminalvården kontaktar denne. I ett sådant fall får ärendet utredas så gott det är möjligt utifrån de rådande förutsättningarna.

Informationen om att Kriminalvården kan komma att kontakta den utom- stående har tidigare lämnats muntligt. Om den intagne har motsatt sig det har det dokumenterats i en daganteckning. Numera får den intagne skriftlig in- formation och ges möjlighet att uttryckligen i skrift medge eller motsätta sig att kontakt sker.

Omständigheterna i det aktuella fallet

N.N. ankom till anstalten Saltvik den 10 november 2011 (rätteligen 2010, JO:s anm.). Dagen därpå, den 11 november, informerades han om anstaltens arbete med brottsoffersluss av kriminalvårdstjänstemannen J.N.

N.N. ansökte den 22 mars 2011 om telefontillstånd för M.S. En samtyck- esblankett från M.S. hade då inkommit till anstalten. Anstalten beslutade samma dag att ansökan skulle hanteras inom brottsofferslussen. I ett yttrande den 19 april 2011 anförde handläggaren J.N. att tillståndet inte borde beviljas eftersom kontakt kunde medföra skada för annan. I beslut den 3 maj 2011 avslog anstalten N.N:s ansökan med motiveringen att tillståndet kunde leda till skada för annan.

N.N. lämnade in en ny ansökan om telefontillstånd till M.S. den 14 no- vember 2011. Den 17 november 2011 fann anstalten att även denna ansökan skulle handläggas inom brottsofferslussen. I ett yttrande dagen därpå anförde J.N. att inga nya omständigheter hade framkommit jämfört med beslutet den 3 maj och att ansökan därför borde avslås. I ett beslut den 21 november 2011 avslog anstalten den nya ansökan.

Anstalten har, genom tjänstemannen J.N., under utredningen haft telefon- kontakt med M.S. M.S. ställde frågor om N.N:s brottslighet. J.N. frågade då om M.S. läst N.N:s dom. Det var inte en uppmaning att läsa domen utan ett sätt att kontrollera vilka uppgifter om N.N. som var kända för M.S. J.N. har inte sagt något om N.N:s farlighet eller lämnat andra omdömen om honom.

Den odaterade skrivelsen N.N. bifogat till sin anmälan (JO:s ab 11) (nämnda skrivelse har rätteligen aktbilagenummer 10 och har inhämtats av

210

2 012 /1 3:JO1

JO, JO:s anm.) utgör ett svar på en framställning från N.N. den 23 september 2011 om att ta del av brottsofferslussutredningen som gjorts gällande M.S.

Skrivelsen den 20 maj 2011 (JO:s ab 11) utgör ett svar på en fråga om sek- retess från N.N. den 18 maj 2011.

Författningsbestämmelser

Enligt 7 kap. 4 § fängelselagen (2010:610, FäL) får en intagen stå i förbindel- se med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom avlyssning en- ligt 5 §, om den kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller om den på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. – En- ligt 7 kap. 1 § gäller motsvarande bestämmelser för besök till intagna.

Vid prövningen av om besök eller elektronisk kommunikation kan medfö- ra skada för annan ska, enligt 7 kap. 25 § FARK Fängelse, särskilt beaktas om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne eller annars har en sådan relation till den intagne att en kontakt skulle medföra skada för den personen eller för ett brottsoffer. Enligt 7 kap. 26 § ska den som en inta- gen vill ta emot besök av eller kommunicera elektroniskt med tillfrågas om han eller hon samtycker till att kontakten ska äga rum. Den intagne ansvarar för att samtycke inhämtas på en blankett som fastställs av Kriminalvården. Det gäller dock inte, såvitt här är aktuellt, om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne och Kriminalvården inhämtar samtycke. Enligt 7 kap. 27 § får den intagne inte beviljas tillstånd till kontakten om den som kontakten ska äga rum med inte samtycker till kontakt.

Enligt 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller sekretess inom kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd.

Kriminalvårdens bedömning

Allmänt om brottsoffersluss; JO:s särskilda frågor

Syftet med brottsofferslussen är, som anförts ovan, att utreda om kontakten mellan den intagne och en utomstående – brottsoffret – sker frivilligt från den utomståendes sida och om kontakten ska förenas med kontrollåtgärder enligt FäL.

Svaren på JO:s särskilda frågor framgår av vad som anförts ovan under Sakförhållanden. Kriminalvården vill framhålla följande. Det är givetvis vik- tigt att sekretessbelagda uppgifter inte lämnas ut utan att den intagne sam- tycker till det. Arbetet med brottsoffersluss medför dock inte att så sker. Den enda sekretessbelagda uppgift som regelmässigt behöver lämnas ut vid kon- takt med en utomstående är uppgiften att den intagne är intagen i fängelse. Det är en uppgift som den intagne annars normalt ändå måste röja för den han eller hon vill ha kontakt med, eftersom samtycke från den utomstående nor- malt är en förutsättning för att tillstånd till kontakt ska beviljas. Den intagne informeras alltid om verksamheten med brottsoffersluss och att det innebär att Kriminalvården kontaktar den som kontakten ska äga rum med.

Kriminalvården kontaktar naturligtvis bara en utomstående om den intagne har ansökt om besöks- eller telefontillstånd för personen i fråga. Om den intagne ansöker om tillstånd sedan Kriminalvården informerat honom om verksamheten med brottsoffersluss kan det således anses ligga ett samtycke till att röja uppgiften om att han är intagen i anstalt redan i och med ansökan. Normalt bör dock Kriminalvården varje gång kontakt med en utomstående tas

211

2 012 /1 3:JO1

efterhöra den intagnes inställning till detta och dokumentera ställningstagan- det i den intagnes journal.

Det aktuella ärendet

Som framgår av utredningen tillbakavisar anstalten Saltvik de uppgifter N.N. anger i sin anmälan till JO om att J.N. lämnat ut sekretessbelagda uppgifter till M.S. Kriminalvården ser ingen anledning att ifrågasätta anstaltens uppgif- ter. Det kan här noteras att uppgiften om att N.N. var intagen i anstalt var känd för M.S. vid tidpunkten då J.N. kontaktade henne, eftersom N.N. redan innan J.N:s samtal med M.S. skickat en samtyckesblankett till henne, och således inte omfattades av sekretess gentemot henne.

Av den odaterade skrivelsen (JO:s ab 10) framgår att inga omdömen om intagna lämnas till utomstående. Skrivelsen är i och för sig formulerad på ett sätt som kan ge intrycket av att de i skrivelsen nämnda dokumenten (domar, riksmottagningens utredning m.m.) diskuteras med den utomstående liksom att denne informeras om att den intagnes journal är en allmän handling. Av utredningen framgår emellertid att så inte är fallet.

Även skrivelsen den 20 maj 2011 hade kunnat formuleras på ett tydligare sätt. Som den nu är formulerad kan den tolkas som att Kriminalvården anser att det inte råder någon sekretess i förhållande till en utomstående till vilken en intagen har skickat en samtyckesblankett. Även här framgår dock av ut- redningen att så inte är fallet utan att den enda uppgift som åsyftas är uppgif- ten om att N.N. är intagen i anstalt. Parentetiskt kan här nämnas att uppgiften skulle vara känd av M.S. även om N.N. återkallade sitt samtycke och därmed inte omfattas av sekretess gentemot henne; i ett sådant fall kontaktar dock naturligtvis inte Kriminalvården den utomstående.

N.N. gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret.

I ett beslut den 14 maj 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för de regler som har betydelse för ärendet.

Kriminalvården har tillbakavisat N.N:s påstående om att en kriminalvårds- tjänsteman röjt sekretessbelagda uppgifter om honom och lämnat omdömen om honom till en utomstående. Jag konstaterar att det inte föreligger grund för kritik från min sida i denna del.

Kriminalvården har inte i sitt yttrande redogjort för vilken information N.N. fått om handläggningen av ärenden inom den s.k. brottsofferslussen. Kriminalvården har dock redogjort för hur anstaltens arbete inom brottsoffer- slussen bedrivs generellt. Av denna redogörelse framgår bl.a. att anstalten rutinmässigt lämnar information om exempelvis att kontakt tas med den ut- omstående och att sekretessen för uppgiften att den intagne är intagen i anstalt bryts genom att den intagne skickar en samtyckesblankett till den som han önskar kontakt med. Det finns inte anledning för mig att rikta någon kritik mot Kriminalvården för bristande information om handläggningen av ärenden inom anstaltens brottsoffersluss i allmänhet. Hur det förhöll sig i N.N:s fall har inte gått att fastställa. Jag ser positivt på att Kriminalvården avser att ta fram ett skriftligt informationsmaterial om brottsofferslussverksamheten av- sett för intagna och andra berörda.

212

2 012 /1 3:JO1

När det gäller anstaltens kontakter med utomstående vill jag framhålla föl- jande. Att kriminalvårdstjänstemän tar kontakt med de personer som de in- tagna önskar besöks- eller telefontillstånd till upplevs av många intagna som ett stort intrång i den personliga integriteten. Av denna anledning är det av stor vikt att kriminalvårdspersonalen vid dessa kontakter visar hänsyn och noga överväger hur de uttrycker sig. Det får naturligtvis aldrig förekomma att kriminalvårdspersonal utan den intagnes medgivande röjer sekretessbelagda uppgifter om honom. Det är inte heller lämpligt att kriminalvårdspersonal diskuterar innehållet i det material som anstalten använder som beslutsunder- lag, t.ex. domar och riskbedömningar, med den tilltänkta besökaren. Av den redogörelse för anstaltens rutiner som återfinns i Kriminalvårdens yttrande framgår att anstalten inte heller arbetar på detta sätt. Jag delar Kriminalvår- dens uppfattning att anstalten i sin skriftväxling med N.N. kunde ha formule- rat sig tydligare beträffande vilken information som lämnas vid samtal med den person som den intagne vill ha kontakt med samt innebörden i sekretess- hänseende av att en samtyckesblankett skickas.

Jag har i dag fattat beslut i ett annat ärende som rör frågor kring brottsof- ferslussverksamheten, se dnr 343-2011.

213

2 012 /1 3:JO1

Exekutionsärenden

Kritik mot Kronofogdemyndigheten för brister i rutiner rörande dokumentation av underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken

(Dnr 5479-2010)

Anmälan

F.Ö. framförde i en anmälan klagomål mot Kronofogdemyndigheten och uppgav i huvudsak att utmätning av medel på hans bankkonto hade skett i september 2010 utan att Kronofogdemyndigheten dessförinnan hade kontak- tat honom.

Utredning

Muntliga upplysningar inhämtades från Måns Sjödahl och Håkan Nilsson vid Kronofogdemyndigheten, Malmökontoret. De uppgav sammanfattningsvis följande.

Måns Sjödahl: F.Ö. har tre skuldposter som registrerades hos Kronofogde- myndigheten den 24 mars 2010 med Skatteverket som sökande. Kronofog- demyndighetens system är uppbyggda på så vis att underrättelse om inkom- met mål automatiskt skickas till gäldenären varför så måste ha skett även i det här fallet. Han kan inte i systemet se när detta skedde och kan inte heller hitta någon kopia av underrättelsen. Han kan emellertid se att F.Ö. fått på sig till den 8 april 2010 att betala skulderna till Kronofogdemyndigheten.

Håkan Nilsson: När ett ärende registreras hos Kronofogdemyndigheten går en underrättelse enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken, UB, ut maskinellt. Själ- va handlingen ser man inte på myndigheten såvida den inte kommer tillbaka på grund av att posten inte har kunnat leverera den. Någon notering i myndig- hetens system om när en sådan underrättelse skickas görs inte. Om en sådan underrättelse har skickats anges däremot alltid i systemet en sista betalnings- dag. Eftersom avitiden är 15 dagar kan man genom att räkna bakåt konstatera vid vilket datum som underrättelsen skickades.

Ärendet remitterades till Kronofogdemyndigheten för yttrande. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för handläggningen och myndighetens be- dömning av denna. Vidare skulle i yttrandet särskilt redogöras för hur myn- digheten dokumenterar utsända underrättelser enligt 4 kap. 12 § UB samt myndighetens bedömning av om man därigenom uppfyller de krav som ställs på myndigheten.

I remissvaret, till vilket fogades ett yttrande från Södra verkställighetsav- delningen, anförde Kronofogdemyndigheten genom biträdande processägaren Karin Berglöf Hedar följande.

Redogörelse för handläggningen

De tre aktuella skuldposterna på skattekontot registrerades den 24 mars 2010 i kronofogdemyndighetens IT-stöd REX. Enligt REX har underrättelser avse- ende de tre skulderna skickats ut med sista betalningsdatum angivet till den 8

214

2 012 /1 3:JO1

april 2010. Eftersom det rör sig om mål med solidariskt betalningsansvar innebär det i praktiken att underrättelserna maskinellt har skickats till det av Kronofogdemyndighetens kontor där gäldenären handläggs, för kontroll och skyndsam vidarebefordran till gäldenären. I de nu aktuella ärendena finns emellertid inte någon specifik notering angående dagen för utskick från det handläggande kontoret.

– – –

KFM:s bedömning

Vad som har förevarit mellan F.Ö. och Skatteverket innan restföringen av skattefordringarna åligger inte Kronofogdemyndigheten att pröva. Innan ett allmänt mål kommit in till Kronofogdemyndigheten har gäldenären som regel fått ett antal uppmaningar att betala sin skuld.

När målet har kommit in till Kronofogdemyndigheten är huvudregeln att gäldenären ska underrättas om målet innan myndigheten vidtar åtgärder för att driva in fordringen. Sådan underrättelse ska sändas med post eller lämnas på annat sätt, 4 kap. 12 § första stycket utsökningsbalken. Sådan underrättelse skickas ut centralt via Kronofogdemyndighetens IT-stöd. Underrättelsen sänds ut i vanligt lösbrev. Det är i allmänhet tillräckligt att sända underrättel- sen med vanlig post enligt 6 kap. 1 § utsökningsförordningen. Den behöver endast i undantagsfall delges. Underrättelsen skickas till gäldenärens folkbok- föringsadress om inte Kronofogdemyndigheten har uppgift om annan adress. Eftersom Kronofogdemyndigheten i förevarande fall inte har haft sådan adressuppgift har folkbokföringsadressen till F.Ö. använts.

I de aktuella målen har ett solidariskt betalningsansvar registrerats. Det medför att de maskinella underrättelserna har skickats till handläggande kon- tor (hanteringen beskrivs ovan). Det har inte bedömts som nödvändigt att dagen när underrättelsen har vidarebefordrats från handläggande kontor till gäldenären noteras i IT-stödet. Kronofogdemyndigheten har ansett det som tillräckligt att det framgår av IT-stödet att en underrättelse har skapats med en viss sista betalningsdag.

Rutinerna avseende utsändande av underrättelsen har ändrats och numera sänds den från Kronofogdemyndighetens IT-stöd INIT och inte från REX som i de aktuella fallen. INIT möjliggör på ett bättre sätt än REX att innehål- let i underrättelsen kan tas fram i efterhand vid behov. Därmed anser myndig- heten att den numera uppfyller de krav som ställs avseende dokumentation av underrättelsen.

Ärendet remitterades därefter till Kronofogdemyndigheten för ytterligare upplysningar och yttrande. Kronofogdemyndigheten anmodades att yttra sig om vilka krav som enligt myndighetens uppfattning ställs på myndigheten i fråga om dokumentation av vidtagna åtgärder i ärenden. Kronofogdemyndig- heten anmodades vidare att redogöra för sin uppfattning – jämte redovisning av vilka överväganden som ligger till grund härför – i frågan om en expedie- rad underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB utgör allmän handling. Myndigheten anmodades också att redogöra för hur en begäran om att få ta del av en sådan underrättelse hanteras. Till yttrandet skulle också fogas ett exempel på en underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB med information om vilka uppgifter som avses när myndigheten i sitt tidigare remissvar angett att ”innehållet i under- rättelsen kan tas fram i efterhand vid behov”.

Kronofogdemyndigheten (Karin Berglöf Hedar) angav i remissvaret föl- jande.

215

2 012 /1 3:JO1

Dokumentation av vidtagna åtgärder

När det gäller vilka krav som enligt KFM:s uppfattning avseende dokumenta- tion av vidtagna åtgärder i verkställighetsmål hänvisas till bifogade dokument (här utelämnade; JO:s anmärkning);

”Riktlinje för dokumentation” version 1.1 (publicerad på KFM:s intranät 2010-09-08)

”Dokumentation i INIT”, dnr 808-19650-11/121, 2011-06-29

Handboken ”Utmätning” Uppdaterad nätversion, den 1 april 2010, av KFM 901 utgåva 5, avsnitt 1.7 som behandlar dokumentation (inom kort kommer en ny tryckt version av handboken Utmätning).

I korthet kan sägas att KFM:s dokumentation ska vara saklig, jfr 1 kap. 9 § regeringsformen. Beslut och åtgärder som påverkar målet måste framgå av dokumentationen och vara väl motiverade. Andra uppgifter som behövs för att kunna följa ärendet ska också dokumenteras. Enligt 15 § förvaltningslagen är en myndighet skyldig att dokumentera information som den får muntligt. Bestämmelsen är inte tillämplig i KFM:s verksamhet men bör ändå ligga till grund för dokumentationsrutinerna.

KFM:s uppfattning om underrättelsen

Underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken (UB) ska lämnas enligt formulär som fastställs av KFM. Underrättelserna får lämnas muntligen, om det är lämpligare. De ska då ha samma innehåll som om de lämnats enligt formulär. Rent praktiskt innebär det att KFM har skapat en blankett (formu- lär) i standardiserat format som finns i INIT. Varje gång en underrättelse ska skapas fylls blanketten i maskinellt med de för målet aktuella uppgifterna om bl.a. parter, skuldbelopp och grund för fordran. Dessa uppgifter sparas i INIT. Med hjälp av de sparade uppgifterna kan KFM således återskapa hur under- rättelsen såg ut när den sändes ut till gäldenären. KFM:s bedömning är att underrättelsen är att betrakta som en allmän handling eftersom den är upprät- tad och expedierad samt kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder, jfr 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Vidare har underrättelsen betydelse för målets handläggning. KFM måste i normalfallet avvakta vidare åtgärder till den s.k. avitiden (den dag som anges som förfallodag i underrättelsen) har gått ut. Den är inte att betrakta som en säkerhetskopia, jfr 2 kap. 10 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Underrättelsen är inte heller att betrakta som ett beslut utan ska ses som en lagstagdad information till gäldenären om att denne har en skuld hos KFM.

Begäran om att få ta del av en underrättelse

En sådan begäran är ytterst ovanlig. Vid kontakt med KFM:s kundcenter uppger de att en sådan begäran inte har inkommit till dem såvitt känt. När gäldenären tar kontakt med KFM är det vanligen för att få viss information som finns i underrättelsen såsom uppgift om KFM:s plusgiro. Det har med andra ord inte funnits anledning för KFM att ta fram en specifik rutin för hur en begäran om att få ta del av en underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB ska han- teras. I sammanhanget ska naturligtvis nämnas att part har rätt att ta del av information i utsökningsmålet med hänvisning till partsinsynen. Om det skul- le komma in en begäran i dag om att få ta del av en underrättelse skulle följ- aktligen en bedömning göras av den enskilda tjänstemannen utifrån det aktu- ella regelverket i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretessla- gen. De anställda vid KFM har fått utbildning avseende offentlighet och sek- retess.

Ur KFM:s dokument ”Anvisningar om informationsklassificering”, 2009- 10-05, avsnitt 5.2. finns instruktioner hur en begäran om att få ta del av en handling ska hanteras:

216

2 012 /1 3:JO1

Medarbetare som har ansvar för viss information har också ansvar för att – om en handling begärs utlämnad – ta ställning till om den kan läm- nas ut eller inte. I tveksamma fall ska han hänskjuta frågan till myndig- heten utan nämnvärd fördröjning. Som stöd för sitt arbete kan medarbe- taren använda RSV 148 (numera SKV 148 utgåva 4) Offentligt eller hemligt alternativt ”Sekretesslathund med kommentarer”, PE/U 44-613.

Om medarbetaren bedömer att en handling inte kan utlämnas ska myndigheten på begäran fatta ett formellt beslut om detta. Av beslutet ska framgå:

-vilken information som berörs

-vilket lagrum medarbetaren anser är tillämpligt Myndighetens beslut kan överklagas vid kammarrätten.

När en statlig myndighet vill överklaga en annan statlig myndighets beslut görs det hos regeringen.

Vid utlämnande av information ska man beakta att det kan finnas in- formation som har klassificerats av annan myndighet och/eller där ut- lämnande ska prövas av annan myndighet än den som förvarar informa- tionen.

Avslutningsvis kan sägas att det är KFM:s arbets- och delegationsordning som avgör vem som är behörig att fatta det formella beslutet om en handling ska lämnas ut eller inte.

Till remissvaret fogades bl.a. ett formulär för underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB med information om vilka uppgifter i en underrättelse som sparas i IT- stödet INIT.

F.Ö. kommenterade Kronofogdemyndighetens första remissvar. I ett beslut den 14 februari 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

I 4 kap. 12 § UB stadgas att innan utmätning sker ska underrättelse om målet sändas till gäldenären med posten eller lämnas på annat lämpligt sätt. Under- rättelsen ska ske så tidigt att gäldenären kan beräknas få tillräcklig tid att bevaka sin rätt (första stycket). Föreligger risk att gäldenären skaffar undan eller förstör egendom eller är saken annars brådskande, behöver gäldenären inte underrättas. Underrättelse behövs inte heller om gäldenären saknar känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var han uppehåller sig (andra stycket). I 6 kap. utsökningsförordningen (1981:981), UF, meddelas närmare föreskrifter om underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB. Underrättelsen bör som regel ske skriftligen. Det är i allmänhet tillräckligt att den sänds som vanligt brev, dvs. utan att formlig delgivning sker (se 6 kap. 1 § UF och Walin m.fl., Utsökningsbalken – en kommentar, 4:e uppl., s. 147).

Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, är en hand- ling allmän, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Med handling förstås inte endast konventionella handlingar på papper utan även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Av paragrafens andra stycke framgår att en sådan upptagning som avses i första stycket anses förva- rad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tek- niskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form

217

2 012 /1 3:JO1

att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förva- rad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Vidare framgår av 2 kap. 7 § första stycket TF att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling anses expedierad när den avsänds från myndigheten till en annan myndighet eller till en enskild.

Bedömning

Med hänsyn till vad som kommit fram om handläggningen av utmätningen finner jag inte skäl att ifrågasätta Kronofogdemyndighetens uppgift om att underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB skickats till F.Ö. innan utmätning ägde rum. Orsaken till att F.Ö. inte nåtts av denna underrättelse har dock inte kun- nat klarläggas.

Enligt min bedömning kan vidare utredningsåtgärder inte förväntas ge nå- gon ledning i denna fråga.

Vad som kommit fram i fråga om Kronofogdemyndighetens dokumenta- tion av underrättelser enligt 4 kap. 12 § UB i allmänhet föranleder emellertid följande uttalanden från min sida.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis viktigt att dokumentationen av ett ärende är utförd på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som har före- kommit i ärendet. Detta gäller naturligtvis alldeles särskilt beträffande sådana vidtagna åtgärder som är föreskrivna i författning och som har betydelse för utgången i ett ärende, t.ex. att, och även när, underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB har skickats till en gäldenär i ett ärende avseende utmätning.

I samband med JO:s inledande granskning av Kronofogdemyndighetens handläggning framkom att det förhållandet att sådan underrättelse hade sänts till gäldenären enbart framgick hos myndigheten på så vis att det i IT-stödet fanns en notering om ett visst sista datum för betalning. Någon kopia av un- derrättelsen bevarades inte vid myndigheten. Det förekom – i fall med solida- riskt betalningsansvar – inte någon särskild notering om när underrättelsen hade skickats till handläggande kontor för vidarebefordran till gäldenären utan detta framgick endast indirekt av Kronofogdemyndighetens dokumenta- tion i ärendet; nämligen genom att räkna 15 dagar bakåt i tiden från det i systemet angivna sista datumet för betalning. Vidare framkom att tidpunkten för handläggande kontors vidarebefordran av underrättelsen till gäldenären överhuvudtaget inte dokumenterades.

Enligt min uppfattning kan inte det nyss beskrivna sättet för dokumenta- tion av en utsänd underrättelse anses uppfylla kravet på tydlighet. Kronofog- demyndigheten har emellertid uppgett att myndighetens rutiner avseende skickade underrättelser nu har ändrats. Det innebär att innehållet i underrättel- sen på ett bättre sätt än tidigare kan tas fram i efterhand. Av myndighetens remissvar framgår att samtliga individualiserade uppgifter i en underrättelse sparas i Kronofogdemyndighetens it-stöd, dvs. uppgift om underrättelsens datering, gäldenärens namn och adress, vem som är sökande samt belopp att

218

2 012 /1 3:JO1

betala och förfallodag. Detta innebär givetvis en avsevärd förbättring i fråga om dokumentationen av myndighetens vidtagna åtgärder.

Av Kronofogdemyndighetens remissvar framgår att det går att återskapa hur underrättelsen såg ut när den skickades till gäldenären. Uppgifterna i underrättelsen finns sparade i upptagning för automatiserad behandling och kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder (jfr 2 kap. 3 § andra stycket TF). Med hänsyn härtill föranleder det förhållandet att kopior av utskrifter av underrättelser inte bevaras hos myndigheten inga synpunkter från min sida.

Såvitt framgår av Kronofogdemyndighetens upplysningar dokumenteras dock

– i situationer med solidariskt betalningsansvar – fortfarande inte några upp- gifter om när en underrättelse enligt 4 kap. 12 § UB har skickats från myn- digheten till gäldenären. Det är således i dessa fall fortfarande endast möjligt att i efterhand få klarhet i när underrättelsen skickades till handläggande kon- tor. Jag noterar med viss förvåning vad Kronofogdemyndigheten uppgett om att det inte har bedömts som nödvändigt att uppgift om när underrättelsen har vidarebefordrats från handläggande kontor till gäldenären noteras i it-stödet. Från rättssäkerhetssynpunkt har det förhållandet att underrättelsen skickats inom myndigheten, eller när detta skett, inte någon betydelse. Avgörande är ju i stället att, och även när, underrättelsen skickats från myndigheten till gäldenären. Enligt min uppfattning är Kronofogdemyndighetens rutiner för dokumentation i detta hänseende inte acceptabla och myndigheten förtjänar därför kritik.

Kritik mot Kronofogdemyndigheten för medelshanteringen i ett ärende om utmätning

(Dnr 4466-2011)

Anmälan

E.R. framförde i en anmälan klagomål mot Kronofogdemyndigheten och uppgav i huvudsak följande. Kronofogdemyndigheten utmätte den 11 augusti 2011 medel från två konton som hon öppnat för sina barn. Hon överklagade utmätningen, men trots det betalades de utmätta beloppen ut till sökanden den 17 augusti 2011.

Utredning

Från Kronofogdemyndigheten inhämtades att E.R:s överklagande av utmät- ningsbeslutet kom in till myndigheten den 15 augusti 2011 och att utmätta medel betalades ut till sökanden den 17 augusti.

Kronofogdemyndigheten anmodades därefter att yttra sig över handlägg- ningen av det aktuella ärendet, varvid särskilt skulle framgå anledningen till att utmätta medel hade betalats ut.

Kronofogdemyndigheten (genom kanslichefen Karin Berglöf Hedar) in- kom med ett yttrande jämte upplysningar från kronodirektören Maria Mind- hammar och enhetschefen Eva Alsin vid Västra verkställighetsavdelningen.

219

2 012 /1 3:JO1

Av Eva Alsins upplysningar framgick bl.a. följande.

P.T. har den 15 juni 2011 ansökt om verkställighet mot E.R. av Göteborgs tingsrätts dom i mål nr T 5167-10, meddelad den 8 mars 2011. I domen stad- fästes en förlikning som innebär bland annat att E.R. senast den 8 april 2011 till P.T. skulle betala 210 000 kr. Ett belopp om sammanlagt 58 033 kr regi- strerades för verkställighet. Därutöver påfördes skuldbeloppet en grundavgift om 600 kr. Vid tidpunkten för ansökan hade domen vunnit laga kraft.

Sedan E.R. invänt att det förelåg hinder mot verkställighet konstaterade Kronofogdemyndigheten i beslut den 25 juli 2011 att det inte förelåg hinder mot verkställighet. E.R. överklagade beslutet till tingsrätten. Överklagandet inkom till Kronofogdemyndigheten den 28 juli 2011.

Kronofogdemyndigheten utmätte den 11 augusti 2011 E.R:s fordran på Fo- rex Bank intill ett belopp om 58 633 kr, beslutsnr E-442041-11. Sedan Krono- fogdemyndigheten förbudsmeddelat Forex Bank betalade banken 52 832 kr till ett konto hos Kronofogdemyndigheten.

I samband med utmätningsbeslutet registrerade ansvarig handläggare, M.S., ”E” i omfattning för den aktuella skulden. Avsikten med registreringen var enligt M.S. att hindra att de utmätta pengarna utbetalades till P.T. så länge domstol prövade invändningen om hinder mot verkställighet.

E.R. inkom den 15 augusti 2011 till Kronofogdemyndigheten med över- klagande av utmätningsbeslutet. Överklagandet mottogs av G.C. G.C. har uppgett att hon är medveten om att hon skulle ha lagt in ett utbetalningshinder så snart hon mottagit överklagandet men att hon missade att göra det i det här fallet.

Den 17 augusti 2011 utbetalade Kronofogdemyndigheten 52 232 kr till P.T. Beloppet motsvarar vad som utmättes hos Forex Bank, med avdrag för grundavgift om 600 kr.

– – –

Kronofogdemyndigheten har gjort fel som inte registrerat ”MRG KRE” omedelbart efter att E.R:s överklagande kommit in till myndigheten. Om ”MRG KRE” hade varit inlagt innan överklagandet kom in till Kronofogde- myndigheten hade utbetalningen till P.T. inte kunnat ske.

Ett överklagande av ett beslut om att lämna en invändning om hinder mot verkställighet utan bifall medför inte att det föreligger hinder mot utbetalning av utmätta medel. Det var därför felaktigt att i samband med utmätningen registrera ”E” i omfattning.

Karin Berglöf Hedar anförde bl.a. följande.

Tillämpliga regler

Av 13 kap 14 § tredje punkten utsökningsbalken följer att medel inte får beta- las ut utan att säkerhet ställs om rätten till medlen är beroende av ett överkla- gande av utmätningen.

Av Västra verkställighetsavdelningens interna rutin SA 2/07 version 3 Ru- tinbeskrivning MRG KRE m.m. följer att det ska registreras in en utbetal- ningsspärr så snart det finns anledning till det. Ett av de exempel som anges i rutinen som skäl för att registrera in en spärr är att en utmätning är överkla- gad.

En utbetalningsspärr på grund av att en utmätning är överklagad registreras in i det aktuella enskilda målet genom M eller MRG KRE. E används för att stoppa en utbetalning när det är hinder mot utbetalning på grund av att en exekutionstitel inte har vunnit laga kraft. Det finns ett E registrerat i det nu aktuella målet, men det kan inte utredas varför det inte har stoppat utbetal- ningen.

220

2 012 /1 3:JO1

Kronofogdemyndighetens bedömning

När beslutet om utmätning överklagades inträdde hinder mot utbetalning av pengarna till sökanden. Kronofogdemyndigheten skulle således ha hindrat att pengarna betalades ut, men så skedde inte.

Sammantaget anser Kronofogdemyndigheten att det var fel av Kronofog- demyndigheten att betala ut pengarna till sökanden den 17 augusti 2011.

För att förhindra att ytterligare fel av samma slag begås har Kronofogde- myndigheten informerat berörd handläggare om vikten av att korrekt utbetal- ningsspärr registreras omgående.

E.R. kommenterade Kronofogdemyndighetens remissvar.

I ett beslut den 10 januari 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Av utredningen framgår att E.R. överklagade Kronofogdemyndighetens be- slut att utmäta medel från två konton. Två dagar efter det att E.R:s överkla- gande kom in till myndigheten betalades det utmätta beloppet ut till sökanden.

Som framgår av Kronofogdemyndighetens yttrande gäller enligt 13 kap. 14 § 3 utsökningsbalken att medel inte får betalas ut utan att säkerhet ställs om rätten till medlen är beroende av ett överklagande av utmätningen. Enligt myndighetens interna rutiner ska därför en utbetalningsspärr registreras i ärendet när det kommer in ett överklagande av ett utmätningsbeslut.

I E.R:s ärende har de interna rutinerna inte följts och det har lett till att de utmätta medlen betalades ut till sökanden. Det var, som myndigheten också angett, fel och myndigheten förtjänar kritik för det inträffade.

Jag har även i ett beslut denna dag kritiserat Kronofogdemyndigheten för dess hantering av utmätta medel (JO:s dnr 2427-2011) och för att utmätning skett trots att skulden betalats (JO:s dnr 4408-2011). Det finns därför anled- ning att framhålla att myndighetens medelshantering är en viktig del av verk- samheten som kan ha stor betydelse för den enskilde. Det är således, även för förtroendet för verksamheten, viktigt att handläggningen i detta avseende är korrekt. Jag vill därför understryka vikten av noggrannhet i myndighetens medelshantering.

221

2 012 /1 3:JO1

Förvaltningsdomstolar

Kritik mot en domare vid Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, för handläggningen av en fråga om offentligt biträde i ett mål om uppehållstillstånd

(Dnr 2990-2011)

Anmälan

Biträdande juristen M.P. framförde i en anmälan klagomål mot Förvaltnings- rätten i Malmö, migrationsdomstolen, med anledning av handläggningen av en fråga om offentligt biträde i ett mål om uppehållstillstånd. Hon uppgav sammanfattningsvis följande.

Hon är anställd av en advokatbyrå i Malmö med en advokat, M.L., och fyra anställda biträdande jurister. En av de andra biträdande juristerna på byrån förordnades den 13 augusti 2010 som offentligt biträde för en kvinna och dennas minderåriga barn. Kort tid efter förordnandet kunde den biträdan- de juristen konstatera att hon var gravid, vilket hon inte kände till när hon åtog sig uppdraget som offentligt biträde. I samband med föräldraledigheten från sin anställning på byrån begärde det offentliga biträdet därför sitt entle- digande och föreslog att M.P. skulle förordnas som offentligt biträde. Så skedde utan att några anmärkningar riktades från domstolens sida.

M.P. konstaterade att samma dag som migrationsdomstolen satt ut målet till förhandling hade även Malmö tingsrätt satt ut ett förtursmål i ett vård- nadsmål med interimistiska yrkanden vari klienten endast kände förtroende för henne. Eftersom hon inte hade träffat klienten i migrationsmålet arrange- rades så att jur.kand. C.F.Ö. introducerades för denna klient den 12 maj 2011. Klienten i migrationsmålet fann förtroende för C.F.Ö. och accepterade att denne skulle biträda henne i migrationsdomstolen vid utsatt förhandling den 19 maj 2011. Migrationsdomstolen underrättades den 13 maj 2011, dvs. en vecka före utsatt förhandling, om substitutionen till C.F.Ö. Föredraganden i målet återkom samma dag telefonledes och meddelade att ordföranden låtit meddela att det inte var acceptabelt att någon annan än hon kom på den utsat- ta förhandlingen. Vidare framförde föredraganden synpunkten att migrations- domstolen uppfattade det som ett problem att offentliga biträden prioriterade mål på allmän domstol framför migrationsdomstolen. Vidare upplystes om att, för det fall målet skulle komma att ställas in kunde man inte förvänta sig att det skulle sättas ut på nytt förrän efter sommaren.

Advokat M.L. tillskrev rådmannen Karin Ivstam samma dag. Måndagen den 16 maj 2011 ringde M.P. själv till föredraganden i målet och undrade om Karin Ivstam tagit del av ovan omnämnt fax. Karin Ivstam ringde själv upp henne senare under dagen och förklarade att det var ytterst olämpligt att förfa- ra på det sätt som hon gjort utifrån klientens perspektiv. Hon förklarade åter- igen att klienten var införstådd med bytet, att klienten aldrig träffat henne samt att klienten var nöjd med C.F.Ö. Karin Ivstam uppgav att hanteringen

222

2 012 /1 3:JO1

från byråns sida var under all kritik eftersom substitution förekommit i ett annat ärende någon vecka tidigare. Hon vidhöll sin tidigare redogjorda in- ställning i ett mejl till domstolen den 16 maj 2011. Den 17 maj 2011 ställdes förhandlingen in per telefon vilket bekräftades skriftligen samma dag. Som skäl för att förhandlingen ställdes in uppgavs att det offentliga biträdet fått förhinder.

Migrationsdomstolen har genom beslutet att ställa in förhandlingen orsakat M.P:s klient, en ensamkommande kvinna med minderårigt barn, lidande i form av oro och tidsfördröjning. Hon hade tillsett att hennes förhinder inte utgjorde några problem för klienten. Klienten var nöjd med C.F.Ö. och kom- mer troligtvis vilja ha biträde av C.F.Ö. även i framtiden. C.F.Ö. hade träffat klienten och gått igenom ärendet med henne. Det hade inte M.P. gjort.

Utredning

Ärendet remitterades till migrationsdomstolen som anmodades att komma in med upplysningar och redovisa sin bedömning av det som kommit fram.

Migrationsdomstolen (dåvarande lagmannen G.H.N.) uppgav att ett bifo- gat yttrande från chefsrådmannen K.H. utgjorde domstolens svar på remissen. I yttrandet angavs följande.

Klagande i målet är en asylsökande kvinna och hennes tvåårige son från Jor- danien. Jur.kand. P.H., biträdande jurist på advokatbyrån Lagerlöf & Partners AB, hade förordnats som offentligt biträde åt dem hos Migrationsverket. Hon överklagade Migrationsverkets beslut den 27 januari 2011 om avslag på deras yrkanden om uppehållstillstånd m.m. och om utvisning till migrationsdomsto- len. Efter inledande skriftväxling kallade migrationsdomstolen till muntlig förhandling den 19 maj 2011. Kallelserna skickades ut den 11 mars 2011. Tid för förhandlingen hade dessförinnan bokats med det offentliga biträdet.

Den 15 mars 2011 kom P.H. in med en begäran om byte av offentligt bi- träde därför att hon skulle inleda föräldraledighet den 18 mars. Hon föreslog att jur.kand. M.P. skulle förordnas i hennes ställe och upplyste om att klagan- dena inte hade någon erinran mot bytet. Migrationsdomstolen beslutade om byte i enlighet med ansökan den 5 april 2011.

Den 13 maj 2011, dvs. sex dagar före den muntliga förhandlingen, kom M.P. in med ett yttrande och kompletterande skriftligt material. Eftersom fullmakt för henne att företräda klagandena saknades kontaktade föredragan- den henne på telefon och bad att få in en fullmakt. Hon blev då upplyst om att M.P. inte skulle företräda klagandena vid den muntliga förhandlingen efter- som hon var tvungen att delta i förhandlingen i ett tvistemål vid tingsrätten. I stället skulle jur.kand. C.F.Ö., anställd på samma advokatbyrå, företräda kla- gandena vid förhandlingen med stöd av en substitutionsfullmakt från M.P.

Rådmannen Karin Ivstam, som hade ansvar för målet i egenskap av ordfö- rande vid den kommande förhandlingen, ansåg inte att den tänkta substitutio- nen var lämplig och uppdrog åt föredraganden att underrätta M.P. om detta. När M.P. fick veta hur migrationsdomstolen såg på frågan om substitution hänvisade hon till att det var M.L:s beslut.

M.L. skrev den 13 maj 2011 till migrationsdomstolen och ifrågasatte dom- stolens besked i substitutionsfrågan. Hon redogjorde för att M.P., när hon fått förhinder att delta i förhandlingen den 19 maj, hade kontaktat klagandena och förklarat situationen, att klagandena hade sammanträffat med C.F.Ö. under en och en halv timme för att diskutera målet och att de fått förtroende för honom och var positiva till att biträdas av honom vid förhandlingen. Hon förklarade slutligen att hon ville ha ett beslut om att substitution inte fick ske.

223

2 012 /1 3:JO1

Den 16 maj 2011 tog Karin Ivstam telefonkontakt med M.P., i hennes egenskap av offentligt biträde, och förklarade att hon inte fann det lämpligt att C.F.Ö. kom i hennes ställe med tanke på att det skett byte av offentligt biträde och att det i så fall skulle bli en tredje person som huvudmannen skulle ha kontakt med. Karin Ivstam bad också M.P. att underrätta M.L. om detta. Be- skedet dokumenterades genom en tjänsteanteckning på M.P:s inlaga. Samma dag meddelade M.P. att hon var förhindrad att komma den 19 maj. Den för- handlingen ställdes då in och kallelse utfärdades i stället till muntlig förhand- ling den 13 juni 2011.

Tillämplig lagstiftning m.m.

Enligt 5 § lagen om offentligt biträde, jämförd med 26 § tredje stycket rätts- hjälpslagen, får biträde sätta advokat eller biträdande jurist i sitt ställe (substi- tution). Detta gäller under förutsättning att det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna.

Något formellt krav på tillstånd från domstolen för att substitution ska få ske i de ovan nämnda situationerna finns inte, men av den angivna förutsätt- ningen kan den slutsatsen dras att det är lämpligt att den som avser att sätta annan i sitt ställe som offentligt biträde underrättar domstolen om det i förväg så att domstolen kan ta ställning till om det finns något hinder mot substitu- tion.

Bestämmelsen om substitution innehåller inte någon uttrycklig begräns- ning när det gäller under hur lång tid eller eljest i vilken omfattning substitu- tion får ske. Avsikten med bestämmelsen har dock varit att ett biträde ska kunna sätta annan i sitt ställe vid förhinder under kortare tid. Vid längre för- hinder bör det i stället genomföras ett byte av offentligt biträde.

Som en allmän bakgrund kan det också noteras att lagstiftaren vid flera tillfällen har pekat på vikten av att de som utses till offentliga biträden har tillräckliga kvalifikationer. Detta var bl.a. fallet i samband med migrations- domstolsreformen.

Reglernas tillämpning vid migrationsdomstolen och i det aktuella fallet

I det aktuella målet har domstolen fått kännedom om att substitution skulle ske genom att föredraganden tog kontakt med det offentliga biträdet och ef- terfrågade en fullmakt.

Den utlänningsrättsliga fråga som ska prövas i målet är om klagandena har behov av skydd p.g.a. risk för förföljelse eller andra allvarliga övergrepp vid ett återvändande till hemlandet. Modern och barnet kom till Sverige i juli 2010. Fadern i familjen och övriga barn är kvar i hemlandet. Det rör sig såle- des om klagande som är i stort behov av det stöd som ett offentligt biträde kan ge i processen, som inte talar svenska och som inte har mer än begränsad kunskap om hur det svenska samhället fungerar.

I mål enligt utlänningslagen förekommer det förhållandevis ofta att det of- fentliga biträde som utsetts av Migrationsverket genom substitution överlåter åt en annan advokat eller åt en biträdande jurist på samma byrå att företräda klaganden, ibland under hela handläggningen hos Migrationsverket och hos migrationsdomstolen, utan att initiera byte av offentligt biträde. Det innebär att Migrationsverkets och migrationsdomstolens inflytande över valet av person som ska ansvara för utlänningens ärende begränsas. Utöver vad som redovisats ovan talar de höga krav som ställs upp för att byte av biträde ska beviljas också för att substitution huvudsakligen bör användas när det offent- liga biträdet fått ett tillfälligt förhinder. Av omsorg om den enskilde brukar de handläggare som sköter beredningen på den aktuella avdelningen på migra- tionsdomstolen därför i sådana fall undersöka om byte kan ske så att det är den som i realiteten företräder den enskilde som är förordnad som biträde. Den ambitionen låg bakom medarbetarnas agerande även i detta fall.

224

2 012 /1 3:JO1

I det aktuella fallet har ordföranden och föredraganden uppfattat den upp- komna situationen på det sättet att en substitution vid den muntliga förhand- lingen skulle ha inneburit att klaganden skulle ha företrätts av tre olika perso- ner under handläggningen i migrationsdomstolen. Ställningstagandet att inte acceptera substitutionen grundade sig på omsorg om klagandena och intentio- nen att den muntliga förhandlingen skulle kunna genomföras under förhållan- den som gav dem förutsättningar att lägga fram sin sak på ett så bra sätt som möjligt.

Redan när bytet av offentligt biträde skedde var det klart när den muntliga förhandlingen skulle hållas. Det borde innebära att tidpunkten för förhandling i målet vid tingsrätten bestämdes senare. Migrationsdomstolen tvingas förhål- landevis ofta ställa in muntliga förhandlingar därför att det offentliga biträdet engagerats i t.ex. ett häktat mål där utrymmet för att välja förhandlingsdagar är mer begränsat. Det undandrar sig min bedömning vilket av de två nu aktu- ella målen som borde varit mest prioriterat, men med tanke på vad målet i migrationsdomstolen rör var det olyckligt att det inte var möjligt att genomfö- ra den planerade förhandlingen den 19 maj 2011. Den tidsutdräkt som den inställda förhandlingen inneburit för klagandena har dock i hög grad begrän- sats genom att ny förhandlingstid bokades så snart det var möjligt och vid sidan av det ordinarie förhandlingsschemat. På det sättet undveks att förhand- lingen inte kunde hållas förrän efter sommaren. Efter att muntlig förhandling genomförts den 13 juni 2011 har handläggningen av målet fortsatt genom bl.a. äkthetsbedömning av ingivna identitetshandlingar.

Sammanfattningsvis vill jag föra fram att domstolens ställningstagande till frågan om substitution inte strider mot gällande lagstiftning utan tvärtom står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. Motivet har varit att den enskilde skulle få en rättssäker prövning av sin sak. Domstolens medarbetare har lämnat muntligt besked till det utsedda offentliga biträdet om ställningsta- gandet i substitutionsfrågan.

M.P. kommenterade förvaltningsrättens remissvar.

I ett beslut den 12 juni 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Enligt 5 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde, jämförd med 26 § tredje stycket rättshjälpslagen (1996:1619), får ett offentligt biträde sätta advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution) om det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna. I övrigt får substitution en- dast ske efter särskilt tillstånd.

Bedömning

Det står alltså klart att det är det offentliga biträdet som ensam har att besluta om han eller hon genom s.k. substitution ska sätta en advokat eller biträdande jurist i sitt ställe. Det enda undantaget härifrån är fall då substitutionen skulle medföra en beaktansvärd ökning av kostnaderna, något som inte varit aktuellt här. Detta framgår klart av lagen. Det är svårt att förstå att Karin Ivstam trots vad lagen stadgar efter telefonsamtalet den 13 maj 2011 lät meddela att den tilltänkta substitutionen inte var lämplig. Det är också svårt att förstå att Karin Ivstam, efter att ha fått ytterligare kunskap om saken, vidhöll sitt ställningsta- gande vilket fick till följd att den utsatta förhandlingen ställdes in.

225

2 012 /1 3:JO1

Migrationsdomstolen skriver i sitt yttrande att ställningstagandet att inte godta substitutionen grundade sig på omsorg om klagandena och intentionen att den muntliga förhandlingen skulle kunna genomföras under förhållanden som gav klagandena förutsättningar att lägga fram sin sak på ett så bra sätt som möjligt. Det är självfallet hedervärda motiveringar. Men eftersom lagstif- taren lagt uppgiften att besluta om substitution på det offentliga biträdet fanns det ingen anledning för Karin Ivstam att fundera över dessa saker. Det kan tilläggas att resultatet av Karin Ivstams ingripande blev dels att förhandlingen sköts upp i närmare en månad, dels att den jurist på advokatbyrån som hade träffat klagandena inför den förhandling som skulle ha ägt rum den 19 maj 2011 inte fick medverka vid förhandlingen. Jag vill därför ifrågasätta om Karin Ivstams ingripande verkligen var till gagn för klagandena.

M.P. har i sin anmälan skrivit att föredraganden i målet framfört den syn- punkten att det var ett problem att offentliga biträden prioriterade mål på allmän domstol framför migrationsdomstolen. Även i migrationsdomstolens yttrande till JO finns synpunkter om hur offentliga biträden prioriterar när förhandlingar kolliderar. Jag förstår att det kan uppstå irritation i sådana sam- manhang. Men i det aktuella fallet var det M.P. som hade att bestämma om substitution skulle ske. Även om Karin Ivstam ansåg att hon prioriterade fel.

Karin Ivstam förtjänar kritik för sin handläggning av frågan om substitu- tion.

Vad som i övrigt har angivits i anmälan ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Allvarlig kritik mot Kammarrätten i Stockholm med anledning av handläggningen av ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall

(Dnr 5187-2010)

Anmälan

A.V. framförde i en anmälan klagomål mot bl.a. Kammarrätten i Stockholm med anledning av handläggningstiden i ett mål om beredande av vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM.

Han uppgav i sin anmälan sammanfattningsvis följande. Förvaltningsrätten i Stockholm beslutade i en dom den 7 juni 2010 att bereda honom tvångsvård enligt LVM. Han överklagade domen till kammarrätten som – med hänvis- ning till att det var sommartid – gav socialnämnden tid till den 20 augusti att yttra sig över hans överklagande. Kammarrätten satte ut målet till muntlig förhandling den 27 augusti, men några dagar före förhandlingen fick han besked om att förhandlingen ställts in eftersom transport inte gick att anordna från det behandlingshem han då vistades vid. En eventuell ny förhandling skulle äga rum vid en tidpunkt då nästan hela vårdtiden hade passerat. Han valde då i stället att återkalla sitt överklagande.

226

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Kammarrättens akt i mål 3812-10 och förvaltningsrättens akt i mål 28992-10 samt journalanteckningar från Socialnämnden i Södertälje kommun och från Statens institutionsstyrelse lånades in och granskades. Vidare granskades handlingar som lånats in från Kriminalvårdens transporttjänst. Följande kom fram.

Förvaltningsrätten biföll genom en dom den 7 juni 2010 en ansökan från Social- och omsorgsnämnden i Södertälje kommun om att A.V. skulle bere- das vård med stöd av LVM. Enligt domslutet skulle beslutet om vård gälla omedelbart. A.V. hade då varit omhändertagen sedan den 23 april till följd av ett beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 13 § LVM.

I ett överklagande, som kom in till kammarrätten den 17 juni 2010, begär- de A.V. bl.a. att muntlig förhandling skulle hållas. Kammarrätten förelade den 30 juni socialnämnden att yttra sig senast den 11 augusti. Yttrandet kom in den 16 juli. Kommunens ombud begärde, på grund av mellankommande semester, att förhandlingen i målet skulle sättas ut tidigast vecka 34. Den 27 juli kallade kammarrätten till förhandling att hållas den 27 augusti, dvs. under vecka 34. A.V. kallades att inställa sig personligen.

Den 23 augusti 2010 beslutade kammarrätten att ställa in förhandlingen. Enligt en journalanteckning upprättad samma dag av T.A., som arbetade vid det behandlingshem där A.V. vistades, blev denne kontaktad av en sekreterare vid kammarrätten, som meddelade att förhandlingen var inställd. I journalan- teckningen antecknades att sekreteraren endast hade fått i uppdrag att medde- la detta, men att hon inte visste orsaken eller något om en eventuell ersätt- ningstid. Efter telefonsamtalet kontaktade T.A. Kriminalvårdens transport- tjänst och polisen i Skövde för att underrätta dessa om att förhandlingen hade ställts in.

Av en tjänsteanteckning i kammarrättens akt, upprättad samma dag med anledning av ett telefonsamtal mellan en fiskal vid kammarrätten och T.A. vid behandlingshemmet, framgick följande.

Jag ringer upp för att fråga angående möjligheterna att transportera A.V. till Stockholm för muntlig förhandling. T.A. uppger att de själva inte har resurser att transportera honom eftersom avvikningsrisken i Stockholm anses som för hög. De måste då rekvirera hjälp utifrån med transporten och det kan komma besked i sista stund om att det inte är möjligt att få hjälp. Idag hålls en för- handling vid tingsrätten i Solna i A.V:s utevaro av den anledningen.

Det är även problem med övernattningen för A.V. i Stockholm. Det vanli- ga boendet man brukar använda sig av är inte möjligt eftersom A.V. inte är välkommen där p.g.a. att han tidigare har hotat personalen m.m. Det som kvarstår är övernattning i häktet.

Jag meddelar att förhandlingen den 27 augusti 2010 är inställd och att kammarrätten återkommer angående frågan om A.V. kan närvara vid en för- handling med hjälp av videokonferens. T.A. meddelar att de har en bra an- läggning för detta ändamål och att A.V. var positivt inställd till det senast de talade om det.

Den 26 augusti 2010 kallade kammarrätten till en ny förhandling att hållas den 22 oktober. Samma dag hade kammarrättsrådet Catharina Brege Gefvert telefonkontakt med det offentliga biträdet. Av en tjänsteanteckning från tele-

227

2 012 /1 3:JO1

fonsamtalet framgår sammanfattningsvis följande. Samtalet äger rum med anledning av att förhandlingen satts ut till den 22 oktober, som är den tidigas- te tid som det finns ledig förhandlingssal där videokonferens är möjlig, och att LVM-vården löper ut den 23 oktober. Eftersom behandlingshemmet allt- jämt inte har möjlighet att transportera A.V. till kammarrättens lokaler efter- hörs om förhandling med vittnesförhör i A.V:s utevaro vore en möjlighet. Det offentliga biträdet är redan uppbokad de preliminära tider i september som föreslås. Det offentliga biträdet avser att kontakta A.V. för vidare instruktio- ner.

I en skrift som kom in till kammarrätten den 1 september 2010 återkallade A.V. sitt överklagande. Kammarrätten skrev av målet.

Ärendet remitterades till kammarrätten som anmodades att komma in med utredning och yttrande över handläggningen av målet.

Kammarrätten (kammarrättspresidenten Thomas Rolén) hänvisade som svar på remissen till ett yttrande från den aktuella avdelningen (dåvarande lagmannen numera justitierådet Helena Jäderblom, kammarrättsrådet och vice ordföranden Ingrid Engquist samt Catharina Brege Gefvert) i vilket upplystes följande.

Det aktuella målet (nr 3812-10) har handlats vid avdelning 3 i Kammarrätten i Stockholm. Tvångsvårdsmålen på avdelningen finns på en särskild rotel. Roteln är organiserad på så sätt att det finns en ämnesansvarig, som tillika är ansvarig domare för målen tills referent är utsedd, samt två beredningsansva- riga som bistår med målens praktiska hantering i samråd med den ämnesan- svariga. I mål där muntlig förhandling ska hållas utses referent i regel när målet sätts ut till förhandling.

Den ämnesansvariga på roteln är kammarrättsrådet, tillika vice ordföran- den, Ingrid Engquist. De beredningsansvariga är kammarrättsfiskalen Linnea Johansson och föredraganden Malin Norell. I det aktuella målet utsågs kam- marrättsrådet Catharina Brege Gefvert till referent den 9 augusti 2010, strax efter återkomsten från hennes sommarsemester.

Tvångsvården av klaganden, A.V., hade pågått sedan social- och omsorgs- nämndens beslut om omedelbart omhändertagande verkställdes den 23 april 2010. Målet kom in till kammarrätten den 17 juni 2010, dvs. tio dagar efter förvaltningsrättens dom.

Till överklagandet fanns fogad en fullmakt från A.V:s ombud och offentli- ga biträde jur.kand. J.P. I överklagandet yrkades muntlig förhandling. Det åberopades också vittnesförhör med en tidigare stödperson åt A.V., B.T.

Samma dag kom även in ett fax från A.V. som var ställt till biträdet. Med anledning av detta fax kontaktade avdelningens kansli Hornö behandlings- hem, där A.V. befann sig, och fick besked att handlingen rätteligen skulle vara ställd till kammarrätten (se aktbilaga 4 i kammarrättens akt). Enligt de rutiner avdelningen har var målet nu klart för att begära in yttrande från soci- al- och omsorgsnämnden och sättas ut till muntlig förhandling. Handläggaren lämnade då ut akten till kansliet med instruktioner om detta på sedvanligt sätt skrivna på aktkappan. Med största sannolikhet lämnades målet ut till kansliet för sedvanlig handläggning någon av de närmast påföljande arbetsdagarna efter den 17 juni 2010.

Den 24 juni 2010, vilket var dagen före midsommarafton, kom ett brev in till kammarrätten undertecknat av A.V. samt hans syster L.H. Systern, och även före detta stödpersonen B.T., stod uppgivna som ombud för A.V. (se aktbilaga 6). Med anledning av skrivelsen tog den beredningsansvariga, efter samråd med Ingrid Engquist, kontakt med J.P. den 28 juni 2010 för att utröna hur han ställde sig till informationen om nya ombud i målet. Den berednings-

228

2 012 /1 3:JO1

ansvariga fick då informationen att J.P. hade semester och var tillbaka i tjänst den 12 juli 2010 men att sekreteraren skulle kontakta honom (se aktbilaga 7). J.P. återkom samma dag och uppgav att han hade tagit del av skrivelsen tidi- gare som ett underlag till överklagandet, och att det endast skulle finnas ett ombud i målet, nämligen han. J.P. uppgav att han hade fått ytterligare hand- lingar, troligen de bilagor som hänvisats till i skrivelsen men som inte getts in till kammarrätten, men att han inte hunnit gå igenom dessa innan semestern. För det fall bilagorna åberopades skulle biträdet ge in dessa (se aktbilaga 8).

Akten har sedan återlämnats till kansliet för kontroll av när social- och omsorgsnämnden hade sitt nästa sammanträde. Det normala är att social- nämnderna har sammanträden ungefär var tredje vecka. Avdelningen brukar ta hänsyn till detta när svarstiden för yttrande bestäms. När datum för yttrande skulle bestämmas gjordes sannolikt bedömningen att nämnden inte skulle hinna yttra sig i samband med sammanträdet den 9 juli 2010. Nämnden före- lades därför att komma in med skriftligt svar på överklagandet senast den 11 augusti 2010 (se aktbilaga 9).

Nämnden kom emellertid in med sitt yttrande redan den 16 juli 2010, i vil- ket överklagandet bestreds. Yttrandet var skrivet av kommunjuristen V.A., som också företrädde nämnden i förvaltningsrätten. Det kom även in en full- makt för V.A. att företräda nämnden i kammarrätten. Av yttrandet framgick bl.a. att A.V. sedan den 10 juni 2010 befann sig på Hornö behandlingshem. Hemmet tar emot män som har blandmissbruk, svåra psykiska störningar och bedöms vara våldsbenägna. Det framgick också att A.V. den 2 juli 2010 häk- tats p.g.a. misstanke om hot och våld mot personal på Hornö behandlingshem samt att han den 3 juli 2010 förflyttats till Gudhemsgårdens behandlingshem i Falköping (se aktbilaga 13).

Med yttrandet kom även in en skrivelse, i vilken V.A. p.g.a. semester hem- ställde att målet skulle sättas ut till muntlig förhandling tidigast vecka 34 (se aktbilaga 15). Erfarenhetsmässigt finns det stora fördelar med att parterna i kammarrätten företräds av samma personer som vid förvaltningsrätten. Den 27 juli 2010 kallades parterna till muntlig förhandling den 27 augusti 2010 i vecka 34.

Måndagen den 23 augusti 2010, dvs. fyra dagar före utsatt förhandling, in- formerades den beredningsansvariga av kansliet att personal från Gudhems- gården hade ringt och uppgett att man inte hade möjlighet att transportera A.V. till den muntliga förhandlingen och efterfrågade möjligheten att hålla förhandlingen via videokonferens. Möjlighet till videokonferens undersöktes och det konstaterades att den enda sal på kammarrätten som har den nödvän- diga tekniken, sal A, var bokad av Svea hovrätt för en fyradagarsförhandling, vilket omöjliggjorde att hålla förhandling den 27 augusti 2010. Den ämnesan- svariga och referenten beslutade därför att förhandlingen skulle ställas in. Samma dag tog den beredningsansvariga kontakt med Gudhemsgården för att utröna möjligheterna till transport för A.V. till Stockholm vid något annat tillfälle. Personal på Gudhemsgården uppgav då att de själva vare sig hade resurser eller möjligheter att transportera A.V. mot bakgrund av avviknings- risken. Vidare uppgavs att A.V. inte var välkommen på det boende som man brukade använda sig av i Stockholm p.g.a. hans tidigare beteende där. Trans- port kunde vara möjlig med hjälp utifrån men transporten kunde komma att ställas in i sista stund p.g.a. resursbrist, vilket hade skett den dagen inför en förhandling vid Solna tingsrätt (se aktbilaga 26). I sammanhanget bör påpekas att rätten inte har någon möjlighet att begära transport. Det är vårdinstitutio- nen som ansvarar för transport.

Den 25 augusti 2010 kontaktade den beredningsansvariga J.P., som med- delade att A.V. var positivt inställd till att medverka vid förhandling via vi- deokonferens. Den beredningsansvariga meddelade att tekniken bara fanns att tillgå i en förhandlingssal på kammarrätten och att salen även används av Svea hovrätt samt att tillgängligheten av salen var avgörande för när förhand- lingen skulle kunna hållas via videolänk. J.P. uppgav att de önskade förhand-

229

2 012 /1 3:JO1

ling så snart som möjligt och att om det gick att få ett tidigare datum med personlig inställelse så var detta att föredra (se aktbilaga 27).

Eftersom det utifrån den information kammarrätten hade fått fanns stora svårigheter med att transportera A.V. övervägdes olika alternativ till att hålla muntlig förhandling i Stockholm. Den ämnesansvariga och referenten disku- terade möjligheten att hålla förhandlingen i Falköping, men detta bedömdes inte vara ett realistiskt alternativ. Eftersom A.V. yrkat muntlig förhandling och åberopat vittnesförhör saknades också möjlighet att avgöra målet på handlingarna. De alternativ som kvarstod var att hålla muntlig förhandling med A.V. närvarande via videokonferens eller i hans utevaro.

Mot bakgrund av att sal A var uppbokad för förhandlingar sattes nytt da- tum till den 22 oktober 2010, den första möjliga dagen salen var ledig. Denna dag skulle förhandling kunna hållas antingen via videokonferens eller, om transport var möjlig, i A.V:s närvaro. Kallelser till förhandlingen skickades ut den 26 augusti 2010.

Samma dag tog referenten kontakt med J.P., eftersom det datum som var möjligt för förhandling låg långt fram i tiden och mycket nära den tidpunkt vid vilken vårdtiden för LVM-vården skulle löpa ut. Kontakten togs för att diskutera förutsättningarna att kunna hålla förhandlingen tidigare, exempelvis genom att förhandlingen hölls i A.V:s utevaro. Det fanns salar tillgängliga för förhandling tidigare än den nyutsatta förhandlingsdagen, dock inte med möj- lighet till videokonferens. Referenten lämnade förslag på dagar i september när kammarrätten hade möjlighet att hålla förhandling, men J.P. var redan uppbokad dessa tider (se aktbilaga 33). I stället för att försöka hitta en alterna- tiv dag för förhandling uppgav biträdet att han skulle återkomma efter kontakt med A.V.

J.P. återkom den 31 augusti 2010 och uppgav att A.V. avsåg att återkalla överklagandet (se aktbilaga 33). Den l september 2010 kom ett återkallande in på fax och den 2 september 2010 i original. Målet avskrevs från vidare hand- läggning den 2 september 2010.

Med anledning av att kammarrättens bedömning inte framgick av yttrandet remitterades ärendet på nytt till kammarrätten som anmodades att komma in med ett yttrande som innehöll en sådan bedömning och därvid yttra sig bl.a. om de överväganden som låg till grund för beslutet att ställa in förhandlingen den 27 augusti.

Som svar på remissen hänvisade Thomas Rolén till ett yttrande från den aktuella avdelningen (Helena Jäderblom, Ingrid Engquist och Catharina Bre- ge Gefvert), i vilket anfördes följande.

Enligt 39 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa (LVM) fall ska muntlig förhandling hållas om detta inte är uppenbart obehövligt. Eftersom A.V. hade begärt muntlig förhandling och att vittnesförhör skulle hållas samt kammarrätten, liksom i de flesta LVM-mål, inte bedömde förhandling vara uppenbart obehövlig, var det inte möjligt att avgöra målet på handlingarna.

Den 23 augusti 2010 kontaktade personal från Gudhemsgården kammar- rätten för att meddela att transport av A.V. till den muntliga förhandlingen den 27 augusti 2010 inte var möjlig. Personalen där såg videokonferens som ett lämpligare alternativ.

Personalen vid Gudhemsgården uppgav till kammarrätten att den inte hade resurser att transportera A.V. till förhandlingen. Anledningen till detta upp- gavs vara att risken för att A.V. skulle avvika vid besöket i Stockholm var för hög. Ett ytterligare problem som angavs var att A.V. på grund av sitt våld- samma beteende inte var välkommen till det boende som brukade användas i Stockholm. Hans beteende var av sådant allvarligt slag att Hornö behand- lingshem, där han befann sig tidigare, inte kunde ha honom kvar. Det var därför han hade flyttats till Gudhemsgården i Falköping.

230

2 012 /1 3:JO1

Ansvaret för att ordna transport till en förhandling åvilar vårdinrättningen och i viss mån även den vårdade personens ombud. Kammarrätten har varken något ansvar eller några resurser för detta.

För att undvika problemet med övernattning hade förhandlingen eventuellt kunnat flyttas till senare på dagen den 27 augusti 2010, kvar stod emellertid frågan kring transport. Gudhemsgården uppgav att man anlitat Transporttjäns- ten för transport av A.V. till en förhandling vid Solna tingsrätt den 23 augusti 2010, men att transporten ställts in i sista stund eftersom Transporttjänsten inte kunde transportera honom. Gudhemsgårdens bedömning var att risken var överhängande att transport inte skulle kunna ske den 27 augusti 2010, och att transport av flera olika skäl sannolikt inte heller skulle kunna ske någon annan dag.

Mot bakgrund av dessa uppgifter ansåg kammarrätten att det var högst osannolikt att förhandling över huvud taget skulle kunna hållas i kammarrät- ten i A.V:s närvaro på grund av transportproblemet. Den ämnesansvariga och referenten bestämde i samråd att den utsatta förhandlingen skulle ställas in.

Det normala är att kammarrätten håller sina muntliga förhandlingar i dom- stolens lokaler. Det är endast i psykiatrimålen som det föreskrivs att förhand- lingen ska hållas på sjukvårdsinrättningen. Undantagsvis håller kammarrätten även i andra fall, när det betingas av praktiska skäl, muntlig förhandling på den klagandes bostadsort om den ligger inom kammarrättens domkrets.

Den ämnesansvariga och referenten bedömde att det inte var lämpligt eller realistiskt att i närtid praktiskt ordna så att kammarrätten – med tre domare, två nämndemän och en protokollförare – skulle resa till A.V:s vistelseort i Västra Götaland.

Det enda realistiska alternativet var att förhandlingen skulle hållas via vi- deokonferens. Någon ledig sal för videokonferens fanns dock inte att tillgå i kammarrättens lokaler den 27 augusti 2010.

Kammarrätten finner det olyckligt att den första möjliga dagen för för- handling via videokonferens kom att ligga så långt fram i tiden. För det fall transportproblemet hade löst sig på något sätt hade kammarrätten med mycket kort varsel kunnat hålla förhandlingen i sina lokaler.

Kammarrätten anser att handläggningen hos kammarrätten var korrekt.

A.V. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret, varvid han – genom ombudet L.H. – uppgav bl.a. att kammarrättens uppgift om att han skulle ha häktats för brott och att han var rymningsbenägen är felaktig.

Därefter hämtades en kopia av kammarrättens arbetsordning in. I ett beslut den 23 november 2011 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Inledning

Förvaltningsrättens handläggning av det aktuella målet har varit föremål för min granskning i JO:s ärende dnr 6188-2010. Jag har i ett beslut i det ärendet uttalat kritik mot förvaltningsrätten för dröjsmål med att meddela dom i må- let. Beslutet finns tillgängligt på JO:s hemsida www.jo.se. A.V. har även framfört klagomål mot socialtjänsten i Södertälje kommun. Klagomålen i denna del är föremål för ställningstagande av JO Wiklund och handläggs i JO:s ärende dnr 6332-2010. I det nu aktuella ärendet behandlas alltså endast A.V:s klagomål när det gäller kammarrättens handläggning.

Enligt 37 § LVM ska mål och ärenden enligt lagen handläggas skyndsamt. När det gäller förvaltningsrätts handläggning kommer kravet på skyndsamhet

231

2 012 /1 3:JO1

i rättens handläggning till uttryck genom vissa i lagen särskilt föreskrivna tidsfrister. Exempelvis föreskrivs i 38 § LVM att förvaltningsrätten som hu- vudregel ska ta upp ett mål till avgörande inom en vecka från den dag då en ansökan om vård kom in. Några fasta tidsfrister beträffande kammarrättens handläggning föreskrivs emellertid inte i lagen. Däremot gäller självfallet det allmänna skyndsamhetskravet i 37 § LVM även kammarrättens handläggning (se förarbetena till motsvarande bestämmelse i den tidigare lagen om vård av missbrukare i vissa fall, prop. 1981/82:8 s. 98).

I mål om beredande av tvångsvård ska förvaltningsrätten och kammarrät- ten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt (39 § första stycket LVM). Om någon part begär muntlig förhandling, ska sådan hållas. Parterna ska upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling (andra stycket i nämnda bestämmelse).

Allmänna regler om förfarandet i förvaltningsdomstol finns i förvaltnings- processlagen (1971:291, FPL). 14 § FPL innehåller föreskrifter om muntliga förhandlingar. Parterna ska kallas till förhandlingen. De får delta i förhand- lingen genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring under samma förutsättningar som gäller enligt 5 kap. 10 § rättegångsbalken. Enligt denna bestämmelse ska rätten bedöma om det finns skäl för ett sådant deltagande och därvid, såvitt här är av intresse, särskilt beakta de kostnader eller olägen- heter som skulle uppkomma om den som ska delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen. Ett deltagande genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring får inte ske om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter.

I kammarrättens arbetsordning föreskrivs, med stöd av 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, att mål om tvångsåtgärder mot per- son ska vara förtursmål.

Handläggningen av överklagandet och kallelsen till den första förhandlingen

A.V:s överklagande kom in till kammarrätten den 17 juni 2010. Den 30 juni översändes överklagandet till socialnämnden som gavs tid till den 11 augusti, dvs. nästan en och en halv månad, att yttra sig. Ett yttrande kom dock in den 16 juli. Den 27 juli kallade kammarrätten till en förhandling att hållas en månad senare, den 27 augusti.

Kammarrätten har upplyst att målet bedömdes klart för att begära in ytt- rande från socialnämnden och sättas ut till muntlig förhandling samma dag som det kom in till domstolen och att målet ”med största sannolikhet” lämna- des ut till kansliet ”för sedvanlig handläggning” någon av de närmast påföl- jande arbetsdagarna.

Det dröjde därefter nästan två veckor innan kammarrätten översände A.V:s överklagande till socialnämnden för yttrande. Vad som varit skälet till detta framgår inte av utredningen. Jag konstaterar emellertid att varken det förhål- landet att kammarrätten under den tiden tagit emot en skrivelse i målet eller att kammarrätten behövde kontakta socialnämnden för besked om nämndens nästa sammanträde har utgjort ett skäl för att avvakta med kommunikationen. Överklagandet borde i stället ha översänts till socialnämnden i omedelbar

232

2 012 /1 3:JO1

anslutning till att målet bedömdes klart för denna åtgärd. Jag har emellertid inte underlag för att kritisera någon enskild befattningshavare för att åtgärden dröjde, men understryker vikten av att åtgärder vidtas snabbt i ett mål som det aktuella. Jag konstaterar vidare att det ytterst är den för målet ansvariga do- maren som har att bevaka att de åtgärder som beslutats också skyndsamt verkställs (jfr 15 § förordningen med kammarrättsinstruktion).

I föreläggandet till socialnämnden sattes sista dagen för svar en och en halv månad fram i tiden. Enligt kammarrättens remissvar gjordes ”sannolikt bedömningen att nämnden inte skulle hinna yttra sig i samband med samman- trädet den 9 juli 2010”. Vem som gjorde bedömningen att svarstiden skulle sättas så långt fram eller vad som låg till grund för denna framgår varken av kammarrättens remissvar eller av akten.

Som angetts ovan ska LVM-mål handläggas skyndsamt. De är också för- tursmål enligt arbetsordningen. Enligt min mening är det därför inte förenligt med de krav som måste ställas på handläggningen att sätta en så lång tidsfrist. För det fall socialnämnden inte hade hunnit yttra sig inom en kortare frist, hade nämnden haft att begära anstånd med yttrandet och denna begäran hade kammarrätten då fått ta ställning till. Jag kan också konstatera att kammarrät- tens bedömning i denna del var felaktig eftersom socialnämnden kom in med yttrandet den 16 juli 2010.

Av utredningen framgår vidare att kammarrätten kallade till förhandling först efter det att socialnämnden kommit in med yttrande över överklagandet. Kammarrätten har i sitt remissvar inte närmare berört vad som var orsaken till detta. Eftersom kammarrätten redan inledningsvis bedömde att målet var klart för att sättas ut till förhandling kan jag inte se vilka skäl som kan ha legat till grund för att avvakta med denna åtgärd. Kammarrätten borde i stället ha be- stämt tid för förhandling och kallat till denna redan i anslutning till att över- klagandet skickades till socialnämnden för yttrande. Inte heller i detta fall har jag underlag för att kritisera någon enskild befattningshavare för att åtgärden dröjde. Jag konstaterar emellertid även i denna del att det ytterst är den ansva- riga domarens uppgift att se till att direktiven till kansliet är tydliga samt i förekommande fall följa upp dessa.

Inte förrän den 27 juli 2010 utfärdade kammarrätten kallelser och då kalla- de kammarrätten till en förhandling den 27 augusti, dvs. två månader och tio dagar efter det att A.V:s överklagande kom in till kammarrätten. Som jag uppfattar kammarrätten var skälet till att förhandlingen inte skulle hållas tidi- gare att socialnämndens ombud, en kommunjurist, skulle ha semester. Kam- marrätten har framhållit att ”[det] erfarenhetsmässigt finns stora fördelar med att parterna i kammarrätten företräds av samma personer som vid förvalt- ningsrätten”.

Jag kan i och för sig instämma i kammarrättens uppfattning att det är en fördel i de flesta fall att parter företräds av samma personer vid såväl underin- stansen som överinstansen. Hänsynen till detta får emellertid inte innebära att ett LVM-mål drar ut onödigt länge på tiden. Detta gäller inte minst när det, som i detta fall, är klagandens motparts ombud som har önskemål om att förhandlingen ska sättas ut vid en tidpunkt relativt lång tid framåt i tiden. Kammarrätten borde därför inte ha tillmötesgått kommunens begäran utan i

233

2 012 /1 3:JO1

stället ha kallat till en förhandling vid en betydligt tidigare tidpunkt. Om kammarrätten hade vidtagit åtgärder för att sätta ut målet redan när det be- dömdes klart för denna åtgärd, dvs. i anslutning till att överklagandet kom in, synes möjligheten att hitta en tidigare tidpunkt när det anmälda ombudet kunde inställa sig ha varit större. I annat fall hade socialnämnden självfallet fått ordna ett annat ombud till förhandlingen. Att så kunde ske framgår också av ombudets begäran i saken, där det anges att för det fall kammarrätten inte kunde avvakta med förhandlingen kunde kontakt tas med en annan kommun- jurist.

Jag är således mycket kritisk till att kammarrätten inte bestämde en tidiga- re dag för förhandlingen.

Beslutet att ställa in förhandlingen den 27 augusti

Den 23 augusti 2010 beslutade Ingrid Engquist och Catharina Brege Gefvert att ställa in förhandlingen. I det första remissvaret har kammarrätten uppgett att anledningen var att behandlingshemmet per telefon meddelat att man inte hade möjlighet att transportera A.V. till förhandlingen samt att kammarrätten inte heller, på grund av lokalbrist, hade möjlighet att låta A.V. delta via vi- deolänk vid denna. I sitt andra remissvar har kammarrätten även upplyst att behandlingshemmet meddelat att en transport till en förhandling i en tingsrätt den 23 augusti ställts in i sista stund på grund av att Kriminalvårdens trans- porttjänst, som anlitats för uppdraget, inte kunde transportera A.V. och att det var ”problem” med en eventuell övernattning i samband med transporten. Behandlingshemmets bedömning var, enligt remissvaret, ”att risken var över- hängande att transport inte skulle kunna ske den 27 augusti, och att transport av flera olika skäl sannolikt inte heller skulle kunna ske någon annan dag”.

Uppgifterna om den inställda förhandlingen vid tingsrätten och om över- nattningsproblemen finns dokumenterade i en tjänsteanteckning som upprät- tats i anledning av ett telefonsamtal med en person vid behandlingshemmet. Detta samtal synes emellertid, enligt vad som bl.a. framgår av kammarrättens första remissvar, ha ägt rum efter det att kammarrätten beslutat att ställa in förhandlingen.

Uppgifterna om möjligheten att transportera A.V. till förhandlingen den 27 augusti 2010 och om att behandlingshemmet gjort bedömningen att transport sannolikt över huvud taget inte skulle kunna ske till förhandlingen framgår emellertid inte av den aktuella tjänsteanteckningen eller i övrigt av akten. Vem som lämnat dessa uppgifter och vem som mottagit dem samt vad som närmare avhandlades har inte framgått av handlingarna i målet eller av kam- marrättens remissvar. Jag har inte funnit det meningsfullt att ytterligare utreda omständigheterna i denna del. Jag konstaterar dock att såväl de omständighe- ter som framkommit vid kontakter med behandlingshemmet som kammarrät- tens beslut att ställa in förhandlingen borde ha dokumenterats i akten (jfr 23 § förordningen [1979:575] om protokollföring m.m. vid de allmänna förvalt- ningsdomstolarna).

234

2 012 /1 3:JO1

Dokumentationen är således bristfällig och det framgår inte heller helt klart vilka närmare besked rörande transportproblemen som kammarrätten fick.

Som kammarrätten påpekat har den inte något ansvar för att ordna trans- port till en förhandling. Detta är i stället vårdinrättningens sak. Det finns i olika författningar, bl.a. LVM, bestämmelser som innebär att en myndighet kan begära biträde av en polismyndighet med t.ex. förflyttning av en person som vårdas med stöd av lagen. I 45 § 4 LVM föreskrivs att polismyndigheten ska lämna biträde för att på begäran av Statens institutionsstyrelse efterforska, hämta eller förflytta någon som ska tas in i hemmet eller som vårdas där med stöd av lagen. Bestämmelsen är tillämplig bl.a. då en patient ska föras till och från en rättegångsförhandling eller motsvarande (JO 1992/93 s. 411, JO:s beslut 2011-01-21 i ärende dnr 3625-2009).

En polismyndighets prövning av en begäran om handräckning är av for- mell karaktär. Det ankommer således inte på polismyndigheten att pröva behovet eller lämpligheten av handräckningen och polismyndigheten kan inte på den grunden vägra att ge sitt bistånd. Det förekommer att polismyndighe- ten överlämnar verkställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminalvården, som genomför transporten.

Av inhämtade handlingar från Kriminalvårdens transporttjänst framgår att behandlingshemmet hade begärt handräckning med anledning av kammarrät- tens kallelse till den aktuella förhandlingen och att polismyndigheten också hade beslutat om handräckning samt begärt transporttjänstens hjälp med verk- ställigheten. I handlingarna finns ingen uppgift om att transporten den aktuel- la dagen inte skulle kunna verkställas. Däremot framgår det att behandlings- hemmet underrättade transporttjänsten och polisen om den inställda förhand- lingen efter det att kammarrätten underrättat behandlingshemmet. Mot den bakgrunden är det något förvånande att behandlingshemmet – enligt vad som sägs i kammarrättens remissvar – uppgett att man inte hade möjlighet att transportera A.V. till förhandlingen.

Som framgått ovan är jag mycket kritisk till att kammarrätten inte bestäm- de en tidigare dag för förhandling än den 27 augusti. När förhandlingen skulle äga rum hade det gått två månader och tio dagar sedan A.V:s överklagande kom in. Kammarrätten hade inte handlagt målet i enlighet med skyndsam- hetskravet i 37 § LVM. Därför borde det krävas mycket goda skäl för att ställa in förhandlingen och därigenom fördröja handläggningen ytterligare.

Informationen om att en tingsrätt den aktuella dagen tvingats ställa in en förhandling i sista stund på grund av transportproblem kan inte, som jag ser det, läggas till grund för slutsatsen att transport inte heller skulle ha kunnat ske fyra dagar senare till en annan förhandling. Vad gäller transportproble- men i övrigt råder som framgått viss osäkerhet i frågan om vilka besked som lämnats.

Av kammarrättens remissvar framgår att kammarrätten på grund av trans- portproblemen övervägde att låta A.V. delta i förhandlingen genom ljud- och bildöverföring men att den sal som hade sådan teknik var upptagen. Tydligen övervägde kammarrätten inte att försöka låna någon annan sal i Stockholms-

235

2 012 /1 3:JO1

området med motsvarande utrustning. Inte heller övervägde kammarrätten om det fanns förutsättningar att låta A.V. delta genom enbart ljudöverföring.

Jag anser för egen del att kammarrätten inte hade tillräckligt underlag för att besluta att ställa in förhandlingen och jag är därför kritisk mot att så kom att ske. Om domstolen i en situation som den aktuella har fog för att ställa in en förhandling, måste emellertid kraftfulla åtgärder vidtas för att snarast för- söka få till stånd en ny sådan.

Handläggningen efter att den första förhandlingen ställts in

När förhandlingen hade ställts in utfärdade kammarrätten den 26 augusti 2010 kallelser till en ny förhandling att äga rum den 22 oktober. Skälet till att den sattes ut så långt fram i tiden var att det var den första tidpunkt som en sal där videokonferens kunde anordnas fanns ledig.

Av 20 § LVM framgår att tvångsvård ska upphöra så snart syftet med vår- den är uppnått och senast när vården har pågått i sex månader. A.V. hade omhändertagits den 23 april 2010 och tvångsvården kunde således pågå längst till den 23 oktober, vilket var dagen efter det att kammarrätten planerade att hålla förhandlingen via videolänk.

Kammarrätten har uppgett att det ”var högst osannolikt att förhandling över huvud taget skulle kunna hållas i kammarrätten i A.V:s närvaro på grund av transportproblemet” samt att det ”enda realistiska alternativet var att för- handlingen skulle hållas via videokonferens”. Mot bakgrund av vad jag nyss sagt om behandlingshemmets möjligheter att ytterst begära polisens bistånd och den formella prövning som då ska ske ifrågasätter jag slutsatsen att det inte skulle vara möjligt att transportera A.V. till en förhandling. När kammar- rätten kom fram till att A.V. trots det skulle närvara genom ljud- och bild- överföring är det inte godtagbart att skjuta upp förhandlingen som skedde under åberopande av att kammarrättens sal för detta ändamål var upptagen. I stället borde kammarrätten ha tagit initiativ till att låna en annan motsvarande sal vid någon domstol i Stockholmsområdet. Slutligen kan jag inte se att kammarrätten heller vid detta tillfälle undersökt möjligheten att låta A.V. delta genom enbart ljudöverföring.

I den aktuella situationen borde enligt min mening stora ansträngningar ha gjorts för att snabbt få till stånd en ny förhandling. Jag finner det därför mycket anmärkningsvärt att kammarrätten satte ut målet på nytt till ett sam- manträde som låg så långt fram i tiden att nästan hela den maximala tiden för tvångsvården passerat.

Av utredningen framgår att Catharina Brege Gefvert, efter det att kammar- rätten hade utfärdat kallelser, kontaktade A.V:s offentliga biträde. Enligt en tjänsteanteckning från samtalet frågade Catharina Brege Gefvert om förhand- ling med vittnesförhör i A.V:s utevaro vore en möjlighet, eftersom behand- lingshemmet ”alltjämt” inte hade möjlighet att transportera A.V. till kammar- rättens lokaler. Förslag lämnades till biträdet på dagar i september när kam- marrätten hade möjlighet att hålla förhandling, dock utan videokonferens, men biträdet var redan uppbokat dessa tider.

236

2 012 /1 3:JO1

Jag kan således konstatera att kammarrätten, efter att den satt ut målet på nytt, gjorde vissa försök att sätta ut målet till ett tidigare tillfälle. Som jag uppfattar det har emellertid förutsättningen varit att förhandlingen i så fall skulle hållas i A.V:s utevaro.

Avslutning

Tvångsvård ska syfta till att genom behövliga insatser motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk (3 § LVM).

Ett beslut om vård kan, som framgått, pågå under maximalt sex månader och vårdtiden avses endast i undantagsfall uppgå till den tiden (Se Norström m.fl., Nya sociallagarna, kommentaren till 20 §, Zeteo, den 1 januari 2011). Från rättssäkerhetssynpunkt är det därför självfallet av största vikt att en en- skild, som är underkastad vård under tvång, snabbt kan få sin sak prövad och, i förekommande fall, också överprövad. Förutsättningarna för att motivera en enskild som motsätter sig tvångsvården till behandling mot sitt missbruk framstår också allmänt sett som sämre innan den enskilde fått sin sak slutligt prövad.

Sammanfattningsvis vill jag säga följande. Tvångsvården av A.V. kunde pågå längst till den 23 oktober 2010. Kammarrätten fick in målet den 17 juni men lyckades inte erbjuda en prövning förrän den 22 oktober, när endast en dag återstod av den maximala vårdtiden. A.V. har i sin JO-anmälan skrivit att kammarrätten betagit honom rätten att få sitt överklagande prövat. Det är tyvärr en bra beskrivning av kammarrättens hantering. Handläggningen upp- fyller varken allmänna krav på handläggning i domstol eller skyndsamhets- kravet i 37 § LVM. Jag är mycket kritisk mot handläggningen och jag är förvånad över att kammarrätten ansett att den varit korrekt. Kritik mot För- valtningsrätten i Stockholm för dröjsmål med att meddela dom i ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall

Kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för dröjsmål med att meddela dom i ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall

(Dnr 6188-2010)

Initiativet

I en anmälan till JO (JO:s dnr 5187-2010) framförde A.V. klagomål mot bl.a. Kammarrättens i Stockholm handläggning av ett ärende enligt lagen (1988- 870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Vissa handlingar i Förvaltningsrättens i Stockholm mål 28992-10 begärdes in. Vid granskningen framkom att förvaltningsrätten höll muntlig förhandling i det aktuella målet den 10 maj 2010 och att dom meddelades den 7 juni 2010.

237

2 012 /1 3:JO1

Dåvarande JO André fann skäl att inom ramen för ett särskilt ärende utreda anledningen till att det förflöt fyra veckor från det att förhandling hölls till dess att dom meddelades.

Utredning

Förvaltningsrätten i Stockholm anmodades att inkomma med utredning och yttrande i saken.

Förvaltningsrätten (lagmannen Mari Andersson) kom in med ett yttrande till vilket var fogat yttranden av chefsrådmannen Richard Ljungqvist och rådmannen Nils-Ove Äng. Mari Andersson anförde att hon instämde i vad Richard Ljungqvist uppgett.

Nils-Ove Äng

Målet avser en kommuns ansökan om beredande av vård till en missbrukare med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I målet hölls en muntlig förhandling den 10 maj 2010 varefter rätten vid en- skild överläggning prövade och biföll kommunens ansökan.

Torsdagen i veckan dessförinnan hade undertecknad och samme handläg- gare som i LVM-målet en s.k. PSYK-runda omfattande sju mål, varav sex muntliga förhandlingar och ett föredragningsmål. I det sistnämnda målet beslutades om bifall till en LRV-permission och i de flesta förhandlingsmålen avkunnades dom. Det innebar att de flesta domarna måste expedieras senast onsdagen den 12 maj eftersom Kristi himmelsfärdsdag då inföll på torsdagen och fredagen var en så kallad klämdag.

Den därpå följande vecka 20 förberedde jag tre mål angående laglighets- prövning som skulle föredras och beslutas vid ett förutbestämt sammanträde med särskilda ledamöter fredagen den 21 maj 2010. Det förstnämnda av dessa mål avsåg Stockholms kommunfullmäktiges beslut om Översikt för National- stadsparken, Stockholmsdelen, det sistnämnda avsåg ett till förvaltningsrätten återförvisat mål om laglighetsprövning vari hos kammarrätten hade yrkats men inte bifallits förtursbehandling och där förvaltningsrätten ansåg att målet borde avgöras under vårterminen. Det därpå planerade sammanträdet med särskilda ledamöter var ca 4 veckor därefter.

Då protokollet över den muntliga förhandlingen och ett uppsatt domsför- slag i LVM-målet ännu inte hade företetts för mig under vecka 20, ägnade jag mig åt att förbereda föredragningen av nämnda kommunalmål samt att slutfö- ra de mål som så gick inför den semesterledighet med utlandsresa som jag hade under vecka 21 samt måndagen den 31 maj 2010.

Jag avsåg således att vara åter på min arbetsplats tisdagen den l juni 2010. Så kom emellertid inte att bli fallet. Redan före min utlandsresa hade min mor en sedan tidigare inplanerad pacemakeroperation under vecka 21, vilket enligt uppgift brukar vara rutinmässiga operationer. l min mors fall tillstötte emel- lertid allvarliga komplikationer och efter min hemkomst närvarade jag under några dagar på det sjukhus där hon vistades. Det hela gick åt rätt håll och jag var åter på arbetet måndagen den 7 juni 2010, då domen i det aktuella LVM- målet kom att undertecknas och expedieras, dvs. inom fyra veckor från för- handlingen.

Jag är medveten om skyndsamhetskravet i 37 § LVM. Inför min ledighet efterhörde jag med min protokollförare i LVM-målet om utsikterna att få protokoll och domsutkast redan under vecka 20 för undertecknande, men denne hade till följd av stor arbetsbelastning inte hunnit slutföra dessa. Jag fäste relevans till vad denne sa eftersom denne vanligtvis snabbt brukade leverera protokoll och domsutkast och jag ansåg därför då att det fanns skäl för att göra så. Avsikten var dessutom att jag skulle vara åter den l juni 2010.

238

2 012 /1 3:JO1

Sett i efterhand kan jag tycka att det hade varit bättre att försöka omdispo- nera protokollförarens – och mina egna – uppgifter så att LVM-målet hade kunnat slutföras under vecka 20.

Richard Ljungqvist

Nils-Ove Äng är medveten om det skyndsamhetskrav som gäller i fråga om mål av aktuellt slag. Som jag förstår honom inser han också numera att han borde ha gjort sådana prioriteringar i sitt arbete att domen hade kunnat med- delas i vecka 20. Annat har inte framkommit än att detta borde ha varit möj- ligt om han hade lagt upp sitt arbete på ett annat sätt.

Det dröjsmål som uppkommit med meddelandet av domen är beklagligt. Det bör emellertid noteras att domen har meddelats inom den tidsfrist som anges i förvaltningsrättsinstruktionen. Det kan också anmärkas att domen innebar att beslutet om tvångsvård skulle bestå och att klaganden, efter över- klagande av domen, återkallat sin talan i kammarrätten.

Avslutningsvis kan anföras att det får anses väl känt inom domstolen att mål av detta slag är förtursmål i vilka tidsfrister och skyndsamhetskrav alltid måste uppmärksammas. Del inträffade får betraktas som ”ett olycksfall i arbetet”.

Bedömning

I 18 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion anges bl.a. att en dom eller ett annat beslut ska meddelas så snart det kan ske och senast fyra veckor efter den dag då föredragningen avslutades. Om förvaltningsrät- ten avgör ett mål efter en muntlig förhandling, räknas tiden från den dag då förhandlingen avslutades.

Enligt 37 § LVM ska mål och ärenden enligt lagen handläggas skyndsamt. Kravet på skyndsamhet i domstolens handläggning kommer till uttryck ge- nom de tidsfrister som föreskrivits. Sålunda föreskrivs i 17 § en fyradagars- frist för rättens prövning av ett underställt beslut om omhändertagande. Vida- re gäller, om rätten har fastställt ett beslut om omhändertagande, att ansökan om tvångsvård ska ha kommit in till rätten inom en vecka från beslutet (18 § LVM). Slutligen föreskrivs i 38 § LVM att rätten som huvudregel ska ta upp målet till avgörande inom en vecka från ansökan om vård. I allmänhet sätter rätten ut en muntlig förhandling att äga rum inom enveckasfristen eftersom det i princip är obligatoriskt för rätten att hålla muntlig förhandling (39 § LVM).

När det gäller frågan om hur lång tid rätten efter förhandlingen kan dröja med att meddela dom finns som nämnts bestämmelser i förordningen med förvaltningsrättsinstruktion. Dessa bestämmelser får anses utgöra riktpunkter för normalfall och kan enligt min mening inte tillmätas någon betydelse när det gäller att ta ställning till hur regeln om skyndsam handläggning i LVM ska tillämpas.

Det finns som nämnts ett antal tidsfrister föreskrivna i LVM men det finns ingen uttrycklig regel om hur lång tid förvaltningsrätten har på sig att medde- la dom efter en muntlig förhandling. Skälet för detta torde vara att den munt- liga förhandlingen i en förvaltningsdomstol inte på samma sätt som en huvud- förhandling i en allmän domstol alltid innebär att målet är färdigt för avgö- rande. Emellertid gäller som nämnts att målen enligt LVM ska handläggas

239

2 012 /1 3:JO1

skyndsamt. Det innebär naturligtvis att rätten skyndsamt måste meddela dom när målet är färdigt för avgörande. Snabbast sker detta om rätten avkunnar domen muntligen i parternas närvaro omedelbart efter överläggningen. I mål enligt LVM av den karaktär som är aktuell i detta ärende, där målet är utrett och parterna slutfört sin talan i och med den muntliga förhandlingen, bör förvaltningsrätten enligt min mening normalt vinnlägga sig om att avkunna sin dom muntligen. Om det av någon anledning inte är möjligt, måste domen ändå meddelas skyndsamt. Det kan i allmänhet inte anses vara förenligt med skyndsamhetskravet att utnyttja hela den fyraveckorsfrist som är föreskriven i 18 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion. Nils-Ove Äng förtjänar därför kritik för att han meddelade domen först fyra veckor efter förhandling- en.

Kritik mot Kammarrätten i Stockholm för handläggningen av ett mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall

(Dnr 6485-2010)

Bakgrund

Under en inspektion av Södermalms stadsdelsnämnd i Stockholms kommun den 17–20 november 2009 (JO:s dnr 6383-2009) granskade JO bl.a. akten i ett ärende rörande F.O. angående vård enligt LVM.

Det framkom bl.a. följande.

Stadsdelsnämnden ansökte den 26 februari 2009 hos dåvarande Länsrätten i Stockholms län, numera Förvaltningsrätten i Stockholm, om att F.O. skulle beredas vård med stöd av 4 § LVM. I en dom den 19 mars 2009 biföll länsrät- ten nämndens ansökan. Länsrätten förordnade inte att beslutet om tvångsvård skulle gälla omedelbart. Domen var således inte verkställbar i denna del.

Domen kom in till stadsdelsförvaltningen den 24 mars 2009. En befatt- ningshavare vid stadsdelsförvaltningen sände domen till Statens institutions- styrelse (SiS) som anvisade en plats för F.O. på LVM-hemmet Rebecka. Be- fattningshavaren vid stadsdelsförvaltningen begärde därefter biträde av polis för att föra F.O. till LVM-hemmet ”via S:t Göran BAS”. Behandlingshemmet beslutade samma dag om inskrivning av F.O.

Den 27 mars 2009 fördes F.O. till LVM-hemmet som beslutade om intag- ning av F.O.

F.O. överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm som höll muntlig förhandling i målet den 18 maj 2009 (mål nr 2401-09). Kammarrätten avslog överklagandet i dom den 20 maj 2009. Kammarrätten förordnade inte att beslutet om tvångsvård skulle gälla omedelbart. Domen vann laga kraft den 16 juni 2009.

240

2 012 /1 3:JO1

Initiativet

Mot bakgrund av vad som kom fram om verkställigheten av länsrättens beslut om tvångsvård beslutade dåvarande JO André att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende (JO:s dnr 6513-2009).

Utredning

Akterna rörande F.O. inhämtades från stadsdelsnämnden, SiS och kammarrät- ten.

Det som kom fram vid granskningen av akterna gav anledning att anta att befattningshavare som stod under JO:s tillsyn hade gjort sig skyldiga till tjänstefel enligt 20 kap. l § brottsbalken. JO beslutade därför den 16 december 2009 att inleda förundersökning angående sådant brott. Förundersökningen omfattade inledningsvis befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen och SiS. Den 28 april 2010 utvidgades förundersökningen till att avse även tre ledamö- ter vid kammarrätten som hade prövat överklagandet av länsrättens dom om vård enligt LVM.

Under förundersökningen hölls förhör med flera befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen, SiS och kammarrätten. När det gäller misstankarna mot befattningshavare vid kammarrätten hölls förhör med kammarrättsråden Charlotte Dahlman, referent, och Kenneth Sundlöf, ordförande, samt kam- marrättsassessorn Emma Bohman. Alla tre delgavs misstanke om tjänstefel.

Sedan förundersökningen avslutats fann JO André i ett beslut den 2 november 2010 inte skäl att väcka åtal mot Charlotte Dahlman, Kenneth Sundlöf eller Emma Bohman. JO André fann inte heller skäl att väcka åtal mot någon befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen eller SiS. Den fort- satta granskningen ägde rum inom ramen för tre tillsynsärenden som gällde stadsdelsförvaltningen (dnr 6513-2009), SiS (dnr 6484-2010) och kammarrät- ten (dnr 6485-2010).

Kammarrätten anmodades att inkomma med yttrande över handläggningen av målet rörande F.O. (mål nr 2401-09).

Som sitt remissvar ingav kammarrätten ett yttrande som upprättats av Ken- neth Sundlöf. I yttrandet anfördes följande.

Jag har i egenskap av rättens ordförande deltagit i KR:s avgörande den 20 maj 2009 (mål nr 2401-09) som gällde en överklagad dom av Länsrätten i Stock- holms län den 19 mars 2009 angående vård enligt LVM av F.O.

Avgörandet föregicks av föredragning och muntlig förhandling den 18 maj 2009. Jag har ingen minnesbild av vad som då förekommit. Av protokoll och dom framkommer inte något anmärkningsvärt. F.O:s talan rörde enbart frågan om länsrättens bedömning att fortgående missbruk var för handen var riktig eller inte. Det var således denna tvistefråga KR hade att lösa, KR fann i dom- skälen att vad F.O. anfört i kammarrätten och vad som i övrigt förekommit i målet inte föranleder kammarrätten att göra en annan bedömning än den läns- rätten gjort. I domslutet uttalades att kammarrätten avslår överklagandet. F.O. överklagade inte kammarrättens dom.

JO André har i en PM den 23 november 2009 antecknat att under en in- spektion av Södermalms stadsdelsnämnd i Stockholms kommun den 17–20 november 2009 granskade JO bl.a. akten i ett ärende enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) rörande F.O. [– – –]

241

2 012 /1 3:JO1

JO har genom remiss den 23 december 2010 anmodat kammarrätten att mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet inkomma med yttrande över handläggningen av målet rörande F.O. Yttrandet ska bl.a. avse frågan om kammarrätten borde ha förordnat att beslutet om vård skulle gälla omedelbart.

Enligt vad som framgår av nämnda PM har JO mot bakgrund av vad som framkommit om verkställigheten av länsrättens beslut om tvångsvård beslutat att ta upp saken till utredning. Det slutliga utfallet av denna utredning såvitt gäller stadsdelsnämndens och SiS:s handläggning av verkställigheten av LR:s dom är inte känt. Med utgångspunkt i att felaktigheter förekommit får JO:s anmodan anses innefatta en allmän frågeställning om kammarrätten i anslut- ning till sin rättskipningsuppgift i mål nr 2401-09, oaktat rätten inte haft till- gång till samtliga de handlingar JO kunnat granska, borde på något sätt ha uppmärksammat, granskat och vidtagit åtgärder avseende nämndens och SiS:s handläggning av verkställigheten av länsrättens beslut om vård.

Domstolarnas arbetsbelastning är hög och handläggningstiden för ett en- skilt mål kan bli mycket lång. Senare års processreformer har därför framhål- lit vikten av att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans och att nästa instans i princip endast ska vara en överprövningsinstans. I nu aktuellt mål företräddes F.O. av ett juridiskt skolat ombud tillika offentligt biträde. F.O:s talan var tydlig och någon tvekan om processramen i kammarrätten har inte förelegat. Mot den bakgrunden och med hänsyn till omständigheterna i övrigt kan jag inte finna annat än att kammarrättens i målet aktuella rättskip- ningsuppgift – såväl de moment i dömandet som jag själv deltagit i, dvs. föredragning, muntlig förhandling och meddelande av dom, som handlägg- ningen i övrigt vad gäller rättens övriga ledamöter – fullgjorts på därför före- skrivet sätt. Vad särskilt gäller JO:s fråga om kammarrätten borde ha förord- nat att beslutet om vård skulle gälla omedelbart kan framhållas att länsrättens dom – varigenom länsrätten beslutat om vård enligt LVM av F.O., dock utan det sedvanliga förordnandet om att beslutet skulle gälla omedelbart – över- klagades av endast F.O. Med hänsyn härtill och till omständigheterna i övrigt får det bedömas att svaret på frågan måste bli ett nej.

Det kan tilläggas att rättens sätt att fullgöra sin rättskipningsuppgift att av- göra den tvistiga frågan i målet huruvida det var fråga om ett fortgående missbruk, inte i sig påverkas av den omständigheten att det skulle kunna fin- nas fog för tvekan om grunden för F.O:s vistelse på behandlingshemmet i fråga. Denna omständighet, som inte i något avseende berörts av F.O:s ombud eller stadsdelsnämnden, ägnades sålunda inte heller någon uppmärksamhet av kammarrätten vare sig under målets beredningsfas eller i samband med själva dömandet. Detta förhållande måste för kammarrättens del ses mot bakgrund av den klara processramen i kammarrätten i kombination med övriga omstän- digheter såsom att vistelse på LVM-hem kan ske på frivillig grund samt att rena verkställighetsfrågor handläggs enligt en särskild författningsreglering av andra organ än kammarrätten. Kammarrätten har inga utrednings- eller tillsynsbefogenheter avseende SiS:s eller socialnämnds handläggning av så- dana verkställighetsfrågor.

I ett beslut den 12 mars 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Enligt 4 § första stycket LVM ska tvångsvård beslutas om,

1.någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt miss- bruk,

2.vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller på något annat sätt, och

242

2 012 /1 3:JO1

3.han eller hon till följd av missbruket

a)utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara,

b)löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller

c)kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.

Förvaltningsrätten, tidigare länsrätten, beslutar om vård efter en ansökan från socialnämnden (5 och 11 §§ LVM).

Enligt 43 § andra stycket LVM får rätten förordna att beslut som rätten meddelat ska gälla omedelbart.

I 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, stadgas att rätten ska tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vidare framgår av 29 § nämnda lag att rättens avgörande inte får gå utöver vad som yrkas i målet.

Bedömning

Dåvarande Länsrätten i Stockholms län biföll genom dom den 19 mars 2009 Södermalms stadsdelsnämnds ansökan om att F.O. skulle beredas vård med stöd av 4 § LVM. Länsrätten förordnade inte att beslutet om tvångsvård skul- le gälla omedelbart. Domen var således inte verkställbar i denna del.

Efter att befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen begärt biträde av po- lis fördes F.O. den 27 mars 2009 till LVM-hemmet Rebecka där hon togs in på en låsbar enhet.

F.O. överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, som höll muntlig förhandling i målet den 18 maj 2009. Kammarrätten avslog genom dom den 20 maj 2009 överklagandet. Kammarrätten förordnade inte att beslu- tet om tvångsvård skulle gälla omedelbart. Domen vann laga kraft den 16 juni 2009.

Det kan konstateras att F.O. var frihetsberövad utan stöd av lag under den tid hon befann sig på LVM-hemmet, från det att hon genom polismyndighe- tens biträde fördes till hemmet där hon togs in och fram till dess att kammar- rättens dom vann laga kraft. I sammanhanget kan noteras att F.O. var ”avvi- ken” från LVM-hemmet under perioden den 5 april–den 4 maj 2009.

JO Wiklund har i beslut i dag dels kritiserat befattningshavare vid Söder- malms stadsdelsförvaltning för deras handläggning av ärendet avseende F.O. (dnr 6513-2009), dels kritiserat Statens institutionsstyrelse – LVM-hemmet Rebecka – för handläggningen av ärendet (dnr 6484-2010).

Jag har haft tillgång till akterna i JO:s ärenden dnr 6513-2009 och 6484- 2010.

Inledningsvis vill jag uppehålla mig vid frågan om processramen i det ak- tuella målet. Kammarrätten har i sitt remissvar anfört att den tvistefråga som domstolen hade att lösa var frågan om ett fortgående missbruk var för handen, eftersom F.O. utformat sin talan så. Emellertid är ett fortgående missbruk endast ett av flera rekvisit som enligt 4 § LVM ska vara uppfyllda för att rätten ska kunna besluta om tvångsvård. Enligt min mening hade kammarrät- ten att pröva F.O:s yrkande att beslutet om tvångsvård skulle upphävas och att därvid undersöka om samtliga förutsättningar för vård enligt 4 § LVM var

243

2 012 /1 3:JO1

uppfyllda, alltså inte bara kravet på ett fortgående missbruk. Kammarrätten hade således bl.a. att ta ställning till om F.O:s vårdbehov kunde tillgodoses på frivillig väg.

När det gällde att bedöma frågan om F.O:s vårdbehov kunde tillgodoses på frivillig väg hade det självfallet betydelse om den vård som F.O. erhöll vid LVM-hemmet var frivillig eller inte. Om detta inte stod klart för kammarrät- ten ankom det på domstolen att utreda saken.

Av F.O:s överklagande framgick att hon varit ”avviken” från LVM- hemmet Rebecka. Vidare hade en tjänsteman vid kammarrätten i en tjänstean- teckning den 15 maj 2009 noterat att LVM-hemmet fått avslag från polisen på hemmets begäran om att transportera F.O. till den muntliga förhandlingen i kammarrätten samt att man från LVM-hemmets sida bedömde att det på grund av tidigare ”fritagningsbesök” inte var tillräckligt att personal vid hemmet transporterade F.O. till förhandlingen. Att F.O. vårdades vid LVM- hemmet och att det inte var fråga om frivillig vård måste alltså ha varit up- penbart för kammarrätten, även om de berörda domarna hade olika mycket del i handläggningen av målet och den handräckningsproblematik som före- gick den muntliga förhandlingen.

Med den utgångspunkten, att det stod klart för kammarrätten att F.O. tvångsvårdades vid LVM-hemmet, uppkommer frågan om domstolen kunde utgå från att det fanns laga stöd för tvångsvården. Av utredningen kan knap- past dras någon annan slutsats än att kammarrätten inte uppmärksammade att länsrättens dom saknade förordnande om omedelbar verkställighet, dvs. att domen var verkställbar först när den vunnit laga kraft. Emellertid är det min uppfattning att det ålåg domarna i kammarrätten att ta del av länsrättens dom med sådan noggrannhet att det uppmärksammades att underinstansens dom saknade det i LVM-mål sedvanliga förordnandet om omedelbar verkställig- het.

Sammanfattningsvis anser jag alltså att kammarrätten inte handlade målet med tillräcklig noggrannhet. Kammarrätten borde ha upptäckt att länsrättens beslut om tvångsvård verkställdes utan laglig grund, dvs. att F.O. oriktigt var berövad sin frihet. Kammarrätten borde då ha agerat omedelbart. Lämpligen hade detta skett genom att parterna uppmärksammats på att F.O. tvångsvårda- des utan laglig grund. Kammarrätten kan inte undgå kritik för sin handlägg- ning.

244

2 012 /1 3:JO1

Central statsförvaltning m.m.

Kritik mot STs arbetslöshetskassa, som innehållit ersättning på ett felaktigt sätt

(Beslut av JO Axberger den 14 maj 2012, dnr 2367-2011)

Beslutet i korthet: STs arbetslöshetskassa tillämpar en praxis som innebär att den som tillerkänts arbetslöshetsersättning varje år ska ge in en s.k. årsanmä- lan. Sker inte detta stoppas fortsatta utbetalningar. För att avbryta en pågå- ende ersättningsperiod krävs dock stöd i lag. I detta fall har kassan, utan erforderligt lagstöd, formlöst stoppat fortsatta utbetalningar till anmälaren. Vidare konstateras att kassan, sedan förutsättningar för att stoppa utbetal- ningarna väl uppkommit, under drygt två månaders tid underlåtit att fatta ett formligt beslut.

Bakgrund och utredning

Lisbeth G. anmälde STs arbetslöshetskassa. Hon var arbetslös och hade haft rätt till arbetslöshetsersättning sedan den 1 mars 2010. Hon hade fått ersätt- ning till och med den 24 februari 2011 men därefter hade den upphört. Hon fick inte någon förklaring till detta. Hon kontaktade därför arbetslöshetskas- san den 11 april. Hon fick till svar att en handläggare skulle höra av sig, men så skedde inte. Den 29 april tog hon på nytt kontakt. Hon fick då veta att kassan utredde huruvida hon var att anse som företagare och att hon skulle få hem handlingar om det. Hon var kritisk mot att arbetslöshetskassan inte hade underrättat henne om orsaken till att hennes ersättning hölls inne.

STs arbetslöshetskassa yttrade sig och anförde bl.a. följande.

En anmälan om arbetslöshet gäller under ett års tid. En dryg månad innan en anmälan om arbetslöshet löper ut skickas ett brev till den arbetssökande, i vilket det anges att ersättning inte kan betalas ut efter ett visst datum om inte en årsanmälan inkommer. Kassan skickar även en påminnelse. Kommer an- mälan inte in i tid avslås fortsatt ersättning med stöd av 47 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ALF. Detta motiveras med att kassan utan en årsanmälan saknar komplett beslutsunderlag.

När en årsanmälan, inklusive kompletteringar, innehåller uppgifter som gör att den sökande riskerar ett återkrav fattas ett beslut om innehållande av ersättningen, och en spärr för kommande utbetalningar läggs in i systemet. Beslutet tillställs den sökande.

När det gällde Lisbeth G:s ärende anförde kassan följande. Hennes anmä- lan om arbetslöshet registrerades den 3 mars 2010. Den 2 februari 2011 in- kom årsanmälan. I denna hade hon angett uppgifter som hon inte tidigare hade meddelat och som kunde påverka hennes rätt till ersättning. Kassan behövde därför utreda om Lisbeth G. var att anse som företagare och därmed inte berättigad till arbetslöshetsersättning. Om hon var att anse som företagare riskerade hon att bli återbetalningsskyldig för arbetslöshetsersättning som hon fått. Kassan fortsatte:

245

2 012 /1 3:JO1

Eftersom årsanmälan behövde kompletteras med ytterligare uppgifter från Lisbeth G. registrerades den inte i ärendet. Eftersom årsanmälan inte registre- rades har ingen ersättning betalats ut för kassakort som inkom efter det datum Lisbeth G:s anmälan om arbetslöshet löpte ut, det vill säga den 5 mars 2011.

Det skulle enligt kassan ha blivit förvillande att fatta ett avslagsbeslut enligt 47 § ALF i Lisbeth G:s ärende, eftersom en årsanmälan hade getts in. Något sådant beslut fattades därför inte.

Den 9 mars inkom Lisbeth G. med begärda kompletteringar. Mot bakgrund av vad som där framgick bedömde handläggaren att hon kunde bli återbetal- ningsskyldig och lade därför in en spärr i systemet för att förhindra att ersätt- ning skulle betalas ut på felaktiga grunder. Detta skedde den 27 mars 2011. Avsikten var att ett beslut om innehållande skulle fattas dagen därpå. Den 28 mars blev handläggaren emellertid sjuk. Med anledning av detta och att kas- sans rutin för handläggning av ärenden vid en handläggares frånvaro brast, skickades ett beslut om att kassan innehöll ersättningen med stöd av 66 § tredje stycket ALF (om denna bestämmelse, se nedan) till Lisbeth G. först den 31 maj 2011.

Kassan beklagade det inträffade och upplyste att man vidtagit åtgärder till förhindrande av att något liknande skulle hända igen.

Kassan avslutade sitt yttrande med en upplysning om att Lisbeth G:s ären- de hade behandlats av kassans styrelse den 20 september 2011. Styrelsen hade därvid beslutat att Lisbeth G. var att anse som företagare, varvid hon bl.a. återkrävts på felaktigt utbetald ersättning.

Lisbeth G. kommenterade arbetslöshetskassans yttrande. Hon underströk att hennes anmälan till JO inte gällde beslutet om ersättningsrätten – detta avsåg hon att överklaga ända till högsta instans, om så krävdes – utan kassans handläggning, som hade drabbat henne hårt och som enligt hennes mening inte kunde ursäktas med en handläggares sjukdom.

Rättslig reglering

Bestämmelser av betydelse för en arbetssökandes rätt till arbetslöshetsersätt- ning finns i ALF och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, LAK. Som komplettering till dessa båda lagar finns förordningen (1997:835) om arbets- löshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor. In- spektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, har även i vissa fall möjlighe- ter att utfärda föreskrifter för arbetslöshetskassorna.

I 47 § ALF anges vilka krav som ställs på en ansökan om arbetslöshetser- sättning. Bestämmelsen lyder:

Ansökan om ersättning görs hos arbetslöshetskassan. Till ansökan skall fogas intyg av arbetsgivaren om den sökandes arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den sökandes ersättningsrätt. Kan ett sådant intyg bara skaffas med stora svårigheter, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyget enligt formulär som fastställts av Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen.

Intyg och övriga uppgifter skall förvaras bland kassans handlingar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar fö-

reskrifter om ansökan om ersättning hos arbetslöshetskassan.

246

2 012 /1 3:JO1

En arbetssökande som har uppfyllt de krav som ställs beviljas arbetslöshetser- sättning under en s.k. ersättningsperiod. En sådan består av 300 eller, i vissa fall, 450 dagar. Ersättningen lämnas i form av dagpenning och betalas ut under högst fem dagar per kalendervecka, se 19–20 §§ och 22 § ALF.

I ALF finns även bestämmelser som reglerar avstängning från rätt till er- sättning och nedsättning av ersättning, se 43–46 §§ ALF. Dessa bestämmelser avser sökande som på olika sätt brustit i sin skyldighet att stå till arbetsmark- nadens förfogande.

I 70 § ALF anges att om det finns sannolika skäl att anta att den sökande kommer att stängas av från rätten till ersättning eller att ersättningen kommer att sättas ned, får en arbetslöshetskassa besluta att ersättningen ska hållas inne eller lämnas med ett lägre belopp till dess beslut i ärendet om avstängning eller nedsättning fattas.

En medlem i en arbetslöshetskassa som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydel- se för hans eller hennes rätt till ersättning ska antingen uteslutas ur arbetslös- hetskassan eller frånkännas rätten till ersättning under en period, se 37 § LAK och 66 § ALF.

Av 66 § tredje stycket ALF framgår att ersättning som tillkommer en sö- kande kan innehållas i avvaktan på utredning i ärendet, om det finns sannoli- ka skäl att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för rätten till ersättning.

Av 68 och 68 a §§ ALF framgår att redan utbetald ersättning under vissa förutsättningar kan återkrävas.

Enligt 61 § ALF har en sökande rätt att hos arbetslöshetskassan begära att beslut som rör frågor om rätt till ersättning omprövas. Därefter har sökanden, om han eller hon inte är nöjd med kassans omprövningsbeslut, rätt att enligt 49 § ALF överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol.

JO har tidigare uttalat att en arbetslöshetskassa inte kan avbryta utbetal- ningar under utredning av rätten till ersättning utan uttryckligt lagstöd (se JO 2004/05 s. 167). Vidare har JO uttalat att en arbetslöshetskassas bedömning att hålla inne ersättning i avvaktan på utredning ska meddelas i skriftlig form tillsammans med en överklagandehänvisning (se exempelvis JO 2007/08 s. 233).

Bedömning

Arbetslöshetskassans krav på ingivande av en årsanmälan och följden av att denna inte registrerats

Arbetslöshetskassan har uppgett att en anmälan om arbetslöshet gäller under endast tolv månader och att kassan därefter måste fatta ett nytt beslut för att fortsatt ersättning ska utgå.

I ALF anges tydligt hur en ersättningsperiod ska bestämmas. En ersätt- ningsperiod bestäms till 300 eller 450 dagar med ersättning. Dessa dagar får tas ut under högst fem dagar per kalendervecka. Något krav på att dagarna också måste tas ut inom viss tid uppställs inte.

247

2 012 /1 3:JO1

Arbetslöshetskassan har i sitt yttrande inte uttryckligen angett vilket stöd den anser sig ha för sin bedömning att en anmälan om arbetslöshet gäller under endast tolv månader. I den ”Begäran om årsanmälan” som sändes ut till Lisbeth G., hävdade kassan emellertid att detta följde av 47 § ALF.

I 47 § ALF uppställs som angetts ovan krav på vad en ansökan om ersätt- ning ska innehålla. Däremot framgår inte, vare sig av bestämmelsens ordaly- delse eller av dess förarbeten, att en anmälan om arbetslöshet måste förnyas efter tolv månader. I 6 § i kassans stadgar anges visserligen att en anmälan om arbetslöshet gäller i tolv månader samt att en ny anmälan ska lämnas in om förhållanden som angetts i den senaste anmälan ändrats eller då arbetslös- hetskassan begär det. De krav som uppställs i denna bestämmelse kan emel- lertid, i avsaknad av tydligt stöd i lagstiftningen, inte läggas till grund för bedömningen att ett beslut om arbetslöshetsersättning är tidsbegränsat.

I den mån kassan, på det sätt som synes vara dess praxis, automatiskt stop- par utbetalningar av ersättning efter tolv månader på grund av att en årsanmä- lan inte kommit in och registrerats, innebär detta i praktiken att en pågående ersättningsperiod avbryts. För detta krävs dock stöd i lag. Sådant stöd finns i ALF och LAK såvitt gäller situationer då sökanden lämnat oriktiga eller vil- seledande uppgifter om förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Något motsvarande stöd för att avbryta en pågående ersättningspe- riod enbart på den grunden att en årsanmälan inte getts in och registrerats finns däremot inte.

I detta fall stoppade kassan utbetalningarna till Lisbeth G. den 5 mars 2011 eftersom årsanmälan inte ansågs komplett. Hon hade vid denna tidpunkt fort- farande ersättningsdagar kvar i sin ersättningsperiod. Arbetslöshetskassans åtgärd får därmed anses ha utgjort ett formlöst och, i enlighet med det ovan sagda, olagligt beslut om att avbryta hennes rätt till ersättning.

Handläggningen i övrigt

Mot bakgrund av vad som framkom av årsanmälan och den efterföljande utredningen, bedömde arbetslöshetskassan att Lisbeth G. riskerade att bli återbetalningsskyldig för redan utbetald arbetslöshetsersättning. Med stöd av 66 § tredje stycket ALF lade kassan därför den 27 mars 2011 in en spärr för kommande utbetalningar. Som kassan själv medgett borde ett skriftligt beslut om innehållandet ha skickats till Lisbeth G. någon eller några dagar efter den 27 mars 2011. Så kom inte att ske förrän den 31 maj 2011. Vad som fram- kommit om orsakerna till tidsutdräkten ursäktar på intet sätt det inträffade.

Sammanfattning och avslutande synpunkter

Arbetslöshetskassans handläggning av Lisbeth G:s ärende har brustit i flera avseenden.

Kassan har först, utan erforderligt lagstöd och på ett formlöst sätt, stoppat fortsatta utbetalningar av arbetslöshetsersättning till Lisbeth G. från den 5 mars 2011. Kassan har därefter, den 27 mars 2011, innehållit hennes ersätt- ning med stöd av 66 § tredje stycket ALF. Kassan har dock inte meddelat

248

2 012 /1 3:JO1

något formligt beslut förrän efter drygt två månader, vilket är ett alldeles för långt dröjsmål.

STs arbetslöshetskassa ska mot denna bakgrund kritiseras för sin hand- läggning av Lisbeth G:s ärende.

Det kan tilläggas att den bedömning som nu gjorts inte innebär att en ar- betslöshetskassa är förhindrad att kräva att en ersättningsberättigad inger en s.k. årsanmälan. Som framgått ovan kan dock en underlåtenhet att ge in en sådan inte ensam utgöra grund för att avbryta en pågående ersättningsperiod. Det som framkommer i samband med att en årsanmälan krävs in kan däremot föranleda arbetslöshetskassan att misstänka att ersättning betalats ut på felak- tiga grunder. Om arbetslöshetskassan väljer att inleda en närmare utredning om rätten till ersättning kan kassan under utredningstiden besluta att hålla inne fortsatta utbetalningar enligt 66 § tredje stycket ALF, förutsatt att de krav som ställs upp i denna bestämmelse är uppfyllda.

249

2 012 /1 3:JO1

Taxering och uppbörd samt folkbokföring

Kritik mot Skatteverket för att ha grundat ett beslut om ändring av barns folkbokföring på en vårdnadshavares muntligt lämnade uppgifter

(Dnr 3667-2011)

Anmälan

A.P. framförde i en anmälan, som kom in till JO i juli 2011, klagomål mot Skatteverket med anledning av handläggningen av ett folkbokföringsärende avseende hennes två barn. Hon uppgav bl.a. att hon per telefon blivit tillfrå- gad av en handläggare vid Skatteverket om ändring av barnens folkbokfö- ringsadress till deras fars adress på grund av att fadern hade gjort en anmälan till Skatteverket om flyttning av barnen. Enligt A.P. förklarade hon för hand- läggaren att det inte var aktuellt att ändra barnens adresser men Skatteverket ändrade därefter – trots att A.P. varken skriftligen eller muntligen hade god- känt detta – barnens folkbokföringsadresser till faderns adress.

Till anmälan var fogad en tjänsteanteckning upprättad av Skatteverket med anledning av ett telefonsamtal med A.P. den 12 juli sedan hennes begäran om omprövning av beslutet om ändring av barnens adresser hade avvisats. I hand- lingen angavs bl.a. att det i ärendet fanns dokumenterat att A.P. den 16 maj hade ringt till handläggaren vid Skatteverket och godkänt anmälan om flytt- ning för barnen.

Utredning

Handlingar i det aktuella ärendet begärdes in och granskades. Härav framgick bl.a. att det på en av handlingarna hade gjorts en handskriven och underteck- nad notering, daterad den 16 maj 2011, med lydelsen ”Mamman ringer och godkänner flyttningen”.

Ärendet remitterades till Skatteverket för upplysningar och yttrande om handläggningen av ärendet. Härvid skulle särskilt framgå vilka överväganden som gjorts i fråga om att lägga A.P:s per telefon lämnade uppgifter till grund för beslut i ärendet. Skatteverket inkom, genom verksjuristerna Kristina Skottke Karlsson och Peter Henning, med ett remissvar och anförde följande.

Utredning

Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Skatteverkets Västra region. Av yttrandet och utredningen i övrigt framgår bland annat följande.

A.P:s och K.A:s barn M.A. (personnummer här utelämnat; JO:s anmärk- ning) och J.A. (personnummer här utelämnat; JO:s anmärkning) var sedan tidigare folkbokförda hos sin mor, A.P.

Den 29 april 2011 kom en anmälan om flyttning in till Skatteverket under- tecknad endast av barnens far, K.A. Anmälan avsåg barnen M.A. och J.A.

Skatteverket sände den 4 maj 2011 en förfrågan till barnens moder, A.P.

251

2 012 /1 3:JO1

Den 16 maj 2011 ringde A.P. till Skatteverket och meddelade enligt en an- teckning att hon godkände flyttanmälan gällande barnen. Handläggaren i ärendet antecknade detta på en utskrift av ärendet. Barnen registrerades på den nya adressen.

Den 23 juni 2011 kom A.P. in med en begäran om omprövning av Skatte- verkets beslut rörande de två barnens folkbokföring.

Skatteverket beslutade den 6 juli 2011 att avvisa begäran om omprövning, eftersom endast en av de två vårdnadshavarna hade undertecknat begäran.

Den 12 juli 2011 ringde A.P. till Skatteverket och meddelade att hon inte hade samtyckt till ändring av barnens folkbokföring.

A.P. ringde den 2 augusti 2011 till Skatteverket för att tala med en chef om barnens folkbokföring. Chefen kontaktade därefter Skatteverkets rättsliga specialister i folkbokföring.

De rättsliga specialisterna i folkbokföring meddelade den 3 augusti 2011 att Skatteverkets beslut gällande barnens folkbokföring skulle omprövas, eftersom de ansåg att anteckningen om A.P:s samtycke till barnens flyttning var alltför bristande.

Skatteverket annullerade den 17 augusti 2011 sitt beslut att ändra barnens folkbokföring till faderns adress (adress här utelämnad; JO:s anmärkning). Barnen blev därmed oförändrat folkbokförda tillsammans med sin moder, A.P.

Rättslig reglering m.m.

Av 15 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att uppgifter som en myndig- het får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för ut- gången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild.

I Skatteverkets handledning Rätt handlagt 2011 (SKV 119 utgåva 5) s. 86 anges bland annat att det ”kan vara praktiskt att uppgifter som erhålls vid samtal med en enskild antecknas direkt och att anteckningarna gås igenom med den enskilde innan samtalet avslutas”.

Av ett svar från expertgruppen folkbokföring den 24 januari 2006 framgår bland annat följande. Om en flyttningsanmälan för barn är underskriven av endast en vårdnadshavare är den normala hanteringen att skicka en förfrågan till den andre vårdnadshavaren. Om den andre vårdnadshavaren ringer upp och vill lämna medgivande per telefon kan detta godtas. Ett sådant muntligt samtycke ska dokumenteras i en tjänsteanteckning. Om det bedöms finnas minsta risk för missförstånd eller missuppfattning ska skriftligt samtycke infordras. Däremot bör inte skattekontoret på eget initiativ ringa upp vård- nadshavaren och fråga efter samtycke.

I ett ställningstagande den 11 augusti 2011 rörande tjänsteanteckning i samband med muntligt samtycke till flyttningsanmälan för barn har Skatte- verket sammanfattat och förtydligat sin sedan tidigare gällande praxis. Av ställningstagandet framgår bland annat följande. Om en anmälan är under- skriven av endast en vårdnadshavare är den normala hanteringen att skicka en förfrågan till den andre vårdnadshavaren. Om den andre vårdnadshavaren ringer upp och vill lämna medgivande per telefon kan detta godtas. Ett sådant muntligt samtycke ska dokumenteras i en tjänsteanteckning. Av tjänstean- teckningen ska bland annat följande framgå: vem som tagit initiativ till samta- let, telefonnummer där den person som lämnat medgivandet kan nås, en no- tering om handläggaren kontrollerat att den som lämnat medgivande är med- veten om att en flyttning kommer att registreras för barnet. Om det bedöms finnas minsta risk för missförstånd eller missuppfattning ska skriftligt sam- tycke begäras in.

252

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Skatteverket mottog via inläsningscentralen en flyttanmälan för de två ovan nämnda barnen. Anmälan avsåg flyttning till adress (adress här utelämnad; JO:s anmärkning). Enligt anmälan var barnen sedan 31 januari 2011 redan bosatta på heltid på adressen. Anmälan inklusive följebrevet var undertecknat av barnens fader, K.A. Båda föräldrarna har gemensam vårdnad av barnen.

Eftersom den inkomna flyttanmälan för de två barnen endast var under- tecknad av barnens fader sände Skatteverket enligt gällande arbetsrutin en förfrågan till barnens moder. A.P. ringde till handläggaren i ärendet som upp- fattade samtalet på så sätt att A.P. samtyckt till att barnens folkbokföring ändrades enligt den inkomna anmälan. Handläggaren gjorde en tjänsteanteck- ning över samtalet där det framgick att modern samtyckt till barnens flytt och registrerade den nya adressen för barnen.

A.P. begärde därefter omprövning av Skatteverkets beslut att ändra bar- nens folkbokföring. Skatteverket avvisade begäran om omprövning, eftersom endast en av de två vårdnadshavarna hade undertecknat begäran om ompröv- ning.

A.P. kontaktade därefter Skatteverket på telefon för att påtala att hon inte samtyckt till ändring av barnens folkbokföring.

Skatteverket ansåg att den tjänsteanteckning som fanns i ärendet gällande moderns samtycke inte uppfyllde kraven för en tjänsteanteckning. Skattever- kets beslut att ändra barnens folkbokföring omprövades. Barnen är därmed fortsatt folkbokförda tillsammans med sin moder A.P.

Skatteverket har den 11 augusti 2011 tagit fram ett nytt rättsligt ställnings- tagande där verket sammanfattar och förtydligar sin sedan tidigare gällande praxis rörande en flyttningsanmälan för barn underskriven av endast en vård- nadshavare. I ställningstagandet anges vilka krav som gäller för en korrekt tjänsteanteckning i samband med ett muntligt samtycke till flyttanmälan för barn.

Skatteverket kan konstatera att tjänsteanteckningen i detta ärende inte kan anses vara gjord i enlighet med gällande praxis.

A.P. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.

I ett beslut den 7 maj 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Av utredningen i ärendet framgår att fadern till A.P:s två barn, om vilka för- äldrarna hade gemensam vårdnad, i april 2011 gjorde en anmälan om flytt- ning av barnen från A.P:s adress till hans adress. Sedan Skatteverket med anledning av anmälan sänt en förfrågan till A.P. noterade en handläggare på en handling i ärendet att A.P. den 16 maj per telefon hade godkänt flyttanmä- lan. Barnen registrerades därefter på faderns adress. Beslutet grundades på det samtycke som A.P. enligt handläggarens notering hade lämnat muntligen till Skatteverket.

A.P. har emellertid såväl i anmälan till JO som till Skatteverket gjort gäl- lande att hon vid kontakten med Skatteverket i maj motsatte sig att barnens adress ändrades och att den gjorda noteringen i ärendet således är felaktig.

Av Skatteverkets remissvar framgår att praxis vid myndigheten är att per telefon lämnat samtycke från en vårdnadshavare kan godtas, dock att det muntliga samtycket ska dokumenteras i en tjänsteanteckning med visst inne- håll. Av myndighetens yttrande framgår vidare att det nu aktuella beslutet om ändring av barnens folkbokföring upphävdes vid förnyad omprövning den 17

253

2 012 /1 3:JO1

augusti på grund av att noteringen i ärendet om A.P:s samtycke inte ansågs uppfylla kraven för en tjänsteanteckning.

Vad som framkommit föranleder följande uttalanden från min sida. Anmälan om flyttning ska göras skriftligen. För barn under 18 år ska sådan

anmälan göras av barnets vårdnadshavare (se 23 § första stycket, 25 § och 30 § första stycket folkbokföringslagen [1991:481]). I 14 § första stycket för- valtningslagen (1986:223), FL, föreskrivs vidare att om en part därefter vill lämna uppgifter muntligt i ärendet ska parten få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Myndigheten är skyldig att do- kumentera uppgifter som lämnats muntligt och som kan ha betydelse för utgången i ärendet (15 § FL). Bestämmelsen i 14 § första stycket FL hindrar dock inte att en myndighet – när det behövs – begär att den som har lämnat en uppgift muntligt ska bekräfta den skriftligt (se Hellners och Malmqvist, För- valtningslagen med kommentarer, 3:e uppl., s. 175). Exempel på fall där in- tresset av säkerhet i handläggningen har ansetts tala för att myndigheten bör begära en skriftlig bekräftelse är att någon per telefon återkallar ett överkla- gande (se RÅ 1979 2:36 och JO 1993/94 s. 177).

Som jag nämnt krävs enligt bestämmelserna i folkbokföringslagen att en anmälan om flyttning för barn ska göras skriftligen av barnets vårdnadshava- re. Står barnet under båda föräldrarnas gemensamma vårdnad, ska således anmälan vara undertecknad av båda vårdnadshavarna. En anmälan som bara är undertecknad av en av de båda vårdnadshavarna kan alltså inte ensam ligga till grund för ändrad folkbokföring. Det ligger väl i linje med Skatteverkets skyldighet enligt 7 § FL att underlätta för de enskilda att i en sådan situation i stället för att avvisa anmälan bereda den andra vårdnadshavaren tillfälle att samtycka till den ändrade folkbokföringen. Men till skillnad från Skatteverket anser jag att ett sådant samtycke måste vara skriftligt. Det följer enligt min uppfattning av folkbokföringslagens krav på en skriftlig anmälan. Även bort- sett från vad jag således anser följer av lag talar också rättssäkerhetshänsyn för att det inte är tillräckligt med endast muntligt lämnat samtycke, bl.a. mot bakgrund av att endast en av två gemensamma vårdnadshavare inte har rätt att överklaga ett beslut av nu aktuellt slag (se RÅ 1995 ref. 74).

Mot bakgrund av det nyss sagda anser jag följaktligen – oavsett utform- ningen av tjänsteanteckningen – att det var fel av Skatteverket att grunda beslutet om ändring av A.P:s barns folkbokföring på de uppgifter som hon enligt anteckningen i ärendet hade lämnat per telefon. Skatteverket förtjänar därför kritik.

254

2 012 /1 3:JO1

Allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obligatoriskt omprövningsbeslut

(Dnr 3687-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 18 juli 2011, framförde G.S. klagomål mot Skatteverket. Han anförde bl.a. följande.

Skatteverket beslutade i omprövningsbeslut den 2 juli 2009 att påföra ho- nom ytterligare skatt samt skattetillägg för taxeringsåren 2004–2008. Den 14 juli 2009 överklagade han beslutet till Länsrätten i Stockholms län. Den 22 juli 2010 kompletterade han sitt överklagande. Enligt 6 kap. 6 § taxeringsla- gen ska Skatteverket ”snarast” fatta ett obligatoriskt omprövningsbeslut. I hans fall hade det nu gått över två år från det att han överklagade och något beslut var fortfarande inte fattat. Detta var orimligt och mycket påfrestande för honom och hans familj.

Utredning

Av muntliga upplysningar som hämtades in den 27 oktober 2011 från Skatte- verket framgick att Skatteverket inte hade fattat något obligatoriskt ompröv- ningsbeslut ännu och att överklagandet inte var överlämnat till domstol.

Skatteverket anmodades därefter att yttra sig över G.S:s anmälan.

I ett yttrande den 25 januari 2012 anförde Skatteverket, genom enhetsche- fen Ulrika Lundström, bl.a. följande.

Utredningen

Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Skatteverkets Stock- holmsregion. Av yttrandet och utredningen i övrigt framgår bl.a. följande.

Utredningen avseende G.S. initierades med anledning av att han använt ut- ländska kontokort i Sverige. Skatteverket började därför att samla in informa- tion genom bl.a. tredjemansförelägganden. Kontoutdrag från svensk bank visade att betalningar gjorts till G.S:s eget bankkonto från Singapore och Jersey med honom själv som betalningsavsändare. Vidare framkom att G.S. utfört konsulttjänster för ett svenskt bolag.

I början av 2007 fick Skatteverket, efter att ha begärt handräckning från Storbritannien och Singapore, information om utländska bolag som G.S. haft koppling till. I mars 2007 kontaktade Skatteverket G.S. för första gången med anledning av de iakttagelser som gjorts om konsulttjänster, utländska konton, engagemang i utländska bolag, m.m.

Parallellt med utredningen avseende G.S. personligen har Skatteverket ge- nomfört en skatterevision hos ett aktiebolag. Av det underlag Skatteverket har tagit del av framgår att aktiebolaget har avtalat med olika, i huvudsak, svens- ka slutkunder om försäljning av konsulttjänster. Under aktuella år har aktie- bolaget förmedlat 32 konsulter. Skatteverket har fattat omprövningsbeslut avseende 24 av dessa konsulter. I utredningen har framkommit att en majori- tet av konsulterna, däribland G.S., har kunnat disponera utländska bankkon- ton, i huvudsak i länder med sträng banksekretess.

Skatteverket har den 2 april 2009 avseende taxeringsåren 2004–2008 över- vägt att beskatta G.S. för ej redovisade inkomster hänförliga till hans arbete som konsult. Den 2 juli 2009 har Skatteverket, efter föredragning i skatte- nämnd, meddelat omprövningsbeslut avseende taxeringsåren 2004–2008 som

255

2 012 /1 3:JO1

– förutom beskattning av de inkomster G.S. har haft för de utförda kon- sultuppdragen – även behandlat frågan om skattskyldighet i Sverige.

G.S. har den 14 juli 2009 överklagat Skatteverkets omprövningsbeslut. Överklagandeärendet i fråga är alltjämt under handläggning hos Skatteverket. Skatteverket har den 16 juli 2009 med stöd av då gällande 17 kap. 2 § skatte- betalningslagen medgett anstånd med betalning av skatten för de aktuella åren.

Då det var känt att G.S. fått betalningar till eget konto från Jersey, där han varit betalningsavsändare, var det för den fortsatta handläggningen motiverat att genom handräckning begära information från Jersey. Ett informationsutby- tesavtal med Jersey trädde i kraft den 1 januari 2010. [– – –] Under sommaren 2010 begärde Skatteverket information från Jersey. I november 2010 kom svar in som bl.a. innehöll kontoutdrag från bankkonto på Jersey. De aktuella kontoutdragen är viktiga eftersom de enligt Skatteverket utgör en övertygande bevisning för att vidtagen beskattningsåtgärd är korrekt.

Motsvarande begäran till andra stater har gjorts även avseende andra kon- sulter som varit föremål för utredning. Skatteverket har handlagt de s.k. kon- sultärendena samordnat. Ärendena är komplicerade och ingår i ett avancerat upplägg med många inblandade.

Konsultärendena har också varit föremål för utredning hos Ekobrottsmyn- digheten (EBM) och Skattebrottsenheten (SBE). [– – –]

Den 11 november 2011 fick Skatteverkets handläggare ta del av ett omfat- tande underlag från SBE av betydelse för utredningen, [– – –]. Kommunika- tion av uppgifterna pågår med G.S. När svarstiden går ut den 1 februari 2011 avser Skatteverket att snarast fatta det obligatoriska omprövningsbeslutet.

Bedömning

Enligt då gällande 3 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324), TL, ska Skatteverket se till att ärenden blir tillräckligt utredda.

I då gällande 6 kap. 3–7 §§ TL finns bestämmelser om hur ett överklagan- de från en skattskyldig ska hanteras.

Enligt bestämmelserna ska Skatteverket snarast ompröva ett överklagat be- slut, s.k. obligatorisk omprövning, såvida inte överklagandet ska avvisas eller hinder mot omprövning föreligger.

Om överklagandet inte avvisas eller förfaller ska Skatteverket överlämna överklagandet, sitt omprövningsbeslut och övriga handlingar i ärendet till förvaltningsrätten. Om det finns särskilda skäl får överklagandet lämnas över till förvaltningsrätten utan föregående omprövning.

Av förarbeten till taxeringslagen framgår att ett ärende innan det når dom- stol i princip ska vara färdigutrett. En handläggning som innefattar en grund- lig utredning skapar visserligen garantier för ett materiellt riktigt beslut men kan å andra sidan bli så tidsödande att tidsaspekten framstår som en nackdel från rättssäkerhetssynpunkt.

JO har i flera tidigare ärenden tagit ställning till den närmare innebörden av tidsbegreppet snarast och då uttalat att bestämmelsen inte kan uppfattas på annat sätt än att Skatteverket ska behandla dessa ärenden med förtur. Endast i undantagsfall bör ett överlämnande ske senare än någon månad eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket.

Den utdragna handläggningstiden i ärendet beror bl.a. på att ärendet är komplicerat och att det har ansetts nödvändigt att hämta in uppgifter från annat land. Samordning har skett med andra ärenden och handläggningen hos SBE och EBM. [– – –]

Även med beaktande av detta kan handläggningstiden i överklagandeären- det – som överstiger två och ett halvt år – anses väl lång. G.S. har dock hela tiden haft anstånd med att betala skatten.

Skatteverket beklagar den olägenhet den långa handläggningstiden kan ha medfört.

256

2 012 /1 3:JO1

G.S. inkom därefter med ett yttrande.

I ett beslut den 18 april 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

I 6 kap. 6 § i den numera upphävda taxeringslagen (1990:324) anges att Skat- teverket snarast ska ompröva ett överklagat beslut. Bestämmelsen gäller fort- farande för den handläggning som är aktuell i detta ärende.

Som Skatteverket har redogjort för har JO i tidigare ärenden uttalat att det inte kan uppfattas på annat sätt än att frågor om omprövning i samband med överklagande ska behandlas med förtur och att överlämnande till domstol endast i undantagsfall kan ske senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket (jfr t.ex. JO 600-1999, 342-2003 och 3650-2003).

Jag ifrågasätter inte att det aktuella ärendet varit komplicerat och krävt viss ytterligare utredning för att omprövningen skulle vara meningsfull. Emellertid måste man utgå från att Skatteverket ansåg sig ha tillräckligt underlag för sitt beslut den 2 juli 2009. Det är då mycket svårt att förstå att Skatteverket, sedan G.S. överklagat beslutet, har arbetat under två år och nio månader med om- prövningen av beslutet. Handläggningstiden är oacceptabel och Skatteverket förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.

Jag noterar att Skatteverket beklagar den olägenhet den långa handlägg- ningstiden kan ha medfört. Jag förutsätter att Skatteverket snarast fattar ett obligatoriskt omprövningsbeslut och, om detta inte medför att G.S:s yrkanden förfaller, omedelbart överlämnar ärendet till förvaltningsrätten för vidare handläggning.

Kritik mot Skatteverket för att inte ha behandlat ansökan om anstånd, för att inte ha lagt in den skattskyldiges nya adress i sitt system och för att inte ha efterforskat den rätta adressen när ett brev kom i retur. Kritik mot Kronofogdemyndigheten för att ha verkställt utmätningar utan att ha underrättat gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken.

(Dnr 6867-2010)

Anmälan

I en anmälan, som kom in den 29 november 2010, framförde P.N. klagomål mot Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Han framförde bl.a. följande. Han var sedan år 2004 bosatt i Norge. Han hade kvar en bostadsrättslägenhet i Lund som han sålde år 2008. I maj 2009 gav han till Skatteverket in en ansö- kan om uppskov med betalningen av den reavinstskatt som uppstod i sam- band med försäljningen. Han fick inte någon respons från Skatteverket på ansökan om uppskov. Via banken fick han i september 2010 besked om att utmätning hade skett av fondandelar. Vid kontakt med Kronofogdemyndighe- ten framkom att myndigheten på uppdrag av Skatteverket genom tre utmät-

257

2 012 /1 3:JO1

ningar i Swedbank och Handelsbanken ”plockat hem” reavinstskatten. Det framgick att Kronofogdemyndigheten inte hade hans aktuella utlandsadress men efter viss efterforskning beslutat om utmätning av tillgångar i nämnda banker. Efter ett antal kontakter med Skatteverket framkom att hans ansökan om anstånd hade inkommit till myndigheten den 5 maj 2009 men av någon anledning inte blivit registrerad i ärendet. Vidare framkom att aktuell utlands- adress fanns angiven i ansökan men att inte heller den hade lagts in i syste- met. Den bristfälliga handläggningen hade medfört att han själv inte fått möj- lighet att fatta beslut om hur reavinstskatten skulle betalas, t.ex. genom bank- lån, försäljning av aktier eller andra fonder, samt att han lidit och skulle komma att lida ekonomisk skada.

Utredning

JO tog del av infordrade handlingar från Kronofogdemyndigheten gällande bl.a. genomförd utmätning. Av dessa handlingar framgick att en underrättelse och ett utmätningsbeslut kommit i retur till Kronofogdemyndigheten, att en adressförfrågan gjorts till Norge och att svar inte inkommit. Någon uppfölj- ning av förfrågan eller ytterligare efterforskningsåtgärder föreföll inte ha vidtagits.

Skatteverket och Kronofogdemyndigheten anmodades att, i de delar som rör respektive myndighet, göra en utredning och yttra sig över vad som fram- förts i anmälan.

Skatteverket anförde i avgivet yttrande, genom verksjuristerna Per Kjells- son och Anders Delphin, bl.a. följande.

Skatteverket ska enligt 3 kap. 1 och 2 §§ taxeringslagen (1990:324) tillse att skatteärenden blir tillräckligt utredda och i samband därmed bereda den som berörs (den skattskyldige) tillfälle att yttra sig över denna innan ärendet av- görs, såvida detta inte bedöms onödigt.

Den som inte är obegränsat skattskyldig i Sverige är skattskyldig här en- dast för inkomst och förmögenhet med stark anknytning till Sverige. I förhål- lande till den som är begränsat skattskyldig tillämpar Sverige källstatsprinci- pen. De inkomster för vilka den begränsade skattskyldigheten föreligger finns uppräknade i 3 kap. 18–20 §§ inkomstskattelagen (1999:1229), IL, 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, SINK, 7 § lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., A- SINK och 1 § kupongskattelagen (1970:624), KupL.

De inledande bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481) behandlar frågor om fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgif- ter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av 23 och 25–27 §§ folkbokföringslagen följer att den som flyttat, senast inom en vecka, ska anmäla detta till Skatteverket eller Försäkringskassan. Den som har utvandrat och ändrat sin adress i utlandet bör, bl.a. för tillvarata- gandet av rätten att som svensk medborgare delta i val, skriftligen begära adressändring så att ändringen kan registreras i folkbokföringsdatabasen.

258

2 012 /1 3:JO1

Skatteverkets bedömning

Inom beskattningsverksamheten hämtas uppgift om adress i huvudsak från basregistret (skatteregistret). Som stöd för både beskattning och folkbokföring tjänar folkbokföringsregistret.

Av utredningen i ärendet framgår att P.N. under perioden den 15 maj 2004 till den 24 september 2010, i Skatteverkets folkbokföringsregister (FOLKE) varit registrerad på bostadsadress KRISTIAN KROGHS GATE 28, 0186 OSLO, härefter benämnd gamla adressen.

Den 24 september 2010 folkbokfördes P.N. i FOLKE, på adressen FOUGSTADS GATE 2, 0173 OSLO, härefter benämnd nya adressen.

Den 28 november 2009 fastställde Skatteverket slutlig skatt att betala vid 2009 års taxering, för P.N., till 110 491 kr, vilket bokfördes på skattekontot den 12 mars 2010. Skatteverkets betalningskrav sändes till den i registret förekommande gamla adressen. Efter avstämning den 3 april 2010 sände Skatteverket ett betalningskrav på 112 340 kr, med sista betalningsdag den 24 april, och med information om eventuell restföring – återigen till P.N:s gamla adress. Beloppet 112 340 kr restfördes den 2 maj 2010 och Skatte- verkets sista åtgärd – efter avstämning av P.N:s skattekonto samma datum – resulterade i att ett ytterligare betalningskrav om 1 178 kr sändes till hans gamla adress med information om eventuell restföring för det beloppet.

Av utredningen framgår att en ansökan om anstånd har kommit in till Skat- teverket och att den inte föranlett något beslut från Skatteverkets sida. Detta är naturligtvis inte acceptabelt. Det är olyckligt att Skatteverket inte uppmärk- sammat att en ny adress i Oslo var angiven i ansökan om anstånd och att Skatteverkets brev därför skickades till fel adress.

Att Skatteverket inledningsvis missat att den i ansökan angivna adressen var en annan än den som fanns i Skatteverkets register kan i och för sig vara förståeligt. Det fanns inte något i ansökan som antydde att det var en ny adress. När Skatteverkets brev kom i retur hade det dock varit naturligt att ändå jämföra den i ansökan angivna adressen med den adress Skatteverket använt. När Skatteverket i september 2010 fick klart för sig att det fanns en ny adress gjordes en ändring i verkets register.

Ur den enskildes perspektiv är det naturligt att förvänta sig att frågor av detta slag fungerar utan problem. Skatteverket beklagar att så inte blev fallet den här gången.

Kronofogdemyndigheten (genom biträdande processägaren Karin Berglöf Hedar) kom in med ett yttrande. Inledningsvis hänvisades till ett yttrande från Södra verkställighetsavdelningen. Av detta framgick bl.a. följande.

Betalningsanmaning har skickats till P.N. i enlighet med 4 kap. 12 § utsök- ningsbalken och SVA (Södra verkställighetsavdelningen, JO:s anm.) har vid utskicket använt sig av den adress som har funnits registrerad i folkbok- föringsregistret. SVA har verkställt den första utmätningen när betalning inte har inkommit i enlighet med anmaningen, d.v.s. efter avitidens utgång. Vid tidpunkten för utmätningen hade inte betalningsanmaningen kommit i retur till avdelningen.

När betalningsanmaningen väl har kommit i retur så har ny adress efter- forskats. SVA har då använt sig av de register som KFM förfogar över och även skickat adressförfrågan via Behörig Myndighet i Stockholm. Den omständigheten att en betalningsanmaning kommer i retur innebär inte i sig ett hinder för fortsatt verkställighet och SVA har därför också verkställt ytter- ligare två utmätningar.

I bilagd promemoria från Margareta Lööf, SVA, framfördes vidare bl.a. föl- jande.

259

2 012 /1 3:JO1

När en retur inkommer till KFM görs en adressefterforskning via de register som vi har tillgång till. Handläggaren har då inte hittat någon ny adress eller telefonnummer varför adressförfrågan skickades till Norge med stöd av OECD-avtalet. En sådan förfrågan skickas via Behörig Myndighet i Stock- holm. KFM hade under våren och sommaren problem med adressförfrågning- ar till Norge. Detta blev känt först i juli månad för Utlandsteamen. Det är dock inte brukligt att påminna mottagandelandet innan åtminstone tre måna- der har passerat från förfrågan sändes. Det var således inte möjligt att påverka snabbheten på svaret.

Kronofogdemyndigheten gjorde följande bedömning

Enligt 4 kap. 10 § utsökningsbalken (UB) ska verkställighet ske så snart som möjligt efter det att de handlingar som behövs har kommit in till Kronofog- demyndigheten (KFM). Enligt 4 kap. 12 § UB ska KFM som huvudregel underrätta gäldenären om ett nytt mål som kommit in för verkställighet. Syftet är att bereda gäldenären möjlighet att antingen betala skulden frivilligt eller invända mot skulden om gäldenären anser att skulden är felaktig. Det finns inget krav på att underrättelsen ska ha delgetts gäldenären och enligt 6 kap. 1 § UF får underrättelsen skickas med vanligt brev. Endast om målets beskaf- fenhet kräver det ska underrättelsen delges. HK:s (Kronofogdemyndighetens huvudkontor, JO:s anm.) uppfattning är att P.N:s mål inte varit av den beskaf- fenhet att delgivning har krävts. Det är således inte hinder mot verkställighet av målet även om gäldenären inte fått del av underrättelsen. När KFM får indikationer på att gäldenären inte nåtts av myndighetens handlingar eftersö- ker KFM ny adress. Någon möjlighet att med stöd av 4 kap. 15 § UB begära adressuppgifter hos bank föreligger inte. Såsom framgår av Södra verkställig- hetsavdelningens yttrande har KFM efterforskat adressuppgifter.

Genom beslut den 5 oktober 2010 har Kronofogdemyndigheten beslutat att gallra uppgifterna om P.N:s skuld ur utsöknings- och indrivningsdatabasen, då uppgifterna har ansetts missvisande beträffande P.N:s vilja eller förmåga att uppfylla sina ekonomiska förpliktelser. Att uppgifterna har gallrats innebär inte nödvändigtvis att handläggningen har varit felaktig.

Kronofogdemyndighetens huvudkontor gör bedömningen att handlägg- ningen hos KFM har följt gällande regler.

P.N. yttrade sig över remissvaren.

I ett beslut den 23 februari 2012 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

Skatteverkets handläggning

P.N. gav den 5 maj 2009 in en skrivelse till Skatteverket i vilken han begärde anstånd med att betala skatt på den realisationsvinst som uppstått vid försälj- ningen av hans bostadsrättslägenhet. I skrivelsen fanns också P.N:s aktuella utlandsadress angiven.

Av utredningen framgår att skrivelsen inte blivit registrerad i ärendet och att den därför inte heller föranlett något beslut från Skatteverkets sida. Den ut- landsadress som P.N. uppgivit i ansökan lades inte heller in i systemet. Ut- redningen ger inte stöd för annat antagande än att dessa förbiseenden skett av misstag. Detta är självfallet beklagligt.

Med anledning av att P.N:s aktuella utlandsadress inte hade noterats av Skatteverket skickades myndighetens brev till fel adress. När brevet därför

260

2 012 /1 3:JO1

kom i retur anser jag i likhet med Skatteverket att myndigheten borde ha företagit åtgärder för att försöka hitta den rätta adressen.

Sammanfattningsvis ger Skatteverkets handläggning anledning till kritik.

Kronofogdemyndighetens handläggning

Skatteverket lämnade därefter P.N:s skatteskuld till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

Enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken (1981:774), UB, ska Kronofogde- myndigheten, innan utmätning sker, skicka eller lämna en underrättelse om målet till gäldenären. Som framgår av lagtexten är syftet med underrättelsen att gäldenären ska få tillräcklig tid att bevaka sin rätt. Gäldenären ska således få viss tid på sig att t.ex. betala, ställa säkerhet eller anvisa egendom till ut- mätning och i övrigt tillvarata sina intressen. Underrättelseskyldigheten gäller även om gäldenären bor utomlands. Kronofogdemyndigheten behöver emel- lertid inte skicka någon underrättelse om gäldenären saknar känt hemvist och det inte har kunnat klarläggas var han eller hon uppehåller sig. Enligt 6 kap. 1 § utsökningsförordningen (1981:981) ska underrättelsen delges om målets beskaffenhet kräver det.

Kronofogdemyndigheten har uppgett att P.N:s mål inte var av den beskaf- fenheten att delgivning krävdes. Jag har ingenting att invända mot den be- dömningen. Kronofogdemyndigheten skulle således skicka underrättelsen till P.N. med vanligt brev. Myndigheten skickade också en underrättelse till den adress i Norge som fanns registrerad i folkbokföringsregistret. Myndigheten hade givetvis ingen anledning att tro att adressen inte var korrekt och visste inte heller något om bristerna i Skatteverkets handläggning. När den första utmätningen sedan ägde rum hade den tid inom vilken P.N. skulle betala för att undvika utmätning passerat, och brevet med underrättelsen hade ännu inte kommit i retur till Kronofogdemyndigheten. Det finns därför inte anledning att kritisera myndigheten för att den utmätningen verkställdes.

Kort därefter kom emellertid underrättelsen i retur. När en underrättelse kommer i retur med uppgift om att adressaten inte finns på den angivna adressen måste myndigheten, så långt som möjligt, försöka att efterforska en ny adress för att fullgöra sin skyldighet att underrätta gäldenären om målet. Som angetts ovan är det först om det inte kan klarläggas var gäldenären up- pehåller sig som en underrättelse inte krävs.

Kronofogdemyndigheten gjorde först efterforskningar genom att söka i tillgängliga register, dock utan resultat. Myndigheten skickade också en adressförfrågan till Norge. Innan Kronofogdemyndigheten hade fått svar från den norska myndigheten verkställde myndigheten två ytterligare utmätningar.

Syftet med adressförfrågan har naturligtvis varit att försöka klarlägga var P.N. uppehöll sig. När en sådan förfrågan gjorts, men något svar ännu inte erhållits och förfrågan inte heller följts upp, har det inte funnits grund för att konstatera att det inte kunde klarläggas var P.N. uppehöll sig. Det har således inte funnits förutsättningar att underlåta att underrätta P.N. enligt 4 kap. 12 § UB. Det förhållandet att en utmätning redan hunnit verkställas förändrar inte

261

2 012 /1 3:JO1

den bedömningen. Kronofogdemyndigheten förtjänar kritik för att de två senare utmätningarna gjordes utan att kravet i 4 kap. 12 § UB var uppfyllt.

– – –

Upplysningsvis kan nämnas att JO inte är behörig att pröva frågor om ska- destånd.

262

2 012 /1 3:JO1

Utlänningsärenden

Allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Gävleborgs län, som utvisat en asylsökande till fel land

(Beslut av JO Axberger den 9 december 2011, dnr 6051-2010)

Beslutet i korthet: Migrationsverket beslutade att utvisningen av en man som hade sökt asyl i Sverige skulle verkställas genom att mannen sändes till Iran, om han inte visade att något annat land kunde ta emot honom. Polismyndig- heten i Gävleborgs län sände i stället mannen till Irak. Genom sitt självsvål- diga agerande har polismyndigheten satt rättssäkerheten i asylprocessen ur spel. Den kritik som riktas mot myndigheten är därför av allvarligt slag.

Bakgrund och utredning

Emma Persson, ombud för A, anmälde bl.a. Polismyndigheten i Gävleborgs län. Av anmälan framgick att A utvisades från Irak till Iran i början av 1980- talet. Han erhöll iranskt medborgarskap och levde i Iran fram till år 2002, då han tvingades fly. Han tog sig så småningom till Sverige och ansökte om asyl. Migrationsverket avslog hans ansökan och angav i sitt beslut att utvisningen skulle verkställas genom att A sändes till Iran. Den 6 oktober 2011 sändes A till Irak, där han fängslades.

Polismyndigheten i Gävleborgs län (länspolismästaren Madeleine Jufors) yttrade sig och gav följande bakgrundsbeskrivning.

A:s senaste asylansökan avslogs av Migrationsverket den 23 maj 2007, varvid verket även beslutade om utvisning till Iran. I beslutet angavs att det var sannolikt att A ursprungligen var irakisk medborgare, men att han invand- rat till Iran och erhållit iranskt medborgarskap. I beslutet angavs två olika identiteter, en irakisk och en iransk. Beslutet vann laga kraft den 25 juli 2008 i och med att Migrationsöverdomstolen inte meddelade prövningstillstånd. Ett antal ansökningar om verkställighetshinder har därefter lämnats in av A, men avslagits av Migrationsverket.

Den 17 december 2008 fattade Migrationsverket beslut om att lämna över ärendet om utvisning till polisen för verkställighet. Den 2 september 2009 togs A i förvar. Ärendet överfördes sedan till Polismyndigheten i Gävleborgs län. Den 15 september 2010 skickade gränspolisen vid Polismyndigheten i Gävleborgs län en förfrågan till irakiska myndigheter om medborgarskap beträffande A. De irakiska handlingar som han tidigare hade lagt fram bifo- gades. Den 19 september svarade de irakiska myndigheterna att A var ”good to come”. Natten till den 6 oktober 2010 hämtades A på förvaret i Gävle och delgavs reseplaneringen. I denna framgick att han skulle utvisas till Irak. Han protesterade inte och resan genomfördes lugnt och utan frågor eller protester från A:s sida.

Den berörde befattningshavaren vid polismyndigheten uppgav att det i ärendet inte fanns några handlingar som angav att A var iranier. Däremot fanns ett irakiskt medborgarskapsbevis och ett irakiskt pass. I Migrationsver-

263

2 012 /1 3:JO1

kets beslut om överlämnande av verkställighetsärendet angavs endast A:s irakiska identitet.

Polismyndigheten gjorde följande bedömning.

Sammanfattningsvis konstaterar Polismyndigheten i Gävleborgs län, att gränspolisen borde ha inhämtat [A:s] samtycke, innan en resa till Irak boka- des. För det fall [A] inte hade samtyckt därtill, skulle gränspolisen ha försökt att utvisa [A] till Iran, i enlighet med domstolens beslut. Om detta, i sin tur, hade misslyckats och gränspolisen därefter hade gjort bedömningen att dom- stolens beslut inte kommer att kunna verkställas, skulle gränspolisen, i enlig- het med 12 kap. 17 § utlänningslagen, ha underrättat Migrationsverket därom.

Polismyndigheten i Gävleborgs län har nu påbörjat en översyn av rutiner- na, för att säkerställa ett korrekt förfarande och en korrekt dokumentation, vid handläggning av ärenden av samma karaktär.

I en kommentar underströk Emma Persson att A fortfarande satt fängslad.

Rättslig reglering

I beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska det, enligt 8 kap. 18 § utlänningslagen, anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Av 12 kap. 4 § första stycket utlänningslagen framgår att ett sådant beslut ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land, eller något av de länder, som anges i beslutet. Enligt tredje stycket samma paragraf får utlän- ningen emellertid alltid sändas till ett land som han eller hon visar att motta- gande kan ske i. Det är den myndighet som verkställer beslutet som ska se till att verkställigheten sker i enlighet med 12 kap. 4 § (8 kap. 1 § utlänningsför- ordningen).

I förarbetena till regleringen framhålls att den verkställande myndigheten inte bör kunna fatta egna beslut om verkställighet till ett annat land än vad som anges i beslutet om avvisning eller utvisning. Anledningen till detta är att den verkställande myndigheten aldrig ska kunna fatta beslut om verkställighet till ett land gentemot vilket en utlännings eventuella skyddsbehov inte har prövats. (Prop. 2003/04:50 s. 29 f.) I förarbetena anges vidare att om utlän- ningen vill åka till ett annat land än det som anges i beslutet, och kan visa att han eller hon kommer att mottas där, bör det alltid finnas möjlighet att sända utlänningen till det landet. För att så ska få ske krävs dock att utlänningen själv har påtalat att han eller hon vill åka dit. (A. prop. s. 32.)

Bedömning

För att en utlänning som ska avvisas eller utvisas ska få sändas till ett annat land än det som har angetts i avlägsnandebeslutet krävs, som framgått ovan, att han eller hon vill åka dit. Den enskildes inställning måste vara fullständigt klarlagd och ska naturligtvis dokumenteras. Det får inte förekomma att den verkställande myndigheten presumerar att den enskilde vill åka till ett annat land än det som har angetts i beslutet.

A:s asylärende prövades i förhållande till Iran och prövningen resulterade i att han skulle verkställas dit, om han inte visade att något annat land kunde ta

264

2 012 /1 3:JO1

emot honom. Polismyndigheten i Gävleborgs län, som var verkställande myndighet, sände honom i stället till Irak, vilket A inte samtyckt till.

A har således verkställts till fel land; ett land gentemot vilket hans skydds- behov inte prövats. Polismyndigheten i Gävleborgs län, som genom sitt självsvåldiga agerande har satt rättssäkerheten i asylprocessen ur spel, förtjä- nar allvarlig kritik för sin handläggning av ärendet.

Kritik mot Utrikesdepartementet för brister vid äkthetskontrollen av handlingar i ett asylärende

(Beslut av JO Axberger den 26 mars 2012, dnr 258-2011)

Beslutet i korthet: I ett asylärende bad en migrationsdomstol en ambassad om hjälp med att kontrollera äktheten av vissa handlingar. Ambassaden lämnade handlingarna till en lokal s.k. förtroendeadvokat. Enligt Utrikesdepartementet var detta nödvändigt för att ambassaden skulle kunna fullgöra sin uppgift. Departementet har inte närmare redogjort för vilka överväganden som före- gick utlämnandet eller redovisat någon dokumentation om detta. Det har därmed inte låtit sig bedömas om ärendet handlagts korrekt, vilket innebär att det inte kan uteslutas att anmälarens uppgifter om att han lidit skada på grund av försummelser från ambassadens sida är riktiga.

Bakgrund och utredning

Mohamed A., medborgare i Sri Lanka, sökte asyl i Sverige år 2007. Efter att Migrationsverket avslagit hans ansökan överklagade han beslutet till migra- tionsdomstolen vid dåvarande Länsrätten i Stockholms län. Som ett led i utredningen av målet bad migrationsdomstolen Sveriges ambassad i Colombo att kontrollera äktheten av tre dokument som Mohamed A. hade åberopat. Domstolen avslog därefter överklagandet. Den 21 juli 2010 återfördes Mo- hamed A. till hemlandet Sri Lanka.

Mohamed A. gjorde gällande att den utredning som ambassaden företog medförde att sekretessbelagda uppgifter lämnades till myndigheterna i Sri Lanka. Han uppgav att detta hade lett till allvarliga problem för honom och hans familj.

Av utredningen hos JO framgick följande.

Den 25 april 2008 avslog Migrationsverket Mohamed A:s asylansökan. Migrationsverket anförde bl.a. att det fanns trovärdighetsbrister i delar av hans berättelse. Mohamed A. överklagade Migrationsverkets beslut till migra- tionsdomstolen. Han gav in vissa handlingar till styrkande av att han var ef- tersökt av polisen i Sri Lanka m.m. Migrationsdomstolen bad Sveriges am- bassad i Colombo om hjälp med att fastställa de ingivna handlingarnas äkthet. I sin förfrågan angav domstolen att handlingarna kunde innehålla sekretessbe- lagda uppgifter. Ambassaden begärde i sin tur hjälp från en lokal s.k. förtro- endeadvokat. Av advokatens svar framgick att hon hade varit i kontakt med den domstol i Sri Lanka som skulle ha utfärdat de aktuella handlingarna och fått till svar att handlingarna var förfalskade. Av svaret framgick vidare att

265

2 012 /1 3:JO1

domstolen hade för avsikt att vidta åtgärder mot Mohamed A. med anledning av förfalskningen.

Den 29 oktober 2009 avslog migrationsdomstolen Mohamed A:s överkla- gande. I domen angavs att trovärdighetsbristerna i hans berättelse kvarstod. Det angavs vidare att det hade tillkommit omständigheter som ytterligare påverkade hans trovärdighet negativt. Med hänsyn till detta samt till att han inkommit med falska dokument ansåg migrationsdomstolen att hans berättel- se inte var tillförlitlig och därför inte kunde läggas till grund för antagandet att han vid en återkomst till hemlandet riskerade sådan förföljelse att han var att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Med hänsyn till att han hade gett in falska handlingar ålades han återreseförbud i två år räknat från den dag domen vann laga kraft.

Utrikesdepartementet (rättschefen Anders Rönquist) yttrade sig, varvid de- partementet redovisade följande bedömning.

Av utredningen i ärendet framgår att Sveriges ambassad i Colombo har över- lämnat handlingar innehållande uppgifter som kan ha varit sekretesskyddade till en förtroendeadvokat. I samband med advokatens åtgärder för [att] utreda handlingarnas äkthet så har myndigheterna i Sri Lanka uppdagat att handling- arna varit förfalskade och vidtagit åtgärder för att utreda det misstänkta för- falskningsbrottet. Att utlämna uppgifterna till förtroendeadvokaten har varit nödvändigt för att ambassaden skulle kunna fullgöra sina uppgifter i asyl- ärendet och har därför inte utgjort något åsidosättande av sekretess. Advoka- tens åtgärder för att utreda handlingarnas äkthet har varit adekvata och inte innefattat något handlande som bör kritiseras. Mot bakgrund av det anförda finns ingen anledning till kritik mot ambassadens handläggning.

Rättslig reglering

Sekretess gäller för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (21 kap. 5 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, OSL).

Utöver vad som följer av 21 kap. 5 § OSL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar (med detta avses bl.a. asylärenden) för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Denna sek- retess gäller också hos myndighet som lämnar biträde i sådant ärende eller i sådan verksamhet. (37 kap. 1 § första och fjärde styckena OSL).

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en an- nan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL).

Bedömning

En migrationsdomstol vände sig i en s.k. ambassadförfrågan till Sveriges ambassad i Sri Lanka och bad om hjälp med äkthetskontroll av handlingar i ett asylärende. Ambassaden tog kontakt med en lokal advokat (förtroendead- vokat) och lämnade över kopior av handlingarna till henne. Enligt den asylsö-

266

2 012 /1 3:JO1

kande, som anmält saken hit, har detta lett till allvarliga problem för honom och hans familj.

Generellt gäller att en utlandsmyndighet måste iaktta stor försiktighet vid utförandet av uppdrag av detta slag och i varje enskilt fall noga överväga vilka risker den enskilde eller dennes närstående kan komma att utsättas för genom myndighetens handlande. Jag instämmer härvid i de uttalanden som Justitiekanslern, JK, gjorde i JK-beslut 1995 s. 63 (dnr 1655-94-21; beslutet finns även återgivet i SOU 2001:110). JK uttalade där:

Tydligt är att praxis att anlita advokater många gånger kan ha betydande för- delar och kanske också vara det enda möjliga sättet att kontrollera asylsökan- des uppgifter. En inhemsk advokat kan uppenbarligen ha helt andra förutsätt- ningar att genomföra diskreta kontroller än vad som är möjligt för de anställ- da vid en ambassad. Den kritiska frågan blir därför i vad mån det går att hysa ett sådant förtroende för den advokat som anlitas att sekretessbelagda uppgif- ter kan lämnas till denne för uppdragets skull. Ett sådant uppdrag är mycket grannlaga och fordrar känsliga avvägningar i fråga om hur det bör utföras. Det synes mig finnas anledning att hävda att uppdragen bör föregås av närma- re överväganden från svenska myndigheters sida varvid sekretess- och rätts- säkerhetsaspekter på den utredningsteknik som övervägs beaktas särskilt. Utredningsmetoder får inte användas slentrianmässigt utan fordrar varsamhet i tillämpningen.

De överväganden som görs i samband med uppdrag av detta slag bör dessut- om tydligt dokumenteras. Detta är av betydelse för utlandsmyndighetens möjlighet att vidta åtgärder mot förtroendeadvokater som inte agerar korrekt, något som berörs av JK i det citerade beslutet. Om advokaten ska anförtros uppgifter för vilka sekretess gäller kan myndigheten inte underlåta att doku- mentera skälen för detta och ange de rättsregler som tillämpats. Därigenom säkerställs att en sekretessprövning i samband med utlämnande av handlingar verkligen sker, en prövning som då också kan kontrolleras av granskande instanser i efterhand. Det är med andra ord en rättssäkerhetsfråga.

Enligt Utrikesdepartementet var utlämnandet till advokaten nödvändigt för att ambassaden skulle kunna fullgöra sin uppgift i asylärendet (se 10 kap. 2 § OSL). Departementet synes alltså ha utgått från att sekretessbelagda uppgifter lämnades ut. Departementet har dock inte närmare redogjort för vilka över- väganden som föregick detta, och någon dokumentation finns uppenbarligen inte.

Det är, inte minst mot bakgrund av JK:s uttalanden, anmärkningsvärt att de bedömningar som gjorts i detta känsliga ärende inte har kunnat redovisas. Det medför att det inte låter sig bedömas om det förekommit ett åsidosättande av den sekretess som torde ha gällt och inte heller om ärendet i övrigt handlagts med den omsorg det krävde. Jag tvingas därför lämna dessa frågor öppna, vilket innebär att det inte kan uteslutas att anmälarens uppgifter om att han lidit skada på grund av försummelser från ambassadens sida är riktiga. Oav- sett hur det förhåller sig med den saken måste utrikesförvaltningen kritiseras för att handläggningen av ärendet inte dokumenterats så att de bedömningar som gjorts kunnat redovisas.

267

2 012 /1 3:JO1

Socialtjänst

Fråga bl.a. om socialnämnds skyldighet att dokumentera uppgifter i en muntlig anmälan angående oro för barn

(Dnr 2180-2010)

Beslutet i korthet: I beslutet bedöms det, vid en strikt tillämpning av 11 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, inte föreligga någon skyldighet att dokumentera uppgifter i en muntlig anmälan. Det får dock anses ligga i sakens natur att den som tar emot en sådan anmälan, som innehåller uppgifter av den karaktären att de kan komma att ligga till grund för åtgärder från socialnämndens sida, ska dokumentera uppgifterna.

I beslutet uttalas vidare att det av en anmälan enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL bör framgå vilka uppgifter som föranlett anmälan. Fosie stads- delsfullmäktige i Malmö kommun kritiseras för brister i en sådan anmälan till en annan kommun.

Bakgrund

M.G. och U.G. var på uppdrag av socialnämnder i olika kommuner familje- hem för barn. Även en granne, familjen E., var familjehem. Fosie stadsdels- fullmäktige i Malmö kommun hade hos den familjen placerat en pojke, A., född 1998.

Två tjänstemän från Fosie stadsdelsförvaltning besökte M.G. den 19 maj 2009, varvid hennes kontakter med bl.a. A. diskuterades. Vid besöket uppgav M.G. att hon ville göra en anmälan angående A. En skriftlig anmälan kom in till stadsdelsförvaltningen en tid senare.

Stadsdelsförvaltningen skickade en skrivelse, som är daterad den 26 juni 2009, till socialtjänsten i de kommuner som hade placerat barn hos makarna M.G. och U.G. I skrivelsen anförde förvaltningen följande.

Information avseende familjehemmet (M.G. och U.G.)

SDF Fosie har en pojke placerad i en familj i grannskapet. Genom SDF Fosies familjehem och övriga personer i familjehemmets omgivning som känner till familjen (M.G. och U.G.) har undertecknade erhållit information gällande de barn som är placerade hos familjen (G.). Denna information för- anledde en kraftig oro från vår sida om hur dessa barn har det.

M.G. har ringt till skola, assistenter, kontaktfamilj samt modern gällande vår placerade pojke. Hon har baktalat familjehemsföräldrarna inför pojken och sagt att han skall bo hos henne. Detta skapade oro hos pojken, vilket inte på något sätt gagnade honom. I samband med detta beslöt SDF Fosie att be- söka M.G. och U.G.

Under besöket uppfattade undertecknade M.G. som mycket instabil. Mot bakgrund av besöket samt all den information vi erhållit vill vi härmed göra er uppmärksamma på att missförhållande kan råda.

Vi har tidigare informerat er via telefonen och har även kontaktat de övriga kommunerna som har placeringar hos familjen.

268

2 012 /1 3:JO1

Vi återger ej den information vi fått då detta blir andrahandsuppgifter för er. Personerna själva är beredda att berätta det de vet. Vi har fått tillåtelse att ge er dessa personers namn och telefonnummer för ytterligare information. (Se bilaga)

Anmälan m.m.

I en anmälan till JO framförde jur.kand. B.G., som ombud för M.G., klagomål mot tjänstemän vid Fosie stadsdelsförvaltning i Malmö kommun. Han anförde bl.a. följande.

A. sökte upp M.G. i maj 2009 och berättade att han hade blivit misshand- lad i sitt familjehem. M.G., som redan tidigare hade anat att ”allt inte stod rätt till i pojkens familjehem”, gjorde en anmälan till stadsdelsförvaltningen. Anmälan fick en helt annan effekt än vad som kunde förväntas. Förvaltningen misstänkliggjorde familjehemmet M.G. genom att muntligt och skriftligt lämna felaktiga samt vaga och grundlösa påståenden om M.G. till de kommu- ner som hade barn placerade hos henne. Agerandet har orsakat M.G. stort obehag och ekonomisk skada.

B.G. kompletterade därefter anmälan och anförde bl.a. följande. En av de personer som angavs i bilagan till stadsdelsförvaltningens skrivelse kände inte till att hon var upptagen på listan. När personen kontaktade förvaltningen och begärde att hennes namn skulle tas bort fick hon till svar: ”Det är synd att du inte vill vara med på listan”.

Utredning

Inledningsvis inhämtades vissa handlingar från stadsdelsförvaltningen.

Fosie stadsdelsfullmäktige i Malmö kommun anmodades därefter att in- komma med utredning och yttrande över om ”den information” som förvalt- ningen erhållit rörande de barn som var placerade hos familjen G. hade do- kumenterats. Om förvaltningen hade underlåtit att dokumentera ”informatio- nen” skulle det av remissvaret framgå vilka överväganden som hade gjorts i saken.

I sitt remissvar anförde stadsdelsfullmäktige (socialutskottet) bl.a. följande (åberopade bilagor har här utelämnats).

Besöket hos MG. och U.G. föranleddes av att M.G. på flera sätt påverkat vården av A., en av Individ och familjeomsorgen (IoF) i Fosie SDF, familje- hemsplacerad pojke.

Vid flera tillfällen, under maj månad 2009, kontaktade A:s familjehem fa- miljehemssekreterare Ing-Britt Dunker-Svensson och berättade att M.G. ringt till A:s assistenter (bilaga nr l) samt hans kontaktfamilj (bilaga nr 2). Familje- hemmet uppgav också att A. berättat att M.G. inför A. talat illa om familje- hemmet samt att M.G. sagt att han skulle få det bättre i hennes hem och att hon hade pratat med A. om allt roligt de skulle göra om han flyttade dit. A. är en pojke med mycket stora känslomässiga och kommunikativa problem och M.G:s handlande medförde stora konsekvenser för A. vad gäller mående och beteende.

Syftet med besöket hos familjen G. var att Fosies IoF bedömde det som mycket viktigt att framföra till M.G. vilka konsekvenser hennes handlande fått för A. Detta framgår tydligt i det brev som skrivits till de olika kommu- nerna.

269

2 012 /1 3:JO1

När Ing-Britt Dunker-Svensson (Fosie IoF) via telefonsamtal kontaktar M.G. för att boka en tid (bilaga nr 3) frågar M.G. varför A:s familjehem an- mält henne. Ing-Britt Dunker-Svensson uppger att ingen anmält henne och att det i så fall inte skulle ske till Fosie SDF eftersom Fosie SDF inte har något barn placerat hos henne.

I bakgrunden i anmälan från M.G., står att A. uppsökt M.G. för att han har blivit misshandlad i sitt familjehem. M.G. nämnde detta först efter att Fosie IoF ifrågasatt hennes handlande att kontakta A:s kontaktfamilj och skolassi- stenter. Efter att hon, i telefonsamtalet, fått veta att ingen anmält henne upp- ger M.G. att hon sett att A. inte mår bra och att hon därför kontaktat hans assistenter, Ing-Britt Dunker-Svensson uppmanar då M.G. att inte göra egna utredningar gällande A:s mående utan i stället ta kontakt med Fosie IoF om hon tror att det förekommer missförhållanden.

Besök av familjehemssekreterare Birgitta Nordlund samt Ing-Britt Dunker- Svensson hos familjen G. bokas in 090519. Under besöket upplevde båda familjehemssekreterarna att det var svårt att få några konkreta svar och att anklagelserna blev allt fler under den tid besöket varade (bilaga nr 4 och 5) samt att samtalet blev allt rörigare. Familjehemssekreterarna uppmanade M.G. att göra en formell anmälan eftersom hon misstänkte missförhållanden i A:s familjehem, vilket hon då gjorde.

Fosie IoF öppnade utredning i syfte att utreda om det fanns missförhållan- de i A:s familjehem. En omfattande utredning visade att det inte fanns något som styrkte de påståenden som M.G. framfört varför det inte heller fanns någon anledning att omplacera A. Detta beslut är ifrågasatt av jur.kand. B.G. Flera av händelserna i anmälan har visat sig ha naturliga förklaringar. Utred- ningen är granskad av länsstyrelsen.

Under Fosie IoFs utredning kontaktades Fosie IoF av namngivna personer (bilaga nr 6) som uttryckte en oro för hur barnen hade det hos M.G. Fosie IoF uppmanade vederbörande att kontakta de kommuner som hade barn placerade hos M.G. Utifrån informationen samt M.G:s underliga beteende vad gäller A. gjorde Fosie IoF bedömningen att informera de kommuner som hade barn placerade hos M.G. om att det fanns en oro beträffande hur barnen hade det i sitt familjehem. Det är inte Fosie IoF:s uppgift att kontrollera sanningshalten i den information som emottagits utan det är de berörda kommunerna som måste hantera informationen och göra sina egna bedömningar. Fosie IoF har inte gått ut med felaktiga uppgifter eller gjort några vaga och grundlösa påstå- enden. Ett brev har skickats till de berörda kommunerna vilka i sin tur omfat- tas av sträng sekretess varför det inte kan ses som att det har ”spridits” några felaktiga påståenden eller att någon har blivit misstänkliggjord offentligt.

Den information som kom till Fosie IoF:s kännedom kunde ej dokumente- ras då varken de placerade barnen eller M.G. är aktuell hos Fosie IoF. Fosie IoF har dock en anmälningsplikt och är skyldigt att lämna uppgifter till berör- da kommuner.

Den ”lista” som jur.kand. B.G. refererar till består av personer som kan lämna information. Personerna står inte på någon ”hatlista” utan har själva erbjudit sig att ge information till de kommuner som beslutar att utreda för- hållandena. Det är upp till personerna själva om de ångrat sig och inte längre vill lämna information. Det brev Fosie IoF skrivit skickades endast till de berörda kommunernas handläggare.

I det telefonsamtal med kvinnan, som jur.kand. B.G. i ”Tillägg till anmä- lan” hänvisar till, försökte Ing-Britt Dunker-Svensson tala med kvinnan om att detta inte var någon ”hatlista” utan att hon själv kunde avgöra om hon ville informera, positivt eller negativt. Kvinnan står nämnd i bilagan men endast med förnamn, ej med telefonnummer eller efternamn.

Kvinnan förklarar för Ing-Britt Dunker-Svensson att hon nyss fått barn och att någon sagt till henne att socialen kan ta barnet ifrån henne om hon står på ”listan”. Då Ing-Britt Dunker-Svensson förklarar för [kvinnan] att ingen kan ta hennes barn ifrån henne med anledning av detta uttrycker [kvinnan] att hon

270

2 012 /1 3:JO1

är rädd och vill tas bort från ”listan”. Ing-Britt Dunker-Svensson säger då att det är synd att hon känner så. Detta med tanke på att kvinnan kände stort obehag och var rädd. Om man tar meningar ur sitt sammanhang kan det bli missvisande.

En annan kvinna uppgav att hon hade information och att hon var villig att tala med berörda kommuner, vilket alla på den s.k. ”listan” varit villiga till att göra. Anledningen till att Fosie IoF inte informerade kommunerna om vad respektive person sagt var att detta då skulle bli andrahandsinformation och de berörda kommunernas bedömningar måste utgå ifrån egna utredningar.

Fosie IoF anser inte att felaktig information spridits utan har gjort som la- gen kräver. Den information som erhölls, under utredningen gällande A., var den information som orsakade Fosie IoF:s oro för barnen. Fosie IoF anser att det var viktigt att göra de kommuner som har barn placerade hos M.G. upp- märksamma.

Den information som kommit fram gäller ej Fosie IoF:s placerade pojke varför de uppgifter vi fått avseende M.G. inte kunnat journalföras. Detta samt för att undvika ytterligare eventuella tolkningar gjorde att Fosie IoF bedömde det som viktigt att de berörda kommunerna själva kontaktade de personer som var villiga att ge information.

Jur.kand. B. G. brev är daterat 100409. Han uppger att M.G. fortfarande inte fått någon placering för att kommunerna avvaktar att situationen skall bli utredd, vilket orsakat M.G. stort obehag och ekonomisk skada. Detta är dock inget Fosie IoF kan ta ansvar för eller på något sätt påverka. De berörda kommunerna gör sina egna utredningar och bedömningar om de skall placera barn eller ej.

B.G. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 31 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Genom telefonsamtal och en skrivelse den 26 juni 2009 uppmärksammade Fosie stadsdelsförvaltning socialtjänsten i de kommuner som hade barn famil- jehemsplacerade hos M.G. och U.G. på att det kunde råda missförhållanden i familjehemmet. Informationen grundade sig på vad som hade kommit fram vid stadsdelsförvaltningens besök hemma hos M.G. och U.G. den 19 maj 2009 samt på uppgifter som förvaltningen hade fått från det familjehem där A. var placerad och från personer som torde ha känt både familjen G. och familjen E.

Enligt 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, är myn- digheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården skyldiga att genast anmäla till socialnämn- den om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Jag har därför inte någon invändning mot att stadsdelsförvaltningen kontaktade socialtjänsten i de be- rörda kommunerna i anledning av vad som hade kommit till förvaltningens kännedom beträffande familjehemmet M.G. och U.G.

Av skrivelsen den 26 juni 2009 gick dock inte att utläsa vilka uppgifter som stadsdelsförvaltningen hade fått rörande de barn som var placerade hos M.G. och U.G. Skälet till att uppgifterna inte återgavs angavs vara att ”detta blir andrahandsuppgifter för er” men att personerna var beredda att berätta

271

2 012 /1 3:JO1

vad de visste. I en bilaga till skrivelsen fanns bl.a. namn och telefonnummer till de personer som hade lämnat uppgifter till förvaltningen. I remissvaret har anförts att den information som kom till stadsdelsförvaltningens kännedom inte kunde dokumenteras eftersom varken M.G. eller de barn som var place- rade hos henne var aktuella hos förvaltningen.

Dokumentation av en muntlig anmälan

Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens känne- dom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Socialnämnden har således en utredningsskyldighet beträffande sådant som tillhör nämndens verksamhetsområde. Om det finns anledning att inleda en utredning får avgö- ras efter en bedömning från fall till fall. En sådan s.k. förhandsbedömning grundas i första hand på innehållet i anmälan och socialtjänstens kännedom om den eller dem som berörs av anmälan.

När det gäller skyldigheten att göra en förhandsbedömning har det givetvis inte någon betydelse om socialnämnden har fått kännedom om förhållandena genom en skriftlig eller en muntlig anmälan. I båda fallen ska en bedömning göras av om de sakförhållanden som har anmälts kan leda till någon åtgärd av nämnden. Först om så bedöms vara fallet ska en utredning inledas. Då upp- kommer ett ärende hos nämnden.

Av 11 kap. 5 § första stycket SoL framgår att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgär- der som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av bety- delse. Med handläggning av ärenden avses alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs till dess att det avslutas genom beslut (prop. 1996/97:124 s. 181). I de fall en anmälan inte föranleder socialnämnden att inleda en ut- redning uppkommer alltså inte något ärende hos nämnden. Vid en strikt till- lämpning av 11 kap. 5 § SoL kan det följaktligen inte anses föreligga någon dokumentationsskyldighet enligt den bestämmelsen för uppgifter i en muntlig anmälan som görs utanför ramen för ett pågående ärende. Enligt min mening får det dock anses ligga i sakens natur att den som tar emot en muntlig anmä- lan, som innehåller uppgifter av den karaktären att de kan komma att ligga till grund för åtgärder från socialnämndens sida, ska dokumentera uppgifterna. Det gäller exempelvis en muntlig anmälan som kan leda till att socialförvalt- ningen tar kontakt med vårdnadshavarna till ett barn, att en utredning inleds eller att uppgifter anmäls eller vidarebefordras till en annan myndighet.

De uppgifter som Fosie stadsdelsförvaltning fick från A:s familjehem och från personer som torde ha känt både familjen G. och familjen E. måste ses som anmälningar. Eftersom uppgifterna inte ledde till en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL hos Fosie stadsdelsfullmäktige uppkom det inte något ärende hos fullmäktige.

Uppgifterna från de utomstående personerna sammantagna med stadsdels- förvaltningens egna iakttagelser i samband med hembesöket hos M.G. föran- ledde emellertid förvaltningen att skicka skrivelsen med rubriken ”Informa-

272

2 012 /1 3:JO1

tion avseende familjehemmet M.G. och U.G.” till socialtjänsten i de kommu- ner som hade placerat barn hos familjehemmet. Eftersom uppgifterna de facto kom att föranleda en åtgärd från myndighetens sida får de antas ha varit av den karaktären att de borde ha dokumenterats. Jag har dock inte grund för att rikta någon kritik mot stadsdelsfullmäktige för att så inte skedde.

Stadsdelsförvaltningens anmälan till socialtjänsten i andra kommuner

Som jag uppfattar stadsdelsfullmäktiges remissvar har stadsdelsförvaltningen ansett sig vara skyldig att göra en anmälan enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL till socialtjänsten i de kommuner som hade barn placerade hos M.G. och U.G. Förvaltningens skrivelse får mot den bakgrunden ses som en anmälan enligt den nyss nämnda bestämmelsen. En sådan anmälan bör göras skriftligt med hänsyn till de ingripande åtgärder av socialnämnden som den kan medfö- ra. För att tillförsäkra de barn som berörs av en anmälan det skydd och stöd som de kan ha behov av är det nödvändigt att socialnämnden i den kommun som har ansvar för barnen får kännedom om vad som föranledde stadsdels- förvaltningen att göra anmälan. Detta gäller oavsett om det rör sig om för- valtningens egna iakttagelser eller uppgifter som lämnats av en utomstående anmälare. Att det i detta fall rörde sig om andrahandsuppgifter medför enligt min mening inte att uppgifterna inte skulle ha vidarebefordrats. Jag är därför kritisk till att uppgifterna, i den mån de var relevanta, inte redovisades för berörda kommuner. Detta har otvivelaktigt medfört att M.G. känt sig ”utpe- kad” utan att närmare kunna förstå varför. Vidare måste det ha försvårat de mottagande socialtjänsternas bedömningar av om förhållandena var sådana att de borde leda till någon åtgärd från deras sida.

Vad som i övrigt har kommit fram föranleder inte något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.

273

2 012 /1 3:JO1

Fråga bl.a. om socialnämnden har kunnat underlåta att fatta ett beslut om att inleda en s.k. barnavårdsutredning därför att nämnden inte ville att barnets föräldrar skulle få vetskap om barnets kontakt med socialtjänsten

(Dnr 1909-2010)

Beslutet i korthet: En skolsköterska gjorde en anmälan till socialtjänsten i Mullsjö kommun angående en 14-årig flicka som hade uppgett sig bli slagen av sina föräldrar. Socialnämnden kritiseras för att det dröjde nästan två månader innan nämnden formellt beslutade att inleda en s.k. barnavårdsutredning med anledning av anmälan. Orsaken till dröjsmålet – att man inte ville att flickans föräldrar skulle få vetskap om hennes kontakt med socialtjänsten – är inte godtagbar. Nämnden kritiseras även för att man i sitt beslut om placering av flickan på ett s.k. skyddat boende inte angav var hon skulle vistas och också avstod från att ta reda på var hon faktiskt vistades.

I beslutet görs vidare vissa uttalanden rörande möjligheten för socialtjäns- ten att kräva att vårdnadshavarna talar svenska vid umgänge med ett omhän- dertaget barn samt rörande användningen av tolk under barnavårdsutred- ningen.

Bakgrund

Den 16 november 2009 kom det in en skriftlig anmälan till socialtjänsten i Mullsjö kommun från en skolsköterska angående en 14-årig flicka, R. Enligt anmälan hade R. uppgett till skolsköterskan att hon blev slagen av sina för- äldrar. Efter att anmälan kommit in till socialtjänsten hade socialtjänsten tre samtal med R. mellan den 18 november 2009 och den 8 januari 2010 och ett samtal med skolsköterskan den 14 december 2009. Vidare tog man upp ären- det (anonymt) i ”Länsgruppen, övergrepp mot barn” den 26 november 2009.

Den 8 januari 2010 fattades beslut om att inleda en s.k. barnavårds- utredning angående R. och den 14 januari 2010 fattades beslut om omedelbart omhändertagande av henne enligt 6 § LVU. Samma dag placerades hon på ett s.k. skyddat boende.

Efter att R:s vårdnadshavare, O.M. och S.A., någon vecka senare hade samtyckt till placeringen av dottern upphävdes omhändertagandet. R. var därefter placerad utanför hemmet på frivillig grund med stöd av bestämmel- serna i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, fram till den 15 mars 2010 då O.M. och S.A. återtog samtycket. Ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande fattades den 15 mars 2010. Förvaltningsrätten i Jönköping biföll den 27 april 2010 socialtjänstens ansökan om vård av R. med stöd av 1 och 2 §§ LVU. Någon polisanmälan angående misstankarna om misshandel gjordes aldrig av socialtjänsten.

274

2 012 /1 3:JO1

Anmälan

O.M. och S.A. framförde i anmälningar, som kom in till JO under mars och april 2010, klagomål mot socialtjänsten angående handläggningen av ärendet om omhändertagande av dottern R.

Utredning

Handlingar togs in från socialtjänsten och från Förvaltningsrätten i Jönköping. Vidare inhämtades upplysningar vid telefonsamtal med en handläggare inom socialtjänsten.

Kommunstyrelsen, som vid den aktuella tiden ansvarade för socialtjänsten i kommunen, anmodades därefter att inkomma med utredning och yttrande över handläggningstiden och handläggningen i övrigt i ärendet. I remissen ställdes vissa frågor, vilka framgår av remissvaret som återges nedan. Kom- munstyrelsens omvårdnadsutskott överlämnade ett remissvar, i vilket följande anfördes.

Kommunstyrelsen finner att den genom att svara på ställda frågor samt hänvi- sa till utredningar/journalanteckningar som tidigare skickats till JO, fullgjort begäran om utredning.

I det följande anges kommunstyrelsens svar i direkt anslutning till de av JO ställda frågorna.

Fråga

Har socialtjänsten vid ett möte med föräldrarna använt en tolk som är bekant till familjen?

Svar

Vid bokningen av tolk frågade Tolkförmedlingen i Jönköping efter klientens efternamn. Detta är rutin hos förmedlingen för att undvika att tolk som känner klienten bokas. Handläggaren uppgav då klientens efternamn. Förmedlingen återkom därefter till handläggaren och meddelade att en tolk bokats som inte känner familjen. Dessa åtgärder bedömdes som tillräckliga i syfte att uppfylla de krav som åligger socialtjänsten vid bokning av tolk.

Fråga

Har socialtjänsten ställt krav på att föräldrarna och dottern inte ska använda sitt modersmål utan prata svenska med varandra vid eventuella möten?

Svar

Ja, det ingår i vårdplanen att samtalen skall ske på svenska eller att tolk skall användas, så att handläggare/behandlingspersonal hör vad som sägs mellan dotter och föräldrarna. Det är av vikt att så sker, eftersom dottern uppgett att det förekommit hot och kränkande tillmälen.

Fråga

En anmälan angående dottern kom in från en skolsköterska till socialtjänsten den 16 november 2009. Flickans situation bedömdes vara allvarlig. Varför fattades beslut om att inleda utredning först den 8 januari 2010?

275

2 012 /1 3:JO1

Svar

Socialtjänsten bedömde vid tillfället anmälan om R:s hemsituation som all- varlig. Man gjorde också bedömningen att det utöver fysisk bestraffning ock- så kunde finnas inslag av hedersrelaterad problematik i hemmet. Socialtjäns- ten ansåg därför att man behövde vidta en del åtgärder, innan föräldrarna underrättades.

”Länsgruppen för övergrepp i Jönköpings län” konsulterades. Denna grupp har erfarenhet av handläggning av ärenden gällande fysiska och psykiska övergrepp. Gruppens medlemmar bedömde R:s situation som allvarlig. Läns- gruppen kom fram till att man inte heller kunde utesluta att R. kunde vara föremål för hedersrelaterat våld.

Ytterligare experter inom området ”hedersrelaterat våld” konsulterades, bl.a. en handläggare på Socialstyrelsen region sydväst.

Med utgångspunkt från dessa konsultationer genomförde handläggarna se- dan flera förtydligande samtal med R. De genomfördes med syftet att skapa underlag för bedömningen om hur allvarlig hennes hemsituation var samt om hon behövde skydd och i så fall vilket skydd hon behövde. Ett inplanerat samtal fick ställas in därför att R. blev sjuk. Detta fördröjde processen något.

Efter samtalen med R. bedömde socialtjänsten att man inte kunde utesluta att R. kunde befinna sig i en familj där det kan förekomma hedersrelaterat våld. Hemsituationen bedömdes som allvarlig.

Man gjorde också bedömningen att det var av stor vikt att R. inte träffade sina föräldrar efter det att de underrättats om vad hon berättat för socialtjäns- ten. Det ansågs kunna föreligga än större risk för fysisk och psykisk bestraff- ning från föräldrarna efter den underrättelsen.

Det fanns ett inplanerat datum då socialtjänsten hade tänkt underrätta för- äldrarna, men detta ställdes in eftersom det kommit fram att R. denna dag skulle läggas in på sjukhus för operation av halsmandlarna.

Det bedömdes inte som lämpligt att underrätta föräldrarna så länge R. be- fann sig i hemmet. Socialtjänsten väntade därför tills skolan började igen efter jullovet, så att hon kunde garanteras skydd vid underrättandet.

Fråga

Efter att dottern omhändertagits enligt 6 § LVU, fattades beslut enligt 11 § LVU om att placera henne "på skyddsboendet Gryning Vård AB". Borde det av beslutet ha framgått var hon skulle vistas?

Svar

Svaret är nej. Flickan placerades just på ett skyddsboende, eftersom det fanns misstanke om att våldet hon beskrev, kunde vara hedersrelaterat. Under ut- redningstiden har boendet haft som uppdrag att göra en skyddsbedömning utifrån flickans situation.

Fråga

Känner socialtjänsten till var flickan placerades?

Svar

Svaret är nej. Det förekommer ingen rutinmässig information till socialtjäns- ten om var skyddsboendet har för adress. Men på förfrågan från socialtjänsten lämnas alltid adressen. Socialtjänsten gjorde här valet att inte fråga om adres- sen, eftersom det förhållningssättet är förankrat hos Länsstyrelsen i Västra Götaland, som också är den myndighet som regelbundet besökte verksamhe- ten.

276

2 012 /1 3:JO1

Vissa ytterligare handlingar och upplysningar inhämtades från socialtjänsten. O.M. och S.A. kommenterade remissvaret och gav in kompletterande kla-

gomål och handlingar.

I ett beslut den 3 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Jag vill inledningsvis framhålla att JO:s granskning främst avser en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet, dvs. att myndigheterna har agerat korrekt i formellt hänseende. JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut och brukar inte ta ställning till om beslut är riktiga i sak eller uttala sig om de bedömningar en myndighet har gjort i ett enskilt fall. Huruvida det fanns skäl att omhänderta R. enligt LVU är således en fråga som jag inte uttalar mig om.

Beträffande vad som framkommit om den formella handläggningen be- gränsar jag mina uttalanden till följande.

Dröjsmål med att fatta beslut om att inleda en utredning

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § första stycket SoL). När det gäller utredningar av om nämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd kompletteras bestämmelsen av 11 kap. 2 § SoL. Den som berörs av en sådan s.k. barnavårdsutredning ska enligt paragrafens tredje stycke underrät- tas om att en utredning inleds.

Med en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende. Om nämnden anser att en anmälan inte bör föranleda ett ärende bör inte heller några utredningsåtgärder vidtas (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 312).

Huruvida det i det enskilda fallet finns anledning att inleda en utredning får avgöras efter en bedömning från fall till fall. Denna s.k. förhandsbedöm- ning måste i första hand grundas på innehållet i anmälan och förvaltningens tidigare kännedom om de personer som berörs av anmälan. Någon absolut tidsgräns för hur länge en förhandsbedömning får pågå kan inte uppställas. Det ligger i sakens natur att bedömningen av om en utredning ska inledas eller inte kan och bör ske skyndsamt.

Socialtjänsten fick i det aktuella fallet kännedom om R:s situation den 16 november 2009. Trots att hon uppgav sig ha varit utsatt för misshandel av båda sina föräldrar dröjde det nästan två månader innan en utredning formellt inleddes. Under tiden hade socialtjänsten flera samtal med flickan.

Såvitt jag har förstått var samtalen med R. inte begränsade till att inhämta mer allmänna uppgifter från flickan inom ramen för förhandsbedömningen eller att informera henne om socialtjänstens verksamhet. Samtalen synes ha varit ett led i en faktisk utredning av om socialtjänsten skulle vidta stöd- och hjälpåtgärder. Socialtjänsten borde därför långt tidigare än vad som blev fallet

277

2 012 /1 3:JO1

ha beslutat om att inleda en utredning. I detta sammanhang kan nämnas att socialtjänsten även inhämtade kompletterande uppgifter från skolsköterskan. Även den kontakten synes ha varit sådan att den borde ha vidtagits först efter att nämnden hade beslutat om att inleda utredning.

När en utredning har inletts ska bl.a. berörda vårdnadshavare underrättas om att så har skett. Bestämmelsen om nämndens upplysningsskyldighet har kommit till för att det inte ska råda något tvivel om att en utredning pågår. Familjen ska därför alltid informeras om nämndens beslut och avsikter i fråga om utredningens bedrivande (prop. 1996/97:124 s. 110). Det har ansetts otill- fredsställande att utredningsarbete skulle kunna bedrivas ”bakom ryggen” på de berörda (a. prop. s. 109). Det har inte i lagen föreskrivits inom vilken tid en sådan underrättelse måste ske. Underrättelsen ska i normalfallet ske utan onödigt dröjsmål. Det kan visserligen finnas fall då nämnden kan avvakta något med att informera en vårdnadshavare om att en utredning har påbörjats. Det får emellertid aldrig bli fråga om någon längre tid som vårdnadshavaren hålls ovetande om en pågående utredning, och det måste finnas goda skäl till varför så sker (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1999/00 s. 243).

Orsaken till att socialtjänsten i detta fall underlät att inleda en utredning var att socialtjänsten inte ville att R:s föräldrar skulle få vetskap om hennes kontakt med socialtjänsten. Att socialtjänsten således underlät att fatta ett beslut om att inleda en utredning för att kringgå bestämmelsen i 11 kap. 2 § tredje stycket SoL om skyldighet att informera vårdnadshavarna om utred- ningen är givetvis inte godtagbart.

Placeringen i ett för socialnämnden okänt boende

Av 11 § första stycket LVU framgår att socialnämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden.

Det följer således direkt av lagrummets ordalydelse att det av ett beslut om var den unge ska placeras måste framgå var han eller hon ska vistas under vårdtiden, vilket i praktiken innebär att det ifrågavarande jourhemmet eller familjehemmet ska anges i beslutet (se även JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 261).

Beslutet att placera R. ”på skyddsboendet Gryning Vård AB” innebar i praktiken att nämnden överlämnade åt bolaget att fatta beslut om var R. skulle vistas. Som framgår av vad jag ovan anfört är det inte korrekt.

Jag ser också allvarligt på att nämnden i detta fall har avstått från att ta reda på var flickan faktiskt vistades. Jag har svårt att se att socialnämnden under de omständigheterna har möjlighet att fullgöra sina skyldigheter att följa vården av det placerade barnet (jfr 11 § fjärde och femte styckena LVU). Att placeringen i detta fall periodvis skedde frivilligt och att vårdnadshavarna då gick med på att den faktiska vistelseadressen var okänd förändrar inte den saken.

Krav på att tala svenska vid umgänge

Såvitt framkommit har det i detta fall under den för granskningen aktuella tiden inte fattats några beslut enligt 14 § LVU om umgängesbegränsning. Av

278

2 012 /1 3:JO1

bl.a. socialtjänstens journalanteckningar framgår emellertid att frågan om hur umgänge skulle ske var uppe till diskussion. Vidare har det upprättats åtmin- stone två vårdplaner där frågan om umgänge mellan R. och föräldrarna tagits upp. I en vårdplan som O.M. och S.A. undertecknade den 14 mars 2010 – och alltså inte samtyckte till – anförs om umgänge bl.a. följande.

Till en början bör umgänget […] ske på institutionen tillsammans med perso- nal, samtalet skall ske på svenska och umgänget skall också begränsas i tid.

I en vårdplan som socialtjänstens handläggare undertecknade den 12 maj 2010 anges i stället att samtalet ska ske på svenska ”om föräldrarna inte öns- kar att tolk bokas”.

Om socialtjänsten finner skäl att övervaka umgänge som sker mellan ett barn som är omhändertaget enligt LVU och dess föräldrar bör personalen ha möjlighet att förstå vad som sägs. Om det inte klart framgår att det är naturligt för barnet och dess anhöriga att tala svenska med varandra, och det inte heller finns någon kontaktperson eller annan personal som förstår familjens språk och som kan medverka vid umgänget, är det enligt min mening mest naturligt att en tolk anlitas för att tolka det som sägs åt den som övervakar umgänget.

För det fall socialtjänsten ensidigt förordnar att vårdnadshavarna till ett barn som vårdas med stöd av LVU ska tala svenska vid umgänget med barnet utgör förordnandet en sådan reglering av umgänget som ska komma till ut- tryck i ett överklagbart beslut enligt 14 § LVU.

Det har inte framkommit i vilken utsträckning umgänge mellan R. och för- äldrarna skedde under de villkor som nämnts ovan eller om någon av parterna vid något tillfälle avstod från umgänge därför att de uppställda villkoren inte godtogs. Jag anser inte att utredningen ger mig underlag för att bedöma om det under den aktuella tiden skulle ha funnits skäl att fatta beslut enligt 14 § LVU i frågan om att tala svenska vid umgänget. Det framgår emellertid att socialtjänsten senare gav föräldrarna den valmöjligheten att tolk i stället kun- de förordnas. Mot den bakgrunden anser jag mig kunna lämna saken.

Användande av en tolk som var bekant till familjen

O.M. och S.A. har i sin anmälan till JO anfört att socialtjänsten vid det första mötet med dem, den 14 januari 2010, hade anlitat en tolk som var bekant med dem och ”tvingat” denne att tolka. Förutom vad som framgår av remissvaret har bl.a. följande framkommit om händelsen. I ett brevsvar till O.M. och S.A. har förvaltningen anfört bl.a. följande.

Påståendet att [socialförvaltningen] skulle ha tvingat tolken att tolka är fel. [Två tjänstemän vid förvaltningen] uppfattade att både tolken och O.M., efter en del diskussioner, gav sitt muntliga medgivande till att tolkningen kunde ske trots att de kände varandra. Något tvång var det inte frågan om. [Social- förvaltningen] vädjade dock till båda parter om att tolkningen skulle kunna ske eftersom det var nödvändigt att föräldrarna skulle bli underrättade. Det som avgjorde att det blev en tolkning var att tolken intygade att hon hade tystnadsplikt.

Enligt 8 § förvaltningslagen (1986:223), FL, bör en myndighet, när den har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel-

279

2 012 /1 3:JO1

eller talskadad, vid behov anlita tolk. Några för tolkar direkt tillämpliga jävs- bestämmelser eller dylikt finns inte i förvaltningslagen. Som jämförelse kan nämnas att det i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, finns en bestäm- melse om att ”den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jäm- förlig omständighet” inte får anlitas som tolk (50 § tredje stycket FPL).

Tolkar står inte under JO:s tillsyn. Jag känner inte heller till om den aktuel- la tolken var auktoriserad. Jag vill emellertid i sammanhanget nämna att det finns bestämmelser om bl.a. jävssituationer som auktoriserade tolkar har att förhålla sig till. I förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare föreskrivs således att auktoriserade tolkar ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet (9 § andra stycket). Kammarkollegiet har med stöd av förordningen utfärdat tolkföreskrifter (KAMFS 2004:1), vari bl.a. anges att en auktoriserad tolk, innan han åtar sig eller fullföljer ett upp- drag, noggrant ska överväga om han är lämplig att utföra uppdraget (13 §). Kammarkollegiet har vidare i en vägledning för auktoriserade tolkar, God tolksed (reviderad i december 2010), lämnat vissa rekommendationer. Under rubriken Jävsgrunder anförs bl.a. följande.

För att tolken ska ha parternas förtroende är det viktigt att hon är och uppfat- tas som opartisk. Det finns många situationer då en tolks opartiskhet kan ifrågasättas. Exempel på sådana situationer är om:

•Ärendet angår tolken eller en nära släkting.

•Tolken genom skuldsättning eller av annan anledning är ekonomiskt beroende av någon av parterna.

•Det i övrigt finns någon särskild omständighet som kan rubba förtroendet för tolkens opartiskhet.

Om jäv föreligger ska tolken avstå från uppdraget. Om hon är osäker om jäv föreligger bör hon meddela parterna detta och komma överens med dem om hur situationen ska bedömas. Detta gäller även när tolkningen redan påbör- jats.

I den situation jag nu har att bedöma förefaller det inte i första hand ha varit fråga om att tolkens tillförlitlighet, dvs. förmåga att utföra sin uppgift, kunde ifrågasättas. Det som skulle kunna tala för att det i detta fall var olämpligt att den aktuella tolken anlitades var snarast att det kunde ifrågasättas om O.M. och S.A. kunde förväntas tala fritt om sin familjesituation inför en person som de kände.

Vad gäller bokningen av tolken instämmer jag i den uppfattning som kommer till uttryck i remissvaret, nämligen att förvaltningen inte kan göra mycket mer än att uppge partens namn till tolken (alternativt tolkförmedling- en) och förlita sig på att tolken med ledning av detta upptäcker om det är olämpligt att åta sig uppdraget.

Det är självfallet principiellt sett inte lämpligt att i ett LVU-ärende använ- da sig av en tolk som på något sätt är bekant med familjen. När en situation som den i det nu aktuella fallet uppstår, dvs. att det först vid själva tolknings- situationen visar sig att bekantskap föreligger, måste myndigheten utifrån

280

2 012 /1 3:JO1

omständigheterna i det enskilda fallet bedöma vad som är lämpligast att göra. Det får i detta fall vägas in att det var fråga om att socialtjänsten skulle infor- mera om att man hade beslutat om ett omedelbart omhändertagande, ett beslut som till sin natur är akut och alltså inte kan skjutas upp.

Vad som har framkommit i ärendet i denna del ger mig inte underlag för att rikta någon kritik mot socialförvaltningen för att den aktuella tolken an- vändes.

Med den kritik som uttalats ovan avslutas ärendet.

Socialstyrelsen riktade i samband med en inspektion allvarlig kritik mot ett HVB-hem; fråga bl.a. om det förelåg grund för Socialstyrelsens kritik mot hemmet

(Dnr 6003-2010)

Beslutet i korthet: Efter en inspektion av HVB-hemmet Hoppet Kil har Social- styrelsen i ett beslut riktat allvarlig kritik mot hemmet för att en ungdom skri- vits in i ”eller i vart fall” inte skrivits ut från hemmet då ungdomen inte skulle ha samtyckt till att vårdas i hemmet. JO anser att Socialstyrelsen inte har haft grund för att kritisera HVB-hemmet. Vidare är det, enligt JO:s mening, oac- ceptabelt att det av dokumentationen i tillsynsärendet inte går att utläsa vilket underlag Socialstyrelsen hade för sitt beslut.

Bakgrund

Hoppet Kil är ett hem för vård eller boende, ett s.k. HVB-hem, som drivs av SSK i Uppsala AB.

Den 21 september 2010 genomförde Socialstyrelsen en inspektion av Hoppet Kil. Under inspektionen hölls samtal med bl.a. N.N., som var 16 år och vårdades i hemmet. Enligt vad som antecknades i Socialstyrelsens beslut den 30 september 2010 med anledning av inspektionen uppgav N.N. att han flera gånger hade uttryckt att han inte ville vara på institutionen, både till socialtjänsten och till föreståndaren, och att han inte hade lämnat något sam- tycke till placeringen.

I sitt beslut riktade Socialstyrelsen allvarlig kritik mot Hoppet Kil för bl.a. att N.N. vårdades i hemmet utan något samtycke. Socialstyrelsen anförde bl.a. följande.

Av intervjun med en av ungdomarna, som var över 15 år, framkom det att han inte lämnat sitt samtycke till att vårdas på institutionen. Ungdomen kan därför inte vårdas med stöd av socialtjänstlagen och skulle därför inte ha skrivits in på institutionen eller i vart fall ha skrivits ut då samtycke till vården inte läng- re förelåg från ungdomens sida. Hoppet Kil HVB kan därför inte undgå all- varlig kritik, då detta förhållande har inneburit att den unge vårdats på institu- tionen mot sin vilja.

Socialstyrelsen ställde i beslutet krav på att Hoppet Kil skulle tillse att ”ung- domar över 15 år inte skrivs in i eller vårdas i verksamheten om samtycke

281

2 012 /1 3:JO1

från dem inte föreligger”. Hoppet Kil skulle redovisa sina åtgärder i denna del senast den 15 november 2010.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde H.S., ägare och biträdande föreståndare för Hoppet Kil, klagomål mot Socialstyrelsens handläggning av tillsynsärendet. Han anförde bl.a. följande.

När N.N. skrevs in i Hoppet Kil vårdades han med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Vård enligt denna lag förutsätter inte något samtycke från den enskilde. Det var därför fel av Social- styrelsen att kritisera hemmet för att inskrivning hade skett. LVU-vården upphörde först i maj 2010.

Det var först i samband med Socialstyrelsens intervju som det kom fram att N.N. motsatte sig en placering i behandlingshemmet. N.N. hade inte fram- fört detta när han några veckor före inspektionen undertecknade den senaste behandlingsplanen och inte heller vid de enskilda samtal som hölls minst en gång per vecka under hela placeringstiden eller under den vardagliga behand- lingen.

Socialstyrelsens beslut om att rikta allvarlig kritik mot Hoppet Kil före- gicks inte av någon kontakt med den placerande socialtjänsten eller N.N:s anhöriga.

Efter mottagandet av Socialstyrelsens beslut kallade hemmet till ett ut- skrivningsmöte den 7 oktober 2010 med N.N:s nätverk och den placerande socialtjänsten. Samtliga mötesdeltagare var upprörda över beslutet. N.N. framförde att ”det var inte det här han ville”. Föreståndaren för hemmet ansåg dock att utskrivning var ”det enda möjliga” i den uppkomna situationen. N.N. skrevs ut från hemmet den 8 oktober 2010.

Det fanns inte några föräldrar eller andra anhöriga som hade möjlighet att ta emot N.N. Genom Socialstyrelsens beslut tvingades Hoppet Kil att ”ställa ungdomen på gatan utan boende, skydd, försörjning, tillsyn, fungerande um- gänge eller andra skyddsfaktorer” och enligt en tjänsteman från Socialstyrel- sen ”är detta inte Hoppets problem”.

Utredning

Inledningsvis inhämtades Socialstyrelsens beslut den 30 september 2010 i ärende dnr 9.1 – 27155/2010.

Socialstyrelsen anmodades därefter att inkomma med utredning och ytt- rande över vad H.S. hade framfört i sin anmälan till JO. Yttrandet skulle bely- sa vilket underlag som Socialstyrelsen hade haft för att uttala allvarlig kritik mot HVB-hemmet.

I sitt remissvar anförde Socialstyrelsen bl.a. följande (åberopade bilagor har här utelämnats).

– – –

282

2 012 /1 3:JO1

Socialstyrelsens yttrande

En kontakt borde i förevarande fall ha tagits med socialnämnden och en granskning av vårdplanen och annan relevant dokumentation borde gjorts innan kritik kunde riktas. Någon tjänsteanteckning har inte gjorts av inspektö- rens samtal med föreståndaren angående 16-åringens samtycke till vård. En sådan anteckning borde ha gjorts och tillförts materialet i ärendet.

Bakgrund

Bakgrunden är att Socialstyrelsen genom en av sina regionala tillsynsenheter (nedan kallad tillsynsmyndigheten) i bedömningen i ett beslut av den 30 sep- tember 2009 [rätteligen 2010; JO:s anm.] (bilaga 1) riktade allvarlig kritik mot ett hem för vård eller boende (HVB) då det vid ett tillsynsbesök på detta HVB, Hoppet Kil HVB, under en intervju med en 16-åring som var inskriven vid hemmet, framkommit att 16-åringen inte samtyckte till att vårdas på insti- tutionen. Efter att tillsynsmyndigheten meddelat beslutet skrev institutionen i samråd med socialnämnden ut den unge, vilket enligt anmälaren var mycket olyckligt för den unge då den unge inte hade någonstans att ta vägen samt att den unge uttalat att det inte var så han menade.

– – –

Socialstyrelsens utredning

Tillämpliga regler m.m.

Det följer av 13 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, att Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten och verksamheten vid hem för vård eller boen- de, även då de bedrivs i enskild regi.

Enligt 13 kap. 2 § första stycket SoL innebär tillsyn enligt lagen gransk- ning av att den verksamhet som avses i 1 § uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

Enligt 3 kap. 19 § socialtjänstförordningen (2001:937), SoF, ska Socialsty- relsen minst två gånger per år inspektera hem för vård eller boende som tar emot unga, den så kallade frekvenstillsynen för HVB.

Enligt 13 kap. 4 § SoL får vid tillsyn som rör barns förhållanden barnet hö- ras om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Barnet får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.

Socialnämnden har ett ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL att verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden och de har att, med särskild uppmärksamhet, följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling. Enligt samma bestämmelse har nämnden att i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Det är socialnämnden som enligt 6 kap. 1 § SoL ska sörja för att den unge som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i familjehem eller i ett HVB och barnets bästa ska beaktas (1 kap. 2 § SoL). Nämnden ansvarar för att den som genom deras försorg tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vård i familjehem och i HVB ska enligt 6 kap. 4 § SoL bedrivas i samråd med socialnämnden och nämnden ska, enligt 6 kap. 8 § SoL, minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

Det framgår av 3 kap. 14 § första stycket SoF, att när behovet av vård i ett HVB har upphört ska den som vårdas skrivas ut. Det är föreståndaren som beslutar om utskrivning, om inte huvudmannen har bestämt annorlunda. För

283

2 012 /1 3:JO1

den som vårdas enligt socialtjänstlagen ska utskrivning ske tidigare om den enskilde eller dennes vårdnadshavare begär det.

Av 1 kap. 1 § SoL framgår att verksamhet enligt socialtjänstlagen ska byg- ga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Enligt 3 kap. 5 § SoL första stycket ska socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Enligt andra stycket samma paragraf ska, när en åtgärd rör ett barn, barnet få relevant information och hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläg- gas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mog- nad. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket anger klart att socialtjänsten inte får företa åtgärder ”över huvudet” på den enskilde (prop. 1979/80:1 del A s. 528). Stadgandenas främsta funktion får anses vara att understryka betydel- sen av den enskildes aktiva roll och bestämmande över sin situation. Det innebär att frivillighet och självbestämmande ska vara vägledande vid hand- läggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten. Frivillighet och självbe- stämmande ska gälla vid såväl vård och behandlingsinsatser som andra av socialtjänsten förmedlade sociala insatser (jfr prop. 1979/80:1 del A s. 208). Principen om frivillighet fråntar inte socialnämnden dess ansvar att i samspel med den enskilde vid behov motivera och aktivt påverka den enskilde att ta emot en viss insats (jfr prop. 1979/80:1 s. 211). Enligt 3 kap. 5 § andra styck- et gäller detta även när en åtgärd rör ett barn.

Insatser mot den enskildes vilja kan således inte komma i fråga med stöd av socialtjänstlagen. Detta gäller oavsett om insatsen är riktad till barn eller vuxna. Med barn avses enligt lagen den som är under 18 år (1 kap. 2 § SoL). Av föräldrabalken följer att vårdnadshavare har att företräda barnet och föra dess talan. Genom 11 kap. 10 § SoL har dock barn som fyllt 15 år rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Har den underårige fyllt 15 år men ännu inte uppnått myndig ålder, dvs. 18 år, kommer i allmänhet både vårdnadshavaren och den underårige att ha partsställning (prop. 1979/80:1 del A s. 408, se även Thunved 2010 s. 255).

Om ett barn eller ungdom inte vill ta emot en erbjuden insats eller en fri- villig insats inte kan anses tillgodose barnets eller den unges behov bör nämnden överväga ett tvångsomhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Frivilliga lösningar ska tas till i första hand, men om förutsättningarna i nyss nämnda lag är uppfyllda har socialnämnden inte bara en befogenhet utan också en skyldighet att ingripa till den underåriges skydd.

Handläggningen hos Socialstyrelsen

Med yttrandet bifogas en skrivelse från den inspektör som genomförde den aktuella inspektionen. I skrivelsen redogörs för händelsen (bilaga 2).

Socialstyrelsen vill tillägga följande. Vid inspektioner inom ramen för den så kallade frekvenstillsynen av HVB används en förtryckt intervjumall. Inter- vjumallen baserar sig på Socialstyrelsens nationella bedömningskriterier för tillsyn av kvalitet och säkerhet vid HVB för barn och unga samt familj. En av frågorna i mallen är ”Hur är det att vara här? Skola, kompisar, personal, fri- tid?” På denna fråga svarade 16-åringen att han inte tycker om att vara på hemmet och att han inte har lämnat sitt samtycke (se bilaga 3). Uppgifterna bekräftades enligt inspektören av föreståndaren för hemmet vid det efterföl- jande samtalet med föreståndaren. Det finns dock ingen tjänsteanteckning upprättad som styrker detta.

Socialstyrelsens bedömning

Det är ytterst viktigt att barn som är placerade på HVB kommer till tals och ges utrymme att beskriva sin upplevelse av vårdens innehåll. Av denna anled- ning har tillsynsmyndigheten enligt 13 kap. 4 § SoL en möjlighet att vid till- syn som rör barns förhållanden höra barnet.

284

2 012 /1 3:JO1

Tillsynsmyndigheten har sedan att göra en bedömning av vad som fram- kommit vid ett sådant samtal och inspektionen i övrigt. Vid bedömningen ska tillsynsmyndigheten bl.a. ta ställning till om verksamheten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter. Det följer av socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen att ett HVB inte kan skriva in eller vårda en ungdom som har fyllt 15 år för vård enligt socialtjänstlagen om samtycke saknas eller om samtycke till vården återtas.

Den enskildes utsaga bör väga tungt. Det hindrar dock inte att ytterligare utredning kan behöva göras för att ta ställning till om innehållet i den enskil- des utsaga är tillräckligt för att göra bedömningen av om verksamheten för- tjänar kritik eller inte. I det förevarande beslutet har tillsynsmyndigheten dragit slutsatser om dels att den unge vårdades utan samtycke och dels att den unge hade skrivits in på HVB utan att samtycke fanns. Det är Socialstyrelsens uppfattning att en kontakt i förevarande fall borde ha tagits med socialnämn- den och en granskning av vårdplanen och annan relevant dokumentation gjorts innan kritik kunde riktas. Socialstyrelsen noterar att någon tjänstean- teckning inte gjorts av de samtal som inspektören har haft med föreståndaren angående 16-åringens samtycke till insatsen. En sådan anteckning borde ha gjorts och tillförts materialet i ärendet, vilket också hade underlättat kontakten med socialnämnden.

Socialstyrelsen vill avslutningsvis förtydliga att tillsynsmyndighetens be- slut att rikta kritik mot verksamheten bygger på vad som framkom vid inspek- tionen och det som den 16-årige pojken då uttryckte. Om den unge i ett senare skede lämnat sitt samtycke till att vara fortsatt placerad så förelåg det i den situationen inget hinder för att den unge kvarstannade vid Hoppet Kil HVB. HVB samt placerande socialnämnd har att, efter ett beslut som det förevaran- de, utifrån den kritik som riktas, i samtal med den unge ta reda på om sam- tycke föreligger till insatsen. Tillsynsmyndighetens beslut kan aldrig, vilket anmälaren anfört, vara ett beslut som tvingar ett HVB att skriva ut den enskil- de. Det är socialnämnden som har ansvaret för den unge och som har att be- döma om erforderligt samtycke finns för att bedriva en god vård i frivillig form. Vården vid HVB ska också bedrivas i samråd med socialnämnden. 3 kap. 14 § SoF reglerar att när behovet av vård i hemmet har upphört så ska föreståndaren besluta om utskrivning. För den som vårdas enligt socialtjänst- lagen ska utskrivning ske tidigare om den enskilde eller dennes vårdnadsha- vare begär det. Behovet kan likväl finnas kvar även om den unge inte längre samtycker till vården. Då måste socialnämnden omedelbart informeras av HVB och överväganden om andra åtgärder måste göras, t.ex. om insatser med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga är nödvändiga.

H.S. kommenterade yttrandet och anförde bl.a. följande. Av den behandlings- plan som N.N. undertecknade den 12 september 2010, nio dagar före inspek- tionen, framgick det tydligt att han skulle stanna kvar i Hoppet Kil till dess att annan fungerande och lämplig lösning hade hittats. Vid denna tidpunkt fanns det således ett samtycke till placeringen från N.N:s sida. Föreståndaren ”har alltså inte sagt att samtycke saknats då han, socialtjänsten och ungdomens enda anhöriga (syster) levde i tron att samtycke fanns”.

I ett beslut den 13 februari 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Socialstyrelsen har riktat allvarlig kritik mot HVB-hemmet Hoppet Kil för att N.N. skrivits in i ”eller i vart fall” inte skrivits ut från hemmet då N.N. inte skulle ha samtyckt till att vårdas i hemmet.

285

2 012 /1 3:JO1

Av utredningen framgår att N.N. placerades i behandlingshemmet år 2008. H.S. har uppgett att N.N. vårdades med stöd av LVU vid tidpunkten för in- skrivningen och att LVU-vården upphörde först i maj 2010. Socialstyrelsen har i sitt yttrande inte tillbakavisat dessa uppgifter. Med utgångspunkt från vad H.S. har anfört har beslutet om inskrivning kunnat fattas oavsett om N.N. samtyckte till vård i hemmet eller inte. Socialstyrelsen har då inte haft grund för att kritisera Hoppet Kil för att N.N. skrevs in i hemmet. Det är förvånande att Socialstyrelsen inte har berört frågan i sitt remissvar.

Jag övergår nu till att behandla den kritik som Socialstyrelsen har uttalat mot Hoppet Kil för att det inte hade fattats beslut om utskrivning av N.N.

Enligt 3 kap. 14 § socialtjänstförordningen (2001:937) ska den som vårdas i ett HVB-hem skrivas ut när behovet av vård i hemmet har upphört. Om vården sker med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, ska utskrivning ske tidigare om den enskilde eller dennes vårdnadshavare begär det.

Det har inte framkommit annat än att N.N. alltjämt hade behov av vård i HVB-hemmet när Socialstyrelsen i september 2010 genomförde inspektionen.

Socialstyrelsen har i beslutet den 30 september 2010 anfört att N.N. upp- gav att han ”flera gånger uttryckt att han inte ville vara på institutionen, både till socialtjänsten och till föreståndare”. I dokumentationen av samtalet med N.N. antecknades följande på frågan ”Hur är det att vara här? Skola, kompi- sar, personal, fritid?”

Tycker inte om att vara på Hoppet. Men – har ingenstans att bo, och soc vill inte flytta honom till familjehem. Har sagt till soc att han inte vill vara på Hoppet. Har inte lämnat sitt samtycke. Planeras att han ska flytta till ett elev- hem ... Har inte fått reda på sina rättigheter och visste inte att han kan klaga på soc!

Vidare framgår det att Socialstyrelsen frågade N.N. ”Har du försökt att på- verka hur du vill ha det?” Som N.N:s svar antecknades följande.

Ja – men mest försökt att få flytta. Vill också ha internetuppkoppling – men fungerar inte – dålig mottagning. Finns mobilt, men mycket långsamt!

I remissvaret har Socialstyrelsen anfört att föreståndaren för Hoppet Kil be- kräftade de uppgifter som N.N. hade lämnat under samtalet om att han inte tyckte om att vara i hemmet och ”att han inte har lämnat sitt samtycke”. H.S. har dock tillbakavisat uppgiften att föreståndaren skulle ha bekräftat att N.N. inte samtyckte till placeringen.

Varken i Socialstyrelsens tillsynsbeslut eller i dokumentationen beträffan- de inspektionen finns det något som tyder på att föreståndaren bekräftade de aktuella uppgifterna. Det är därför inte möjligt för mig att bedöma vad som sades vid diskussionen mellan Socialstyrelsens tjänstemän och föreståndaren.

För det fall föreståndaren skulle ha bekräftat N.N:s uppgifter borde, som Socialstyrelsen har medgett, uppgiften givetvis ha dokumenterats. Inte minst med hänsyn till att Socialstyrelsen i sitt beslut riktade allvarlig kritik mot HVB-hemmet är det oacceptabelt att det av dokumentationen i ärendet inte går att utläsa vilket underlag som Socialstyrelsen hade för sitt beslut.

Även om N.N. inför personal vid HVB-hemmet hade uttryckt att han inte ville vara i hemmet och att han inte samtyckte till att vårdas där är det enligt

286

2 012 /1 3:JO1

min mening inte givet att N.N. för den skull kan anses ha begärt att bli utskri- ven.

För att socialnämnden med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen ska kunna bereda ett barn vård utanför det egna hemmet fordras ett samtycke från barnets vårdnadshavare. Om barnet har fyllt 15 år måste även den unge sam- tycka till vården. Ett samtycke ska avse både att barnet ska beredas vård utan- för hemmet och själva placeringen. Utan samtycke från vårdnadshavaren och, när det krävs, barnet själv, kan den unge inte beredas vård på frivillig grund. Om vårdnadshavaren eller den unge återtar ett tidigare lämnat samtycke an- kommer det på socialnämnden att ta ställning till om insatsen ska upphöra eller om den unge ska beredas vård enligt bestämmelserna i LVU.

Det är inte helt ovanligt att en ungdom som är placerad i ett HVB-hem ut- trycker att han eller hon inte vill vara i hemmet. Varje uttalande från den unge om att han eller hon inte vill vara placerad utanför det egna hemmet, inte vill vara i HVB-hemmet eller inte trivs där kan emellertid inte uppfattas som en begäran om att bli utskriven från hemmet. Huruvida den unges uttalanden innefattar en sådan begäran måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. För det fall det föreligger någon osäkerhet om vad den unge vill ska hemmet naturligtvis diskutera saken med honom eller henne.

Såvitt framgår av Socialstyrelsens tillsynsbeslut och remissyttrande ska N.N. i huvudsak ha framfört samma sak till föreståndaren för Hoppet Kil som han gjort under samtalet med tjänstemännen från Socialstyrelsen när det gäll- er hans uppfattning om att vårdas i HVB-hemmet. Det för enligt min mening för långt att uppfatta att det i dessa uttalanden har legat en begäran om att mer eller mindre omgående bli utskriven från hemmet. Såvitt framgår av anmälan till JO var det inte heller N.N:s önskan att skrivas ut. Dokumentationen av Socialstyrelsens samtal med N.N. ger inte heller vid handen att frågan disku- terades närmare med N.N. för att klarlägga vad han hade menat.

Socialstyrelsen drog i sitt tillsynsbeslut den slutsatsen att eftersom N.N. inte skulle ha samtyckt till placeringen hade HVB-hemmet vårdat honom mot hans vilja. Jag vill med anledning av detta uttalande framhålla att om den unge anger att han eller hon inte samtycker till placeringen och vill lämna HVB-hemmet står det den unge fritt att göra det. Hemmet kan i princip inte hindra honom eller henne. (Jag går här inte in på vad som gäller i en nödsitua- tion.) Om den unge vill lämna HVB-hemmet ska hemmet givetvis kontakta socialnämnden, som får ta ställning till om den unges önskemål ska föranleda någon åtgärd från nämndens sida. Det har inte ens antytts att hemmet skulle ha förhindrat N.N. att lämna hemmet.

Sammanfattningsvis anser jag att det inte har funnits grund för Socialsty- relsen att rikta kritik mot HVB-hemmet, vare sig för att N.N. skrevs in i hemmet eller för att han före inspektionen inte hade skrivits ut från hemmet. Jag kan av det som har kommit fram i ärendet inte dra annan slutsats än att Socialstyrelsen varken i sitt tillsynsbeslut eller i sitt remissyttrande har gjort någon egentlig analys av när ett HVB-hem ska besluta om att skriva ut en ungdom från hemmet. Det är självfallet inte tillfredsställande.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.

287

2 012 /1 3:JO1

Socialnämnden hade inlett en utredning beträffande en 13-årig pojke; fråga om socialförvaltningens handläggare borde ha samrått med barnets vårdnadshavare innan de inom ramen för utredningen hade samtal med pojken

(Dnr 7161-2010)

Beslutet i korthet: Ärendet rör tillämpningen av 11 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453). I beslutet konstateras att det, även om det finns rättsliga förutsättningar för socialtjänsten att under en s.k. barnavårdsutredning genomföra ett samtal med ett barn som är under 15 år utan samtycke från barnets vårdnadshavare, är en allmän utgångspunkt att utredningen ska bedrivas i samråd med vårdnadshavaren. Utgångspunkten är alltså att vårdnadshavarens inställning till att samtal hålls med barnet ska efterfrågas och i största möjliga mån beaktas.

De skäl socialnämnden anfört för att underlåta att söka kontakt med vård- nadshavarna inför ett samtal med en 13-årig pojke godtas inte.

Anmälan m.m.

I en anmälan till JO klagade M.J. och J.B. på Socialnämnden i Vetlanda kommun angående handläggningen av en s.k. barnavårdsutredning rörande deras son J., född 1997. De anförde bl.a. följande.

Den 6 december 2010 genomförde två socialsekreterare ett samtal med J. hos skolsköterskan, utan att de som föräldrar hade informerats om att samtalet skulle äga rum. J. upplystes om att skolsköterskan hade gjort en anmälan till socialtjänsten. Socialsekreterarna började omedelbart ”fråga ut honom hur han hade det hemma”.

M.J. och J.B. gav därefter in en kompletterande skrivelse.

Utredning

Inledningsvis inhämtade JO vissa handlingar från socialförvaltningen i Vet- landa kommun.

Socialnämnden i Vetlanda kommun anmodades därefter att göra en utred- ning och yttra sig över huruvida socialtjänsten borde ha samrått med vård- nadshavarna innan samtal genomfördes med J.

I sitt remissvar anförde socialnämnden bl.a. följande.

Bakgrund och familjens kontakter med socialtjänsten

Till socialtjänsten inkom i december 2010, två av varandra oberoende anmäl- ningar om misstanke om stor oro för J. [– – –] Denna information föranleder övervägande om polisanmälan gällande misstanke om brott mot underårig och då ska inte vårdnadshavarna underrättas förrän samråd skett med polis och åklagare gällande övervägande om polisanmälan samt om fortsatt hand- läggning från polisens sida.

I anmälan nummer två från skolan framkommer att skolsköterskan har haft kontakt med fadern om oron för J. Efter det avbröt fadern all kontakt och ville heller inte att J. skulle bli undersökt av skolläkaren.

288

2 012 /1 3:JO1

– – –

Det har tidigare genomförts två utredningar enligt 11 kap. 2 § socialtjänstla- gen. I tidigare utredning som genomfördes 2007/2008 var det genomgående svårigheter att få kontakt med vårdnadshavarna. Föräldrarnas medverkan i utredningen var näst intill obefintlig. Endast vid ett tillfälle under utrednings- tiden svarade fadern i telefon. Utredaren sökte familjen ett flertal gånger per telefon och pratade in meddelanden på telefonsvarare. Sammanlagt sju brev skickades med kallelse till möten. Ett oanmält hembesök gjordes och då var fadern avogt inställd och hotade med polis. Utredningen genomfördes med referentkontakter och inhämtande av uppgifter från skolan. Några samtal med barnen kunde inte genomföras. Den andra utredningen genomfördes 2008/2009. Även denna gång var det svårt att få föräldrarna att medverka. Föräldrarna kallades till flera möten men uteblev och lämnade inte återbud. Några samtal med barnen kunde heller inte hållas under denna utredning. Uppgifter fick inhämtas från klasslärare, skolhälsovården och sjukvården.

2010-12-03 inleddes utredning enligt 11 kap. 2 § socialtjänstlagen. Under nuvarande utredningstid har föräldrarna inte medverkat i utredningen, ej kommit [till] möten eller hört av sig.

Övervägande gällande samråd innan samtal genomfördes med underårige J.

Utifrån allvaret i de två anmälningar (misstanke om våld mot underårig), som föranledde att utredning enligt 11 kap. 2 § inleddes så gjordes bedömningen att det inte kunde uteslutas att det fanns behov av att ingripa till J:s skydd eller stöd. Sannolikheten att få samtycke av vårdnadshavarna var obefintlig utifrån de erfarenheter sedan de tidigare två utredningarna då vårdnadshavar- na inte tidigare medverkat i utredningar. De har heller inte tidigare tillåtit samtal med barnen. Det bedömdes vara till J:s bästa att höra hans inställning gällande framkommen information i anmälningarna, för att kunna ta ställning till om nämnden behöver ingripa till hans skydd samt vilket behov av insatser som finns, för J. J. är 13 år och det bedömdes inte att J. skulle ta skada av detta samtal.

Socialsekreterarna som genomförde samtalet har många års arbetslivserfa- renhet och rutin på hur samtal med barn ska gå till för att fungera på bästa sätt. De bedömde att J. var mogen att klara av det och förstå vad saken gällde och själv skulle kunna avgöra om han ville delta i samtal eller ej. Det var också nödvändigt att låta samtalet äga rum relativt snabbt utifrån allvaret i anmälningarna. Det bedömdes osannolikt att snabbt få kontakt med vårdnads- havarna för att efterhöra samtycke. J. tillfrågades om sin medverkan i samta- let, och ville prata om sin situation. Samtalet ägde rum på en trygg plats för honom och det lades ingen onödig börda på J. J. pressades inte på några syn- punkter under samtalet.

Familjen är känd sedan tidigare av socialförvaltningen och socialsekrete- rarna som genomförde samtalet var väl medvetna om att J. kan befinna sig i lojalitetskonflikt. Socialsekreterare bedömde att det fanns ett tydligt behov av att prata med J. och till nytta för utredningen utan vårdnadshavarnas sam- tycke. Det har tidigare varit omöjligt att få insyn i familjen och hur barnen har det via vårdnadshavarna. Någon regel om att vårdnadshavarnas inställning ska kontrolleras finns inte. Innan samtalet rådgjorde socialsekreterare med socialstyrelsen gällande omständigheterna och fick rådet att genomföra sam- talet utan att tillfråga vårdnadshavarna.

M.J. och J.B. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 12 december 2011 anförde JO Wiklund följande.

289

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

I en anonym anmälan till Socialnämnden i Vetlanda kommun den 25 novem- ber 2010 uttryckte anmälaren oro för J. Den 1 december 2010 ringde en skol- sköterska till socialförvaltningen och framförde att hon var orolig för honom. Hon uppgav bl.a. att skolan hade för avsikt att göra en anmälan till social- nämnden. Nämnden inledde en utredning den 3 december 2010 och den 6 december 2010 träffade två socialsekreterare J. i skolan tillsammans med skolsköterskan. Skolsköterskan gjorde därefter, den 8 december 2010, en skriftlig anmälan till socialnämnden.

Socialnämnden har enligt 11 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, en skyldighet att utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedri- vas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet (11 kap. 2 § första stycket SoL). Den som berörs av en sådan utredning ska underrättas om att en utredning inleds (11 kap. 2 § tredje stycket SoL).

Vikten av att barn får komma till tals i utredningar enligt SoL markeras på flera ställen i lagen. Enligt 1 kap. 2 § ska, när åtgärder rör barn, särskilt beak- tas vad hänsynen till barnets bästa kräver och enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska, när en åtgärd rör ett barn, barnets inställning så långt det är möjligt klar- läggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

I 11 kap. 10 § SoL föreskrivs följande.

Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

Barn som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.

Vid en sådan utredning som avses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken.

Tredje stycket i bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2010. Tidigare fanns det inte någon bestämmelse i SoL som rörde socialtjänstens möjlighet att tala med barn utan vårdnadshavarens medgivande. De rättsliga förutsättningarna för socialtjänsten att under en s.k. barnavårdsutredning inhämta uppgifter direkt från barnet fick då bedömas utifrån de grundläggande bestämmelserna i föräldrabalken (FB) om ställföre- trädarskap för barn.

Enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket FB står barn under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnads-

290

2 012 /1 3:JO1

havaren ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 § FB).

Om ett barn samtyckte till att samtala med socialtjänsten och barnet hade uppnått en sådan ålder och mognad att han eller hon själv kunde råda över frågan fick socialtjänsten redan före tillkomsten av bestämmelsen i 11 kap. 10 § tredje stycket SoL hålla samtal med barnet även om vårdnadshavaren motsatte sig åtgärden (jfr JO:s ämbetsberättelse 2006/07 s. 212). Barnets medgivande var då både en nödvändig och tillräcklig förutsättning för att socialtjänsten skulle kunna hålla ett samtal.

De situationer som, före lagändringen den 1 augusti 2010, vållade problem var de där ett samtal med ett barn framstod som sakligt befogat men barnet befann sig på ett sådant utvecklingsstadium att det enligt FB:s regler skulle företrädas av någon annan – enligt huvudregeln vårdnadshavaren – och denne inte samtyckte till åtgärden. Det saknades då rättsliga förutsättningar för soci- altjänsten att genomföra ett samtal med barnet utan vårdnadshavarens sam- tycke. Socialtjänsten har emellertid i och med införandet av bestämmelsen i tredje stycket 11 kap. 10 § SoL getts en sådan rätt.

Ett samtal med ett barn som är under 15 år måste alltid föregås av en be- dömning av frågan om barnet kan antas ta skada av att höras (se 11 kap. 10 § andra stycket SoL). Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 56 § andra stycket i 1980 års socialtjänstlag. I förarbetena till den bestämmelsen anfördes att lämpligheten av att höra ett barn får avgöras med ledning av barnets ålder och mognad, vilken betydelse ärendet kunde antas ha för barnet men också vilken inställning barnets vårdnadshavare hade till frågan om barnet skulle höras (jfr prop. 1979/80:1 del A s. 567).

Uttalandet i propositionen ger vid handen att socialtjänsten, för att få ett underlag vid den skadebedömning som ska göras, alltid bör kontakta vård- nadshavaren och få dennes synpunkter på om barnet ska höras i ärendet.

Syftet med bestämmelsen i 11 kap. 10 § tredje stycket i den nu gällande socialtjänstlagen är att ge socialtjänsten möjlighet att vid vissa utredningar höra barnet utan vårdnadshavarens samtycke. Ett barnsamtal ska få genomfö- ras när det med hänsyn till andra bestämmelser är motiverat att barnet hörs, jämför andra stycket i denna paragraf men också 1 kap. 2 § och 3 kap. 5 § SoL. I förarbetena (prop. 2009/10:192 s. 33) anfördes bl.a. följande.

Omsorgsfulla överväganden från socialtjänstens sida angående behovet av att samtal sker krävs i varje enskilt fall. Någon regel om att vårdnadshavarens inställning ska kontrolleras före samtalet finns inte. Av 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 § följer däremot att vårdnadshavaren bör informeras om samtalet innan det genomförs. Information till vårdnadshavaren om samtalet torde i allmänhet ske i samband med det samråd som sker med denne om den utredningsplan som inleder en utredning (jfr Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2006:12 om handläggning och dokumentation av ärende som rör barn och unga). Det kan ofta vara av stor betydelse för barnets bästa att eftersträva ett samtycke av vårdnadshavaren även om samtalet i och för sig får genomföras utan sam- tycke.

I det nu aktuella fallet har socialtjänsten genomfört i vart fall ett samtal med J. utan att dessförinnan samråda med hans vårdnadshavare. Socialnämnden har i remissvaret anfört att man gjorde bedömningen att det var till J:s bästa att

291

2 012 /1 3:JO1

höra hans inställning till innehållet i de anmälningar som hade gjorts till nämnden, att J. inte skulle ta skada av ett sådant samtal och att J. var mogen att själv avgöra om han ville delta i samtal eller inte. De socialsekreterare som genomförde samtalet med J. ansåg att det var nödvändigt att samtalet hölls relativt snabbt och att det bedömdes som osannolikt att man på så kort tid skulle kunna få kontakt med vårdnadshavarna för att efterfråga ett samtycke. Vidare har nämnden framfört att sannolikheten ”att få samtycke av vårdnads- havarna var obefintlig utifrån de erfarenheter sedan de tidigare två utredning- arna då vårdnadshavarna inte tidigare medverkat i utredningar” och att vård- nadshavarna inte tidigare hade tillåtit samtal med barnen.

Med hänsyn till J:s ålder och vad som kommit fram rörande hans mognad kan jag inte se att det har förelegat något hinder för socialtjänsten att tala med honom utan vårdnadshavarnas medgivande. Samtalet har därför kunnat äga rum oberoende av bestämmelsen i 11 kap. 10 § tredje stycket SoL, som tar sikte på samtal med yngre barn och barn som inte har nått sådan mognad att de själva kan ta ställning till om de vill delta i utredningen. En allmän ut- gångspunkt är emellertid att en utredning som rör ett barn som är under 15 år ska bedrivas i samråd med barnets vårdnadshavare. Utgångspunkten är alltså att vårdnadshavarens inställning till att samtal hålls med barnet ska efterfrågas och i största möjliga mån beaktas. Frivillig medverkan och bästa möjliga samarbete med barnets vårdnadshavare är alltid att föredra och bör eftersträ- vas så långt det är möjligt.

De tidigare erfarenheter som socialnämnden har hänvisat till i remissvaret baseras på utredningar som nämnden gjorde under 2007/08 och 2008/09. Av JO:s ärende, dnr 1407-2009, framgår att utredningarna från 2008/09 slutför- des redan i september 2008, men tillställdes vårdnadshavarna först i mars 2009. Det hade således förflutit mer än två år från det senaste utredningstill- fället när socialtjänsten samtalade med J. i december 2010. Mot den bakgrun- den kan de tidigare misslyckandena att samarbeta med vårdnadshavarna inte godtas som skäl för att i den nu aktuella utredningen underlåta att ta kontakt med dem. Socialtjänsten borde alltså ha försökt att få till stånd en kontakt med vårdnadshavarna. Under alla förhållanden borde vårdnadshavarna ha informerats om att socialtjänsten avsåg att ta kontakt direkt med J. för att få tala med honom.

Socialnämnden har i remissvaret vidare framfört att anmälningarna röran- de J. föranledde övervägande av om polisanmälan gällande misstanke om brott mot underårig skulle göras och att vårdnadshavarna i en sådan situation inte ska underrättas förrän samråd skett med polis och åklagare ”gällande övervägande om polisanmälan samt om fortsatt handläggning från polisens sida”. Jag vill i anledning härav rent allmänt anföra följande.

JO har tidigare, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1999/2000 s. 243 och 2003/04 s. 311, uttalat att det i vissa speciella fall kan finnas situationer då nämnden kan avvakta något med att informera en vårdnadshavare om att en utredning har inletts. Det får emellertid aldrig bli fråga om någon längre tid som vårdnadshavaren hålls ovetande om en pågående utredning, och det mås- te finnas goda skäl till varför så sker. Ett sådant skäl kan t.ex. vara att en

292

2 012 /1 3:JO1

vårdnadshavare, eller någon annan familjemedlem, är misstänkt för brott mot barnet och att polisutredningen befinner sig i ett känsligt läge.

Socialnämnden bör inte göra någon mer omfattande utredning innan man tar ställning till om en polisanmälan bör göras. När det gäller samtal med barn som har samband med frågan om brott har begåtts bör ett sådant inte hållas utan att socialtjänsten först samråder med polis eller åklagare. I denna del kan jag vidare hänvisa till Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga (SOSFS 2006:12 s. 2).

Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.

Två adoptivföräldrar förde sitt adoptivbarn tillbaka till barnets hemland Gambia; fråga om socialnämnden brustit i sina åligganden beträffande barnet när nämnden uppmärksammades på adoptivföräldrarnas agerande

(Dnr 3710-2010)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO i juni 2010, framförde M.E. m.fl. klagomål mot Nämnden för arbete och välfärd i Växjö kommun. De anförde bl.a. föl- jande. År 2007 adopterades en gambisk flicka, A., av en familj bosatt i Växjö. Sommaren 2009 återfördes A. av sin adoptivmor till Gambia och blev lämnad där utan tillsyn av vårdnadshavarna. Nämnden inledde, efter en anmälan i juli 2009, en s.k. barnavårdsutredning. Enligt A. hade socialtjänsten endast kon- taktat henne en gång i Gambia. A:s önskemål var att återvända till Sverige men socialtjänsten tog inte hänsyn till detta och tillvaratog inte A:s rättigheter och intressen. Efter en lång handläggningstid avslutade nämnden utredningen den 15 juni 2010 och beslutade att då inte agera för att få hem A. till Sverige.

Utredning

Inledningsvis inhämtade JO från förvaltningen för arbete och välfärd journal- anteckningar i A:s ärende.

Därefter anmodades Nämnden för arbete och välfärd i Växjö kommun att inkomma med utredning och yttrande över vad som framförts i anmälan.

Som sitt remissvar lämnade nämnden ett tjänsteutlåtande från förvaltning- en. I utlåtandet anfördes bl.a. följande.

Nämnden för arbete och välfärds agerande

Socialtjänsten beslutade då utredningen avslutades att inte ansöka om vård enligt LVU. Bedömningen gjordes att A:s förhållanden i Gambia inte kan jämställas med situationer där LVU är tillämpligt. Detta trots att A. blivit lämnad i Gambia av sina adoptivföräldrar. A. bedömdes få sina behov tillgo- dosedda av sin biologiska pappa, som med stöd av adoptivföräldrarna till boende och skolgång, står för den dagliga omsorgen av A. A. har en tydlig vilja att få återvända till Sverige. Med tanke på hennes ålder har hennes in- ställning stor betydelse. Att dock enbart mot bakgrund av hennes inställning

293

2 012 /1 3:JO1

agera för att hon skulle få komma tillbaka till Sverige med hjälp av tvångslag- stiftning, skulle ske på bekostnad av att utsätta henne för ytterligare uppbrott och påfrestningar samt att hon sannolikt skulle hamna i ytterligare ett nytt sammanhang. Bedömningen gjordes att A:s bästa i den situation som uppstått var att kvarstanna hos sin biologiska pappa i Gambia fram till dess att hon kan återvända till adoptivföräldrarna i Sverige. De uppgifter som framkommit i utredningen talar för att A. har det bra och utvecklas i Gambia. Förhållandena hos hennes biologiska fader i Gambia bedömdes inte utgöra en påtaglig risk för att skada A:s hälsa och utveckling.

Det är en felaktig uppfattning att nämnden beslutade att inte agera vidare. Ärendet är pågående hos socialtjänsten i Växjö kommun. Under utredningens gång erbjöds föräldrarna stöd på flera olika plan, både för egen del och för flickans del, för att möjliggöra att A. skulle kunna flytta hem till adoptivför- äldrarna. Föräldrarna ansåg sig trots detta inte ha möjlighet att ge A. vad hon behövde. De ansåg inte att de kunde ta hand om henne.

Utredningen avslutades med att bevilja A. kontakt med Ungdomsgruppen (nämndens öppenvårdsresurs inriktad på ungdomar 13–20 år). Kontakten riktades enbart till föräldrarna så länge A. befann sig i Gambia. Insatsen till- sattes för att föräldrarna skall få bearbeta de upplevelser de burit på som gjort att de inte ansett sig kunna ta hand om A. samt att föräldrarna på sikt skall få nya redskap i hur de skall förhålla sig till och hantera A., så att hon kan åter- förenas med sina föräldrar i Sverige. Delmål var bl.a. att A. skulle ha en re- gelbunden och kontinuerlig kontakt med föräldrarna i Sverige. Inom ramen för insatsen ingick också att socialtjänsten regelbundet skulle följa upp A:s situation hos sin biologiske far i Gambia.

Vårdnaden om A.

I ett dokument från gambiska myndigheter som nämnden fick ta del i inled- ningen av utredningen, framgick att fadern hade erhållit vårdnaden om A. Utrikesdepartementet kontaktades för att få klarhet i dokumentets giltighet. Dokumentet är inte giltigt i Sverige, därför har nämnden hela tiden agerat utifrån att A. är svensk medborgare. A:s adoptivföräldrar i Sverige är hennes vårdnadshavare enligt svensk lag. I maj 2010 inkom på begäran av åklagar- myndigheten ett nytt dokument från Gambia. Nämnden begärde in dokumen- tet av vilket framgår att A. är svensk medborgare och att det inte finns något domstolsbeslut som överlåtit vårdnaden för A. på hennes biologiska far eller någon annan i Gambia. För nämnden finns inga andra vårdnadshavare än hennes adoptivföräldrar i Sverige och nämnden har hela tiden agerat utifrån detta.

A:s rättigheter och egna åsikter

A. har under hela utredningstiden haft kontakt med socialtjänsten, både direkt med handläggaren i ärendet och via andra instanser som socialtjänsten begärt hjälp av. Handläggaren har via telefon talat med A. vid fyra tillfällen under utredningstiden, tre under hösten 2009 och ett under våren 2010. A. har vid samtliga telefonsamtal tydligt uttryckt att hon vill tillbaka till Sverige. Hon har också sagt att hon har det bra i sin familj i Gambia, att hon trivs i skolan och att hon har bra kompisar. A. har träffat Sveriges honorärkonsul i Gambia, Robert Hardmark, på uppdrag av socialtjänsten. Till honom har hon också uppgivit att hon trivs bra men vill till Sverige. A. har på socialtjänstens begä- ran träffat representant för Internationell Social Servetes, ISS. A. har uttryckt sig på samma sätt till ISS representant.

Den 8 oktober 2009 anmäler socialtjänsten behov av offentliga biträden till Förvaltningsrätten (dåvarande Länsrätten) för parterna i ärendet. Beslut om offentliga biträden fattas den 12 oktober och de entledigas den 24 juni 2010.

294

2 012 /1 3:JO1

A:s offentliga biträde har haft kontakt med A. i Gambia. Även till sitt of- fentliga biträde har A. framfört att hon vill tillbaka till Sverige, även om hon inte kan ange varför. A:s offentliga biträde har också närvarit på möten med socialtjänsten och med A:s vårdnadshavare, där det offentliga biträdet fram- fört och tillvaratagit A:s åsikter.

Via de instanser som på Nämndens uppdrag besökt A. i Gambia har nämn- den fått information om hennes mående och situation. Handläggaren i ärendet har också haft kontakt med A:s biologiska far i Gambia. A. själv har berättat om sin situation. De uppgifter som framkommit har varit samstämmiga. A. lever under enkla förhållanden, men hon har fått sina grundläggande behov av mat, trygghet, bostad och skola tillgodosedda i Gambia av hennes biologiska pappa och släkt där. A:s adoptivföräldrar står för A:s ekonomiska försörjning genom att skicka pengar till mat, kläder m m till pappan, genom att bekosta hennes skolgång i en privatskola och en privatlärare till A. som extra stöd i skolarbetet. Adoptivföräldrarna äger det hus där A. bor tillsammans med sin biologiska pappa och hans familj. Adoptivföräldrarna bekostar även en hem- hjälp.

A:s egna åsikter är väl kända för socialtjänsten och hennes inställning har noggrant tagits med i bedömningen. Enbart A:s egen inställning har inte be- dömts ligga till grund för LVU, varför ansökan om vård enligt LVU inte före- slagits. Däremot har A:s egen inställning varit av avgörande betydelse både under utredningens gång och i det beslut som fattats då utredningen avsluta- des. Insatsen tillsattes för att möjliggöra att A. skulle kunna komma tillbaka till Sverige. Socialtjänsten har arbetet med att få föräldrarna att ändra inställ- ning och se till att A. får komma tillbaka till Sverige.

Även under den period som insatsen pågått har handläggaren haft en kon- tinuerlig kontakt med A. Detta för att följa upp hur hon har det, vad hon själv anser och för att fortsatt hålla A. informerad om vad som händer.

Utredningens längd

Utredningen har varit svår att genomföra och uppgifter från flera instanser har inhämtats. Bl.a. har Socialstyrelsen och Utrikesdepartementet konsulterats för att både utredningen och de uppgifter som inkommit skulle hanteras på ett korrekt sätt. Kontakterna med ISS och honorärkonsuln har tagit betydligt mer tid än vad motsvarande kontakter i Sverige gör. Även direktkontakterna med flickan och hennes biologiska pappa har ibland dragit ut på tiden, det har i vissa perioder varit svårt att komma fram på telefon. För att få en så allsidig bild av A. som möjligt, trots att hon vistats i Gambia, har uppgifter inhämtats från många instanser och enskilda personer även i Sverige. Nämnden bedö- mer att det är omöjligt att genomföra en så omfattande utredning med en svårutredd situation på en utredningstid om fyra månader. Sammantaget har detta inneburit att utredningstiden förlängts.

Yttrande

Nämnden anser att A:s rättigheter tagits tillvara och att socialtjänsten i sitt agerande tagit hänsyn till A:s åsikter och behov. De uppgifter som lämnats av anmälaren är på flera punkter felaktiga eller feltolkade.

A. vistas nu sedan den 8 oktober (år 2010; JO:s anm.) i Sverige. Nämnden för arbete och välfärd har fortsatta insatser både för A. och för hennes vård- nadshavare.

Bedömningen är att det kommer att krävas insatser under lång tid för att ge A. det stöd hon behöver.

M.E. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 12 december 2011 anförde JO Wiklund följande.

295

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Bestämmelser som för barns vidkommande reglerar vårdnad, boende och umgänge återfinns i 6 kap. föräldrabalken (FB). Där framgår att det primärt är vårdnadshavarna som har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vid händelse av adoption blir adoptivför- äldrarna vårdnadshavare för det barn som adopteras. Vårdnadshavarna ska givetvis agera med utgångspunkt i vad som kan anses vara till barnets bästa. En naturlig följd av vårdnadshavarens ansvar för barnet är att barnet bor hos vårdnadshavaren och får behövlig omsorg i sitt ”eget” hem.

Socialtjänsten har sekundärt, i förhållande till vårdnadshavarna, ett ansvar gentemot barn och unga. Socialtjänsten ska, som framgår av 5 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453), SoL, bl.a. med särskild uppmärksamhet följa utveck- lingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveck- ling. Socialtjänsten ska även i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motivera det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Socialtjänsten har vidare en vidsträckt utredningsskyldighet. Av 11 kap. 1 § SoL framgår att socialtjänsten utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till dess kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från socialtjänstens sida.

_____________________________

I det aktuella ärendet har flera frågor aktualiserats. Jag har funnit skäl att begränsa mina uttalanden till att avse det följande.

Av handlingarna i ärendet framgår att socialförvaltningen den 30 juli 2009 inledde en utredning med anledning av att en anmälan om oro för A. inkom- mit några dagar tidigare. Oron såvitt gällde A. bestod av att vårdnadshavarna hade återfört A. till Gambia och lämnat henne där utan deras tillsyn. Social- förvaltningens utredning syftade till att bilda sig en uppfattning om A:s situa- tion och i förlängningen bedöma om det kunde vara aktuellt att ansöka om vård med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.

Den reglering som socialförvaltningen hade att förhålla sig till återfinns i 2 § LVU där det framgår att vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa och utveckling skadas.

Frågan som närmast torde vara aktuell var om föräldrarna, genom att åter- föra A. till Gambia och lämna henne där för vård och fostran hos sin biolo- giske far, kunde anses ha brustit i omsorgen om A.

I propositionen angående LVU redogörs för vad som bl.a. innefattas i be- greppet ”brister i omsorgen” (prop. 1989/90:28 s. 107 f.).

Under uttrycket ”brister i omsorgen” faller situationer då barnet utsätts för vanvård. Det kan vara fråga om att barnet allvarligt missköts i fråga om hygi- en, kläder eller mat. En annan situation som faller under begreppet ”brister i omsorgen” är att föräldrarna utsätter barnets hälsa för en påtaglig risk att

296

2 012 /1 3:JO1

skadas genom att inte se till att barnet får lämplig sjukvård. Det kan gälla barn som av föräldrarna förvägras en behövlig blodtransfusion. Det kan också vara fråga om ett handikappat barn som – på grund av att föräldrarna inte går med på det – inte får nödvändig behandling, t. ex. sjukgymnastik vid rörelsehinder. ”Brister i omsorgen” föreligger också om barnets behov av känslomässig trygghet och stimulans allvarligt eftersatts t. ex. på grund av missbruk eller psykiska störningar hos föräldrarna. Det kan också vara fråga om djupgående konflikter mellan föräldrarna, där barnet får sitta emellan på ett sådant sätt att dess hälsa eller utveckling riskerar att skadas. Även fall där föräldrarna place- rar barnet i en miljö som innebär en påtaglig risk för att dess hälsa eller ut- veckling skadas omfattas. Begreppet ”brister i omsorgen” täcker också situa- tioner då föräldrarna överlåter ansvaret för barnet på andra personer som inte kan tillförsäkra barnet en trygg uppväxtmiljö.

Socialförvaltningen hade under utredningens gång kontakt med olika myn- digheter, organisationer och personer i Sverige och utomlands för att driva utredningen framåt och inhämta information om A:s situation i Gambia. På grundval av uppgifterna som framkom under utredningstiden bedömde för- valtningen att förutsättningarna för att ansöka om vård enligt 2 § LVU inte var uppfyllda.

I förvaltningens utredning kan i denna del bl.a. utläsas följande.

A.får sina behov tillgodosedda av sin biologiska pappa, som med stöd av adoptivföräldrarna till boende och skolgång, står för den dagliga omsorgen av

A.Hennes situation är utredd så långt det är möjligt med de begränsningar

som funnits efter att adoptivföräldrarna fört henne till Gambia.

A. har en tydlig vilja att få återvända till Sverige. Med tanke på hennes ål- der har hennes inställning stor betydelse. Att dock enbart med bakgrund av hennes inställning agera för att hon skulle få komma tillbaka till Sverige skul- le ske på bekostnad av att utsätta henne för ytterligare uppbrott och påfrest- ningar samt att hon sannolikt skulle hamna i ytterligare ett nytt sammanhang. A:s bästa i den situation som uppstått är därför att kvarstanna hos sin biolo- giska pappa i Gambia fram till dess att hon kan återvända till adoptivföräld- rarna i Sverige.

A:s förhållanden i Gambia är även fast hon blivit lämnad där av sina adop- tivföräldrar inte att jämställas med situationer där LVU är tillämpligt. Förhål- landen för A. hos fadern i Gambia framstår av utredningen inte utgöra en påtaglig risk för att skada hennes hälsa och utveckling, särskilt med bakgrund av hur det såg ut för A. när hon vistades hos adoptivföräldrarna i Sverige. De uppgifter som framkommit talar för att A. har det bra och utvecklas i Gambia.

Det alternativ som förvaltningen även hade att beakta var hur A:s situation skulle gestalta sig om hon återbördades till Sverige. I utredningen framgår bl.a. följande i denna del.

Med utgångspunkt från det som framkommit i utredningen skulle A. placeras på institution eller i familjehem om hon kom tillbaks till Sverige. Adoptivför- äldrarna har en stark obenägenhet att ta hand om A. inom överskådlig tid. Mycket av det som framkommit i utredningen talar för att de inte har förmåga att ta hand om A. Därför måste man noga överväga vad det skulle innebära och få för konsekvenser för A. att återigen tas från ett sammanhang där hon växt upp under 10 år till ett helt nytt sammanhang.

Nämndens ställningstagande att det inte förelåg förutsättningar för ett ingri- pande med stöd av LVU grundades på en utredning som, med hänsyn till svårigheterna att utföra den, ger en god bild av de förhållanden som A. levde

297

2 012 /1 3:JO1

under i Gambia. Det kan givetvis finnas utrymme för olika uppfattningar om huruvida nämnden borde ha vidtagit åtgärder för att bereda A. vård enligt LVU. JO är dock återhållsam med att uttala sig om de bedömningar som en myndighet har gjort i ett enskilt ärende. Det som har kommit fram under ut- redningen utgör inte skäl för mig att frångå den principen.

Att vårdnadshavarna förde A. till Gambia och lämnade henne där föranle- der givetvis frågetecken rörande deras omsorg om flickan. Handlandet inne- bar i praktiken att de avhände sig den dagliga omvårdnaden om A. och i stäl- let överlät detta ansvar till A:s biologiska far. Vårdnadshavarna hade dock fortfarande en juridiskt oinskränkt bestämmanderätt över A., innebärande att endast de hade rätt att bestämma om, och i så fall när, A. skulle få återvända till Sverige.

Även om det inte har förelegat förutsättningar för ett ingripande med stöd av LVU kan det likväl finnas frågetecken om lämpligheten av att vårdnadsha- varna skulle utöva bestämmanderätten över A.

Det är i vissa fall möjligt för en socialförvaltning att föra talan i domstol beträffande överflyttning av vårdnaden till en särskilt förordnad vårdnadsha- vare. En sådan vårdnadsöverflyttning är möjlig om vårdnadshavarna vid ut- övandet av vårdnaden av ett barn gör sig skyldiga till missbruk eller försum- melse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet som medför en bestående fara för barnets hälsa eller utveckling (6 kap. 7 § FB).

För att bestämmelsen ska vara tillämplig förutsätts det, förenklat uttryckt, att det finns skäl för vård med stöd av 2 § LVU och att faran för barnets hälsa eller utveckling är bestående. Med hänsyn till att nämnden kom fram till att det inte förelåg skäl för ett ingripande med stöd av LVU fanns det således inte skäl för nämnden att ansöka om att vårdnaden om A. skulle flyttas över till en särskilt förordnad vårdnadshavare. Såvitt jag kan bedöma har det inte heller funnits förutsättningar för att socialnämnden skulle kunna ta initiativ till att anordna någon annan form av ställföreträdarskap för A.

Sammanfattningsvis finns det enligt min mening inte anledning att rikta kritik mot nämnden för dess handläggning av ärendet.

_____________________________

Under senare år har det vid några tillfällen uppmärksammats fall där vård- nadshavarna har lämnat ett barn hos släktingar eller andra personer i utlandet för att de ska ta hand om barnet. Socialstyrelsen har behandlat saken i sitt meddelandeblad Handläggningen inom socialtjänsten av ärenden då barn med hemvist i Sverige söker hjälp hos svenska utlandsmyndigheter. Under som- maren 2010 vände sig Barnombudsmannen till regeringen och påtalade att regeringen borde överväga dels om de sociala myndigheterna och utlands- myndigheterna skulle ha större skyldighet att bistå ”dumpade” barn, dels om det skulle anses vara en brottslig handling att som vårdnadshavare ”dumpa” sitt barn utomlands.

Det är inte möjligt för mig att utifrån detta enda fall bedöma om det finns behov av bestämmelser som tar sikte på den situationen att en vårdnadshavare har fört ett barn till utlandet och lämnat barnet för fostran där. Detta är frågor som närmast Socialstyrelsen har möjlighet att bedöma. Jag tillställer därför

298

2 012 /1 3:JO1

Socialstyrelsen en kopia av detta beslut för kännedom. Jag sänder även för kännedom en kopia av beslutet till Barnombudsmannen.

Kritik mot en stadsdelsnämnd för brister i motiveringen av ett beslut om avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd

(Dnr 6481-2010)

Bakgrund

I en dom den 22 juli 2010 förklarade Kammarrätten i Stockholm att N.N. var berättigad till bistånd för hela boendekostnaden avseende december 2008 och januari–april 2009.

Efter kammarrättens dom ansökte N.N. om bistånd för bl.a. hyra avseende september 2010. I ett beslut den 24 augusti 2010 avslog Bromma stadsdels- nämnd i Stockholms kommun (delegationsbeslut) delvis N.N:s ansökan om bistånd för boendekostnaden. Nämnden fattade därefter likartade beslut be- träffande N.N:s ansökningar om bistånd under hösten 2010.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde M.B. klagomål mot Bromma stadsdelsnämnd angående handläggningen av N.N:s biståndsärende. Hon anförde bl.a. att N.N., trots kammarrättens dom, inte hade fått bistånd som täckte hela boen- dekostnaden.

M.B. klagade även på Socialstyrelsen och var missnöjd med bl.a. styrel- sens granskning av N.N:s ärende.

Utredning

Inledningsvis inhämtades vissa handlingar från Kammarrätten i Stockholm, Socialstyrelsen och Bromma stadsdelsförvaltning.

Mot bakgrund av vad kammarrätten hade anfört i domen den 22 juli 2010 uppkom fråga om vilka närmare överväganden som Bromma stadsdelsnämnd hade gjort när det gällde N.N:s rätt till bistånd för hela boendekostnaden.

Stadsdelsnämnden anmodades därför att inkomma med yttrande om föl- jande.

1. Vilka överväganden det var som låg till grund för beslutet att den 24 augus- ti 2010 neka N.N. bistånd för hela boendekostnaden. Av remissvaret skulle framgå om det efter kammarrättens dom hade framkommit några nya omstän- digheter som hade betydelse för bedömningen av N.N:s rätt till bistånd.

2. Huruvida motiveringen av det nämnda beslutet var tillfredsställande. I sitt remissvar anförde nämnden (sociala delegationen) bl.a. följande.

– – –

N.N. har valt att hyra en lägenhet med en månadshyra uppgående till 7.500 kr. Denna hyra överstiger av stadsdelsnämnden godkända nivåer. N.N. har själv valt den aktuella lägenheten – trots att handläggaren informerat henne innan hon flyttade in – om att boendet bedömdes vara för dyrt. Detta medför-

299

2 012 /1 3:JO1

de att nämnden godkände en hyresnivå motsvarande genomsnittshyran, en nivå som ligger under den faktiska hyran. N.N. överklagade vårt beslut. För- valtningsrätten delade stadsdelsförvaltningens bedömning. N.N. överklagade förvaltningsrättens dom till kammarrätten vilka ändrade förvaltningsrättens beslut till N.N:s fördel och ansåg att hon hade rätt till den högre hyresnivån av det skälet att hon ansågs för sjuk för att flytta. Kammarrättens dom kom mitt under semesterperioden och besvärstiden hade vid stadsdelsnämndens möte i augusti löpt ut. Stadsdelsnämnden hade dock haft för avsikt att över- klaga kammarrättens dom vidare till högre instans eftersom man ansåg den felaktig. Kammarrättens dom gäller en begränsad period och nämnden är av den uppfattningen att man inte kan utesluta att N.N. har resurser att hitta an- nat boende. Stadsdelsnämnden har dessutom erbjudit sig att hjälpa till med flytthjälp. I kammarrättens dom anges att hon för närvarande på grund av sjukdom helt saknar förmåga att flytta. Eftersom N.N. vägrar komma på be- sök har stadsdelsnämnden haft svårt att utreda om de uppgivna hälsoproble- men kvarstår. Stadsdelsnämnden har därför fortsatt att endast godta den lägre hyresnivån eftersom N.N. inte kan ansetts medverka i denna del av utredning- en. Stadsdelsnämnden bedömer att eftersom N.N. inte fullt ut redogör för sin aktuella situation så har nämnden valt att fortsätta bevilja en lägre hyresnivå än den faktiska hyran med hänsyn till att denna bedöms som oskäligt hög.

Eftersom nämnden inte hade yttrat sig vad gällde frågan om motiveringen av beslutet den 24 augusti 2010 var tillfredsställande, hemställde JO att nämnden skulle inkomma med ett kompletterande yttrande.

I det kompletterande remissvaret anförde nämnden (sociala delegationen) följande.

Stadsdelsnämnden anser att beslutsformuleringen är tillfredsställande utifrån de omständigheter som föreligger i ärendet, dvs. att hyresnivån på 7.500 kr/mån. är för hög i förhållande till den försäkringskassans rekommenderade nivå för genomsnittshyran för ensamstående som uppgår till 5.125 kr/mån.

M.B. bereddes tillfälle att kommentera remissvaren.

Jag har haft tillgång till bl.a. Kammarrättens i Stockholm beslut den 28 mars 2011 i mål nr 7202–7205-10, som avser prövning av N.N:s rätt till bi- stånd för hyra avseende september 2010.

I ett beslut den 8 februari 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Bromma stadsdelsnämnd avslog delvis N.N:s ansökan om bistånd för boen- dekostnad avseende december 2008 och januari–april 2009. Som skäl angavs att en hyra om 7 500 kr för en person inte kunde anses skälig.

Länsrätten i Stockholms län avslog N.N:s överklaganden av biståndsbeslu- ten genom domar den 1 juni 2009.

N.N. överklagade länsrättens domar till Kammarrätten i Stockholm och an- förde bl.a. att hon på grund av sjukdom var för svag och utmattad för att söka efter ett nytt boende och ombesörja en flytt. I en dom den 22 juli 2010 biföll kammarrätten överklagandet och förklarade att N.N. var berättigad till bistånd för hela boendekostnaden avseende december 2008 och januari–april 2009. Kammarrätten anförde bl.a. följande.

N.N. har på grund av ohälsa särskilt behov av kontinuitet i boendet. Hon kan antas ha begränsade möjligheter att bli godkänd som hyresgäst.

300

2 012 /1 3:JO1

De i kammarrätten åberopade intygen styrker enligt rättens uppfattning att N.N. för närvarande på grund av sjukdom helt saknar förmåga att vidta de åtgärder som erfordras för att flytta till en billigare bostad. Detta oavsett om hon beviljas flytthjälp eller inte. Kammarrätten finner att det föreligger sär- skilda skäl till att godta hela boendekostnaden vid beräkning av bistånd.

Den 23 augusti 2010 betalade stadsdelsnämnden ut ett kompletterande bistånd till N.N. i enlighet med kammarrättens dom.

N.N. ansökte om bistånd för sin hyra avseende september 2010. Genom ett beslut den 24 augusti 2010 avslog nämnden (delegationsbeslut) delvis N.N:s ansökan. Under rubriken ”Beslutsformulering” anfördes följande.

Avslag på ansökan enligt kap 4:1§ SoL om FSS till del av hyra 2375:- då en hyra på 7500:- för en person inte kan anses skälig.

Stadsdelsnämnden har givetvis varit formellt bunden av kammarrättens dom endast vad gäller den tidsperiod som domen omfattar. Ur kammarrättens dom har nämnden dock kunnat utläsa hur domstolen ansåg att biståndsparagrafen i socialtjänstlagen (2001:453) borde tillämpas i N.N:s fall. Eftersom nämnden lät domen vinna laga kraft, faller det sig naturligt att nämnden, om inga nya omständigheter kommit fram, skulle lägga kammarrättens bedömning till grund för kommande beslut. Nämnden kan annars lätt misstänkas för att mer eller mindre medvetet tillämpa socialtjänstlagen felaktigt och därigenom tvinga den biståndssökande att varje gång ett nytt beslut har fattats överklaga hos allmän förvaltningsdomstol för att få sin rätt tillgodosedd. Att nämnden hade för avsikt att överklaga kammarrättens dom, men försummat denna möjlighet på grund av att domen meddelats under en semesterperiod, ändrar inte det som sagts. Det synes inte heller efter kammarrättens dom ha fram- kommit några nya omständigheter som hade betydelse för bedömningen av N.N:s rätt till bistånd.

Mot bakgrund av det anförda finns det enligt min mening starka skäl att ifrågasätta att stadsdelsnämnden redan en månad efter kammarrättens dom nekade N.N. bistånd för hela boendekostnaden. Eftersom nämnden emellertid i formell mening var oförhindrad att avslå ansökan anser jag mig inte ha grund för att kritisera nämnden för dess beslut. Jag kan dock inte underlåta att notera att Förvaltningsrätten i Stockholm genom en dom den 3 december 2010 bl.a. förklarade att N.N. var berättigad till bistånd för hela boendekost- naden avseende september 2010. I domen anförde förvaltningsrätten bl.a. att det måste anses finnas särskilda skäl mot att kräva att N.N. ska byta bostad. Stadsdelsnämnden överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, som den 28 mars 2011 beslutade att inte meddela prövningstill- stånd.

Även om jag inte riktat någon kritik mot att stadsdelsnämnden den 24 au- gusti 2010 delvis avslog N.N:s ansökan om bistånd för boendekostnaden har jag invändningar mot motiveringen av det aktuella beslutet.

Förvaltningslagen (1986:223) innehåller få regler om utformningen av för- valtningsmyndigheters beslut. Vad som föreskrivs i detta avseende inskränker sig i huvudsak till att myndigheterna ska uttrycka sig lättbegripligt (7 §) och

301

2 012 /1 3:JO1

att de i allmänhet ska motivera sina beslut (20 §, jfr även 11 kap. 8 § social- tjänstlagen).

Enligt 20 § förvaltningslagen ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myn- dighetsutövning mot någon enskild, t.ex. ett beslut om ekonomiskt bistånd. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis – såvitt här är av intresse – om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Bestämmelsen omfattar även de beslut som endast delvis går den sökande emot, s.k. partiella avslagsbeslut.

Ett avslag, helt eller partiellt, på en biståndsansökan ska alltså som regel komma till uttryck i ett skriftligt beslut med en tydlig motivering. Det är an- geläget att den som har ansökt om bistånd förstår varför myndigheten beslutat som den har gjort, inte minst för att kunna bedöma om beslutet ska överkla- gas.

Av nämndens beslut går det endast att utläsa att skälet till att N.N. nekades bistånd för hela boendekostnaden var att en hyra om 7 500 kr för en person inte kunde anses vara skälig. Tidigare hade dock frågan i ärendet gällt om N.N. på grund av sjukdom var förhindrad att flytta. När stadsdelsnämnden, redan en månad efter att kammarrätten hade förklarat att N.N. var berättigad till bistånd för hela boendekostnaden, delvis avslog N.N:s biståndsansökan för just denna kostnad borde det givetvis av beslutsmotiveringen ha framgått hur beslutet förhöll sig till kammarrättens dom. Någon sådan förklaring finns inte i beslutet. Det har därför inte varit möjligt för N.N. att förstå varför nämnden gjorde en annan bedömning än den kammarrätten hade gjort.

Nämnden har i remissvaret anfört att skälen till avslaget var att det inte kunde uteslutas att N.N. hade resurser att hitta ett annat boende och att nämn- den erbjudit N.N. flytthjälp samt att N.N. inte kunde anses ha medverkat i utredningen då hon vägrat att komma på besök och det därför hade varit svårt att utreda om de i kammarrätten uppgivna hälsoproblemen kvarstod. Om ansökan avslogs på den grunden att N.N., enligt nämndens mening, inte hade medverkat i utredningen borde detta självfallet ha framgått av beslutet.

I det första remissvaret har nämnden, trots begäran härom, över huvud ta- get inte berört frågan om motiveringen av beslutet varit tillfredsställande. Efter en förnyad remiss har nämnden anfört att ”beslutsformuleringen är till- fredsställande utifrån de omständigheter som föreligger i ärendet”. Det är anmärkningsvärt att nämnden inte ens i samband med upprättandet av remiss- svaren till JO synes ha insett att det finns uppenbara brister i motiveringen av beslutet.

När det gäller M.B:s klagomål mot Socialstyrelsen vill jag endast anföra följande. En tillsynsmyndighet har betydande frihet att själv bestämma om och hur en tillsynsutredning ska bedrivas. JO är som regel återhållsam med att uttala sig om de bedömningar och ställningstaganden som en tillsynsmyndig- het har gjort i sin granskningsverksamhet. Det som M.B. har framfört ger mig inte skäl att frångå den principen.

Vad M.B. i övrigt har anfört föranleder inte någon ytterligare åtgärd från min sida.

Ärendet avslutas med den kritik som har uttalats mot stadsdelsnämnden.

302

2 012 /1 3:JO1

Uttalanden angående socialnämnds skyldighet att ompröva vård enligt 3 § LVU

(Dnr 2422-2011, 5941-2011 och 2605-2012)

Under verksamhetsåret har JO Wiklund fattat beslut i två ärenden och gjort uttalanden i ett inspektionsprotokoll som har gällt att socialnämnder har un- derlåtit att enligt 13 § tredje stycket LVU ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU inom den s.k. sexmånadersfristen. Avgörandena redovisas nedan under en rubrik som anger vilken kommunal nämnd som respektive ärende rör.

Socialnämnden i Västerviks kommun

(Dnr 2422-2011)

Initiativet

Vid en inspektion av Socialnämnden i Västerviks kommun den 12–14 april 2011 granskade JO bl.a. akten beträffande M.S., född 1994, som vårdades med stöd av 3 § LVU. Av de tillgängliga handlingarna framgick bl.a. följan- de. Dåvarande Länsrätten i Kalmar län förordnade i en dom den 24 januari 2008 att M.S. skulle beredas vård med stöd av 3 § LVU. Han placerades un- der våren 2008 på Långanässkolan som är ett sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 § LVU. M.S. vistades alltjämt på Långanässkolan vid tidpunk- ten för min inspektion.

I sociala utskottets protokoll den 22 december 2010 (§ 320) antecknades följande.

Övervägande vid placering enligt 13 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

[M.S.] är med stöd av 1 och 2 §§ LVU omhändertagen och placerad på Lång- anässkolan.

– – –

M.S. är i fortsatt behov av vård med placering där han kan stå under särskilt noggrann tillsyn (§ 12-hem).

Förslag till beslut

Att övervägande enligt 13 § LVU är fullgjort.

Sociala utskottet beslutar

Enligt förslag till beslut.

I samband med övervägandet hade någon omprövning av vården med stöd av 3 § LVU inte gjorts. Såvitt framgick av den översiktliga granskning som gjordes under inspektionen syntes vården med stöd av 3 § LVU inte ha om- prövats efter länsrättens dom om vård i januari 2008.

Mot bakgrund av dessa uppgifter beslutade JO att inom ramen för ett sär- skilt ärende utreda varför nämnden inte hade omprövat vården av M.S.

303

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Socialnämnden anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som kommit fram rörande avsaknaden av omprövning av den vård som M.S. erhöll med stöd av 3 § LVU.

I ett remissvar anförde nämnden bl.a. följande.

M.S. blev placerad i familjehem till 1 november 1999 med stöd av social- tjänstlagen (SoL). Familjehemsplaceringen varade fram till den 30 juni 2006, då M. omplacerades till Arabievillan, hem för vård och boende. M. blev med stöd av SoL föremål för flera nya omplaceringar med anledning av otillräck- liga vårdinsatser och har ytterligare haft placeringar under perioderna:

– – –

2007-12-18 tas beslut med stöd av 6 § LVU om ett omedelbart omhänderta- gande samt enligt 11 § LVU om placering på Ryds brunn. Placeringen verk- ställs samma datum.

2008-01-24 meddelar Länsrätten i Kalmar län bifall till socialnämndens ansökan och beslutar att M. skall beredas vård enligt 1 och 3 §§ LVU.

2008-03-10 omplaceras M. med stöd av 11 § LVU till nuvarande vårdgiva- re, Långanässkolan, Eksjö.

Västerviks SOU har följt vården genom redovisningar som gjorts i sam- band med överväganden enligt 13 § LVU. Från att placeringen blev verkställd i december 2007 har redovisningar och överväganden enligt 13 § LVU ge- nomförts vid sammanträden:

2008

23 juli SOU § 248, övervägande enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

17 dec. SOU § 412, övervägande enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

2009

17 juni SOU § 201 övervägande enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

22 dec. SOU § 382, övervägande enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

2010

23 juni SOU § 154 övervägande enligt 13 § LVU omedelbar justering BESLUT; enligt förslag

22 dec. SOU § 320 övervägande enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

2011

Till följd av inspektion av JO under april 2011 framkom felaktigheter i hand- läggandet av ärendet. Till nästkommande sammanträde i SOU togs ärendet upp för prövning enligt 13 § LVU.

4 maj SOU § 113, omprövning enligt 13 § LVU BESLUT; enligt förslag

304

2 012 /1 3:JO1

Rörande avsaknad av omprövning av vården

Bedömningen är att M. enligt angivna rekvisit i 3 § LVU, utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas. Det har visat sig att M. behö- ver stå under särskilt noggrann tillsyn för att kunna säkerställa en god vård och omsorg. Efter flera misslyckade placeringar, där beslutade och tillgängli- ga vårdinsatser för M. har visat sig otillräckliga, har det föranlett socialnämn- den, för att säkerställa en trygg och förutsägbar vård för M., att han blivit placerad på Långanässkolan. Den planerade vården är mer eller mindre inrik- tad att följa en långsiktig uppgjord behandlingsplanering med fortsatt placer- ing på Långanässkolan.

M. var nyss fyllda 13 år när han placerades med stöd av LVU och den nu beslutade vården kunde inledas. Vården är bedömd som nödvändig för M. M.K., som är M:s vårdnadshavare, har under vårdens genomförande inte begärt prövning av den beslutade vården eller på annat sätt framfört synpunk- ter på att vården skall ha ett annorlunda innehåll. Socialnämnden har inte av den anledningen haft skyldighet i enlighet med 13 § LVU att ompröva fattade beslut. M. blev den 11 november 2009, 15 år och därmed berättigad till att själv få sin vårdinsats prövad enligt 13 § LVU.

Detta handläggningsärende är generellt sett, ett komplicerat ärende med många krävande inslag. För att tillmötesgå de vårdbehov som föreligger och med det långsiktiga perspektivet som den planerade vården är inriktad på, för att uppnå erforderliga förbättringar, så har det tyvärr medfört bristande upp- märksamhet från handläggare, andra deltagande tjänsteutövare och social- nämndens ledamöter. M. blev 15 år och var därmed berättigad till att själv få sin vårdinsats prövad enligt 13 § LVU och detta uppmärksammades inte.

Socialförvaltningen har upprättade skriftliga rutiner och riktlinjer kring handläggning och dokumentation för barn- och ungdomsvård. Utifrån de felaktigheter som gjorts gällande i ärendet och utifrån strävandet att allmänt förbättra handläggningsrutiner har ytterligare rutiner skapats. I rutinen fram- går att samordnare regelbundet tillsammans med handläggaren ska bevaka de skyldigheter som åvilar socialnämnden i myndighetsutövning.

JO inhämtade nämndens beslut om omprövning av vården, underlaget för beslutet och journalanteckningar i ärendet för tiden den 12 april–1 juli 2011.

I ett beslut den 18 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Under vissa förutsättningar kan det bli aktuellt med vård utan samtycke. Bestämmelser om sådan vård finns i LVU.

Vård med stöd av LVU ska beslutas om det på grund av fysisk eller psy- kisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller ut- veckling skadas (2 § LVU). Vård ska också beslutas bl.a. om den unge utsät- ter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende (3 § LVU).

305

2 012 /1 3:JO1

nämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra. Denna fråga ska därefter prö- vas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning (13 § tredje stycket LVU).

M.S. omhändertogs med stöd av LVU i december 2007. Länsrätten besluta- de den 24 januari 2008 att M.S. skulle beredas vård med stöd av 3 § LVU. En- ligt 13 § tredje stycket LVU skulle socialnämnden senast sommaren 2008 ha prövat om vården skulle upphöra och därefter fortlöpande inom sex månader från den senaste prövningen. Någon sådan prövning gjordes inte förrän jag vid inspektionen hade upplyst nämnden om bristen. Vården av M.S. omprövades den 4 maj 2011 och nämnden beslutade då att vården skulle fortsätta.

De ”överväganden” som nämnden har gjort under åren 2008–2010 av om vården av M.S. fortfarande behövs kan inte jämställas med prövningar av om vården ska upphöra, eftersom en sådan omprövning medför att ett förvalt- ningsrättsligt ärende uppkommer vid nämnden. Detta innebär bl.a. att nämn- dens utredning av huruvida det fortfarande föreligger förutsättningar för vård med stöd av LVU ska kommuniceras med parterna som även ska beredas tillfälle att yttra sig inför beslutet. Parterna har vidare rätt till företräde inför nämnden i anslutning till att frågan om fortsatt vård avgörs. Ett omprövnings- beslut kan till skillnad från ett övervägande överklagas till domstol. Parterna ska, i samband med att de underrättas om beslutet, informeras om hur de kan överklaga detsamma om det har gått dem emot.

I remissvaret till JO har nämnden uppgett att det före den 11 november 2009 inte förelegat någon skyldighet att ompröva vården eftersom M.S. var under 15 år gammal och hans vårdnadshavare inte motsatte sig vården av honom. Skyldighet att ompröva vården gäller dock oavsett den unges ålder och om vårdnadshavaren eller den unge själv motsätter sig vården. Nämndens ståndpunkt om omprövningsskyldigheten är direkt felaktig. Att nämnden vidhållit sin uppfattning även efter att ha tagit del av mitt protokoll från in- spektionen i april i år är förvånande. Jag förutsätter att nämnden nu tar till sig den information som jag har lämnat.

Att en individ genomgår tvångsvård på ett särskilt ungdomshem utan att föreskrivna omprövningar görs är givetvis allvarligt. Underlåtenhet att om- pröva vård som ges med stöd av 3 § LVU kan föranleda ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. Vården av M.S. har under flera års tid inte omprövats av nämnden. Flera tjänstemän vid förvaltningen och ledamöter i nämnden har varit delaktiga i handläggningen. Att ingen uppmärksammat bristen i handläggningen är anmärkningsvärt. Det framstår dock inte som möjligt att utpeka någon eller några enskilda personer som ansvariga för bris- terna. Jag har därför inte funnit skäl att inleda en förundersökning med anled- ning av det inträffade. Jag vill dock, mot bakgrund av vad som nu sagts, framhålla vikten av att nämnden vidtar åtgärder för att höja kompetensen, till undvikande av att liknande fel kan inträffa i framtiden.

Jag finner skäl att skicka en kopia av detta beslut till Socialstyrelsen, som har tillsyn över socialtjänsten. Jag skickar också en kopia av beslutet för kän- nedom till Statens institutionsstyrelse.

Med den allvarliga kritik som uttalats ovan avslutas ärendet.

306

2 012 /1 3:JO1

Socialnämnden i Mora kommun

(Dnr 5941-2011)

Initiativet

Vid en inspektion av Socialnämnden i Mora kommun den 3–5 oktober 2011 granskade JO bl.a. ärenden som rörde ungdomar som hade beretts vård med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU (JO:s ärende dnr 4970-2011).

Vid genomgång av akterna beträffande A., född 1990, B., född 1993. och C., född 1997, som alla vårdades med stöd av 3 § LVU, framgick bl.a. följan- de.

Enligt socialnämndens IFO-utskotts protokoll från sammanträde den 10 november 2010 övervägdes den vård som gavs A. med stöd av 3 § LVU. Utskottet beslutade att lägga tjänstemannaförslaget, att vården ”efter prövning enligt 13 § tredje stycket LVU” skulle fortgå, till protokollet.

Vad gäller den vård som gavs B. med stöd av 3 § LVU övervägdes denna enligt utskottets sammanträdesprotokoll den 10 augusti 2011. Utskottet beslu- tade att lägga tjänstemannaförslaget, att vården ”efter prövning enligt 13 § tredje stycket LVU” skulle fortgå, till protokollet.

Vid sammanträdet den 10 augusti 2011 övervägde utskottet också, ”enligt 13 § tredje stycket LVU” den vård som gavs C. Utskottet beslutade att lägga tjänstemannaförslaget om fortsatt vård till protokollet.

Mot bakgrund av dess uppgifter beslutade JO att närmare utreda social- nämndens handläggning av ärendena.

Utredning

Socialnämnden anmodades att inkomma med utredning och yttrande över varför vården av A., B. och C. vid de aktuella tillfällena inte hade omprövats utan enbart övervägts.

I ett remissvar anförde nämnden bl.a. följande.

Sammanträdesprotokollen vid de angivna tillfällena har behandlats felaktigt på grund av att rubriken på BBIC-formulären varit ”Övervägande vid placer- ing enligt 13 § LVU”, istället för BBIC-formuläret ”Omprövning vid placer- ing enligt 13 § LVU”. Följden av detta har blivit att sammanträdesprotokollet har hanterats som ett övervägande, varav beslutet blivit att ”Rapporten läggs till handlingarna”. Nämndsekreteraren har här inte uppmärksammat tjänste- förslaget till beslut som i ärende A. varit: IFO-utskottet föreslås besluta att efter prövning enligt 13 § tredje stycket LVU besluta bereda NN fortsatt vård enligt 1 och 3 §§ LVU och att vården ska fortsätta på LSS-boende. I det fall NN inte sköter sig och fortsätter begå kriminella handlingar föreslås ny om- placering till låst SIS-institution ske. I ärende B: IFO-utskottet föreslås, efter prövning enligt 13 § tredje stycket LVU, besluta att NN fortsatt vård enligt 1 och 3 §§ LVU. Vården ska fortsätta på HVB-hemmet. I ärende C: IFO- utskottet föreslås, efter prövning enligt 13 § tredje stycket LVU, besluta att bereda NN fortsatt vård enligt 1 och 3 §§ LVU. Vården skall fortsätta i famil- jehemmet.

Handläggningsmässigt har dessa överväganden hanterats som ompröv- ningar. Parterna har varit delaktiga och lämnat sina synpunkter på förslag till

307

2 012 /1 3:JO1

den fortsatta vården. Beslutsformuleringen med förslag till beslut har inte varit att ”Rapporten läggs till protokollet”.

Ett övervägande innebär inte att ett formellt beslut i frågan fattas. Övervä- gande kan även ske utan att berörda parter är medvetna om det. I de tre ären- den som JO lyfter fram har samtal kring omprövning av vården ägt rum.

JO:s granskning och de synpunkter på handläggningen som lämnats har i arbetsgruppen diskuterats. I dessa diskussioner har de juridiska aspekterna och rutinerna kring handläggningen lyfts, däribland den väsentliga skillnaden mellan ett övervägande och en omprövning.

I ett beslut den 22 mars 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453). Under vissa förutsättningar kan det bli aktuellt med vård utan samtycke. Bestämmelser om sådan vård finns i LVU.

Socialnämnden ska noga följa vården av den som får vård med stöd av LVU. Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs (13 § andra stycket LVU). Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, ska social- nämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra. Denna fråga ska därefter prö- vas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning (13 § tredje stycket LVU). Ett beslut om omprövning enligt 3 § LVU kan överklagas till förvalt- ningsrätten.

Socialnämndens IFO-utskott har i de aktuella fallen endast övervägt om vården skulle fortgå. Nämnden har emellertid varit skyldig att fatta formellt överklagbara beslut.

Ärendena har vid förvaltningen handlagts som omprövningsärenden. För- valtningens utredningar har dock kommit att rubriceras som ”övervägande vid placering enligt 13 § LVU”. Dessa misstag har lett till att nämnden i sina protokoll angav att det varit fråga om överväganden. Genom att utskottet således enbart övervägde om vården skulle fortgå fattades inte några över- klagbara beslut.

Det kan givetvis hävdas att felen uppstått på grund av ett rent förbiseende. Det är dock fråga om misstag i tre olika fall. Jag vill framhålla att nämnden vid handläggningen av ärenden som rör tvångsvård måste iaktta särskild nog- grannhet. Det finns därför skäl att se allvarligt på det inträffade.

Med den kritik som uttalats avslutas ärendet.

308

2 012 /1 3:JO1

Individ- och familjenämnden i Landskrona kommun

(Dnr 2605-2012)

Vid en inspektion av Individ- och familjenämnden i Landskrona kommun den 8–11 maj 2012 granskade JO bl.a. akterna beträffande barn och ungdomar som var föremål för vård med stöd av 3 § LVU. I JO:s protokoll den 21 juni 2012 från inspektionen anförde JO Wiklund följande under rubriken Ompröv- ning av vården:

När barn eller ungdomar har beretts vård med stöd av 3 § LVU ska, enligt 13 § tredje stycket LVU, nämnden inom sex månader från dagen för verkstäl- lighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste pröv- ning.

Nämndens lagstadgade skyldighet att fortlöpande ompröva vården utgör [– – –] ett led i den kontroll som är nödvändig för att nämnden ska kunna ta sitt ansvar för att barn och ungdomar som vårdas utanför hemmet tillförsäkras en god vård och att vården inte bedrivs längre än nödvändigt. Till skillnad från ett övervägande enligt 13 § andra stycket LVU ska nämndens ompröv- ning av vård med stöd av 3 § LVU föranleda ett formellt beslut. Beslutet ska fattas efter att nämnden har utfört en utredning. Innan nämnden fattar beslut i saken ska de berörda få tillfälle att yttra sig över utredningen (17 § FL). Den som är part i ärendet har rätt till företräde inför socialnämnden i enlighet med vad som sägs i 11 kap. 9 § SoL.

Granskningen av akter rörande barn och ungdomar som vårdades med stöd av 3 § LVU visade att det förelåg stora brister när det gällde nämndens skyl- dighet att ompröva vården. I ett flertal fall hade det dröjt drygt sju månader mellan omprövningarna och det fanns även exempel där det gått nio till tio månader utan omprövning. I två av de granskade ärendena tog det ännu läng- re tid.

A.A., född 1996: Förvaltningsrätten biföll nämndens ansökan om vård en- ligt 3 § LVU i en dom den 5 juli 2010. Vården omprövades första gången den 31 maj 2011. Det dröjde således nästan elva månader från det att ansökan om vård bifölls till dess att vården omprövades.

A.G., född 1993: Förvaltningsrätten biföll nämndens ansökan om vård en- ligt 3 § LVU i dom den 21 april 2010. Vården verkställdes den 27 april 2010 och någon omprövning av vården hade ännu inte gjorts vid tidpunkten för inspektionen. Här har det således gått mer än två år från det att vården verk- ställdes och vården har ännu inte omprövats av nämnden.

Vid det avslutande mötet uppgav förvaltningen när det gällde A.G:s ärende att ett handläggarbyte hade skett och att det inte hade lagts in någon bevak- ning i det digitala systemet.

Underlåtenhet att ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU kan föran- leda ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. Det som kommit fram vid inspektionen ger anledning misstänka att underlåtenheten att omprö- va vården med stöd av 3 § LVU kan hänföras till bristfälliga rutiner. Ansvaret för att vården inte har omprövats ligger på nämnden, arbetsledningen och

309

2 012 /1 3:JO1

enskilda handläggare. Det ter sig ogörligt att försöka klarlägga vem som ska anses ha ansvaret för att omprövning inte skett i ett enskilt ärende. Jag har, om än med viss tvekan, inte funnit skäl att inleda en förundersökning i syfte att utkräva ett straffrättsligt ansvar för bristerna när det gäller underlåtenheten att i de aktuella fallen ompröva vården.

Som jag anfört i det föregående avsnittet kommer jag att begära en redo- visning av nämnden beträffande vilka åtgärder som nämnden avser att vidta när det gäller övervägandena av vården. Den redovisningen ska omfatta även omprövning enligt 13 § tredje stycket av vård som ges med stöd av 3 § LVU.

Fråga om beräkning av den frist inom vilken en socialnämnd enligt 13 § tredje stycket LVU första gången ska ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU

(Dnr 1781-2012)

Vid en inspektion av Socialnämnden i Nyköpings kommun den 27–29 mars 2012 granskade JO bl.a. ärenden som rörde barn och ungdomar som var fö- remål för vård med stöd av 3 § LVU. I samband därmed uppkom fråga om beräkning av tidsfristen inom vilken nämnden enligt 13 § tredje stycket LVU första gången ska ompröva vården.

I inspektionsprotokollet den 28 maj 2012 anförde JO Wiklund bl.a. följande.

Tidsfrist för omprövning av vård enligt 3 § LVU

En utgångspunkt för socialnämndens verksamhet är att erforderlig vård ska beredas barn och ungdomar på frivillig väg med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Under vissa förutsättningar kan det dock bli aktuellt med vård utan samtycke. Bestämmelser om sådan vård finns i LVU. Vård enligt LVU kan beslutas på grund av brister i den unges hem (2 § LVU) eller på grund av den unges eget beteende (3 § LVU).

Beslut om vård med stöd av LVU fattas av förvaltningsrätten efter en an- sökan av socialnämnden (4 § första stycket LVU). Om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU kan socialnämnden med stöd av 6 § LVU besluta att den unge omedelbart ska omhändertas om rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till bl.a. risken för den unges hälsa eller utveckling.

Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs (13 § andra stycket LVU). Om den unge har beretts vård med stöd av 3 §, ska soci- alnämnden enligt 13 § tredje stycket LVU inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra.

Vid det avslutande mötet uppkom fråga om fristen för den första ompröv- ningen av vård som ges med stöd av 3 § LVU ska räknas från dagen för verk- ställighet av rättens beslut om vård eller från ett eventuellt beslut om omedel- bart omhändertagande.

310

2 012 /1 3:JO1

Av 13 § andra och tredje stycket LVU framgår att skyldigheten att övervä- ga/ompröva vård enligt 2 eller 3 § inträder efter att den unge har beretts vård. Härmed avses rättens beslut om vård. Med den utgångspunkten ska fristen för den första omprövningen räknas från dagen för verkställighet av rättens dom om vård och inte från verkställigheten av ett beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU. I denna del kan hänvisas till specialmotiveringen till 13 § tredje stycket LVU där det anfördes att ”Som framgår av lagtexten avser bestämmelsen, liksom i fråga om miljöfallen, inte den vård som ges efter ett beslut om omedelbart omhändertagande” (prop. 1989/90:28 s. 115).

Frågan om beräkningen av fristen för omprövningen kompliceras emeller- tid av ordalydelsen av bestämmelserna i 10 § LVU. Enligt 10 § första stycket LVU ska vården med stöd av LVU nämligen anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller ett beslut om vård har placerats utanför sitt eget hem. För vårdens innehåll och utformning gäller enligt 10 § andra stycket LVU bl.a. föreskrifterna i 11–20 §§ LVU, dvs. bl.a. bestämmelserna i 13 § LVU om övervägande och omprövning av vård. Be- stämmelserna i 11–20 §§ LVU gäller därför – i tillämpliga delar – både den vård som ges efter ett beslut om att bereda någon vård och den vård som ges efter ett beslut om omedelbart omhändertagande (prop. 1989/90:28 s. 112).

I propositionen till LVU behandlas inte närmare hur bestämmelserna i 10 § och 13 § förhåller sig till varandra. JO har i ett par äldre beslut ansett att 10 § LVU medför att bestämmelserna om övervägande/omprövning i 13 § LVU blir tillämpliga när ett beslut om omedelbart omhändertagande har fattats (JO:s beslut den 26 november 1996, dnr 4151-1995, och 21 januari 1997, dnr 338-1996). Det synsättet har kommit till uttryck även i senare JO-praxis.

LVU är en tvångslagstiftning och det ligger därför i sakens natur att man i första hand ska se till utformningen av bestämmelserna när man tar ställning till hur de ska tillämpas. När det gäller frågan om när skyldigheten att övervä- ga/ompröva vård enligt LVU inträder måste man givetvis ta hänsyn till vad som är bäst för den unge. Jag ansluter mig därför till de uttalanden som JO tidigare har gjort i frågan. Det finns emellertid, mot bakgrund av det ovan redovisade uttalandet i förarbetena till LVU, utrymme för en annan stånd- punkt. Det är således inte helt givet hur bestämmelsen om övervägan- de/omprövning ska tillämpas. Med hänsyn till att tveksamheten rör en central bestämmelse i en lagstiftning som avser tvångsvård är det förhållandet inte tillfredsställande.

När det gäller skyldigheten att ompröva vård med stöd av 3 § LVU skulle i och för sig kunna hävdas att diskussionen i praktiken inte har någon egentlig betydelse eftersom det i de flesta fall rör sig om kanske någon månads skill- nad mellan tidpunkterna för den första omprövningen. Jag vill dock peka på den situationen att den unge avviker efter att ett beslut om omedelbart om- händertagande har verkställts men innan förvaltningsrätten har beslutat om vård. Om man skulle utgå från verkställigheten av själva vårdbeslutet skulle således någon skyldighet för nämnden att ompröva vården inte inträda. Lik- nande situationer kan inträffa när ett barn har omhändertagits med stöd av 6 § LVU på grund av sådana omständigheter som avses i 2 § LVU.

311

2 012 /1 3:JO1

Frågorna om övervägande/omprövning av vård har behandlats i Barn- skyddsutredningens betänkande (SOU 2009:68) Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansli- et. Mot bakgrund av de uttalanden som jag har gjort ovan skickar jag därför en kopia av protokollet i denna del till Socialdepartementet för kännedom.

Fråga om en ersättare i en stadsdelsnämnd fattat s.k. ordförandebeslut enligt LVU och LVM utan att vara behörig

(Dnr 2180-2011)

Anmälan

L.A. har i en anmälan, inkommen till JO den 12 april 2011, påkallat JO:s granskning av det förhållandet att ordföranden vid den sociala delegationen vid stadsdelsnämnden, Ulf Colliander, fattat s.k. ordförandebeslut enligt LVU och LVM trots att han inte var ledamot i nämnden.

Utredning

Inledningsvis inhämtade JO vissa handlingar från nämnden.

Härefter anmodade JO stadsdelsdirektören vid Skärholmens stadsdelsför- valtning att inkomma med upplysningar om huruvida Ulf Colliander efter den 1 januari 2011 har fattat beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § andra stycket LVU eller 13 § andra stycket LVM samt om placering av unga med stöd av 11 § tredje stycket LVU.

I ett remissvar anförde stadsdelsdirektören Steinunn Á Håkansson följande.

Ordförande i sociala delegationen, Ulf Colliander, har under perioden 2011- 01-25–2011-02-16 fattat fyra beslut om flytt enligt 11 § 1 st. LVU.

Dessa beslut fattades på nytt av vice ordföranden Liliane Svensson 2011- 02-23 och anmäldes samma dag vid delegationens sammanträde.

Ulf Colliander utsågs av Kommunfullmäktige 2011-05-09 till ledamot i Skärholmens stadsdelsnämnd.

Skärholmens stadsdelsnämnd fattade beslut 2011-05-19 om vilka som har delegation att fatta ordförandebeslut.

L.A. bereddes tillfälle att kommentera stadsdelsdirektörens svar. I ett beslut den 14 september 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Med stöd av 6 § första stycket LVU får en socialnämnd besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU, och rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. I 13 § LVM finns en liknande bestämmelse om möjlighet att om- händerta en person som missbrukar bl.a. alkohol och narkotika. Enligt 11 §

312

2 012 /1 3:JO1

första stycket LVU bestämmer socialnämnden hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden.

Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen (1991:900), KL, får en kommunal nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller i en viss grupp av ärenden. Från denna möjlighet att delegera beslutanderätten finns i 6 kap. 34 § KL vissa undantag. Nämnden får enligt den bestämmelsen inte delegera beslutanderätt bl.a. i vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter (5 p.). En sådan särskild föreskrift är bestämmelsen i 10 kap. 4 § socialtjänst- lagen (2001:453), av vilken framgår att socialnämnden kan delegera bl.a. rätten att fatta beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU re- spektive 13 § LVM samt placering enligt 11 § LVU endast till en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden.

Det ligger i sakens natur att behovet av ett omhändertagande kan vara brådskande och att det inte alltid är möjligt att avvakta att nämnden eller ett utskott inom nämnden sammankallas för att fatta ett omhändertagandebeslut. Därför får ordföranden, enligt 6 § andra stycket LVU respektive 13 § andra stycket LVM, fatta beslut om omedelbart omhändertagande när nämndens beslut inte kan avvaktas. Detta gäller, enligt 11 § tredje stycket LVU, även beslut om placering av unga. Nämnden har också möjlighet att förordna nå- gon annan ledamot att besluta om omhändertagande och placering i sådana fall. Med ledamot avses endast den som är ledamot i nämnden men inte den som är ersättare.

Ulf Colliander är ordförande i sociala delegationen som är ett utskott inom Skärholmens stadsdelsnämnd. Han var ersättare i stadsdelsnämnden under tiden från den 1 januari till den 9 maj 2011 då han av kommunfullmäktige valdes till ledamot. Det framgår inte huruvida stadsdelsnämnden hade förord- nat att han under sin tid som ersättare skulle ha rätt att fatta s.k. ordförandebe- slut om bl.a. omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU eller placering med stöd av 11 § LVU. Oavsett hur det förhåller sig med den saken skulle nämnden inte ha kunnat ge honom ett sådant förordnande eftersom han inte var ledamot i nämnden utan endast ersättare. Under den tid som Ulf Collian- der var ersättare fattade han fyra beslut om placering av unga som vårdades med stöd av LVU. Det är givetvis djupt otillfredsställande att så har skett. Jag har inte anledning att anta annat än att det varit fråga om ett rent förbiseende. När misstaget uppmärksammades fattades nya beslut, av en behörig besluts- fattare. Ulf Colliander är numera ledamot av nämnden med särskilt förord- nande att fatta ordförandebeslut. Jag anser mig därför kunna lämna saken med en kritik som ligger i det anförda.

Avslutningsvis vill jag, till undvikande av framtida misstag, påpeka att när nämnden ger en ledamot ett förordnande att fatta beslut om bl.a. omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § andra stycket LVU ska ledamotens namn anges i förordnandet. Det är i princip inte tillräckligt att nämnden knyter för- ordnandet till en viss befattning, t.ex. ordföranden i sociala delegationen (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2008/09 s. 317).

313

2 012 /1 3:JO1

När en socialnämnd beslutar att vård med stöd av LVU ska upphöra ska nämnden se till att de berörda utan dröjsmål underrättas om beslutet

(Dnr 832-2011)

Anmälan

M.L. framförde i en anmälan till JO klagomål mot Skarpnäcks stadsdels- förvaltning i Stockholms kommun avseende handläggningen av ett ärende rörande H.A., som är född i maj 1992. I anmälan anfördes bl.a. att H.A., vårdnadshavare och det hem där H.A. var placerad inte underrättats om att stadsdelsnämnden beslutat att vården av henne med stöd av LVU upphört.

Utredning

Inledningsvis inhämtades vissa handlingar från stadsdelsförvaltningen. Vidare inhämtades upplysningar per telefon från förvaltningen.

Härefter anmodades Skarpnäcks stadsdelsnämnd i Stockholms kommun att inkomma med utredning och yttrande över omständigheterna kring hur H.A. och det jourhem där hon vistades underrättades om att nämnden beslutat att vården med stöd av 3 § LVU skulle upphöra. Yttrandet skulle också behandla hur nämnden dokumenterar att underrättelse av beslut om upphörande av vård har skett.

I ett remissvar anförde nämnden bl.a. följande.

Utredning och yttrande över omständigheter

2010-07-19 besöker två utredare H.A. i jourhemmet L.K. Under besöket in- formeras H.A. och jourhemmet om att utredarna kommer att lämna ett förslag till sociala delegationen gällande upphörande av LVU-vård för H.A. då H.A. samtycker till nödvändig vård. H.A. och jourhemmet informeras om att socia- la delegationen kommer att fatta beslut i ärendet 2010-08-04. Detta under förutsättning att situationen inte förändras.

2010-08-04 fattar sociala delegationen beslut att LVU-vården skall upphö-

ra.

2010-08-17 framkommer med anledning av att socialjouren kontaktas i ärendet, att varken H.A. eller jourhemmet uppfattat att utredarna informerat om att LVU kommer att upphöra 2010-08-04. Det framkommer inte av jour- nalanteckningarna huruvida H.A. har fått information genom skriftlig under- rättelse efter nämndsammanträde. Samma dag som förvaltningen får känne- dom om ovan finns att läsa i journaler att handläggare avser kontakta jour- hemsförmedling, jourhem samt H.A. om detta. Det framgår sedan av journa- len att jourhemsförmedling samt jourhem informeras. Det framgår inte huru- vida H.A. informeras eller om försök gjorts för att få tag i H.A. för att kunna informera. Dock kan det förväntas att jourhemmet informerat H.A. om detta så snart de fick kännedom.

Rutiner vid dokumentation av underrättelse om beslut

Efter sammanträde med Skarpnäcks stadsdelsnämnds sociala delegation ex- pedieras de beslut som i enlighet med Stockholm stads och stadsdelsförvalt- ningens rutiner skall expedieras med eventuella besvärshänvisningar. När det avser detta specifika fall, upphörande av vård enligt LVU, har beslut samt

314

2 012 /1 3:JO1

besvärshänvisning expedierats till H.A. dagen efter sociala delegationens sammanträde, 2010-08-05. (Utdrag från delgivningsbok bifogas.) Stadsdels- förvaltningen dokumenterar expediering av beslut dels genom att eventuellt rekommenderat kvitto biläggs akt eller genom de böcker som styrker att ett brev gått iväg rekommenderat.

Efter sociala delegationens sammanträde återsänds beslut samt beslutsun- derlaget till ansvarig socialsekreterare. Socialsekreterare registrerar beslutet i Stockholms stads journalföringssystem samt lägger handlingarna i akten. Då beslut skickas med rekommenderat brev kontrollerar socialsekreterare inte att beslutet delgivits. Om det rekommenderade brevet inte hämtas ut kommer försändelsen åter till förvaltningen. Socialsekreterare får då ansvar att försöka kommunicera beslutet muntligen. I detta specifika fall kom inte försändelsen åter vilket innebär att H.A. har hämtat ut försändelsen.

M.L. bereddes tillfälle att kommentera nämndens remissvar. I ett beslut den 20 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) ska en sökande, klagande eller an- nan part underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten be- höver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Av utredningen i ärendet framgår att stadsdelsnämnden underrättade H.A. om sitt beslut att avsluta vården enligt 3 § LVU den 4 augusti 2010 genom att sända en kopia av beslutet till H.A. i ett rekommenderat brev.

Jag har inte några invändningar mot att nämnden sände beslutet per post till H.A. En skriftlig underrättelse kan dock inte anses utgöra en tillräcklig åtgärd för att upplysa någon om att han eller hon inte längre står under tvångsvård. Nämnden borde efter sitt beslut ha sett till att H.A. och jourhem- met utan dröjsmål informerades om nämndens beslut. I sammanhanget bör noteras att H.A. och jourhemmet i förväg hade informerats om förvaltningens avsikt att föreslå för nämnden att LVU-vården skulle upphöra. Till undvikan- de av misstag borde H.A. och hemmet likväl ha underrättats omgående om att beslutet verkligen hade fattats.

Vad M.L. anfört i övrigt föranleder inte någon ytterligare åtgärd från min sida.

Med den kritik som ligger i det anförda avslutas ärendet.

315

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot bl.a. en tjänsteman vid en socialförvaltning för att denne begärt handräckning med stöd av LVM trots att domen om vård ännu inte kunde verkställas

(Dnr 6513-2009)

Beslutet i korthet: I en ansökan till förvaltningsdomstol om att en ung kvinna skulle beredas vård med stöd av 4 § LVM saknades ett yrkande om omedelbar verkställighet. Domstolen biföll ansökan om vård. Inget förordnande om omedelbar verkställighet av beslutet meddelades i domen. Samma dag som domen inkom till Södermalms stadsdelsförvaltning i Stockholm sändes en begäran om handräckning till polisen för att kvinnan skulle föras till ett LVM- hem. Till följd av denna begäran fördes kvinnan till LVM-hemmet där hon några dagar senare togs in.

Den enhetschef vid förvaltningen som, trots att hon undertecknade ansö- kan om vård och förde nämndens talan i domstolen, inte uppmärksammade att det saknades ett yrkande om omedelbar verkställighet kan, med hänsyn till att det rörde en så viktig fråga, inte undgå kritik för sin försumlighet. Den tf. enhetschef som skickade handräckningsbegäran till polisen och som därvid tog del av domen, men inte uppmärksammade att det saknades ett förordnan- de om omedelbar verkställighet, kritiseras för att han förbisåg en så viktig förutsättning för verkställighet av domen.

Bakgrund

Under en inspektion av Södermalms stadsdelsnämnd i Stockholms kommun den 17–20 november 2009 (JO:s dnr 6383-2009) granskade JO bl.a. akten i ett ärende rörande F.O. angående vård enligt LVM. Vid granskningen fram- kom bl.a. följande.

Nämnden ansökte den 26 februari 2009 hos dåvarande Länsrätten i Stock- holms län, numera Förvaltningsrätten i Stockholm, om att F.O. skulle beredas vård med stöd av 4 § LVM. I en dom den 19 mars 2009 biföll länsrätten nämndens ansökan. Länsrätten förordnade inte att beslutet om tvångsvård skulle gälla omedelbart. Domen var således inte verkställbar i denna del.

Domen kom in till stadsdelsförvaltningen den 24 mars 2009. Samma dag begärde tf. enhetschefen Tomas Åkerlund med stöd av 45 § LVM biträde av polis för att föra F.O. till LVM-hemmet Rebecka. Den 27 mars 2009 fördes F.O. av polis till LVM-hemmet där hon togs in.

F.O. överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, som i dom den 20 maj 2009 fastställde beslutet om tvångsvård. Domen vann laga kraft den 16 juni 2009.

Initiativet

Mot bakgrund av vad som kommit fram om verkställigheten av länsrättens beslut om tvångsvård beslutade dåvarande JO Kerstin André att ta upp saken till utredning i ett särskilt ärende (JO:s dnr 6513-2009).

316

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Akterna rörande F.O. inhämtades från stadsdelsnämnden, Statens institutions- styrelse (SiS) och Kammarrätten i Stockholm.

Det som kom fram vid granskningen av akterna gav anledning att anta att befattningshavare som stod under JO:s tillsyn hade gjort sig skyldig till tjäns- tefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. JO beslutade därför den 16 december 2009 att inleda förundersökning angående sådant brott. Förundersökningen omfattade inledningsvis befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen och SiS. Den 28 april 2010 utvidgades förundersökningen till att avse även tre ledamö- ter vid Kammarrätten i Stockholm som hade prövat överklagandet av länsrät- tens dom om vård enligt LVM.

Under förundersökningen hölls förhör med flera befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen, SiS och kammarrätten. När det gäller misstankarna mot befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen hölls förhör med socialsek- reteraren Tomas Åkerlund och enhetschefen Lisa Kinnari som båda delgavs misstanke om ansvar för tjänstefel. Under förundersökningen hölls även för- hör enligt 23 kap. 6 § rätte-gångsbalken med F.O., bitr. juristen Arvid Dani- elsson och socialsekreteraren Anna Lehndal.

Genom ett beslut den 3 juni 2010 avfördes Lisa Kinnari som misstänkt från förundersökningen. Sedan förundersökningen avslutats fann JO André i ett beslut den 2 november 2010 inte skäl att väcka åtal mot Tomas Åkerlund. JO André fann inte heller skäl att väcka åtal mot någon befattningshavare vid SiS eller kammarrätten. Den fortsatta granskningen ägde rum inom ramen för tre tillsynsärenden som gällde stadsdelsförvaltningen (dnr 6513-2009), SiS (dnr 6484-2010) och kammarrätten (dnr 6485-2010).

Stadsdelsnämnden anmodades att inkomma med yttrande över nämndens hand-läggning av ärendet rörande F.O.

Nämnden anförde bl.a. följande (bilagorna här uteslutna).

Av de utredningar som genomförs inom enheten för vuxna leder ett ytterligt fåtal till en ansökan om vård enligt LVM. Det tjänsteutlåtande som förvalt- ningen förelägger nämndens sociala delegation med förslag om vård enligt LVM följer en mall som finns i verksamhetsstödet (paraplyet). Se bilaga 2. De tre punkterna i ”Förslag till beslut” är avsedda att täcka olika alternativ som kan förekomma i ett beslut. Om någon punkt inte är tillämplig tas den helt enkelt bort. Det är mycket, mycket ovanligt att punkten 2 (vården ska gälla omedelbart) inte är tillämplig. I det aktuella fallet fanns ingen tvekan hos vare sig handläggare eller arbetsledning om att punkten skulle gälla. För- valtningen kan inte finna någon förklaring till att den saknas annat än att den måste ha raderats av misstag när uppgifterna i mallen fylldes i.

Förvaltningen fick kännedom om misstaget först i november 2009 genom JO:s granskning av ärendet. Misstaget hade inte heller upptäckts av F.O. själv eller hennes advokat, inte av placerings-enheten vid SiS (Statens institutions- styrelse) eller LVM-hemmet Rebeckahemmet. Rebecka-hemmet hade till och med begärt och fått handräckning för att återföra F.O. till hemmet vid ett tillfälle då hon avvikit.

F.O:s tid under tvångsvård blev inte längre på grund av det aktuella miss- taget men den påbörjades tidigare än vad det fanns beslut om. Förvaltningen beklagar givetvis djupt det inträffade. Förutom den ”lathund” som används

317

2 012 /1 3:JO1

vid handläggningen finns nu även en checklista att följa för att ett liknande misstag inte ska upprepas.

I ett beslut den 12 mars 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Vård inom socialtjänsten ges missbrukare i samförstånd med honom eller henne enligt reglerna i socialtjänstlagen (2001:453). En person med miss- bruksproblem ska dock beredas vård oberoende av eget samtycke under de förutsättningar som anges i LVM. Bestämmelserna om när tvångsvård ska beslutas finns i 4 § LVM.

Om socialnämnden efter utredning anser att det finns skäl att bereda någon tvångsvård ska nämnden ansöka om sådan vård hos förvaltningsrätten. Har rätten beslutat om tvångsvård ska socialnämnden se till att beslutet verkställs genom att den enskilde bereds vård i ett LVM-hem eller på sjukhus.

Enligt 43 § LVM får rätten förordna att beslut som rätten meddelat ska gäl- la omedelbart. För det fall rätten inte meddelar ett sådant förordnande får beslutet om vård inte verkställas innan avgörandet har vunnit laga kraft.

Det ligger i sakens natur att beslut om vård enligt LVM i normalfallet bör verkställas omedelbart. Normalt torde också socialnämnderna begära hos rätten att ett sådant förordnande ska meddelas. I det nu aktuella fallet har så inte skett. Enligt remissvaret har detta berott på ett misstag i samband med att ansökan om vård upprättats.

Av länsrättens dom framgår enligt min mening tydligt att F.O. omgående behövde beredas vård. Länsrätten meddelade dock inte något förordnande om omedelbar verkställighet av beslutet om vård. Det är inte klarlagt varför något sådant förordnande inte meddelades. En bidragande orsak torde emellertid ha varit att det saknades ett yrkande i saken från stadsdelsnämnden. Den som beslutar om att ansöka om vård, i detta fall stadsdelsnämndens sociala delega- tion, har givetvis ett ansvar för att ansökan utformas på ett korrekt sätt. När det gäller den formella handläggningen av olika ärenden måste dock nämn- dens ledamöter, som ofta är lekmän, kunna förlita sig på tjänstemännen vid nämndens förvaltning (jfr 3 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen).

Lisa Kinnari undertecknade den ansökan om vård som presenterades för nämnden och som sedan gavs in till domstolen. Vidare var det hon som förde nämndens talan i länsrätten. Att Lisa Kinnari, trots att hon tagit så aktiv del i handläggningen av ärendet, inte uppmärksammade att det saknades ett yrkan- de om omedelbar verkställighet framstår som anmärkningsvärt. Inget tyder visserligen på annat än att det var fråga om ett enstaka misstag. Med hänsyn till att det rörde en så viktig fråga kan hon likväl inte undgå kritik för sin försumlighet.

Att det inte fanns ett förordnande om omedelbar verkställighet i länsrättens dom innebar att beslutet om vård inte fick verkställas. Trots detta skickade Tomas Åkerlund en begäran om handräckning till polisen för att F.O. skulle föras till ett LVM-hem. Till följd av denna begäran om handräckning fördes F.O. till LVM-hemmet Rebecka där hon togs in.

318

2 012 /1 3:JO1

Som nämnts inledningsvis uppkom fråga om Tomas Åkerlund gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken genom att begära po- lishandräckning trots att det inte fanns en verkställbar dom. Enligt bestäm- melsen om tjänstefel kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myn- dighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gär- ningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutöv- ningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska inte dömas till ansvar.

Efter det att förundersökningen hade avslutats beslutade JO André att inte väcka åtal mot Tomas Åkerlund. Jag finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning i åtalsfrågan. Det förhållandet att frågan om straffrättsligt ansvar inte längre är aktuell innebär dock inte att Tomas Åkerlunds agerande varit invändningsfritt.

Tomas Åkerlund var tf. enhetschef när länsrättens beslut om vård kom in till stadsdelsnämnden. Det ankom på honom att ta ställning till frågan om verkställighet av domen. Tomas Åkerlund tog del av domen men uppmärk- sammade inte att beslutet saknade ett förordnande om omedelbar verkställig- het och begärde därför polishandräckning av F.O. för att hon skulle föras till LVM-hemmet Rebecka. Att förbise en så viktig förutsättning för verkställig- heten av domen måste anses klandervärt. Tomas Åkerlund förtjänar kritik för den bristfälliga handläggningen.

Jag har i ett särskilt beslut denna dag uttalat kritik mot två befattningshava- re vid Södermalms stadsdelsförvaltning för deras handläggning av ärendet avseende F.O. (dnr 6513-2009). Vidare har JO Lars Lindström i ett beslut denna dag uttalat sig om handläggningen vid Kammarrätten i Stockholm av F.O:s överklagande (dnr 6485-2010).

319

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Statens institutionsstyrelse (SiS), LVM-hemmet Rebecka, för att en kvinna bereddes tvångsvård vid hemmet trots att det inte fanns något verkställbart förordnade om LVM- vård

(Dnr 6484-2010)

Beslutet i korthet: En förvaltningsdomstols dom, där en ansökan om att en ung kvinna skulle beredas vård med stöd av 4 § LVM bifölls, saknade ett förordnande om att beslutet om tvångsvård skulle gälla omedelbart. Samma dag som domen inkom till Södermalms stadsdelsförvaltning i Stockholm sände en tf. enhetschef vid förvaltningen domen till Statens institutionsstyrelse, SiS, som anvisade en plats för kvinnan på LVM-hemmet Rebecka. Samme tf. enhetschef begärde därefter biträde av polis för att föra kvinnan till LVM-hemmet. Institutionschefen vid LVM-hemmet beslutade samma dag om inskrivning av kvinnan vid hemmet. Några dagar senare fördes kvinnan till LVM-hemmet och en jourhavande befattningshavare beslutade om intagning av henne vid hemmet.

LVM-hemmet Rebecka kritiseras för att F.O. togs in och mot sin vilja be- reddes vård vid LVM-hemmet trots att domen om vård inte var verkställbar.

Bakgrund

Domen kom in till stadsdelsförvaltningen den 24 mars 2009. En tf. enhets- chef vid stadsdelsförvaltningen sände samma dag per telefax domen jämte nämndens utredning till SiS, som anvisade en plats för F.O. på LVM-hemmet Rebecka. Tf. enhetschefen vid stadsdelsförvaltningen begärde därefter biträde av polis, s.k. polishandräckning, för att föra F.O. till LVM-hemmet ”via St: Göran BAS”. Institutionschefen Göran Leijon beslutade samma dag om inskrivning av F.O. vid hemmet.

Den 27 mars 2009 fördes F.O. till LVM-hemmet och Ingalill Hedqvist, i egenskap av jourhavande befattningshavare, beslutade om intagning av F.O. vid LVM-hemmet.

F.O. överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm, som i dom den 20 maj 2009 fastställde beslutet om tvångsvård. Domen vann laga kraft den 16 juni 2009.

320

2 012 /1 3:JO1

Initiativet

Utredning

Akterna rörande F.O. inhämtades från stadsdelsnämnden, SiS och Kammarrätten i Stockholm.

Det som kom fram vid granskningen av akterna gav anledning att anta att befattningshavare som stod under JO:s tillsyn hade gjort sig skyldiga till tjänstefel enligt 20 kap. l § brottsbalken. JO beslutade därför den 16 december 2009 att inleda förundersökning angående sådant brott. Förundersökningen omfattade inledningsvis befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen och SiS. Den 28 april 2010 utvidgades förundersökningen till att avse även tre ledamö- ter vid Kammarrätten i Stockholm som hade prövat överklagandet av länsrät- tens dom om vård enligt LVM.

Under förundersökningen hölls förhör med flera befattningshavare vid stadsdelsförvaltningen, SiS och kammarrätten. När det gäller misstankarna mot befattningshavare vid SiS hölls förhör med institutionschefen Göran Leijon, som beslutat om inskrivning, och avdelningsansvariga Ingalill Hed- qvist, som beslutat om intagning. Båda delgavs misstanke om ansvar för tjänstefel.

Sedan förundersökningen avslutats fann JO André i ett beslut den 2 no- vember 2010 inte skäl att väcka åtal mot vare sig Göran Leijon eller Ingalill Hedqvist. JO André fann inte heller skäl att väcka åtal mot någon befatt- ningshavare vid stadsdelsförvaltningen eller kammarrätten. Den fortsatta granskningen ägde rum inom ramen för tre tillsynsärenden som gällde stads- delsförvaltningen (dnr 6513-2009), SiS (dnr 6484-2010) och kammarrätten (dnr 6485-2010).

SiS anmodades att inkomma med ett yttrande inriktat på förfarandet vid in- skrivningen och intagningen av F.O. vid LVM-hemmet Rebecka.

SiS anförde i ett remissvar som hade beslutats av generaldirektören Ewa Persson Göransson bl.a. följande (de åberopade bilagorna är här uteslutna).

Utredning

SiS har tagit del av i ärendet aktuella förhör med Göran Leijon och Ingalill Hedqvist. Synpunkter har inhämtats från tf institutionschefen Raoul Svensson vid SiS LVM-hem Rebecka och Placeringsenheten vid SiS huvudkontor. Därutöver har SiS tagit del av utdrag från myndighetens klientadministrativa system, KIA, avseende F.O. samt Placeringsenhetens akt avseende F.O.

Yttrande

Den 24 mars 2009 inkom en ansökan till SiS om plats för F.O. från Söder- malms stadsdelsnämnd i Stockholms stad (stadsdelsnämnden). Stadsdels- nämndens ansökan innehöll ett läkarintyg, en dom från Länsrätten i Stock- holms län om vård med stöd av 4 § LVM samt en utredning enligt 7 § LVM. I

321

2 012 /1 3:JO1

stadsdelsnämndens utredning angavs att F.O. inledningsvis skulle placeras på SiS LVM-hem Rebecka.

Institutionschefen fattade den 24 mars 2009 beslut om inskrivning av F.O. på SiS LVM-hem Rebecka. Ett sådant beslut om inskrivning innebar att en plats reserverades åt F.O. på det aktuella LVM-hemmet. Den 27 mars 2009 fattades beslut om intagning av F.O. på SiS LVM-hem Rebecka av tjänstgö- rande beredskap. F.O. anlände till LVM-hemmet efter att en begäran om polishandräckning från stadsdelsnämnden hade verkställts.

SiS LVM-hem Rebecka har inte haft några egna lokala riktlinjer för beslut om inskrivning och intagning, utan har använt sig av SiS interna föreskrifter (Råd & Riktlinjer/LVM). För vid tiden gällande version av de interna före- skrifterna, se bilaga 1.

Sedan SiS fick kännedom om förhållandena i aktuellt ärende har åtgärder vidtagits på så sätt att myndighetens interna föreskrifter justerats och förtydli- gats, se bilaga 2. Ändringarna har gjorts för att undvika att liknande misstag begås i framtiden.

Av SiS nuvarande interna föreskrifter (Råd & Riktlinjer/LVM) framgår bl.a. följande.

Efter ansökan från socialnämnden beslutar institutionschefen vid berörd institution enligt SiS arbets- och delegationsordning om inskrivning av klien- ten (3 kap. 10 § socialtjänstförordningen [2001:937], SoF). Innan sådant be- slut fattas ska institutionschefen förvissa sig om att SiS platsanvisning samt giltiga beslut om omhändertagande eller vård föreligger. När det gäller en dom om beredande av vård måste institutionen förvissa sig om att domen gäller omedelbart eller vunnit laga kraft.

– – –

Det är viktigt att vid intagning kontrollera att domen gäller omedelbart. Om domen inte gäller omedelbart får intagning inte ske förrän den vunnit laga kraft. (Flik 4 s. 1)

– – –

Ett omedelbart omhändertagande upphör när rätten avgör frågan om vård. Om rätten anser att omhändertagandet ska bestå måste rätten i ett beslut om vård förordna om omedelbar verkställighet, dvs. att domen gäller omedelbart.

Institutionen måste således alltid kontrollera att domen gäller omedelbart eller vunnit laga kraft innan intagning sker. I normalfallet förordnar rätten att domen ska gälla omedelbart och det framgår då av domslutet. Om det inte framgår får inte institutionen ta in klienten för vård förrän domen vunnit laga kraft. (Flik 4 s. 4)

Det stora flertalet av LVM-ärenden som aktualiseras hos SiS utgörs av omedelbara omhändertaganden enligt 13 § LVM där ett verkställbart beslut finns redan från början. Ett ärende som initieras genom att socialnämnden ansöker om plats med stöd av 4 § LVM är långt ifrån lika vanligt som de ärenden som inletts med ett beslut om omedelbart omhändertagande.

I förevarande fall skulle LVM-hemmet ha säkerställt att länsrättens dom gällde omedelbart innan beslut om intagning av F.O. fattades. SiS beklagar naturligtvis det inträffade. Misstag tycks dock ha begåtts hos flera myndighe- ter, vilket emellertid inte förtar det ansvar som åligger SiS.

Efter genomgång av remissvaret anmodades SiS i en förnyad remiss att be- svara följande frågor.

1.Anser SiS att det ska ske en kontroll av att ett beslut om vård enligt LVM är verkställbart innan beslut om inskrivning vid ett LVM-hem fattas?

2.Om svaret på fråga 1 är ja, vilken betydelse har denna kontroll vid det beslut om intagning i LVM-hemmet som senare ska fattas?

322

2 012 /1 3:JO1

Av yttrandet skulle även framgå SiS syn på hur besluten om inskrivning och intagning förhåller sig till varandra och vilken rättsverkan respektive beslut har.

SiS generaldirektör anförde i ett remissvar följande.

Yttrande

– – –

Fråga 1

I SiS tidigare interna föreskrifter angavs bl.a. att ”Platsanvisning och inskriv- ningsbeslut ska vara klart innan länsrättens handläggning.” Ett beslut om inskrivning fattades enligt detta synsätt bl.a. för att kunna reservera en plats åt LVM-klienten. I syfte att minska risken för ett olaga frihetsberövande före- skriver SiS numera att man även innan ett beslut om inskrivning, ska förvissa sig om att SiS platsanvisning samt giltiga beslut om omhändertagande eller vård föreligger. Det framgår också att ”När det gäller en dom om beredande av vård måste institutionen förvissa sig om att domen gäller omedelbart eller vunnit laga kraft.” SiS anser således numera att det ska ske en kontroll av att ett beslut om vård enligt LVM är verkställbart redan innan beslut om inskriv- ning vid ett LVM-hem fattas.

Fråga 2

Ett beslut om intagning kan inte fattas i SiS klientadministrativa system för- rän ett beslut om inskrivning har fattats. Genom SiS ändrade föreskrifter sker nu kontroller vid två tillfällen.

Beslutet om inskrivning är mer av en administrativ karaktär och är det för- sta beslut som fattas. En person kan skrivas in utan att fysiskt befinna sig på en SiS-institution. Vad gäller ett beslut om intagning så innebär det i prakti- ken att personen fysiskt kommer till en institution.

I ett beslut den 12 mars 2012 anförde JO Wiklund följande.

Rättslig reglering

Vård inom socialtjänsten ska ges missbrukare i samförstånd med honom eller henne enligt reglerna i socialtjänstlagen (2001:453). En person med missbruksproblem ska dock beredas vård oberoende av eget samtycke under de förutsättningar som anges i LVM. Bestämmelserna om när tvångsvård ska beslutas finns i 4 § LVM.

Förvaltningsrätten, tidigare länsrätten, beslutar om vård efter en ansökan från socialnämnden (5 och 11 §§ LVM).

Enligt 43 § andra stycket LVM får rätten förordna att ett beslut om vård som rätten meddelat ska gälla omedelbart. För det fall rätten inte meddelar ett sådant förordnande får beslutet inte verkställas innan avgörandet har vunnit laga kraft.

Har rätten beslutat om tvångsvård ska socialnämnden se till att beslutet verkställs genom att den enskilde bereds vård i ett LVM-hem eller på sjukhus.

Av 25 § LVM framgår att om beslut har fattats om tvångsvård eller ome- delbart omhändertagande enligt LVM ska SiS efter anmälan av socialnämn- den anvisa plats i ett LVM-hem. SiS beslutar om intagning i och om utskriv- ning från ett LVM-hem.

323

2 012 /1 3:JO1

Bestämmelser om inskrivning i hem för vård och boende finns i 3 kap. so- cialtjänstförordningen (2001:937).

SiS beslutar om inskrivning i bl.a. ett LVM-hem (3 kap. 10 § första stycket socialtjänstförordningen). Om socialnämnden ansöker om inskrivning ska nämnden till sin ansökan foga sin utredning i ärendet (3 kap. 12 § socialtjänst- förordningen). Om det för den som ansökan avser finns ett beslut om omhän- dertagande eller om vård enligt LVM, ska en kopia av eller annan underrättel- se om det verkställbara beslutet fogas till ansökan (3 kap. 13 § socialtjänst- förordningen).

Bedömning

I en dom den 19 mars 2009 beslutade länsrätten att F.O. skulle beredas vård enligt LVM. Länsrätten förordnade inte att domen med stöd av 43 § andra stycket LVM skulle gälla omedelbart. Att det saknades ett sådant förordnande innebar att beslutet om vård inte fick verkställas innan domen vunnit laga kraft. Stadsdelsnämnden ansökte den 24 mars 2009 hos SiS om en plats för F.O. vid ett LVM-hem. Efter att SiS hade anvisat en plats för F.O. vid LVM- hemmet Rebecka beslutade institutionschefen Göran Leijon samma dag om inskrivning av F.O. Den 27 mars 2009 fördes F.O. av polis till LVM-hemmet. Ingalill Hedqvist beslutade då om intagning av F.O.

I JO:s tillsynsärende uppkom fråga om Göran Leijon och/eller Ingalill Hedqvist hade gjort sig skyldiga till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken genom att besluta om inskrivning respektive intagning av F.O. vid LVM- hemmet trots att det inte fanns en verkställbar dom. Enligt bestämmelsen om tjänstefel kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutöv- ning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för upp- giften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa ska inte dömas till ansvar.

Att F.O. blev föremål för vård vid hemmet innan domen vann laga kraft berodde ytterst på att SiS inte kontrollerade om det i domen fanns ett förord- nade om att domen skulle gälla omedelbart. Förundersökningen avseende handläggningen vid SiS inriktades på om en sådan kontroll skulle ha gjorts vid inskrivningen eller vid intagningen av F.O. vid LVM-hemmet.

Under förundersökningen uppgav Göran Leijon bl.a. att det inte hade nå- gon betydelse vid inskrivningen av F.O. att domen inte hade vunnit laga kraft ”eftersom samma inskrivningsbeslut fattas för samtliga som placeras på insti- tutionen, vare sig dom är omhändertagna med stöd av SoL eller § 13 eller § 4 LVM”. Vidare anförde han att det yttersta ansvaret för att någon enskild inte tas emot vid behandlingshemmet utan verkställbart beslut har den som fattar beslut om intagning. Ingalill Hedqvist anförde bl.a. att när hon fattade beslutet om intagning utgick hon från att en kontroll av om det fanns förutsättningar för tvångsvård hade gjorts i samband med beslutet om inskrivning.

Efter det att förundersökningen hade avslutats beslutade JO André, som nämnts inledningsvis, att inte väcka åtal mot Göran Leijon eller Ingalill Hed-

324

2 012 /1 3:JO1

qvist. Jag finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning i åtalsfrå- gan.

Det förhållandet att frågan om straffrättsligt ansvar för befattningshavare vid SiS inte längre är aktuell innebär dock inte att SiS handläggning har varit invändningsfri.

Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att en person inte blir frihets- berövad utan att det finns ett beslut eller en dom om tvångsvård som får verk- ställas. För att undvika att någon felaktigt tas in för tvångsvård vid ett hem som drivs av SiS måste det givetvis kontrolleras att det finns ett verkställbart beslut om vård. Det finns varken i LVM eller i någon annan författning någon uttrycklig bestämmelse om att LVM-hemmet eller någon central enhet inom SiS ska göra den kontrollen. Det ligger dock, enligt min mening, i sakens natur att LVM-hemmet måste förvissa sig om att domen är verkställbar innan en person bereds tvångsvård. Det är helt oacceptabelt att F.O. togs in och mot sin vilja bereddes vård vid LVM-hemmet Rebecka trots att domen om vård inte var verkställbar. För detta ska LVM-hemmet kritiseras.

Även om det är självklart att LVM-hemmet måste kontrollera att en dom är verkställbar innan en person bereds tvångsvård är det inte lika självklart att slå fast om kontrollen ska göras i samband med beslutet om inskrivning eller i samband med beslutet om intagning. Frågan behandlades vid den aktuella tidpunkten inte i SiS interna råd och riktlinjer för LVM-vården. Inte heller fanns det vid LVM-hemmet någon lokal instruktion som reglerade saken.

Genom beslutet om intagning får SiS huvudansvaret för att genomföra vården och för beräkning av vårdtiden. I fråga om beslutet om inskrivning anfördes vid tillkomsten av den nuvarande lagstiftningen om tvångsvård av missbrukare att inskrivningen reglerar förhållandet mellan socialnämnden och LVM-hemmet. Beslutet om inskrivning innebär att det vid hemmet finns en plats för den enskilde (prop. 1987/88:147 s. 104). Som SiS har anfört i sitt kompletterande remissvar har beslutet måhända en karaktär av administrativt beslut. Man kan dock inte av det anförda dra slutsatsen att beslutet om in- skrivning inte skulle ha någon rättsverkan mot den enskilde. Efter det att SiS centralt har anvisat plats vid ett visst LVM-hem slås det genom LVM- hemmets beslut om inskrivning fast att det är vid det hemmet som personen i fråga ska beredas vård. Genom bestämmelsen i 45 § 4 LVM ges SiS, dvs. LVM-hemmet, möjlighet att begära handräckning av polis för att hämta nå- gon som ska tas in vid hemmet. Beslutet om inskrivning förefaller därför kunna få en rättsverkan i förhållande till den enskilde.

Lagstiftningen ger, som redan nämnts, inte något klart svar på frågan när det ska kontrolleras att ett beslut om vård är verkställbart. Man kan anföra skäl för att kontrollen ska göras när beslutet om intagning fattas, men det finns även skäl som talar för att den formella kontrollen ska ske redan vid inskrivningen. Eftersom det inte finns tydliga författningsbestämmelser och då SiS inte heller behandlade frågan i sina interna råd och riktlinjer vid den aktuella tiden är det svårt att klandra någon enskild befattningshavare vid LVM-hemmet för att det inte gjordes någon kontroll av domen innan F.O. bereddes vård vid hemmet.

325

2 012 /1 3:JO1

Av remissvaret framgår att SiS har omarbetat sina interna råd och riktlinjer och att det numera framgår bl.a. att institutionerna inför ett beslut om inskriv- ning måste förvissa sig om att domen gäller omedelbart eller har vunnit laga kraft. Vidare framgår att det är viktigt att hemmen inför intagning kontrollerar att domen gäller omedelbart. SiS uppger i sitt remissvar att det nu, genom de ändringar som gjorts, kontrolleras vid två tillfällen om det finns förutsättning- ar för att ta emot en enskild för vård.

SiS nya riktlinjer torde visserligen minska risken för att någon i framtiden tas in för tvångsvård utan att det finns ett beslut om vård som får verkställas. De kan samtidigt ses som ett uttryck för den osäkerhet som råder i fråga om vem som bär ansvaret om någon trots allt skulle bli föremål för tvångsvård utan laglig grund. Frågan har även uppmärksammats av JO i ett ärende som gällde intagning av en flicka vid ett s.k. särskilt ungdomshem trots att det inte fanns en dom om vård med stöd av 3 § lagen (1992:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga (LVU), se JO:s ämbetsberättelse 2010/11 s. 368 (särskilt s. 383).

Det som har kommit fram i detta och det tidigare ärendet väcker frågan om det inte borde tydliggöras, i socialtjänstförordningen eller andra föreskrifter, vilket ansvar SiS har för att kontrollera att det finns förutsättningar för tvångsvård av den enskilde. Jag sänder därför en kopia av detta beslut till Socialdepartementet för kännedom.

Jag finner även skäl att för kännedom tillställa Socialstyrelsen, som har tillsyn över bl.a. LVM-hemmen, en kopia av beslutet.

Kritik mot en socialnämnd som underlåtit att vidarebefordra ett överklagande till förvaltningsrätten därför att det överklagade beslutet enligt nämndens mening inte gick att överklaga

(Dnr 889-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO i februari 2011, framförde A.P. och S.E. klagomål mot Socialnämnden i Gävle kommun rörande handläggningen av ett ärende angående umgänge med deras barnbarn. De anförde bl.a. följande. Den 12 augusti 2010 gjorde de en ansökan till socialnämnden om att nämnden skulle föra talan i domstol om umgänge mellan dem och deras barnbarn. Först vid socialnämndens sammanträde den 15 december 2010 fattades beslut om att inte föra en sådan talan. Socialnämndens bedömning bortsåg från barnbar- nens behov av att träffa dem. De överklagade beslutet men överklagandet vidarebefordrades inte till förvaltningsrätten eftersom förvaltningen ansåg att beslutet inte var överklagbart.

326

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Socialnämnden i Gävle kommun anmodades att inkomma med yttrande i fråga om A.P:s och S.E:s överklagande borde ha vidarebefordrats till förvalt- ningsrätten.

Som sitt remissvar lämnade nämnden ett yttrande som hade upprättats vid socialförvaltningen. I yttrandet anfördes i huvudsak följande.

Makarna inkommer i juni 2010 med en ansökan om att socialnämnden ska föra talan mot vårdnadshavaren enligt 6 kap. 15 a § Föräldrabalken för att de skall få ett umgänge med sina barnbarn. Socialnämnden inledde utifrån detta en utredning. Nämnden har prövat ärendet och fattat beslut 2010-12-15. A.P. begärde och fick företräde inför socialnämndens beslut. Hon hade tidigt i utredningsskedet informerats om att de vid ett för dem negativt beslut inte hade möjlighet att överklaga det enligt förvaltningslagen och att de inte kunde få laglighetsprövning av beslutet eftersom de inte är kommuninnevånare. Då beslutet inte går att överklaga (prop. 2005/06:99 sid 56 och 57) har ingen besvärshänvisning (Förvaltningsbesvär) lämnats med beslutet. Den enskilde har efter det att de erhöll beslutet, skickat in en överklagan och socialnämn- den har åter informerat dem om att beslutet inte kan överklagas genom för- valtningsbesvär. Hänvisningar har gjorts till prop. 2005/06:99. Överklagandet har inte lämnats vidare till Förvaltningsdomstolen eftersom beslutet inte får överklagas. Enligt 22 § Förvaltningslagen, ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Aktuellt beslut kan inte överklagas.

Regler om hur beslut överklagas med laglighetsprövning finns i 10 kap. 4 och 5 §§ Kommunallagen. Varje medlem av en kommun har rätt att få lag- ligheten av ett beslut prövad genom att överklaga till förvaltningsrätten. Vem som är medlem i en kommun regleras i l kap. 4 § KL. Begäran om laglighets- prövning ska alltid insändas direkt till förvaltningsrätten. Av Förvaltningsla- gens 4 § följer en allmän serviceplikt för myndigheten vilket inbegriper en skyldighet att om en handling felaktigt skickats till nämnden så ska nämnden ombesörja att den översändes till rätt instans. Den nu aktuella överklagan kan inte tolkas på annat sätt än att det var en överklagan om en önskan om änd- ring i själva sakfrågan (umgänget). Det faktum att de klagande inte är kom- munmedlemmar – men dock haft partsställning i sakärendet – tillsammans med att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersatts (7 § FL) vilket får anses ha skett i detta ärende, kan ha bidragit till att handlingarna inte skicka- des till förvaltningsrätten. Det får dock anses att i mål gällande laglighets- prövning i stort också inbegriper momentet att göra en prövning om någon är behörig att anföra laglighetsbesvär.

A.P. och S.E. yttrade sig över remissvaret. Av yttrandet framgick bl.a. att deras överklagandeskrivelse hade översänts till Förvaltningsrätten i Falun den 6 april 2011. A.P. och S.E. inkom därefter med ytterligare synpunkter.

JO inhämtade Förvaltningsrättens i Falun beslut den 18 april 2011 i mål nr 1603-11 och Kammarrättens i Sundsvall protokoll den 18 maj 2011 i mål nr 1205-11. Av handlingarna framgick bl.a. att förvaltningsrätten hade avvisat överklagandet eftersom nämndens beslut inte var överklagbart och då A.P. och S.E., som folkbokförda i Älvkarleby kommun, saknade rätt att begära laglighetsprövning av beslut fattade av Gävle kommun. Kammarrätten bevil- jade inte prövningstillstånd.

I ett beslut den 26 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

327

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndig- heterna har följt de regler som gäller för förfarandet, dvs. att myndigheterna har agerat korrekt i formellt hänseende. Jag anlägger inte några synpunkter på den bedömning som låg till grund för nämndens beslut att inte väcka talan om umgänge. Min granskning har inriktats på socialtjänstens handläggning av A.P:s och S.E:s överklagande.

Av 6 kap. 15 § föräldrabalken (FB) följer att ett barn ska ha rätt till um- gänge med föräldrar som det inte bor tillsammans med samt att vårdnadsha- varna har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med någon annan som står det särskilt nära så långt som möjligt tillgodoses.

Enligt 6 kap. 15 a § andra stycket FB får rätten på talan av socialnämnden besluta om umgänge mellan barnet och någon annan än en förälder. Vid be- dömningen av om en sådan talan ska föras ska socialnämnden särskilt beakta barnets behov av umgänge med sina morföräldrar och farföräldrar och andra som står barnet särskilt nära.

En närstående som vill ha umgänge med barnet kan inte själv väcka talan vid domstol utan det är socialnämnden som beslutar om talan ska föras. Soci- alnämndens beslut i saken kan inte överklagas enligt reglerna om s.k. förvalt- ningsbesvär. I förarbetena till lagstiftningen uttalade regeringen följande (prop. 2005/06:99 s. 56 f.).

Regeringen delar kommitténs bedömning att det inte heller nu bör ges en talerätt för närstående. Det är av största vikt att barnet inte utsätts för fler processer, kanske med åtföljande umgängesutredningar m.m., än som är abso- lut nödvändiga. Av naturliga skäl är en sådan avvägning inte lätt att göra för en utomstående person, som vill ha ett umgänge med barnet men som inte får detta till följd av motstånd från barnets vårdnadshavare. Socialnämnden får förutsättas på ett mera objektivt sätt överväga om de nackdelar som en pro- cess för med sig från barnets synpunkter vägs upp av de fördelar som ett um- gänge kan leda till. Av samma skäl bör det inte heller – som ett par remissin- stanser föreslår – införas någon möjlighet att överklaga nämndens beslut att inte väcka talan.

En nämnds beslut att inte väcka talan kan således inte överklagas i sak av den enskilde, dvs. det är inte möjligt att få till en prövning genom förvaltningsbe- svär. Beslutet kan endast överklagas för laglighetsprövning enligt bestämmel- serna i 10 kap. kommunallagen (1991:900), KL. Detta förutsätter att den som klagar är medlem i den kommun som har fattat beslutet.

När ett beslut överklagas genom förvaltningsbesvär ska enligt 23 § andra stycket (1986:223), FL, överklagandet ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Beslutsmyndigheten prövar om skrivelsen med överkla- gandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, ska myn- digheten enligt huvudregeln avvisa den (24 § FL). Om skrivelsen inte avvisas ska myndigheten i enlighet med 25 § FL överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. förvaltningsrätten.

I förarbeten till FL anfördes bl.a. följande (prop. 1985/86:80 s. 44 f.).

328

2 012 /1 3:JO1

För att ett överklagande ska tas upp till prövning är det inte tillräckligt att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra förutsättningar mås- te också vara uppfyllda: beslutet ska vara sådant att det över huvud taget får överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i saken osv. Dessa förutsättningar kan vara svåra att bedöma och kräver då särskilda över- väganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högre in- stans. De bör därför liksom hittills prövas av den instansen.

När överklagandet inkom till förvaltningen borde överklagandet efter rätt- tidsprövning ha överlämnats utan dröjsmål till förvaltningsrätten. Det hade därefter ankommit på domstolen att ta ställning till om beslutet kunde över- klagas. Av förvaltningsrättens beslut framgår att så också skett.

Nämnden har i sitt remissvar även uttalat att eftersom en laglighetspröv- ning av beslutet inte var möjlig, mot bakgrund av att A.P. och S.E. inte var kommuninnevånare, så vidarebefordrades överklagandet inte heller av den anledningen till förvaltningsrätten.

När ett beslut överklagas för laglighetsprövning ska överklagandet, enligt 10 kap. 5–7 §§ KL, ges in till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kom- mit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens, landstingets eller kommunalförbundets anslagstavla att pro- tokollet över beslutet justerats. Om överklagandet före klagotidens utgång har kommit in till kommunen, landstinget eller kommunalförbundet i stället för till förvaltningsrätten ska överklagandet ändå prövas.

I 4 § tredje stycket FL föreskrivs att om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. I detta ligger bl.a. att om det till myndigheten inkommer en felsänd handling, bör hjälpen i regel lämnas genom att myndigheten sänder handlingen vidare till rätt myn- dighet. Ofta är det lämpligt att myndigheten samtidigt underrättar den enskil- de om vart den har vidarebefordrat handlingen. Förvaltningen borde således i nära anslutning till att överklagandet inkom, som en serviceåtgärd, ha över- lämnat detta till förvaltningsrätten om förvaltningen bedömt att skrivelsen utgjorde en begäran om laglighetsprövning. Det ankom inte på förvaltningen att bedöma huruvida A.P. och S.E. var klagoberättigade. Den frågan skulle förvaltningsrätten ta ställning till.

Det kan således konstateras att det ålåg förvaltningen att vidarebefordra A.P:s och S.E:s överklagande till förvaltningsrätten. Det har framkommit att förvaltningen vidarebefordrade överklagandeskrivelsen till förvaltningsrätten den 11 april 2011, dvs. tre månader efter det att den inkom till förvaltningen. Förvaltningens handläggning förtjänar kritik.

Vad A.P. och S.E. har anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida.

329

2 012 /1 3:JO1

Stöd och service till vissa funktionshindrade

En socialförvaltning som informerar en enskild om förutsättningarna för att bevilja en insats måste uttrycka sig så, att den enskilde inte känner sig pressad att återta ansökan eller får uppfattningen att saken redan är avgjord

(Dnr 714-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 8 februari 2011, framförde Emelin O., som är god man för E.O., klagomål mot Myndigheten för personer med funk- tionsnedsättning i Södertälje kommun. Klagomålen gällde förvaltningens handläggning av ett ärende rörande insatser enligt LSS.

Hon uppgav bl.a. följande. I augusti 2009 hjälpte hon E.O. med att ansöka om insatser enligt LSS. Myndigheten gjorde en utredning och ett hembesök med ADL-terapeut den 21 september 2009. I februari 2010 kallades hon och E.O. till ett möte med handläggaren i ärendet. Vid mötet informerades hon om att E.O:s ansökan inte skulle beviljas. Hon uppmanades därför att ta till- baka E.O:s ansökan, vilket också skedde. Genom att ta tillbaka ansökan kun- de E.O., som hon uppfattade det, erhålla andra insatser. Hon förstod inte att E.O. hade rätt att få ett beslut som kunde överklagas. När hon förstod konse- kvenserna av sitt handlande bad hon att förvaltningen skulle återuppta E.O:s ansökan om personlig assistans enligt LSS och meddela ett beslut i ärendet. Då fick hon besked om att en ny ansökan måste göras.

Utredning

Inledningsvis inhämtades vissa handlingar från förvaltningen. Därefter anmo- dades Omsorgsnämnden i Södertälje kommun att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i anmälan till JO.

I remissvaret anförde nämnden bl.a. följande.

Myndigheten har som målsättning att slutföra den här typen av utredning inom tre månader. Om den enskilde under utredningens gång uppger att han eller hon vill återkalla sin ansökan och inte längre är intresserad av någon insats ska ärendet avslutas genom ett beslut. Beslutet måste vara formulerat så att det inte råder någon tvekan om att den enskildes önskemål har beaktats.

E.O:s ansökan om personlig assistans enligt 9 § 2 LSS inkom till myndig- heten 2009-07-06. Därefter påbörjades en utredning som uppenbarligen aldrig fullföljdes utan den enskilde uppmanades att återta ansökan med motivering- en att det sannolikt skulle fattas ett avslagsbeslut. Den enskilde valde då att återta ansökan.

Senare ångrade den enskilde återtagandet och ville ha ett beslut. Då fick hon beskedet att hon ska lämna in en ny ansökan avseende insatsen personlig assistans enligt 9 § 2. En ansökan lämnades muntligt 2010-09-22, utredning inleddes 2010-12-29 och avslagsbeslut fattades 2011-04-11 (se bilaga 2 – här utelämnad; JO:s anmärkning).

330

2 012 /1 3:JO1

När det gäller huruvida handläggare har uppmanat sökande att återta sin ansökan framkommer följande:

2009-08-06 kontaktar utredaren god man Emelin O. per telefon. Utredaren meddelar att utifrån de uppgifter som inkommit under besöket på Myndighe- ten 09-07-28 är bedömningen att E.O. inte har rätt till personlig assistans enligt 9 § 2 LSS. Utredaren frågar Emelin O. om hon med bakgrund av det faktum att det med stor sannolikhet kommer att bli ett avslag vill återta ansö- kan om personlig assistans och det vill Emelin O. Detta är inte ett lämpligt förfaringssätt. Den enskilde har inte fått sådan information att han eller hon kan förstå utredningsprocessen och tillvarata sina intressen. Myndigheten kommer att upprätta en skriftlig rutin gällande återtagande av ansökningar för att detta inte skall uppstå igen.

När det gäller att den sökande tvingades att på nytt lämna in en ansökan om personlig assistans samt att hon ännu inte erhållit beslut.

Här har nämnden brustit i sin serviceskyldighet. Sektionsledaren Lilian Gustafsson borde inte ha begärt in en ny ansökan utan borde ha återupptagit den tidigare utredningen om personlig assistans.

Den nya ansökan om personlig assistans inkom 2010-09-22 och utredning inleddes 2010-12-29. 2011-03-09 skickas utredningen för kommunicering och beslut om avslag på insatsen fattas 2011-04-11. Se bilaga 2 (här utelämnad; JO:s anmärkning).

Det innebär att utredningsförfarandet tog närmare 7 månader vilket är oac- ceptabelt lång tid.

Myndigheten har under åren 2009 och 2010 haft hög arbetsbelastning. Trots det är det oacceptabelt att den enskilde drabbas av den här sortens felak- tig handläggning.

Vidtagna samt planerade åtgärder

Myndigheten har förstärkts med handläggningsresurser, dels en tillsvidare- tjänst under 2010 samt en tillsvidaretjänst under 2011. Dessutom två tjänster som tillfällig förstärkning under hösten 2010 med förlängning under 2011. Myndigheten följer kontinuerligt upp att handläggningsresurserna är tillräck- liga i förhållande till uppdraget.

De senaste två åren har arbete pågått kontinuerligt med att utforma riktlin- jer och rutiner till stöd i handläggningsarbetet. En kvalitetsutvecklare är an- ställd på myndigheten och börjar i maj 2011. Det innebär ytterligare resurser att sammanställa och utveckla arbetet med att stärka rättssäkerheten.

Sedan januari 2011 arbetar myndigheten också med att utveckla metodstöd två gånger i månaden med syfte att höja kompetens avseende handläggning och dokumentation.

Myndigheten har också genomgått två organisationsutvecklingar det senas- te året för att stärka brukarens rättssäkerhet.

Två utbildningsdagar där samtliga handläggare samt arbetsledning deltagit har arrangerats under 2010. Inriktningen har varit aktuell lagstiftning, såväl LSS som socialtjänstlagen, samt handläggning och dokumentation.

Emelin O. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.

I ett beslut den 30 november 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

En ansökan om insats enligt LSS ska alltid leda till ett beslut som, om beslutet går den enskilde emot, kan överklagas till en förvaltningsdomstol. Om den enskilde under utredningen av ärendet tar tillbaka ansökan ska förvaltningen givetvis avsluta ärendet. Det finns inte något hinder mot att den som handläg-

331

2 012 /1 3:JO1

ger ett ärende om en insats informerar den enskilde om förutsättningarna för att en insats ska beviljas. Förvaltningen måste dock vara mycket försiktig under diskussionen med den enskilde så att han eller hon inte känner sig pres- sad att återta en ansökan eller att den enskilde får uppfattningen att saken redan är avgjord. Förvaltningen måste vinnlägga sig om att upplysa den en- skilde om att han eller hon alltid har rätt att få ett beslut i saken och om möj- ligheten att få rätten till en insats prövad av domstol.

I det nu förevarande fallet upplyste handläggaren vid förvaltningen E.O. om att ansökan inte skulle beviljas och uppmanade henne att ta tillbaka den. Enligt anmälan fick E.O. inte information om att hon kunde få ett formellt avslagsbeslut och att hon hade rätt att överklaga beslutet. Som nämnden har medgett i sitt remissvar var det inte ett lämpligt förfaringssätt.

Myndighetens agerande har medfört att handläggningen av E.O:s ärende dragit ut på tiden. Nämnden har i sitt remissvar anfört att handläggningstiden i det aktuella ärendet har kommit att bli oacceptabelt lång. Jag delar den upp- fattningen. Enligt nämnden har organisatoriska och resurstilldelande åtgärder vidtagits för att förbättra handläggningsrutinerna kring inkomna ansökningar. Vidare ska en skriftlig rutin upprättas gällande handläggningen vid återtagan- de av ansökningar. Mot den bakgrunden anser jag mig kunna lämna saken.

Vad som i övrigt framkommit föranleder inte någon åtgärd eller något utta- lande från min sida.

Med den kritik som har uttalats ovan avslutas ärendet.

Utformningen av beslut om insatser enligt LSS; fråga om nämnden i sitt beslut borde ha angett var insatser i form av korttidstillsyn och korttidsvistelse skulle utföras

(Dnr 6845-2010)

Anmälan

U.K. framförde i en anmälan, som kom in till JO i november 2010, klagomål mot tjänstemän vid Norrmalms stadsdelsnämnd i Stockholms kommun angå- ende handläggningen av ett ärende om insatser enligt LSS till hennes son, J. (född 1997). Hon anförde bl.a. följande. Efter att de flyttat in från en annan stadsdel i kommunen har hon haft kontakt med Norrmalms stadsdelsförvalt- ning sedan juli 2010. Hon har ansökt om bl.a. ”fritidsverksamhet” för J. på den friskola (Ikasus) där han går (framställningen handlades som en ansökan om korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i an- slutning till skoldagen samt under lov enligt 9 § 7 LSS; JO:s anmärkning). Ansökan avslogs med hänvisning till att kostnaden var för stor. I stället har andra lösningar föreslagits som inte alls passar för pojken. Det beslut som fattades går inte att förstå, t.ex. vad avser hur tiden för beviljade insatser för- håller sig till hennes arbetstid, som innefattar tjänstgöring på kvällar och nät- ter. När hon frågar handläggarna om vad som ska gälla när hon jobbar natt får hon inget svar. Utredningen inför beslutet har varit mycket långdragen och komplicerad.

332

2 012 /1 3:JO1

U.K. gav senare in ytterligare klagomål.

Utredning

JO hämtade från förvaltningen in handlingar i ärendet. Utifrån vad som kom fram anmodades stadsdelsnämnden att komma in med utredning och yttrande beträffande handläggningen av ansökningarna om insatser enligt LSS till J. I svaret skulle särskilt bl.a. följande frågor belysas.

Såvitt har kunnat utläsas av handlingarna har U.K. önskat att insatsen kort- tidstillsyn enligt 9 § 7 LSS skulle utföras vid sonens skola (Ikasus). Borde beslutet av den 11 november 2010 ha innehållit ett uttryckligt avslag i den delen?

Även beträffande korttidsvistelse (jfr 9 § 6 LSS) synes det ha förelegat oli- ka uppfattningar om var den skulle anordnas. Borde det ha fattats ett uttryck- ligt beslut i frågan om var korttidsvistelse beviljades?

I ett remissvar anförde stadsdelsnämnden, sociala delegationen, följande när det gäller de frågor i remissen som redovisats ovan (åberopade bilagor har här uteslutits).

Frågan om beslut skulle fattats gällande verkställighetsansökan

Den första frågeställningen gäller huruvida U.K:s begäran om att korttidstill- syn enligt 9 § p. 7 LSS borde innehållit ett uttryckligt avslagsbeslut gällande verkställigheten vid Ikasus skola.

Förvaltningen medger att beslut gällande önskad adress borde ha fattats från nämndens sida, samt ser vidare allvarligt på den uppkomna bristen. Tele- fonkontakt har nu tagits med U.K., och hon har tillfrågats om hon önskar skriftligt beslut gällande sin begäran om verkställighet vid Ikasus skola. U.K. önskade ett skriftligt beslut, varpå förvaltningen fattade ett skriftligt avvis- ningsbeslut gällande detta. Beslutet fattades den 18 februari 2011, varpå be- slutet skickades till sökande per post med bifogad besvärshänvisning, bila- ga 2.

Förvaltningen beklagar den uppkomna bristen och kommer att vidta för- bättringsåtgärder i syfte att liknande händelser i framtiden ska undvikas.

På frågan om beslut borde fattats avseende verkställighet av korttidsvistel- se, anser förvaltningen att den handläggningen varit korrekt, trots att uttryck- ligt beslut inte fattats. U.K. framförde att hon önskade att sonen skulle byta från korttidshemmet Dungen till korttidshemmet Ikasus. Då hennes önskemål tillgodosågs, utan invändningar från förvaltningen, fanns inget skäl att fatta ett uttryckligt avslagsbeslut, bilaga 3.

U.K. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 25 juni 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Enligt 27 § första stycket LSS får bl.a. beslut som avser insatser för en enskild enligt 9 § i lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När LSS inför- des – och bl.a. ersatte den tidigare gällande lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) – uttalades i förarbetena i anslutning till 27 § följande (prop. 1992/93:159 s. 189 f.).

Om den enskilde överklagar ett avslagsbeslut avseende rätt till insats skall domstolen avgöra om rätt till den begärda insatsen föreligger. Om sådan rätt

333

2 012 /1 3:JO1

föreligger kan domstolen förplikta den ansvarige huvudmannen att tillhanda- hålla insatsen eller visa målet åter till den ansvarige huvudmannen. Det torde normalt inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till överklagandet gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. Det ankommer i första hand i stället på vederbörande nämnd att bestämma det närmare inne- hållet i stödinsatsen.

Lagrådet framhöll vid tillkomsten av nu gällande omsorgslag att det emel- lertid kan tänkas fall då den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg, men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte fyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Om t.ex. en person är missnöjd med en viss stödinsats som erbjuds honom och önskar tillgång även till annan eller mer kvalificerad hjälp måste han rimligen ha rätt att av dom- stolen få prövat om det han erhåller uppfyller lagens krav eller om lagen för- utsätter en högre nivå på insatsen.

Domstolsprövningen kommer i dessa fall sålunda att avse just utformning- en av den särskilda insatsen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om den lämnade insatsen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 3 och 5 §§ omsorgslagen (motsvaras närmast av 5–7 §§ i den nya lagen).

Jag gör samma bedömning när det gäller insatser enligt den nya lagen. Jag vill tillägga att detta torde innebära att beslut om viss utformning av en insats eller om ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra för den enskilde överklagbara beslut.

Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) har vid prövning av mål om insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS uttalat följande (RÅ 2007 ref. 62 I och II).

Frågan i målet gäller omfattningen av den prövning som domstolarna skall göra i mål om särskilda insatser enligt LSS. Eftersom det är fråga om förvalt- ningsbesvär gäller generellt att domstolen kan pröva målet i dess helhet och i förekommande fall sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I motiven har också påpekats att beslut om utformningen av en insats är ett för den enskilde överklagbart beslut. Normalt finns det dock i mål av det nu aktu- ella slaget inte anledning för domstolen att vid bifall till ett överklagande gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. I praxis överlåts det ofta på vederbörande nämnd att bestämma det närmare innehållet i den. Såda- na bedömningar och avvägningar låter sig ofta inte göras med utgångspunkt i endast ett enstaka ärende. Hänsyn måste tas till organisatoriska aspekter, tillgång till adekvat personal, m.m. En viss flexibilitet måste också finnas. Ett ställningstagande till detaljerna vad gäller utformningen av en viss insats torde oftast vara att betrakta som beslut om verkställighetsåtgärder. Rena verkställighetsåtgärder anses inte vara överklagbara (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970 s. 582, jfr RÅ 1988 ref. 40).Vad domstolen har att ta ställning till är om den enskilde genom den erbjudna insatsen tillförsäkras goda levnadsvillkor och – i förekommande fall – om de anhöriga genom insatsen bereds avlösning i omvårdnadsarbetet (jfr RÅ 2006 ref. 66 II).

I ett senare fall har Regeringsrätten vid prövningen av ett mål om insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 LSS uttalat följande (RÅ 2010 ref. 91).

Den prövning en domstol har att göra om en enskild begär en sådan insats är att avgöra om den enskilde har rätt till den insatsen. Om domstolen kommer fram till att den enskilde har den rätten, är det kommunen som har ansvaret för att utforma insatsen närmare. Om den enskilde inte är nöjd med kommu- nens beslut om utformningen av insatsen, kan detta beslut överklagas. I ett

334

2 012 /1 3:JO1

sådant mål har domstolen att pröva om den enskilde tillförsäkras goda lev- nadsvillkor genom den beviljade insatsen.

________________

I det nu aktuella fallet hade U.K. ansökt om insatsen korttidstillsyn enligt 9 § 7 LSS för sonen. Det framgår av stadsdelsnämndens utredning med an- ledning av ansökan att U.K. ville att insatsen skulle ske vid hans skola (Ika- sus).

U.K. hade även ansökt om bl.a. insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet (9 § 6 LSS). Såvitt har kunnat utläsas av handlingarna i ärendet öns- kade U.K. att även korttidsvistelsen (dvs. vistelse med övernattning för J. utanför hemmet) skulle anordnas hos Ikasus.

I ett beslut den 11 november 2010 anförs att J. beviljas bl.a. korttidsvistel- se utanför det egna hemmet i form av korttidshem med tio dygn per månad samt korttidstillsyn under vissa närmare angivna tider.

Det var således ostridigt att J. var berättigad till både korttidstillsyn och korttidsvistelse. Parterna hade dock olika uppfattningar om var insatserna skulle utföras. I det hänseendet framgår heller inte av beslutet vad som bevil- jades.

Av ovan redovisade förarbetsuttalanden och praxis framgår att den enskil- de har möjlighet att få den övergripande utformningen av en insats enligt LSS prövad i domstol, låt vara att domstolen skulle begränsa sin prövning till frågan om den beviljade insatsen uppfyller kraven att tillförsäkra den enskilde goda levnadsvillkor. Detta förutsätter emellertid att beslutsmyndigheten i sitt beslut – åtminstone i väsentliga delar – har tagit ställning till utformningen av insatsen.

Jag anser mot denna bakgrund att beslutet vad avser insatserna till J. borde ha innehållit uppgift om var de beviljade insatserna skulle utföras. Stadsdels- nämnden kan inte undgå kritik för den bristfälliga utformningen av beslutet.

Den i remissvaret redovisade åtgärden att avvisa U.K:s talan vad avsåg ut- förandet av korttidstillsynen vid Ikasus är alltså inte heller acceptabel.

En korrekt utformning av beslut får i och för sig anses ha störst betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt när den enskilde kan ha intresse av att överklaga beslutet, dvs. om beslutet har gått honom eller henne emot. Det framgår t.ex. av bestämmelserna i 20 och 21 §§ förvaltningslagen (1986:223) om motiver- ing av och underrättelse om beslut att det ställs högre krav i de delarna vad gäller beslut som går en enskild part emot. Med hänsyn till vad som kommit fram i detta fall vill jag emellertid framhålla att det naturligtvis även vid bifall är av vikt att den enskilde får klara besked om vad som beslutats. I remissva- ret anförs att något uttryckligt avslagsbeslut inte fattades angående U.K:s ansökan om korttidsvistelse för J. hos anordnaren Ikasus eftersom hennes ansökan i den delen tillmötesgicks. Av U.K:s anmälan till JO måste dock den slutsatsen dras att hon inte hade förstått att så var fallet. Även utformningen av JO:s remiss i ärendet bygger på att det utifrån innehållet i beslutet, inklusi- ve det omfattande utredningsdokumentet, är mycket svårt att få någon klar bild av vad beslutet i det avseendet innebar.

335

2 012 /1 3:JO1

Den otydlighet som har förelegat angående handläggningen av aktuellt ärende är något som stadsdelsnämnden måste lastas för. Jag förutsätter att nämnden mot bakgrund av vad som kommit fram överväger behovet av ut- bildningsinsatser och förändrade rutiner inom förvaltningen.

Vad som i övrigt har framkommit föranleder inte något uttalande från min sida.

Med den ovan uttalade kritiken avslutas ärendet.

336

2 012 /1 3:JO1

Hälso- och sjukvård

Initiativärende mot en psykiatrisk vårdinrättning som beslutat att skriva ut en person under pågående LVM-vård

(Dnr 6808-2010)

Beslutet i korthet: En man som omhändertagits omedelbart med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, hade förts till psykiat- riska kliniken vid Mälarsjukhuset för bedömning och eventuell vård. Med anledning av att han uppträdde hotfullt och önskade lämna sjukhuset skrev kliniken, i strid med 24 § tredje stycket LVM, ut honom. Mälarsjukhuset kriti- seras för att inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att kvarhålla patienten.

Initiativet

I en anmälan, som inkom till JO den 25 oktober 2010, framförde D.R. klago- mål mot socialtjänsten i Oxelösunds kommun avseende handläggningen av anmälningar om oro för hans bror J.R. (JO:s ärende dnr 6134-2010). I ärendet inhämtades bl.a. journalanteckningar avseende J.R. från socialtjänsten i Oxe- lösunds kommun. Av journalanteckningarna framgick bl.a. att J.R. hade skri- vits ut från psykiatriska kliniken vid Mälarsjukhuset, Landstinget Sörmland, den 27 oktober 2010 när han vistades där med anledning av ett beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av LVM som verkställts dagen innan.

Vad D.R. hade anfört i sin anmälan föranledde inte någon ytterligare åt- gärd från JO:s sida (JO:s beslut den 25 november 2010). Stf. JO Jan Pennlöv beslutade dock att inom ramen för ett särskilt ärende utreda frågor rörande psykiatriska klinikens vid Mälarsjukhuset agerande i sammanhanget.

Utredning

Hälso- och sjukvårdsnämnden (sedan årsskiftet 2010/11 uppdelad i Länssjuk- vårdsnämnden och Primärvårdsnämnden) inom Landstinget Sörmland anmo- dades att inkomma med utredning och yttrande vad gällde frågan om psykiat- riska klinikens beslut att skriva ut J.R. under pågående LVM-vård var fören- ligt med regleringen i 24 § tredje stycket LVM.

I ett remissvar anförde länssjukvårdsnämnden bl.a. följande.

Patienten J.R. inkommer till Psykiatriska kliniken, Mälarsjukhuset, tidig mor- gon 101027 för bedömning av eventuellt slutenvårdsbehov inför placering på behandlingshem. Patienten är vid inläggningen i gott psykiskt och fysiskt skick. Han bejakar blandmissbruk av olika droger. Vid bedömningssamtal under eftermiddagen dagen därpå konstateras att patienten har sovit gott un- der natten. Inga psykiska eller fysiska tecken på akut abstinens eller psykisk sjukdom noteras vid överläkarsamtalet. Patienten är dock enligt journalen påtagligt arg över att han omhändertagits enligt LVM. Patienten är inlagd enligt HSL. Under överläkarsamtalet bedöms patienten sammanfattningsvis inte ha något behov av slutenvård då han inte uppvisar några symtom på ab- stinens, intoxikation eller allvarlig psykisk störning. Av socialtjänsten begärt

337

2 012 /1 3:JO1

LVM-intyg, utfärdas av överläkaren. Kontakt tas med behandlingshemmet och polisen för transport.

Ett par timmar efter läkarsamtalet blir patienten agiterad, hotfull mot per- sonal och ifrågasätter vården. Patienten vill prompt bli utskriven. Överläkaren bedömer i detta läge att situationen är så pass hotfull och allvarlig att risk för våld mot personal och/eller medpatienter är överhängande. Personal och över- läkare försöker i detta läge övertala patienten att kvarstanna tills polistrans- port sker. Patienten vägrar detta. Behandlingshem och polis är kontaktad och informeras om situationen. Överläkaren bedömer således att patienten är hotfull och att risk för våld är överhängande. Överläkaren bedömer också att patienten inte uppfyller kriterierna för konvertering enligt 11 § LPT, vilket krävs för kvarhållande och för att eventuella tvångsåtgärder ska kunna vidta- gas. Överläkaren bedömer också att verksamhetschefens skyldighet att kvar- hålla patienten enligt § 24 LVM i denna stund inte är möjlig att tillämpa då risken för våld mot personal och/eller medpatienter är överhängande. Mot bakgrund av ovanstående beslutar därför överläkaren att släppa ut patienten.

Som verksamhetschef bedömer jag att överläkaren agerat enligt de rutiner och lagrum vi har att förhålla oss till. Enbart aggressivitet och hotfullhet utan grund i allvarlig psykisk störning är inte tillräckligt för att uppfylla kriterierna för konvertering till vård enligt LPT. Detta lagrum kan således ej användas för att tvinga kvar patienten. Ej heller skyldigheten att kvarhålla patienten enligt § 24 LVM blir tillämplig då denna skulle innebära att personal och medpatienter utsattes för över-hängande risk för fysiskt våld.

Härefter inhämtades upplysningar per telefon från psykiatriska kliniken vid Mälarsjukhuset.

I ett beslut den 10 april 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Socialtjänstens vård, som syftar till att hjälpa enskilda människor att komma ifrån missbruk av bl.a. alkohol, ska enligt 1 § LVM bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och ska så långt som möjligt utformas och genomföras i samverkan med den enskilde.

Enligt 4 § LVM ska dock tvångsvård beslutas om

1.någon till följd av ett fortgående missbruk av bl.a. alkohol är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk,

2.vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller på något annat sätt, och

3.han eller hon till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, löper uppenbar risk att förstöra sitt liv, eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.

Tvångsvård lämnas enligt 22 § LVM genom hem som är särskilt avsedda att lämna vård enligt LVM (LVM-hem).

Vården ska enligt 20 § LVM anses påbörjad när missbrukaren på grund av beslut om omedelbart omhändertagande eller tvångsvård inställt sig vid eller förts till ett LVM-hem eller ett sjukhus.

Enligt 24 § första stycket LVM ska vården inledas på sjukhus, om förut- sättningar för sjukhusvård är uppfyllda och det anses lämpligt med hänsyn till den planerade vården i övrigt. Enligt tredje stycket, i den lydelse som gäller

338

2 012 /1 3:JO1

sedan den 1 juli 2005, ska verksamhetschefen för den sjukhusenhet där miss- brukaren vistas se till att socialnämnden eller Statens institutionsstyrelse ge- nast underrättas, om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjuk- huset. Verksamhetschefen ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem.

Enligt den tidigare lydelsen av 24 § tredje stycket fick verksamhetschefen besluta om att kvarhålla missbrukaren. Det förelåg således en rätt för sjukhu- set att kvarhålla missbrukaren, men inte en skyldighet. I samband med lag- ändringen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2004/05:123 s. 38 f.)

Ett beslut om ingripande (med stöd av LVM; JO:s anm.) måste föregås av noggranna överväganden, och utgå ifrån att vård i frivilliga former inte kan komma ifråga. Det måste därför finnas garantier för att den beslutade tvångs- vården verkligen kan genomföras. Det kan ses som ett väsentligt rättsskydd för patienten, eftersom dennes vilja att avbryta pågående abstinensbehandling inte sällan är ett uttryck för den ambivalens som kan finnas inför den förestå- ende vården. Motivationen kan ändras över tid, och det gäller naturligtvis inte minst i inledningen av behandlingen, innan läget har stabiliserats för patien- ten. Därtill kommer att en avbruten abstinensbehandling kan innebära stora risker för patientens liv och hälsa. Det gäller framför allt vid ett svårt alkohol- missbruk, där det krävs ett kvalificerat medicinskt omhändertagande framför allt i initialskedet efter ett avbrutet alkoholintag. Enligt rege-ringen är det, såväl ur ett samhälls- som ett patientperspektiv, av starkt intresse att patienten inte kan avvika. Lagbestämmelsen bör därför ändras på så sätt att det framgår att verksamhetschefen skall vidta åtgärder för att hindra en patient att lämna sjukhuset så att denne hålls kvar i avvaktan på att de praktiska arrangemangen kring överföringen till LVM-hemmen kan ordnas. Det bör understrykas att skyldigheten att vidta åtgärder för att hindra en patient att lämna sjukhuset i första hand bör innebära att patienten via motiverande samtal förmås kvar- stanna på avdelningen. Kvarhållningen bör ske under kortast möjliga tid och under former som inte äventyrar patientsäkerheten och som är etiskt godtag- bara.

Det bör tilläggas att kvarhållningsrätten enligt 24 § LVM inte kan anses strida mot Hawaiideklarationen och den år 1996 antagna Madriddeklaratio- nen. Den slutsatsen drar LVM-utredningen, efter uttalande av bl.a. JO (1990/91 s. 218). Regeringen delar den uppfattningen, och vill i det samman- hanget erinra om att inga behandlingsinsatser eller åtgärder får vidtas i strid med patientens uttryckliga vilja under den tid som patienten aktivt hålls kvar och hindras lämna avdelningen.

I det betänkande som låg till grund för propositionen (Tvång och förändring – Rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård [SOU 2004:3]), fördes följande resonemang om en tillämpning av bestämmelserna om nödvärn och nöd i 24 kap. brottsbalken (s. 232 f.).

Även om kvarhållning skall vara ”kortast möjliga tid” kan det under denna begränsade tid inträffa att patientens psykiska tillstånd förvärras vilket moti- verar tvångsvård med stöd av LPT, exempelvis vid delirium tremens och amfetaminpsykos, vilka båda är exempel på en allvarlig psykisk störning. Om beslut om LPT fattas bortfaller naturligtvis vårdbehovet enligt LVM under den tid som patienten i stället vårdas med stöd av LPT.

Men även om LPT inte är tillämplig kan patienten naturligtvis ändå under kvarhållningstiden uppträda hotfullt och utagerande mot både personal och medpatienter. Frågan uppkommer då inom vilka gränser personalen kan age- ra. Denna situation skiljer sig naturligtvis inte från andra där en patient som

339

2 012 /1 3:JO1

vårdas med stöd av HSL uppträder på ett hotfullt och aggressivt sätt. I flerta- let fall kan personalens uppträdande ha en lugnande inverkan, men om detta inte hjälper kan det naturligtvis bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om nödvärnsrätt i 24 kap. 1 § BrB. De åtgärder som vidtas måste vara försvarliga med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omstän- digheterna i övrigt. Med tanke på att tiden för kvarhållning skall vara kortast möjliga bör exempelvis tvångsmedicinering i form av lugnande medel betrak- tas som en direkt oförsvarlig åtgärd.

Även nödbestämmelsen i 24 kap. 4 § BrB kan i vissa fall vara tillämplig. Denna tillämpas vid kollision mellan två intressen och när ”den fara som hotar det ena intresset kan avvärjas endast genom ett intrång i det andra in- tresset” (SOU 1988:7 s. 81). De intressen som rättsordningen skyddar är liv, hälsa och egendom.

Socialtjänstens beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVM verk- ställdes den 26 oktober den 2010. J.R. fördes till psykiatriska kliniken vid Mälarsjukhuset där han vårdades enligt hälso- och sjukvårdslagen. Den 27 oktober 2010 genomfördes en läkarundersökning avseende J.R. Läkaren gjorde bedömningen att J.R. inte var i behov av slutenvård vid kliniken varför kontakt togs med LVM-hemmet och polisen om transport till hemmet. Av remissvaret framgår att J.R. ett par timmar efter läkarsamtalet blev ”agiterad, hotfull mot personal och ifrågasätter vården”. Han krävde att han skulle bli utskriven. Överläkaren uppfattade att situationen var ”så pass hotfull och allvarlig att risk för våld mot personal och/eller patienter är överhängande”. Mot den bakgrunden beslutade överläkaren att släppa ut J.R.

Som redovisats ovan ska verksamhetschefen, enligt 24 § tredje stycket LVM, besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem. Verksamhetschefen ska vidta åtgärder för att hindra patienten från att lämna sjukhuset, så att denne hålls kvar i avvaktan på att de praktiska arrangemangen kring överföringen till LVM-hemmet kan ordnas. Förarbetena ger ingen närmare ledning vad gäller frågan om vilka åtgärder som får vidtas för att hindra en missbrukare från att lämna sjukhuset. Självfallet bör sjukhu- set i första hand försöka förmå patienten att stanna kvar på avdelningen ge- nom motiverande samtal. När detta inte fungerar kan det emellertid vara nöd- vändigt att personalen vid sjukvårdsinrättningen använder ett visst mått av våld för att förhindra att patienten avviker från LVM-vården.

I den uppkomna situationen, där J.R. agerade på ett sätt som uppfattades som hotfullt, ankom det enligt min mening på verksamhetschefen att med stöd av 45 § LVM begära omedelbar polishandräckning och att – om J.R. inte ens med vetskap om att en sådan begäran framställts kunde övertalas att stan- na kvar – vidta erforderliga åtgärder för att hindra J.R. från att lämna sjukhu- set till dess polisen kom dit. Härvid har kliniken haft utrymme att agera inom de ramar som nödvärns- och nödbestämmelserna medger. Såvitt framkommit framställdes dock inte någon begäran om omedelbar polishandräckning. I stället ”informerade” kliniken LVM-hemmet och polisen om situationen och släppte ut J.R. från kliniken efter att man misslyckats med att övertala honom att stanna kvar. Handläggningen kan inte anses ha stått i överensstämmelse med regleringen i 24 § tredje stycket LVM om verksamhetschefens skyldig- het att hålla kvar en missbrukare som vill lämna sjukhuset.

340

2 012 /1 3:JO1

I sammanhanget kan noteras att LVM-hemmet, efter att J.R. lämnat sjuk- huset, begärde polishandräckning och att J.R. omhändertogs på nytt den 28 oktober 2010 och fördes till LVM-hemmet.

Med det kritiska uttalande som gjorts avslutas ärendet.

Kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att en patient utan laglig grund hindrats att lämna vårdinrättningen

(Dnr 4663-2010)

Anmälan

I en anmälan till JO framförde M.P. klagomål mot Psykiatriakuten Östra, Sahlgrenska Universitetssjukhuset, Västra Götalandsregionen. Han anförde bl.a. följande.

Hans ”vanliga” läkare remitterade honom till psykiatriakuten. När han kom dit ombads han att sitta ned och vänta på att det skulle göras en bedöm- ning av hans allmäntillstånd. Det dröjde cirka en timme innan bedömningen gjordes. Han skulle därefter träffa en läkare och upplystes om att väntetiden var högst en halvtimme. Senare fick han besked om att det kunde dröja ett par timmar innan läkarundersökningen skulle ske. Han bad då personalen att öppna dörren så att han kunde sätta sig utanför mottagningen och arbeta. Personalen uppgav att de inte fick öppna dörren. När han ifrågasatte varför de inte fick göra det svarade de ”att det är bättre och vänta på doktorn”. Han upprepade frågan flera gånger och de svarade samma sak fram till dess att han fick träffa läkaren. Han var upprörd och informerade personalen om att de inte hade rätt att frihetsberöva honom och ringde nödnumret 112. Efter under- sökningen ville läkaren prata med hans far i enrum. Han accepterade detta och sa ”visst, jag väntar vid bilen”. När han bad personalen att släppa ut ho- nom fick han till svar att ”de inte gjorde det utan att läkaren godkänt det”. Han blev utsläppt först när samtalet mellan läkaren och fadern hade avslutats. Läkaren ansåg inte att han uppfyllde kriterierna för vårdintyg.

Utredning

Inledningsvis inhämtades kopia av vissa handlingar i Polismyndighetens i Västra Götaland ärende dnr 1400-K126615-10. Av handlingarna framgick bl.a. följande. Den 3 augusti 2010 gjorde M.P. en polisanmälan om att han hade blivit kvarhållen mot sin vilja på sjukhuset. Senare samma dag fattades beslut om att förundersökning inte skulle inledas.

Vidare inhämtades kopia av anteckningar i M.P:s patientjournal den 3 au- gusti 2010 från psykiatriakuten.

Vederbörande nämnd inom Västra Götalandsregionen anmodades därefter att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i M.P:s anmälan till JO.

I ett remissvar anförde Styrelsen för Sahlgrenska Universitetssjukhuset, Västra Götalandsregionen, bl.a. följande.

341

2 012 /1 3:JO1

Sammanfattningsvis söker patienten med sin far den psykiatriska akutmottag- ningen 2010-08-03 med remiss från sin behandlande läkare med önskan om psykiatrisk bedömning.

Patienten träffar omvårdnadspersonal för en första bedömning och man uppfattar patienten som splittrad, forcerad och hotfull. Tillståndet bedöms såpass allvarligt att omvårdnadspersonal inte vågar låta patienten lämna mot- tagningen innan läkarbedömning av tjänstgörande jourläkare genomförts. Detta informeras patienten om och omvårdnadspersonal prioriterar så att patienten bedöms av läkare så fort som möjligt. Tjänstgörande läkares samla- de bedömning är fullgjord i och med att samtalet med patientens far är avslu- tat. Patienten bedöms i behov av inläggning på psykiatrisk vårdavdelning samt uppföljning inom den specialiserade öppenvården. Patienten nekar dock till erbjuden vård och kriterierna för vårdintyg enligt Lag om psykiatrisk tvångsvård (LPT) bedöms inte vara uppfyllda. Patienten lämnar således akutmottagningen tillsammans med sin far.

Utredningen visar att omvårdnadspersonalens beslut har fattats i enlighet med praxis baserat på gällande lagrum (LPT). Verksamhetens praxis har dock visat sig vara otydlig i förhållande till LPT. Den skriftliga journaldokumenta- tionen av ovanstående händelseförlopp har också varit ofullständig. Verk- samheten har visserligen rutiner utifrån de krav som finns i LPT men dessa rutiner kommer att ses över. Kravet på spårbarhet genom skriftlig dokumenta- tion kommer att lyftas fram och rutinerna kommer att inskärpa den del som berör hanteringen av patienter vid den psykiatriska akutmottagningen. Utifrån de nya rutinerna kommer utbildningsaktiviteter genomföras för verksamhe- tens medarbetare. Utifrån aktuellt fall har den psykiatriska akutmottagningen redan nu tydliggjort kravet på att samtliga beslut rörande patienterna och genomförda patientåtgärder skall dokumenteras och att de skall kunna härle- das till gällande lagrum.

Till remissvaret hade fogats ett yttrande från vårdenhetschefen Stefan Lund. I yttrandet anfördes bl.a. följande.

[M.P.] uppsöker 2010-08-04 (rätteligen den 3 augusti 2010; JO:s anm.) klockan 16.00 den Psykiatriska Akutmottagningen. Område 2, Sahlgrenska Universitetssjukhuset tillsammans med sin far, med en remiss utfärdad av sin behandlande privatläkare, med önskan om en psykiatrisk bedömning [– – –].

Enligt tjänstgörande personal ger [M.P.] ett splittrat och forcerat intryck, varför man bedömer att [M.P.] bör läkarbedömas och inte omedelbart lämna mottagningen som han ger uttryck för [M.P.] ber då att personalen skall ringa 112 vilket de nekar honom att göra. [M.P.] ringer då själv 112 från sin mobil- telefon. Tjänstgörande personal upplever att [M.P.] uppträder hotfullt och agiterat. Ansvarig sjuksköterska meddelar tjänstgörande primärjour att [M.P.] önskar lämna akutmottagningen och att bedömning bör prioriteras.

[M.P.] erbjuds inläggning vilket [M.P.] avböjer. [M.P.] bedöms inte upp- fylla kriterierna för vårdintyg. Han erbjuds uppföljning i den specialiserade öppenvården vilket [M.P.] tackar nej till. Primärjouren avslutar bedömningen med att i enrum samtala med [M.P:s] far, för att få en kompletterande bild av [M.P:s] sinnesstämning.

[M.P.] insisterar omedelbart på att lämna mottagningen efter bedömning- en, vilket skötare [– – –] nekar honom i samråd med ansvarig sjuksköterska, före det att läkaren gett sitt medgivande. [M.P.] uppträder då hotfullt mot [skötaren] och säger att hon skall ”få känna hur det är att vara frihetsberövad” och att han ”hoppas att de träffas i ett annat sammanhang”. [Skötaren] upple- ver situationen som mycket pressad och obehaglig.

[M.P] går hem med fadern klockan 18.24, och uppmuntras åter söka hos oss i fall han skulle må sämre.

– – –

342

2 012 /1 3:JO1

Vi menar konklusivt att vi djupt beklagar [M.P:s] upplevelser men samtidigt anser att vi inte har brustit varken i vår yrkesutövning eller i vårt bemötande.

JO hemställde att Socialstyrelsen skulle inkomma med yttrande vad gällde frågan under vilka förutsättningar en patient kan hindras att lämna en sjuk- vårdsinrättning innan det har fattats beslut om intagning för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT.

I sitt remissvar anförde Socialstyrelsen följande.

I 4 § andra stycket LPT finns en bestämmelse om omhändertagande för un- dersökning för vårdintyg om undersökningen inte kan utföras med patientens samtycke. Avsikten är inte att vårdpersonalen särskilt ska fråga patienten om han eller hon går med på att låta undersöka sig. Ger patienten emellertid på något sätt uttryck för att han eller hon motsätter sig undersökningen kan ett beslut om omhändertagande fattas. Eftersom ett beslut om omhändertagande för vårdintygsundersökning mot den omhändertagnes vilja är en frihetsberö- vande åtgärd får ett sådant beslut endast fattas av läkare i allmän tjänst eller av en läkare som enligt avtal med landstinget har till uppgift att utföra under- sökningar för vårdintyg. En sådan läkare kan också enligt 47 § LPT begära biträde av polismyndighet för att han eller hon ska kunna genomföra en un- dersökning för vårdintyg. Ett beslut om omhändertagande enligt 4 § andra stycket LPT medför inte att den läkare som genomför undersökningen får vidta några tvångsåtgärder eller utöva våld gentemot patienten, t.ex. för kvar- hållande. Om detta blir nödvändigt måste läkaren i så fall begära biträde av polis.

Enligt 6 § LPT får en patient, sedan vårdintyg har utfärdats, efter beslut av tjänstgörande läkare hållas kvar på vårdinrättningen tills frågan om intagning har avgjorts. Om andra åtgärder inte är tillräckliga, får det tvång användas som är nödvändigt för att hindra patienten att lämna den del av vårdinrätt- ningen där patienten ska vistas, för att upprätthålla ordningen på inrättningen eller för att tillgodose säkerheten i vården. Om det är nödvändigt får patienten kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas för kontroll av att denne inte bär på sig egendom som anges i 21 § LPT. Bestämmelserna i 23 och 24 §§ LPT ska därvid tillämpas.

Av 6 a § LPT följer att en patient som hålls kvar enligt 6 § LPT kortvarigt får spännas fast med bälte eller liknande anordning eller kortvarigt får hållas avskild från de andra patienterna i sådana fall som anges i 19 § eller 20 § LPT.

I 6 a § andra stycket LPT anges att en patient som hålls kvar enligt 6 § LPT får, om det finns en överhängande fara för patientens liv eller hälsa, ges nödvändig behandling.

Beslut om omhändertagande för undersökning och beslut att hålla kvar pa- tienten på vårdavdelning tills frågan om intagning har avgjorts går inte att överklaga. Besluten ska delges patienten och dokumenteras i patientjournalen.

I ett beslut den 21 februari 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Av utredningen framgår bl.a. följande. Efter en remiss från en privatpraktise- rande läkare kom M.P. till psykiatriakuten för att genomgå en undersökning för vårdintyg. M.P. uttryckte dock, såväl innan han hade träffat en läkare som omedelbart efter att så hade skett, att han ville lämna mottagningen. Omvård- nadspersonal nekade honom att göra detta.

343

2 012 /1 3:JO1

I den uppkomna situationen var det i och för sig naturligt att personalen försökte få M.P. att frivilligt stanna kvar på mottagningen tills en läkarunder- sökning utförts och läkaren tagit ställning till om ett vårdintyg skulle utfärdas. M.P. accepterade dock inte detta. Frågan är om det under dessa förhållanden funnits rättslig grund för att hindra honom från att lämna mottagningen.

I styrelsens yttrande anförs bl.a. följande.

Styrelsens yttrande är mycket otydligt när det gäller de avgörande frågorna, dvs. vem som fattade beslut om att M.P. skulle hindras från att lämna mottag- ningen och med stöd av vilken bestämmelse detta skedde.

Eftersom det vid M.P:s ankomst till psykiatriakuten inte förelåg ett vårdin- tyg och det inte heller därefter utfärdades något sådant har det inte funnits förutsättningar för att besluta om kvarhållande enligt 6 § första stycket LPT.

Om en undersökning för vårdintyg inte kan utföras med patientens sam- tycke, får patienten tas om hand för undersökning. Beslut om omhänderta- gande får fattas endast av läkare i allmän tjänst eller av en läkare som enligt avtal med landstinget har till uppgift att utföra undersökningar för vårdintyg (4 § andra stycket LPT). Som jag uppfattar styrelsens remissvar har det inte fattats något sådant beslut.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att det inte har funnits någon lag- lig grund för att hindra M.P. från att lämna sjukvårdsinrättningen. Jag är där- för kritisk till att så har skett. Huruvida det i och för sig hade förelegat förut- sättningar att besluta om omhändertagande av M.P. finns det inte skäl för mig att ta ställning till.

Ärendet avslutas.

344

2 012 /1 3:JO1

Fråga om brister i handläggningen vid meddelande av förhållningsregler enligt 4 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) som innebar att två barn förbjöds att vistas på förskola under en period

(Dnr 2218-2011)

Beslutet i korthet: En läkare har möjlighet att med stöd av smittskyddslagen meddela förhållningsregler för patienter som bär på vissa smittor. Förhåll- ningsreglerna ska meddelas patienten skriftligen samt åtföljas av information om att patienten kan begära att smittskyddsläkaren ska överpröva beslutet. Beslutet ska dokumenteras i patientens journal. Smittskyddsläkarens beslut om förhållningsregler får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Region Skåne förbjöd två barn att vistas på förskolan under en period. Så- vitt framkommit upprättades inte några skriftliga beslut, och annan dokumen- tation rörande besluten saknas. Efter att barnens vårdnadshavare begärt överprövning av besluten prövade smittskyddsläkaren endast beslutet avseen- de ett av barnen. Regionen kritiseras för att den föreskrivna ordningen inte följdes när barnen meddelades förhållningsreglerna samt för att inte båda besluten överprövades.

Anmälan

E.N. framförde i en anmälan till JO klagomål mot Smittskydd Skåne inom Region Skåne, Kammarrätten i Göteborg och Regeringsrätten (numera Högs- ta förvaltningsdomstolen). Till anmälan fogade han vissa handlingar.

I anmälan anfördes bl.a. följande.

Hans son W. och dotter L. avstängdes från förskolan från den 10 juni 2009 med anledning av att de under vissa perioder hade burit på penicillinresistenta pneumokocker. Barnen stängdes av ”utifrån Smittskydd Skånes generella smittskyddsåtgärder”. Avstängningen varade för W:s del till den 13 november 2009 och för L:s del till den 19 januari 2010. I november 2009 kontaktade de Socialstyrelsen som informerade om att alla beslut om avstängning enligt smittskyddslagen ska vara individuella. De begärde att få ta del av besluten rörande sina barn men smittskyddsläkaren uppgav att några formella beslut inte hade fattats. De begärde därför att förhållningsreglerna avseende deras barn skulle omprövas. Smittskyddsläkarens omprövningsbeslut omfattade dock endast L. Genom en läkare på barnkliniken fick de besked om att W. kunde gå tillbaka till förskolan.

Utredning

Inledningsvis inhämtades handlingar från Smittskydd Skåne, Vårdcentralen Lundbergsgatan och Skånes universitetssjukhus inom Region Skåne.

Regionstyrelsen för Region Skåne anmodades att göra en utredning och inkomma med yttrande över vad som anförts i anmälan om att formellt beslut om förhållningsregler avseende L. fattats först när förhållningsreglerna över- prövades den 11 november 2009 samt att det inte fattats något formellt beslut över huvud taget avseende W.

345

2 012 /1 3:JO1

I ett remissyttrande anförde regionstyrelsen bl.a. följande.

Lagstiftning och interna rutiner

Interna rutiner avseende smittskyddsanmälan i Region Skåne

Inom Region Skåne anmäls ca 90 procent av alla anmälningar till smitt- skyddsläkaren via ett nationellt webbaserat anmälningssystem benämnt Smi- Net. Resterande anmälningar sker via post. Behandlande läkare ska i smitt- skyddsanmälan bl.a. ange diagnos samt de åtgärder som vidtagits för att stop- pa smittspridning enligt 2 kap. 6 § smittskyddslagen. I detta ingår att rappor- tera vilka förhållningsregler som behandlande läkare gett patienten.

Anmäld händelse

Det har den l juli 2009 via SmiNet till smittskyddsläkaren inkommit en smitt- skyddsanmälan från Lundbergsgatans vårdcentral avseende anmälarens dot- ter. I denna anmälan finns förtecknat att behandlande läkare gett patienten två förhållningsregler. Den ena förhållningsregeln avser inskränkningar som gäller deltagande i arbete, skolgång eller deltagande i annan verksamhet, t.ex. förskoleverksamhet. Den andra förhållningsregeln gäller skyldighet att iaktta särskilda hygienrutiner. Beträffande sonen har anmälan inkommit från Lund- bergsgatans vårdcentral via SmiNet till smittskyddsläkaren den 16 oktober 2009. I anmälan avseende sonen är samma förhållningsregler angivna som i anmälan avseende systern. Det kan således konstateras att det till smitt- skyddsläkaren i behörig ordning har inkommit anmälningar av vilka det framgår att patienten har fått formella förhållningsregler.

Enligt smittskyddslagen ska den smittade få förhållningsregler av sin be- handlande läkare. Patienten ska också av den behandlande läkaren informeras om möjligheten att få förhållningsreglerna prövade av smittskyddsläkaren enligt 4 kap. 3 § andra stycket smittskyddslagen. Region Skåne kan efter utredningen varken bekräfta eller dementera att patienten/vårdnadshavaren har fått information om möjligheten att få sina förhållningsregler överprövade av smittskyddsläkaren. Dock är det känt att anmälaren den 5 november 2011 framställt en sådan begäran om överprövning av de förhållningsregler som meddelats dottern. Beslutet om omprövning har sedermera överklagats och prövats i såväl länsrätt som kammarrätt. Samtliga instanser har slagit fast att beslutet om förhållningsregeln ska bestå. Anmälaren har således inte på något sätt fråntagits sin möjlighet att få smittskyddsläkarens beslut om förhållnings- regeln rättsligt prövad.

Utredning

Interna rutiner

Smittskydd Skåne har utarbetade rutiner för handläggning vid fynd av resis- tenta pneumokocker. Vad särskilt gäller information till olika parter vid prov- tagning på förskola av infektion med pneumokocker med nedsatt känslighet för penicillin G går information ut från smittskyddsläkaren till föräldrar, vårdcentral och förskola. I Föräldrainformation När ditt barn bär resistenta pneumokocker står bl.a. att de barn som är bärare av resistenta pneumokocker ska vara hemma från förskolan. Föräldrainformationen innehåller även in- struktioner avseende syskon till smittade barn. I Läkarinformation Handlägg- ning vid fynd av resistenta pneumokocker ger smittskyddsläkaren också den vårdcentral som ansvarar för provtagning av barnen extra information om bl.a. att handläggningen medför smittskyddsåtgärder samt att förhållningsreg- ler ska ges.

346

2 012 /1 3:JO1

Av utredningen i ärendet framgår att Smittskydd Skåne har interna rutiner bl.a. i form av skriftlig riktad information som delges patienter och föräldrar i samband med provtagning i vilken det anges att barn som är bärare av resis- tenta pneumokocker ska stanna hemma från förskolan. Smittskydd Skånes skriftliga informationsmaterial avseende resistenta pneumokocker till föräld- rar, läkare och förskola biläggs (bilaga här utesluten; JO:s anm.).

Av utredningen i ärendet framgår att Smittskydd Skåne har interna rutiner till säkerställande av korrekt tillämpning av ovan nämnd lagstiftning med avseende på information om undvikande av smittspridning till läkare, barn- omsorg och till föräldrar. Däremot verkar det möjligen saknas interna rutiner för hur behandlande läkare på respektive vårdcentral ska agera i förhållande till patienten när anmälan skett till Smittskydd Skåne. Vad som gäller för behandlande läkare i detta avseende följer dock direkt av smittskyddslagen enligt ovan men även av Smittskydd Skånes informationsmaterial till vård- centralen.

Beslut om individuella förhållningsregler

Av den utredning som genomförts med anledning av ärendet framgår att be- slut om individuella förhållningsregler har fattats i samband med smitt- skyddsanmälan avseende anmälarens dotter den l juli 2009 samt beträffande anmälarens son i samband med smittskyddsanmälan av denne den 16 oktober 2009.

Av utredningen har inte närmare kunnat säkerställas huruvida de individu- ella förhållningsreglerna för respektive barn har kommunicerats med patien- terna skriftligen eller huruvida de har upplysts om, eller i vilket skede de har upplysts om, möjligheten att fa förhållningsreglerna överprövade.

Slutsatser

Av ovanstående kan konstateras att det finns formellt beslutade förhållnings- regler insända i den smittskyddsanmälan som behandlande läkare har skyl- dighet att göra enligt 2 kap. 5–6 §§ och 4 kap. 2 § smittskyddslagen för båda barnen. Det kan således konstateras att det fanns individuellt utformade för- hållningsregler av behandlande läkare på provtagande vårdcentral vid datum för smittskyddsläkarens beslut gällande överprövning av anmälarens dotters förhållningsregler den 11 november 2009. Det är vidare utrett att det har fat- tats beslut om individuellt utformade förhållningsregler även avseende anmä- larens son.

På vilket sätt förhållningsreglerna har kommunicerats med vårdnadshava- ren är oklart men både i smittskyddsläkarens skriftliga information till vård- centralen och i enlighet med smittskyddslagens bestämmelser finns tydligt beskrivet att patienten ska erhålla förhållningsregler och hur detta ska ske.

Regionstyrelsen kan inte närmare klarlägga händelseförloppet. Regionsty- relsen kommer att tillse att ett arbete påbörjas för att förbättra rutinerna avse- ende hur informationen om beslut om individuellt utformade förhållningsreg- ler når patienten, samt hur information om att det är möjligt att få förhåll- ningsreglerna överprövade når patienten. Regionstyrelsens förhoppning är att detta arbete ska leda till att kommunicering av information till patienten för- bättras.

E.N. bereddes tillfälle att kommentera remissyttrandet. I ett beslut den 2 maj 2012 anförde JO Wiklund följande.

347

2 012 /1 3:JO1

Rättslig reglering

Enligt 4 kap. 2 § smittskyddslagen ska en behandlande läkare besluta om individuellt utformade förhållningsregler i syfte att hindra smittspridning för den som bär på eller misstänks bära på en allmänfarlig sjukdom. Förhåll- ningsreglerna får endast avse vissa särskilt uppräknade åligganden, däribland inskränkningar som gäller arbete, skolgång eller deltagande i viss annan verk- samhet samt skyldighet att iaktta särskilda hygienrutiner. Förhållningsregler- na ska meddelas skriftligt så snart det är möjligt samt tas in i den undersöktes patientjournal.

I 4 kap. 3 § smittskyddslagen stadgas att smittskyddsläkaren ska pröva be- slutet om förhållningsregler enligt 2 § om patienten begär det. Smittskyddslä- karen får efter en sådan begäran eller på eget initiativ ändra förhållningsreg- lerna på det sätt han eller hon finner mest ändamålsenligt. Smittskyddsläka- rens beslut ska meddelas den behandlande läkaren och av denne tas in i pati- entjournalen. Patienten ska av den behandlande läkaren informeras om möj- ligheten att få förhållningsreglerna prövade av smittskyddsläkaren.

Smittskyddsläkarens beslut om förhållningsregler får enligt 8 kap. l § smittskyddslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Bedömning

E.N. har i anmälan till JO uppgett att L. och W. inte fick gå till förskolan under perioden den 10 juni 2009–19 januari 2010 respektive den 10 juni– 13 november 2009 med anledning av att barnen under vissa perioder bar på penicillinresistenta pneumokocker. Smittskyddsläkaren har den 11 november 2009 på E.N:s begäran prövat om förhållningsreglerna även fortsättningsvis skulle gälla L. Något överprövningsbeslut avseende W. har inte fattats.

Utredningen vid JO har inledningsvis inriktats på att klargöra vem som be- slutade att L. och W. inte fick gå till förskolan. I anmälan har E.N. anfört att barnen stängdes av ”utifrån Smittskydd Skånes generella smittskyddsåtgär- der” och att smittskyddsläkaren uppgett att några formella beslut inte hade fattats. I smittskyddsläkarens överprövningsbeslut anges att omgivningsun- dersökningen på L:s förskola genomförts av personal från Lundbergsgatans vårdcentral. Vårdcentralen har också i anmälningar enligt smittskyddslagen den l juli (rörande L.) respektive 16 oktober (rörande W.) 2009 angett att barnen meddelats vissa förhållningsregler. I patientjournalerna förda vid vårdcentralen finns dock inte några noteringar om vare sig provtagning eller förhållningsregler. I ett meddelande den 7 september 2011 till JO har di- striktsläkaren Nils Walter vid vårdcentralen uppgett att den initiala handlägg- ningen inte skedde där utan vid Smittskydd Skåne. De handlingar som inhäm- tats från smittskyddsläkaren saknar emellertid noteringar vad gäller tiden före vårdcentralens anmälan den l juli 2009. I vårdcentralens journal avseende L. har den 25 augusti 2009 antecknats att E.N. ”informerar om att dagis givit besked om flickan har pneumokocker” och att de ”fick beskedet 11/6 och man har därför varit hemma med flickan sedan dess”.

Det kan konstateras att det, trots att journalanteckningar avseende barnen har inhämtats från berörda vårdgivare, är oklart vem som beslutade om för-

348

2 012 /1 3:JO1

hållningsregler avseende barnen och när detta skedde. Regionstyrelsens ut- redning ger inte heller någon klarhet i saken.

Vårdnadshavarna skulle skriftligen ha meddelats individuellt utformade förhållningsregler rörande W. och L. De skulle också ha informerats om att de kunde begära att smittskyddsläkaren skulle överpröva besluten. Vidare skulle besluten ha dokumenterats i barnens journaler. Såvitt framgår av utredningen i ärendet har inte den föreskrivna ordningen följts. Bristerna i handläggningen i samband med att förhållningsreglerna meddelades föranleder kritik från min sida.

Jag förutsätter att regionen har vidtagit de i remissvaret förutskickade åt- gärderna för att förbättra rutinerna avseende hur patienter ska informeras om beslut om individuellt utformade förhållningsregler och om möjligheterna att få dessa överprövade. Jag vill i sammanhanget framhålla vikten av att beslu- ten i sig också dokumenteras på föreskrivet sätt.

När det gäller smittskyddsläkarens överprövning har regionstyrelsen anfört att E.N. den 5 november 2009 begärde en prövning av förhållningsreglerna beträffande L. E.N:s framställan om överprövning kan dock knappast läsas på annat sätt än att den omfattar båda barnen. Smittskyddsläkaren borde således även ha överprövat förhållningsreglerna avseende W. Mot bakgrund av att dessa upphävdes i nära anslutning till E.N:s begäran om överprövning finner jag emellertid inte anledning att uppehålla mig ytterligare vid frågan.

Vad E.N. anfört i sin anmälan beträffande de allmänna förvaltningsdom- stolarnas handläggning och beslut föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Med den kritik som uttalats avslutas ärendet.

349

2 012 /1 3:JO1

Socialförsäkring

Kritik mot Försäkringskassan för att felaktigt ha lämnat beskedet att den som har förvaltare inte har rätt att ge fullmakt åt annan att begära ut handlingar i ett ärende

(Dnr 3078-2010)

Beslutet i korthet

En försäkrad hade förvaltare förordnad för sig. En person kontaktade Försäk- ringskassan med begäran om att vissa handlingar i den försäkrades ärende skulle skickas till den försäkrade. En handläggare vid Försäkringskassan uppgav att den som framställde begäran var tvungen att uppvisa en fullmakt från den försäkrades förvaltare, eftersom den försäkrade själv inte var behörig att utfärda en fullmakt. I beslutet konstateras att en person som har förvaltare har rätt att själv begära och få del av handlingar. Vidare konstateras att den som har förvaltare är oförhindrad att utfärda en fullmakt som ger en annan person behörighet att vidta de åtgärder som huvudmannen själv, förvaltarska- pet till trots, är behörig att vidta. Försäkringskassan kritiseras för att ha lämnat felaktiga besked rörande frågan om fullmakt.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde S.K. klagomål mot Försäkringskassan m.fl. Av anmälan framgick bl.a. följande. S.K. hade förvaltare förordnad för sig. En tjänsteman vid Försäkringskassan vägrade att låta S.K. ta del av handlingar i hennes ärende rörande sjukersättning, och anförde som skäl att det enbart var förvaltaren som kunde få del av handlingarna. Vidare uppgav tjänstemannen att S.K., på grund av förvaltarförordnandet, inte hade rätt att ge en viss person fullmakt att företräda henne. Försäkringskassan hade även underlåtit att svara på S.K:s frågor.

Utredning

Anmälan remitterades till Försäkringskassan för yttrande. Försäkringskassan anmodades att även yttra sig beträffande myndighetens generella uppfattning angående följande:

1.Hur bör framställningar från enskilda personer, som har förvaltare eller god man, om att få ta del av handlingar med stöd av tryckfrihetsförordningen eller med stöd av 16 § förvaltningslagen (1986:223), FL, handläggas?

2.Är det någon skillnad i handläggningen i förhållande till det fall då en en- skild utan sådan legal ställföreträdare gör motsvarande framställning?

I sitt remissyttrande anförde Försäkringskassan, genom försäkringsdirektören Svante Borg, följande.

350

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Försäkringskassans interna utredning med anledning av JO:s begäran om yttrande visar följande.

Den 19 maj 2010 ringde en kvinna vid namn T.R. och önskade komma i kontakt med Försäkringskassans handläggare Siv Broström. Handläggaren ringde samma dag upp T.R., som uppgav sig vara ombud för S.K. T.R. ville att Försäkringskassan skulle skicka kopior av handlingar rörande beslut om sjukersättning till S.K. Någon fullmakt för T.R. fanns inte. Den 19 maj 2010 kontaktade handläggaren den försäkrades förvaltare som uppgav att han inte utfärdat någon fullmakt för T.R. Den 20 maj 2010 skickade handläggaren kopior på efterfrågade handlingar till S.K:s förvaltare och informerade T.R. om detta per telefon.

Handläggaren skickade även ett brev till S.K. och informerade henne om att kopiorna hade skickats till förvaltaren för vidare befordran.

I övrigt framgår inte av dokumentationen i ärendet att Försäkringskassan inte har svarat på frågor från S.K. och att Försäkringskassan uppgivit att hon inte har rätt att ha en person (med fullmakt) som företräder henne. Vid utred- ning med handläggaren framkommer dock att hon vid telefonsamtalet med T.R. informerat henne om att hon måste ha en fullmakt utfärdad av S.K:s förvaltare.

Försäkringskassans slutsatser

I Försäkringskassans vägledning (2004:7) Försäkringskassan och förvalt- ningslagen sägs bland annat följande rörande partsinsynen enligt 16 § FL.

En försäkrad har rätt att när som helst under ett ärendes handläggning eller när det är avslutat få reda på vad som har tillförts ärendet (16 § FL).

Sekretess gäller i normalfallet inte mot en part. Dennes rätt till insyn kan emellertid begränsas i vissa fall. En handling eller annat material får nämligen inte lämnas ut om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs (10 kap. 3 § första stycket OSL).

Det är endast sådana förhållanden som avses i 28 kap. 2 § och 3 § första stycket OSL som kan begränsa en försäkrads rätt till insyn. Det handlar då om känsliga uppgifter som rör den enskilde själv eller den som gjort en anmälan.

Offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen (TF) beskrivs närmare i vägledningen (2001:3) Offentlighet eller sekretess? När det gäller partsinsy- nen och rättigheten att ta del av allmänna handlingar enligt olika regelsystem sägs i den vägledningen bland annat följande.

I 16 § FL finns en särskild bestämmelse om en parts rätt till insyn i det egna ärendet. Denna rätt fyller flera funktioner och är en viktig rättsä- kerhetsgaranti för den enskilde individen. Den kan till exempel göra det möjligt att kontrollera att den personliga integriteten inte kränks och förhindra att sådana kränkningar äger rum.

Rätten till insyn gäller i princip även avslutade ärenden.

I princip gäller samma skyndsamhetskrav för partsinsynen som för utlämnande av allmän handling enligt TF (4 och 7 §§ FL och kapitel 19).

Redan bestämmelserna i 2 kap. TF ger var och en, även en part, rätt att ta del av handlingar och uppgifter som är offentliga. En begäran om insyn kan alltså grundas enbart på TF, men rätten till partsinsyn enligt FL är vidare och omfattar även annat än allmänna handlingar (jämför JO:s ämbetsberättelse 2005/06, s. 460).

351

2 012 /1 3:JO1

Försäkringskassan måste vid en begäran från den enskilde ta ställ- ning till vilket av de två regelverken som ska tillämpas.

När det gäller förhållandet till legala ställföreträdare beskrivs detta också i vägledningen 2001:3. Det görs på följande sätt.

En försäkrad kan av olika anledningar ha en annan legal ställföreträ- dare än vårdnadshavare, exempelvis en förvaltare eller god man. I des- sa fall är den försäkrade i och för sig part i ärendet men de begärda handlingarna ska i de flesta fall lämnas till ställföreträdaren (se närma- re om olika slag av ställföreträdare i vägledningen 2004:7).

I vägledningen (2004:7) finns även bl.a. följande skrivningar om god man och förvaltare.

Om en försäkrad har en god man, är det normalt den gode mannen som företräder henne eller honom i kontakterna med Försäkringskassan och för hennes eller hans talan. Det innebär till exempel att ansökan om förmåner kan göras av en god man för en försäkrads räkning och att skrivelser i normalfallet skickas till den gode mannen.

Som nämnts ovan gäller att om en försäkrad har en god man, är det normalt den gode mannen som företräder honom eller henne i kontak- terna med Försäkringskassan och för hennes eller hans talan. I detta sammanhang uppkommer frågan om den gode mannen har möjlighet att ge annan person fullmakt att företräda och föra den försäkrades talan inför Försäkringskassan. Av en dom från Kammarrätten i Sundsvall framgår att en god man bör ha möjlighet att anlita någon annan att fö- reträda honom eller henne i sådana frågor där den gode mannen själv saknar kunskap eller erfarenhet (KRSU mål nr 2431-08). Det ankommer då på ombudet att i den gode mannens ställe, i enlighet med 12 kap. 3 § FB, handla på det sätt som bäst gagnar den enskilde. En förutsättning är att den utfärdade fullmakten är begränsad till den aktuella frågan, till exempel ett försäkringsärende. Den gode mannen kan därigenom inte anses ha överlåtit det övergripande ansvaret som god man för den enskilde på fullmaktstagaren.

Förvaltare kan enligt FB utses om någon på grund av sjukdom, psy- kisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande är ur stånd att vårda sig eller sin egendom och det inte är tillräckligt att god man förordnas eller att den enskilde får hjälp på något annat mindre ingripande sätt. Av FB framgår att en förvaltare, till skillnad mot vad som gäller för god man, inom ramen för sitt uppdrag ensam bestämmer över den enskildes egendom och företräder denne i alla angelägenheter som omfattas av uppdraget (11 kap. FB).

På samma sätt som är fallet när någon har god man är det normalt förvaltaren som företräder sin huvudman i kontakterna med Försäk- ringskassan och för hennes eller hans talan samt lämnar uppgifter på heder och samvete till Försäkringskassan.

En förvaltare bör i samma utsträckning som nämnts under rubriken God man ha möjlighet att i vissa situationer ge annan person fullmakt att företräda den försäkrade i kontakterna med Försäkringskassan och föra hans eller hennes talan.

I ärenden där en försäkrad företräds av en god man eller förvaltare är det viktigt att Försäkringskassan läser igenom förordnandet och kon- trollerar att det omfattar de handlingar och åtgärder som den gode mannen eller förvaltaren vidtagit för den försäkrades räkning. Hand- läggaren bör också anteckna i ärendet att en sådan prövning har gjorts. Förordnandena är i allmänhet ganska kortfattade. Står det i förordnan- det att den gode mannen eller förvaltaren ska bevaka huvudmannens rätt och förvalta dennes egendom bör det dock kunna presumeras att

352

2 012 /1 3:JO1

den gode mannen eller förvaltaren kan företräda sin huvudman i kon- takterna med Försäkringskassan. En förvaltare eller god man har i normalfallet tillgång till den försäkrades konto och kan på det sättet hjälpa till med att sköta den löpande ekonomin.

Av utredningen framgår att de begärda handlingarna skickats till S.K:s förval- tare, eftersom begäran kommit från en person som saknade fullmakt från förvaltaren att företräda S.K. i ärende hos Försäkringskassan.

Oavsett hur förordnandet för förvaltaren såg ut borde emellertid S.K. ha varit oförhindrad att själv ge någon fullmakt till T.R. att företräda henne i frågan om att ta del av handlingarna i hennes ärende.

I stället för att vända sig till förvaltaren borde handläggaren ha bett T.R. att styrka sin behörighet genom en skriftlig fullmakt från S.K. Försäkringskas- sans vägledningar är dock inte helt tydliga i denna fråga. Det avslutande cita- tet i vägledning 2001:3 kan uppfattas som att handlingarna ska lämnas till ställföreträdaren även när begäran kommer från den enskilde. Det syftar dock på att begäran om att få ut handlingar i flertalet fall görs av ställföreträdaren. Försäkringskassan kommer att förtydliga texten i de båda vägledningarna i detta avseende.

När det gäller myndighetens generella uppfattning om hur framställningar från enskilda personer, som har förvaltare eller god man, om att få ta del av handlingar med stöd av TF eller med stöd av 16 § FL bör handläggas, har Försäkringskassan följande uppfattning.

Oavsett om den enskilde har legal företrädare eller ej och oavsett om begä- ran görs med stöd av tryckfrihetsförordningen eller med stöd av 16 § förvalt- ningslagen ska begärda handlingar efter sekretessprövning skyndsamt lämnas ut till den enskilde.

I de fall den enskilde har legal ställföreträdare är det lämpligt att denne samtidigt informeras om utlämnandet. Detta för att undvika missförstånd mellan förvaltaren eller den gode mannen och den enskilde och inte försvåra deras relation. Vidare kan det undantagsvis, i de fall den enskilde begärt ut handlingarna med stöd av 16 § förvaltningslagen och det efter en sekretess- prövning visar sig att vissa handlingar inte kan lämnas ut till honom eller henne, vara aktuellt att i stället lämna ut handlingarna till ställföreträdaren med sekretessförbehåll (se prop. 1971:30, s. 443 och Norström, Förvaltnings- förfarandet hos Försäkringskassan, s. 127–128). I övrigt är det emellertid ingen skillnad mellan de båda situationerna.

S.K. fick möjlighet att kommentera remissyttrandet.

I ett beslut den 23 december 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Allmänna utgångspunkter

Var och en betraktas som rättssubjekt, dvs. kan äga tillgångar och ha skulder. För att själv få förfoga över egendom eller ingå förbindelser, t.ex. sluta över- låtelseavtal eller sätta sig i skuld, erfordras att en person har rättslig hand- lingsförmåga (jfr SOU 1986:50 s. 107). Med rättshandlingsförmåga avses kompetensen att själv företa bindande rättshandlingar. Vad angår fysiska personer krävs för rättshandlingsförmåga i princip att den rättshandlande är myndig, dvs. över 18 år. Den omyndige är dock inte helt utan rättshandlings- förmåga utan kan med bindande verkan företa vissa rättshandlingar (se 9 kap. föräldrabalken, FB). Tidigare kunde personer över 18 år omyndigförklaras genom beslut av domstol och jämställdes då i de flesta hänseenden med un-

353

2 012 /1 3:JO1

deråriga. Denna möjlighet avskaffades genom ändringar i FB (SFS 1988:1251) och ersattes av mindre ingripande åtgärder, nämligen förordnande av god man respektive förvaltare (jfr Adlercreutz & Gorton, Avtalsrätt I, 13:e upplagan, 2011, s. 130 f.).

Om någon på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande är ur stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna förvaltarskap för honom eller henne. Förvaltarskapet ska anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall och får begränsas till att avse t.ex. viss egendom eller angelägenhet. Detta framgår av 11 kap. 7 § FB.

Enligt 11 kap. 9 § FB har förvaltaren inom ramen för förvaltaruppdraget ensam rådighet över den enskildes egendom och företräder denne i alla ange- lägenheter som omfattas av uppdraget. Bestämmelsen innebär att förvaltaren inte är beroende av huvudmannens samtycke för sina åtgärder utan har att handla på eget ansvar i huvudmannens intresse och för dennes räkning. För- valtarens rådighet gäller enbart inom uppdragets ram sådan den har angetts i rättens förordnande enligt 7 och 8 §§, eventuellt kompletterat genom närmare föreskrifter av överförmyndaren. I fråga om egendom och angelägenheter som omfattas av uppdraget är förvaltarens rådighet alltså utan konkurrens från huvudmannen. Om emellertid förvaltaren enbart har förordnats att ha hand om huvudmannens ekonomiska angelägenheter, har han inte någon bestäm- manderätt över huvudmannen i frågor av mera personligt slag. Huvudmannen torde då normalt själv få t.ex. ansöka om medlemskap i en ideell förening, om detta inte medför några mera omfattande ekonomiska åtaganden. Även i de fall då förvaltaren har förordnats att representera huvudmannen i någon icke- ekonomisk fråga, t.ex. rörande den sociala vårdlagstiftningen, bör huvudman- nen ofta kunna tillerkännas en viss självständighet. Risken för negativa kon- sekvenser av kolliderande rättshandlingar på det området torde vara försum- bar med hänsyn till den officialprövning som åligger sociala myndigheter m.fl. I allmänhet bör huvudmannen också själv få bestämma i frågor som rör hans boende liksom innehållet i erbjuden vård. En förvaltare bör således i normala fall inte företräda huvudmannen när det gäller frågor om samtycke till t.ex. operativa ingrepp. Detta hindrar naturligtvis inte att man från bl.a. vårdinrättningars sida inhämtar förvaltarens synpunkter (se prop. 1987/88:124 s. 171 f.).

Genom ett beslut om förvaltarskap fråntas huvudmannen helt eller delvis sin rättshandlingsförmåga. Enligt förarbetena till förvaltarskapsbestämmelsen ska den enskilde inte fråntas sin rättsliga handlingsförmåga i större utsträck- ning än vad som är befogat i det enskilda fallet (se SOU 2004:112 s. 367). Även om ett förvaltarförordnande inskränker huvudmannens rättshandlings- förmåga har huvudmannen, som huvudregel, rätt att med giltig verkan företa vissa rättshandlingar rörande anställningar och dylikt. Detta följer av 11 kap. 8 § FB (se Adlercreutz & Gorton, a.a. s. 132). Om det finns särskilda skäl kan dock rätten föreskriva att förvaltaruppdraget ska omfatta även dessa angelä- genheter, se nämnda lagrum. Ett annat exempel på huvudmannens ”restkom- petens” är att han eller hon trots förvaltarskapet har rätt att rösta i allmänna val, jfr 3 kap. 2 § regeringsformen.

354

2 012 /1 3:JO1

Har den som har förvaltare rätt att själv begära och få del av handlingar?

De grundläggande reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Det är detta kapitel som primärt reglerar frågan om utlämnande av allmänna handlingar.

Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare en principiell rätt att ta del av allmänna handlingar. Av 14 kap. 5 § TF framgår att utlänning i detta hänseende likställs med svensk medborgare. Bestämmelserna innehåller inte någon inskränkning av rätten att ta del av handlingar för t.ex. personer som har förvaltare, och förarbetena innehåller inte heller något uttalande om att en sådan begränsning har varit avsedd.

Om den enskilde är part i ett ärende hos en myndighet kan han eller hon även grunda en framställning om att få ta del av handlingar på sin egenskap av part. Den som är part i ett ärende hos en myndighet har nämligen enligt 16 § FL – med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, – rätt att ta del av det som har tillförts ären- det, om detta avser myndighetsutövning mot honom eller henne.

Av utredningen framgår att det inte var S.K. själv utan T.R., som för S.K:s räkning, begärde ut vissa handlingar i S.K:s ärende rörande sjukersättning. För det fall S.K. själv hade gjort framställningen skulle Försäkringskassan emellertid – under förutsättning att det i förhållande till S.K. inte förelåg sek- retess – ha varit skyldig att lämna ut handlingarna till S.K., oavsett om begä- ran grundades på tryckfrihetsförordningens bestämmelser eller på regeln om partsinsyn i 16 § FL. Även om förvaltarförordnandet ger en förvaltare rätt att begära och få ut handlingar som rör huvudmannen gör förordnandet alltså inte huvudmannen obehörig att själv vidta samma åtgärd.

Kan den som har förvaltare ge fullmakt åt någon annan att företräda honom eller henne i fråga om att få del av vissa handlingar?

Fullmakter behandlas i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (fortsättningsvis avtalslagen). Som framgår av lagens titel är det fullmakter med ett ekonomiskt användningsområde som där behandlas. Därmed är inte avtalslagens bestämmelser direkt tillämpliga på andra områden, t.ex. inom den offentliga rätten. De anses dock i stor utsträck- ning kunna tillämpas analogivis utanför sitt egentliga område (jfr SOU 2004:112 s. 469 ff.).

Om fullmaktsgivaren får en förvaltare enligt FB, har en rättshandling som fullmäktigen företar och som omfattas av förvaltarens uppdrag inte större verkan än den skulle ha haft, om fullmaktsgivaren själv hade företagit rätts- handlingen (se 22 § avtalslagen).

Innebörden av bestämmelsen är att en fullmakt upphör att gälla i och med att förvaltare förordnas, utom i den utsträckning huvudmannen fortfarande har rättshandlingsförmåga (jfr Grönfors & Dotevall, Avtalslagen – En kommen- tar, fjärde upplagan, 2010, s. 171 f.). Fullmaktens giltighet motsvarar således huvudmannens kvarvarande rättshandlingsförmåga.

Av utredningen framgår att tjänstemannen vid Försäkringskassan lämnade T.R. beskedet att hon i den aktuella situationen var tvungen att uppvisa en

355

2 012 /1 3:JO1

skriftlig fullmakt från S.K:s förvaltare eftersom S.K., på grund av förvaltar- skapet, inte var behörig att utfärda en fullmakt för T.R. Som ovan anförts skulle emellertid de aktuella handlingarna – under förutsättning att det i för- hållande till S.K. inte förelåg sekretess för vissa uppgifter – ha lämnats ut till S.K. om det hade varit hon själv som hade framställt begäran.

Mot bakgrund av vad som nu anförts har S.K. varit oförhindrad att utfärda en fullmakt som ger en annan person behörighet att vidta åtgärder som hon själv, förvaltarskapet till trots, varit behörig att vidta. Försäkringskassan har anfört att handläggarens besked var felaktigt, dvs. att hon i stället borde ha bett T.R. styrka sin behörighet genom att uppvisa en skriftlig fullmakt från S.K. Jag instämmer i den uppfattningen. Försäkringskassan förtjänar kritik för det inträffade.

Övrigt

Försäkringskassans Vägledning 2001:3, version 4, och Vägledning 2004:7, version 6, tar i här aktuella avseenden i allt väsentligt sikte på normalfallet, dvs. att det är förvaltaren som i alla angelägenheter företräder den enskilde gentemot myndigheten. Som framgått ovan kan det dock finnas situationer då så inte är fallet. Jag ser positivt på att kassan avser att förtydliga sina vägled- ningar i dessa avseenden.

Fråga om Försäkringskassans möjlighet att verkställa ett beslut om återkrav av tandvårdsersättning innan det vunnit laga kraft; även fråga om dröjsmål med verkställigheten av en förvaltningsrättsdom

(Dnr 935-2011)

Stf JO Ragnemalm meddelade den 15 juni 2012 ett beslut med följande inne- håll.

Beslutet i korthet: Försäkringskassan beslutade den 21 april 2010 att I.P. var återbetalningsskyldig för utbetald tandvårdsersättning. Beslutet verkställdes genom kvittning innan det hade vunnit laga kraft. I JO:s beslut konstateras att lagstiftningen på området saknar uttryckliga regler om verkställbarhet och att rättsläget får betraktas som oklart. I framställning till regeringen har behovet av ett klarläggande genom lagstiftarens försorg påtalats. – JO:s beslut rör även verkställigheten av en förvaltningsrättsdom. Försäkringskas- san kritiseras för den försening av verkställigheten som uppkom till följd av att domen förkom under cirkulation mellan kassans olika enheter.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 16 februari 2011, klagade I.P. på att Försäkringskassan fortfarande inte hade verkställt Förvaltningsrättens i Umeå dom meddelad den 25 januari 2011. I.P. ifrågasatte vidare Försäkringskassans rätt att verkställa sitt beslut om återkrav innan det vunnit laga kraft.

356

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Ärendet remitterades till Försäkringskassan som i remissvar den 4 maj 2011 anförde följande.

Bakgrund

Verkställighet av beslut om återbetalning

Den 1 juli 2008 infördes ett nytt statligt automatiserat tandvårdsstöd som bland annat innebär att det i princip inte sker någon manuell handläggning när en vårdgivare begär ersättning för utförda tandvårdsåtgärder. Det är vårdgivaren själv som avgör om de utförda tandvårdsåtgärderna är ersättningsberättigande. Försäkringskassan betalar ut tandvårdsstödet inom två veckor från det att ansökan från vårdgivaren kom in. Försäkringskassan utför sedan efterhandskontroller av de utbetalda ersättningarna.

Enligt 4 kap. 2 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd får Försäk- ringskassan, om en vårdgivare har fått ersättning med ett för högt belopp, kräva tillbaka den ersättning som felaktigt har betalats ut. Försäkringskassan får, i stället för att kräva återbetalning, räkna av beloppet från en annan ford- ran som vårdgivaren har på ersättning enligt lagen om statligt tandvårdsstöd.

Detta hanteras i praktiken så att om Försäkringskassan finner att tandvårdsåtgärderna inte var ersättningsberättigande fattas ett beslut om återbetalning. Av beslutet framgår att det felaktiga beloppet kommer att räk- nas av om vårdgivaren begär ersättning igen inom tre månader. En automatisk avräkning görs då vid nästa utbetalning till vårdgivaren. Om Försäkringskas- san vid en omprövning kommer fram till att ersättningen inte ska återkrävas, eller att det ska vara ett lägre belopp, betalas ersättningen på nytt ut till vård- givaren. Detta förfarande är även aktuellt när en förvaltningsdomstol bifallit ett överklagande.

Av förarbetena till lagen om statligt tandvårdsstöd framgår att det kan vara lämpligt att i första hand räkna av det återkrävda beloppet från en fordran som vårdgivaren har på annan ersättning enligt lagen. Eftersom kvittning i regel kan utföras ganska omgående, har någon möjlighet att kräva ränta vid återbe- talningskrav mot vårdgivare inte införts i lagen (prop. 2007/08:49 s. 112 och 117).

Verkställighet av förvaltningsrättens dom

I Försäkringskassans vägledning 2001:7 Omprövning, ändring och överkla- gande av Försäkringskassans beslut finns ett metodstöd som anger hur domar och beslut från domstolarna ska hanteras. Där sägs bland annat följande. Domstolarna skickar domar och beslut till den omprövningsenhet inom För- säkringskassan som handlägger den typ av ärenden som målet avser. I de fall domen innebär en ändring av Försäkringskassans beslut ska omprövningsen- heten snarast skicka domen till den processjuridiska enheten som ska ta ställ- ning till om domen ska överklagas eller inte. Den processjuridiska enheten ska snarast meddela sitt ställningstagande till chefen för den enhet som hand- lägger aktuell förmån.

Utredning

Försäkringskassan beslutade den 21 april 2010 att I.P. var återbetalningsskyl- dig för utbetald tandvårdsersättning. Denna fordran kvittades mot en utbetal- ning till I.P. den 3 maj 2010. I.P. begärde omprövning den 17 juli 2010. För- säkringskassan beslutade vid omprövning den 29 juli 2010 att inte ändra sitt tidigare beslut.

357

2 012 /1 3:JO1

Förvaltningsrätten i Umeå beslutade den 25 januari 2011 att upphäva För- säkringskassans beslut att återkräva tandvårdsersättning. Handlingarna över- lämnades till Försäkringskassan för nödvändig handläggning.

Den 26 januari 2011 kom förvaltningsrättens dom in till Försäkringskas- sans omprövningsenhet som skickade en kopia av domen till processjuridiska enheten. Den 27 januari 2011 skickade processjuridiska enheten ett meddela- de per post till Försäkringskassans Nationella försäkringscenter (NFC), Skel- lefteå, att domen inte skulle överklagas och att den skulle verkställas direkt. En kopia av domen bifogades.

Den 4 mars 2011 ringde I.P. och frågade varför Försäkringskassan inte verkställt förvaltningsrättens dom. Efter utredning framkom att processjuri- diska enhetens försändelse inte kommit fram till NFC, vilket var anledningen till att domen aldrig verkställdes. Den 7 mars 2011 begärde NFC en kopia av domen från förvaltningsrätten. Domen verkställdes den 8 mars 2011.

Försäkringskassans slutsatser

Verkställighet av beslut om återbetalning

Det statliga tandvårdsstödet är automatiserat och det är först vid en efter- handskontroll som Försäkringskassan manuellt kan kontrollera om en utbeta- lad ersättning uppfyller villkoren för att berättiga till ersättning. Det är därför naturligt att återbetalning verkställs omedelbart om det visar sig att ersättning utgått med för högt belopp.

Det finns inte heller någon möjlighet för Försäkringskassan att kräva ränta vid återbetalningskrav mot vårdgivare. I förarbetena anges att skälet för det är att kvittning i regel ska utföras ganska omgående. Enligt Försäkringskassan kan därför avsikten med det automatiserade statliga tandvårdsstödet inte vara att ett beslut om återkrav måste vinna laga kraft för att kunna verkställas. Det finns inte heller något sådant krav i lagen om statligt tandvårdsstöd. I de allra flesta fall när Försäkringskassan kvittar ett felaktigt utbetalt belopp mot andra fordringar som vårdgivaren har på tandvårdsersättning finns inte ett laga- kraftvunnet beslut om återkrav.

Mot bakgrund av detta anser Försäkringskassan att det var korrekt att den 3 maj kvitta det belopp som Försäkringskassan beslutat att I.P. var skyldig att betala tillbaka mot en annan fordran som I.P. hade på tandvårdsersättning.

Verkställighet av förvaltningsrättens dom

Domar ska verkställas omedelbart. Utredningen visar att förvaltningsdomsto- lens dom kom in till Försäkringskassan den 26 januari 2011. Därefter har domen skickats per post till den enhet inom Försäkringskassan som skulle verkställa domen. Försändelsen kom aldrig fram.

Trots efterforskningar har det inte gått att fastställa vad som har hänt. Den nu aktuella domen verkställdes först den 8 mars 2011, efter det att I.P. tagit kontakt med Försäkringskassan. Detta är givetvis inte acceptabelt och Försäk- ringskassan ser allvarligt på det inträffade.

Yttrandet har beretts i samråd med Försäkringsprocesser och Nationellt försäkringscenter, Skellefteå.

I.P. kommenterade remissvaret.

Bedömning

Rättslig reglering

Den 1 januari 2011 trädde socialförsäkringsbalken, SFB, i kraft. SFB samlar och ersätter flertalet av de tidigare socialförsäkringsförfattningarna. I föreva-

358

2 012 /1 3:JO1

rande ärende tillämpas dock den före den 1 januari 2011 gällande lagstift- ningen.

Av dåvarande 20 kap. 13 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) framgår följande.

Överklagande av beslut i mål eller ärenden om försäkring enligt denna lag skall vara inkommet inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om överklagandet anförts av det allmänna ombudet eller För- säkringskassan, inom två månader från den dag då beslutet meddelades.

Vad som sägs i denna paragraf om överklagande skall i tillämpliga delar gälla en begäran om omprövning enligt 10 §.

Försäkringskassans och domstols beslut skall omedelbart gälla, om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den domstol som har att pröva beslutet.

I 4 kap. 2 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd föreskrivs följande.

Om en vårdgivare har fått ersättning enligt denna lag med ett för högt belopp, får Försäkringskassan kräva tillbaka den ersättning som felaktigt har betalats ut. Försäkringskassan får, istället för att kräva återbetalning, räkna av belop- pet från en annan fordran som vårdgivaren har på ersättning enligt denna lag.

I 4 kap. 9 § lagen om statligt tandvårdsstöd, i lydelse före den 1 januari 2011, hänvisades bl.a. till 20 kap. 11–13 §§ AFL ”om överklagande”. Den citerade ämnesbestämningen indikerar att hänvisningen beträffande den ovan återgiv- na bestämmelsen i 20 kap. 13 § AFL inte omfattade tredje stycket, vari anges att Försäkringskassans och domstols beslut ska gälla omedelbart, om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den domstol som har att pröva beslutet. (Se vidare härom nedan.)

En bestämmelse motsvarande den i 20 kap. 13 § tredje stycket AFL finns sedan den 1 januari 2011 i 112 kap. 5 § SFB vari föreskrivs följande.

En myndighets eller allmän förvaltningsdomstols beslut enligt denna balk ska gälla omedelbart, om inget annat föreskrivs i beslutet eller bestäms av en domstol som har att pröva beslutet.

I 4 kap. 9 § lagen om statligt tandvårdsstöd i nu gällande lydelse saknas hän- visning till 112 kap. 5 § SFB.

Lagen om statligt tandvårdsstöd innehåller inte heller – vare sig i tidigare eller nuvarande lydelse – någon särskild regel om verkställighet.

Verkställigheten av Försäkringskassans beslut om återbetalning

Av utredningen framgår att Försäkringskassan den 21 april 2010 beslutade att I.P. var återbetalningsskyldig för utbetald tandvårdsersättning. Beslutet verk- ställdes genom avräkning mot en utbetalning till I.P. den 3 maj 2010. Verk- ställigheten skedde alltså innan tiden för begäran om omprövning hade löpt ut och således innan beslutet hade vunnit laga kraft (4 kap. 9 § lagen om statligt tandvårdsstöd jämförd med 20 kap. 13 § andra stycket AFL).

Frågan huruvida ett beslut får verkställas redan innan det har vunnit laga kraft är inte underkastad någon generellt tillämplig författningsreglering. Förvaltningslagen (1986:223) saknar sålunda – förutom bestämmelsen om inhibition i 29 § – regler om besluts verkställbarhet, vilket ofta förorsakar

359

2 012 /1 3:JO1

problem i rättstillämpningen. För att inte överklagandeinstitutet ska göras meningslöst genom att ett överklagbart beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs innan den klagoberättigade getts en möjlighet att få beslutet över- prövat i högre instans får huvudregeln anses vara att lagakraftens inträde ska avvaktas. Åtskilliga undantag måste emellertid av uppenbara skäl tillåtas från en sådan regel (se härom SOU 2010:29 s. 533–546).

Det är däremot tämligen vanligt att den förvaltningsrättsliga speciallag- stiftningen innehåller, på olika sätt konstruerade och ibland svårtolkade, be- stämmelser i ämnet (se a. SOU s. 534 f.). Socialförsäkringsrättsliga bestäm- melser utanför AFL:s tillämpningsområde har ofta hänvisat till hela eller delar av 20 kap. 13 § AFL. Det förekommer också att frågan om verkställighet regleras särskilt, som t.ex. i den tidigare lagen (1993:389) om assistansersätt- ning.

Ett uttryckligt lagstöd för Försäkringskassans omedelbara verkställighet av beslutet om återbetalning förutsätter en tolkning av 4 kap. 9 § lagen om statlig tandvård (i då gällande lydelse) som uteslutande baseras på det faktum att 20 kap. 13 § AFL, vars tredje stycke medger att beslut direkt effektueras, uttryckligen utpekas som gällande även för ärenden om statligt tandvårdsstöd. Man får då bortse från det ovan påpekade tillägget i hänvisningsbestämmel- sen om att det är fråga om regler ”om överklagande”. Det synes i och för sig inte helt orimligt att se detta tillägg mera som en allmän upplysning om det ämne som de utpekade reglerna huvudsakligen avhandlar – både 13 § och 11– 12 §§, som inkluderas i samma hänvisning, handlar väsentligen ”om överkla- gande” – än som en precisering av vilka bestämda delar av paragraferna som ska tillämpas också i tandvårdsärenden.

Även om lagstiftningen brister i tydlighet, framstår det antydda tolknings- alternativet som något djärvt. Försäkringskassan har inte heller i sitt remissvar hävdat att man med ett sådant resonemang kunnat uppbringa lagstöd för en omedelbar verkställighet av det aktuella återkravsbeslutet. Mot en sådan tolk- ning kan också tala den omständigheten att lagstiftaren i samband med den justering av lagen om statligt tandvårdsstöd som föranleddes av SFB:s ikraft- trädande valt att inte inkludera en hänvisning till verkställbarhetsbestämmel- sen i 112 kap. 5 § SFB.

Jag utgår därför i det fortsatta resonemanget från att frågan om den tid- punkt då beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd får verkställas lämnats oreglerad. Som ovan påpekats får huvudregeln under sådant förhållande anses vara, att ett beslut inte får effektueras förrän det vunnit laga kraft. Att ett be- slut av förevarande slag bör hanteras på det sättet stöds även av litteraturen på området där det bl.a. uttalas att ett beslut om återbetalning, som utgått enligt en författning som saknar uttryckliga regler om verkställighet, inte bör kunna verkställas innan det vunnit laga kraft (se Lavin, Återbetalning av social er- sättning, 1986, s. 182). Frågan är då om särskilda skäl talar för att i den aktu- ella situationen medge avsteg från huvudregeln.

Försäkringskassan har i sitt ovan återgivna remissvar redovisat hur ersätt- ningssystemet är konstruerat och hur det praktiskt hanteras. Kassans resone- mang till stöd för det tillämpade förfarandet vid verkställandet av återbetal- ningskrav framstår enligt min mening inte som orimligt.

360

2 012 /1 3:JO1

Med hänsyn till att ersättning på begäran av vårdgivaren per automatik be- talas ut omgående utan föregående kontroll, kan det synas systemenligt att man – om det vid en manuell efterhandsgranskning visar sig att ett belopp inte skulle ha betalats ut – omedelbart kan återföra beloppet genom kvittning mot andra fordringar på tandvårdsersättning som samma vårdgivare kan ha. Det faktum att det inte finns någon möjlighet för Försäkringskassan att kräva ränta vid återbetalningskrav mot en vårdgivare, vilket i förarbetena motiverats med att kvittning förutsätts ske relativt omgående, kan också anses tala för att det automatiserade statliga tandvårdsstödet bygger på förutsättningen att laga kraft inte behöver inväntas innan ett återkrav verkställs. Tilläggas kan att den direkta mottagaren av stödet, och därmed den som kan sägas missgynnas av en omedelbar verkställighet, här inte, som ofta vid sociala insatser, är en per- sonligt eller ekonomiskt utsatt individ, utan en näringsidkare, som genom ekonomiskt stöd stimuleras att medverka i ett program för god tandvård. Verkställbarhetsfrågan bör också ses i det perspektivet.

Som framgått bygger min förståelse för Försäkringskassans uppfattning i den aktuella frågan främst på ett resonemang kring stödsystemets logik och lagstiftarens förutsatta syfte med detta. Det rent rättsliga stödet för att tillåta en omedelbar verkställighet av återkravsbeslut får emellertid betraktas som något bräckligt. Den rådande oklarheten i frågan bör enligt min uppfattning avhjälpas av lagstiftaren.

Verkställigheten av förvaltningsrättens dom

Av utredningen i ärendet framgår att förvaltningsrättens dom kom in till För- säkringskassan den 26 januari 2011. Dagen därpå skickades domen med post till en annan enhet inom kassan för verkställighet. Försändelsen nådde emel- lertid inte fram till adressaten. Verkställigheten försenades därför. Sedan domen inkom till Försäkringskassan den 26 januari 2011 har det ålegat myn- digheten att bevaka verkställighetsärendet. Myndigheten förtjänar därför kritik för det uppkomna dröjsmålet, oavsett av vilken anledning och i vilket skede därefter som domen förkom.

Avslutning

Att frågan om verkställighet av beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd är oreglerad medför, som anförts ovan, vissa oklarheter. Jag har därför enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och efter där föreskrivet samråd beslutat väcka fråga om sådan författningsändring som kan undanröja oklarheterna i frågan. Jag överlämnar i samband därmed en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

361

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Försäkringskassans handläggning av ett uppdrag att följa upp sjukförsäkringsreformerna

(Dnr 6613-2010)

Beslutet i korthet: I detta beslut behandlas Försäkringskassans möjligheter att via privata företag genomföra telefonundersökningar med uppgifter som omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) och som lämnats ut till dessa företag med stöd av 10 kap. 2 § samma lag. I beslutet behandlas även frågan om omfattningen av sekretesskyddet i 2 kap. 1 § OSL. Försäkringskassan kritiseras för att ha ingått personuppgiftsbi- trädesavtal enligt 30 § andra stycket personuppgiftslagen enbart med den aktuella leverantören och inte även med dess underleverantör. I beslutet konstateras slutligen att kassan har ett ansvar för att korrekt information om tillämpliga regler lämnas till ett företag som anlitas för ett uppdrag.

Anmälan och utredning

I en anmälan, som kom in till JO den 16 november 2010, anförde M.Q. i huvudsak följande. Hon erhöll ett brev från Demoskop AB (Demoskop) där hon informerades om att hon var en av 2 250 personer som uppbär sjukersätt- ning som valts ut att ingå i en undersökning. Det framgick att Demoskop hade erhållit uppdraget från Försäkringskassan, som i sin tur hade fått uppdraget från regeringen. Försäkringskassan har således lämnat ut uppgift till Demo- skop om att hon uppbär sjukersättning trots att kassan har tystnadsplikt avse- ende försäkringstagares personliga förhållanden.

Försäkringskassan yttrade sig efter remiss. M.Q. kommenterade remissva- ret.

I ett beslut den 30 mars 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Tillämpliga bestämmelser

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL

Förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt denna lag eller en lag eller för- ordning som denna lag hänvisar till gäller för myndigheter. Ett sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan lik- nande grund (2 kap. 1 §).

Av 10 kap. 2 § följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utläm- nade myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Enligt 24 kap. 8 § första stycket gäller sekretess i sådan särskild verksam- het hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hän- föras till den enskilde.

Enligt 28 kap. 1 § första stycket gäller sekretess hos Försäkringskassan för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring.

362

2 012 /1 3:JO1

Personuppgiftslagen (1998:204), PUL

Enligt 3 § är personuppgiftsansvarig den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av personupp- gifter. Personuppgiftsbiträde är den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning.

Av 30 § första stycket framgår att ett personuppgiftsbiträde och den eller de personer som arbetar under biträdets eller den personuppgiftsansvariges ledning får behandla personuppgifter bara i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Enligt andra stycket ska det finnas ett skriftligt avtal om personuppgiftsbiträdets behandling av personuppgifter för den per- sonuppgiftsansvariges räkning.

Bakgrund

Anledningen till undersökningen

I regleringsbrevet för budgetåret 2010 avseende Försäkringskassan angavs ett återrapporteringskrav att kassan skulle redovisa måluppfyllelsen för målet att berörda försäkrade och samarbetspartner ska ha god kännedom om de nya reglerna inom sjukförsäkringen.

I regleringsbrevet fick Försäkringskassan även i uppdrag att följa upp sjuk- försäkringsreformerna. I detta uppdrag ingick att redovisa antalet personer med sjukersättning som arbetar ideellt eller studerar med stöd av bestämmel- serna om steglös avräkning. Kassan skulle även redogöra för vilka faktorer som har betydelse för om en person inom den aktuella gruppen börjar för- värvsarbeta, arbeta ideellt, studerar eller avstår från detta.

De uppgifter som var nödvändiga för att redovisa måluppfyllelsen och be- svara uppdraget i regleringsbrevet fanns inte i Försäkringskassans databaser, utan det var endast de försäkrade som kunde ge kassan de efterfrågade upp- gifterna.

Försäkringskassan valde intervjuer som metod för att få in uppgifterna. In- tervjuerna genomfördes i form av en muntlig enkät riktad till den berörda gruppen av försäkrade.

Kassan anlitade ett externt företag för att genomföra telefonundersökning- en. Demoskop fick uppdraget. Anledningen till att ett externt företag anlitades var att de resurser i form av personal som krävdes för uppdraget inte fanns tillgängliga under den period som uppdraget skulle genomföras.

Avtalen mellan Försäkringskassan och Demoskop

I ett ramavtal mellan Försäkringskassan och Demoskop, som tecknades 2008, finns en uttrycklig sekretessklausul som innebär att anställda hos företaget har samma tystnadsplikt som alla anställa inom kassan har.

Det tecknades även ett personuppgiftsbiträdesavtal mellan kassan som per- sonuppgiftsansvarig och Demoskop som personuppgiftsbiträde. Om Demo- skop anlitar en underleverantör för att behandla personuppgifter med anled- ning av uppdragsavtalet är Demoskop enligt personuppgiftsbiträdesavtalet även ansvarigt för den behandling som underleverantören utför och för att den utförs i enlighet med de instruktioner som framgår av avtalet. Vidare anges att det ankommer på Demoskop att se till att de leverantörer som behandlar per-

363

2 012 /1 3:JO1

sonuppgifter hos Demoskop eller en underleverantör informeras om att per- sonuppgifterna endast får behandlas enligt personuppgiftsbiträdesavtalet.

Avtalet mellan Demoskop och Anthill

Av reviderat anbud Kvantitativa marknadsundersökningar – Sjukförsäkringen framgår att Demoskop avsåg att anlita företaget Anthill för att genomföra intervjuerna. I ramavtalet som tecknades mellan Försäkringskassan och De- moskop 2008 anges de underleverantörer som Demoskop kan anlita vid ut- förande av uppdrag åt kassan. Bland dessa finns Anthill uppräknat.

I underleverantörsavtalet mellan Demoskop och Anthill finns en sekretess- klausul med följande innehåll.

Part förbinder sig att inte för tredje man utan den andra partens i förväg in- hämtade skriftliga godkännande lämna ut handlingar eller på annat sätt lämna uppgifter i annan utsträckning än vad som erfordras för detta avtals genomfö- rande. Sekretesskyldigheten gäller inte för sådan information som part kan visa har blivit allmänt känd för honom eller på annat sätt än genom fullgöran- det av detta avtal. Anthill förbinder sig att tillse att anställda eller konsulter åtar sig ett lika långtgående sekretessansvar.

Enligt uppgift från Demoskop undertecknade de anställda som deltog i upp- draget en sekretessförbindelse avseende uppgifter som de fick del av vid uppdragets genomförande.

Genomförandet av undersökningen

Demoskop skickade ett informationsbrev till samtliga utvalda försäkrade. Brevet innehöll information om bl.a. syftet med studien. Vidare framhölls att statistiksekretess gällde för uppdraget.

Demoskop lämnade i sin tur kontaktuppgifter till intervjupersonerna samt uppgift om att det handlade om personer som var berättigade till sjukersätt- ning till Anthill.

Anthill kontaktade de försäkrade, utförde intervjuerna och redovisade re- sultatet till Demoskop.

Demoskop redovisade uppdraget i en rapport till Försäkringskassan. Rap- porten innehöll inte några individrelaterade uppgifter utan endast en statistisk sammanställning och tillhörande analyser.

Bedömning

Försäkringskassans utlämnande av uppgifter till Demoskop

Av utredningen framgår att Försäkringskassan hade behov av att anlita ett externt företag för att kunna utföra det uppdrag som regeringen hade gett myndigheten i regleringsbrevet för budgetåret 2010 och som avsåg återrap-

364

2 012 /1 3:JO1

porteringen avseende de berörda försäkrades och samarbetspartners känne- dom om de nya reglerna inom sjukförsäkringen. Demoskop anlitades för att antingen i egen regi eller genom ett annat företag utföra intervjuer med ett större antal försäkrade.

Försäkringskassan tog fram vilka försäkrade som skulle intervjuas genom att göra ett slumpmässigt urval och lämnade de uppgifter till Demoskop som var nödvändiga för att uppdraget skulle kunna utföras. De uppgifter som läm- nades ut var namn, adress, personnummer, handläggande lokalt försäkrings- center och grad av ersättning. Uppgifterna som lämnades till Demoskop häm- tades från Försäkringskassans socialförsäkringsdatabas och omfattas av sekre- tess enligt 28 kap. 1 § OSL.

Försäkringskassan har uppgett att anledningen till att ett externt företag an- litades var att de resurser i form av personal som krävdes för uppdraget inte fanns tillgängliga under den period som uppdraget skulle genomföras. Efter- som det var nödvändigt för att kassan skulle kunna utföra sitt uppdrag enligt regleringsbrevet skedde utlämnandet av uppgifter till Demoskop med stöd av 10 kap. 2 § OSL.

I kommentaren till denna paragraf uttalas att bestämmelsen innebär att sek- retess inte hindrar att en myndighet lämnar ut uppgifter till andra myndigheter eller till enskilda, om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna fullgö- ra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är alltså att förhindra att sekre- tessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt (se prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett visst åliggande. En- bart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts ge- nom en föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, den 1 juli 2011, Zeteo internetutgåva, kommentaren till 10 kap. 2 §).

JO brukar inte ta ställning till om en myndighets beslut är riktigt i sak. Jag tar därför inte ställning till om det var nödvändigt att överlämna uppgifterna till Demoskop för att Försäkringskassan skulle kunna fullgöra sitt uppdrag.

Sekretesskyddet för de utlämnade uppgifterna hos Demoskop och Anthill

I 2 kap. 1 § OSL föreskrivs att förbud att röja eller utnyttja uppgifter enligt OSL gäller för myndigheter. I bestämmelsen anges vidare vilka personer som omfattas av sekretessregleringen.

I kommentaren uttalas att det är mer tveksamt i vad mån lagen omfattar uppdragstagare och likställda som har någon begränsad form av anknytning till en myndighet. Gränsdragningsproblem är oundvikliga.

JO har tidigare tagit upp principfrågan om det är lagligt och i så fall lämp- ligt att dåvarande skattemyndigheterna lämnade ut sekretessbelagda uppgifter (deklarationer, kontrolluppgifter, arbetsgivaravgifter) till privata dataföretag, s.k. servicebyråer, för registrering (se JO 1982/83 s. 238). Slutsatsen i det beslutet var att lagstiftaren knappats avsett att servicebyråerna och deras per-

365

2 012 /1 3:JO1

sonal i en sådan funktion ska omfattas av 1 kap. 6 § sekretesslagen (numera 2 kap. 1 § OSL). JO fann emellertid, bl.a. med hänvisning till 1 kap. 5 § sek- retesslagen (numera 10 kap. 2 § OSL), att man inte kunde rikta några avgö- rande invändningar mot den ordning som kommit till användning. Av bety- delse i sammanhanget torde ha varit att myndigheterna försett sina avtal med klausuler om tystnadsplikt och att skyddsintresset när det gäller uppgifter om fysiska personer på ett i huvudsak tillfredsställande sätt tillgodosågs genom tystnadspliktsregeln i dåvarande 13 § datalagen (1973:289) (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, den 1 juli 2011, Zeteo internetutgåva, kommentaren till 2 kap. 1 §).

I remissvaret uppger Försäkringskassan att myndigheten är medveten om svårigheterna att tolka räckvidden av bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL. Om anställda hos Demoskop och Anthill kan anses delta i myndighetens verk- samhet på grund av uppdrag hos myndigheten omfattas dessa personer av förbudet i 2 kap. 1 § OSL. Som Försäkringskassan har medgett är det oklart om den typ av uppdrag som Demoskop och även Anthill fick i det aktuella fallet kan anses vara av sådan karaktär att det omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 1 § OSL.

Mot den bakgrunden tog kassan i avtalet med Demoskop in såväl en hän- visning till 2 kap. 1 § OSL som en klausul om att sekretess skulle gälla för uppgifter som Demoskop fick från Försäkringskassan och att uppgifterna inte fick lämnas till tredje man utan Försäkringskassans samtycke. En motsvaran- de bestämmelse finns i underleverantörsavtalet mellan Demoskop och Anthill.

Under förutsättning att det var nödvändigt att utlämna uppgifterna till De- moskop för att Försäkringskassan skulle kunna fullgöra sitt uppdrag anser jag att det saknas tillräckliga skäl att kritisera Försäkringskassans agerande. Jag vill dock poängtera att skyddet för sekretessbelagda uppgifter som lämnas ut till privata företag i praktiken försvagas beroende på antal kontrakterade leve- rantörer och underleverantörer. En viss försiktighet bör därmed iakttas.

Personuppgiftsbiträdesavtalet

I personuppgiftsbiträdesavtalet mellan Försäkringskassan och Demoskop anges att leverantören är ansvarig även för behandling av personuppgifter som utförs av en underleverantör.

Av kommentaren till 30 § andra stycket PUL framgår bl.a. följande. Redan av första stycket i denna paragraf torde följa att ett personuppgiftsbiträde inte utan instruktion därom från den personuppgiftsansvarige helt eller delvis får lägga ut personuppgiftsbehandlingen på ett annat företag såsom en underent- reprenör. Om den personuppgiftsansvariges instruktioner till personuppgifts- biträdet, som de framgår i avtalet med denne eller på annat sätt, tillåter det och personuppgiftsbiträdet skulle välja att anlita ett annat företag såsom un- derentreprenör för någon viss behandling av personuppgifterna, torde även underentreprenören vara att betrakta som personuppgiftsbiträde till den per- sonuppgiftsansvarige, eftersom även denne behandlar personuppgifter för den

366

2 012 /1 3:JO1

personuppgiftsansvariges räkning (Öman m.fl., Personuppgiftslagen, En kommentar, den 1 oktober 2011, Zeteo internetutgåva, 30 §).

Det sagda innebär att Försäkringskassan i egenskap av personuppgiftsan- svarig skulle ha ingått ett sådant skriftligt avtal som avses i 30 § andra stycket PUL med båda personuppgiftsbiträdena, dvs. med både Demoskop och Anthill. Jag är kritisk till att så inte skedde.

Informationsbrevet från Demoskop

I informationsbrevet som Demoskop skickade till intervjupersonerna anges att de uppgifter som den försäkrade lämnar skyddas hos Försäkringskassan av den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Brevet är daterat den 14 september 2010.

Offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft den 30 juni 2009, då sekre- tesslagen upphörde att gälla. Hänvisningen till 9 kap. 4 § sekretesslagen är således felaktig. Som Försäkringskassan uppgivit i remissvaret är emellertid inte heller motsvarande bestämmelse i 24 kap. 8 § OSL tillämplig eftersom redovisningen till kassan skett i en rapport med uppgifter som inte kan hänfö- ras till de intervjuade personerna. Försäkringskassan har ett ansvar för att korrekt information om bl.a. tillämpliga regler lämnas till ett företag som anlitas för ett uppdrag. Jag är kritisk till att så inte skett i detta fall.

Försäkringskassan kritiseras för att av misstag ha skickat ut ett besked med annat innehåll än det avsedda samt för att ha agerat felaktigt då misstaget upptäcktes

(Dnr 6733-2010)

Beslutet i korthet: Försäkringskassan beslutade den 9 juni 2010 att en försäk- rad inte hade rätt till sjukersättning. Beslutet antecknades i journalen. I det besked som därefter sändes ut till den försäkrade angavs emellertid att ansö- kan hade bifallits. När misstaget upptäcktes skickade Försäkringskassan ut ett nytt besked och meddelade att ansökan hade avslagits. I förevarande be- slut uttalas att Försäkringskassan saknade möjlighet att formlöst återta be- skedet om bifall. I beslutet uttalas också att journalanteckningen blir att betrakta som beslutsdokument om Försäkringskassan antecknar både att beslut har fattats och beslutets innebörd. Det leder till att ändringsmöjlighe- terna begränsas.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 23 november 2010, anförde A.G. och R.G. bl.a. följande. A.G. hade fått ett beslut, daterat den 9 juni 2010, av vilket framgick att hon hade beviljats sjukersättning. När hon efter en tid ringde till Försäkringskassan och efterlyste sin ersättning fick hon beskedet att hennes ansökan om sjukersättning inte alls hade beviljats. Omkring två veckor senare fick hon ett nytt beslut, daterat samma dag som det första, med beskedet att

367

2 012 /1 3:JO1

hennes ansökan om sjukersättning hade avslagits. A.G. och R.G. ifrågasätter om Försäkringskassan kan fatta två motstridiga beslut om samma sak.

Utredning

Ärendet remitterades till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över det som anförts om att A.G. först erhållit ett beslut om bifall och därefter ett beslut om avslag gällande en och samma ansökan om sjukersättning.

I ett remissvar den 17 mars 2011 anförde Försäkringskassan följande.

Bakgrund

Beslut om sjukersättning handläggs av Försäkringskassan i en särskild be- slutsordning. Beslut fattas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter föredrag- ning. Av interna anvisningar för handläggning av ansökan om sjukersättning, som var aktuella 2010 (Processen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning), framgår bl.a. följande.

Ärendet handläggs av en personlig handläggare. En beräkningshandlägga- re gör den beloppsmässiga beräkningen av sjukersättningens storlek. Ärendet kvalitetssäkras av en föredragande som också är den som bestämmer vilket förslag till beslut som ska läggas fram för beslutsfattaren. I och med beslut dokumenterar både föredragande och beslutsfattare i den elektroniska journa- len att beslut fattats. Ärendet lämnas till beräkningshandläggare som dels i beslutet fyller i exakt belopp (t.ex. om beslutet avser retroaktiv tid anges vil- ket exakt belopp som kommer att betalas ut efter avdrag för skatt) och dels verkställer själva utbetalningen. Även vid avslag lämnas ärendet till beräk- ningshandläggare för vissa registreringsåtgärder. Därefter är det beslutsfatta- ren som kontrollerar, skrivskyddar och skickar ut beslutet till den försäkrade.

Enligt Försäkringskassans metodstöd Handläggning av sjukersättning och aktivitetsersättning dateras beslutsbrevet med det datum då beslut fattas av beslutsfattaren.

Utredning

A.G. ansökte den 30 mars 2010 om en fjärdedels sjukersättning från och med maj 2010.

Den personliga handläggaren som utredde A.G:s ansökan bedömde att A.G. skulle beviljas en fjärdedels sjukersättning. Handläggaren lade, i det elektroniska ärendehanteringssystemet ÄHS, upp ett beslutsdokument med förslag till beviljande.

Ärendet lämnades till föredragande den 3 maj 2010. Föredraganden be- dömde att A.G. inte hade rätt till sjukersättning och lämnade den 16 maj ärendet åter till handläggaren för att denne, i A.G:s akt i ÄHS, skulle ta fram ett dokument med förslag till beslut om avslag.

Handläggaren lämnade den 31 maj tillbaka ärendet till föredraganden utan att ha lagt upp ett nytt utkast till beslutsbrev i ÄHS.

Den 9 juni 2010 föredrogs ärendet för beslutsfattaren, som i journalen do- kumenterade att han beslutade att avslå ansökan och lämnade ärendet åter för erforderlig handläggning. Den 14 juni 2010 lade handläggaren upp ett nytt beslutsbrev i ÄHS med innehållet att A.G:s ansökan skulle avslås. Utkastet till beslutsbrevet gällande bifall låg alltjämt kvar i A.G:s akt i ÄHS. Besluts- brevet gällande avslag granskades av beslutsfattaren den 14 juni. Ärendet lämnades till en beräknare som den 21 juni gjorde en registrering om avslags- beslutet och skickade ut det beslutsbrev i ÄHS som angav att Försäkringskas- san beviljat A.G. en fjärdedels sjukersättning. Detta misstag upptäcktes inte av någon hos Försäkringskassan.

368

2 012 /1 3:JO1

Den 2 juli 2010 kontaktade A.G. Försäkringskassan och undrade över sin ersättning. Vid detta tillfälle upptäcktes det att fel beslutsbrev blivit utsänt. En beslutsfattare vid det aktuella kontoret tog då kontakt med jurist vid Juridik- staben på huvudkontoret. I journalanteckning angavs: ”Kontroll har gjorts med juridikstaben och det är det formella beslutet med avslag som gäller”. Beslutsbrevet som innehöll avslag på ansökan om sjukersättning skickades till A.G. den 8 juli 2010.

A.G. begärde omprövning av beslutet. Den 6 september 2010 beslöt För- säkringskassan att inte ändra sitt beslut den 9 juni 2010 att avslå A.G:s ansö- kan om en fjärdedels sjukersättning. A.G. överklagade omprövningsbeslutet. Försäkringskassan beslöt den 26 november 2010 att tillstyrka bifall till över- klagandet. Den 7 december 2010 beslöt Förvaltningsrätten i Falun att bevilja A.G. en fjärdedels sjukersättning.

Försäkringskassans slutsatser

Att beräknaren skickat ut fel beslutsbrev är ett misstag som måste hänföras till den mänskliga faktorn. Det är inte desto mindre ett misstag som Försäkrings- kassan djupt beklagar. Naturligtvis skulle det felaktiga utkastet till beslutsbrev ha tagits bort från ÄHS i och med att ett nytt utkast lades upp. Det noteras också att hanteringen inte var i enlighet med den ordning som anges i Proces- sen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning, att det är beslutsfattaren och inte beräknaren som slutligen ska kontrollera, skrivskydda och skicka ut beslutet.

Processen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning har numera ersatts av den nya processen Processen för att utreda och besluta om rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, beräkna och besluta om ersättningen samt samordna rehabilitering under tid med ersättning. Numera gäller ordningen att just vid avslag skickar beslutsfattaren ut beslutsbrevet omedelbart utan att det först hanterats av beräknare för vissa registreringsåt- gärder. Detta för att undanröja risken för att liknande misstag begås i framti- den.

När det gäller frågan om Försäkringskassans agerande när A.G. den 2 juli 2010 kontaktade Försäkringskassan och efterfrågade sin ersättning måste följande beaktas.

Det följer av fast praxis att myndigheter formlöst anses kunna ändra såda- na beslut som ännu inte meddelats. Ett beslut som beslutsfattare fattat och noterat i journal kan således ändras formlöst så länge som det inte har medde- lats. I det aktuella ärendet var det därför möjligt för Försäkringskassan att, fram till dess beslutsbrevet skickades ut, ändra avslagsbeslutet till ett bifalls- beslut. Försäkringskassans beslut om sjukersättning skickas ut genom central utskrift. Sådana beslut innehåller beslutsfattarens och föredragandens namn men saknar signaturer.

Det beslutsbrev som först skickades ut var behäftat med fel eftersom det avvek från det avslagsbeslut som beslutsfattaren fattat, och det var inte ändrat i den bemärkelsen att den behörige beslutsfattaren ändrat beslutet till ett bi- fall, utan det var en annan handläggare som av misstag skickade ut bifallsbe- slutsbrevet. Det var dock ett beslutsbrev som innehöll behörig beslutsfattares namn och som i övrigt var formellt riktigt och sakligt och inte på något sätt anmärkningsvärt. Med hänsyn till detta anser Försäkringskassan att detta beslutsbrev inte är behäftat med sådana grova brister som strider mot författ- ning varken vad avser förfarandet eller det materiella innehållet att det kan anses vara en nullitet.

Försäkringskassan borde därmed, med hänsyn till den allmänna rättsgrund- satsen om gynnande förvaltningsbesluts bindande verkan, varit förhindrad att skicka ut ett nytt beslutsbrev i form av ett avslag. Försäkringskassan borde i stället i den uppkomna situationen ha verkställt bifallsbeslutet i den del som det förfallit till betalning och för tid därefter tagit ställning till om beslutet

369

2 012 /1 3:JO1

kunde ändras med stöd av dåvarande 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Det inträffade är djupt beklagligt. Vid aktuellt kontor har chefen tagit upp det inträffade med berörda och understrukit vikten av att process och metod- stöd följs för att säkerställa att rätt beslut skickas.

A.G. och R.G. gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

I ett beslut den 30 mars 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Rättslig reglering

Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, är en handling allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

I 2 kap. 7 § TF föreskrivs följande.

Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdig- ställts.

I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad,

1.diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing,

2.dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till

sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när hand- lingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos riksdagens utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgö- rande.

Av 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en myndighet på begäran av en enskild ska lämna uppgift ur en allmän hand- ling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Av dåvarande 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, framgår följande.

Försäkringskassan skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring enligt denna lag, som har fattats av Försäkringskassan och inte har prövats av dom- stol,

1.om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet,

2.om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,

3.om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämp-

ning eller annan liknande orsak.

Ändring skall göras även om begäran om omprövning inte har framställts enligt 10 §. Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse.

370

2 012 /1 3:JO1

Ett beslut får ej ändras till den försäkrades nackdel såvitt gäller förmån som har förfallit till betalning och ej heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det.

En fråga om ändring enligt denna paragraf får ej tagas upp sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske även efter utgången av denna tid, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.

Motsvarande bestämmelser finns numera i 113 kap. 3 § och 5–6 §§ socialför- säkringsbalken.

Bedömning

I förevarande ärende väcks bl.a. frågan om när ett förvaltningsbeslut blir orubbligt. En utgångspunkt för den bedömningen är tidpunkten då ett besluts- dokument blir allmän handling. Från och med den tidpunkten gäller att myn- digheten, enligt 6 kap. 4 § OSL, på begäran av enskild ska lämna uppgifter ur handlingen såvida inte uppgiften är sekretessbelagd eller utlämnandet skulle hindra arbetets behöriga gång.

Det finns, som JO Pennlöv tidigare konstaterat i ett beslut rörande frågor liknande dessa, inte några föreskrifter som anger att Försäkringskassans be- slut ska expedieras (se JO 1997/98 s. 375). Bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkten 2 TF – av vilken följer att en myndighets beslut blir allmän handling när det har expedierats – blir därför inte tillämplig. Vilken regel i TF som i stället styr när Försäkringskassans beslut ska anses upprättat, och där- med få statusen allmän handling, beror på vilken handling som anses utgöra beslutsdokumentet.

Försäkringskassans beslut i ärenden om sjuk- och aktivitetsersättning fattas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter att ha föredragits av en annan tjäns- teman. Myndigheten har utarbetat interna anvisningar som beskriver hand- läggningen i samband med att ett beslut fattas. Jag har tagit del av dokumentet ”Processen för att utreda och besluta om rätten till sjukersättning och aktivi- tetsersättning, beräkna och besluta om ersättningen samt samordna rehabili- tering under tid med ersättning” som Försäkringskassan refererar till i sitt remissvar. Av dokumentet framgår bl.a. att Försäkringskassan anser att det är den handling som skickas ut till den försäkrade som utgör beslutsdokumentet.

Under förutsättning att beslutets innebörd inte har återgivits i journalen de- lar jag uppfattningen att det är den handling som skickas ut till den försäkra- de som är beslutsdokumentet. Försäkringskassans beslut expedieras regelmäs- sigt och får därför, enligt i huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF, status som allmän handling vid expedieringstillfället.

Om Försäkringskassan, som i förevarande fall, i sina journalanteckningar inte bara noterar att ett beslut har fattats utan även återger beslutets innebörd blir, enligt min mening, journalanteckningen att betrakta som ett beslutsdo- kument. Av 2 kap. 7 § andra stycket punkten 1 TF följer nämligen att en jour- nalanteckning anses vara upprättad och därmed bli allmän handling när den har färdigställts för anteckning eller införing.

371

2 012 /1 3:JO1

Det är emellertid inte bara frågan om beslutsdokumentets status som varande allmän handling eller inte, som har betydelse för myndighetens änd- ringsmöjligheter. Huruvida en återkallelse eller ändring är tillåten beror fram- för allt på beslutets innebörd. Ett avslagsbeslut kan myndigheten normalt ändra. Med gynnande beslut förhåller det sig annorlunda. Ett gynnande beslut anses av hänsyn till den enskildes behov av trygghet endast kunna återkallas eller ändras om tvingande säkerhetsskäl föreligger, om beslutet har grundats på vilseledande uppgifter från den enskilde eller om det finns ett återkallelse- förbehåll. Försäkringskassan har också vissa i 20 kap. 10 a § AFL föreskrivna möjligheter att på eget initiativ ändra ett redan meddelat beslut.

Av utredningen framgår att beslutsfattaren i ärendet den 9 juni 2010 fann att A.G:s ansökan om sjukersättning skulle avslås. Beslutet och motivering därtill antecknades i journalen. Därefter skickade en annan tjänsteman ut ett besked till A.G. i vilket angavs att ansökan hade bifallits. När det kom till Försäkringskassans kännedom att A.G. hade fått ett felaktigt besked skickade myndigheten ut ett nytt besked vari angavs att ansökan hade avslagits.

Det besked om bifall som skickades ut till A.G. efter det att kassan hade beslutat om avslag föregicks inte av något ändrat ställningstagande från myn- dighetens sida utan var ett misstag. Av de skäl som ligger bakom principen om gynnande förvaltningsbeslut borde situationen emellertid ha hanterats på samma sätt som om det hade varit fråga om ett ändrat ställningstagande. Det innebär att kassan saknade möjlighet att formlöst återta beskedet om bifall. Som anförs i remissvaret skulle myndigheten i stället ha tillämpat 20 kap. 10 a § AFL. Försäkringskassan förtjänar kritik för det slarv som föranledde det felaktiga utskicket samt för sitt agerande i samband med att felaktigheten upptäcktes.

Försäkringskassan kritiseras för att ha lämnat ut sekretess- belagda uppgifter till förvaltningsrätten samt för att ha brustit i sin dokumentations- och kommuniceringsskyldighet

(Dnr 754-2011)

Beslutet i korthet: I detta beslut behandlas Försäkringskassans möjligheter att vid handläggningen av en försäkrads ärende använda sig av och till dom- stol lämna ut uppgifter ur en annan försäkrads ärende. I fråga om tillämp- ningen av den sekretessbrytande regeln i 10 kap. 16 § offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL, uttalas bl.a. att då en domstol inte har specifi- cerat sin begäran om uppgifter får det ankomma på den utlämnande myndig- heten att bedöma vilka uppgifter domstolen behöver. I förevarande fall kriti- seras Försäkringskassan bl.a. för att ha lämnat ut obehövliga uppgifter till förvaltningsrätten.

Anmälan

I en anmälan till JO klagade förbundsjuristen Evalena Ödman på Försäk- ringskassans handläggning av ett ärende om sjukersättning som hon drev för

372

2 012 /1 3:JO1

klienten N.N:s räkning. Evalena Ödman anförde bl.a. att Försäkringskassan, i samband med sin prövning av N.N:s ansökan om hel sjukersättning, hämtat in och använt sig av uppgifter ur N.N:s vuxna dotters ärende om handikapper- sättning. Uppgifterna, bl.a. ett personligt brev från dottern ställt till Försäk- ringskassan, lämnades sedan ut till förvaltningsrätten. Evalena Ödman ställer sig frågande till om Försäkringskassan har lagstöd för att använda uppgifter ur en myndig persons ärende och tillföra dem till en annan persons ärende. Hon undrar särskilt om myndigheten har lagstöd för att till domstol lämna ut känslig information om en person som inte är part i målet.

Utredning

Ärendet remitterades till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över det som Evalena Ödman hade anfört. Försäkringskassan anförde följande.

Utredning

Anmälan avser vad som förekommit i handläggningen av N.N:s sjukersätt- ningsärende. I anmälan ifrågasätts om Försäkringskassan haft stöd för att använda uppgifter från en myndig persons handikappersättningsärende i en annan persons sjukersättningsärende.

I N.N:s sjukersättningsärende kom det bl.a. in ett läkarutlåtande daterat den 15 oktober 2009. Av läkarutlåtandet framgick bl.a. ”Långvarig psykiat- risk behandling med individuell samtalsterapi, antidepr medicinering och familjesamtal utifrån den sjuka dotterns behov”. Vidare framgick det att: ”Komplext tillstånd med långdragen depressivitet och värk utlöst av förluster men vidmakthållet av mycket påfrestande psykosocial situation där patienten inte kunnat få återhämtning och läkning”.

I samband med prövningen av rätten till sjukersättning bad Försäkrings- kassan N.N. att redogöra för sina arbetsinsatser i hemmet. Den 16 december 2009 kom det in ett brev från N.N. där hon bl.a. skrev ”… Är väldigt trött och vilar mycket. Jag skjutsar min dotter till Norrköping på behandling varje vecka. Hon klarar inte att åka kollektivt.”

Med anledning av dessa impulser hämtades uppgifter in från N.N:s dotters handikappersättningsärende. Vid detta tillfälle bifogades inte några dokument till N.N:s sjukersättningsärende och någon anteckning om att dessa uppgifter hämtats in gjordes inte i ärendejournalen. Uppgifterna kommunicerades inte heller med N.N.

I föredragningsmissivet daterat 2010-01-15 antecknades följande: ”Dotter född 1985 har behov av stöd vid resor till behandling då hon inte klarar av att åka kommunalt. Det framkommer i dotterns handikappersättningsärende att N.N. är ett stöd till dottern i externa kontakter och genom att hon är närvaran- de i hemmet som stöd. Det finns en bundenhet mellan dottern och N.N. men hon ger henne ingen personlig omvårdnad, det klarar dottern själv och hon hjälper även till i hemmet med vissa sysslor.”

Genom beslut den 15 januari 2010 beviljade Försäkringskassan N.N. halv sjukersättning. N.N. begärde omprövning av beslutet.

Genom omprövningsbeslut den 8 april 2010 ändrades beslutet på så sätt att N.N. beviljades halv sjukersättning under ytterligare sex månader, dvs. totalt 18 månader. N.N. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Linköping. I överklagandet ifrågasatte hon bl.a. att Försäkringskassan hämtat uppgifter från hennes vuxna dotters ärende om handikappersättning. Hon menade att dessa uppgifter använts utan närmare förklaring till vilken betydelse de an- sågs ha för bedömningen av i vilken omfattning hennes arbetsförmåga var nedsatt.

373

2 012 /1 3:JO1

Försäkringskassan förelades att yttra sig över vad N.N. anfört.

I yttrande till Förvaltningsrätten den 8 september 2010 redogjorde Försäk- ringskassan för betydelsen av uppgifterna från dotterns handikappersättnings- ärende vid handläggningen av N.N:s sjukersättningsärende. Till detta yttrande bifogades kopior av följande handlingar från dotterns handikappersättnings- ärende.

•En skrivelse från dottern där hon beskriver sin situation och vilken hjälp hon får av modern.

•Försäkringskassans beslut den 24 maj 2010 i dotterns handikappersätt- ningsärende där det anges vad dottern uppgett om moderns insatser för henne och att den hjälp hon är beroende av att få från annan ges särskilt av modern.

•Försäkringskassans journalanteckning den 16 augusti 2010 rörande ett telefonsamtal från N.N. i dotterns ärende. N.N. beskriver i detta hur dot- tern är helt beroende av hjälp från annan, särskilt modern.

Försäkringskassans slutsatser

Användning av uppgifter från ett annat ärende

Med undantag för statistiksekretess råder inte någon sekretess mellan olika delar av Försäkringskassans organisation eller mellan olika ärendeslag. Ären- dehandläggningen inom Försäkringskassan är organiserad på olika sätt för olika ärendeslag. För vissa ärendeslag är handläggningen koncentrerad till en eller några få orter i landet. De flesta ärendeslag handläggs dock på kontor som är spridda över hela landet. Både sjukersättning och handikappersättning är sådana förmåner som handläggs inom avdelningen Lokala försäkringscen- ter och på kontor som finns över hela landet. Omprövningen sker i regel på den omprövningsenhet som är geografiskt närmast det kontor som ursprung- ligen ansvarade för handläggningen av ansökan.

JO har tidigare uttalat sig om hur den bestämmelse som numera finns i 8 kap. 2 § OSL, och som reglerar sekretess mellan olika verksamhetsgrenar är tillämplig inom en allmän försäkringskassa (dnr 3159-1994). I det fallet hand- lade det om överföring av uppgifter mellan olika kontor och i ärenden av olika slag (livränta och underhållsbidrag). JO uttalade att olika kontor inom en allmän försäkringskassa inte var att betrakta som självständiga i förhållan- de till varandra och att den ovan nämnda bestämmelsen inte var tillämplig vid överföring av uppgifter om enskilda mellan olika kontor.

De allmänna försäkringskassorna har därefter slagits ihop med Riksförsäk- ringsverket och bildat en ny myndighet, Försäkringskassan, med verksamhet och kontorsnät över hela landet. Den omständigheten föranleder enligt För- säkringskassan inte en annan bedömning än vad JO uttalade i det refererade ärendet. Försäkringskassans verksamhet består således inte av olika verksam- hetsgrenar i OSL:s mening och sekretessbestämmelserna utgör därför inte något hinder för överföring av uppgifter mellan olika ärenden och olika kon- tor.

Vid en bedömning av om uppgifterna i dotterns handikappersättningsären- de behövdes vid handläggningen av N.N:s ansökan om sjukersättning får en utgångspunkt vara att utredningar i den typen av ärenden ska utgöra underlag för en samlad bedömning om den sökandes arbetsförmåga. Det huvudsakliga underlaget utgörs av den medicinska dokumentation som finns i ärendet. En diagnostiserad sjukdom är oftast inte tillräckligt underlag för bedömningen. Enligt de bestämmelser som var tillämpliga vid tiden för Försäkringskassans beslut (7 kap. 3 § lagen om allmän försäkring) skulle vid bedömningen av arbetsförmågan beaktas den försäkrades förmåga att försörja sig genom ett sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Förmågan till och faktiskt utfört arbete i hemmet kan bland annat beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan (Försäkringskassans allmänna råd 2002:17).

374

2 012 /1 3:JO1

Under handläggningen av N.N:s ansökan om sjukersättning framkom upp- gifter som tydde på att familjesituationen och dotterns behov av stöd skulle kunna ha betydelse för bedömningen av N.N:s arbetsförmåga. Av den anled- ningen hämtades uppgifterna in från dotterns ärende om handikappersättning. Av de uppgifter som hämtades in från dotterns ärende framgår att N.N. hjäl- per sin dotter framför allt genom regelbundet samtalsstöd och genom att skjutsa henne eftersom dottern inte klarar av att färdas kommunalt.

För att beviljas handikappersättning för hjälp i den dagliga livsföringen krävs enligt praxis ett hjälpbehov av minst två timmars arbetstid per dygn. Enligt förarbetena till aktuell lagstiftning anges vidare att utöver den effektiva arbetstiden ska även vårdarens bundenhet samt eventuella behov av tillsyn beaktas (prop. 1977/78:100 bilaga 8 s. 53). Eftersom det framkommer i N.N:s vuxna dotters handikappersättningsärende att det är modern som utför den hjälp som den vuxna dottern är i behov av innebär detta att det arbete som N.N. utför motsvarar minst 14 timmars arbete i veckan. Arbetet i sig måste anses vara av sådant slag att det anses normalt förekommande då det hade kunnat utföras av annan stöd- eller kontaktperson. Därför är uppgifter som inhämtats från dotterns handikappersättningsärende enligt Försäkringskassans bedömning av betydelse för bedömningen av N.N:s arbetsförmåga.

Överföring av uppgifter till Förvaltningsrätten

I de handlingar som Försäkringskassan lämnade in till Förvaltningsrätten finns uppgifter som normalt sett omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL. Enligt 10 kap. 16 § OSL hindrar dock inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer. Bestämmelsen tillämpas bland annat vid överklagande till förvaltningsdomstolar. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar enligt sin ordalydelse uppgifter som förekommer hos den myndighet vars beslut ska omprövas och är inte begränsad till uppgifter som förekommer i ett visst ärende eller på annat sätt. Det är således avgöran- de om uppgifterna behövs, i detta fall hos Förvaltningsrätten, för omprövning av beslut.

I förevarande ärende hade Försäkringskassan förelagts att yttra sig över vad N.N. anfört i sitt överklagande i ett mål angående rätt till sjukersättning.

Mot bakgrund av hur det överklagade beslutet var formulerat och vad N.N. anfört i sitt överklagande behövde Försäkringskassan inför Förvaltningsrätten utveckla på vilket sätt uppgifter i dotterns handikappersättningsärende hade betydelse i hennes sjukersättningsärende. Detta är i yttrandet beskrivet så att de faktiska förhållandena visar att arbetsförmågan inte är nedsatt till minst tre fjärdedelar eller mer vilket är en förutsättning för att sjukersättningen ska kunna beviljas till en högre grad. Mot denna bakgrund anser Försäkringskas- san att de uppgifter från dotterns handikappersättningsärende som lämnats till Förvaltningsrätten behövs för Förvaltningsrättens omprövning av Försäk- ringskassans beslut rörande N.N:s rätt till sjukersättning.

Även om JO-anmälan i detta ärende inte avser frågan om dokumentations- och kommuniceringsskyldighet enligt 15 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223), FL, kan Försäkringskassan konstatera att Försäkringskassans handläggning av N.N:s sjukersättningsärende brustit i det avseendet. De upp- gifter som inhämtats från dotterns handikappersättningsärende har inte doku- menterats på annat sätt än i föredragningsmissivet och uppgifterna har inte kommunicerats med N.N. Försäkringskassan beklagar detta.

Yttrandet har beretts i samråd med LFC Norrköping och Processjuridiska enheten i Stockholm.

Evalena Ödman kommenterade yttrandet och påpekade att det JO-ärende med dnr 3159-1994 (se JO 1996/97 s. 474) som Försäkringskassan hänvisar till, rörde uppgifter som förekom i olika ärendeslag om en och samma försäkrad.

375

2 012 /1 3:JO1

I ett beslut den 26 januari 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Överföring av uppgifter inom Försäkringskassan

En uppgift som omfattas av sekretess får som huvudregel inte röjas för en- skilda eller för andra myndigheter. Detsamma gäller mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i för- hållande till varandra (8 kap. 1–2 §§ OSL).

JO har tidigare uttalat att en allmän försäkringskassas centralkontor inte kunde anses ha en sådan självständig ställning i förhållande till ett lokalkontor inom samma allmänna försäkringskassa att den regel som numera finns i 8 kap. 2 § OSL skulle tillämpas i fråga om överföring av uppgifter om enskil- da mellan lokalkontoret och centralkontoret. JO fann vidare att det inte före- låg hinder för utbyte av uppgifter om enskilda inom eller mellan de allmänna försäkringskassorna (se JO 1996/97 s. 474).

Den 1 januari 2005 inrättades myndigheten Försäkringskassan och ersatte därmed de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket (RFV). I frågan om det skulle komma att finnas några sekretessgränser inom Försäk- ringskassan anfördes följande i förarbetena.

Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretessgräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verksamhetsgre- nar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anledning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till var- andra. I den verksamhet som Riksförsäkringsverket och de allmänna försäk- ringskassorna bedriver har myndigheterna i princip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen (numera ersatt av 28 kap. 1–3 och 6 §§ OSL, JO:s an- märkning). Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen (numera ersatt av 28 kap. 5 och 7 §§, JO:s anmärkning) får anses ha marginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretesskyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålders- pension. När nämnda myndigheter slås ihop till Försäkringskassan kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten. [– – –] Den generella utformningen av sekretessregleringen på socialförsäkringsom- rådet medför således att några olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening inte kommer att uppkomma inom den nya myndigheten såvitt gäller sakfrågorna (prop. 2003/04:152 s. 250).

Sekretess gäller alltså inte inom Försäkringskassan såvitt gäller myndighetens handläggning av försäkringsärenden. Detta innebär att den handläggare som utreder ett ärende kan inhämta uppgifter från ett annat ärende som rör samma eller en annan försäkrad om han eller hon behöver det i sitt arbete.

Uppgifterna ur dotterns ärende om handikappersättning får anses ha varit behövliga vid Försäkringskassans bedömning av N.N:s arbetsförmåga. Myn- digheten har därför varit oförhindrad att inhämta och använda sig av dessa.

Överlämnandet av uppgifter till förvaltningsrätten

Nästa fråga att ta ställning till är om Försäkringskassan även har varit oför- hindrad att lämna uppgifterna ur dotterns ärende vidare till förvaltningsrätten.

376

2 012 /1 3:JO1

Jag har tagit del av Försäkringskassans yttrande till förvaltningsrätten samt av de där till bifogade bilagorna.

Av yttrandet framgår bl.a. att N.N:s dotter, trots att hon klarar den person- liga omvårdnaden, har beviljats handikappersättning eftersom hon är helt beroende av annan – särskilt av N.N. – för att klara av sin dagliga livsföring. Det framgår vidare på vilket sätt och i vilken omfattning N.N. bistår sin dot- ter.

Till yttrandet bifogades Försäkringskassans beslut i dotterns ärende om handikappersättning samt en journalanteckning ur det ärendet. Av journal- anteckningen framgår att N.N. uppgivit att dottern är beroende av hennes hjälp. Journalanteckningen innehåller inte några uppgifter om dotterns dia- gnos eller personliga förhållanden i övrigt.

Till yttrandet bifogades även ett personligt brev som N.N:s dotter gett in i samband med sin ansökan om handikappersättning. I brevet ger hon en per- sonlig beskrivning av sina besvär och sin situation samt uppger att hon får daglig hjälp av sin mamma.

Jag delar Försäkringskassans uppfattning att de i ärendet utlämnade upp- gifterna om N.N:s dotter omfattas av sekretess.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndigheten där uppgiften förekommer (10 kap. 16 § OSL). Enligt förarbetena till motsvaran- de bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) avses med omprövning även överprövning i domstol (se prop. 1979/80:2 s. 323).

Bestämmelsen ovan innebär inte att myndigheter har någon allmän befo- genhet att lämna sekretessbelagda uppgifter till en överordnad myndighet eller domstol. För att den sekretessbrytande regeln ska bli tillämplig krävs att uppgifterna i fråga behövs i den mottagande myndighetens verksamhet. I förarbetena uttalas att den myndighet där den sekretessbelagda uppgiften förekommer i regel bör kunna utgå från att den myndighet som begär att få uppgiften också behöver den i sin verksamhet (a. prop. s. 323 f.). Detta utta- lande talar för att lagstiftaren utgått från att frågan om utlämnande uppkom- mit till följd av den mottagande myndighetens begäran. Någon sådan be- gränsning föreskrivs emellertid inte i lagtexten.

I förevarande fall har uppgifterna i fråga lämnats i samband med kommu- niceringen efter den mottagande myndighetens, dvs. förvaltningsrättens, be- gäran om yttrande i samband med en överprövning. Jag har i tidigare ärenden, där en länsrätt hade begärt Försäkringskassans yttrande i ett hos domstolen pågående mål, uttalat att då det inte är fråga om en begäran om specificerade uppgifter får den närmare behovsprövningen ankomma på den utlämnande myndigheten (se bl.a. JO 2009/10 s. 352). Det är min uppfattning att myndig- heten i samband med en sådan behovsprövning bör hålla i minnet att det är fråga om tillämpning av en undantagsbestämmelse. En viss försiktighet bör därmed iakttas.

Uppgifterna i Försäkringskassans yttrande får, enligt min bedömning, an- ses ha varit behövliga hos förvaltningsrätten. Jag har heller inte några invänd- ningar mot att den journalanteckning där N.N. uppger att hon hjälper sin dot- ter bifogades. Beträffande det bifogade beslutet får uppgifterna om dotterns

377

2 012 /1 3:JO1

diagnos anses ha varit obehövliga för förvaltningsrättens prövning medan uppgifterna i det personliga brevet får anses ha varit obehövliga i sin helhet. De borde därför inte ha överlämnats till förvaltningsrätten.

Dokumentations- och kommuniceringsskyldigheten

Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för ärendets utgång ska antecknas (15 § FL). En god doku- mentation bör även omfatta sådant som anger och förklarar myndighetens ställningstaganden. Om ett ärende avser myndighetsutövning har den enskilde dessutom rätt att ta del av och yttra sig över uppgifter som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv (17 § FL).

Som framgår av Försäkringskassans remissvar har myndigheten brustit i sin dokumentations- och kommuniceringsskyldighet i förevarande fall. Själv- fallet skulle de från dotterns ärende inhämtade uppgifterna ha dokumenterats i N.N:s akt och därefter ha kommunicerats med henne.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.

Kritik mot Försäkringskassan för felaktigt angivna diagnoser i kommuniceringsbrev till den försäkrade

(Dnr 334-2012)

Beslutet i korthet: Försäkringskassan har i ett ärende om sjukpenning skickat ett kommuniceringsbrev till den försäkrade där felaktiga diagnoser angetts. Försäkringskassan förtjänar allvarlig kritik för det inträffade. Det noteras att det är det tredje ärendet hos JO på kort tid där kassan uppgivit felaktiga diagnoser i sin ärendehantering.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 16 januari 2012, anförde E.C. bl.a. föl- jande. Försäkringskassans handläggare har felaktigt angivit att hon lider av psykisk sjukdom. Hon har inte kunnat arbeta på grund av detta.

Utredning

Inledningsvis infordrades och granskades Försäkringskassans akt i det aktuel- la ärendet.

Anmälan remitterades därefter till Försäkringskassan, som i sitt remissvar anförde följande.

Utredning

Försäkringskassans interna utredning med anledning av JO:s begäran om yttrande visar följande:

E.C:s försäkran för sjukpenning och läkarintyg kom in till Försäkringskas- san den 12 oktober 2010. Hon har sedan dess beviljats sjukpenning i olika omfattning.

378

2 012 /1 3:JO1

Ansökan om fler dagar med sjukpenning på normalnivå kom in till Försäk- ringskassan den 26 september 2011 och avsåg tiden från och med den 10 oktober 2011. I det medicinska underlaget, som låg till grund för bedömning- en, angavs diagnoserna Lumbago ischias och Cervicobrakialt syndrom.

Handläggaren bedömde att kriterierna för att få fler dagar med sjukpenning på normalnivå, d.v.s. ”allvarlig sjukdom”, inte var uppfyllda. När kommuni- ceringsbrevet sammanställdes använde handläggaren ett tidigare brev som mall. Av misstag anpassades inte diagnosen till det aktuella ärendet. När brevet sändes ut den 14 oktober 2011 innehöll det således felaktiga diagnoser

– ”Recidiverande depression, Generaliserat ångestsyndrom och PTSD”. Under kommuniceringstiden genomfördes ett avstämningsmöte med E.C.

och hennes läkare. Syftet med mötet var att följa upp hälsotillståndet och utreda om E.C. skulle kunna klara ett annat arbete på den reguljära arbets- marknaden. Det fördes även en diskussion kring vilka arbetstider E.C. hade när hon arbetade halvtid. Eftersom det inte gick att få klarhet i detta vid mötet överenskoms att E.C. skulle inkomma med skriftliga uppgifter på detta sena- re. E.C. framförde inga synpunkter kring kommuniceringsbrevet vid mötet. Den 10 november 2011 skickades därför beslutsbrevet ut, där det angavs korrekta diagnoser.

Den 4 november 2011 redovisade E.C. skriftligt sina arbetstider vid halv- tidsarbete. Eftersom uppgifterna visade på mer än halvtidsarbete gjordes ett interimistiskt beslut om minskning av sjukpenningen till en fjärdedel. Detta beslut skickades till E.C. den 11 november 2011.

Den 28 november 2011 ringde E.C:s make till handläggaren och undrade vilka uppgifter Försäkringskassan hade kring E.C:s psykiska problem. Hand- läggaren upptäckte då vilket misstag hon hade gjort. Maken ville ha en skrift- lig ändring och en tid för att prata med handläggaren. Handläggaren erbjöd ett möte den 5 december 2011. Maken frågade efter vilka brev som E.C:s läkare hade fått ta del av. Handläggaren uppgav att kopia av beslutsbrevet hade skickats, eftersom E.C. hade lämnat skriftligt samtycke till detta. Läkaren hade således inte fått ta del av kommuniceringsbrevet med de felaktigt angiv- na diagnoserna.

Vid besöket den 5 december 2011 framförde E.C:s make sina synpunkter och krävde bl.a. att handläggaren skriftligt skulle bekräfta vad hon sagt. Handläggaren lämnade över ett nytt kommuniceringsbrev, med rätt diagnoser angivna, som ersatte brevet den 14 oktober 2011.

Den 2 januari 2012 ringde E.C:s make och frågade efter skriftligt besked i ärendet. Eftersom handläggaren var ledig så fick han prata med en specialist. Specialisten upplyste återigen om att bedömningen av ärendet hade gjorts utifrån de diagnoser som finns i det medicinska underlaget och som har an- getts i beslutsbrevet den 10 november 2011. Att det fanns fler diagnoser med i kommuniceringsbrevet var en ren felskrivning. Maken frågade också efter ett beslut om sjukpenning efter den 11 december 2011. Beslut i ärendet om minskning till en fjärdedels sjukskrivning skickades ut den 5 januari 2012.

Försäkringskassans slutsatser

Försäkringskassan konstaterar att fel diagnoser har angetts i kommunice- ringsbrevet den 10 oktober, vilket djupt beklagas.

Av utredningen i ärendet framgår att handläggaren försökte rätta till sitt misstag genom att skriva ett nytt kommuniceringsbrev som ersatte det felakti- ga. Det kan konstateras att inga synpunkter framkom under kommunicerings- tiden utan först ett par veckor efter det att Försäkringskassan ifrågasatt graden av sjukskrivning.

Berörd handläggare har vidtalats. I samband med en ny genomgång av processen för sjukpenning och samordning kommer också samtliga personliga handläggare på berört LFC att påminnas om vikten av att kontrollera faktaun- derlaget i kommuniceringen.

379

2 012 /1 3:JO1

Försäkringskassan beklagar det inträffade och de olägenheter detta har medfört för E.C.

E.C. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 7 maj 2012 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Av utredningen framgår att E.C. kom in med en ansökan om sjukpenning till Försäkringskassan den 26 september 2011. I det medicinska underlaget, som låg till grund för bedömningen, angavs diagnoserna Lumbago ischias och Cervicobrakialt syndrom. Försäkringskassans handläggare bedömde att krite- rierna för att få fler dagar med sjukpenning på normalnivå inte var uppfyllda. När kommuniceringsbrevet sammanställdes använde handläggaren ett tidigare brev som mall. Av misstag anpassades inte diagnosen till det aktuella ärendet. När brevet sändes ut den 14 oktober 2011 innehöll det således de felaktiga diagnoserna ”Recidiverande depression, Generaliserat ångestsyndrom och PTSD”.

Jag ser mycket allvarligt på det inträffade och vill särskilt betona vikten av att Försäkringskassan anger rätt diagnos i sin ärendehantering och att fakta- underlaget inför kommunicering alltid kontrolleras av ansvariga handläggare. De felaktiga diagnoser som angavs i kommuniceringsbrevet är mycket allvar- liga felskrivningar, och utredningen visar att E.C. upplevt det inträffade som mycket kränkande. Jag har stor förståelse för detta. Försäkringskassan förtjä- nar allvarlig kritik för det inträffade.

Jag noterar att detta är det tredje ärendet på kort tid där Försäkringskassan uppgivit felaktiga diagnoser i sin ärendehantering (jfr JO:s beslut den 31 mars 2011 i dnr 6405-2010 och den 10 november 2011 i dnr 683-2011).

Kritik mot Försäkringskassan för att bl.a. ha dröjt med att vidta erforderliga åtgärder i samband med att en begäran om omprövning inkom till myndigheten

(Dnr 4940-2010)

Beslutet i korthet: I beslutet redogörs för de åtgärder som ska vidtas när en begäran om omprövning kommer in till Försäkringskassan. Det uttalas bl.a. att myndigheten omgående ska ta ställning till om beslutet kan ändras med stöd av 20 kap. 10 a § lagen (1962:382) om allmän försäkring, AFL, (numera 113 kap. 3–6 §§ socialförsäkringsbalken) och därefter göra en rättidspröv- ning. I förevarande fall påbörjade inte Försäkringskassan rättidsutredningen förrän efter nästan tre månader, vilket ledde till en påtaglig fördröjning av ärendet.

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 25 augusti 2010, anförde P.H. bl.a. att Försäkringskassan – trots hans påtalanden därom – inte hade tagit del av hela

380

2 012 /1 3:JO1

utredningsmaterialet inför ställningstagandet till hans begäran om ompröv- ning. Han blev därför tvungen att överklaga beslutet med ytterligare väntetid som följd.

Utredning

Ärendet remitterades till Försäkringskassan som anmodades att yttra sig över det som P.H. anfört.

I sitt remissvar anförde Försäkringskassan, genom försäkringsdirektören Bengt Stjärnsten, följande.

Utredning

Den 5 december 2008 fattade Försäkringskassan ett beslut om avslag på an- sökan om sjukersättning. Beslutet om avslag på ansökan motiverades med att det på grund av att läkarutlåtande saknades, inte gick att bedöma om arbets- förmågan var nedsatt med minst en fjärdedel i minst ett år.

Begäran om omprövning av Försäkringskassans beslut om avslag på ansö- kan om sjukersättning kom in till Försäkringskassan den 27 februari 2009.

Av begäran om omprövning framgick att P.H. vid sin ansökan om sjuker- sättning, på grund av sina svårigheter med pappersexercis, inte sänt in de läkarutlåtanden som skulle ligga till grund för prövningen av sjukersättning.

P.H. har också den 20 maj 2009 sänt e-post till omprövningshandläggaren Susanne Bothén angående sina svårigheter att klara av att inkomma med medicinska underlag i sitt ärende. Av den inkomna e-posten framgick att det kunde vara så att P.H. tidigare sänt in ”annan information” som av någon anledning inte kommit fram till Försäkringskassan. Vidare framgick av e- posten att P.H. hade ett ”personligt ombud”.

För att utreda om begäran om omprövning kunde anses ha kommit in i rätt tid, kontaktade omprövningshandläggaren P.H. per telefon den 20 maj 2009. P.H. kunde inte komma ihåg när han tog del av beslutet. Enligt uppgift vid samtalet, var P.H. hemma omkring den tidpunkt då beslutet sändes till honom och det var inga problem med postgången. Med ledning av dessa uppgifter gjorde omprövningshandläggaren bedömningen att begäran om omprövning inte gjorts i rätt tid. Av utredningen framgår att omprövningshandläggaren inte kan erinra sig om hon i samtalet med P.H. också bemötte uppgifterna om insända handlingar som framkom i e-posten den 20 maj 2009.

Begäran om omprövning avvisades den 1 juni 2009 såsom för sent in- kommen.

Ärendet prövades samtidigt för en eventuell rättelse enligt 20 kap. 10 a § AFL. Omprövningshandläggaren bortsåg vid denna prövning från att utreda de uppgifter som framkom i begäran om omprövning och i senare e-post om att det fanns medicinskt underlag som inte kommit fram till Försäkringskas- san. Prövningen enligt 20 kap. 10 a § AFL ändrade inte det tidigare avslags- beslutet.

P.H. överklagade Försäkringskassans omprövningsbeslut [rätteligen avvis- ningsbeslut, JO:s anmärkning] till dåvarande Länsrätten i Jämtlands län. Till överklagandet bifogades läkarutlåtanden som skulle ha varit insända till För- säkringskassans inläsningscentral i Östersund redan den 28 april 2008 samt den 29 maj 2008. Länsrätten fann vid sin prövning, dels att det inte var klar- lagt att begäran om omprövning hade kommit in för sent och dels att det hade inkommit medicinskt underlag som gav anledning att anta att beslutet den 5 december 2008 kan ha fattats på ofullständigt underlag. Länsrätten besluta- de den 18 september 2009 att upphäva avvisningsbeslutet och återförvisade ärendet till Försäkringskassan för ny prövning.

Med anledning av länsrättens dom den 18 september 2009 fattade Försäk- ringskassan ett nytt omprövningsbeslut den 6 oktober 2009 [beslutet i fråga

381

2 012 /1 3:JO1

var det första omprövningsbeslutet som Försäkringskassan fattade i ärendet, JO:s anmärkning]. Den nya prövningen ändrade inte det tidigare avslagsbe- slutet daterat den 5 december 2008, trots att Försäkringskassan vid prövning- en tog hänsyn till de numera inkomna läkarutlåtandena.

Försäkringskassans slutsatser

Omprövningshandläggaren har vid sin prövning enligt 20 kap. 10 a § AFL, bortsett från informationen som dels framkom i begäran om omprövning och senare vid mailkontakt, om att det fanns medicinskt underlag som av någon anledning inte kommit in till Försäkringskassan. Enligt Försäkringskassans mening skulle omprövningshandläggaren mot bakgrund av denna information närmare försökt utreda hur det förhöll sig med uppgiften om tidigare insänt medicinskt underlag. En ytterligare åtgärd som möjligtvis kunde ha vidtagits var att försöka få kontakt med P.H:s personliga ombud eftersom det av den inkomna e-posten framgick att han hade ett sådant ombud. Försäkringskassan får därmed anses ha brustit i sin utredningsskyldighet och beklagar det inträf- fade.

Det inträffade ledde till onödig tidsspillan eftersom P.H. fick överklaga Försäkringskassans beslut hos länsrätten för att kunna få sitt ärende omprövat av Försäkringskassan.

För att säkerställa att liknande misstag inte upprepas kommer ansvarig en- hetschef vid omprövningsenheten, Nationellt försäkringscenter, Stockholm Klara, att för medarbetarna påtala vikten av att noggrant bemöta och ta hän- syn till de fakta och frågeställningar som framkommer i omprövningsskrivel- ser och annan kontakt med Försäkringskassan. Den aktuella handläggaren är redan vidtalad.

P.H. gavs tillfälle att kommentera remissvaret.

I ett beslut den 11 oktober 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

I förevarande ärende tillämpas lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Motsvarande bestämmelser återfinns numera i socialförsäkringsbalken.

När en begäran om omprövning kommer in till Försäkringskassan ska myndigheten – som en första åtgärd – ta ställning till om beslutet ska ändras med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. Om beslutet ändras helt enligt den försäkra- des yrkande faller frågan om omprövning. Om beslutet inte ändras helt enligt den försäkrades yrkande ska ärendet lämnas vidare för omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL. För att en omprövning ska kunna ske krävs att den försäk- rades begäran därom har kommit in i rätt tid. Försäkringskassan måste därför göra en rättidsprövning. Om det finns anledning att tro att skrivelsen kommit in för sent bör myndigheten göra en utredning om detta (rättidsutredning). Under förutsättning att rättidsprövningen visar att skrivelsen inkommit i tid sker därefter omprövningen.

Om inte särskilda skäl föranleder annat bör omprövningsbeslut fattas inom sex veckor från det att omprövningen begärdes (Försäkringskassans allmänna råd om omprövning och ändring, FKAR 2010:7). Den rekommenderade handläggningstiden om högst sex veckor omfattar således, förutom ompröv- ningen som sådan, såväl ändringsprövningen enligt 20 kap. 10 a § AFL som rättidsprövningen. JO har vid upprepade tillfällen understrukit betydelsen av

382

2 012 /1 3:JO1

att Försäkringskassan följer rekommendationen och fattar sina beslut om omprövning inom sex veckor. För att detta ska vara möjligt är det naturligtvis viktigt att myndigheten inte dröjer med rättidsprövningen. Om en rättidsut- redning behöver göras bör den naturligtvis inledas omgående.

Visar Försäkringskassans utredning att en begäran om omprövning inte kommit in i rätt tid ska begäran avvisas. Ett beslut om avvisning kan överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol. Om, som i förevarande fall, domstolen gör en annan bedömning och finner att begäran om omprövning inte inkom- mit för sent, återförvisas ärendet till Försäkringskassan. En uppskjuten rätt- tidsprövning hos Försäkringskassan leder i ett sådant fall till att den försäkra- des rätt att få sin sak omprövad fördröjs i motsvarande mån.

P.H:s begäran om omprövning inkom till Försäkringskassan den 27 febru- ari 2009. Såvitt framgår av utredningen påbörjade inte kassan rättidspröv- ningen förrän den 20 maj 2009, dvs. efter nästan tre månader. Beslut i ärendet fattades den 1 juni 2009 då P.H:s begäran om omprövning avvisades så som för sent inkommen. P.H. överklagade avvisningsbeslutet. Den 18 september 2009 beslutade länsrätten att upphäva avvisningsbeslutet och återförvisa ärendet till Försäkringskassan som den 6 oktober 2009 fattade sitt ompröv- ningsbeslut.

Försäkringskassans underlåtenhet att vidta erforderliga åtgärder när P.H:s begäran om omprövning inkom har lett till en påtaglig fördröjning av hans rätt att få sin sak omprövad. Jag är mycket kritisk till det inträffade.

Jag delar vidare Försäkringskassans egen uppfattning, så som den fram- ställs i remissvaret, att myndigheten har brustit i sin utredningsskyldighet.

Ärendet avslutas med den delvis allvarliga kritik som ligger i det ovan sagda.

383

2 012 /1 3:JO1

Plan- och byggnadsväsendet

Fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning

(Dnr 2101-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in den 15 april 2011, framförde P.H. klagomål mot Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad avseende bl.a. handläggningstiden av en anmälan om olovligt byggande. I anmälan framfördes bl.a. följande.

Den 28 maj 2009 beslutade nämnden att, med stöd av 10 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), lämna P.H:s anmälan om en olovligt uppförd veranda utan åtgärd. I stället för att överklaga beslutet gjorde han i en skrivelse den 11 juni 2009, med komplettering den 26 juli 2010, en ny anmälan avseende samma veranda. I en skrivelse från stadsbyggnadskontoret den 17 september 2010 informerades han om att den nya anmälan inte föranledde nämnden att göra någon annan bedömning än den som gjorts i beslutet den 28 maj 2009. Stadsbyggnadskontoret hänvisade till att han hade kunnat överklaga det be- slutet, att någon överklagan inte hade inkommit och att skäl för omprövning av beslutet saknades. P.H. vidhöll i skrivelser den 20 och 27 september 2010 att det var fråga om en ny anmälan och begärde ett överklagbart beslut beträf- fande det nya ärendet. Den 28 oktober 2010 svarade stadsbyggnadskontoret att han skulle få skriftligt svar, men det hade inte skett.

Utredning

Den 6 maj 2011 remitterades ärendet till nämnden som anmodades att ge in utredning och yttrande över handläggningen av P.H:s skrivelse den 11 juni 2009.

Den 1 juli 2011 gav P.H. till JO in en skrivelse från stadsbyggnadskonto- ret. Av skrivelsen framgick att kontoret den 21 juni 2011 hade prövat hans framställningar från juni 2009 och juli 2010 om ingripande avseende altanen och funnit att skäl för ingripande saknades. Samma dag hade nämnden med- delat ett överklagbart beslut med innebörd att P.H. inte bedömdes som sak- ägare i ärendet.

Vid sammanträde den 18 augusti 2011 beslutade nämnden att överlämna stadsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande den 18 juli 2011 som yttrande till JO. Stadsledningskontorets juridiska avdelnings utredning och yttrande den 22 juli 2011, bilaga 2 till tjänsteutlåtandet, innehöll bl.a. följande (övriga till tjänsteutlåtandet bifogade handlingar har här utelämnats).

Handläggning av skrivelsen

P.H:s skrivelse den 11 juni 2009 är handlagd enligt följande.

384

2 012 /1 3:JO1

Den 10 januari 2010 inkommer e-post från P.H. med en fråga hur ärendet avancerar.

Den 18 februari 2010 inkommer en påminnelse per e-post från P.H.

Den 19 februari 2010 skickar D.R. e-post till P.H. D.R. hänvisar till an- hopning av ärenden och beklagar dröjsmålet. Hon skriver vidare att fastig- hetsägaren ska tillskrivas. D.R. var chef för sektionen Bygg & Rätt som tidi- gare handlade påföljdsärenden på stadsbyggnadskontorets bygglovsavdelning och var också ansvarig handläggare av P.H:s ärende. […]

Den 19 februari 2010 skickar P.H. e-post med frågor om byggnadsord- ningen.

Den 21 juli 2010 inkommer e-post från P.H. som efterlyser när beslut kommer att meddelas.

Den 22 juli 2010 skickar D.R. e-post till P.H. med ett beklagande om dröjsmål och med uppgift om att svar ska lämnas nästkommande vecka.

Den 25 juli 2010 inkommer e-post från P.H. om att han skickat en kom- plettering av sin anmälan med ordinarie post. Kompletteringen […] är date- rad den 26 juli 2010 och inkommer till stadsbyggnadskontoret samma dag.

Den 17 september 2010 skickar D.R. en skrivelse om att skäl för ompröv- ning av beslutet från den 28 maj 2009 saknas.

Den 22 september 2010 inkommer en skrivelse från P.H. om att anmälan från 2009-06-11 inte avsåg en överprövning utan ska ses som ett nytt ärende ”byggande på nya omständigheter” och att han emotser ett överklagbart be- slut.

Den 27 september 2010 inkommer en skrivelse från P.H. som efterlyser ett överklagbart beslut.

Den 1 oktober inkommer brev från P.H. till stadsbyggnadsdirektören S.L. Den 26 oktober 2010 inkommer brev från P.H. som efterlyser svar i ären-

det.

Den 28 oktober 2010 skickar D.R. e-post till P.H. om att denne kommer att få ett svar direkt från S.L.

Nästa och sista åtgärd är att nämnden upptar anmälan till prövning och att en underrättelse om nämndens ställningstagande skickas till P.H. den 21 juni 2011 tillsammans med ett överklagbart beslut om att denne inte är sakägare i ärendet.

Juridiska avdelningens bedömning

Utredningen ger vid handen att stadsbyggnadskontorets rutiner när det gäller påföljdsärenden varit bristfällig. Eftersom anmälarens ställning som sakägare eller endast som ”vän av ordning” har betydelse för om anmälningen ska resultera i ett formligt beslut i ärendet eller i en formlös underrättelse anser juridiska avdelningen att stadsbyggnadsnämnden bör införa rutinen att regel- mässigt pröva om anmälaren är sakägare och därmed part i ärendet eller inte. Den rutin som avdelningen föreslår och som överensstämmer med JO:s beslut den 3 februari 1999 (dnr 3554-1997) har nu tillämpats i ärendet. Frågan om P.H:s anmälan föranleder ett ingripande har upptagits till prövning. Nämnden har därvid funnit att anmälningen inte föranleder någon åtgärd då någon över- trädelse inte har skett av plan- och bygglagen eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av bestämmelserna i lagen. Nämn- den har vidare prövat om P.H. är granne och funnit att så inte är fallet. I en- lighet med JO:s beslut har ärendet därmed avslutats formlöst utan något be- slut. P.H. har informerats om ärendets utgång och han har fått ett överklagbart beslut att nämnden anser att han inte är sakägare.

Utgångspunkten bör således vara att alltid ta ställning till om anmälaren är sakägare och därmed part i ärendet eller inte. I de fall anmälaren inte är sak- ägare föreslår avdelningen som en alternativ rutin till att komplettera den formlösa underrättelsen med ett överklagbart beslut i sakägarfrågan att nämn- den skickar underrättelsen och i de fall anmälaren insisterar på att överklaga

385

2 012 /1 3:JO1

gör en rättidsprövning varefter besvärsinstansen får ta ställning till klagorät- ten.

Juridiska avdelningen delar stadsbyggnadskontorets bedömning att det inte föreligger någon skyldighet att öppna ett nytt ärende. P.H:s skrivelse avser inte en ny fråga utan samma altan som i tidigare skrivelser. Stockholms byggnadsordning åberopades av P.H. redan i skrivelsen den 16 maj 2009. Någon hänvisning till Stockholms byggnadsordning görs inte i beslutet från den 28 maj 2009 av det skälet att det inte är en sådan bestämmelse eller före- skrift som kan ligga till grund för ett ingripande enligt 10 kap 1 § plan- och bygglagen. I underrättelsen som skickades den 21 juni 2011 klargörs det och det hade lämpligen kunnat göras tidigare. Vidare borde stadsbyggnadskonto- rets underrättelse den 17 september 2010 ha åtföljts av ett överklagbart beslut i sakägarfrågan.

Att P.H:s skrivelser lämnats obesvarade under längre tider är självfallet inte förenligt med den serviceskyldighet som följer av 4 § FL. Den stora ar- betsbelastningen synes vara en förklarande orsak till detta. Företagen omor- ganisation kan förhoppningsvis leda till att tjänstemän inte drabbas av arbets- toppar med stora balanser och lång handläggningstid som följd.

Juridiska avdelningens erfarenhet är att behovet av utbildning om förvalt- ningslagen fortlöpande bör ses över av de kommunala myndigheterna bl.a. med inriktning på hur relevanta bestämmelser ska tillämpas i praktiken.

I tjänsteutlåtandet anfördes bl.a. följande.

Stadsbyggnadskontorets kommentarer

Stadsbyggnadskontoret delar helt juridiska avdelningens utredning och be- dömning. Kontoret har i sitt brevsvar till P.H., bilaga F, framfört ursäkt för den oförsvarligt långa handläggningstiden.

Sedan omorganisationen 1 februari 2011 har ärenden för olovligt byggande fördelats till fler personer för att påskynda handläggningen av alla ärenden. Enligt tidplan ska dessa ha kommit till avslut senast under mars 2012.

Avdelningens tre jurister fick i samband med omorganisationen också ett tydligare uppdrag att ansvara för rutiner, bedömningar och utveckling i nära samarbete med övriga handläggare. En av dem fick ett särskilt ansvar för just tillsynen. Detta har följts upp med flera möten om juristrollen på avdelningen.

Den 24 september fick hela avdelningen en halvdagsutbildning inom för- valtningsrätt, kommunallag etc. av SKL:s (Sveriges Kommuner och Lands- ting) chefsjurist. Under oktober och november 2010 hölls också två halvdagar med fokus på plan- och bygglagens bestämmelser om utformning kopplat till rättsfall och praktik. Därefter har det juridiska fokuset på avdelningen legat på den nya plan- och bygglagen som började gälla 2 maj 2011, bland annat ge- nom tre heldagars utbildning och workshops.

Kontoret delar juridiska avdelningens erfarenhet att fortlöpande utbildning behövs inom förvaltningsrättens område och kommer i verksamhetsplanen för 2012 att särskilt planera in detta.

Kontoret har också i samband med detta ärende förändrat rutinerna så att prövning om anmälaren är part eller inte ska göras särskilt i varje ärende.

P.H. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 12 juni 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Den 2 maj 2011 trädde den nya plan- och bygglagen (2010:900) i kraft. Av övergångsbestämmelserna (punkten 2) framgår att äldre föreskrifter fortfa-

386

2 012 /1 3:JO1

rande ska gälla för mål och ärenden som påbörjats före den 2 maj 2011. P.H:s klagomål avser ett ärende som påbörjats före lagändringen. Det är således den äldre plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL) som är tillämplig i ärendet.

Av 10 kap. 1 § ÄPBL framgår att byggnadsnämnden ska ta upp frågan om påföljd eller ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett av bestämmelserna om byggande i lagen eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Mot- svarande reglering finns i 11 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900).

Partsbegreppet är centralt i förvaltningslagen. Den som är part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet (16 §), att lämna uppgifter muntligt (14 §), att bli kommunicerad (17 §) och att bli underrättad om beslut (21 §). Den som är sökande eller klagande har alltid partsställning. Däremot anses den som tar ett faktiskt initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närma- re anknytning till ärendet inte ha partsställning (SOU 2010:29 s. 246). JO har dock i flera beslut ansett att en person i egenskap av ägare till en grannfastig- het har rätt att påfordra prövning i sak av en begäran om ingripande mot en olovlig byggnadsåtgärd (se t.ex. JO 1990/91 s. 337). En sådan person ska alltså anses som part i förvaltningslagens mening. Den som är part har också rätt att överklaga myndighetens beslut, om det gått honom eller henne emot (22 §).

Enligt 7 § förvaltningslagen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Av 4 § förvaltningslagen framgår att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.

Bedömning

Av utredningen framgår att nämnden prövat en tidigare anmälan från P.H. avseende altanen och i det ärendet behandlat honom som part bl.a. genom att avsluta ärendet med ett beslut som var försett med anvisning hur man över- klagade. Med anledning av P.H:s nya anmälan av den 11 juni 2009 övervägde nämnden på nytt frågan om tillåtligheten av den aktuella altanen. Nämnden skrev den 17 september 2010 till P.H. att det inte fanns skäl för omprövning av det tidigare beslutet. Det dröjde alltså 15 månader från det att den nya anmälan gjordes till dess att den över huvud taget prövades. Den tidsutdräkten ska kritiseras men i övrigt föranleder handläggningen så långt ingen kritik.

P.H. återkom emellertid och begärde beslut varvid handläggningen fortsat- te. Det har framgått att nämnden i detta ärende hade en annan uppfattning i partsfrågan än i det tidigare ärendet. Handläggningen avslutades den 21 juni 2011 med att nämnden – samtidigt som den gav till känna att den inte ansåg att det fanns grund för ingripande mot altanen – fattade ett beslut av följande lydelse: ”Stadsbyggnadsnämnden bedömer att anmälaren inte är sakägare då avståndet på ca 100 m mellan den klagandes adress och åtgärden är betydande och att fastigheterna inte är rågrannar”. I beslutet angavs att beslutet kunde överklagas hos länsstyrelsen. Nämnden har hänvisat till att handläggningen skedde i enlighet med tidigare uttalande av JO (dnr 3554-1997).

387

2 012 /1 3:JO1

Den rättsliga betydelsen av detta beslut är oklar. När beslutet fattades åter- stod ingenting för nämnden att göra i ärendet. Den enda tänkbara konsekven- sen av om P.H. inte ansågs vara sakägare är att nämndens beslut att inte ingri- pa mot altanen då inte skulle angå honom i den mening som avses i 22 § för- valtningslagen och att han därför inte skulle ha rätt att överklaga detta beslut. Frågan om vem som hade rätt att överklaga beslutet om altanen var emellertid ingenting som ankom på nämnden att avgöra. Om P.H. hade överklagat nämndens beslut om altanen, skulle nämnden enligt 24 § förvaltningslagen ha prövat om överklagandet kommit in i rätt tid och i så fall enligt 25 § samma lag ha skickat överklagandet till överinstansen. Frågan om beslutet om alta- nen angick P.H. på så sätt att han hade rätt att överklaga skulle det ha varit överinstansens uppgift att ta ställning till.

Det som jag nu har beskrivit är alltså enligt min mening det riktiga sättet att hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning. Det motsvarar den alternativa rutin som stadslednings- kontorets juridiska avdelning beskrivit i sitt yttrande för de fall där anmälaren inte är sakägare.

Vad P.H. i övrigt har anfört föranleder ingen ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Kritik mot Lantmäteriet för bristfällig handläggning av en brevfråga och utebliven handläggning av ett överklagande

(Dnr 4903-2010)

Anmälan

K.K. framförde i en anmälan till JO klagomål på Lantmäteriets handläggning av ett ärende rörande hans jordbruksfastighet Vånga 1:5 i Västra Götaland. I anmälan uppgav han bl.a. att han ställt några frågor om en vägsamfällighet. Han fick inget svar på frågorna från Lantmäteriet, men fick en del material tillsänt sig, bl.a. två kartor i A2- och A3-format. En tid senare fick han en faktura för utskick av kartmaterial och utredning angående vägen. När han bestred fakturan fick han till svar att han hade lämnat någon sorts uppdrag till myndigheten och att han därför var betalningsskyldig. Han överklagade be- slutet till Skatteverket och begärde återbetalning av inbetalat belopp. Över- klagandet var daterat den 30 januari 2010. I mars 2010 och maj 2010 skickade han skriftliga frågor till Lantmäteriet om sitt överklagande, men fick inget svar.

Utredning

Av till anmälan fogade handlingar samt från Lantmäteriet infordrade hand- lingar i ärendena dnr 2009/00207 och dnr 205-2010/00105 framkom bl.a. följande.

388

2 012 /1 3:JO1

K.K. inkom i november 2009 med en den 6 november 2009 dagtecknad skriftlig förfrågan, rubricerad Fastigheten Ulricehamn Vånga 1:5, enligt föl- jande.

Jag är ägare av rubricerade fastighet. I samband med byggandet av den nya allmänna vägen över fastigheten lades den gamla byvägen med huvudsakli- gen samma sträckning ner och vägmarken ombildades till samfällighet. Jag är nu intresserad av ett uttalande om vilken mark som omfattas av det samfällda ägandet. Är det något utöver marken för den nedlagda vägen? Ingår stickvä- garna från den gamla vägen eller delar av stickvägarna? Jag är tacksam för om möjligt skriftligt svar.

Den 24 november 2009 fakturerades K.K. för utskick av kartmaterial och utredning angående väg över Ulricehamn Vånga 1:4. Beloppet uppgick till sammanlagt 1 327 kr 20 öre.

K.K. bestred betalningsskyldighet i en skrivelse daterad den 26 november 2009 och hänvisade till att han inte hade gjort någon beställning.

Den 23 december 2009 skickades ett svar från lantmäterikontoret i Vä- nersborg. Av detta framgick bl.a. följande. Lantmäteriet ansåg att han hade beställt kompletterande uppgifter som krävde en mindre utredning för att svara på. Normalt upplyser Lantmäteriet kunden om att sådana utredningar är uppdrag som man tar betalt för, och är det frågan om utredningar som kostar 3 000 kr eller mer krävs en skriftlig ansökan med uppgift om att det är en utredning som debiteras. Handläggaren i ärendet hade försökt få tag på K.K., men inte lyckats. Hon gjorde utredningen och sände över materialet till ho- nom i tron att han ville ha uppgifterna så snart som möjligt och att han var införstådd med att Lantmäteriet tar betalt för denna form av utredningsarbete.

K.K. bestred åter betalningsskyldighet och den 15 januari 2010 svarade Lantmäteriets huvudkontor. Lantmäteriet ansåg att han beställt uppdraget som utförts och debiterats enligt myndighetens uppdragstaxa och uppmanade ho- nom att betala fakturan.

Ärendet dnr 205-2010/105 avslutades i och med svaret den 15 januari 2010. Den 2 februari 2010 gav K.K. in en skrivelse till Lantmäteriet. Denna diariefördes som ”överklagat beslut; lantmäteriets fakturabeslut”. I skrivelsen, som var ställd till Skatteverket, skrev han att han anhöll om återbetalning av 1 327 kr. I två skrivelser, vilka inkom den 25 mars 2010 och den 1 juni 2010, ställde han frågor om detta överklagande. Någon ytterligare åtgärd vidtogs, såvitt framgår, inte i ärendet.

Ärendet remitterades till Lantmäteriet, som anmodades att yttra sig mot bakgrund av bestämmelserna i 4 § förvaltningslagen (1986:223).

Lantmäteriet (generaldirektören Stig Jönsson) kom in med ett remissvar. Lantmäteriet anförde, efter att ha redogjort för bakgrunden och den rättsli-

ga regleringen, följande under rubriken bedömning.

K.K:s ärende påbörjades genom hans skrivelse den 6 november 2009 till Lantmäteriet i Vänersborg. Lantmäteriets handläggare bedömde inledningsvis att det inte var möjligt att tillgodose K.K:s begäran genom att enbart kopiera och översända allmänna handlingar i enlighet med offentlighetsprincipen. En viss utredningsinsats rörande de aktuella sakfrågorna måste genomföras för att det skulle vara möjligt att ge ett korrekt svar på hans frågor. Det är således denna utredningsinsats som senare debiterades K.K. som ett uppdrag.

389

2 012 /1 3:JO1

Viss enklare rådgivning i form av upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp av begränsad omfattning faller under myndigheternas service- skyldighet enligt 4 § FL och om så är fallet har myndigheten inte rätt att ta betalt för rådgivningen. Lantmäteriet har dock genom reglerna i lant- mäteriinstruktionen givits rätt att genomföra uppdrag mot betalning. Det kan ibland vara svårt att bedöma om en begäran faller in under serviceskyldighe- ten som den beskrivs i förvaltningslagen eller om begäran ska anses utgöra ett uppdrag. Vår bedömning i det nu aktuella ärendet är dock att K.K:s begäran utgjorde en beställning av ett uppdrag. För detta talar karaktären av uppdra- get, att utreda förhållanden av fastighetsrättslig art och bedöma om viss mark utgjorde en del av en samfällighet eller inte. Vidare talar tidsåtgången för denna slutsats. En timmes arbetstid har åtgått för att utreda förhållandena samt för att framställa nödvändiga underlag i form av kartor för att åskådlig- göra resultatet av utredningen. Enligt Lantmäteriets mening kan inte en sådan utredning av sakförhållanden utgöra något annat än ett uppdrag, för vilket vi har rätt att ta betalt.

Nästa fråga som uppstår är om Lantmäteriet borde ha vidtagit ytterligare åtgärder för att komma i kontakt med K.K. innan uppdraget genomfördes. Närmast är att bedöma om myndigheten i tillräcklig mån har beaktat reglerna om serviceskyldigheten i 4 § FL. Av lagkommentaren till förvaltningslagen, Hellners/Malmqvist 2003 sidan 68 m, framgår följande: ”Serviceskyldigheten är vidsträckt men inte obegränsad. I första stycket andra meningen sägs att hjälpen ska lämnas ’i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet’. Myndighe- ten har alltså att göra en allmän lämplighetsbedömning från fall till fall av hur långt den ska sträcka sin service.” Förenklat uttryckt kan konstateras att om- fattningen av serviceskyldigheten gjorts till en avvägningsfråga där myndig- heten får väga in olika kriterier vid bedömningen av hur långt serviceskyldig- heten sträcker sig i det enskilda fallet.

I det nu aktuella ärendet var det handläggarens avsikt att kontakta K.K. för att upplysa honom om att hans förfrågan utgjorde ett uppdrag för vilket Lantmäteriet debiterade kostnaderna för utredningen. Som nämnts ovan lyck- ades inte handläggaren via telefon komma i kontakt med K.K.. Om man först beaktar kriteriet ”med hänsyn till frågans art” kan konstateras att uppdraget ändå var av begränsad omfattning och inte skulle föranleda frågeställaren några större kostnader. Frågorna var även preciserade i en skrivelse och det förelåg inga tveksamheter om vad K.K. önskade få utfört och det fanns även en begäran om att få ett skriftligt svar. Det andra kriteriet ”med hänsyn till den enskildes behov av hjälp” är även av intresse att belysa i sammanhanget. K.K:s fastighet Ulricehamn Vånga 1:5 är en lantbruksfastighet som åsatts typkod 120. Ägaren av en sådan fastighet kan normalt sett anses vara mer insatt i de förhållanden som råder i fastighetsförhållanden och att Lantmäteri- et är en myndighet som tar ut avgifter för genomförda uppdrag. Även det förhållandet att K.K. är advokat och inträdde som ledamot av Sveriges Advo- katsamfund 1963 bör vägas in i bedömningen av det aktuella kriteriet. En erfaren advokat får helt naturligt anses ha bättre förutsättningar att bedöma konsekvenserna av olika handlingsalternativ än en person som inte besitter den kompetensen. En sammanvägd bedömning av omfattningen av service- skyldigheten i den aktuella frågan bör enligt Lantmäteriets mening leda till ett konstaterande att det rimligen inte kan krävas att Lantmäteriet skulle ha vid- tagit ytterligare åtgärder i den beskrivna situationen. Lantmäteriet anser dock att det är av största intresse att få ett klarläggande av JO hur situationen bör bedömas eftersom omfattningen av serviceskyldigheten ytterst är en avväg- ningsfråga som ibland kan vara svår att bedöma.

Vidare kan konstateras att K.K. erhållit två utförliga skrivelser från Lant- mäteriet, dels från länslantmätaren vid det aktuella lantmäterikontoret, dels från Lantmäteriets chefsjurist. I båda skrivelserna redovisas tydligt Lantmäte- riets ställningstagande till K.K:s bestridande av betalningsskyldigheten. Vida-

390

2 012 /1 3:JO1

re redovisas grunderna för Lantmäteriets ställningstagande, som härigenom har klargjort inställningen till K.K:s bestridande.

K.K. väljer senare att under protest betala fakturan. I den situationen bör K.K., om han inte vill acceptera fakturan, välja att föra frågan vidare till all- män domstol, tingsrätt, för fastställande av om han är betalningsskyldig för uppdraget eller inte.

K.K. yttrade sig över remissvaret och efterlyste svar på vad som hänt med hans överklagande.

I ett beslut den 29 augusti 2011 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Förvaltningslagen (1986:223), FL

I 4 § FL föreskrivs att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksam- hetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hän- syn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksam- het. Vidare ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt och om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjäl- pa honom eller henne till rätta.

Enligt 23 § FL ska en skrivelse med överklagande ges in till den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet. När skrivelsen har kommit in har myndigheten först att överväga om beslutet ska omprövas enligt 27 § FL. Om beslutet inte ändras på det sätt klaganden begär, ska myndigheten enligt 24 § FL pröva om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skri- velsen kommit in för sent, ska överklagandet avvisas. Om skrivelsen inte avvisas, ska den och övriga handlingar i ärendet överlämnas till överinstansen enligt 25 § FL. Överlämnandet bör normalt ske inom en vecka från det att överklagandet kommit in till beslutsmyndigheten (se t.ex. JO 2002/03 s. 359). Finns inga särskilda regler för vilken instansordning som gäller, är förvalt- ningsrätten rätt överklagandeinstans enligt 22 a § FL.

Bedömning

Handläggningen av skrivelsen den 6 november 2009

Enligt 4 § andra stycket FL ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt. Bestämmelsen innebär att en myndighet måste lämna någon form av svar. Om myndigheten finner att den inte kan eller bör stå till tjänst med t.ex. en begärd upplysning, ska den i varje fall tala om detta (jfr Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, 2010, s. 86 samt JO 2002/03 s. 147).

Skulle myndigheten anse att en förfrågan är för omfattande för att rymmas inom serviceskyldigheten, ska den enskilde underrättas om den saken. Om en myndighet, som i detta fall, även bedriver uppdragsverksamhet, är det ange- läget att den enskilde får klart för sig i vilken egenskap myndigheten agerar. Lantmäteriet skulle således ha meddelat K.K. att myndigheten ansåg att hans

391

2 012 /1 3:JO1

brev inte kunde besvaras inom ramen för den allmänna serviceplikten och tagit reda på om han i stället ville ge myndigheten ett uppdrag att utreda saken mot betalning. Lantmäteriet kan inte undgå kritik för den bristande handlägg- ningen i denna del.

JO:s granskning är inte avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning. Mot denna bakgrund har min granskning inte avsett huruvida K.K:s specifika förfrågan i övrigt faller in under serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen eller ska uppfattas som ett uppdrag.

Överklagandet

K.K. bestred fakturan men betalade den sedan. I slutet av januari 2010 läm- nade han in en skrivelse till Lantmäteriet ställd till Skatteverket och uppställd som ett överklagande av fakturabeslutet. Såvitt framkommit av utredningen har Lantmäteriet inte vidtagit någon åtgärd i anledning av denna skrift. K.K. bad två gånger under våren 2010 om bekräftelse på att överklagandet motta- gits, besked om Lantmäteriet omprövat beslutet samt besked om när hand- lingarna sänts till Skatteverket, men fick inget svar.

Av Lantmäteriets remissvar kan utläsas att myndigheten ansåg att K.K. borde ha vänt sig till allmän domstol för fastställande av om han är betal- ningsskyldig för uppdraget eller inte.

Här vill jag framhålla följande. I normalfallet inskränker sig beslutsmyn- dighetens handläggning till en kontroll av att skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid och att inga uppenbara felaktigheter förekommer i det överklagade beslutet. Därefter återstår bara att överlämna överklagandeskri- velsen och övriga handlingar till den myndighet som ska pröva överklagan- det.

De övriga förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att överklagan- det ska kunna tas upp till prövning, t.ex. om beslutet är sådant att det över huvud taget får överklagas och om den som klagar har klagorätt, prövas av överklagandeinstansen, se prop. 1985/86:80 s. 44. Jämför även JO:s beslut 2010-09-30 i dnr 5768-2009.

Lantmäteriet skulle därför, enligt förvaltningslagens regler, ha prövat om överklagandet kommit in i rätt tid. Om det inte hade gjort det, skulle Lantmä- teriet ha avvisat det. I annat fall skulle Lantmäteriet ha lämnat över ärendet till överklagandeinstansen. Om det är oklart vilken instans som är rätt forum för överklagandet, bör det enligt min mening överlämnas till den myndighet klaganden ställt det till (jfr JO:s beslut 2007-11-22 i dnr 1990-2007).

Jag ser allvarligt på att Lantmäteriet ännu inte har handlagt K.K:s över- klagande och att myndigheten dessutom inte besvarat hans förfrågningar under våren 2010. Lantmäteriet förtjänar kritik för det inträffade.

392

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av en jävsfråga

(Dnr 5247-2010)

Anmälan

I en anmälan till JO framförde J.D. klagomål mot Peter Lundvall, ledamot i Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun. J.D. uppgav i huvudsak föl- jande. Peter Lundvall hade vid handläggningen av ett detaljplaneärende un- derlåtit att iaktta gällande bestämmelser om jäv. Han hade deltagit i hand- läggningen av ärendet vars utgång riskerade att väsentligt gynna eller skada honom själv genom den värdeförlust på hans fastighet som riskerades om broalternativet i ärendet valdes. Peter Lundvall hade vid stadsbyggnadsnämn- dens besiktning på plats i juni 2010 förevisat alternativ som gynnade eller missgynnade honom själv. Han hade vidare vid beslut i stadsbyggnadsnämn- den den 17 juni 2010 röstat emot förslag som väsentligt kunde missgynna honom själv och för förslag som väsentligt kunde gynna honom själv.

Utredning

Handlingar i stadsbyggnadsnämndens ärende Stbn/2007:128 begärdes in och granskades. Därefter remitterades ärendet till stadsbyggnadsnämnden som anmodades att mot bakgrund av bestämmelserna i 6 kap. 24-25 §§ kommu- nallagen (1991:900) redogöra för handläggningen och myndighetens bedöm- ning av denna.

Stadsbyggnadsnämnden gav in remissvar beslutat den 20 januari 2011 till vilket fogades en reservation mot beslutet från vissa ledamöter. Vidare bifo- gades ett yttrande från Peter Lundvall. I nämndens beslut angavs att Peter Lundvall inte deltagit i behandlingen av remissärendet. Stadsbyggnadsnämn- den yttrade bl.a. följande.

– – –

Fortsatt planprocess

Då befintligt järnvägsspår delvis bildar en barriär till det tänkta utbyggnads- området Herrgårdsgärdet framgår det tydligt att trafikförsörjningen till områ- det är den mest kritiska frågan i denna planprocess. Redan i planprogrammets samrådsmaterial beskrevs 4 olika alternativ för trafikförsörjning […]

– – –

Efter samrådstidens utgång hösten 2009 fick därför stadsbyggnadskontoret i uppdrag att utreda närmare vilket av ovanstående alternativ som var lämpli- gast att jobba vidare med.

– – –

Stadsbyggnadskontoret var klar med sin utredning i maj 2010 som även gjorts i samarbete med tekniska kontoret. Tjänstemännens förslag förordade alterna- tiv 3 ovan med motiv som framgår av tjänsteskrivelsen. På stadsbyggnads- nämndens sammanträde 2010-05-20 återremitterades ärendet för besiktning på plats.

393

2 012 /1 3:JO1

En besiktning på plats genomfördes av stadsbyggnadsnämnden 2010-06- 14 då de olika alternativen för trafikförsörjning kunde studeras på plats. På stadsbyggnadsnämndens sammanträde 2010-06-17 fattades ett beslut som innebar att nämnden beslutade enligt tjänstemännens förslag om att jobba vidare med alternativ 3 ovan och att påbörja förhandling om markinköp av berörda fastigheter. I detta beslut deltog även Peter Lundvall (MP) vilket denna JO-anmälan handlar om. Vid detta beslut reserverade sig (S)-gruppen som utgör 5 ledamöter av 13 till förmån för alternativ 2 ovan.

Jävsfrågan

Jäv enligt kommunallagens 6 kap. 24-25 §§ föreligger ej för Peter Lundvall (MP) i denna fråga av följande skäl.

Enligt 25 § stycke 1 framgår att jäv föreligger ”om ärendets utgång kan väntas medföra synnerligen nytta eller skada för honom själv eller någon närstående”. De 4 olika trafiklösningar som beskrivits ovan som diskuterats i debatten påverkar totalt stora delar av hela Tenhults samhälle. Alternativ 2 Broalternativet som diskuterats innehåller dessutom två olika lägen där ännu inte något val mellan dessa två lägen är gjort. Det ena alternativet ligger då ganska långt bort från Lundvalls fastighet. Sammantaget finns det inget som säger att det i detta läge kan avgöras huruvida Lundvalls fastighet skulle ha väsentlig nytta eller skada vad gäller fastighetsvärden etc. beroende av vilket trafikalternativ som väljs.

Följande övrigt finns att yttra i sakfrågan:

Utfallet av stadsbyggnadsnämndens beslut 2010-06-17 skulle med stor sannolikhet blivit samma även om Lundvall inte deltagit i besiktning och beslut. Det fanns en ganska betryggande majoritet på 8-5 till förmån för tjäns- temännens förordade förslag.

Det beslut som JO-anmälan avser utgör inget formellt beslut om myndig- hetsutövning enligt PBL som är överklagningsbart. Det är endast ett inrikt- ningsbeslut hur stadsbyggnadskontoret ska jobba vidare med den aktuella planfrågan. Detta beslut är också senare ändrat av stadsbyggnadsnämnden som framgår nedan.

För demokratin måste det anses väsentligt att även de som är bosatta lokalt i olika kommundelar aktivt kan delta i de beslut som berör den egna kom- mundelen. Det stöder närhetsprincipen och minskar klyftan mellan förtroen- devalda och medborgare. Jönköpings kommun har jobbat för denna princip genom inrättande av kommundelsråd i de olika kommundelarna.

Som upplysning i sakfrågan om de olika trafikalternativen kan nämnas att trafikalternativ 3 nu bedömts inte vara genomförbart av olika skäl (markin- lösning, tekniska frågor, opinion etc). Stadsbyggnadsnämnden har därför fattat ett nytt beslut om att ge stadsbyggnadskontoret i uppdrag att noggrant utreda trafikalternativ 2 och 4 ovan. Denna utredning pågår för närvarande. Den formella planprocessen har därmed ännu ej kommit vidare.

I det reservationsvis framförda yttrandet framfördes bl.a. följande.

För att undvika att jävsfråga uppstår, är det varje enskild ledamots ansvar att bedöma huruvida han/hon ska delta i behandling av ärende som kan leda till misstanke om jäv. För nämnder finns sju olika jävsgrunder (ref. Axel Dani- elsson; Nämndadministration) – sakägarjäv, intressejäv, släktskapsjäv, ställfö- reträdarjäv, ombuds- respektive biträdesjäv och delikatessjäv. Under en man- datperiod torde det vara få ärenden som berör enskild ledamot. Uppstår fun- dering om huruvida man är jäv eller inte är vår uppfattning att jäv bör anmä- las vid behandling av ärendet.

I det aktuella jävsärendet har ledamoten, precis som hans grannar, fått in- formationsbrev angående ärendet samt inbjudan till samrådsmötet. Dessa brev skickas till de som av stadsbyggnadskontoret bedöms vara sakägare. Vilket

394

2 012 /1 3:JO1

inte kan vara okänt när man suttit i stadsbyggnadsnämnden under flera man- datperioder.

Peter Lundvall bestred att jäv förelegat och framförde bl.a. följande.

I så fall skulle jäv föreligga i varje beslut jag medverkar i som handlar om vägar jag kan fara på eller varje beslut om taxor för sophantering eller vatten och till och med om höjning eller sänkning av kommunalskatten.

Ofta tillgrips att viss byggnation påverkar fastigheters värde, och mycket ofta är det då förskolors eller särskilda boendens placering som någon inte vill ha i sin närhet. Jag tror inte på detta. Jag tror inte heller att en bro, som när- mast 120 meter från fastigheten vi bor i, skulle påverka fastigheten negativt i värde.

Inte desto mindre finns det i vår kommun, Jönköping, ett stort behov av lä- genheter och en del av dessa skulle kunna byggas i Tenhult. Så därför kom från tjänstemännen på stadskontoret förslag om en planprocess för Herrgårds- gärdet. Efter information senvåren 2009 om en sådan och hur många lägenhe- ter det skulle kunna innebära beslöts att förslaget skulle gå vidare för bearbet- ning. Och redan där fanns alternativa tillfarter till planområdet beskrivna, och bland dessa den tidiga broskissen som anmälarna hänvisar till.

Just p.g.a. broalternativet, som jag förstod skulle kunna ge upphov till en jävsdebatt, tog jag kontakt med såväl ansvarigt kommunalråd som vår kom- munstyrelseordförande och även kommunens chefsjurist för konsultation. Samtliga hade samma syn – jäv föreligger ej, men för att stämma i bäcken borde jag inte delta om bron var det alternativ det handlade om. Liknande uppfattning hade även vår nämndsordförande.

Så förenklat kan man säga att jag kunde vara med om att besluta om att området ska bebyggas eller ej, om processen skulle gå vidare eller ej, eller vilka alternativ till väganslutning som skulle beslutas om såvitt de inte var ställda mot broalternativ. Och så skedde fram till det famösa beslutet – åter- kommer om detta. Jag deltog inte vid nämnden när vägar till området diskute- rades, så länge broalternativet levde.

Jag har i hela processen ansett att de befintliga gatorna ska användas för att de redan finns och därmed skapar ett naturligt inlemmande av ett nytt område till ett befintligt, istället för en isolerad satellit utanför. Vår trafikavdelning anser det däremot inte görligt. Jag har även ansett att en bro är ett alldeles för stort ingrepp i landskapsbilden, dessutom kostnadskrävande och platskrävan- de. Bron tvingas från låglänt terräng upp över en förhöjd banvall och kommer bli ungefär tretton meter hög. Av de två skissade alternativvägar som då åter- står är inlösen av två hela fastigheter och viss mark från några fastigheter längs med järnvägen, eller en dragning av tillfartsvägar långt öster om sam- hället. Det senare vore att isolera den nya byggnationen från samhället och medverkar inte till att samhället drar särskilt god nytta av den nya bebyggel- sen. Den förra, den med inlösen, som bland andra skulle drabba de två anmä- larna med förlust av mark, anser jag nu som då som ett alltför stort ingrepp, en åtgärd som inte står i relation till bostadstrycket.

Processarbetet löpte på och i maj 2010 var nämnden framme vid att ta be- slut. Då förelåg endast ett tjänstemannaförslag om anslutningsväg som inne- bar inlösen av mark och fastigheter. I överensstämmelse med vad jag här ovan anfört så ansåg jag då att det vore ett onödigt stort ingrepp, och ville ha en återremiss för besiktning och ytterligare syn om befintliga vägar. Trots att samtliga partier då ansåg sig redo att gå till beslut så beslöts om återremiss. Besiktning genomfördes, genom att tjänstemän och företrädare för samtliga partier kollade samtliga alternativ och dess på- eller inverkan. Med måttband, planchefen i ena ändan och jag i den andra, mättes samtliga gators bredder upp. Månaden därpå, juni 2010, så skulle ärendet ånyo upp. Fortfarande var det samma alternativ som var gällande. Jag sa att jag får ge upp och acceptera att det inte går att komma längre, dock ville jag ha med en skrivning om att viss genomfartstrafik skulle kunna ordnas via befintliga tillfartsvägar. Så blev

395

2 012 /1 3:JO1

det också beslutat. Men här förordades helt plötsligt av oppositionspartiet att broalternativet skulle vara det nämnden gick fram med.

Analogt, med hur jag gjort tidigare när brofrågan funnits med, så borde jag lämnat mötet. Nu blev en votering mellan bro och inlösen till själva planen. Här har jag alltså gjort mig skyldig till tanklöshet genom att bryta mot det jag själv ställt upp om att inte delta när brofrågan fanns med. Tanklösheten sked- de i pur förvåning över att ett parti helt plötsligt och samfällt ändrat sig.

Bara någon vecka senare, så meddelade jag ansvarigt kommunalråd, sedan nämndsordförande och företrädare för partierna för mitt parti samarbetar med att jag kommer att gå emot i KF. Det var alldeles för stort att ta till inlösen.

Redan vid första nämndsmötet under hösten togs ett nytt beslut om att inte gå vidare med inlösen och söka gå vidare med något annat eller nytt alternativ till att lösa trafikfrågan.

Men, sammanfattningsvis, jäv har aldrig funnits. Däremot har jag haft en ambition till att inte ens misstanke om jäv ska kunna uppkomma, och där har jag fallerat. Att två som känner sig förfördelade i processen använder sig möjligheten att anmäla en beslutande för jäv har jag full förståelse för.

J.D. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 25 oktober 2011 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

JO:s granskning är inte avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning. Frågor om jäv kan åberopas vid ett överklagande och med hänsyn till detta avser jag inte att i detta beslut ta ställning till frågan om huruvida jäv föreligger i ärendet hos nämnden. Min granskning gäller i stället den formella handläggningen.

I 6 kap. kommunallagen finns bestämmelser som reglerar kommunstyrel- sens och övriga nämnders verksamhet. I 24–27 §§ finns bestämmelser om jäv.

I 6 kap. 24 § föreskrivs bl.a. att en förtroendevald som är jävig i ett ärende hos en nämnd inte får delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom ska självmant ge det till känna. Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, ska nämnden snarast besluta i jävsfrågan.

En förtroendevald är enligt 6 kap. 25 § jävig om

1.saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstå- ende,

2.han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets ut- gång,

3.ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till,

4.han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller

5.det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

396

2 012 /1 3:JO1

Enligt 6 kap. 26 § bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Bestämmelserna är ett uttryck för den övergripande objektivitetsprincipen som är fastlagd i grundlag och syftar till att garantera att myndigheternas handlande präglas av objektivitet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsfor- men).

Regleringen i 6 kap. kommunallagen avser all handläggning hos den kommunala nämnden oavsett om det är fråga om ärenden som avser myndig- hetsutövning mot enskilda eller inte. Med handläggning avses inte enbart beslutsfattande utan även utredning, beredning och föredragning. De personer som åsyftas är de som tar sådan befattning med ett ärende att de kan tänkas inverka på ärendets utgång.

Allmänt sett gäller att reglerna om jäv inte tar sikte på en befattningshava- res moral och kompetens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – föreligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna spela en roll. Befinner sig vederbörande i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konstatera att han eller hon ändå handlat helt klander- fritt (jfr Förvaltningslagsutredningens betänkande, SOU 2010:29 s. 327). Det saknar även betydelse om den person, vars opartiskhet kan sättas i fråga, själv anser sig objektiv eller av den ansvariga myndigheten anses vara det. Det är tillräckligt att det föreligger någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovid- kommande hänsyn (jfr JO:s beslut den 19 oktober 2010 dnr 5192-2009). Det är viktigt att myndigheterna iakttar jävsreglerna. Annars finns det risk att allmänhetens förtroende för verksamheten påverkas.

I förarbetena till 6 kap. 24 § kommunallagen (prop. 1993/94:188 s.102) anges att ett konstaterat jäv normalt ska leda till att den jävige inte längre tar befattning med ärendet. I de flesta fall behöver nämnden inte heller fatta ett formellt beslut i jävsfrågan. Den jävige avstår självmant och ersätts med an- nan person. Någon gång kan det hända att den som utpekas som jävig inte anser sig jävig. I så fall måste nämnden avgöra jävsfrågan genom ett formellt beslut.

Enligt Peter Lundvalls egna uppgifter förstod han att situationen skulle kunna ge upphov till en jävsdebatt. Därför kontaktade han ansvarigt kommu- nalråd, kommunstyrelseordföranden samt kommunens chefsjurist för konsul- tation. Peter Lundvall har också hänvisat till nämndordförandens uppfattning i frågan. Peter Lundvall insåg alltså att det kunde finnas andra uppfattningar än hans egen i frågan om jäv. Om han inte självmant ville avstå från att delta i handläggningen av ärendet, borde han för nämnden ha redovisat det som skulle kunna medföra att han var jävig. Då hade nämnden fått ta ställning till om det förelåg jäv. Jag anser alltså inte att frågan om jäv har skötts på rätt sätt.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det nu sagda.

397

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Kulturnämnden i Stockholms stad, som ”k-märkt” en byggnad utan lagstöd

(Beslut av JO Axberger den 23 februari 2012, dnr 5716-2010)

Beslutet i korthet: Kulturhistorisk klassificering av byggnader svarar mot ett allmänintresse, som kommer till uttryck på olika ställen i lagstiftningen. Bland annat kan kulturhistoriskt värdefulla byggnader skyddas enligt be- stämmelser i plan- och bygglagen. Lagstiftaren har däremot avvisat förslag om införande av kommunal kulturminnesmärkning. Icke författningsreglerad kulturminnesmärkning av enskilda byggnader som syftar till bygglovsrestrik- tioner bör därmed inte förekomma, särskilt inte om det sker utan beaktande av enskilds rätt.

I detta fall har Kulturnämnden i Stockholms stad ”k-märkt” ett hus, på ett sätt som varit avsett att fungera som en bygglovsrestriktion. Kulturnämnden kritiseras därför.

Bakgrund och utredning

Hans Bååth anmälde Stockholms stadsmuseum till JO. Han bifogade ett brev som han fått från Stockholms stad, där det framgick att det hus han ägde hade ”k-märkts”. Märkningen innebar att fastigheten förlorade i värde. Värde- minskningen kunde enligt Hans Bååth uppskattas till mellan två och tre mil- joner kronor. Beslutet innebar även att nödvändiga renoveringsåtgärder blev väsentligt dyrare. Beslutet hade fattats utan kontakt med honom. Han påtala- de att för vanliga människor är anskaffandet av en egen bostad den största affär de gör i sitt liv. Med framhållande av särskilt de ekonomiska aspekterna anförde han att ”känslan av konfiskering av ens fortsatta liv är fruktansvärd”.

Kulturnämnden i Stockholms stad yttrade sig. Av vad som anfördes från nämndens sida framgick bl. a. följande.

Kulturnämnden ska utgöra stadens kompetens i arkeologiska och stads- byggnadshistoriska frågor. Nämnden har hand om förvaltningen av stadsmu- seet. Inom stadsmuseet finns kulturmiljöenheten. Där arbetar man bl.a. med att göra bedömningar av byggnaders och bebyggelsemiljöers kulturhistoriska värden, s.k. kulturhistoriska klassificeringar. Bedömningarna redovisas ge- nom att det för varje bedömd fastighet anges en av fyra färgkategorier:

•Blå färg innebär att byggnad inom fastigheten enligt stadsmuseets be- dömning motsvarar fordringarna för byggnadsminnen enligt kulturmin- neslagen.

•Grön färg innebär att stadsmuseet bedömt bebyggelsen som särskilt vär- defull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt. Detta motsvarar kravet i 3 kap. 12 § plan- och bygglagen (PBL).

•Gul färg innebär att stadsmuseet anser att bebyggelsen är av positiv be- tydelse för stadsbilden och/eller av visst kulturhistoriskt intresse.

För övriga byggnader, som inte klassificeras, används grå färg.

Anmälarens fastighet är belägen i stadsdelen Norra Ängby, som är ett små- stugeområde från 1930-talet. Det byggdes ut genom Stockholms stads sats-

398

2 012 /1 3:JO1

ning på s.k. självbyggeri med ett antal typiserade småstugor av en utpräglat enhetlig karaktär. Stadsdelen är sedan år 1987 av Riksantikvarieämbetet utpe- kad som ett område av riksintresse för kulturmiljövården. Den ingick i ett klassificeringsprojekt, som beskrevs enligt följande.

Stadsmuseets arbete med att inventera och klassificera ytterstadens byggna- der, det s.k. Ytterstadsprojektet, påbörjades under hösten 2004 och avslutades under 2009. I Ytterstadsprojektet, som omfattade byggnader som uppförts före år 1990, har totalt 59 av stadens 97 ytterstadsdelar behandlats. Arbetet har alltså omfattat ett mycket stort antal fastigheter. Totalt i ytterstaden lär det finnas ca 60 000 byggnader. Enbart i stadsdelen Norra Ängby har ca l 500 byggnader inventerats.

Klassificeringen av byggnader föregås av att stadsmuseet först utför en in- ventering av byggnaderna. Inventeringsarbetet innebär i korthet att man sam- lar information och material om varje byggnad såsom uppgifter om byggna- dens tillkomsttid, byggherre, arkitekt, ritningar, bygglovspliktiga om- och tillbyggnader m.m. Vidare studerar man byggnaden exteriört på plats och fotograferar den. Inventeringsarbetet har utförts av en projektgrupp om ca 7 personer – byggnadsantikvarier och fotografer – inom stadsmuseets kultur- miljöenhet, under ledning av Stockholms stadsantikvarie och enhetschefen för kulturmiljöenheten samt ansvarig projektledare för Ytterstadsprojektet.

Inventeringsmaterialet har ställts samman och beretts inom projektgruppen som föredragit materialet, inkluderande förslag till bedömning- ar/klassificeringar av varje fastighets kulturhistoriska värde, för en särskild klassificeringsgrupp (expertgrupp) bestående av stadsantikvarien och ca 4–5 av kulturmiljöenhetens byggnadsantikvarier, samtliga med lång erfarenhet av kulturhistoriska bedömningar. Stadsantikvarien har med stöd av gällande delegationsordning fattat de formella besluten om klassificering för varje fastighet. Klassificeringarna har föredragits och beslutats etappvis, huvudsak- ligen stadsdel för stadsdel.

Stadsantikvariens beslut rörande klassificeringen/bedömningen av fastig- heternas kulturhistoriska värden har noterats i föredragningsmaterialet till klassificeringsgruppens möten. Uppgifter om klassificeringsnivå med moti- vering, tidpunkter för inventeringen och klassificeringsbeslutet m.m. har också, av stadsmuseet, förts in i RAÄ:s Bebyggelseregister (dock utan att direkt göras allmänt tillgängliga, se nedan).

Besluten om de kulturhistoriska klassificeringarna har sedan etappvis, normalt ca 5 stadsdelar åt gången, anmälts till kulturnämnden. Efter att kul- turnämndens protokoll från det sammanträde där besluten anmälts hos nämn- den justerats, har uppgifterna i Bebyggelseregistret gjorts tillgängliga för allmänheten. Klassificeringarna har också gjorts tillgängliga för allmänheten bl.a. hos stadsmuseet i det s.k. Faktarummet.

Det ovan beskrivna förfarandet har huvudsakligen skett i enlighet med en av stadsmuseinämnden godkänd beslutsordning beträffande kulturhistorisk klassificering.

Några särskilda underrättelser till varje enskild fastighetsägare under pågå- ende inventerings- och klassificeringsarbete har inte gjorts. Löpande under hela projektets gång har emellertid funnits information på stadsmuseets hem- sida och generell information har också skett genom anslag på stadsdelarnas anslagstavlor, tidningsartiklar osv. Stadsmuseet lämnar också upplysningar när enskilda hör av sig t.ex. på telefon till museet.

Under hösten 2008 erhöll stadsmuseet resurser för och påbörjade ett ut- skick av information till varje enskild fastighetsägare i ytterstaden vars fastig- het erhållit en grön- eller blåmarkerad klassificering. Informationen till fas- tighetsägare i stadsdelen Norra Ängby skickades ut under hösten 2009.

399

2 012 /1 3:JO1

Klassificeringsbeslutet beträffande bebyggelsen i Norra Ängby fattades enligt vad som uppgavs i utredningen av stadsantikvarien den 6 mars 2008. Det anmäldes till kulturnämnden, som godkände anmälan den 25 mars 2008.

Av utredningen framgår att eventuella ekonomiska konsekvenser för be- rörda fastighetsägare inte vägdes in. I sitt yttrande över JO-anmälan har det från kulturnämndens sida i denna del anförts att den inte kan bedöma huruvi- da värdet påverkas för en fastighet som blir kulturhistoriskt klassificerad.

Kulturnämnden hade särskilt anmodats att yttra sig över vilka möjligheter fastighetsägare har att överklaga besluten om kulturhistoriska klassificeringar. I utredningen konstaterades därvid inledningsvis att kulturnämndens beslut om kulturhistoriska klassificeringar inte utgör beslut som äger någon rätts- kraft gentemot andra myndigheter eller enskilda; besluten är inte bindande eller verkställbara. Sammanfattningsvis ansågs besluten om kulturhistoriska klassificeringar inte utgöra sådana beslut enligt plan- och bygglagen som kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Möjligheten att överklaga de kulturhi- storiska klassificeringarna skulle därför avgöras enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen om laglighetsprövning. De kunde enligt utredningen därför inte omprövas eller överklagas enligt förvaltningslagens bestämmelser.

I tjänsteutlåtandet från kulturförvaltningen angavs att förvaltningen skulle se över sina rutiner för kulturhistorisk klassificering och den information som lämnas om den rättsverkan som besluten har m.m. Förvaltningen skulle däref- ter informera kulturnämnden om detta.

Bedömning

Det aktuella ärendet

Stockholms stads kommunstyrelse gav 2004 stadsmuseinämnden i uppdrag att göra en kulturhistorisk klassificering av bl.a. Norra Ängby. Den inventer- ing som följde – ”Ytterstadsprojektet” – pågick i cirka fem år och omfattade ett mycket stort antal byggnader. Den innebar att detaljerad information om varje byggnad inhämtades samt att byggnaden studerades på plats och foto- graferades.

Information om projektet gjordes tillgänglig för allmänheten på olika sätt, men berörda fastighetsägare underrättades inte om inventeringen, och gavs följaktligen inte heller tillfälle att yttra sig över de överväganden som gjordes beträffande deras respektive hus.

På grundval av inventeringen tog stadsantikvarien den 6 mars 2008 ställ- ning till klassificering av enskilda byggnader. Något formligt beslut existerar dock inte. Stadsantikvariens ställningstagande anmäldes därefter till kultur- nämnden den 25 mars samma år, varvid nämnden, som det får förstås, god- kände detsamma. Nämnden beslöt även att handlingarna i ärendet skulle till- ställas stadsbyggnadsnämnden för kännedom.

I oktober 2009 erhöll anmälaren i detta ärende en skrivelse undertecknad av stadsantikvarien Ann-Charlotte Backlund. Den var rubricerad ”Ni äger en K-märkt fastighet!” och innefattade en underrättelse om att hans fastighet, Vikingatåget 3, klassificerats som kulturhistoriskt värdefull i den näst högsta klassen, grönt. Av skrivelsen framgick att många byggnader i området blivit

400

2 012 /1 3:JO1

förändrade, vilket gjorde att ”de få välbevarade stugorna har ett dokument- värde” och att Vikingatåget 3 var en stuga av det slaget. I skrivelsen angavs vidare:

I och med att byggnaden är grönklassad kan 3 kap. 12 § i plan- och bygglagen tillämpas, dvs. byggnadens kulturhistoriska värde får inte förvanskas genom ombyggnad eller andra förändringar. […] Tänk på att alla yttre förändringar kräver bygglov och för väsentliga inre förändringar ska en bygganmälan gö- ras.

I ett till underrättelsen bilagt faktablad fanns allmän information. Där stod bl.a. att begreppet k-märkt inte hade någon juridisk innebörd. Det angavs även att för en byggnad som – i likhet med anmälarens hus – grönmarkerats gällde 3 kap. 12 § (numera 8 kap. 13 §) plan- och bygglagen, varefter bl.a. den bestämmelsen återgavs med tillägget att den gällde såväl interiör som exteriör.

Den rättsliga ramen

Den klassificering som gjorts i det här aktuella ärendet svarar inte mot någon rättslig reglering. Den kulturhistoriska klassificeringen av byggnader i all- mänhet utgör dock ett allmänintresse, som kommer till uttryck i bl.a. plan- och bygglagstiftningen. Klassificeringsverksamheten som sådan har därige- nom ett övergripande lagstöd. Det frågan här gäller är vilken skyldighet det allmänna har i förhållande till en enskild fastighetsägare, som motsätter sig en ”k-märkning”. Av intresse för den bedömningen är bl.a. hur den intresseav- vägning som därvid måste ske har hanterats i lagstiftningssammanhang.

I kulturminneslagen och plan- och bygglagen finns bestämmelser som re- glerar hur särskilt skydd för byggnader som är av kulturhistoriskt värde ska åstadkommas.

En byggnad kan enligt närmare bestämmelser i kulturminneslagen av läns- styrelse förklaras för byggnadsminne. Ägarens rättigheter ska beaktas, se 3 kap. 3 § kulturminneslagen. Beslut om byggnadsminnesförklaring kan över- klagas till domstol.

I 8 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser till skydd för kulturhisto- riska intressen. Enligt 13 § får en byggnad som är särskilt värdefull från kul- turhistorisk synpunkt inte förvanskas (förvanskningsförbud). Enligt 14 § ska ett byggnadsverks underhåll anpassas till omgivningens karaktär och bygg- nadsverkets värde från kulturhistorisk synpunkt. Om byggnadsverket därvid är särskilt värdefullt, ska det underhållas så att de särskilda värdena bevaras. En ändring eller flyttning av en byggnad ska vidare utföras varsamt så att hänsyn tas till dess kulturhistoriska värden (17 §).

Tillsyn över förvanskningsförbudets efterlevnad sker som regel i samband med byggnadsnämndernas prövning av bygg- och rivningslov m.m. (se 9 kap. plan- och bygglagen). Prövningen sker i former där den enskildes rätt beaktas och med möjlighet till överklagande. En kommun kan vidare i detaljplan utöka skyldigheten för en fastighetsägare att söka bygglov, 4 kap. 15 §. I detaljplanen kan kommunen också ställa upp varsamhets- eller skyddsbe- stämmelser och rivningsförbud för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

401

2 012 /1 3:JO1

(prop. 2009:10:170 s. 191 f.). Detta regleras närmare i 4 kap. 16 § 2 och 3. Avsikten är att reglerna ska kunna användas även för att skydda enstaka byggnader. Förfarandet, inklusive tillvaratagandet av berörda fastighetsägares rättigheter, regleras i 5 kap. Beslut om detaljplan får överklagas enligt vad som närmare anges i 13 kap.

Sammanfattningsvis föreligger det ett antal möjligheter att till skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inskränka fastighetsägarens rätt. Gemen- samt för dessa är dock som framgått att de föreskriver ett förfarande där äga- rens rättigheter beaktas.

Lagstiftaren har övervägt om särskilda regler om kulturminnesmärkning bör införas. Det skedde efter det att Kulturbebyggelseutredningen i sitt slutbe- tänkande K-märkt – förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94) föreslagit att kommuner i plan- och bygglagen skulle ges befogenhet att besluta om kulturminnesmärkning av enskilda byggnader. Innebörden av ett sådant beslut skulle bl.a. vara att byggnaden omfattades av förvanskningsförbudet i 8 kap. 13 §. Syftet var att åstadkomma ett för ägaren och allmänheten tydligt ställningstagande som klargjorde de värden byggnaden bedömts ha och vilka konsekvenser denna bedömning kunde föra med sig (a. bet. s. 159). Genom beslutet om märkning skulle frå- gan om byggnadens klassificering avgöras; saken skulle inte kunna bli före- mål för något förnyat övervägande i bygglovsprocessen (a. bet s.173). – Re- geringen avvisade förslaget under hänvisning till de rättsliga möjligheter som redan finns till skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (se regeringens skr. 2009/10:74 s. 8 f. och 2009/10:KrU8). Regeringen påpekade att en kom- mun enligt plan- och bygglagen har befogenhet att i detaljplan m.m. meddela särskilda bestämmelser med exempelvis preciserade krav eller förhöjd bygg- lovsplikt.

Innebörden av den ovan beskrivna regleringen och lagstiftarens just redo- visade ställningstagande är att frågor om tillämpligheten av förvanskningsför- budet i plan- och bygglagen ska avgöras i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den lagen. Det bör mot den bakgrunden inte komma i fråga att kommuner bakvägen, genom en icke författningsreglerad kulturminnesmärk- ning, söker ställa upp bygglovsrestriktioner, särskilt inte om det sker utan kommunikation med den enskilde och i former som inte medger överklagan- de, dvs. utan sådana rättssäkerhetsgarantier som ska tillämpas när restriktio- ner enligt plan- och bygglagen beslutas.

Bedömning av det som anmälts

I den underrättelse om beslutet som i detta fall tillställdes fastighetsägaren angavs att dess innebörd var att 3 kap. 12 § (numera 8 kap. 13 §) i plan- och bygglagen kunde tillämpas, vilket medförde att byggnadens kulturhistoriska värde inte fick förvanskas genom ombyggnad eller andra förändringar. Ingen- stans i den av stadsantikvarien undertecknade handlingen framgick att klassi- ficeringen skulle sakna rättslig verkan. Underrättelsen gav i stället ett klart intryck av att det förelåg särskilda bygglovsrestriktioner för byggnaden. Det till underrättelsen bifogade faktabladet förändrar inte den helhetsbilden.

402

2 012 /1 3:JO1

Vilken konkret effekt kulturnämndens klassificeringar får för den enskilde fastighetsägaren ger utredningen ingen fullständig bild av. Klassificeringens betydelse för fastighetsvärdet synes inte ha intresserat kommunen; anmäla- rens uppgift om en värdepåverkan i miljonklassen har i nämndens yttrande till JO lämnats obestridd. Nämnden har i stället framhållit att de kulturhistoriska klassificeringarna saknar rättskraft och att de inte är bindande för andra myn- digheter. Det sätt på vilket förfarandet genomfördes innebär dock en uppen- bar risk för att klassificeringsfrågan – tillämpligheten av plan- och bygglagens förvanskningsförbud – inte kommer att bli föremål för något förnyat övervä- gande i en eventuell bygglovsprocess. Den kulturhistoriska klassificeringen var med andra ord ägnad att påverka fastighetsägarens rättsliga ställning och fungera som en bygglovsrestriktion. Det senare torde också ha varit avsikten, eftersom en individuell klassificering, byggnad för byggnad, enligt plan- och bygglagens normer, annars framstår som meningslös. En sådan avsikt kom- mer även till uttryck i den skrivelse som tillställdes anmälaren.

Den kulturhistoriska klassificeringen ter sig mot denna bakgrund som en sådan bygglovsrestriktion som enligt vad som ovan sagts bör anses otillåten. Kulturnämnden har i alla händelser saknat befogenhet att fatta något beslut med det innehåll som förmedlades i underrättelsen till anmälaren.

Kulturnämnden i Stockholms stad ska mot denna bakgrund kritiseras för klassificeringen av anmälarens byggnad.

403

2 012 /1 3:JO1

Utbildnings- och forskningssektorn

Fråga bl.a. om det är tillåtet för en student att återkalla en inlämnad tentamen

(Dnr 977-2010)

Beslutet i korthet: I beslutet konstateras att det inte är reglerat i lag eller förordning om det är tillåtet att återkalla en inlämnad tentamen eller inte. Den förvaltningsrättsliga grundsatsen att en ansökan om förmån får återkal- las av sökanden anses inte ge någon ledning eftersom en inlämnad tentamen inte utan vidare kan jämställas med en ansökan om förmån. Enligt JO:s me- ning är det inte acceptabelt att frågan om återkallelse är tillåten eller inte är avhängig av var studierna bedrivs. Samma sak bör gälla oavsett vid vilket universitet eller vid vilken institution en person studerar. Frågan om återkal- lelse ska tillåtas eller inte bör regleras i högskoleförordningen (1993:100) och en kopia av beslutet skickas därför till Utbildningsdepartementet.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde Juridiska Föreningen vid Örebro universitet klagomål mot universitetet. Föreningen anförde bl.a. följande.

Juridiska fakulteten vid Örebro universitet tillåter inte att en student åter- kallar en inlämnad tentamen. En sådan återkallelse tillåts dock vid juridiska institutionen vid Umeå universitet. En utveckling där universiteten tillämpar reglerna på olika sätt strider mot likabehandlingsprincipen och medför rätts- osäkerhet för landets studenter. Örebro universitet har ”agerat felaktigt på så sätt att de tolkat gällande rätt fel”.

Föreningen begärde att JO skulle klargöra rättsläget.

Utredning

JO beslutade att inhämta upplysningar i frågan från samtliga statliga universi- tet och hemställde att rektor skulle besvara följande frågor.

1.Tillåter universitetet att en inlämnad tentamen återkallas?

2.Om svaret på fråga 1 är ja, i vilket skede av handläggningen kan återkal- lelse av en inlämnad tentamen inte längre ske?

Samtliga universitet inkom med upplysningar.

Elva av de fjorton tillfrågade universiteten var av uppfattningen att en stu- dent inte har rätt att återkalla en inlämnad tentamen. Flera av dessa universitet anförde uttryckligen att man följer Högskoleverkets rekommendationer i frågan och hänvisade till verkets rapport Rättssäker examination (2008:36 R).

Kungliga Tekniska högskolan uppgav att man inte ser något principiellt hinder mot att tillåta en student att återkalla en inlämnad tentamen under förutsättning att detta sker innan examinator har påbörjat rättningen.

404

2 012 /1 3:JO1

Stockholms universitet anförde att ett fåtal av universitetets institutioner tillåter, eller skulle kunna tänka sig att tillåta, att återkallelse sker, men att ett förbud mot detta ska införas inom kort. Av upplysningarna framgick att de institutioner som anser att en student kan återkalla en inlämnad tentamen har olika uppfattningar om när detta senast kan ske. T.ex. anser en institution att en återkallelse kan ske inom 24 timmar efter tentamen och två andra att åter- kallelse kan ske innan examinator har påbörjat rättningen.

Umeå universitet uppgav bl.a. att det endast är vid den juridiska institutio- nen som studenter har tillåtits att återkalla en inlämnad tentamen och att en återkallelse har ansetts kunna ske ”fram till den tidpunkt då examinators be- slut om betyg har meddelats”.

Universitetslektorn Lars Bejstam vid juridiska institutionen, Umeå univer- sitet, inkom med ett eget yttrande. Han anförde sammanfattningsvis följande. En inlämnad tentamen måste jämställas med en ansökan om förmån. Det är närmast att betrakta som en förvaltningsrättslig grundsats att en sådan ansö- kan kan återkallas. Återkallelse av tentamen kan därför ske fram till dess att tentamensresultatet har offentliggjorts. Universitet och högskolor har inte getts rätt att utfärda föreskrifter i den aktuella frågan. Lärosätena kan därför inte med bindande verkan uppställa regler som förvägrar en student möjlighe- ten att återkalla sin tentamen.

JO remitterade ärendet till Högskoleverket och hemställde att verket skulle inkomma med yttrande över frågan om en student har rätt att återkalla en inlämnad tentamen och, om så är fallet, i vilket skede av handläggningen återkallelse inte längre kan ske.

Högskoleverket anförde i ett remissvar bl.a. följande.

Högskoleverket vidhåller sin uppfattning att bestämmelsen i 6 kap. 18 § hög- skoleförordningen innebär en skyldighet för examinatorn att fatta ett betygs- beslut när en student har genomgått en kurs. Regeln ger inte studenten rätt att återkalla sin tentamen och därmed undvika att betygsättas. Högskoleverket utvecklar sin ståndpunkt i detta yttrande.

– – –

Universitetens yttranden

JO har frågat samtliga 14 universitet om de tillåter att en inlämnad tentamen återkallas och, om svaret är ja, i vilket skede av handläggningen återkallelse inte längre kan ske.

Högskoleverket har i rapporten Rättssäker examination (andra omarbetade upplagan, 2008:36 R, s. 52) uttalat att verket anser att regeln i 6 kap. 18 § högskoleförordningen (1993:100) innebär att en student inte har rätt att åter- kalla sitt betygsärende. Sju av universiteten delar verkets uppfattning (Uppsa- la universitet, Linköpings universitet, Karolinska institutet, Luleå tekniska universitet, Linnéuniversitetet, Mittuniversitetet och Sveriges lantbruksuni- versitet). Ytterligare fyra universitet har anfört att de inte tillåter att en inläm- nad tentamen återkallas (Lunds universitet, Göteborgs universitet, Karlstads universitet och Örebro universitet). Vid Umeå universitet tillåts det endast vid en institution (juridiska institutionen). Återkallelse kan då ske fram till den tidpunkt då betygsbeslutet meddelas. Kungl. Tekniska högskolan har uppgivit att man inte ser något principiellt hinder mot att tillåta en student att återkalla sin inlämnade tentamen, men att det förutsätter "att rättning av tentamen ännu

405

2 012 /1 3:JO1

inte har inletts". Några få av Stockholms universitets ca 70 institutioner har uppgivit att det skulle vara möjligt att återkalla en tentamen. Universitetet har dock framhållit att dess centrala föreskrifter inom kort kommer att ändras så att det blir förbjudet att återkalla en inlämnad tentamen.

Stockholms universitet har redogjort för några institutioners uppfattning om i vilket skede återkallelse får ske:

Två institutioner menar att en student skulle kunna återkalla sin tentamen om läraren ännu inte påbörjat rättningen. En institution anger att återkallelsen kan ske inom 24 timmar efter tentamen. En annan institution svarar att en hemtentamen kan återkallas om den inlämnats före den angivna tiden. En tredje institution uppger att det är möjligt att återkalla en inlämnad uppsats om det sker innan examinationsseminariet. En fjärde institution uppger att de vid salstentamen skulle kunna acceptera att återlämna en inlämnad tentamen om det sker innan studenten lämnat skrivsalen.

Tillämpliga bestämmelser

I 6 kap. 15 § första stycket högskoleförordningen (1993:100) föreskrivs att det i kursplanen bl.a. ska anges kursens mål, formerna för att bedöma studen- ternas prestationer och de betygsgrader som ska användas. I 18 § samma kapitel anges följande.

Om inte annat är föreskrivet i kursplanen, ska betyg sättas på en genom- gången kurs. Betyget ska bestämmas av en av högskolan särskilt utsedd lärare (examinator).

Högskoleverkets yttrande

Universitetslektorn Lars Bejstam vid Umeå universitet har i en artikel (Fest- skrift till Hans-Heinrich Vogel, Lund 2008, s. 24–27) anfört att en inlämnad tentamen rimligen måste jämställas med en ansökan om en förmån och det närmast är att betrakta som en förvaltningsrättslig grundsats att en ansökan kan återkallas av den som har gjort ansökan. Han anser därför att en student, fram till dess att resultatet av tentamen har offentliggjorts, måste anses ha rätt att återkalla sin tentamen med följden att han eller hon inte ska betygssättas vid det aktuella tillfället.

Högskoleverket har i den bifogade rapporten Rättssäker examination (andra omarbetade upplagan, 2008:36 R, s. 52), i fortsättningen kallad Hög- skoleverkets rapport, uttalat att verket inte delar Bejstams uppfattning. Verket hänvisar till bestämmelsen i 6 kap. 18 § högskoleförordningen, där det anges att betyg ska sättas på en genomgången kurs om inte annat är föreskrivet i kursplanen. Regeln måste anses innebära en skyldighet för examinatorn att fatta ett betygsbeslut när en student har genomgått en kurs. Regeln ger inte studenten rätt att återkalla den inlämnade tentamen och därmed undvika att betygsättas. Högskoleverket vidhåller denna uppfattning, men vill i detta yttrande utveckla sin ståndpunkt.

De förvaltningsrättsliga grundsatser Bejstam hänvisar till är principerna om ett ärendes anhängiggörande. Om ett ärende kan anses vara privat anhäng- iggjort kan den enskilde återkalla sin framställning, vilket leder till att ärendet skrivs av hos myndigheten.

Principerna är inte fastlagda i några föreskrifter och följaktligen gäller reg- ler i en förordning före dessa principer.

Det kan hävdas att bestämmelsen i 6 kap. 18 § högskoleförordningen syf- tar till att klargöra att huvudregeln är att betyg ska sättas, men att lärosätet får föreskriva att betyg inte ska sättas på en kurs. Uttalanden i förarbeten saknas dock och bestämmelsens ordalydelse är sådan att det är möjligt att göra den tolkning som Högskoleverket gör. Tolkningen stöds också av vad som sedan lång tid torde vara praxis vid universitet och högskolor: när en tentamen har lämnats in av studenten tillåts inte att den återkallas. Denna bedömning be-

406

2 012 /1 3:JO1

kräftas av den undersökning som JO har gjort vid landets 14 statliga universi- tet. Bland de instanser som anser sig kunna tillåta att en inlämnad tentamen återkallas dominerar uppfattningen att återkallelsen måste ske innan rättning- en har påbörjats. Det är enligt verkets mening uppenbart att en sådan senaste tidpunkt för återkallelse leder till problem när det gäller att avgöra när rätt- ningen av en viss tentamen har påbörjats. Högskoleverket anser dock att upp- fattningen strider mot de förvaltningsrättsliga grundsatser som Bejstam hänvi- sar till. Högskoleverket delar hans uppfattning att återkallelsen i så fall kan ske fram till dess att betygsbeslutet har meddelats. En annan ordning kräver enligt verkets mening stöd i föreskrifter.

Om JO skulle anse att Högskoleverkets tolkning av 6 kap. 18 § högskole- förordningen är felaktig och i stället delar Bejstams uppfattning, uppkommer frågan om vilka åtgärder som bör vidtas.

Det främsta skälet till att en student skulle vilja återkalla en inlämnad ten- tamen, torde vara att han eller hon bedömer att betyget inte skulle bli tillräck- ligt högt. Från lärosätenas sida finns en medvetenhet om de olägenheter som skulle uppstå om återkallelser i enlighet med Bejstams bedömning skulle vara tillåtna. Det måste betraktas som resursslöseri om en tentamen skulle kunna återkallas efter det att läraren rättat den, men innan betyget meddelats. Det kan inte heller anses gagna examinatorernas noggrannhet vid rättningen om en tentamen kan återkallas så snart studenten hunnit kontrollera sina svar mot kurslitteraturen. Högskoleverket har i sina diskussioner om möjligheterna att ompröva betygsbeslut, lyft fram vikten av att en så noggrann granskning som möjligt görs av tentamina innan betygen meddelas (se Högskoleverkets rap- port s. 67).

Andra problematiska aspekter med att tillåta återkallelse av en inlämnad tentamen har framhållits i yttrandena till JO från Stockholms universitet (för- bud mot s.k. plussning13 kan kringgås) och från Sahlgrenska akademin vid Göteborgs universitet (bedömning av en tentamen på det sista tillåtna tenta- menstillfället kan undvikas).

Med tanke på den osäkerhet som ligger i att återkalla en tentamen på grund av rädsla för att ta ett för lågt betyg, är det enligt Högskoleverkets mening inte heller i studenternas intresse att kunna återkalla tentamina. En student riskerar att återkalla en tentamen trots att den håller tillräcklig kvalitet för att förtjäna det eftersträvade betyget.

Sammantaget anser Högskoleverket att det vore olämpligt om studenterna skulle kunna återkalla inlämnade tentamina och på så sätt undvika att betyg- sättas. Om det skulle anses möjligt bör frågan tydligt regleras så att återkallel- se inte är tillåtet. Med tanke på vad några universitet yttrat till JO (Stock- holms universitet, Linköpings universitet och Linnéuniversitetet) finns det i detta sammanhang anledning att ta ställning till om lärosätena har bemyndi- gande att centralt inom lärosätet besluta om föreskrifter som förbjuder åter- kallelse av en inlämnad tentamen. Bejstam hävdar i sin artikel att universitet och högskolor saknar rätt att besluta om sådana regler. Högskoleverket anser att ett förbud mot återkallelse av tentamen bör gälla för alla utbildningar på samtliga lärosäten, vilket talar för att en tydlig regel införs i högskoleförord- ningen. I avvaktan på JO:s ställningstagande vidhåller dock verket sin tolk- ning av 6 kap. 18 § högskoleförordningen. För att informera om frågeställ- ningen skickar verket en kopia av detta yttrande till Utbildningsdepartemen- tet.

– – –

Juridiska Föreningen vid Örebro universitet kommenterade remissvaren.

13 Notera beträffande KTH:s yttrande till JO att KTH tillåter plussning, se KTH:s interna föreskrifter om betyg på kurs (nr 19/2005).

407

2 012 /1 3:JO1

Föredraganden inhämtade per telefon upplysningar från Utbildningsdepar- tementet.

I ett beslut den 30 november 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Närmare bestämmelser om betyg vid universitet och högskolor som staten är huvudman för finns i högskoleförordningen (1993:100). Enligt 6 kap. 18 § högskoleförordningen ska betyg sättas på en genomgången kurs om inte hög- skolan föreskriver något annat (före den 1 januari 2011 angavs i bestämmel- sen att betygsättning skulle ske, om inte annat var föreskrivet i kursplanen). Betyget ska beslutas av en av högskolan särskilt utsedd lärare (examinator). Förordningen innehåller även bestämmelser om bl.a. antal prov samt rättelse och omprövning av betyg. Någon uttömmande reglering av handläggningen av betygsärenden ges dock inte i förordningen. För universitet och högskolor under offentligt huvudmannaskap blir förvaltningslagens (1986:223) regler tillämpliga då särskilda bestämmelser saknas. Förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om handläggning av ärenden och ger bl.a. studenten rätt till insyn i betygsärendet.

I de ovan nämnda författningarna finns det inte någon bestämmelse som uttryckligen reglerar frågan om en student har, eller inte har, rätt att återkalla en inlämnad tentamen.

Högskoleverket menar att bestämmelsen i 6 kap. 18 § högskoleförordning- en om att betyg ska sättas på en genomgången kurs om inte annat är föreskri- vet, innebär att en student inte har rätt att återkalla ett betygsärende. Jag delar inte verkets uppfattning. Enligt min mening kan det inte av den bestämmelsen utläsas huruvida en återkallelse är tillåten eller inte.

Som redovisats ovan anser universitetslektorn Lars Bejstam, juridiska in- stitutionen vid Umeå universitet, att en inlämnad tentamen är att jämställa med en ansökan om förmån. Huvudregeln är att en ansökan om förmån får återkallas av sökanden. En återkallelse kan i princip ske fram till dess att beslut i ärendet har meddelats. Fortsatt behandling av ärendet får endast ske om myndigheten har möjlighet att besluta om förmånen ex officio. Som ex- empel på en ansökan om förmån kan nämnas när en enskild ansöker om ett tillstånd eller anmäler sig som sökande till en ledigförklarad tjänst. Ett be- tygsärende har i och för sig vissa likheter med en ansökan om förmån. En students ställning i förhållande till det universitet där studierna bedrivs kan dock inte anses vara i alla avseenden jämförbar med den ställning som all- mänheten ”normalt” intar i förhållande till en myndighet, t.ex. när en enskild ansöker om ekonomiskt bistånd vid en socialnämnd. Mot den bakgrunden anser jag inte att en inlämnad tentamen utan vidare kan jämställas med en ansökan om förmån.

Sammanfattningsvis innebär det anförda följande. Det finns inte någon be- stämmelse i lag eller förordning som reglerar den aktuella frågan. Jag anser inte heller att den förvaltningsrättsliga grundsatsen att en ansökan om förmån får återkallas av sökanden ger ledning i frågan.

408

2 012 /1 3:JO1

Av utredningen framgår att vissa universitet tillåter att en student återkallar en inlämnad tentamen medan andra inte gör det. Det förekommer till och med att saken hanteras olika inom ett och samma universitet, beroende på vilken institution som är berörd. Det har kommit fram att vissa universitet har före- skrifter som förbjuder återkallelse av en inlämnad tentamen och s.k. pluss- ning, dvs. att en student som godkänts på en kurs medges att tentera på nytt för att få ett högre betyg. Både Högskoleverket och Lars Bejstam har ifråga- satt om det finns bemyndigande för lärosätena att besluta om sådana före- skrifter. Det kan i sammanhanget konstateras att regeringen den 14 april 2011 gav en särskild utredare i uppdrag att analysera och tydliggöra statliga univer- sitets och högskolors rätt att meddela föreskrifter och föreslå hur dessa ska kungöras (dir. 2011:37).

Det är enligt min mening inte acceptabelt att frågan om återkallelse är tillå- ten eller inte är avhängig av var studierna bedrivs. Samma sak bör gälla oav- sett vid vilket universitet eller vid vilken institution en person studerar. Såväl Högskoleverket som ett antal universitet har påtalat olika problem som kan uppstå om återkallelse tillåts. Göteborgs universitet har t.ex. uppgett att det är oklart om det existerande regelverket kring disciplinnämndsförfarande avse- ende ”försök till vilseledande” skulle kunna tillämpas om man tillåter återkal- lelse av en inlämnad tentamen. Som ett annat exempel kan nämnas att Stock- holms universitet framfört att det förbud som universitet uppställer mot s.k. plussning skulle kunna kringgås. Att problem kan uppstå talar mot att det ska vara tillåtet att återkalla en inlämnad tentamen.

Under alla förhållanden, dvs. oavsett om återkallelse ska tillåtas eller inte, bör frågan enligt min uppfattning regleras i högskoleförordningen. Regering- en bör således ta ställning i saken. Mot den bakgrunden nöjer jag mig med att, utan ett eget ställningstagande i sakfrågan, skicka en kopia av detta beslut till Utbildningsdepartementet.

Vidare finner jag skäl att tillställa Utredningen om högskolors föreskrifter en kopia av beslutet för kännedom.

Med dessa uttalanden, som inte innefattar någon kritik mot Örebro univer- sitet, avslutas ärendet.

409

2 012 /1 3:JO1

Tillämpning av språklagen (2009:600); fråga om ett statligt universitet kan uppställa krav på att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska

(Dnr 1098-2010)

Anmälan

I en anmälan till JO påtalade Per-Åke Lindblom m.fl. att flera högskolor i Sverige, bl.a. Göteborgs universitet, Kungliga Tekniska högskolan (KTH) och Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), kräver att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Anmälarna anförde bl.a. att detta saknar stöd i språklagen och att det ”alltid ska vara möjligt att skriva en an- ställningsansökan eller driva ett befordringsärende på svenska för en svensk medborgare till en svensk myndighet”.

Till anmälan hade fogats en ledighetskungörelse från Göteborgs universi- tet, Naturvetenskapliga fakulteten, avseende en tillsvidareanställning som universitetslektor i Kulturvård – särskilt landskapsvård. I kungörelsen angavs bl.a. att ”Ansökan ska vara skriven på engelska”.

Utredning

Rektorerna för Göteborgs universitet, KTH och SLU anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i anmälan till JO.

I sitt remissvar anförde rektor för Göteborgs universitet bl.a. följande (åbe- ropade bilagor har här utelämnats).

Göteborgs universitet har två styrdokument gällande språkfrågor; Språkpolicy fastställt av Styrelsen 2006-06-08 Dnr A 11 2598/06 och Handlingsplan för språkfrågor vid Göteborgs universitet 2010-2012 fastställd av rektor 2010-02- 22 Dnr A 11 1181/07 (bifogas). Inget av dessa dokument innefattar något som står i strid med gällande språklag.

Universitetets språkpolicy framhåller bland annat att Göteborgs universitet skall vara ett attraktivt universitet för utländska forskare, lärare och studenter inom och utom Norden. Här framhålls också att en förutsättning för hög in- ternationell kvalitet i forskningen är internationella kontakter och internatio- nell kvalitetsgranskning. Detta ska ställas i relation till att tjänstetillsättnings- förfarandet vid högre tjänster inte sällan kräver att sakkunnig expertis anlitas inom den internationella forskarkompetensen och därmed också utanför det svenska språkområdet.

Anmälan refererar när det gäller Göteborgs universitet till en ledigkungö- relse av ett universitetslektorat i Kulturvård – särskilt landskapsvård vid Na- turvetenskapliga fakulteten 2009-12-17 Dnr E 324 3978/09. Naturvetenskap- liga fakultetsnämnden har gjort en utredning och yttrat sig i ärendet (bifogas).

– – –

Naturvetenskapliga fakultetsnämnden anförde bl.a. följande.

Utredning

Det är inte korrekt, som [anmälarna] låter påskina, att Naturvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet kräver att anställningsansökningar alltid ska vara skrivna på engelska.

410

2 012 /1 3:JO1

Under 2009 ledigkungjorde Naturvetenskapliga fakulteten totalt 79 tillsvi- dare- och visstidsanställningar, varav 72 anställningar inom kategorierna tekniskt, administrativt och annan undervisande och forskande personal, och sju läraranställningar (enligt högskoleförordningens definition härav (HF 4:1)) – närmare bestämt en professur, fem lektorat och en forskarassistent. I ingen av de förenämnda 72 ledigkungörelserna fanns krav på att anställnings- ansökningar skulle vara skrivna på engelska. Det är däremot korrekt att det i ledigkungörelserna till professuren och i fyra av de fem lektoraten samt till forskarassistenten fanns krav på engelska. Det vill med andra ord säga att i 91 % av ledigkungörelserna fanns ej krav på ansökningar på engelska. Det finns alltså inget slentrianmässigt användande av krav på engelska – vilket också med all tydlighet framgår om man beaktar att ledigkungörelsen av anställningen som universitetslektor i kulturvård, särskilt landskapsvård (Dnr E 324 3978/09) från 2009-12-17 som [anmälarna] hänvisar till i sin anmälan följdes av en ”systerutlysning” samma dag vid samma institution. Den 2009- 12-17 utlystes nämligen också ett annat lektorat i kulturvård, närmare bestämt en anställning som universitetslektor i kulturvård, särskilt trädgårdens hant- verk och odling (Dnr E 324 3980/09). Här fanns ej krav på engelska. [– – –]

Yttrande

Nio av tio ledigkungörelser vid Naturvetenskapliga fakulteten innehåller alltså inget krav på att ansökningarna ska vara på engelska. När det gäller den sista tiondedelen rör det sig uteslutande om ledigkungörelser av anställning som lärare – men, som sagt, inte alla läraranställningar.

Beredning av anställning som lärare regleras av högskoleförordningen och häri finns krav på att fakultetsnämnden eller motsvarande organ ska hämta in yttranden från minst två personer som är särskilt förtrogna med anställningens ämnesområde vid anställning av professorer och lektorer (HF 4 kap. § 21). Av 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen anges vidare att det vid tillsättning av statlig tjänst endast ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom för- tjänst och skicklighet. 14 § lagen om offentlig anställning stadgas att vid anställning ska avseende bara fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Av 4 § anställningsförordningen framgår att myndigheten vid anställning utöver skickligheten och förtjänsten också ska beakta sådana sak- liga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställd- hets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

För att på ett fullgott sätt leva upp till nämnda lagar och förordningar krävs allt oftare att sakkunniga – det vill säga de personer som är särskilt förtrogna med anställningens ämnesområde – utses bortom Sveriges gränser; utanför det svenska språkområdet. Det kan i sammanhanget nämnas att gällande ovannämnda läraranställningar har tretton sakkunniga blivit utsedda och att endast fem av de tretton sakkunniga är verksamma i Sverige – och att bland de tretton sakkunniga finns åtta olika nationaliteter representerade. Internatio- nalisering ligger så att säga i vetenskapens – och inte minst naturvetenskapens

– natur och uppmuntras i alla övriga sammanhang. Men även om man bortser härifrån är dagens forskningsområden många gånger präglade av en så pass hög grad av specialisering att man oftast är nästintill tvungen att vända sig till utlandet om man vill undvika att hamna i jävsituationer mellan sakkunniga och sökande. Det är med andra ord inte sällan att intresseavvägningen mellan svenska eller engelska måste ske utifrån förvaltningslagen. Av ovanstående framgår att nio av tio ledigkungörelser inte ställer krav på att engelska ska användas och att krav på engelska endast används vid läraranställningar, men inte alla läraranställningar. Vidare har det gällande dessa läraranställningar framgått att kravet på engelska ej tillämpas slentrianmässigt vilket visar sig tydligt i och med att engelska var ett krav respektive ej ett krav vid två ledig- kungörelser samma dag vid samma institution vid Naturvetenskapliga fakulte-

411

2 012 /1 3:JO1

ten. Kravet på engelska används alltså endast i begränsad omfattning och endast när det är sakligt motiverat (och det ska vidare noteras att det i ledig- kungörelserna alltid finns angivit att sökande förväntas att inom två år kunna undervisa på svenska om ansökan på engelska krävs). Det ska i sammanhang- et vidare framhållas att kravet på engelska relaterar till de facto-bedömningen av sökandens skicklighet och ej till myndighetens bekvämlighet och vidare att kravet på engelska gäller själva utformningen av jämförbara ansökningar och därmed möjlighet till en adekvat och rättvis sakkunniggranskning och alltså inte på något sätt påverkar sökandes möjlighet att i övrigt kommunicera med myndigheten – det vare sig i form av ta del av beslut, protokoll, inkomma med förfrågningar eller att överklaga myndighetens beslut.

Sammanfattningsvis anser inte Naturvetenskapliga fakulteten att fakulteten genom sitt förfarande bryter eller har brutit mot språklagen vid det att fakulte- ten alltid använder svenska som förvaltningsspråk inom kärnområdet för myndighetens verksamhet samt att universitetet utanför kärnområdet för myndighetens verksamhet endast använder engelska när verksamhetsområdes särskilda förutsättningar så kräver.

Eftersom den potentiella räckvidden av språklagens tillämpning har vida implikationer för förutsättningarna för att bedriva forskning i en internationell miljö ser Naturvetenskapliga fakulteten det som angeläget att lyfta fram JO:s egen kritik av lagstiftningen. I ”Tillämpning av språklagen; fråga om krav på att ansökningar om forskningsanslag ska vara skrivna på engelska” (Besluts- datum: 2009-10-27, Diarienummer: 1811-2008) skriver justitieombudsman- nen Hans-Gunnar Axberger under rubriken ’Allmän bedömning av rättsläget’ att: ”I propositionen [Prop. 2008/09:153] hävdas att det inte finns någon mot- sättning mellan internationalisering och ett värnande av svenskan som huvud- språk. Enligt min mening är forskning och utbildning emellertid tydliga ex- empel på områden där en sådan motsättning finns.” Naturvetenskapliga fakul- teten instämmer i denna kritik och vill också understryka att om universitetet ska översätta ansökningar till annat språk medför det, speciellt med tanke på ansökningarnas voluminösa omfattning och komplexa innehåll, ökade kost- nader och inte minst en icke oväsentlig förlängning av handläggningstiderna. Sist men inte minst är det också viktigt framhålla att rättssäkerheten kan lida skada: komplexiteten och fackterminologin i allmänhet och forskningens specialisering i synnerhet medför att det i princip nästintill endast är forskarna själva som kan översätta ansökningarna. Om universiteten låter översätta ansökningarna är risken för betydelseglidningar liksom rena felöversättningar påtaglig, vilket inte ligger i någons intresse och som öppnar upp för överkla- gande.

I sitt remissvar anförde rektor för KTH följande.

Vid KTH har svenskan redan före språklagens (2009:600) ikraftträdande varit myndighetsspråket, vilket bland annat innebär att interna regler, närmare anvisningar, vägledningar och beslut avfattats på svenska. Dokumenten över- sätts när så behövs till engelska. Detta har gällt och gäller även i dag generellt vid KTH och således även i anställnings- och befordringsärenden.

Den forskningsverksamhet som bedrivs vid KTH är sedan länge starkt in- ternationaliserad och internationaliseringstrenden har under en följd av år blivit alltmer påtaglig. I de flesta av de ämnesområden som finns represente- rade vid KTH är engelska det vetenskapliga språket, vilket medför att en stor del av våra lärare och tillika forskare dagligen använder engelska i sitt arbete med internationella kolleger och vid publicering av vetenskapliga artiklar. Under 2000-talet har en ökad internationalisering av den svenska högskoleut- bildningen skett vilket bland annat kommit till uttryck i SFS 2006:1053 genomförda författningsändringar och i propositionen 2004/05:162 Ny värld

– ny högskola. KTH:s roll är idag att vara ett nationellt och internationellt universitet. Detta innebär bland annat att KTH under 2009 givit engelsksprå-

412

2 012 /1 3:JO1

kig undervisning i 51 program på avancerad nivå, att samarbetet med partner- universitet utomlands ökat och att antalet inresande studenter ökat.

Vid anställning av vissa lärarkategorier ska enligt gällande författning ytt- randen inhämtas från personer som är särskilt förtrogna med ämnesområdet för aktuell anställning (sakkunniga). De sakkunniga ska bedöma sökandes vetenskapliga respektive pedagogiska skicklighet. Mot ovan nämnda bak- grund ingår vid beredningen av ärende om anställning som lärare bland de sakkunniga expertis från det internationella vetenskaps- och utbildningssam- hället i de flesta av vid KTH representerade ämnesområdena. KTH har sedan 1998 ställt krav på att ansökan om anställning som lärare ska skrivas på eng- elska. Tillämpningen har varit och är den att en inkommen ansökan skriven på svenska alltid beaktas. När en ansökan avfattad på svenska kommer in tillfrågas den sökande om denne själv vill översätta ansökan till engelska. I de fall den sökande inte har möjlighet göra detta svarar KTH för att ansökan översätts. Syftet med kravet har varit att underlätta/effektivisera beredningen av anställningsärendena. En på svenska ingiven ansökan medför en viss för- dröjning i handläggningen av anställningsärendet i de fall där internationell expertis behövs vid bedömningen av vetenskaplig respektive pedagogisk skicklighet.

KTH anser att starka skäl talar för att en ansökan om anställning som lära- re i regel bör ges in på engelska. Den nuvarande lydelsen framställer dock detta som ett absolut krav vilket inte är förenligt med språklagens bestämmel- ser och inte heller ger en korrekt bild av KTH:s handläggning av ansökningar till läraranställning skrivna på svenska. KTH ser nu över lydelsen för i ären- det aktuell anvisning.

I sitt remissvar anförde rektor för SLU följande.

SLU har som myndighet självfallet en nationell roll i vilken svenska är hu- vudspråket. Samtidigt har SLU som universitet också en tydlig internationell roll. SLU:s övergripande uppdrag är enligt regleringsbrevet att utveckla kun- skapen om de biologiska naturresurserna och människans förvaltning och hållbara nyttjande av dessa. Detta är ett tydligt internationellt uppdrag som inte kan genomföras på svenska.

I vår vetenskapliga verksamhet är engelska därför det huvudsakliga arbets- språket. Nästan alla doktorsavhandlingar och vetenskapliga artiklar skrivs på engelska. Det internationella uppdraget påverkar vår rekrytering och anställ- ning av lärare. Enligt högskoleförordningen (15 §) ska som bedömningsgrun- der vid anställning av lärare gälla graden av sådan skicklighet som är ett krav för behörighet för anställning. För en lärare vid SLU måste skickligheten bedömas i ett internationellt perspektiv. Därför är det ofta nödvändigt att tillkalla utländska forskare för att bedöma de sökandes skicklighet.

För att göra en sådan bedömning måste de sakkunniga ha tillgång till allt material på engelska. I de allra flesta fall finns de sökandes meritförteckning och publikationer redan på engelska så detta vållar normalt inga svårigheter för de sökande. Den som eventuellt vill skriva själva ansökan på svenska har möjligen formell rätt att göra detta och SLU har möjligen formell skyldighet att översätta den till engelska inför en internationell kvalitetsbedömning. Vid en översättning av sådant vetenskapligt kvalificerat material finns det dock uppenbara risker av översättningsfel som kan vara till den sökandes nackdel. Vi bedömer att de sökande av lärartjänster vid SLU inser detta varför det vid SLU inte kommer att vara något problem. Däremot skulle det leda till utom- ordentliga problem om SLU skulle kräva att allt material vid en ansökan skul- le skrivas på svenska.

Anmälarna kommenterade remissvaren och anförde bl.a. följande:

[– – –] vår anmälan gällde rätten att skriva anställningsansökningar och driva befordringsärenden på svenska vid Sveriges universitet och högskolor, d.v.s.

413

2 012 /1 3:JO1

det skall alltid vara möjligt att kommunicera med svenska myndigheter på svenska [– – –] Denna rätt är enligt vår uppfattning ovillkorlig. Frågan huru- vida det är lämpligt att skriva en anställningsansökan respektive att driva ett befordringsärende på svenska eller inte, kan inte avgöras utifrån språklagen utan kan enbart användas som argument. Det gäller även frågan om externa bedömare/sakkunniga [– – –]

I ett beslut den 31 augusti 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Språklagen och dess förarbeten

Den 1 juli 2009 trädde språklagen (2009:600) i kraft. Förarbetena till lagen finns framför allt i prop. 2008/09:153, som i sin tur bygger på Språklagsut- redningens betänkande Värna språken – förslag till språklag (SOU 2008:26).

Språklagen innehåller bl.a. bestämmelser om språkanvändning i offentlig verksamhet. Lagen stadgar att svenska är huvudspråk i Sverige (4 §). Som huvudspråk är svenskan samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i Sverige ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden (5 §). Det allmänna har ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas (6 §). Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 §). Myndigheter har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §).

Lagstiftaren kan på särskilda områden besluta om andra principer. Det framgår av lagens 3 §. Där stadgas att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från språklagen, gäller den be- stämmelsen. Språklagens krav utgör alltså huvudregler, som ska tillämpas så länge det inte finns undantag i lag eller förordning.

Innebörden av att svenska är huvudspråk i Sverige utvecklas i förarbetena (a. prop. s. 17):

Som huvudspråk ska svenskan vara det samhällsbärande språket i Sverige. Konkret innebär det att all offentlig verksamhet bygger på svenska språket. Lagar stiftas och publiceras på svenska, handläggningsspråket vid förvalt- ningsmyndigheter och domstolar är svenska och kommunikation med myn- digheterna kan alltid ske på svenska. Beslut och andra viktigare handlingar som ska expedieras upprättas som huvudregel på svenska och information till allmänheten om offentlig verksamhet finns alltid på svenska.

Svenskans ställning som huvudspråk innebär att det är samhällets gemen- samma språk som ska följa samhällsutvecklingen i stort, t.ex. i fråga om vo- kabulär och terminologi, och därigenom kunna användas inom alla sektorer av samhället. Som samhällets gemensamma språk bör alltså svenskan vara ett komplett språk.

Denna roll som svenska språket har i samhället betyder att det ska vara till- räckligt för den som verkar och bor i Sverige att behärska svenska för att kunna delta i samhällslivet och ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Den enskilde ska alltså kunna utgå från att han eller hon vid kontakter med myndigheter alltid har möjlighet att kommunicera – muntligt och skriftligt – på svenska.

Bestämmelsen i 10 § är avsedd att ge uttryck för vad som sedan lång tid till- baka gäller i Sverige, nämligen att de offentliga organen arbetar på svenska,

414

2 012 /1 3:JO1

skriftligt såväl som muntligt (a. prop. s. 48). Som övergripande motivering för införandet av en regel med denna innebörd anfördes i propositionen under rubriken Offentlighetsprincipen följande (a. prop. s. 29).

Som en konsekvens av att det i språklagen uttryckligen anges att svenskan har ställning som huvudspråk, bör frågor om språkanvändning inom den offentli- ga verksamheten, dvs. inom domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet, regleras i språklagen.

För att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i realiteten ska fylla sin funktion är det väsentligt att de handlingar som blir allmänna är skrivna på svenska, liksom att handlingar skrivna på ett annat språk än svens- ka och som lämnas in till myndigheten översätts i rimlig utsträckning, om de inte bedöms sakna betydelse.

Beslut och domar men även – som huvudregel – andra handlingar som blir allmänna ska därför upprättas på svenska. Även då en handling översätts till ett annat språk för att en enskild mottagare ska kunna tillgodogöra sig inne- hållet bör handlingen finnas i original på svenska i ärendet.

– – –

Av förarbetena framgår vidare att lagstiftaren tänkt sig ett s.k. kärnområde som omfattar sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten, såsom den politiska be- slutsprocessen, domstolsförhandlingar, domar, protokoll, beslut, föreskrifter, verksamhetsberättelser och andra dokument av liknande karaktär. De behov av framställningar på andra språk som kan finnas här får, sägs det, tillgodoses genom översättning från de svenska originalen (se a. prop. s. 29).

Utanför kärnområdet är det enligt förarbetena naturligt att det kan före- komma kommunikation på andra språk än svenska. Som exempel anges ”skriftväxling och andra kontakter mellan svenska myndigheter och utländska myndigheter och internationella organisationer, muntlig kommunikation mel- lan företrädare för myndigheter och medborgare, t.ex. i invandrartäta områ- den”. Vidare omnämns den speciella situation som kan råda vid Sveriges utlandsmyndigheter, där det regelmässigt finns lokalanställda som inte talar svenska (se a. prop. s. 29 f.). I författningskommentaren anges även att be- stämmelsen inte är ”avsedd att utgöra en begränsning av möjligheten att t.ex. inom forskning och utbildning bedriva verksamhet på andra språk än svenska för att möjliggöra ett deltagande på ett integrerat och konkurrenskraftigt sätt i det internationella forskningssamfundet” (a. prop. s. 48).

Närmare om språklagens tillämpning inom utbildning och forskning

Ett flertal remissinstanser lyfte fram de tillämpningssvårigheter som lagför- slagen enligt dessa instanser skulle innebära på utbildnings- och forsknings- områdena. Vetenskapsrådet ställde uttryckligen frågan om lagförslaget inne- bar att forskningsansökningar måste skrivas på svenska och Högskoleverket ansåg att det behövdes ett undantag för högskoleområdet. I propositionen kommenterades detta på följande sätt (a. prop. s. 30):

Som vi har framhållit är den föreslagna regleringen övergripande. Vad som konkret kan förväntas av enskilda myndigheter – t.ex. universitet och högsko- lor – får avgöras dels med utgångspunkt i språklagens regler, dels utifrån

415

2 012 /1 3:JO1

respektive verksamhetsområdes särskilda förutsättningar. När det gäller ut- bildnings- och forskningsområdet är givetvis de internationaliseringssträvan- den som kommit till uttryck i bl.a. propositionen Ett lyft för forskning och innovation en central faktor som måste vägas in när myndigheterna ska till- lämpa språklagens bestämmelser utanför kärnområdet. Som vi har understru- kit tidigare finns det dock inte någon motsättning mellan internationalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk.

Den föreslagna bestämmelsen är alltså en huvudregel där kärnområdet är språkanvändningen i sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten. Som har framgått ovan under 5.4 innebär språklagen inte att det ställs undantagslösa krav på viss språkanvändning; inom vissa sektorer förutsätter verksamheten att andra språk kan användas.

I det avsnitt hänvisningen avser behandlas svenskans användning och utveck- ling inom högre utbildning och forskning under en särskild rubrik (se a. prop. s. 20). Där noteras att det på svenska universitet och högskolor förekommer en utbredd användning av engelska, särskilt inom de naturvetenskapliga om- rådena. Att använda andra språk än svenska är i många fall nödvändigt för att stärka forskningens internationalisering, sägs det vidare. Efter att ha pekat på den medvetenhet, som finns inom universitet och högskolor om hur använd- ningen av engelska kan påverka de nationella språkens ställning, övergick lagstiftaren till behovet av att väga skilda intressen mot varandra (a. st.):

Värdet av att använda svenskan får vägas mot behovet att i vissa fall använda andra språk inom särskilda verksamhetsområden, och i konkreta fall kan sådana överväganden leda till att det bedöms lämpligt eller nödvändigt att använda andra språk.

I den föreslagna språklagen ställs i och för sig inte några krav på att språ- ket för forskning och utbildning ska vara svenska. Vad som ska gälla inom forskning och undervisning bestäms av myndigheterna på området efter över- väganden kring relevanta faktorer inom verksamhetsområdet. För att förtydli- ga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre undervisning överväger regeringen en sådan ändring av högskoleförordning- en. Det är självklart så att det engelska språket även fortsättningsvis kommer att spela en stor roll i det svenska högskoleväsendet. Det allmännas särskilda ansvar för att svenskan används och utvecklas innebär dock att man bör över- väga hur detta ansvar uppfylls på mest ändamålsenliga sätt. Den enskilde forskarens fristående ställning innebär också att det är han eller hon som av- gör vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen.

Allmän bedömning av rättsläget

JO har i flera ärenden behandlat frågor som rör tillämpningen av språklagen. Ett ärende, dnr 1811-2008, rörde fråga om krav på att ansökningar om forsk- ningsanslag skulle vara skrivna på engelska. I beslut den 27 oktober 2009 anförde justitieombudsmannen Hans-Gunnar Axberger bl.a. följande.

Av förarbetena framgår således att lagstiftaren varit väl medveten om de invändningar som från forskningshåll kan resas mot de krav som numera finns i språklagen. På ett flertal ställen förekommer hänvisningar till de behov som kan finnas inom särskilda verksamheter och till de avvägningar som där kan behöva göras. Något undantag infördes dock inte i lagen, varken allmänt eller specifikt för forskningens del. Frågan är då hur rättsläget ska tolkas.

Inför besvarandet av den frågan finns det inledningsvis skäl att notera två tydliga utgångspunkter i språklagens regler om det svenska språkets ställning.

416

2 012 /1 3:JO1

Den första är att svenskan är vad som kan betecknas som förvaltningsspråk och ska användas i det allmännas kärnverksamheter, det s.k. kärnområdet. Regleringen är tvingande; här får andra språk inte användas. Den andra är att svenskan såsom huvudspråk härutöver ska kunna användas inom alla sam- hällsområden. Utanför kärnområdet är regleringen avsedd att vara flexibel. Det innebär dock inte att myndigheter kan göra fria lämplighetsövervägan- den; huvudregeln är att svenska ska användas.

Möjligheten att utanför kärnområdet frångå huvudregeln framkommer i förarbetena. Den saknar dock helt förankring i lagtexten. I frånvaro av tydli- gare vägledning får regleringen fyllas ut med hjälp av allmänna principer. Jag tolkar därvid rättsläget på följande sätt.

Intresset av att utanför kärnområdet använda ett annat språk måste alltid vägas mot det allmännas ansvar för det svenska språkets användning och utveckling. Undantag från språklagens krav ska motiveras av sakliga skäl. De får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt i det särskilda fallet. Enbart det förhållandet att användandet av ett annat språk kan te sig bekvämt eller rationellt från den enskilda myndighetens synpunkt är inte tillräckligt. Behovet ska granskas och alternativa lösningar prövas, såsom möjligheten att utnyttja översättningar. Man måste vidare skilja mellan situationer där frågan är om det ska vara tillåtet för myndigheter att använda utländska språk och situationer där frågan gäller den enskildes möjlighet att inför myndigheten bruka svenska. Medan en myndighet i enlighet med det nyss sagda har en viss frihet att inom sin verksamhet använda t.ex. engelska måste den säkerställa att svenska kan brukas när enskilda kommunicerar med och inhämtar informa- tion från myndigheten.

Kravet på användning av svenska ställt mot behovet av att bedriva forskning i en internationell miljö

I propositionen hävdas att det inte finns någon motsättning mellan internatio- nalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk. Enligt min mening är forskning och utbildning emellertid tydliga exempel på områden där en sådan motsättning finns. Flera av de risker för det svenska språkets framtid som beskrivits i lagstiftningsärendet och som gett upphov till den införda regleringen är synliga inom denna samhällssfär. Det gäller det som i ärendet kallats risken för domänförluster, dvs. den utarmning som blir resultatet när ett annat språk ersätter svenskan inom ett visst samhällsområde, något som redan synes ha inträffat inom flera centrala forskningsfält. Det gäller även för s.k. kapacitetsförluster, dvs. att exempelvis universitetslärare hänvisas till att undervisa på ett annat språk än sitt modersmål, med risk för att lärarens peda- gogiska kapacitet begränsas. Ett av syftena med språklagen är att motverka effekter av detta slag, vilket bl.a. kommer till uttryck i den bestämmelse som anger att myndigheter ska se till att svensk terminologi inom olika fackområ- den finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §). Det står samtidigt klart att krav på svensk språkanvändning i vetenskapliga sammanhang kan vara till hinder för det internationella utbyte som forskningen överlag är helt beroende av. Förarbetena andas som framgått förståelse för synpunkter av det slaget och det är tydligt att lagstiftaren vill se svensk forskning som en del i det internationella forskningssamfundet. Det är således fråga om intressen som löper uppenbar risk att komma i konflikt med varandra och som på ett så konstruktivt sätt som möjligt får lov att sammanjämkas.

Eftersom det i lagstiftningen saknas särskilda regler för forskningsområdet måste utgångspunkten därvid vara de rättsregler som uppställts i språklagen, inklusive de principer som i enlighet med vad som redovisats ovan kan utlä- sas ur lagstiftningen.

Merparten av verksamheten inom universitets- och forskningsvärlden – så- som utförandet av undervisning och forskning – hör inte till det s.k. kärnom- rådet. Av språklagen följer således inte – för att ta några självklara exempel –

417

2 012 /1 3:JO1

att undervisning alltid ska ske på svenska eller att utländsk kurslitteratur inte skulle få förekomma. Men den centrala förvaltningen hör till kärnområdet. Av språklagen och av det som uttalats i dess förarbeten måste anses följa att före- skrifter, beslut, protokoll, diarier, verksamhetsberättelser och annan doku- mentation som myndigheterna inom utbildnings- och forskningssektorerna förvaltningsrättsligt är skyldiga att upprätta utförs på svenska. De behov som kan finnas av att sådana framställningar finns tillgängliga på andra språk får, som framgått ovan, tillgodoses genom översättning från de svenska origina- len. Även den service som en myndighet enligt förvaltningslagen ska ge mås- te tillhandahållas på svenska.

En myndighets beslut om fördelning av anslag till enskilda forskare utgör myndighetsutövning. Svenska måste användas vid handläggningen av och beslut i sådana ärenden. Inget synes däremot hindra att engelska är arbets- språk vid den vetenskapliga granskningen av ansökningar; det måste vara just en sådan situation där det kan vara sakligt motiverat att inom en myndighets verksamhet tillåta ett annat språk än svenska. Det gäller dock bara då detta är nödvändigt.

[– – –]

Om engelska är språket vid den vetenskapliga utvärderingen av en an- slagsansökan ligger det vidare nära till hands att begära att sökanden i de vetenskapliga delarna beskriver sitt forskningsprojekt och sina meriter på engelska. Att uppställa krav av det slaget var emellertid otillåtet redan enligt de regler som tidigare gällde, såvida det inte fanns författningsstöd. Den nu- mera införda språklagen är inte avsedd att medföra några lättnader i det hän- seendet, snarare tvärtom. En svensk myndighet med uppgift att fördela forsk- ningsanslag kan således inte lagligen kräva att en ansökan helt eller delvis är författad på engelska. I det sammanhanget bör även beaktas vad som i förar- betena uttalades om den enskilde forskarens fristående ställning och rätt att själv avgöra vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen.

Av det sagda följer självfallet också att den som använt svenska inte på grund härav får utsättas för diskriminering, på sådant sätt att ansökan hand- läggs så att sökandens chanser att erhålla anslag försämras. Vid behov åligger det anslagsmyndigheten att översätta hela eller delar av ansökan.

[– – –]

I propositionen anges att regeringen överväger ändringar i lagstiftningen för att förtydliga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre utbildning (a. prop. s. 16). Enligt vad JO inhämtat föreligger dock för närvarande inga omedelbara planer på författningsändringar. Lagstiftaren torde vid språklagens införande ha underskattat vikten av rättslig vägledning för hur konflikter mellan den nya lagen och forskningens behov ska lösas.

[– – –]

Kan ett statligt universitet uppställa krav på att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska?

I förarbetena till språklagen anges, som redovisats ovan, att kommunikation med myndigheterna alltid kan ske på svenska och att en enskild ska kunna utgå från att han eller hon vid kontakter med myndigheter alltid har möjlighet att kommunicera – muntligt och skriftligt – på svenska. Redan härav följer enligt min mening att den som vill ansöka om anställning eller befordran vid ett statligt universitet har rätt att skriva sin ansökan på svenska. Till detta kommer att ett beslut av en statlig myndighet att anställa en person betraktas som myndighetsutövning gentemot den personen och de andra sökandena (se

418

2 012 /1 3:JO1

SOU 2005:115 s. 57 och Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kom- mentarer, tredje upplagan, s. 27 f.). Även ett befordringsärende vid ett statligt universitet måste anses innefatta moment av myndighetsutövning mot en- skild. Svenska måste användas vid handläggningen av och beslut i sådana ärenden. Det synes däremot inte finnas något hinder mot att engelska används vid t.ex. inhämtande av sakkunnigbedömning om sökandes skicklighet, under förutsättning att detta anses nödvändigt.

Med hänsyn till den ökade internationalisering som skett av den svenska högskoleutbildningen har jag i och för sig förståelse för att det i många fall kan finnas stora fördelar med att en sökande skriver sin ansökan på engelska. Att uppställa krav på att så ska ske är emellertid inte tillåtet enligt språklagen. Ett svenskt statligt universitet kan således inte lagligen kräva att ansökningar om anställning och befordran ska vara författade på engelska.

Jag är därför kritisk till att det förekommer att svenska universitet anger att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Att vissa universitet, trots att ett sådant krav har uppställts, beaktar ansökningar som är skrivna på svenska ändrar inte den bedömningen.

I förarbetena till språklagen anges att regeringen överväger ändringar i bl.a. högskoleförordningen för att förtydliga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre utbildning (a. prop. s. 16). Vad som har kommit fram i detta ärende ger mig därför skäl att översända en ko- pia av mitt beslut till Regeringskansliet, Utbildnings- och Kulturdepartemen- ten.

Med de ovan gjorda uttalandena avslutas ärendet.

Ett politiskt partis ungdomsförbund förbjöds att sprida ett flygblad under en informationsdag i en gymnasieskola; fråga bl.a. om skolans agerande stått i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen

(Dnr 5142-2010)

Beslutet i korthet: En gymnasieskola förbjöd ett politiskt partis ungdomsför- bund att under en informationsdag i skolan sprida ett flygblad. Beslutet moti- verades med att budskapet i skriften stod i strid med skolans värdegrund samt att spridningen inte var möjlig av ordningsskäl. Av utredningen i ärendet framgår att skolan förhandsgranskat de skrifter som de deltagande partierna avsåg att sprida under informationsdagen. Skolans agerande bedöms stå i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Skolan kritise- ras såväl för beslutet att förbjuda spridningen av flygbladet som för rutinen att förhandsgranska material.

Anmälan

G.K. framförde i en anmälan till JO klagomål mot Munkebäcksgymnasiet i Göteborgs kommun. Han anförde bl.a. följande. Vid anordnande av bokbord den 3 september 2010 förbjöd skolan Sverigedemokratisk Ungdom Väst

419

2 012 /1 3:JO1

(SDU Väst) att sprida ett flygblad som rörde islam. Enligt skolans företrädare stred budskapet mot skolans värdegrund.

Utredning

Inledningsvis inhämtades det aktuella flygbladet från SDU:s webbsida. Utbildningsnämnden i Göteborgs kommun anmodades härefter att göra en

utredning och inkomma med yttrande över vad G.K. anfört i sin anmälan. Yttrandet skulle avges med särskilt beaktande av bestämmelserna i 1 kap. 2 § andra stycket och 5 § tryckfrihetsförordningen, TF.

I ett remissvar anförde nämnden bl.a. följande.

Utredning och yttrande över anmälan

Av anmälan framgår att den före detta verksamhetschefen för Munkebäcks- gymnasiet har förbjudit anmälaren och andra företrädare för SDU Väst att sprida ett flygblad i skolan den 3 september 2010. Den före detta verksam- hetschefen arbetar fortfarande i förvaltningen, och utredningen utgår från hans uppfattning av vad som ägde rum den aktuella dagen. Verksamhetsche- fens bild av det som ska ha orsakat anmälan till JO återges under denna rubrik i det följande.

Inför valrörelsen hösten 2010 diskuterade Munkebäcksgymnasiets skol- ledning hur man skulle agera för att uppnå en bred och allsidig politisk infor- mation till eleverna. Samtidigt var det viktigt för skolledningen att alla elever hela tiden skulle känna sig trygga när de vistades i skolan.

Skolledningen beslöt därför att all politisk information, oavsett partitillhö- righet, skulle erbjudas ske med iakttagande av följande regler:

•Politiskt parti/ungdomsförbund som är representerade i Göteborgs stads kommunfullmäktige, Västra Götalands regionfullmäktige och Sveriges riksdag är välkomna.

•All politisk information ska ske vid bokbordet, som ställs upp i skolans entréhall, och till vilket eleverna själva kan välja om de vill gå eller inte.

•Maximalt får högst två representanter från respektive par- ti/ungdomsförbund finnas i skolan samtidigt och de ska vara vid bokbor- den hela tiden.

•Alla partier/ungdomsförbund som anmäler intresse ska i god tid innan erbjudet/överenskommet informationstillfälle sända ett exemplar av de broschyrer de avser att dela ut till skolledningen. Skolledningen meddelar parti/ungdomsförbunden att skolledningen avser att bedöma broschyrma- terialet, något som görs regelmässigt vid alla olika former av tillställ- ningar, både ur säkerhetssynpunkt samt hur det förhåller sig till skolans värdegrund.

Ovanstående regelverk meddelades även anmälaren i god tid innan informa- tionstillfället. Skolledningen meddelade honom, även det i god tid innan, att det flygblad han tog upp i sin anmälan var helt omöjligt ur ren säkerhetssyn- punkt samt att [det] bedömdes strida mot skolans värdegrund. Skolan hade detta läsår precis startat en för skolan ny utbildning med 60 språkintroduk- tionselever (IVIK) som var relativt nyanlända till Sverige, och där ett flertal ungdomar kom från muslimska länder. Skolledningen visste att en del av dessa ungdomar bar på traumatiska händelser i sin flyktingsituation. Skolled- ningen såg en uppenbar risk för oroligheter och hade även fått elevindikatio- ner på detta. Ett flertal elever på skolan hade besökt verksamhetschefen och uttryckt oro för bråk. Dessutom hade en grannskola vid en motsvarande situa- tion tidigare haft ett tillspetsat säkerhetsläge med väldigt nära till allvarlig

420

2 012 /1 3:JO1

konfrontation mellan elever på skolan och informatörer från SDU. Därför godkände skolledningen inte att flygbladet skulle finnas med på SDU Västs bokbord i Munkebäcksgymnasiet vid detta tillfälle.

Verksamhetschefen kontrollerade vid några tillfällen om det i förväg kommunicerade och av samtliga informatörer accepterade regelverket följdes vid samtliga parti- eller ungdomsförbunds informationer. Vid ett av dessa tillfällen fann han att SDU Väst bröt mot ett flertal av reglerna.

SDU Väst var vid minst två tillfällen fler än två personer samtidigt inne i skolan. När verksamhetschefen påtalade detta ursäktade anmälaren och hans kollega sig med att de trodde att de bara fick vara högst två vid bordet och att det inte gjorde något om ytterligare personer fanns på andra ställen i skolan. SDU Västs representanter valde dessutom att börja ifrågasätta regelverket trots att de accepterat det initialt.

Dessutom fann verksamhetschefen vid kontrollen att SDU Väst hade det flygblad, som skolledningen framför allt ur säkerhetssynpunkt meddelat SDU Väst att de inte fick sprida på skolan, framme på bokbordet. När verksam- hetschefen påtalade detta började representanterna även att argumentera mot detta beslut som de initialt redan hade accepterat.

Det förekom inte några som helst regelbrott eller ifrågasättanden från andra parti- eller ungdomsförbund under de informationstillfällen som genomfördes i samband med valet denna höst.

Bestämmelserna i 1 kap. 2 § 2 stycket samt 1 kap. 5 § i tryckfrihetsförordningen

Utbildningsförvaltningen har haft svårt att bedöma om det flygblad som SDU Väst inte tilläts sprida i skolan omfattas av bestämmelserna i tryckfrihetsför- ordningen (TF). Enligt ansvarig verksamhetschef gick det inte att avgöra om flygbladet var framställt i tryckpress. Det kan ha varit fotokopierat, men sak- nade angivelse av utgivningsbevis. Det saknades vidare beteckning som visa- de att det var mångfaldigat, och det saknades tydliga uppgifter om vem som mångfaldigat flygbladet i vilken ort.

Ansvarig verksamhetschef kan inte bekräfta att det aktuella flygbladet ut- gjorde sådan skrift som avses i 1 kap. 5 § TF. Därför kan utbildningsförvalt- ningen inte avgöra om den omfattas av TF:s bestämmelser. Detta går heller inte att uttyda på SDU:s hemsida, där flygbladet finns att ladda ner. Fråga är därför om bestämmelsen i 1 kap. 2 § andra stycket TF är tillämplig.

Även om de angivna bestämmelserna i TF inte är tillämpliga rörande SDU:s flygblad har skolan en skyldighet att iaktta objektivitetsprincipen en- ligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF), och inte särbehandla något av de partier som fått tillstånd att hålla bokbord i skolan. Partierna valdes ut på grunder som inte var ägnade att sålla bort partier med vissa åsikter, och de ordnings- regler som ställdes upp av skolan var lika för alla och motiverade av ord- ningsskäl.

Som beskrivits ovan har den begränsande åtgärden motiverats och vidta- gits av ordningsskäl. Det fanns vid detta tillfälle tydliga indikationer på och en konkret risk för att en spridning av den aktuella broschyren skulle orsaka konfrontationer av störande och våldsam art. Ansvarig verksamhetschef såg ett påtagligt hot mot säkerheten för såväl skolans elever som SDU Västs re- presentanter, och det fanns även en risk för att ordningen och studieron i sko- lan skulle utsättas för allvarliga störningar.

Mot bakgrund av detta och i övrigt anförda omständigheter anser utbild- ningsförvaltningen att beslutet att inte tillåta spridning av det aktuella flyg- bladet var befogat.

G.K. bereddes tillfälle att yttra sig över nämndens remissvar. I ett beslut den 3 maj 2012 anförde JO Wiklund följande.

421

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen, RF, är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen garanterar inne- bär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att ge uttryck för sin uppfattning.

Beträffande tryckfriheten ges särskilda grundlagsföreskrifter i 1 kap. 2 § TF. Av den bestämmelsen framgår att myndighet, eller annat allmänt organ, inte på grund av skrifts innehåll får hindra dess spridning bland allmänheten genom åtgärd som saknar stöd i tryckfrihetsförordningen. Spridning av tryckt text inom en skola anses enligt praxis utgöra spridning bland allmänheten. Begränsningar i denna spridningsrätt får således inte utan stöd i tryckfrihets- förordningen uppställas på grund av skriftens innehåll. Däremot är det, också enligt praxis, tillåtet med sådana ingripanden mot spridning som dikteras av ordningsskäl.

En förutsättning för att tryckfrihetsförordningens bestämmelser till skydd för tryckfriheten ska vara tillämpliga är enligt 1 kap. 5 § TF att skriften i fråga har framställts i en tryckpress. Bestämmelserna ska också tillämpas på skrift, som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om utgivningsbevis gäller för skriften, eller skriften är försedd med beteckning, som utvisar att den är mångfaldigad, samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet.

I 1 kap. 9 § RF stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksam- het ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

En skola är inte en allmän plats. Yttrandefriheten enligt regeringsformen innefattar inte någon rätt för medborgarna – eller en sammanslutning av såda- na – att få tillträde till en skola för att där sprida ett budskap. På motsvarande sätt förhåller det sig med den i tryckfrihetsförordningen garanterade rätten att sprida tryckta skrifter. Skolledningen kan dock ge tillstånd för utomstående att i skolan sprida information eller tryckta skrifter. Vid ställningstagande till om ett politiskt parti i dessa syften ska få tillträde till en skola måste skolled- ningen beakta bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF.

Skolledningen har en skyldighet att upprätthålla ordningen i skolan. Under vissa förhållanden kan därför allmänna ordningsskäl motivera att politiska partier nekas tillträde till en skola eller att möjligheten att där lämna informa- tion begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form. För detta krävs dock att de negativa konsekvenserna som tillträdet kan antas få för ordningen är klart påvisbara. Den ovannämnda objektivitetsprincipen måste iakttas, och ordningsskäl får inte användas som svepskäl för att utesluta ett parti på grundval av de åsikter som partiet väntas föra fram.

Det utifrån regeringsformen förda resonemanget avseende begränsningar av politiska partiers tillträde till skolor är givetvis tillämpligt också på be-

422

2 012 /1 3:JO1

gränsningar av spridningen av vissa budskap när partiets representanter väl är på plats.

Begränsningar av spridningen av en tryckt skrift i en skola utifrån ord- ningsskäl blir förenlig med tryckfrihetsförordningens förbud mot spridnings- hinder endast om det sker enligt kriterier som inte har något som helst, vare sig direkt eller indirekt, samband med det tryckta materialets innehåll (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 401).

G.K. har klagat på att Munkebäcksgymnasiet vid anordnande av bokbord den 3 september 2010 förbjöd SDU Väst att sprida ett flygblad som rörde islam. Han har uppgett att skolans beslut grundades på uppfattningen att bud- skapet i flygbladet stred mot skolans värdegrund.

Munkebäcksgymnasiet har låtit SDU Väst och ett antal andra politiska or- ganisationer hålla bokbord i skolans lokaler. Av nämndens remissvar framgår bl.a. följande. Alla partier och ungdomsförbund som ville delta i arrangemang av detta slag skulle före informationstillfället till skolledningen sända ett exemplar av de broschyrer som de avsåg att dela ut. Skolledningen bedömde sedan materialet, såväl ur säkerhetssynpunkt som vad gäller frågan hur det förhöll sig till skolans värdegrund. Efter att skolan förhandsgranskat det aktu- ella flygbladet informerades SDU Väst om att det ur säkerhetssynpunkt var ”omöjligt” att distribuera flygbladet samt att innehållet stred mot skolans värdegrund. När det vid en kontroll vid informationstillfället den 3 september 2010 framkom att SDU Väst ändå hade flygbladet framme på bokbordet för- bjöd verksamhetschefen SDU Väst att sprida skriften på skolan.

Jag har inte haft tillgång till det aktuella flygbladet på annat sätt än genom den nedladdning som gjorts från SDU:s webbsida. Enligt de uppgifter som den ansvarige verksamhetschefen lämnat till nämnden gick det inte att avgöra om skriften var framställd i en tryckpress. Om flygbladet var framställt ge- nom fotokopiering hade de uppgifter som krävts för att tryckfrihetsförord- ningen skulle bli tillämplig inte angetts. Det är således oklart om skriften åtnjuter tryckfrihetsförordningens skydd. G.K. har inte kommenterat nämn- dens remissvar. Mot bakgrund av det anförda utgår jag från att tryckfrihets- förordningen inte är tillämplig. Förordningens förbud mot spridningshinder aktualiseras således inte i ärendet. Vad som kommit fram ger dock anledning till följande uttalanden från min sida.

JO har tidigare uttalat att det står i strid med objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF att låta bedömningen av frågan om ett politiskt parti ska ges tillträde till en skola vara beroende av vilka åsikter som partiet kan förväntas föra fram (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2007/08 s. 464). En skola kan således inte särbe- handla en organisation genom att hindra denna från att delta i informations- dagar eller, om organisationen fått tillträde till skolan, hindra den från att sprida skrifter enbart av det skälet att budskapet står i strid med skolans vär- degrund.

Nämnden har också hänvisat till att även ordningsskäl motiverade skolans agerande. I denna del har myndigheten uppgett att spridningen stoppades dels av hänsyn till vissa grupper av elever, dels av oro för säkerheten i skolan utifrån vissa indikationer på att bråk skulle kunna uppkomma. Som framgått ovan krävs det att de negativa konsekvenser som spridningen kan antas få för

423

2 012 /1 3:JO1

ordningen är klart påvisbara. Det som har framkommit i ärendet ger inte till- räckligt stöd för att omständigheterna var sådana att skolledningens beslut att förbjuda spridningen av flygbladet kan godtas. Nämnden har inte ens påstått att det förekom några oroligheter i samband med det aktuella informationstill- fället. Som jag uppfattar remissvaret har skolan beaktat de åsikter som elever skulle kunna tänkas ha om det politiska budskap som uttrycktes i flygbladet. Detta innebär att beslutet haft ett i vart fall indirekt samband med de åsikter som SDU Väst förde fram. Vid dessa förhållanden kan objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF inte anses ha iakttagits.

Jag vill även uppehålla mig vid följande. Nämnden har i sitt remissvar upplyst att skolan förhandsgranskat innehållet i det material som politiska partier/ungdomsförbund ville sprida vid informationstillfället den 3 september 2010. Vidare har anförts att myndigheten i god tid före den dagen gett besked till SDU Väst att flygbladet var ”omöjligt”, både ur säkerhetssynpunkt och då det stred mot skolans värdegrund, samt att SDU Väst, trots detta förhandsbe- sked, hade det aktuella flygbladet framme på bokbordet. Den omständigheten att myndighetens granskning av innehållet i flygbladet skett före informa- tionstillfället ändrar givetvis inte bedömningen att förfarandet är oförenligt med regleringen i 1 kap. 9 § RF. Av remissvaret framgår dessutom att förfa- randet med förhandsgranskning tillämpas ”regelmässigt vid alla olika former av tillställningar”. Detta är, mot bakgrund av det resonemang som jag fört ovan, självfallet allvarligt. Jag förutsätter att myndigheten inte kommer att tillämpa den rutinen i framtiden.

Ärendet avslutas med den kritik som framgår av det anförda.

Handläggningen av ett ärende om byte av förskola; fråga bl.a. om ändring av ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut

(Dnr 3923-2010)

Beslutet i korthet: Ett beslut att bevilja en ansökan om byte av förskola be- döms utgöra ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut, som kan ändras eller åter- kallas endast under vissa särskilda förutsättningar. Med hänsyn till att sö- kanden inte lämnat vilseledande uppgifter och då det inte heller förelåg nå- gon annan omständighet som kunde medföra rätt att ändra beslutet till nack- del för sökanden var det fel att återkalla det.

Anmälan

I en anmälan till JO framförde E.B. klagomål mot barn- och ungdomsförvalt- ningen i Järfälla kommun. E.B. anförde bl.a. följande. Hon ställde sin dotter i kö för att byta förskola och fick en plats på den förskola hon önskade byta till. Hon tackade ja till platsen och blev kontaktad av förskolan som bekräftade att hennes dotter skulle börja där. Två månader efter att hon tackat ja till platsen krävde kommunen att även dotterns pappa skulle godkänna bytet. När han inte gjorde det förlorade dottern platsen på den nya förskolan.

424

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Inledningsvis inhämtade föredraganden hos JO upplysningar per telefon från Jenny Dahlgren, placeringsassistent vid barn- och ungdomsförvaltningen. Jenny Dahlgren uppgav sammanfattningsvis följande.

E.B. fick den 14 april 2010 erbjudande om byte av förskoleplats för sin dotter. Till erbjudandet fogades ett häfte med taxor och regler inom barnom- sorgen. Av häftet framgår att om det finns två vårdnadshavare ska båda skriva under erbjudandet om förskoleplats. E.B. accepterade erbjudandet och skrev under. På blanketten anges även att man läst och godkänt kommunens regler. Jenny Dahlgren uppmärksammade inte att inte båda vårdnadshavarna skrivit under erbjudandet förrän vid en egenkontroll den 8 juni 2010. Eftersom E.B:s dotter ännu inte börjat på den nya förskolan kunde det hela rättas till. Jenny Dahlgren skickade tillbaka det undertecknade erbjudandet till E.B. tillsam- mans med information om att även den andra vårdnadshavaren måste skriva under erbjudandet för att dottern skulle kunna erhålla platsen. E.B. uppgav att hon skulle komma att bli ensam vårdnadshavare varför förvaltningen höll den nya platsen preliminärt till den 28 juni 2010 för att ge henne möjlighet att komma in med dokumentation i saken. Det kom dock inte in någon dokumen- tation.

JO anmodade därefter Barn- och ungdomsnämnden i Järfälla kommun att inkomma med utredning och yttrande över vad E.B. anfört i sin anmälan till JO. Yttrandet skulle särskilt belysa om något beslut fattats med anledning av att E.B. accepterade det lämnade erbjudandet om byte av förskoleplats och, om ett sådant beslut fattats, huruvida det har kunnat ändras vid en senare tidpunkt.

Som sitt remissvar gav nämnden in en skrivelse som upprättats på förvalt- ningen. I skrivelsen anfördes i huvudsak följande.

E.B. fick den 14 april 2010 erbjudande om byte av förskoleplats för sin dotter. Till erbjudandet bifogades de fastställda ”Taxor och regler inom barnomsor- gen i Järfälla”. Dessa anvisningar är fastställda av Barn- och ungdomsnämn- den. Här framgår att om det finns två vårdnadshavare ska båda skriva under erbjudandet om plats, på blanketten anges också att man läst och godkänt kommunens regler. Erbjudande om byte av plats skickades ut till förskolan. Placeringen skulle gälla från 11 augusti 2010. Rutinen är sedan att förskolan tar kontakt med föräldrar angående inskolning.

Efter en egenkontroll av placeringsassistenten i början av juli 2010 (rätte- ligen juni, JO:s anm.) upptäcktes att rutinerna i handhavandet på placerings- enheten brustit då enbart en av vårdnadshavarna hade skrivit under. Det med- förde att blanketten skickades åter för underskrift av den andra vårdnadshava- ren. Placeringsassistenten var i kontakt med E.B. och kom överens med henne om att platsen skulle hållas kvar till dess vårdnadshavaren inkom med doku- mentation som styrkte att hon var boendeförälder. Ingen dokumentation in- kom inom den avtalade tiden vilket också medförde att platserbjudandet togs bort. Barnet har i efterhand lagts tillbaka i kön och med ursprungligt ködatum.

Enligt de regler som hittills tillämpats i Järfälla, har ordningen varit den att båda vårdnadshavarnas underskrift krävts vid accepterande av platserbjudan- de. Skälet till den tillämpningen kan kopplas till att rättsläget i frågan om vad som hör till den dagliga omsorgen har varit otydligt.

Barn- och ungdomsförvaltningen kommer under hösten göra en översyn av ”Taxor och regler för barnomsorgen i Järfälla”, Barn- och ungdomsnämndens

425

2 012 /1 3:JO1

regler och tillämpning av skollagen. Eventuella justeringar enligt gällande rättspraxis kommer att beaktas.

Med anledning av att nämnden inte besvarat de frågor JO ställt i sin remiss anmodades nämnden att inkomma med ett förnyat remissvar.

Nämnden gav in ett reviderat remissvar där sammanfattningsvis följande tillägg hade gjorts.

Efter det att E.B. godkänt platsen och skickat tillbaka den påskrivna blan- ketten fattades ett beslut om placering och placeringsbeslut skickades ut till förskolan. Platserbjudandet drogs sedan tillbaka då de fastställda rutinerna inte följts. Placeringsassistenten meddelade både förskolan och E.B. detta per telefon. Inget byte av förskoleplats har ägt rum. Något annat beslut har inte fattats.

E.B. bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

I ett beslut den 21 december 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Enligt 8 kap. 3 och 12 §§ skollagen (2010:800) ansvarar hemkommunen för att barn som är bosatta i Sverige erbjuds förskoleverksamhet. Förskoleverk- samheten ska enligt 8 kap. 5 § skollagen erbjudas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas arbete eller studier eller barnets eget behov. Mot- svarande bestämmelser fanns vid den i detta ärende aktuella tidpunkten i 2 a kap. 1 och 6 §§ i då gällande skollag (1985:1100).

Grundläggande bestämmelser om vårdnadshavares ansvar finns i 6 kap. 2 § andra stycket föräldrabalken (FB). Närmare regler om vårdnadens ut- övande finns i 6 kap. 11 och 13 §§ FB. Barnets vårdnadshavare har i enlighet med ovanstående regler både en rätt och en skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Har barnet två vårdnadshavare ska de tillsammans utöva bestämmanderätten (6 kap. 13 § FB). Om föräldrarna inte sammanbor måste dock med nödvändighet den förälder som har barnet hos sig träffa de flesta beslut som rör den dagliga omsorgen. Det kan t.ex. gälla frågor om barnets mat och kläder samt hur barnet ska tillbringa sin fri- tid. Däremot kräver beslut av mer ingripande betydelse för barnets framtid, t.ex. frågor som rör barnets skolgång och bosättning, gemensamt beslut (prop. 1975/76 s. 178).

JO har i flera beslut gjort bedömningen att placeringen av ett barn i försko- lan normalt är att anse som en del av den dagliga omsorgen och därmed något som den vårdnadshavare som barnet bor hos kan bestämma om (jfr JO:s äm- betsberättelse 1999/2000 s. 283 samt JO:s beslut den 24 januari 2002, dnr 3285-2000). I beslut den 30 mars 2004 (dnr 2293-2002) var frågan om en kommun, med kännedom om att den ena vårdnadshavaren motsatte sig en placering, kunde bevilja en plats eller om det krävdes båda vårdnadshavarnas samtycke. JO konstaterade att gällande lagstiftning inte gav något klart svar. Då frågan var föremål för utredning av 2002 års vårdnadskommitté tog JO inte ställning i saken. Några förändringar av lagstiftningen har dock inte skett. Skolinspektionen har i beslut den 9 mars 2010 (dnr 41-2009:3395) ansett att

426

2 012 /1 3:JO1

en kommun haft rätt att placera barn vid en förskola utan att söka samtycke från båda vårdnadshavarna.

När det gäller det aktuella ärendet vill jag anföra följande.

Av utredningen framgår att barn- och ungdomsnämnden fastställt vissa regler för barnomsorgen i kommunen. Enligt dessa ska, för det fall ett barn har två vårdnadshavare, båda skriva under och godkänna ett byte av förskola. Jag kan konstatera att nämndens krav på båda vårdnadshavares undertecknande inte överensstämmer med den uppfattning som JO och Skolinspektionen tidigare uttalat i saken.

Endast modern, E.B., hade ansökt om och efter platserbjudande den 14 april 2010 bekräftat byte av förskola för sin dotter. Förvaltningen uppmärk- sammade i det skedet inte att det saknades godkännande från flickans andra vårdnadshavare. Av nämndens remissvar framgår att förvaltningen fattade ett beslut och att ett placeringsbeslut skickades ut till förskolan. Efter det att förvaltningen i början av juni 2010 uppmärksammat att de fastställda rutiner- na inte följts ”drogs placeringsbeslutet tillbaka”. E.B:s dotter har senare ”lagts tillbaka” med ursprungligt ködatum i kön för förskoleplats.

Det saknas anledning för mig att här diskutera innehållet i nämndens regler om barnomsorgen i kommunen. Däremot finns skäl att komma in på frågan om det placeringsbeslut som nämnden fattade och som skickades ut till för- skolan är ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut. Enligt de principer som har utbildat sig i förvaltningsrättslig praxis vinner ett gynnande beslut normalt s.k. negativ rättskraft senast vid den tidpunkt när beslutet har expedierats eller på annat sätt tillkännagetts för adressaterna. Ett sådant beslut kan inte utan vidare ändras. För att ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna upphävas eller ändras på ett för den enskilde negativt sätt krävs att vissa särskilda förut- sättningar är uppfyllda. Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Återkallelse är också möjlig av hänsyn till säkerhetsskäl. Slutligen kan återkallelse ske om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgif- ter.

Nämnden synes inte ha insett problematiken med att gynnande förvalt- ningsbeslut endast i undantagsfall kan återkallas eller ändras till den enskildes nackdel. Det är förvånande att nämnden inte ens efter JO:s remiss synes ha uppmärksammat förhållandet. Det aktuella placeringsbeslutet, som innebar att nämnden beviljade E.B:s ansökan, var enligt min mening ett gynnande för- valtningsbeslut. Såvitt framgår av utredningen i ärendet skickades beslutet till förskolan som därefter underrättade E.B. om bytet av förskola. Beslutet hade därmed vunnit negativ rättskraft och kunde ändras/återkallas endast under vissa särskilda förutsättningar. Med hänsyn till att E.B. inte lämnat vilsele- dande uppgifter och då det inte heller förelåg någon annan omständighet som kunde medföra rätt att ändra beslutet till nackdel för E.B. var det fel att åter- kalla det. Nämnden förtjänar kritik för handläggningen av ärendet.

Med den kritik som uttalats avslutas ärendet.

427

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en utbildningsnämnd för att beslut fattats i två anställningsärenden innan ansökningstiden löpt ut. Handläggningen har ansetts stå i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen

(Dnr 3069-2010)

Anmälan

I en anmälan till JO framförde G.W. klagomål mot utbildningsförvaltningen i Stockholms kommun. Han anförde i huvudsak följande. Den 24 augusti 2009 sökte han, via e-post, två ledigförklarade lärartjänster vid gymnasieskolan Norra Real. Samma dag fick han ett elektroniskt svarsmeddelande från skolan om att hans ansökningar hade mottagits, att alla ansökningar skulle gås ige- nom och att intervjuer skulle hållas inom de närmaste veckorna. Det visade sig senare att tjänsterna redan var tillsatta vid den tidpunkten trots att ansök- ningstiden inte hade gått ut.

G.W. fogade vissa handlingar till sin anmälan. Av dessa framgick bl.a. att G.W. hade anmält hanteringen till Diskrimineringsombudsmannen (DO) eftersom han ansåg sig åldersdiskriminerad. I beslut den 19 maj 2010 konsta- terade DO att det inte gick att visa omständigheter som talade för att G.W. blivit diskriminerad på grund av ålder (ärende ANM 2009/1942).

Utredning

Inledningsvis inhämtade JO kopior av de aktuella platsannonserna från ut- bildningsförvaltningen.

Därefter anmodades Utbildningsnämnden i Stockholms kommun att in- komma med utredning och yttrande över vad G.W. hade anfört i sin anmälan.

Som remissvar ingav nämnden ett tjänsteutlåtande som hade upprättats vid utbildningsförvaltningens personalavdelning. I utlåtandet anfördes bl.a. föl- jande.

Under augusti månad 2009 konstaterade skolledningen vid Norra Real behov av två tidsbegränsade lärartjänster. För den ena tjänsten, samhällskunskap 30 %, uppstod behovet i samband med terminsstart på grund av att en lärare med kort varsel fått klartecken att delta i ett projekt. För den andra tjänsten, historia 25 %, uppkom behov senare i augusti på grund av sjukskrivning. Båda tjänsterna annonserades i stadens rekryteringsverktyg ”Jobb i stan”. Vid registrering av annonser i ”Jobb i stan” sätts ansökningstiden automatiskt till tre veckor. Sista ansökningsdatum blev därför 31 augusti respektive 14 sep- tember. I annonserna skrev skolledningen in tillträdesdatum, 11 respektive 26 augusti, vilket var tidigare än sista ansökningsdatum. Detta gjordes för att undvika att eleverna skulle stå utan lärare vid terminsstart respektive när läraren skulle vara sjukskriven.

När ansökningar till respektive tjänst inkom kallade skolledningen löpande till intervjuer. Till tjänsten i samhällskunskap bestämde sig skolledningen för en behörig lärare med rätt profil den 11 augusti då terminsstart var den 12 augusti. Till tjänsten i historia beslutades att anställa en behörig lärare efter intervju och referensförfrågan den 24 augusti. G.W:s ansökan till de två tjäns- terna inkom till skolan kl. 19:30 den 24 augusti. Då var beslut om anställning redan fattade för de båda tjänsterna och G.W. kallades därför inte till intervju.

428

2 012 /1 3:JO1

Förvaltningens yttrande

Att avvakta med tillsättning av tjänster till efter ansökningstidens utgång finns inte reglerat i lag eller avtal men är i förvaltningen och Stockholms stad gäl- lande praxis. I detta ärende, under de omständigheter som rådde vid tillfället, bedömer förvaltningen dock att skolledningens beslut att inte avvakta ansök- ningstidens utgång var motiverat, då eleverna i annat fall skulle stå utan lära- re. De båda lärarna som anställdes var behöriga.

G.W. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.

I ett beslut den 13 oktober 2011 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Utbildningsförvaltningen utannonserade i augusti 2009 två tidsbegränsade lärartjänster vid gymnasieskolan Norra Real. Beträffande den ena tjänsten angavs den 31 augusti som sista ansökningsdag och den 11 augusti som till- trädesdag. Såvitt avsåg den andra tjänsten angavs den 14 september som sista ansökningsdag och den 26 augusti som tillträdesdag. G.W. inkom med sina ansökningar på kvällen den 24 augusti 2009.

Förvaltningen har upplyst att ansökningstiden automatiskt sätts till tre veckor när annonser registreras i kommunens rekryteringsverktyg ”Jobb i stan”. Det bör innebära att annonserna publicerades omkring den 10 respekti- ve den 24 augusti. Beslut om anställning fattades den 11 respektive den 24 augusti, dvs. i stort sett direkt efter annonseringen och långt innan ansök- ningstiden för respektive tjänst löpte ut. Utbildningsförvaltningen har anfört att anledningen till detta var att skolan ville undvika att eleverna skulle stå utan lärare vid terminsstart respektive vid lärares sjukskrivning.

Det kommunala tjänstetillsättningsförfarandet är författningsreglerat i vä- sentligt lägre grad än det statliga. Varken lagen (1994:260) om offentlig an- ställning eller anställningsförordningen (1994:373), där det finns vissa be- stämmelser om anställningsförfarandet, gäller hos kommunerna. Kommunal- lagen (1991:900) innehåller inga motsvarande regler med avseende på till- sättning av tjänster. Kommunerna är dock inte helt obundna av författnings- reglering vid handläggningen av tillsättningsärenden. Det i 1 kap. 9 § reger- ingsformen uppställda kravet, att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verk- samhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het, gäller även här.

En kommuns handlingsfrihet vid tillsättning av tjänster begränsas också av sådan speciallagstiftning som är tillämplig inom det område som anställning- en avser. Speciallagstiftning återfinns bl.a. i skollagen (2010:800) där det uppställs vissa krav för att en person ska kunna bli aktuell för en anställning som t.ex. lärare. En kommuns beslut i ett anställningsärende kan, på talan av en kommunmedlem, upphävas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. 8 § kommunallagen. Något annat anställningsbeslut kan dock inte sättas i det upphävda beslutets ställe. När det gäller de aktuella anställningsärendena kan det konstateras att G.W. saknade möjlighet att angripa besluten genom laglig-

429

2 012 /1 3:JO1

hetsprövning eftersom han inte var kommunmedlem och därför inte hade talerätt.

Som angetts ovan gäller den i 1 kap. 9 § regeringsformen grundlagsfästa objektivitetsprincipen vid kommuners handläggning av tillsättningsärenden. Enligt min uppfattning innebär denna princip en skyldighet att beakta alla ansökningar som inkommer inom ansökningstiden. Det är först när ansök- ningstiden löpt ut, och samtliga ansökningar kan beaktas, som en myndighet kan göra en bedömning som är godtagbar i objektivitetshänseende.

I detta fall har ansökningar som kom in till myndigheten innan ansöknings- tiden löpt ut inte beaktats. Handläggningen kan inte anses förenlig med re- gleringen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Vad som anförts som skäl för hanter- ingen ändrar inte den bedömningen.

Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan.

Utbildningsnämnds handläggning av anställningsärenden; fråga om att anställningsbeslut (delegationsbeslut) inte anmälts till nämnden

(Dnr 5176-2011)

Beslutet i korthet: Enligt kommunallagen ska s.k. delegationsbeslut anmälas till ansvarig nämnd. Anmälningsförfarandet har betydelse för bl.a. beräkning av överklagandefristen.

Barn- och utbildningsnämnden i Helsingborgs kommun kritiseras för att nämnden tillämpar rutiner som innebär att vissa delegationsbeslut inte an- mäls till nämnden.

Anmälan

I.L. framförde i en anmälan till JO klagomål mot Barn- och utbildningsnämn- den i Helsingborgs kommun angående handläggningen av ett ärende om an- ställning av en lärare. Hon ifrågasatte vidare rent allmänt om nämndens han- tering av ärenden om anställning av lärare möjliggör för en kommunmedlem att få lagligheten av beslut prövad. Hon redogjorde för anställningsprocessen samt för vissa delar av nämndens delegeringsordning, som började gälla den 1 juli 2011. I.L. pekade på bl.a. den omständigheten att den nya delegerings- ordningen innebär att anställning av lärare betraktas som löpande förvalt- ningsåtgärder som inte behöver anmälas till nämnden. – Till anmälan hade vissa handlingar fogats.

Utredning

JO anmodade barn- och utbildningsnämnden att göra en utredning och yttra sig angående vad som i anmälan anförts om den formella handläggningen av ärenden om anställning av lärare. Nämnden gav in ett remissvar av huvudsak- ligen följande lydelse.

Justitieombudsmannen (JO) har i en remiss av den 24 oktober 2011 anmodat Barn- och utbildningsnämnden i Helsingborg (Nämnden) att göra en utred-

430

2 012 /1 3:JO1

ning och yttra sig över vad som anförts i I.L:s (Anmälaren) anmälan om den formella handläggningen av ärenden om anställning av lärare.

Anmälaren har begärt att JO granskar:

1.Helsingborgs stads agerande i och hantering av tillsättningen av lärare i franska vid Internationella skolan i Helsingborg.

2.Om stadens hantering av tillsättning av lärartjänster – mot bakgrund av den delegeringsordning för Barn- och utbildningsnämnden som antogs den 16 juni 2011 – på ett tillfredsställande sätt möjliggör för kommunens medborgare att

få lagligheten i ett beslut att anställa lärare prövad.

Med hänvisning till JO:s anmodan får Nämnden anföra följande.

1. Helsingborgs stads agerande i och hantering av tillsättningen av lärare i franska vid Internationella skolan i Helsingborg

Bakgrund

The International School of Helsingborg är en kommunal skola vid vilken i stort sett all undervisning bedrivs på engelska. Shane Tastad är skolans rektor. I maj 2011 utannonserades en ledig tjänst som lärare i franska vid skolan. Bland de sökande till den aktuella tjänsten återfanns M.L. och O.R.

Vid tidpunkten för annonseringen hade M.L. en tidsbegränsad anställning som lärare vid The International School of Helsingborg. Denna löpte ut den 17 juni 2011. Shane Tastad beslutade i slutet av juni att åter erbjuda M.L. en tidsbegränsad anställning som fransklärare vid The International School of Helsingborg.

Kommentarer över vad som anförts i anmälan

– – –

O.R:s begäran om laglighetsprövning

Den 12 juli 2011 lämnade O.R. in en begäran om laglighetsprövning till För- valtningsrätten i Malmö beträffande anställningen av M.L. Vid denna tid- punkt var emellertid inte den aktuella tjänsten tillsatt, vilket förvaltningsrätten upplystes om den 20 juli 2011. När O.R. begärde laglighetsprövning hos förvaltningsrätten förelåg således inte något anställningsbeslut att laglighets- pröva. Med hänsyn härtill kunde förvaltningsrätten inte annat än avvisa O.R:s begäran. Detta förhållande kan Nämnden svårligen lastas för. I sammanhang- et kan dock noteras att när den aktuella tjänsten väl blev tillsatt inkom en begäran om laglighetsprövning över anställningen. Detta mål handläggs vid Förvaltningsrätten i Malmö och har i skrivande stund ännu inte avgjorts.

– – –

2. Om stadens hantering av tillsättning av lärartjänster på ett tillfredsställande sätt möjliggör för kommunens medborgare att få lagligheten i ett beslut att anställa lärare prövad

Allmänt om delegering av nämndsärenden

Delegering av nämndsärenden regleras i huvudsak i 6 kap. 33 § kommunalla- gen (1991:900). I bestämmelsen anges att en nämnd får uppdra åt t.ex. en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Hur delegeringsreglerna ska tillämpas är upp till den enskilda kommunen att avgöra utifrån kommunens förutsättningar (se

431

2 012 /1 3:JO1

sidan 77 i KU 1976/77:25). Vidare är avsikten med delegeringsbestämmelsen att avlasta nämnderna.

Av 6 kap. 35 § kommunallagen (KL) framgår att beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 33 § KL ska anmälas till nämnderna. Det finns inte någon tidsgräns angiven för när anmälan ska ske. Nämnderna be- stämmer själva när och hur anmälningen ska ske och underlåten anmälan påverkar inte ett fattat besluts giltighet (se sidan 449, Kommentaren till kom- munallagen, 5:e upplagan, 2011, Dalman m.fl.).

Ny delegeringsordning och arbetsinstruktion

Den 16 juni 2011 antog Nämnden en ny delegeringsordning med en tillhöran- de arbetsinstruktion att gälla från och med den l juli 2011. Av dokumenten framgår att beslut av större dignitet och vissa beslut enligt skollagen regleras i den så kallade delegeringsordningen. Beslut som fattas med stöd av delege- ringsordningen ska anmälas till Nämnden. Åtgärder av karaktären löpande åtgärder i förvaltningen regleras däremot i dokumentet som benämns arbets- instruktion. Nämnden har beslutat att åtgärder som vidtas med stöd av arbets- instruktionen inte ska anmälas till Nämnden.

Kommunalrättsligt delas beslut ofta in i kategorierna ”beslut i kommunal- lagens mening” respektive ”beslut av rent förberedande eller rent verkställan- de art”. Gränsdragningen mellan dessa två kategorier är ofta svår att göra. Mot denna bakgrund har Nämnden – utifrån ett funktionellt perspektiv – infört en intern kategori benämnd ”löpande förvaltningsåtgärder” i arbetsin- struktionen.

Arbetsinstruktionen

Vilken rättslig status arbetsinstruktionen ska ges är ytterst en fråga för dom- stolarna – sannolikt kan dokumentet ses som en särskild form av delegering.

För Nämnden har avsikten främst varit att skapa en tydlighet kring vilket ansvar en viss position inom förvaltningen medför. Ytterligare ett syfte med arbetsinstruktionen har varit att klargöra arbetsfördelningen mellan de förtro- endevalda och de anställda. Arbetsinstruktionen utgör dessutom ett kontroll- instrument för Nämnden eftersom det genom arbetsinstruktionen tydliggörs vilka krav Nämnden kan ställa på olika befattningshavare.

Arbetsinstruktionen utgör också ett behörighets- och befogenhetsdokument för de olika tjänstemännen i Nämndens förvaltning inom områdena personal, inköp, arbetsmiljö och regelefterlevnad. Av arbetsinstruktionen framgår ex- empelvis att förvaltningschefen, skolområdeschefer samt avdelningschefer ansvarar för anställningar – det vill säga tillsättning av tjänster – och löpande personalfrågor inom respektive ansvarsområde. Enligt Nämndens uppfattning saknas skäl att ge tillsättning av lärartjänster någon särställning i detta sam- manhang. Således behandlas dessa av Nämnden på samma sätt som andra anställningar.

Anmälan till Nämnden

En viktig del i arbetet med att ta fram en ny delegeringsordning respektive arbetsinstruktion har varit att bestämma vilka typer av beslut som ska anmälas till Nämnden. Av tids- och effektivitetsskäl är det orimligt att alla åtgärder som vidtas vid Nämndens förvaltning också anmäls till Nämnden. För Nämn- den har det dessutom varit angeläget att Nämnden ges möjlighet att fokusera på verksamhetens principiella och viktigare frågor. I detta sammanhang bör noteras att Helsingborgs kommun är kommunens största arbetsgivare och att Nämndens förvaltning i sin tur är kommunens största förvaltning samt att ett mycket stort antal tjänstetillsättningar genomförs varje månad inom kommu- nen.

Uppdelningen i ärenden som ska anmälas respektive inte anmälas handlar sålunda om att på ett bra och trovärdigt sätt fördela de resurser som finns att

432

2 012 /1 3:JO1

tillgå inom Nämnden och dess förvaltning. Mot denna bakgrund har Nämn- den beslutat att åtgärder som tillhör den löpande förvaltningen inte ska anmä- las till Nämnden. Det är givetvis möjligt att ha synpunkter på detta ställnings- tagande, men enligt Nämndens uppfattning utgör detta en tillämpningsfråga som Nämnden har att avgöra.

Information till Nämnden och insyn för kommuninvånarna

l sammanhanget är värt att påpeka att det faktum att vissa åtgärder inte ska anmälas till Nämnden inte innebär att tjänstemännens rapporteringsskyldighet till Nämnden upphör. Information om exempelvis anställningar lämnas i stäl- let vid löpande verksamhetsrapporteringar. Emellanåt är det också viktigt att anställningsfrågor diskuteras innan beslut fattas – vid sådana förhållanden ska ansvarig tjänsteman tillse att så sker. Tjänstemännens dokumenteringskrav upphör heller inte. Nu som tidigare gäller att det ska finnas ett gott och allsi- digt underlag i alla ärenden. Vid anställningar upprättas också alltid ett an- ställningsavtal.

Enligt Nämndens uppfattning utgör anmälningsförfarandet varken det bäs- ta eller enklaste sättet för kommuninvånarna att skaffa sig insyn i den kom- munala beslutsprocessen. Anmälningsärendena är många och mycket summa- riskt beskrivna i nämndsprotokollen. Således är det inte alltid lätt att som kommuninvånare ta till sig anmälningsinformationen i protokollen. Nämnden anser i stället att kommuninvånarnas berättigade krav på insyn tillgodoses bättre genom offentlighetsprincipen.

Möjligheten till laglighetsprövning

Mot bakgrund av de skäl och den arbetsordning som beskrivits ovan är det alltså korrekt att den aktuella tjänstetillsättningen inte anmälts till Nämnden. Vad får då Nämndens beslut att anställningar inte ska anmälas till Nämnden för konsekvenser för möjligheten att få lagligheten av ett beslut att anställa en lärare prövad? Svar: Inga. Svaret utvecklas i det följande.

Vilka beslut kan laglighetsprövas?

Beslut enligt kommunallagen kan överklagas genom laglighetsprövning. Det är upp till förvaltningsdomstolarna att – ex officio – i varje enskilt fall avgöra om ett visst ”beslut” kan tas upp till laglighetsprövning eller inte. Vid denna bedömning har rätten att bestämma huruvida beslutet är ett beslut enligt kommunallagen eller ett beslut av rent förberedande eller rent verkställande art, jfr 10 kap. 2 § KL. Enkelt uttryckt kan man säga att alla beslut i en kom- mun som inte är av rent förberedande eller rent verkställande art kan laglig- hetsprövas. Enligt 10 kap. 3 § KL gäller detta dock inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande.

Av nyligen tillkommen rättspraxis (Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 24 februari 2011 i mål nr 8044-09 [HFD 2011 ref. 7; JO:s anmärkning]) framgår att begreppet ”beslut av rent verkställande art” ska tolkas restriktivt. Detta torde innebära att merparten av alla beslut som fattas i en kommun kan bli föremål för laglighetsprövning. Utifrån ett verksamhetsperspektiv är det emellertid ohållbart att kräva att alla sådana beslut ska anmälas till Nämnden.

Att en kommun anser att en viss åtgärd utgör ett beslut av rent verkställan- de art saknar betydelse vid domstolens bedömning. Domstolen ska göra sin egen prövning oavsett kommunens inställning, se RÅ 2006 ref. 78. Det fak- tum att Nämnden anser att tjänstetillsättningar utgör så kallade löpande för- valtningsåtgärder påverkar således inte möjligheterna för en kommuninvånare att få lagligheten i ett anställningsbeslut prövad eftersom det är domstolen som i varje enskilt fall har att ta ställning till ett besluts överklagbarhet.

433

2 012 /1 3:JO1

Utebliven anmälan påverkar inte möjligheten att överklaga

I RÅ 2006 ref. 78 innebar förhållandet att det ifrågasatta beslutet inte hade anmälts till den aktuella styrelsen inte något hinder för Regeringsrätten att pröva målet. Huruvida ett beslut anmälts till Nämnden eller ej saknar sålunda betydelse för möjligheterna att få lagligheten i beslutet prövad. Konsekvensen av en underlåten anmälan blir, med föreliggande regelverk, att överklagande- fristen inte börjar löpa – möjligheten att överklaga påverkas dock inte.

I sammanhanget får ånyo framhållas att anledningen till att O.R. fått sin begäran om laglighetsprövning avvisad av förvaltningsrätten berodde på att den aktuella tjänsten inte var tillsatt vid tidpunkten för begäran om laglighets- prövning. Skälet var alltså inte att Nämnden bestämt att tjänstetillsättningar inte ska anmälas till Nämnden.

Mot bakgrund av det anförda anser Nämnden att dess hantering av tillsätt- ning av lärartjänster på ett tillfredsställande sätt möjliggör för kommunens medborgare att få lagligheten i ett beslut att anställa lärare prövad samt att Nämndens agerande inte bör föranleda någon kritik från JO.

I.L. kommenterade remissvaret och gav in vissa handlingar. I ett beslut den 8 maj 2012 anförde JO Wiklund följande.

Bedömning

Bestämmelser om delegation finns i 6 kap. 33–38 §§ kommunallagen (1991:900). Enligt 6 kap. 33 § första stycket kommunallagen får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, med undantag för vissa fall som anges i 34 § och som inte är aktuella här. Vid införandet av den nu gällande kommunallagen anfördes i specialmo- tiveringen till dessa två bestämmelser (prop. 1990/91:117 s. 204) bl.a. följan- de.

Med beslut i delegeringsbestämmelserna avses endast beslut i kommunalla- gens mening. Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det föreligger alterna- tiva lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden eller bedömningar.

I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förberedande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa och tilldel- ning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Det får alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Sådan verksamhet ankommer normalt på de anställda. Rätten för de anställda att vidta sådana åtgärder grundas inte på delegering. Den följer i stället av den arbetsfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda som måste finnas för att den kommunala verksamheten skall kunna fungera.

Praktiskt sett kan en mycket stor del av den kommunala verksamheten an- tas höra till området ren verkställighet. Ibland kan gränsen mellan vad som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår att dra. Den förändring som den kommunala verksamheten genomgår genom ökad mål- styrning och decentralisering kan leda till att gränsen förskjuts. Fler åtgärder än tidigare kan därigenom komma att hänföras till ren verkställighet.

Finns det klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ett rent meka-

434

2 012 /1 3:JO1

niskt verkställande av beslut. Det kan t.ex. gälla interna frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration där intresset av att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort.

Beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen ska, enligt 35 § i samma kapitel, anmälas till nämnderna, som bestämmer i vilken ordning detta ska ske.

Enligt 10 kap. 1 § första stycket kommunallagen har varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att över- klaga dem hos förvaltningsrätten för laglighetsprövning. De beslut som kan överklagas är, enligt 10 kap. 2 §, bl.a. beslut av en nämnd, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Ett överklagande ska, enligt 10 kap. 6 § kommunallagen, ha inkommit till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens anslagstavla att pro- tokollet över beslutet justerats. I de fall beslut har fattats efter delegation, och om det över beslutet inte har förts särskilt protokoll som har justerats och anslagits, räknas tiden för överklagande från den dag då anslag skedde om justering av protokollet från det sammanträde vid vilket delegationsbeslutet anmäldes hos nämnden.

Av det anförda följer att ett delegationsbeslut alltid måste vara formaliserat och att det av nämndens protokoll eller en bilaga till det ska framgå att dele- gationsbeslutet har anmälts till nämnden. Av protokollet måste kunna utläsas vilka beslut som har återrapporterats, dvs. besluten måste kunna identifieras. Det är lika angeläget att man av protokollet kan sluta sig till vilket eller vilka beslut som har anmälts vid ett visst sammanträde som att man – då man tar del av ett enskilt delegationsbeslut – kan utläsa huruvida, och i så fall när, det anmälts till nämnden. Som en illustration till det sagda kan hänvisas till ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1988 not 559). I beslutet återställde Reger- ingsrätten försutten besvärstid på den grunden att det i en kommunal nämnds protokoll varit närmast omöjligt för klaganden att identifiera sitt ärende.

Av remissvaret från barn- och utbildningsnämnden framgår bl.a. följande. I myndighetens delegeringsordning regleras beslut av ”större dignitet” och vissa beslut enligt skollagen. Beslut som fattats med stöd av delegeringsord- ningen ska anmälas till nämnden. Åtgärder av karaktären löpande åtgärder i förvaltningen regleras i ett dokument benämnt arbetsinstruktion. Nämnden har beslutat att åtgärder som vidtas med stöd av arbetsinstruktionen inte ska anmälas till nämnden. Beslut om anställning av lärare betraktas som en lö- pande förvaltningsåtgärd och anmäls således inte till nämnden. Information om anställningar lämnas vid löpande verksamhetsrapporteringar. Nämnden anser att kommuninvånarnas krav på insyn tillgodoses bättre genom offent- lighetsprincipen än genom anmälningsförfarandet.

I.L. har ifrågasatt om barn- och utbildningsnämndens hantering av anställ- ningsärenden möjliggör för en kommunmedlem att få lagligheten av anställ- ningsbeslut prövad. Nämnden har i yttrandet till JO framhållit att det som är avgörande för om ett beslut kan bli föremål för laglighetsprövning är om det rör sig om ett beslut i kommunallagens mening, och att utebliven anmälan till nämnden inte påverkar överklagbarheten utan att konsekvensen endast blir att överklagandefristen inte börjar löpa.

435

2 012 /1 3:JO1

Vid införandet av den nu gällande kommunallagen föreslog regeringen att nämnderna själva skulle få besluta om i vilken utsträckning beslut som fatta- des med stöd av delegation skulle anmälas till dem. Förslaget innehöll också en bestämmelse om att beslut som inte anmäldes skulle protokollföras sär- skilt, om beslutet fick överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning (prop. 1990/91:117 s. 204 f.). Riksdagens konstitutionsutskott inhämtade yttrande från Lagrådet över vissa delar av lagförslaget. Beträffande förslaget till be- stämmelsen i 6 kap. 35 § yttrade Lagrådet följande (bet. 1990/91:KU38 s. 70 f.).

I 6 kap. 35 § föreslås en uppmjukning av den nuvarande anmälningsskyldig- heten när det gäller beslut som har fattats med stöd av delegeringsuppdrag så att nämnderna själva skall få bestämma i vilken utsträckning sådan anmälan skall ske. Enligt paragrafens andra stycke skall vidare beslut som inte anmäls protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt föreskrifterna i 10 kap.

Lagrådet, som utgår ifrån att det är meningen att justeringen av de särskilt protokollförda besluten fortlöpande skall tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla, ifrågasätter om den föreslagna ordningen är tillräck- lig för att tillgodose medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen. Särskilt för en enskild som vill få lagligheten av ett beslut prövad kan förslaget medföra svårigheter att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att inte överklagandetiden går förlorad. Från rättssäkerhetssynpunkt fin- ner Lagrådet därför att den nuvarande obligatoriska anmälningsskyldigheten är att föredra.

Lagrådet föreslog därefter en lydelse av 6 kap. 35 § kommunallagen som godtogs av utskottet och riksdagen och som fortfarande gäller.

Motivet för att behålla den sedan tidigare gällande ordningen om skyldig- het att anmäla alla delegationsbeslut till ansvarig nämnd var således bl.a. att förfarandet ansågs ha en väsentlig betydelse för medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen.

JO har tidigare uttalat att beslut om att anställa en lärare för tjänstgöring under ett läsår måste anses vara av sådan vikt och innefatta ett sådant inslag av självständig bedömning att det är fråga om ett beslut i kommunallagens mening, och alltså inte en åtgärd eller ett beslut av rent förberedande eller rent verkställande art (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 353). Jag delar den uppfattningen. Följaktligen anser jag att kommunallagens bestämmelser om delegation och överklagande är tillämpliga i sådana fall. Det som nämnden har anfört innebär givetvis inte att myndigheten kan underlåta att följa re- gleringen i 6 kap. 35 § KL om anmälningsplikt för delegationsbeslut.

I sammanhanget vill jag tillägga följande. Den av nämnden tillämpade ord- ningen innebär att överklagandefristen inte börjar löpa. Det ligger i sakens natur att beslut ska vinna laga kraft och inte för alltid kunna bli föremål för överklagande. Att ett anställningsbeslut inte vinner laga kraft är självfallet negativt ur rättssäkerhetssynpunkt för bl.a. den som beslutet avser. Det kan här också noteras att en domstol vid prövning av ett överklagande enligt lagen inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång (10 kap. 10 § kommunallagen). Det kan därför ha stor betydelse för processen i domstol att det kan fastslås när tiden för över- klagande har gått ut.

436

2 012 /1 3:JO1

Jag ser allvarligt på att nämnden i fråga om anställningsbeslut inte följer kommunallagens reglering beträffande delegationsbeslut. Jag förutsätter att rutinerna ses över.

Med den kritik som har uttalats avslutas ärendet.

437

2 012 /1 3:JO1

Kommunikationsväsendet

Kritik mot Radiotjänst i Kiruna AB för handläggningen av ett överklagande i ett ärende om radio- och tv-avgift

(Dnr 1476-2011)

Anmälan

M.S. framförde i en anmälan klagomål mot Radiotjänst i Kiruna AB (Radio- tjänst) med anledning av handläggningen av ett ärende om radio- och tv- avgift rörande hans sambo J.L. Han uppgav bl.a. att Radiotjänst inte hade vidarebefordrat J.L:s överklagande av myndighetens omprövningsbeslut till förvaltningsrätten trots att beslutet om avgiftsskyldighet vid omprövningen inte hade ändrats så som J.L. begärt i sitt överklagande. – M.S. gjorde också gällande att Radiotjänst till följd av dess handläggning av ärendet var skyldig att utge skadestånd.

Utredning

Handlingar i det aktuella ärendet begärdes in och granskades. Av handlingar- na framgick sammanfattningsvis följande.

Radiotjänst meddelade den 31 januari 2011 ett beslut om omprövning av J.L:s radio- och tv-avgift, varefter hon den 21 februari kom in med ett över- klagande av beslutet. I överklagandet, som var ställt till Förvaltningsrätten i Luleå, framställde J.L. yrkande om att Radiotjänsts beslut om avgiftsskyldig- het skulle upphävas och att myndigheten skulle åläggas att återbetala erlagd avgift jämte viss ränta. Vidare yrkade J.L. att domstolen skulle ”ålägga Ra- diotjänst att ändra sina rutiner” på vissa angivna sätt. Vid omprövning den 24 februari beslutade Radiotjänst att ändra det tidigare fattade beslutet om av- giftsskyldighet och angav att återbetalning av erlagd avgift skulle ske. I beslu- tet angavs också att Radiotjänst inte skulle komma att ersätta J.L. i fråga om yrkad ränta.

J.L. påpekade i en skrivelse till Radiotjänst den 28 februari att myndighe- tens senaste omprövning inte innebar att tidigare beslut hade ändrats så som hon hade begärt i sitt överklagande och att detta därför borde överlämnas av Radiotjänst till förvaltningsrätten. Radiotjänst angav i en svarsskrivelse att myndigheten inte betalar ut någon ränta vid återbetalningar och hänvisade till en dom från Regeringsrätten. Sedan J.L. därefter frågat om överklagandet hade översänts till förvaltningsrätten, svarade Radiotjänst henne den 9 mars att överklagandet inte skulle komma att skickas vidare till domstol på grund av att myndigheten den 24 februari hade ändrat tidigare beslut. J.L. skickade samma dag sitt överklagande direkt till förvaltningsrätten, som översände överklagandet till Radiotjänst för handläggning. I en skrivelse till J.L. den 16 mars angav Radiotjänst bl.a. att vad J.L. i överklagandet yrkat om åläggande

438

2 012 /1 3:JO1

för myndigheten att ändra sina rutiner inte är frågor som förvaltningsrätten kan pröva.

Såvitt framgick av handlingarna hade Radiotjänst inte heller därefter över- lämnat J.L:s överklagande till förvaltningsrätten.

Ärendet remitterades till Radiotjänst för upplysningar och yttrande om handläggningen av J.L:s överklagande. Radiotjänst inkom, genom verkstäl- lande direktören Anna Pettersson, med ett remissvar och anförde bl.a. följan- de.

Handläggningen i ärendet

Radiotjänst i Kiruna AB har enligt avtal med staten ett uppdrag att hantera uppbörden av radio-och tv-avgifter samt att bedriva avgiftskontroll. Avgifts- kontrollen sker genom att Radiotjänst kontaktar hushåll som inte betalar av- giften. Kontakterna kan ske genom telefonsamtal, brevutskick eller personliga besök.

I det aktuella ärendet har en av Radiotjänsts kontrollanter besökt J.L. i hennes bostad 2010-11-30. Enligt noteringarna på anmälan har J.L. medgett innehav av tv-mottagare. Radiotjänst har registrerat, med anmälan som grund, en avgift i J.L:s namn.

J.L. bestrider avgiften i ett e-brev 2011-01-29. l omprövningsbeslut daterat 2011-01-31 vidhåller Radiotjänst avgiftsskyldigheten med hänvisning till anmälan från kontrollanten. Omprövningsbeslutet överklagas av J.L. 2011- 02-21. Radiotjänst ändrar i beslut 2011-02-24 tidigare fattat beslut om av- giftsskyldighet och återbetalar inbetald avgift.

J.L. undrar i e-brev daterat 2011-02-22 när överklagandet kan förväntas nå förvaltningsrätten i Luleå. I e-brev daterat 2011-02-28 informerar Radiotjänst om att tidigare beslut om avgiftsskyldighet ändrats och bifogar även beslutet i elektronisk form.

I e-brev 2011-02-28 frågar J.L. om överklagandet är överlämnat till för- valtningsrätten. Radiotjänst skickar svar i e-brev 2011-03-04 med information om att ränta inte utbetalas vid återbetalning.

I e-brev 2011-03-06 undrar J.L. om överklagandet är överlämnat till för- valtningsrätten. Radiotjänst har i e-brev 2011-03-09 meddelat att ärendet inte kommer att överlämnas till förvaltningsrätten eftersom Radiotjänst ändrat tidigare omprövningsbeslut om avgiftsskyldighet.

Radiotjänst får en underrättelse från förvaltningsrätten i Luleå, med en skrivelse från J.L., ankomstdatum 2011-03-11. Radiotjänst besvarar skrivel- sen i ett e-brev 2011-03-16.

Radiotjänsts bedömning

_ _ _

Omprövning och överklagande

Enligt 15 § lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst, ska Radiotjänst ompröva beslut om avgiftsskyldighet och påförande av avgifter enligt lagen. Radiotjänst har i det aktuella ärendet sänt ett omprövningsbeslut daterat 2011-01-31. Enligt 21 § ovan nämnda lag får Radiotjänsts beslut en- ligt 15 § överklagas. Av paragrafen framgår att övriga av Radiotjänst fattade beslut inte får överklagas.

J.L. har yrkat att förvaltningsrätten bl.a. ska ålägga Radiotjänst att ändra vissa rutiner. Dessa frågor kan inte förvaltningsrätten i Luleå pröva, vilket framgår av 21 §.

l beslut daterat 2011-02-24 har Radiotjänst ändrat tidigare fattat beslut om påförande av avgift, och inbetald avgift har också återbetalats. Enligt 22 § förvaltningslagen framgår att ett beslut får överklagas av den som beslutet

439

2 012 /1 3:JO1

angår, om det har gått honom emot. Eftersom Radiotjänst ändrat tidigare fattat beslut om avgiftsskyldighet, kan inte förvaltningsrätten i Luleå pröva frågan om avgiftsskyldighet.

Handläggningen

Enligt 4 § andra stycket förvaltningslagen ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt. Handläggarna som svarat på J.L:s e-brev 2011-02-28 och 2011-03-04 uppfattade att de besvarat frågan om ärendet överlämnats till förvaltningsrätten genom att meddela att tidigare beslut om avgiftsskyldighet ändrats och att inbetald avgift återbetalats. Eftersom svaren kunnat skrivas tydligare i denna fråga har Radiotjänst påmint medarbetarna om vikten av att besvara frågor på ett tydligt sätt.

M.S. kommenterade remissvaret.

I ett beslut den 16 mars 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Enligt 15 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ska Radiotjänst ompröva beslut om avgiftsskyldighet och om påförande av avgifter enligt lagen om den som beslutet rör begär det eller skäl annars föreligger. Radiotjänsts beslut i ärenden om omprövning får enligt 21 § över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. I övrigt får Radiotjänsts beslut inte överklagas.

Grundläggande bestämmelser om överklagande av beslut och förvalt- ningsmyndigheters hantering av överklagande finns i förvaltningslagen (1986:223), FL. I 22 § föreskrivs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Av 23 § andra stycket framgår att en skrivelse med överklagande ska ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Enligt 24 § första stycket prövar den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, ska myndigheten som huvudregel avvisa den. Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, ska enligt 25 § den myndighet som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet. Överlämnandet ska ske utan dröjsmål och handläggningstiden bör inte överstiga en vecka (se t.ex. JO 2002/03 s. 424).

I 27 § FL stadgas att om en myndighet finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omstän- digheter eller av någon annan anledning ska myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon en- skild part. Skyldigheten gäller som huvudregel även om beslutet överklagas. Om myndigheten vid omprövning själv ändrar beslutet såsom klaganden begär, förfaller överklagandet (28 § första stycket FL). I så fall tillämpas inte reglerna i 24 och 25 §§ FL. Ändrar myndigheten däremot beslutet på annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning ska ske på grund av att skrivelsen med överklagandet har kommit in för sent (28 § andra stycket FL).

440

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Den 31 januari 2011 beslutade Radiotjänst att J.L. skulle betala 1 038 kr i radio- och tv-avgift. J.L. överklagade detta beslut och yrkade att det skulle upphävas. Dessutom yrkade hon dels ränta på vad hon hade betalat, dels att förvaltningsrätten skulle ålägga Radiotjänst att ändra sina rutiner i vissa avse- enden. Den 24 februari 2011 omprövade Radiotjänst beslutet av den 31 janua- ri. Radiotjänst upphävde beslutet att J.L. skulle betala radio- och tv-avgift. I beslutet förklarade Radiotjänst också att bolaget inte skulle betala ränta till J.L. Överklagandet överlämnades inte till domstol.

Av utredningen framgår att Radiotjänst grundade sitt ställningstagande att inte överlämna överklagandet till domstol på att myndigheten i fråga om avgiftsskyldigheten hade ändrat sitt beslut såsom J.L. hade begärt samt att övriga av henne i överklagandet framställda yrkanden inte lagligen kunde bifallas respektive inte kunde prövas av domstol.

Som framgått är Radiotjänsts uppgift enligt förvaltningslagens bestämmel- ser begränsad till – utanför tillämpningsområdet för omprövningsskyldigheten

– att ta ställning till om ett överklagande har kommit in i rätt tid. De övriga förutsättningar som måste vara uppfyllda för att överklagandet ska kunna tas upp till prövning i sak, t.ex. att det är fråga om ett beslut som är överklagbart, prövas av den högre instansen och alltså inte av beslutsmyndigheten (se t.ex. JO 1991/92 s. 316 och Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 3:e uppl., s. 286). Givetvis ankommer det även uteslutande på överinstansen att pröva förutsättningarna för att i sak bifalla ett visst yrkande.

Frågan i detta ärende är om J.L:s överklagande hade förfallit enligt 28 § FL eftersom Radiotjänst i sitt omprövningsbeslut den 24 februari ändrade sitt tidigare beslut så som som J.L. hade begärt. Till följd av omprövningen upp- hävde Radiotjänst beslutet om avgift. Eftersom J.L. i sitt överklagande fram- ställde ytterligare yrkanden – som inte tillgodosågs genom Radiotjänsts om- prövningsbeslut – innebar Radiotjänsts beslut emellertid inte att överklagan- det förföll enligt 28 § FL. Att Radiotjänst ansåg att dessa yrkanden inte lagli- gen kunde bifallas respektive inte kunde prövas av domstol är utan betydelse.

Det sagda innebär att Radiotjänst efter sitt omprövningsbeslut borde ha ta- git ställning till om J.L:s överklagande hade kommit in i rätt tid och om så var fallet utan dröjsmål ha överlämnat det till förvaltningsrätten.

Av utredningen framgår också att Radiotjänst i samband med sitt beslut den 24 februari inte underrättade J.L. om att hennes överklagande enligt Ra- diotjänsts uppfattning hade förfallit. En sådan upplysning borde Radiotjänst ha tagit in i beslutet (se prop. 1985/86:80 s. 80).

För sin bristfälliga handläggning av J.L:s överklagande i nu angivna hän- seenden förtjänar Radiotjänst kritik.

Vad som i övrigt kommit fram föranleder inte något uttalande från min sida annat än att jag vill nämna att JO inte är behörig att pröva anspråk på skadestånd.

441

2 012 /1 3:JO1

Allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning av ett ärende om körkortsingripande

(Dnr 3507-2011)

Anmälan

Läkaren B.L. framförde i en anmälan, som kom in den 5 juli 2011, klagomål mot Transportstyrelsen. Klagomålen gällde främst långsam och passiv hand- läggning av ett ärende om körkortsingripande.

Utredning

Transportstyrelsens akt i ärende TSTRKK 2010/595254 begärdes in och granskades.

Transportstyrelsen anmodades därefter att lämna upplysningar om hand- läggningen av ärendet och om huruvida det i ärendet gjorts några övervägan- den att, med stöd av 5 kap. 5 § körkortslagen (1998:488), tills vidare återkalla körkortshavarens körkort i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelse- frågan. I sitt remissvar anförde Transportstyrelsen i huvudsak följande.

Utredning

2010

Den 11 juni inkommer anmälan från läkare beträffande den aktuella körkorts- havaren (G.S.).

Den 17 september remitteras ärendet till konsultläkare.

Den 21 september inkommer yttrande från konsultläkaren. I yttrandet an- förs att G.S. har sådan nedsättning av centrala funktioner att han inte uppfyl- ler de medicinska kraven för körkortsinnehav enligt 10 kap. i TSFS 2010:125.

Den 12 oktober skickas en underrättelse (kommunicering) till G.S. att kör- kortsingripande övervägs – återkallelse på grund av sjukdom – för yttrande senast den 26 oktober.

Med utgångspunkt i G.S:s svar skickas den 8 november en begäran till anmälande läkare att komplettera med det MMT-underlag (Mini Mental Test) som finns.

Den 23 december inkommer begärda handlingar.

Ny remiss till konsultläkaren skickas den 28 december. I svar samma dag vidhåller konsultläkaren sin tidigare bedömning.

Den 29 december skickas en ny underrättelse till G.S. 2011

Den 12 januari inkommer yttrande från G.S. som begär att Transportstyrelsen avvaktar med beslut med hänvisning till att han ska genomgå en CT-scanning (datortomografi) av skallen.

I meddelande till G.S. den 3 februari ges han tillfälle att inkomma med komplettering senast den 31 mars.

Den 16 maj inkommer intyg utfärdat av ögonläkare (B.L.). Av intyget framgår att G.S. inte uppfyller gällande medicinska krav för körkortsinnehav.

Den 25 maj remitteras ärendet till konsultläkare som anför att G.S:s kör- kort snarast bör återkallas.

Den 27 maj ges G.S. tillfälle att yttra sig senast den 17 juni.

442

2 012 /1 3:JO1

Den 1 juni tar G.S:s hustru telefonkontakt med handläggaren och begär att Transportstyrelsen ska begära läkarintyg från ”Capio”, dvs. den läkarmottag- ning varifrån det första intyget kom.

G.S:s begäran föranleder ingen åtgärd och ytterligare svar inkommer inte. Den 23 juni återkallas körkortet. Beslutet har inte vunnit laga kraft på

grund av delgivningsproblem.

Yttrande

– – –

Frågan om återkallelse tills vidare

Utredningen ger vid handen att frågan om återkallelse tills vidare inte över- vägdes.

Transportstyrelsens bedömning

Prövningen av medicinska förhållanden är allmänt sett – och oavsett om det gäller ansöknings- eller återkallelseärenden – resurskrävande och innehåller materiellt sett svåra bedömningar. I den situation som förelåg efter överta- gandet av körkortsuppgifterna från länsstyrelserna har myndigheten priorite- rat ansökningsärenden i förhållande till återkallelseärenden.

När det gäller handläggningstiden konstateras återkommande fördröjningar i att driva ärendet framåt men det är särskilt två moment som enligt styrelsens mening inte hanterats tillfredsställande. Det första är tidsutdräkten mellan anmälan den 11 juni 2010 och den tidpunkt – den 17 september – då ärendets egentliga handläggning påbörjades. Det andra momentet är passiviteten efter det att tiden för komplettering – den 31 mars 2011 – passerats. Transportsty- relsen har inga andra förklaringar än de generella problem som myndigheten drabbades av i samband med överföringen av uppgifterna från länsstyrelserna. Slutsatsen är dock att myndigheten inte levt upp till förvaltningslagens krav på handläggningen av ärenden. Transportstyrelsen har nu i de interna rutiner- na understrukit behovet av att anmälningar från läkare behandlas skyndsamt.

De materiella svårigheter som ofta finns i bedömningen av medicinska förhållanden innebär att körkortsmyndigheten (tidigare länsstyrelserna och numera Transportstyrelsen) lägger ribban högt för att återkalla ett körkort tills vidare. Det är inte ovanligt med kompletterande underlag som motsäger, eller i vart fall inger tveksamheter till, ett ursprungligt intyg. Det är inte heller ovanligt med medicinska förhållanden som utvecklas till det bättre och till en, slutligt, acceptabel nivå för fortsatt innehav. Sammantaget är det därför för- hållandevis ovanligt med återkallelse tills vidare i medicinska ärenden. Härav följer naturligtvis inte att den möjligheten ska bortses från i det enskilda fal- let. I detta fall borde frågan ha övervägts redan under hösten 2010 och i vart fall efter konsultläkarens bedömning den 28 december 2010. De då kända förhållandena talade med styrka för en slutlig återkallelse.

B.L. bereddes tillfälle att kommentera Transportstyrelsens remissvar.

I ett beslut den 21 december 2011 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

Om en läkare vid undersökning av en körkortshavare finner att körkortshava- ren av medicinska skäl är olämplig att ha körkort, ska läkaren enligt 10 kap. 2 § körkortslagen anmäla det till Transportstyrelsen. Innan anmälan görs ska läkaren underrätta körkortshavaren. Anmälan behöver inte göras om det finns

443

2 012 /1 3:JO1

anledning att anta att körkortshavaren kommer att följa läkarens tillsägelse att avstå från att köra körkortspliktigt fordon.

Ett körkort ska enligt 5 kap. 3 § 7 körkortslagen återkallas om körkortsha- varens förutsättningar för rätt att köra ett körkortspliktigt fordon är så väsent- ligt begränsade genom sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäker- hetssynpunkt inte längre bör ha körkort. Vid bedömningen av de medicinska kraven enligt denna punkt i bestämmelsen tillämpas Transportstyrelsens före- skrifter och allmänna råd (TSFS 2010:125) om medicinska krav för innehav av körkort m.m.

Enligt 5 kap. 5 § körkortslagen ska ett körkort återkallas tills vidare i av- vaktan på slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt.

Av 5 kap. 2 § första stycket körkortsförordningen (1998:980) framgår att Transportstyrelsen, om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att inneha körkort, skyndsamt ska utreda dennes lämplighet.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerhe- ten eftersätts.

Bedömning

I 7 § förvaltningslagen föreskrivs att ett ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Bestämmelsen har tillkommit både av hänsyn till myndigheterna och till den enskilde. Den som får vänta länge på ett betydelsefullt beslut kan föror- sakas otrygghet och lidande, kanske också ekonomiska förluster. När det gäller körkortsingripanden finns en särskild reglering i 5 kap. 2 § körkortsför- ordningen. Regeringen har i den bestämmelsen ålagt Transportstyrelsen att skyndsamt göra en utredning när det finns anledning att anta att en kör- kortsinnehavare inte uppfyller förutsättningarna för att inneha körkort. Be- stämmelsen innebär att Transportstyrelsen ska verkställa utredningen och självfallet också i övrigt handlägga ärendet med förtur. Motivet härtill torde vara att det av trafiksäkerhetsskäl är angeläget att ett ingripande sker snabbt när myndigheterna får en indikation på att körkortshavaren inte längre är lämplig att inneha ett körkort.

Det nu aktuella ärendet inleddes hos Transportstyrelsen genom att en di- striktsläkare i juni 2010 anmälde att körkortshavaren inte bedömdes lämplig att inneha körkort. Av anmälan framgick att körkortshavaren sannolikt fortfa- rande körde bil. Det dröjde dock fram till den 17 september 2010 innan Transportstyrelsen vidtog några faktiska handläggningsåtgärder i ärendet. Mot bakgrund av det skyndsamhetskrav som gäller för handläggningen av sådana ärenden är detta dröjsmål anmärkningsvärt.

Utredningen utvisar vidare att Transportstyrelsens konsultläkare i septem- ber 2010 yttrade att körkortshavaren hade sådan nedsättning av centrala funk- tioner att han inte uppfyllde de medicinska kraven för körkortsinnehav. Enligt min mening borde Transportstyrelsen redan efter detta yttrande ha övervägt

444

2 012 /1 3:JO1

att med stöd av 5 kap. 5 § körkortslagen återkalla körkortet tills vidare i av- vaktan på ett slutligt avgörande. Så skedde emellertid inte. Transportstyrelsen beredde körkortshavaren tillfälle att yttra sig och inhämtade sedan på kör- kortshavarens begäran viss utredning. Denna utredning remitterades till kon- sultläkaren som den 28 december 2010 vidhöll att körkortet borde återkallas. I detta skede kan det hävdas att ärendet var klart för slutligt avgörande. I varje fall fanns det underlag för att fatta ett beslut om återkallelse tills vidare enligt 5 kap. 5 § körkortslagen.

Handläggningen av ärendet fortsatte emellertid utan att något beslut fatta- des. Transportstyrelsen gav ännu en gång körkortshavaren tillfälle att yttra sig. Sedan anstånd meddelats körkortshavaren fram till den 31 mars 2011 vidtogs inga åtgärder i ärendet förrän B.L:s anmälan kom in i maj 2011. Av B.L:s anmälan framgick att körkortshavaren angett att han fortfarande körde bil. Även B.L:s anmälan remitterades till konsultläkaren som nu för tredje gången uttalade att körkortet borde återkallas. Efter ytterligare en kommuni- kation med körkortshavaren fattade Transportstyrelsen beslut om återkallelse den 20 juni 2011. Transportstyrelsen har i denna del vidgått att det uppehåll i handläggningen som varade från den 31 mars till den 25 maj 2011 inte var förenligt med förvaltningslagens krav på handläggning av ärenden. Jag delar denna uppfattning.

Sammanfattningsvis kan således konstateras att det dröjde mer än ett år från det att Transportstyrelsen fick in den första anmälan beträffande kör- kortshavarens lämplighet till det att körkortet återkallades. Handläggningen har präglats av passivitet och obeslutsamhet. Jag ifrågasätter inte vad Trans- portstyrelsen uppgett om att det ofta förekommer materiella svårigheter i bedömningen av medicinska förhållanden men det faktum att ett ärende inne- fattar svåra bedömningar får inte leda till att handläggningen drar ut på tiden så som skett i detta fall. Transportstyrelsen förtjänar därför allvarlig kritik för sin handläggning av ärendet.

Jag noterar att Transportstyrelsen i sina interna rutiner nu understrukit be- hovet av att anmälningar från läkare behandlas skyndsamt. Eftersom kravet på skyndsamhet står inskrivet i 5 kap. 2 § körkortsförordningen borde det redan ha varit känt för Transportstyrelsens personal.

Allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande

(Dnr 4627-2011)

Anmälan

M.L. framförde, som ombud för A.B., klagomål mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande. Han uppgav att A.B. hade gjort sig skyldig till rattfylleri den 11 januari 2010 och erkänt brottet genom att godkänna ett strafföreläggande samt att Transportstyrelsen först den 27 juli 2011 hade återkallat A.B:s körkort och bestämt spärrtiden till tolv månader.

445

2 012 /1 3:JO1

Utredning

Handlingarna i Transportstyrelsens ärende TSTRKK 2010/36440 begärdes in och granskades. Därefter remitterades ärendet till Transportstyrelsen för upp- lysningar och yttrande över handläggningstiden i ärendet. I sitt remissvar anförde Transportstyrelsen (generaldirektören Staffan Widlert) följande.

Upplysningar om handläggningen av ärendet

Om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förut- sättningar som gäller för att inneha körkort ska Transportstyrelsen, enligt 5 kap. 2 § körkortsförordningen (1998:980), skyndsamt utreda dennes lämplig- het. Transportstyrelsens tillgång till brottsbelastningsuppgifter regleras i 5 kap. förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. Motorn i systemet är Rikspolisstyrelsens skyldighet att underrätta Transportstyrelsen om brott som sägs i 2 §. Uppgifterna sammanställs med aktuell körkortsinformation i ett så kallat registerblad enligt 6 §. Ett registerblad aktualiserar således frågan om ett körkortsingripande.

Allmänt kan sägas att hanteringen av körkortsärenden och handlingar i dessa sker helt digitalt. Det förekommer således inga pappersakter och i den mån fysiska handlingar kommer in till körkortsverksamheten registreras och skannas dessa. De läggs sedan in i systemet antingen automatiskt eller av en registrator. Fördelningen av ärenden sker genom att de styrs till olika ärende- köer i ärendehanteringssystemet där utredare eller handläggare hämtar upp ärenden utifrån sin behörighet att handlägga. Det är även möjligt att manuellt fördela och styra om ärenden.

Den 30 april 2010 godkände A.B. ett strafföreläggande avseende drogratt- fylleri den 11 januari 2010. Den 6 maj 2010 mottog Transportstyrelsen en underrättelse om föreläggandet och ett registerblad framställdes. Handlingen registrerades den 7 maj 2010 på körkortsärende TSTRKK 2010/36440.

Ärendet tilldelas utredare den 8 juni 2011 och den 16 juni skickades en underrättelse till A.B. om att körkortsingripande övervägdes. A.B. begärde anstånd vid två tillfällen och inkom slutligen med yttrande den 13 juli 2011. Den 27 juli meddelades beslut om återkallelse av körkortet. Beslutet överkla- gades den 2 september och överlämnades till förvaltningsrätten i Malmö den 7 september.

När det gäller handläggningstiden – räknat från framställningen av regis- terbladet till återkallelsebeslutet – ligger den i nivå med en stor mängd ären- den av motsvarande slag. Handläggningstiderna är för långa men arbetet med att komma i balans och minska ärendeköerna från enhetens uppstart 2010 är inte avslutat. Körkortsenheten gör med anledning av detta riktade insatser för att korta handläggningstiderna. Enheten har sedan våren 2011 ett samarbete med Rikspolisstyrelsen i syfte att snabbare fånga upp underrättelser om förare som agerat särskilt trafikfarligt. Dessutom pågår fortlöpande förbättringar av ärendehanteringssystemet. Arbete pågår också med att effektivisera enhetens arbetssätt och en översyn och uppdatering har gjorts av samtliga enhetens arbetsrutiner.

Transportstyrelsens bedömning

Handläggningen av A.B:s körkortsärende har varit bristfällig och Transport- styrelsen beklagar detta. Underrättelsen om det brott A.B. gjort sig skyldig till har legat hos Transportstyrelsen under lång tid utan att någon åtgärd vidtagits. Detta står inte i överensstämmelse med förvaltningslagens krav på handlägg- ning, eller vad som sägs i körkortslagstiftningen, och är därför otillfredsstäl- lande. Arbete pågår dock med att effektivisera verksamheten och korta hand- läggningstiderna.

446

2 012 /1 3:JO1

M.L. bereddes tillfälle att yttra sig över Transportstyrelsens remissvar.

I ett beslut den 21 december 2011 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

I 7 § förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att ett ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säker- heten eftersätts. Bestämmelsen har tillkommit både av hänsyn till myndighe- terna och till den enskilde. Den som får vänta länge på ett betydelsefullt be- slut kan förorsakas otrygghet och lidande, kanske också ekonomiska förluster. När det gäller körkortsingripanden finns en särskild reglering i 5 kap. 2 § körkortsförordningen (1998:980). Regeringen har i den bestämmelsen ålagt Transportstyrelsen att skyndsamt göra en utredning när det finns anledning att anta att en körkortsinnehavare inte uppfyller förutsättningarna för att inneha körkort. Bestämmelsen innebär att Transportstyrelsen ska verkställa utred- ningen och självfallet också i övrigt handlägga ärendet med förtur. Motivet härtill torde vara att det av trafiksäkerhetsskäl är angeläget att ett ingripande sker snabbt när myndigheterna får en indikation på att körkortshavaren inte längre är lämplig att inneha ett körkort.

Den 6 maj 2010 fick Transportstyrelsen besked om att A.B. godkänt ett strafföreläggande för rattfylleri. Enligt 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488) skulle hans körkort därför återkallas om det inte fanns synnerliga skäl för en annan bedömning (5 kap. 10 § 2 st. körkortslagen). I stället för att handlägga ärendet skyndsamt dröjde Transportstyrelsen mer än tretton månader, till den 16 juni 2011, innan man började handlägga ärendet genom att ge A.B. möj- lighet att yttra sig. Efter ytterligare drygt en månad återkallade Transportsty- relsen A.B:s körkort.

Transportstyrelsen är i sitt remissvar inne på den omorganisation som skedde den 1 januari 2010, då Transportstyrelsen tog över länsstyrelsernas uppgifter inom körkortsområdet. Jag är väl medveten om att denna omorgani- sation precis som andra liknande förändringar medförde problem. Men omor- ganisationen kan under inga förhållanden åberopas som ursäkt för den lång- samhet som präglat handläggningen i det nu aktuella fallet. När underrättelsen om det godkända strafföreläggandet kom in den 6 maj 2010 ålåg det Trans- portstyrelsen att skyndsamt påbörja handläggningen genom att ge A.B. tillfäl- le att yttra sig. Att vänta med den åtgärden i över ett år strider både mot skyndsamhetsregeln i körkortsförordningen och mot de allmänna kraven på handläggning i 7 § förvaltningslagen. Transportstyrelsen har i sitt remissvar vidgått att handläggningen varit bristfällig och jag kan inte annat än instämma i det omdömet. Transportstyrelsen förtjänar allvarlig kritik för sin handlägg- ning.

447

2 012 /1 3:JO1

Överförmyndarnämnder och överförmyndare

Anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående handläggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m.

(Dnr 6301-2010)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 1 november 2010, framförde I.S.W. och P.W. klagomål mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående handläggningen av ett ärende om förvaltarskap avseende G.S. De anförde bl.a. följande. I en skrivelse daterad den 19 mars 2010 meddelade nämnden att I.S.W. under en månad inte hade tillåtelse att besöka G.S. och att P.W. över huvud taget inte längre fick besöka henne. G.S:s telefon hade, enligt vad som framgick av skrivelsen, stängts av för inkommande samtal och om de ville kontakta G.S. skulle detta ske via verksamhetschefen för G.S:s boende. Det uppgavs i skrivelsen från nämnden att detta var G.S:s vilja, vilket hon dock själv förnekade. G.S. kontaktade förvaltaren upprepade gånger för att hon åter skulle kunna ta emot inkommande samtal och framförde önskemål om att besöksförbudet skulle upphävas. Detta resulterade i att överförmyn- darnämnden i sin helhet besökte G.S. den 19 april 2010 för att övertyga henne om fördelarna med nämndens åtgärder. I en skrivelse den 29 april 2010 med- delade nämnden att G:S:s ”semester” var slut och att det åter var tillåtet för I.S.W. att besöka henne enligt ett bifogat besöksschema.

I handlingar, som kom in till JO den 8 mars 2011, anförde P.W. bl.a. föl- jande. I.S.W. ansvarar för G.S:s inköp av saker för personligt bruk och skick- ar därefter kvittona för betalning till förvaltaren, som sätter in ersättning för utläggen på I.S.W:s konto. Detta fungerade någorlunda väl fram till septem- ber månad 2010, då återbetalningarna plötsligt upphörde. I.S.W. fortsatte att med egna medel sköta G.S:s inköp, medan hon utan resultat försökte få tag på den dåvarande förvaltaren för en förklaring. Vid ett möte med den nuvarande förvaltaren den 20 januari 2011 noterade denne att I.S.W. inte fått tillbaka för utlägg om cirka 15 000 kr. Vid samma tillfälle bad förvaltaren I.S.W. förskot- tera ytterligare 2 000 kr till G.S:s handkassa, eftersom han ännu inte hade fått ordning på huvudmannens ekonomi. Trots att förvaltaren lovade att I.S.W. skulle få tillbaka pengarna inom kort, har fortfarande inga pengar återbetalats och försöken att få tag på förvaltaren har varit resultatlösa.

Utredning

Inledningsvis infordrades och granskades överförmyndarnämndens akt avse- ende G.S.

Överförmyndarnämnden anmodades därefter att yttra sig över handlägg- ningen av förvaltarskapet avseende G.S. Yttrandet skulle särskilt beröra de riktlinjer från nämnden, daterade den 19 mars 2010, som angav att G.S:s barn inte fick besöka G.S. från den 22 mars 2010 och en månad framåt samt det

448

2 012 /1 3:JO1

därpå följande besöksschemat som barnen anmodades att följa. Mot bakgrund av att det fanns en pärm med ej diarieförda mejl i överförmyndarnämndens akt ombads nämnden även att redogöra för sina rutiner avseende diarieföring av allmänna handlingar.

I en efterremiss anmodades överförmyndarnämnden att även beakta hand- lingar från anmälarna, som kom in till JO den 8 mars 2011. Handlingarna innehöll kritik mot nämndens tillsyn över förvaltarens sätt att sköta G.S:s ekonomi.

I sitt remissvar anförde överförmyndarnämnden i huvudsak följande.

Angående uppsatta riktlinjer för besök

Handläggarna på överförmyndarnämndens kansli hade ett möte med förvalta- re B.J. och verksamhetschef A.P. Mötet ägde rum på överförmyndarnämn- dens kansli. A.P. och B.J. uttryckte sin oro för G.S., som ständigt utsattes för barnens stridigheter.

Handläggarna på överförmyndarnämnden gjorde ett hembesök hos G.S. tillsammans med förvaltaren B.J. Under detta besök framkom det att G.S. inte orkade träffa sina barn för tillfället, utan önskade en period av lugn och ro, vilket innebar att hon inte ville träffa varken A.H. eller I.S.W. under en tid. G.S. uttryckte att hon aldrig mer ville träffa P.W.

Därefter upprättades riktlinjerna för barnens besök, helt enligt önskemål av G.S.

Angående inkomna mail

Inkomna mail från huvudmannens barn är numera upprättade med diarie- nummer och finns i en särskild pärm. Från början gjordes inte denna rutin, eftersom mängden av inkomna mail inte tillförde något i ärendet, så ansåg nämnden att de skulle sparas i en särskild pärm i stället. Merparten av inkom- na mail handlar bara om den syskonkonflikt som pågår.

Angående beaktande av handlingar i efterremiss daterad 2011-03-14

Det finns ingen uppgjord överenskommelse att dottern I. ska gå och handla för sin mamma. Det är något som måste bestämmas i samråd med förvaltaren innan inköp görs. För de nu gjorda inköpen hänvisar överförmyndarnämnden till T.P. att avgöra om de ska ersättas eller inte.

Angående påståendet att handläggare B.F. inte har varit ”kontaktbar” un- der 3 års tid vill vi påpeka följande: Överförmyndarnämndens kansli uppfyller förvaltningslagens krav på tillgänglighet för allmänheten. Kansliet har anting- en öppet för besök eller telefontid varje vardag. Det finns också en möjlighet att skicka e-post till överförmyndarnämnden, vilket I.S.W. är väl medveten om, med tanke på den mängd e-post hon själv har producerat och skickat in. B.F. har varit i tjänst under hela den period som I.S.W. hänvisar till och över- förmyndarnämnden finner det anmärkningsvärt med ett sådant påstående.

När det gäller den ekonomiska förvaltningen för G.S., har överförmyndar- nämnden haft fullt förtroende för föregående förvaltare B.J. och har fullt förtroende för nuvarande förvaltare T.P:s hantering av G.S:s ekonomi.

Som tillägg kan nämnas att Länsstyrelsen har efter beslut 2010-12-07, dia- rienr 203-1131-10, inte funnit någon anledning till kritik mot överförmyndar- nämnden. Ärendet är avskrivet hos Länsstyrelsen.

P.W. kommenterade remissvaret.

En utskrift av dagboksblad från överförmyndarnämndens datoriserade re- gistreringssystem infordrades och granskades.

449

2 012 /1 3:JO1

I ett beslut den 10 november 2011 anförde chefsJO Nordenfelt följande.

Bedömning

Överförmyndarnämndens riktlinjer för besök hos huvudmannen samt efterföljande besöksschema

Överförmyndare och överförmyndarnämnder utövar tillsyn över förmyndares, gode mäns och förvaltares verksamhet (se 16 kap. 1 § första stycket föräldra- balken). I denna tillsynsverksamhet ägnar sig överförmyndarna och overför- myndarnämnderna i första hand åt myndighetsutövning. Med myndighetsut- övning menas beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Myndighetsutövning måste alltid grundas på lag eller annan författning.

Genom ett meddelande den 19 mars 2010 från Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun översändes riktlinjer till I.S.W. och hennes bror avseende besök hos huvudmannen G.S. Av riktlinjerna framgick att G.S:s barn från och med den 22 mars 2010 och en månad framåt inte fick besöka G.S. När en månad hade gått skulle en utvärdering göras, där G.S skulle ta ställning hur hon skulle gå vidare med när och hur hon skulle träffa sina barn. Barnen uppmanades att avvakta med besök till dess att nya riktlinjer hade presente- rats. Av meddelandet framgick även att G.S. inte ville att P.W. längre skulle besöka henne. Detta gällde omgående och fick ändras endast om G.S. någon gång i framtiden ändrade sig. Av meddelandet framgick även riktlinjer för telefonkontakt med G.S. Det framgick även att överförmyndarnämnden stod bakom riktlinjerna och att dessa upprättats efter G.S:s önskemål tillsammans med den tidigare förvaltaren och verksamhetschefen vid G.S:s boende. Ge- nom ett mejl den 29 april 2010 upplystes I.S.W. och hennes bror om att nu var G.S:s ”semester” slut. Detta innebar att de kunde besöka henne igen, I.S.W. jämna veckor och hennes bror udda veckor. Efter två månader skulle umgänget utvärderas.

Vid den i ärendet aktuella tidpunkten gällde enligt 1 § lagen (1988:688) om besöksförbud att förbud får meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person (besöksförbud)14. Enligt 7 § prövas frågor om besöksförbud av allmän åklaga- re och tas upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det.

Enligt min mening är det svårt att uppfatta överförmyndarnämndens ”riktlinjer” m.m. om besök hos G.S. på något annat sätt än att nämnden för- ordnat om besöksförbud för G.S:s barn i förhållande till G.S. Att riktlinjerna enligt nämnden ska ha upprättats efter G.S:s önskemål tillsammans med bl.a. den tidigare förvaltaren föranleder inte någon annan bedömning. Något lag- stöd för överförmyndarnämnden att besluta om besöksförbud fanns inte. Det kan tilläggas att ett uppdrag som förvaltare alltid är knutet till en viss person,

14 Lagen har sedan den 1 oktober 2011 rubriken lagen (1988:688) om kontaktförbud. Vad som tidigare benämndes besöksförbud benämns numera kontaktförbud.

450

2 012 /1 3:JO1

vilken har att utföra de uppgifter som ställföreträdarskapet innebär. En förval- tare kan aldrig överlåta på överförmyndarnämnden att hantera olika delar av ställföreträdarskapet, t.ex. att sörja för huvudmannens person. Nämndens agerande är synnerligen anmärkningsvärt och visar tydligt att nämnden saknat kännedom om vilka åtgärder som varit möjliga att företa i den aktuella situa- tionen. Överförmyndarnämnden förtjänar mycket allvarlig kritik.

Diarieföring

Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in eller upprättats hos en myndighet. Av 5 kap. 2 § följer att det av registret som huvudregel ska framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning handlingen får vid registreringen, i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och i korthet vad hand- lingen rör. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Det kan dock inte godtas att allmänna handlingar av ett visst slag ömsom registre- ras, ömsom hålls ordnade på visst sätt (jfr JO 1995/96 s. 485).

En korrekt utförd registrering medför att det är möjligt att med tillgång till endast dagboksbladet fastställa vilka handlingar som kommit in och upprät- tats i ärendet. Principen att alla handlingar som kommit in och upprättats i ett ärende ska kunna utläsas av dagboksbladet gäller även mejl.

En genomgång av huvudmannens akt visar bl.a. att inkomna och upprätta- de handlingar saknar uppgift om till vilket ärende de hör. Vidare hade en hel pärm med mejlkorrespondens inte registrerats.

Skyldigheten att registrera allmänna handlingar har tillkommit för att sä- kerställa rätten till insyn. För att detta ska tillgodoses måste diariet vara ut- format så att det är möjligt även för enskilda att via registret få en korrekt uppfattning om vilka handlingar som finns i akten. En sådan möjlighet har inte funnits i förevarande fall. Underlåtenheten att diarieföra samtliga hand- lingar har medfört att det inte gått att avgöra om alla handlingar funnits beva- rade i akten.

De angivna bristerna är av den arten att överförmyndarnämnden förtjänar allvarlig kritik.

Övrigt

Vad P.W. och I.S.W. anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida.

451

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Överförmyndarnämnden i Lunds kommun för dröjsmål med att granska årsräkningar

(Dnr 3252-2011)

Anmälan

G.H.K. framförde i en anmälan klagomål mot Överförmyndarnämnden i Lunds kommun med anledning av handläggningstiden för granskning av förvaltares och gode mäns årsräkningar. Hon uppgav bl.a. att nämnden i maj 2011 hade upplyst henne om att granskningen av årsräkningar för år 2009 då alltjämt pågick och att det inte var möjligt att ange när granskningen av års- räkningar för år 2010 kunde påbörjas. G.H.K. uppgav även att Länsstyrelsen i Skåne län redan i februari 2010 hade påpekat att överförmyndarnämndens handläggningstid för granskning av årsräkningar inte var acceptabel.

Utredning

Protokoll från länsstyrelsens inspektion av överförmyndarnämnden i februari 2010 (dnr 203-92488-09) begärdes in. Där framgick bl.a. att problemet med alltför långa handläggningstider för granskning av årsräkningar uppmärk- sammades i protokoll efter tillsynsbesök i oktober 2007. Vidare framgick vid tillsynsbesöket år 2010 att det under senare år dröjt till mitten av nästkom- mande år innan granskningen av alla årsräkningar var klar. Länsstyrelsen angav att den långa handläggningstiden för granskning av årsräkningar inte var acceptabel och att länsstyrelsens iakttagelser tydde på resursbrist hos överförmyndarförvaltningen.

Muntliga upplysningar inhämtades i augusti 2011 från E.H., verksamhets- chef vid överförmyndarnämnden. Han uppgav i huvudsak följande.

Det är riktigt att överförmyndarnämndens granskningsarbete beträffande årsräkningar är behäftat med mycket stora problem såtillvida att det sedan flera år tillbaka föreligger eftersläpning i granskningen. Nyligen avslutades granskningen av årsräkningarna för år 2009 och handläggningstiden uppgick till 15 månader. I dagarna har granskningsarbetet med årsräkningarna för år 2010 inletts. Enligt hans uppfattning är de till JO framförda klagomålen avse- ende handläggningstiderna berättigade. – Dröjsmålen i granskningsarbetet beror på underbemanning. E.H. är en av de totalt tre anställda som arbetar med granskningen av årsräkningar, vilka uppgår till cirka 1 000 per år. Dessa tre personer har även andra arbetsuppgifter och sysslar således inte uteslutan- de med denna granskning. Problemet med de utdragna handläggningstiderna har vid flera tillfällen påtalats internt till överförmyndarnämnden, som dock inte ansett att det föreligger behov av ytterligare resurser.

Ärendet remitterades till överförmyndarnämnden för upplysningar och ytt- rande över handläggningstiderna för granskning av årsräkningar för åren 2009 och 2010.

Överförmyndarnämnden kom in med ett remissvar och anförde följande.

Handläggningen av 2009 års årsräkningar tog cirka 15 månader att slutföra. 2007 övergick Överförmyndarnämnden till att bli en politisk nämnd. Tidi-

gare hade det varit en ren tjänstemannanämnd. 2007 var Överförmyndar- nämndens ram 3 544 tkr. Sedan dess har nämnden, varje år, fått ramtillskott.

452

2 012 /1 3:JO1

Överförmyndarnämndens ram 2011 är 6 984 tkr och för 2012 är den 7 054 tkr.

Överförmyndarnämnden har under 2010 implementerat ett nytt verksam- hetssystem som kommer att medföra en effektivare hantering av ärendena och därmed tidsbesparingar. Likaså har det gjorts förändringar i hanteringen av ansökan om god man och förvaltare. Förändringarna innebär att tingsrätten numera får översänt ansökningarna och utreder ärendet; uppgifter som tidiga- re utförts av överförmyndarenhetens administratör. Förändringen har innebu- rit en kraftig avlastning på den del inom verksamheten som hanterar ansök- ningsdelen.

Personalstyrkan har tillfälligt förstärkts med en ytterligare handläggare som granskar årsräkningar från och med den 19 september 2011. Denna för- stärkning kommer att finnas kvar fram till december. Avsikten är att ytterliga- re förlänga anställningen till att omfatta del av 2012 om erforderliga ekono- miska medel finns, vilket är sannolikt.

Nämndens uppfattning är att de ovan beskrivna åtgärderna innebär en vä- sentligt förbättrad situation och att handläggningstiden ska kunna kortas av- sevärt därigenom. Överförmyndarnämnden anser inte att det i nuläget förelig- ger behov av att tillföra ytterligare resurser.

Följande kompletterande upplysningar inhämtades från nämndens ordförande G.B.

Granskningen av årsräkningarna för år 2010 påbörjades efter sommaren år 2011. Handläggningstiden beräknas uppgå till ca 12 månader och gransk- ningsarbetet förväntas således vara slutfört i början av hösten år 2012. Med hänsyn till att personalstyrkan nu har förstärkts kommer granskning av års- räkningar för åren 2010 och 2011 att ske parallellt under år 2012. Nämndens ambition är att granskningen av årsräkningarna för år 2011 ska vara slutförd före årsskiftet 2012/2013.

G.H.K. yttrade sig över remissvaret.

I ett beslut den 8 december 2011 anförde JO Lindström följande.

Bedömning

I 14 kap. 15 § första stycket föräldrabalken stadgas att förordnade förmynda- re, gode män och förvaltare före den 1 mars varje år i en årsräkning till över- förmyndaren ska redogöra för förvaltningen under föregående år av egendom som har stått under ställföreträdarens förvaltning. Överförmyndarens kontroll av årsräkningar är huvudmannens garanti för att dennes tillgångar används på ett sätt som är till fördel för honom eller henne. I vissa fall är det först genom granskning av årsräkningen som överförmyndaren kan upptäcka om ställföre- trädaren inte sköter sitt uppdrag. Det är bl.a. därför viktigt att årsräkningarna granskas inom rimlig tid.

Av utredningen i ärendet framgår att handläggningstiden för nämndens granskning av årsräkningarna för år 2009 uppgick till ca 15 månader. Vidare påbörjades granskningen av årsräkningarna för år 2010 först efter sommaren 2011 och arbetet förväntas vara slutfört i början av hösten 2012. Sådana hand- läggningstider är enligt min uppfattning helt oacceptabla. Det är vidare an- märkningsvärt att någon förbättring vad gäller handläggningstiderna ännu inte skett trots att problemen har uppmärksammats av länsstyrelsen vid två till- synsbesök sedan år 2007. Snarare synes det som att läget efter det senaste

453

2 012 /1 3:JO1

tillsynsbesöket i februari 2010 i viss utsträckning har förvärrats. Mot denna bakgrund känner jag oro över att nämnden inte anser att det finns behov av att tillföra ytterligare resurser för att på så sätt förkorta den förväntade orimligt långa handläggningstiden för granskning av årsräkningarna för år 2010.

Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk till överförmyndarnämndens handläggningstid för granskning av årsräkningar. Jag noterar emellertid att nämnden har vidtagit vissa åtgärder i syfte att förbättra handläggningstiden för granskning av kommande årsräkningar för år 2011 och jag utgår från att dessa åtgärder får avsedd effekt.

454

2 012 /1 3:JO1

Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet

Kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att den på begäran av polisen lämnat ut en patientjournal avseende en person som var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande

(Dnr 2152-2010)

Bakgrund

Under en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande tog Polismyndigheten i Kalmar län kontakt med Psykiatriska klini- ken i Kalmar och begärde att få ”ett utdrag” ur målsägandens, S.S., patient- journal. Kliniken lämnade ut de begärda handlingarna.

Anmälan

I en anmälan till JO klagade S.S. på att Psykiatriska kliniken i Kalmar hade lämnat ut hennes patientjournal till polisen.

S.S. framförde även klagomål mot att en utredningsman vid Polismyndig- heten i Kalmar län hade begärt ut journalen från kliniken. Anmälan i denna del har handlagts som ett särskilt ärende (JO:s dnr 433-2010). Ärendet avslu- tades genom beslut den 8 september 2010.

Utredning m.m.

Inledningsvis inhämtades handlingar från Polismyndigheten i Kalmar län. Landstingsstyrelsen, Landstinget i Kalmar län, anmodades därefter att in-

komma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i S.S:s an- mälan till JO såvitt avsåg landstinget.

S.S. kompletterade sin anmälan. Av kompletteringen framgick bl.a. att hon hade gjort en polisanmälan mot psykiatriska kliniken för brott mot tystnads- plikt.

Föredraganden inhämtade per telefon upplysningar från chefsåklagaren Carina Maxson, Åklagarmyndigheten, åklagarkammaren i Kalmar. Lands- tingsstyrelsen upplystes om att styrelsen tills vidare inte skulle inkomma med remissvar, utan avvakta besked från JO angående ärendets fortsatta handlägg- ning.

Efter att Carina Maxson hade fattat beslut om att lägga ned förundersök- ningen rörande brott mot tystnadsplikt anmodades landstingsstyrelsen på nytt att inkomma med utredning och yttrande i enlighet med tidigare remiss.

I sitt remissvar anförde landstingsstyrelsen bl.a. följande (åberopade bilagor har utelämnats).

Till Vuxenpsykiatri Söder inkom 2009-12-03 via fax en begäran från Polis- myndigheten i Kalmar län om utdrag ur sjukhusjournal ang. klaganden. Sek-

455

2 012 /1 3:JO1

reteraren vid kliniken, Marita Björkvall, hade kort dessförinnan kontaktats via telefon av polisen, som meddelade att klaganden var målsägande i ett ärende och att utredning pågick. Enligt sekreteraren visste polisen att klaganden varit i kontakt med psykiatrin. Polisen begärde att få utdrag ur patientjournalen avseende klaganden. Sekreteraren uppfattade situationen som akut och att utlämnande av handlingarna därför brådskade. Hon begärde en skriftlig begä- ran från polisen, som omgående faxade en sådan. Skrivelsen från polisen bifogas. Samma dag översändes journalanteckningarna via fax till polismyn- digheten.

Psykiatriklinikens dokumentation visar att tjänstgörande chefsöverläkare Maj-Britt Martinsson Johnsson beslutade att journalanteckningarna skulle skrivas ut. Anteckningen avseende utskriftsbeslut 2009-12-03 bifogas. Beslu- tet framgår också av en journalanteckning 2010-01-26 som gjordes av överlä- kare Birgitta Jeppsson med anledning av att modern till klaganden hade ringt angående sin dotter: ”Tydligen har i början på dec 2009 faxats journalkopior till Närpolis […]. Mamman uppger att [S.S.] var att betrakta som brottsoffer och menar att detta går utöver lagen. Har därför JO-anmält personal på kliniken som gjort detta. När jag går in och tittar närmare visar det sig att Maj-Britt Martinsson Jonsson har godkänt detta förfarande. Får tas upp med chöl och verk- samhetschef.”

Maj-Britt Martinsson Johnsson uppger att hon inte kan erinra sig ärendet. Landstingets utredning visar att dokumentationen från tiden för utlämnandet är knapphändig då endast beslutet att skriva ut journalen har antecknats. Ut- ifrån tillgänglig dokumentation och lämnade uppgifter har det inte gått att med säkerhet klara ut vem som prövade polisens begäran. Utredningen visar vidare att kliniken ofta får begäran om utlämnande av journalkopior, att det är vedertaget att beslutsrätten gällande utlämnande av allmänna handlingar är delegerad från verksamhetschefen till chefsöverläkaren, att chefsöverläkaren ofta låter överläkaren göra prövningen och fatta beslut samt att klinikens vanliga rutiner för brådskande försändelser till myndigheter har varit att använda fax. Mottagaren ombeds alltid att bekräfta mottagandet.

Landstinget konstaterar att handläggningen av ärendet har brustit i flera avseenden. För det första är dokumentationen bristfällig då det inte tydligt framgår vem som gjort prövningen av begäran om utlämnande. Vidare strider beslutet mot reglerna om vad som får utlämnas till polismyndighet. I det ak- tuella fallet gällde polisärendet hemfridsbrott. Enligt gällande lagstiftning får uppgifter lämnas till polisen endast om misstanken angår begånget brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Hemfrids- brott faller inte under denna kategori. Handlingarna i ärendet skulle sålunda inte ha lämnats ut. Slutligen kan sättet för utlämnande kritiseras då handling- arna sändes till polismyndigheten via fax vilket inte överensstämmer med landstingets regler för säker faxhantering.

Landstinget anser att det är beklagligt och oacceptabelt att handlingarna lämnades ut till polismyndigheten och att detta dessutom gjordes via fax på ett osäkert sätt. Att ärendet nu blivit föremål för JO:s granskning har aktuali- serat en översyn av de rutiner för prövning och utlämnande som tillämpas vid den aktuella kliniken. Angeläget är att för berörda verksamheter understryka betydelsen av och öka kompetensen om regelverket beträffande utlämnande av allmänna handlingar och om offentlighet och sekretess. Landstinget kom- mer även fortsättningsvis att kontinuerligt informera och utbilda landstingets personal om tillämpningen av aktuellt regelverk.

S.S. bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

I ett beslut den 7 juli 2011 anförde JO Wiklund följande.

456

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

S.S. var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande. Under förundersökningen skickade en utrednings- man vid Polismyndigheten i Kalmar län en skrivelse till Psykiatriska kliniken i Kalmar. I skrivelsen anfördes bl.a. följande.

Efter tel. samtal.

Översänder härmed en begäran om utdrag ur sjukhusjournal ang. [S.S.].

– – –

Orsak:

[S.S.] är Mä i ärende där hon anmäler sina grannar. Efter ett antal samtal från [S.S.] till polismyndigheten så kan antas att [S.S:s] psykiska hälsa inte är i ordning och att hon därmed tar polismyndigheten till hjälp för sina egna in- tressen, som kanske inte helt överensstämmer med verkligheten. För att, i den mån det går, kunna skapa sig en uppfattning om [S.S.], och därmed kunna göra ett kvalitativt arbete söker jag biträde med utdrag ur ovan nämnd journal.

Kliniken lämnade ut de begärda handlingarna till polisen.

Inom hälso- och sjukvården råder en stark sekretess. Enligt 25 kap. 1 § of- fentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personli- ga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

De journalhandlingar som den psykiatriska kliniken lämnade ut till polisen innehåller uppgifter som omfattas av den s.k. hälso- och sjukvårdssekretessen. En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller förordning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 § OSL).

Av 10 kap. 23 § 1 OSL framgår att en uppgift som angår misstanke om brott och som är sekretessbelagd enligt 25 kap. 1 § samma lag får lämnas till polismyndighet om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindringare straff än fängelse i ett år.

Det kan, enligt min mening, diskuteras om S.S:s, målsägandens, patient- journal över huvud taget kunde anses innehålla uppgifter ”som angår miss- tanke om brott”. Jag finner dock inte skäl att ta ställning i den frågan eftersom en tillämpning av bestämmelsen i 10 kap. 23 § 1 OSL under alla förhållanden var utesluten på grund av att det lindrigaste föreskrivna straffet för såväl hem- fridsbrott som egenmäktigt förfarande och ofredande är böter. Brotten var alltså inte av sådan beskaffenhet att ett utlämnande kunde ske med stöd av den nämnda bestämmelsen. Inte heller var någon annan sekretessbrytande bestämmelse tillämplig.

Det kan således konstateras att den psykiatriska kliniken lämnade ut sekre- tessbelagda uppgifter rörande S.S. till polisen. Detta är givetvis allvarligt. Att utlämnandet skedde efter en begäran från polisen ändrar inte den bedömning- en.

Vad som i övrigt har kommit fram föranleder inte något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan.

457

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot en tjänsteman inom hemtjänsten för att hon i en djurskyddsanmälan till länsstyrelsen lämnade ut uppgifter rörande en person som hon arbetade hos

(Dnr 900-2011)

Anmälan

B.P. framförde i en anmälan till JO klagomål mot en tjänsteman inom hem- tjänsten (Vård och omsorg) i Lindesbergs kommun angående röjande av upp- gifter till Länsstyrelsen i Örebro län i strid med gällande sekretessbestämmel- ser.

I anmälan anfördes bl.a. följande. S.J. har insatser från hemtjänsten i Lin- desbergs kommun. En anställd vid hemtjänsten, J.L., har gjort en djurskydds- anmälan beträffande S.J:s djur till länsstyrelsen. I anmälan till länsstyrelsen har J.L. tagit upp S.J:s hemförhållanden och andra personliga uppgifter. Om- ständigheterna var inte sådana att J.L. hade rätt att lämna informationen till länsstyrelsen.

Utredning

Vissa handlingar inhämtades från länsstyrelsen, Åklagarmyndigheten samt Polismyndigheten i Örebro län. Vidare inhämtades muntliga upplysningar och vissa handlingar från Socialstyrelsen.

Socialnämnden anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad B.P. anfört i sin anmälan. I sitt remissvar anförde nämnden bl.a. följande.

Gällande rutiner

All personal som anställs, oavsett anställningsform, får information om gäl- lande lagstiftning kring tystnadsplikt och sekretess. Informationen ges även till praktikanter inom förvaltningen. För att tydliggöra att information har getts finns den även med på anställningsavtal som undertecknas av både ar- betstagare och arbetsgivare som en ibockningsbar ruta – ”Den anställde har fått information om sekretess och tystnadsplikt”.

Diskussion angående tystnadsplikt och sekretess förs kontinuerligt i led- ningsgrupp för Vård och Omsorg samt på arbetsplatsmöten med personal.

Det enskilda ärendet

I november 2010 kontaktades enhetschefen för hemtjänst av personal från en hemtjänstgrupp då det kommit till deras kännedom att någon av personalen hade gjort en anmälan mot en brukares djurhållning. Brukaren misstänkte att hela personalgruppen stod bakom denna anmälan. Straxt därefter kontaktades enhetschef av en anställd J.L. som berättade att det var hon som gjort anmälan och att denna skett på grund av att hon ansåg att djuren vanvårdades. J.L. ansåg att hon gjort anmälan som privatperson och att hon inte gjort detta när hon var i tjänst. När denna kontakt togs med enhetschefen hade anmälan om vanvård av djur redan skett och det fanns ingen möjlighet för enhetschefen att påverka denna. Vid samtalet informerades J.L. att hon själv fick stå för vad hon gjort och ta de konsekvenser som eventuellt kunde uppstå, vilket J.L. var införstådd med avseende eventuellt brott mot tystnadsplikt/sekretess.

458

2 012 /1 3:JO1

Under februari 2011 kontaktades enhetschefen av en person från Katthem i Örebro. Denne berättade att på grund av en tidigare anmälan som gjorts, an- gående dålig djurhållning och vanvård, att de besökt brukarens hem och om- händertagit tre kattungar.

Personen från Katthem i Örebro berättar vidare att J.L. i sin anmälan inte bara skrivit om vanvården av djuren utan även skrivit om hemsituation och brukaren i övrigt. På grund av detta ansåg personen att J.L. brustit i sekretes- sen och därför skulle denna göra en polisanmälan och även kontakta Social- styrelsen.

Enhetschefen kontaktade J.L. den 14 februari 2011 för att informera J.L. om ovanstående anmälan till Socialstyrelsen angående brott mot tystnads- plikt/sekretess. J.L. refererar till samtalet med enhetschefen i november 2010 och berättar vidare att hon aldrig berättat för brukaren att det var hon som gjort anmälan.

Avdelningschefen för Vård och Omsorg har haft samtal med berörd en- hetschef angående sekretesslagstiftningen. Det framkommer vid samtal att enhetschefen har mycket god kunskap i gällande lagstiftning och har adekvat utbildning för sitt uppdrag som enhetschef.

För att än tydligare framhäva sekretessen i samband med anställning sam- arbetade socialförvaltningen och personalavdelningen kring informationsdo- kumentet om tystnadsplikt och sekretess och vissa redaktionella justeringar gjordes.

Personalavdelningen reviderade även blanketten för anställningsavtal där man lade till den ibockningsbara rutan om att information om sekretess och tystnadsplikt har getts till anställd.

Den 9 september 2011 fick socialnämnden Socialstyrelsens beslut att ären- det avslutats.

Under augusti 2011 träffade avdelningschefen och enhetschefen J.L. och informerade vad som hänt i ärendet. J.L. har inte blivit kontaktad av någon i ärendet.

Den berörda brukaren har inte kontaktat socialförvaltningen i ärendet. Kontakten med socialförvaltningen, via enhetschefen, i februari 2011, har tagits av person från Katthem i Örebro. Socialförvaltningen har inte fått nå- gon information om att personen från Katthem har fullmakt att företräda bru- karen i detta ärende.

Socialförvaltningen har inte fatt någon information om att polisanmälan gjorts i ärendet.

B.P. kommenterade nämndens remissvar.

I ett beslut den 29 maj 2012 anförde JO Wiklund följande.

Rättslig reglering m.m.

Enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållan- den, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Bundna av sekretessen enligt nämnda bestämmelse är, förutom den myn- dighet där uppgiften finns, personer som på grund av sin anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller deltagit i myndighetens verksam- het och därvid fått kännedom om uppgiften (2 kap. 1 § OSL).

En uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretessla- gen får enligt 8 kap. 1 § OSL inte röjas för enskild eller för andra myndighe-

459

2 012 /1 3:JO1

ter, om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till.

I 10 kap. OSL finns sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. Bestämmelserna ger dock inte någon möjlighet att bryta socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL i syfte att få en tillsynsmyn- dighet att ingripa mot ett djurskyddsproblem.

Frågan om sekretessbrytande bestämmelser vid anmälning av djurskydds- problem till kontrollmyndighet har behandlats av Djurskyddsutredningen i betänkandet Ny djurskyddslag, SOU 2011:75. I betänkandet har föreslagits bl.a. att en ny sekretessbrytande regel införs i 10 kap. OSL enligt vilken per- sonal inom bl.a. socialtjänsten ska ha möjlighet att lämna uppgift till kon- trollmyndigheten i tydliga fall av vanvård eller misshandel av djur samt i situationer där djur uppenbart visar sjukdomssymtom. Betänkandet remissbe- handlas för närvarande.

Bedömning

Av utredningen framgår bl.a. följande. Länsstyrelsen i Örebro län mottog den 22 november 2010 en anonym anmälan som gällde förhållandena för S.J:s djur. Anmälan innehöll också andra uppgifter, som rörde S.J:s personliga förhållanden. Vid ett telefonsamtal den 25 november 2010 uppgav J.L., som arbetade som hemtjänstassistent hos S.J., för länsstyrelsen att det var hon som hade gjort anmälan. Länsstyrelsen, som tidigare hade granskat djurhållningen på S.J:s gård vid två tillfällen, genomförde den 24 november 2010 en kontroll enligt djurskyddslagen (1988:534). S.J. förelades den 29 november 2010 att vidta åtgärder för att komma till rätta med vissa brister.

B.P. har polisanmält J.L. för bl.a. brott mot tystnadsplikt. Åklagare vid åklagarkammaren i Örebro, Åklagarmyndigheten, beslutade den 17 maj 2011 att inte inleda en förundersökning. Beslutet motiverades med att det anmälda förfarandet inte var brottsligt (Åklagarmyndighetens ärende AM-78867-11).

För egen del gör jag följande bedömning. De uppgifter som J.L. lämnade till länsstyrelsen avsåg i huvudsak förhållandena för S.J:s djur och J.L:s oro för deras välbefinnande. Till stor del rörde anmälan förhållanden som kunde iakttas av personer som passerade fastigheten. Vidare hade länsstyrelsen i tiden före J.L:s anmälan kontrollerat S.J:s djurhållning vid två tillfällen och därvid funnit att brister förelåg. Mycket av det som togs upp i anmälan hade alltså tidigare kommit till länsstyrelsens kännedom. Jag har mot den bakgrun- den inte funnit anledning att inleda en förundersökning beträffande brott mot tystnadsplikt. Min uppfattning är dock att vissa av uppgifterna i anmälan omfattades av sekretess. J.L. förtjänar kritik för att hon röjde uppgifter som hon fått ta del av i sin anställning inom hemtjänsten.

Jag har tagit del av Socialstyrelsens beslut den 9 september 2011 i ärende dnr 9.2-9377/2011. Socialstyrelsen har utifrån en anmälan avseende det aktu- ella uppgiftsutlämnandet granskat bl.a. socialnämndens rutiner för att fortlö- pande kontrollera att personalen har nödvändig kompetens och kunskap. So- cialstyrelsen fann i sitt beslut att nämnden hade vidtagit tillfredsställande åtgärder för att säkerställa att all personal med anställning vid myndigheten

460

2 012 /1 3:JO1

känner till tystnadsplikten enligt offentlighets- och sekretesslagen. Av nämn- dens remissvar till JO framgår att åtgärder vidtagits för att ytterligare förbättra myndighetens riktlinjer. Det framstår utifrån dessa uppgifter som om nämn- den är väl medveten om gällande bestämmelser och att det vid nämnden finns goda rutiner för att informera anställda om dessa. Jag finner därför inte anled- ning att uppehålla mig ytterligare vid saken.

Med den kritik som uttalats ovan avslutas ärendet.

Kritik mot en kommunal nämnd angående handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar om pälsdjursuppfödare. Nämnden skrev ett beslut om att lämna ut handlingarna och skickade beslutet till pälsdjursuppfödarna med uppgift om sökandens namn och adress. Även fråga om formuleringen av beslutet.

(Dnr 5812-2011)

Anmälan

I en anmälan, som kom in till JO den 11 november 2011, framförde U.Å. klagomål mot Samhällsbyggnadsnämnden i Skara kommun. Klagomålen rörde handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. U.Å. framförde sammanfattningsvis följande.

Hon begärde hos samhällsbyggnadsnämnden den 7 februari 2010 att få reda på hur många aktiva pälsdjursuppfödare det finns i kommunen samt att få ut de senaste inspektionsrapporterna från dessa verksamheter. Hon fick per post de handlingar som hon begärt. Tillsammans med handlingarna fick hon även ett beslut från nämnden, med hennes namn och adress på, enligt vilket samtliga nio aktiva minkgårdars senaste inspektionsrapporter skulle lämnas ut till henne och beslutet skickas för kännedom till dessa minkgårdar. Hon ansåg att förfarandet var ett allvarligt brott mot reglerna om utlämnande av allmän- na handlingar.

U.Å. bifogade till sin anmälan beslutet från samhällsbyggnadsnämnden den 9 februari 2010 i vilket angavs bl.a. följande.

Beslut

Samhällsbyggnadsnämnden beslutar att lämna ut samtliga nio aktiva mink- gårdars senaste inspektionsrapport i enlighet med offentlighetsprincipen.

Bakgrund

U.Å. har den 7 februari 2010 hos Skara kommun begärt att få reda på hur många aktiva pälsdjursuppfödare det finns i Skara kommun. Samt att få ut den senaste inspektionsrapporten från dessa verksamheter enligt offentlig- hetsprincipen. Undertecknad fick detta mail den 9 februari 2010.

– – –

461

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Samhällsbyggnadsnämnden har ingen möjlighet att sekretessbelägga några offentliga inspektionsrapporter för minkverksamheter i kommunen så de lämnas ut i enlighet med offentlighetsprincipen.

Men en kopia på detta beslut om att inspektionsrapporter är utlämnade kommer att skickas till samtliga nio minkgårdar för kännedom.

Utredning

Samhällsbyggnadsnämnden anmodades att yttra sig över U.Å:s anmälan. I yttrande till JO anförde nämnden sammanfattningsvis följande.

Handläggningen av ärendet

U.Å. inkom med ett e-brev den 7 februari 2010 om att få ta del av hur många aktiva minkuppfödare som finns inom kommunen. U.Å. ville även ha en kopia på den senaste inspektionsrapporten från varje farm. Ärendet diarieför- des den 9 februari 2010.

Samma dag som ärendet diariefördes besvarades frågan och samtliga in- spektionsrapporter lämnades ut i enlighet med offentlighetsprincipen. I sam- band med utlämnandet gjordes bedömningen att U.Å:s begäran är allmän och offentlig varför de berörda minkgårdarna kunde informeras om att de allmän- na offentliga handlingarna lämnats ut. Samhällsbyggnadskontoret har varit noga med att vara objektiv och därför meddelat alla berörda vad som skett i ärendet.

– – –

Den 15 februari 2010 informerades samhällsbyggnadsnämnden om ärendet. (Minnesanteckning från nämndens möte: Samhällsbyggnadsnämnden bedöm- de att handläggningen av ärendet har skötts på ett bra och snabbt sätt och att ärendet följt offentlighetsprincipen och att samhällsbyggnadskontoret agerat objektivt och informerat alla berörda parter i ärendet.)

Myndighetens bedömning

– – –

Det är inte otillåtet för en myndighet att lämna upplysningar om ärenden rörande handlingsutlämnande, men att det, om så sker, självfallet är av stor vikt att myndigheten uppträder på ett sådant sätt att dess objektivitet inte med fog kan ifrågasättas (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen).

I samband med utlämnandet gjordes bedömningen att U.Å:s begäran är allmän och offentlig varför de berörda minkgårdarna kunde informeras om att de allmänna offentliga handlingarna lämnats ut. Samhällsbyggnadskontoret har varit noga med att vara objektiv och meddelat alla berörda vad som skett i ärendet.

– – –

Ingen efterforskning gjordes av vem sökanden är eller vilket syfte hon hade med sin begäran.

En ledamot reserverade sig mot nämndens beslut om yttrande till JO med motiveringen att kontoret inte hade agerat och uttryckt sig helt objektivt i ärendet från början.

U.Å. yttrade sig över remissvaret.

462

2 012 /1 3:JO1

I ett beslut den 23 april 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

I 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) anges bl.a. att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).

Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 13 § samma kapitel framgår bl.a. att den som önskar ta del av allmän handling också har rätt att få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt.

I 2 kap. 14 § tredje stycket TF anges att en myndighet inte, på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling, får efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Bestämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av alla offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till, det s.k. anonymi- tetsskyddet.

Bedömning

U.Å:s begäran om utfående av allmänna handlingar föranledde miljö- och hälsoskyddsinspektören R.E. att, förutom att lämna ut handlingarna, även sätta upp ett formligt beslut om att handlingarna skulle lämnas ut. I beslutet angavs U.Å:s namn och adress. Av beslutet framgick att nämnden funnit att det saknades möjlighet att sekretessbelägga handlingarna, men att en kopia på beslutet skulle skickas till samtliga minkgårdar för kännedom.

Till att börja med kan jag konstatera att beslutet om att lämna ut handling- arna inte är överklagbart. Det har därför saknats skäl att sätta upp ett formligt beslut. Jag uppfattar det valda förfaringssättet som ett sätt att informera mink- gårdarna om U.Å:s begäran. Det framgår dock inte av remissvaret varför detta har ansetts angeläget.

Det inträffade strider inte mot efterforskningsförbudet. Det finns inte heller något uttryckligt hinder mot att en myndighet upplyser en enskild om att en handling som rör honom eller henne har lämnats ut. Den som begär att få ta del av en allmän handling har emellertid, som framgått, en rätt att vara ano- nym. Även om en sökande inte utnyttjar den rätten bör en myndighet beakta de intressen som bär upp offentlighetsprincipen. Mot denna bakgrund har nämndens agerande varit olämpligt.

Jag finner vidare att de formuleringar som nämnden använt i sitt beslut, vilka antyder att handlingsutlämnandet gjordes motvilligt, kan ifrågasättas med hänsyn till regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet.

Sammanfattningsvis är jag kritisk till nämndens handläggning av U.Å:s begäran.

463

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot kommunstyrelsen i Åstorp och dess ordförande, som brutit mot offentlighetsprincipen och regeringsformens krav på saklighet vid tillsättningen av en kommunchef

(Beslut av JO Axberger den 9 februari 2012, dnr 6168-2010)

Beslutet i korthet: När en ny kommunchef i Åstorp skulle tillsättas anlitades ett rekryteringsföretag. Ansökningshandlingar som inkom till företaget be- handlades felaktigt som om de inte vore allmänna. En person som begärde ansökningshandlingar utlämnade fick inte del av dem. Handlingar hade dess- förinnan även undanhållits för ledamöter av kommunstyrelsen. Beslutsunder- laget var därmed bristfälligt och beslutet stred därför mot kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

Bakgrund och utredning

När Åstorps kommun skulle anställa en ny kommunchef anlitades ett rekryte- ringsföretag. Enligt överenskommelsen mellan kommunen och rekryterings- företaget skulle bolaget sköta annonseringen av tjänsten och motta ansök- ningshandlingar.

Efter att ansökningstiden hade gått ut fanns det 48 sökande till tjänsten. Rekryteringsföretaget gjorde en första gallring. 16 sökande presenterades för kommunstyrelsens arbetsutskott. Därefter valdes sex personer ut. De intervju- ades av tre grupper: en politikergrupp bestående av kommunstyrelsens ar- betsutskott, en chefsgrupp bestående av förvaltningscheferna och en facklig grupp. Samtliga grupper hade tillgång till sökandenas handlingar. Därefter beslutade kommunstyrelsens arbetsutskott att föreslå en av de sökande.

Vid kommunstyrelsens möte den 18 oktober 2010 yrkade ordföranden, Ronny Sandberg, att den av arbetsutskottet föreslagne skulle anställas. Efter att ett yrkande om att ärendet skulle återremitteras till rekryteringsgruppen för ytterligare beredning hade röstats ned, beslutade kommunstyrelsens majoritet i enlighet med Ronny Sandbergs yrkande.

Den 21 oktober 2010 begärde Rolf Ottosson att få del av de ansöknings- handlingar som låg till grund för beslutet. Ronny Sandberg nekade honom detta med hänvisning till att handlingarna förvarades hos rekryteringsföreta- get.

I en anmälan till JO klagade Rolf Ottosson på hur kommunstyrelsens ar- betsutskott och dess ordförande hade handlagt rekryteringsärendet och på att han förvägrats rätten att ta del av ansökningshandlingarna. Enligt Rolf Ottos- son hade Ronny Sandberg och kommunstyrelsens majoritet på kommunsty- relsens möte den 18 oktober 2010 även nekat ledamöter att ta del av ansök- ningshandlingarna.

Kommunstyrelsen redogjorde i ett yttrande för hur rekryteringsärendet hade handlagts. Utöver vad som redan framgått framhölls att kommunen hade försökt tillgodose vissa av de sökandes önskemål om att få bli behandlade konfidentiellt. När det gällde Rolf Ottossons begäran den 21 oktober 2010 medgav kommunstyrelsen att handläggningen av denna var felaktig. Han

464

2 012 /1 3:JO1

hade numera fått ut ansökningshandlingarna avseende de sex sökande som blivit intervjuade.

Av utredningen framgår vidare att kommunstyrelsens beslut att anställa ny kommunchef överklagades till Förvaltningsrätten i Malmö. Enligt överkla- gandet hade kommunstyrelsens ledamöter inte fått tillgång till tillräckligt beslutsunderlag inför beslutet. Med hänvisning till sekretess hade inga merit- förteckningar eller andra uppgifter om de sökande gjorts tillgängliga för le- damöterna ens på förfrågan.

I sin dom den 14 november 2011 (mål 13905-10) konstaterade förvalt- ningsrätten att ett antal av kommunstyrelsens ledamöter hade nekats möjlig- het att ta del av ansökningsmaterial. Förvaltningsrätten fann det självklart att ledamöter vid en beslutsprocess skulle ha tillgång till ett fullständigt underlag om sådant fanns att tillgå. Kommunstyrelsens ledamöter hade inte kunnat fatta ett sakligt grundat beslut, eftersom de hade förvägrats material som up- penbarligen kunde ha haft avgörande betydelse för deras ställningstagande i frågan och utgången i omröstningen. Domstolen upphävde därför kommun- styrelsens beslut såsom stridande mot 1 kap. 9 § regeringsformen. – Domen har vunnit laga kraft.

Bedömning

Allmänt

Frågor kring allmänhetens rätt till insyn i samband med rekrytering av kom- muntjänstemän har aktualiserats hos JO ett flertal gånger under årens lopp, se bl.a. JO 1989/90 s. 415, JO 1990/91 s. 391, JO 1992/93 s. 622 och JO 2003/04 s. 442. I rättspraxis har saken behandlats bl.a. i RÅ 1989 ref. 29 (jfr även RÅ 1984 2:49) och i RÅ 1996 ref. 25. Rättsläget klargjordes i det sist- nämnda målet, där Regeringsrätten i plenum tog upp principfrågan om hur handlingar som förvaras hos ett rekryteringsföretag ska bedömas från offent- lighetssynpunkt. Regeringsrätten anförde:

Av 2 kap. 3 § TF framgår att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § samma kapitel i TF är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses enligt 2 kap. 6 § inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Enligt 2 kap. 7 § gäller som huvudregel att en handling anses upprättad när den har expedierats.

Vad som framkommit i målet visar att de handlingar som begärts utlämna- de utgjort ett led i ett kommunalt tjänstetillsättningsärende. Annonsens ut- formning och vad som i övrigt upplysts i målet, bl.a. om handläggningen av ärendet, ger vid handen att konsultbolaget mottagit de ifrågavarande hand- lingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kom- munen från det att de kommit in till bolaget och därefter åtminstone till dess ärendet beretts så långt att en enda person uppmanades att söka tjänsten. Bo- laget måste därför anses ha mottagit och förvarat handlingarna för kommu- nens räkning. På grund därav har de varit att anse som allmänna handlingar och kommunen hade när framställningen gjordes bort infordra dem för att pröva framställningen i sak.

Det avgörande för hur handlingar i ärenden av detta slag ska bedömas från offentlighetssynpunkt är således om de mottagits i den kommunala myndig-

465

2 012 /1 3:JO1

hetens ställe och är tillgängliga för myndigheten. Om så är fallet saknar det betydelse var handlingarna rent fysiskt förvaras. Detta ligger väl i linje med offentlighetsprincipens syfte och tillämpning i andra sammanhang, t.ex. när det gäller handlingar som befattningshavare förvarar i hemmet och digitala upptagningar i en databas som en myndighet har tillgång till oavsett var data- basen finns.

Om ett rekryteringsföretag har i uppdrag att motta ansökningshandlingar och intresseanmälningar som avser ett hos en myndighet pågående tjänstetill- sättningsärende får det anses ske för myndighetens räkning. Det torde vidare ligga i sakens natur att myndigheten som uppdragsgivare har möjlighet att ta del av sådana handlingars innehåll. Ansökningar och intresseanmälningar som ges in till ett rekryteringsföretag blir därmed i enlighet med Regerings- rättens avgörande typiskt sett att betrakta som allmänna.

Det är självfallet angeläget att rekrytering till kommunala tjänster kan ske på ett ändamålsenligt sätt. Men om privata företag anlitas i ett sådant ärende måste det ske under beaktande av de särskilda villkor – rörande bl.a. vikten av insyn – som gäller för det allmännas verksamhet och som skiljer denna från vad som är brukligt i privata sammanhang. Det finns tendenser till att tjänste- rekryteringar läggs ut på konsulter i syfte att begränsa allmänhetens insyn. För att stävja sådana försök att kringgå offentlighetsprincipen bör de av Re- geringsrätten fastslagna kriterierna tillämpas strängt.

Handläggningen i detta ärende

Det ärende som ska bedömas gällde anställande av en kommunchef. Kommu- nen anlitade det privata företaget Personal Direkt. Företaget genomförde annonsering och mottog ansökningshandlingar. Ett stort antal personer sökte tjänsten. Företaget presenterade ett urval av de sökande för kommunstyrelsens arbetsutskott, varvid en mindre grupp valdes ut för intervjuer. Intervjuerna genomfördes av företrädare för kommunen, inklusive fackliga företrädare.

Förfarandet innebar att det privata företaget mottog ansökningshandlingar i kommunens ställe. Som samarbetet mellan kommunen och företaget var upp- lagt får kommunen anses ha haft tillgång till handlingarnas innehåll; något annat har inte heller påståtts från kommunens sida. Ansökningarna var såle- des allmänna handlingar och skulle ha behandlats som sådana. De innehöll såvitt framkommit inte några sekretesskyddade uppgifter. Rolf Ottosson skul- le därför omgående ha fått del av de handlingar han efterfrågade.

Av förvaltningsrättens ovan redovisade dom framgår att ett antal av kom- munstyrelsens ledamöter nekades möjlighet att ta del av ansökningsmaterial. Eftersom handlingarna av allt att döma var offentliga hade de redan av detta skäl rätt att ta del av materialet. Framför allt skulle de dock i egenskap av kommunstyrelseledamöter ha haft full tillgång till underlaget för det beslut de hade i uppdrag att fatta. Att de nekades detta är uppseendeväckande och inne- bar – som förvaltningsrätten konstaterat – ett brott mot grundlagens krav på att myndigheter i sin verksamhet ska iaktta saklighet.

Kommunstyrelsen och dess ordförande Ronny Sandberg ska mot denna bakgrund kritiseras för det sätt på vilket anställningsärendet från offentlig-

466

2 012 /1 3:JO1

hetssynpunkt handlagts och för att beslutet fattades i strid med 1 kap. 9 § regeringsformen.

Kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län och en presstalesman där, som lämnat oriktig information till en journalist

(Beslut av JO Axberger den 16 mars 2012, dnr 2497-2011)

Bakgrund och utredning

Anders Johansson bifogade en utskrift av de sms-meddelanden han hade utbytt med Diana Sundin under eftermiddagen den 5 maj. Där framgick föl- jande.

[Från Anders Johansson:] Hej Diana, vad säger ni om analyssvaret i k103939. Med vänlig hälsning Anders Johansson, Aftonbladet

[Svar Diana Sundin:] Har inte kommit ännu

[Anders Johansson:] Är du 100 på det? Jag har fått info om att det kom idag! [Svar Diana Sundin:] Jag har frågat utredaren – han har inte fått något i alla fall/Diana

[Anders Johansson:] Ok tack. Men jag undrar om det stämmer …

Muntliga upplysningar inhämtades från Diana Sundin, presstalesman vid Västerortspolisen. Hon uppgav, enligt vad som noterats i en tjänsteanteckning hos JO, följande.

467

2 012 /1 3:JO1

svaret. Diana Sundin hade fått instruktion från förundersökningsledaren (Charlotte Erlandsson, chef för spaningsroteln) att inte lämna ut några uppgif- ter förrän ärendet var klart. Den nu aktuelle personen delgavs sedermera ana- lyssvaret den 6 maj 2011. – Hon talade med ett flertal journalister under de aktuella dagarna och informerade samtliga om att hon inte kunde lämna in- formation i en pågående förundersökning.

Polismyndigheten i Stockholms län (biträdande länspolismästaren Lennart Enocsson) yttrande sig och anförde bl.a. följande.

Bedömning

468

2 012 /1 3:JO1

uppgifter förrän ärendet var klart. Oavsett hur det förhåller sig med den saken har Diana Sundin innehaft en befattning som informationsansvarig och press- talesman. I hennes uppgift har därmed legat att säkerställa att myndighetens informationsplikter sköts på ett professionellt sätt (jfr JO:s beslut den 14 de- cember 2011, dnr 2951-2011). Att ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar lämnas av någon som har till uppgift att för en myndighets räkning besvara just sådana frågor är allvarligt. I detta fall tillkommer att journalisten särskilt riktade Diana Sun- dins uppmärksamhet mot att det besked hon först lämnade inte stämde med vad han fått reda på från annat håll. I den mån hon inte kände till att provsva- ret fanns hos polisen borde hon mot den bakgrunden ha sett till att skaffa sig ett korrekt underlag. Det är sammantaget uppenbart att hon inte skött sin uppgift på ett godtagbart sätt.

Såväl Polismyndigheten i Stockholms län som Diana Sundin ska därför kritiseras för sitt sätt att handlägga Anders Johanssons förfrågan.

Kritik mot Arbetsförmedlingen, som lämnat oriktig information till en journalist och därmed undanhållit en allmän handling

(Beslut av JO Axberger den 14 december 2011, dnr 2951-2011)

Beslutet i korthet: En journalist begärde hos Arbetsförmedlingen att få del av en rapport. Myndighetens presstab uppgav att rapporten utgjorde arbetsma- terial. Det framkom dock att rapporten expedierats och sänts till andra myn- digheter två månader tidigare. I beslutet framhålls att det måste ställas sär- skilda krav på den som har till uppgift att sköta en myndighets informations- uppgifter. Att lämna ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är allvarligt, särskilt om det lämnas av någon som har till uppgift att besvara just sådana frågor. Arbetsförmed- lingen kritiseras därför för det inträffade, som innebar att journalisten berö- vades rätten att ta del av den handling han efterfrågade.

Bakgrund och utredning

Mikael Pettersson, reporter på Sveriges Television, anmälde Arbetsförmed- lingen. I mars 2011 hade han begärt att få ta del av en revisionsrapport från Arbetsförmedlingens internrevision som handlade om Fas 3 i den arbets- marknadspolitiska åtgärden jobb- och utvecklingsgarantin. Den 17 mars sva- rade Christina Mångård vid presstaben att revisionsrapporten utgjorde ar- betsmaterial och att den inte skulle bli klar förrän senare under våren. Det visade sig emellertid att rapporten fanns hos Arbetsmarknadsdepartementet; den hade inkommit dit för flera månader sedan. Rapporten, som var daterad den 3 januari, hade enligt sändlistan skickats för kännedom till både interna och externa mottagare, bl.a. Arbetsförmedlingens presstab och Riksrevisio- nen.

I ett yttrande anförde Arbetsförmedlingen, genom tf. chefsjuristen Niklas Wallentin, huvudsakligen följande.

469

2 012 /1 3:JO1

Mikael Pettersson kontaktade i mars 2011 Arbetsförmedlingens presstab och begärde att få ut Arbetsförmedlingens internrevisions rapport om Fas 3.

Arbetsförmedlingens internrevision granskar Arbetsförmedlingens verk- samhet på uppdrag av styrelsen. Vid tidpunkten för förfrågan var rapporten om Fas 3 ännu inte behandlad och fastställd av styrelsen. Att rapporten – som det senare framkom – hade skickats från Arbetsförmedlingen via e-post till bl.a. Arbetsmarknadsdepartementet framgick inte av diariet och hade heller inte på annat sätt kommit presstaben för kännedom. Presstaben hade således fog för sin uppfattning att rapporten fortfarande utgjorde ett arbetsmaterial. Mot denna bakgrund saknas stöd för Mikael Petterssons påståenden om att presstaben, i strid med gällande lagstiftning, medvetet undanhållit honom rapporten.

I en kommentar påpekade Mikael Pettersson att det av rapportens missiv framgick att den sänts till andra myndigheter, något som presstaben alltså hade kännedom om.

Rättslig reglering

Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, är en handling allmän, om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighe- ten. Enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § TF anses en handling upprättad bl.a. när den har expedierats, t.ex. genom att sändas till annan myndighet.

Bedömning

Den rapport Mikael Pettersson begärde utlämnad blev en allmän handling då den expedierades till andra myndigheter, dvs. senast den 10 januari 2011. Trots detta uppgav Christina Mångård vid Arbetsförmedlingens presstab drygt två månader senare att rapporten utgjorde arbetsmaterial, dvs. att den inte var en allmän handling. Oavsett vad det beskedet grundade sig på var det uppenbart felaktigt.

Syftet med en presstab får anses vara att säkerställa att den myndighet vid vilken den inrättats ska sköta myndighetens informationsplikter på ett profes- sionellt sätt. Det måste med andra ord ställas särskilda krav på att besked som lämnas därifrån är korrekta. Att ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar lämnas av någon som har till uppgift att besvara just sådana frågor är allvarligt. Arbetsförmedlingen ska därför kritiseras för det inträffade, som innebar att Mikael Pettersson berövades rätten att ta del av den handling han efterfrågade.

470

2 012 /1 3:JO1

Anmälan om domstolstrots i samband med utlämnande av allmänna handlingar, m.m.

(Beslut av JO Axberger den 7 mars 2012, dnr 685-2012)

Beslutet i korthet: En chefsjurist vid en polismyndighet anmäldes av en jour- nalist för att hon inte lämnat ut allmänna handlingar på ett korrekt sätt. An- mälan överlämnades till allmän åklagare, som inledde förundersökning. Se- dan denna nedlagts har i detta beslut bl.a. övervägts om anmälan borde för- anleda fortsatt granskning hos JO. Chefsjuristens agerande har dock inte bedömts kräva ytterligare åtgärder än de som förekommit genom att hon genomgått en förundersökning om tjänstefel. I beslutet bedöms även om chefsjuristen förfarit felaktigt när hon i förhör uttalat sig kritiskt om den journalist som anmält henne.

Bakgrund

Anmälan

I januari 2011 anmälde Per Nygren, reporter på Göteborgsposten, Polismyn- digheten i Västra Götaland och dess chefsjurist Barbro Jönsson till JO. Anmä- lan gällde handläggningen av en begäran om handlingsutlämnande. Nygren uppgav bl.a. att Jönsson vid i vart fall två tillfällen hade ”trotsat” beslut av Kammarrätten i Göteborg. Han var även kritisk till handläggningstiden.

Inledande utredning

Av handlingarna i polismyndighetens ärende framgick följande.

Den 24 november 2009 vände sig Per Nygren till Polismyndigheten i Väst- ra Götaland och begärde att få del av ett antal polisanmälningar. Anmälning- arna gällde personer som av politiska skäl skulle ha utsatts för brott; Nygren uppgav att han ville veta i vilken mån detta polisanmäldes och vad det ledde till. Han angav 29 namn och personnummer. Nygrens begäran prövades för polismyndighetens räkning av Barbro Jönsson, som i ett beslut den 3 decem- ber 2009 avslog densamma. Nygren överklagade, varefter Kammarrätten i Göteborg den 8 mars 2010 upphävde beslutet. Kammarrätten angav bl.a. att några av handlingarna torde kunna lämnas ut sin helhet eller i maskerat skick. Polismyndigheten hade enligt kammarrätten inte gjort en sådan noggrann sekretessprövning som förutsätts i 2 kap. 12 § första stycket tredje meningen tryckfrihetsförordningen. Ärendet återförvisades därför till myndigheten för ny sekretessprövning.

Cirka sex veckor senare, den 21 april 2010, fattade Barbro Jönsson åter- igen beslut om att avslå Per Nygrens begäran. Nygren överklagade. Den 7 juni 2010 undanröjdes beslutet. Kammarrätten återförvisade på nytt ärendet till polismyndigheten, denna gång med en mer utförlig motivering, som dock i sak hade samma innebörd som tidigare, dvs. att polismyndigheten inte gjort en noggrann sekretessprövning.

En dryg månad senare, den 9 juli 2010, beslutade Barbro Jönsson att lämna ut en lista där vissa uppgifter om brott hade sammanställts men utan koppling

471

2 012 /1 3:JO1

till någon person. Den 4 januari 2011, efter ännu ett överklagande av Per Nygren, upphävde kammarrätten än en gång Jönssons beslut. Vid detta tillfäl- le bestämde kammarrätten att vissa handlingar var offentliga och skulle läm- nas ut, samtidigt som domstolen återförvisade ärendet till polismyndigheten för ny sekretessprövning i andra delar. Mot bakgrund av att kammarrätten för tredje gången hade att överpröva polismyndighetens beslut att avslå Nygrens begäran om handlingar, trots att domstolen vid tidigare prövningar uttalat att en del handlingar torde kunna lämnas ut i sin helhet eller i maskerat skick, fann kammarrätten skäl att lämna vissa anvisningar för hur lagstiftningen skulle tillämpas.

Polismyndighetens ärende övertogs därefter av polisintendenten Erik Si- verbo, som den 18 januari 2011 beslutade att lämna ut dels de anmälningar som hörde till ett ärende där åtal väckts, dels beslut om att förundersökning inte skulle inledas och beslut om att förundersökning skulle läggas ned. I övrigt lämnades det begärda materialet ut efter att vissa uppgifter maskerats med stöd av 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

Beslut om överlämnande till Åklagarmyndigheten

I anledning av det som framkommit beslutade ställföreträdande justitieom- budsmannen Hans Ragnemalm den 25 februari 2011 att lämna över anmälan till Åklagarmyndigheten (jfr 18 § lagen med instruktion för Riksdagens om- budsmän). I beslutet angavs att JO önskade ta del av åklagarens beslut och utredning i ärendet.

Förundersökning

Den 9 januari 2012 fick JO del av åklagarens redogörelse. Det framgick att chefsåklagaren Stefan Göransson, Riksenheten för polismål i Malmö, efter att ha inlett förundersökning om tjänstefel mot Barbro Jönsson, den 4 januari 2012 hade beslutat att lägga ned densamma.

Av motiveringen till åklagarens beslut framgick bl.a. att Barbro Jönsson vid förhör hade förnekat brottsmisstankarna. Åklagaren gjorde bedömningen att Jönssons underlåtenhet att göra föreskrivna sekretessprövningar i enlighet med besluten från Kammarrätten i Göteborg den 8 mars och 7 juni 2010 inte kunde grunda straffrättsligt ansvar för tjänstefel. Han anförde vidare bl.a. att en begäran att få ut en allmän handling alltid ska behandlas skyndsamt och att handläggningstiderna för att besvara Per Nygrens begäran om att utfå allmän- na handlingar, med hänsyn till skyndsamhetskravet i 2 kap. 12 § tryckfrihets- förordningen, hade varit alltför långa. Omständigheterna var dock sådana att dessa, vid en samlad bedömning, inte kunde medföra ansvar för tjänstefel.

Kompletterande anmälan från Per Nygren

I anledning av åklagarens beslut inkom Per Nygren den 9 januari 2012 med en kompletterande anmälan till JO. Han bifogade utskriften från förhöret med Barbro Jönsson och anförde bl.a. följande. I förhöret hade Jönsson gjort vissa påståenden som rör honom. Hon hade bl.a. sagt att han i sina e-

472

2 012 /1 3:JO1

postmeddelanden och kontakter med polisen varit ”otroligt otidig” och kallat dem ”idioter” och ”korkskallar”. Detta var inte sant, vilket enligt Nygren lätt kunde konstateras i de mail han skickat till polismyndigheten. Jönsson hade i förhöret vidare uppgett att han i sin JO-anmälan påstått att Jönsson agerat ”för att obstruera honom för att han inte skulle få ut dom uppgifterna före valet”. Inte heller detta var sant, vilket framgick av hans anmälan.

Vid förhöret frågade Barbro Jönsson förhörsledaren […] vill du verkligen att jag ska sitta här och säga ’nej det här gjorde jag mest för att jävlas med Per Nygren’?” Den retoriska frågan i förening med de falska påståendena visade enligt Nygren att Jönsson under resans gång börjat hysa någon form av per- sonligt agg mot honom, vilket mycket väl kunde ha påverkat hennes omdöme så att hon inte velat efterkomma kammarrättens beslut. Utifrån det hon sagt i övrigt – som att bl.a. Kammarrätten i Göteborg har fel – fanns det enligt Ny- gren anledning att fundera över om inte kriterierna för tjänstefel var väl upp- fyllda.

Förhöret med Barbro Jönsson

I protokollet från det förhör som under förundersökningen hölls med Barbro Jönsson behandlas hennes syn på kammarrättens avgöranden. Bl.a. förekom- mer följande uttalanden.

Ombedd att kommentera vissa av förhörsledaren citerade delar av kam- marrättens första beslut om återförvisning svarade Barbro Jönsson:

Ja, vad vill du jag ska säga om det, dom återförvisar ärendet för att jag ska göra en ny sekretessprövning, det är jag som gör det på mitt tjänsteansvar. Kammarrätten kan inte ge mig någon order om hur jag ska göra. Jag går in och gör min bedömning, och bedömer att jag kan inte lämna ut någon hand- ling över huvud taget. Och då är det det beslutet jag ska ta. Och sedan får kammarrätten ha synpunkter, och dom har ju utvecklat sina synpunkter där, men vi är inte överens i den rättsliga bedömningen. För det är det det handlar om när vi gör rättsliga bedömningar. Och då gör jag en ny prövning, jag dis- kuterar med min omgivning och så tar jag det beslutet.

På fråga varför hon inte gjorde en sekretessprövning i enlighet med kammar- rättens beslut svarade Barbro Jönsson:

Det är väl klart att jag gör en sådan sekretessprövning, men beslutet jag kommer fram till det är att jag inte kan lämna ut det… Och sedan är det väl lite grann så också att kammarrätten kan inte beordra mig hur jag ska göra mina sekretessprövningar, då får dom göra dom själv. Men jag ska göra en samvetsgrann sekretessprövning en eller ja om det nu kallas för, prövning enligt offentlighets- och sekretesslagen, men hur gör jag den, det kan inte kammarrätten ge mig order [om].

På fråga om hon menar att kammarrättens bedömningar är helt felaktiga sva- rade Barbro Jönsson:

Nähä, ja, det kanske jag tycker, men det kan jag ju inte utgå ifrån liksom, nu skiter jag i det här, nu gör jag som jag vill i alla fall. Så kan man ju inte reso- nera. Men jag får dom här två bedömningarna och alltså, spontant så känns det precis hela tiden som att vi pratar förbi varandra, va. Att dom inte riktigt förstår vad det är vi försöker lyfta fram i besluten och sedan så svarar dom på någonting helt annat i sina beslut ändå. Men alltså dom har helt fel, dom kan

473

2 012 /1 3:JO1

ha hur jävla fel dom vill, för det kan jag ju inte göra någonting åt. Beslutet finns där och det är tyvärr inte överklagbart. Och man kan inte få det prövat, det enda sättet att få det prövat på det är att ta ett nytt beslut.”

Såvitt gäller Per Nygren förekommer bl.a. följande uttalanden.

[…] Nygren som då har varit otroligt otidig i sina mail och i sina kontakter med […] och det har han ju glömt att tala om. Han kallar oss för idioter och korkskallar och allt möjligt när han har kontakt med oss va.

[…] jag har läst hans JO-anmälan i något sammanhang, och där påstod ju han då att jag skulle ha obstruerat honom, han tar ju det personligt då och menar att detta har jag bara gjort för att obstruera honom för att han inte skul- le få ut dom uppgifterna före valet. […] men det är ju inte det det handlar om, från min sida.

[…] för det har absolut inte handlat om att obstruera honom på något sätt, utan det har ju handlat om att göra en rimlig bedömning.

Det kan tilläggas att det av förhöret framgår att arbetssituationen vid Polis- myndigheten i Västra Götaland enligt Barbro Jönssons mening varit oaccep- tabel och att man haft svårt att efterleva skyndsamhetskravet vid utlämnande av allmänna handlingar.

Bedömning

Vad som framkommit under förundersökningen ger inte stöd för att Barbro Jönsson gjort sig skyldig till straffbart tjänstefel. Jag kommer därför inte att återuppta förundersökningen.

Bestämmelsen om straffansvar för tjänstefel har ett snävt tillämpningsom- råde. JO:s tillsynsuppgift går avsevärt längre. Det förhållandet att en anmälan till JO överlämnats till Åklagarmyndigheten, och där blivit föremål för en förundersökning om tjänstefel som sedermera lagts ned, hindrar därför inte JO från att återuppta det ursprungliga klagomålsärendet och underkasta detta sedvanlig granskning. Därtill kommer att åklagarens beslut att lägga ned förundersökningen innefattar viss kritik mot handläggningen av det ärende för vilket Barbro Jönsson ansvarade; handläggningstiderna har, anges det i moti- veringen till beslutet, med hänsyn till skyndsamhetskravet i 2 kap. 12 § tryck- frihetsförordningen varit alltför långa. Per Nygren har vidare i en komplette- ring till sin anmälan anfört att Barbro Jönsson vid polisförhör framfört felak- tiga påståenden om honom. – Mot denna bakgrund uppkommer frågan om en granskning av klagomålen mot Barbro Jönsson bör upptas till fortsatt utred- ning och även inkludera det Per Nygren senare påtalat.

De ursprungliga klagomålen mot Barbro Jönsson gällde i första hand hen- nes sätt att förhålla sig till kammarrättens avgöranden. Även om det är riktigt att hon, som hon framhållit i polisförhöret, varit skyldig att göra sin egen bedömning, är det tydligt att hon inte tog till sig överinstansens beslut på det sätt som denna haft skäl att förvänta sig. Jag anser dock inte att hennes göran- den och låtanden i detta hänseende bör föranleda ytterligare åtgärder än de som förekommit genom att hon genomgått en brottsutredning om tjänstefel.

De ursprungliga klagomålen gällde även handläggningstiderna. Vid be- dömningen av detta beaktar jag att det mot Polismyndigheten i Västra Göta- land inkommit flera anmälningar som gäller handläggningen av ärenden om

474

2 012 /1 3:JO1

handlingsutlämnande. Dessa har utretts och föranlett kritik mot myndigheten (se beslut denna dag i JO:s ärenden med dnr 322-2011 och 375-2011). Det som därvid framkommit visar på organisatoriska brister av ett slag som ger sig till känna även i detta ärende. Något behov av att ytterligare belysa dessa brister föreligger inte.

Vad slutligen beträffar de nya klagomål som framförts från Per Nygrens sida har jag förståelse för att denne känner sig illa berörd av de påståenden som gäller honom. En tjänsteman, inte minst på Barbro Jönssons nivå, ska självfallet vinnlägga sig om att i tjänsten uttrycka sig korrekt och sakligt. I detta fall har hon emellertid hörts som misstänkt under en förundersökning. Den som är i den positionen måste ges utrymme att försvara sig och även ge sin subjektiva bild av det som utreds. Från de synpunkter JO har att anlägga bör det därför inte riktas någon kritik mot Barbro Jönsson för hennes sätt att besvara förhörsledarens frågor.

Det föreligger sammanfattningsvis inte tillräckliga skäl för ytterligare ut- redning av vare sig de ursprungliga eller de tillkommande klagomålen.

Kritik mot Skellefteå tingsrätt för handläggningsrutinerna avseende begäran om att få ta del av allmänna handlingar respektive uppgifter ur sådana handlingar

(Dnr 2859-2011)

Anmälan

K.L. framförde i en anmälan klagomål mot bl.a. Skellefteå tingsrätt för dess handläggning av en begäran om att få uppgifter ur en allmän handling. Till anmälan fogades e-postkorrespondens mellan henne och tingsrätten av vilken framgick följande. Den 10 april 2011 begärde hon att få uppgift om det fanns någon ljudupptagning från rättegången i mål 1504-04, vilka vittnen som hör- des och hur länge de hördes samt om slutpläderingarna spelades in. Skellefteå tingsrätt svarade den 11 april 2011 att handlingarna i det aktuella målet på grund av ombyggnation inte skulle vara tillgängliga förrän efter sommaren och bad henne återkomma med sin begäran då.

Utredning

Handlingar begärdes in och granskades.

Muntliga upplysningar inhämtades från domstolssekreteraren S.B. som bl.a. uppgav följande. Sedan början av april 2011 var alla arkiverade akter nedpackade i lådor på grund av ombyggnation. Akterna var mycket svårtill- gängliga och det krävdes stora resurser för att ta fram en enskild akt. I enlig- het med instruktioner från tingsrättens lagman ombads samtliga personer som under ombyggnationen begärde att få ta del av handlingar, som endast fanns i pappersform i arkiverade akter, att återkomma med begäran efter augusti 2011. Lagmannen hade dock också förklarat att om situationen ställdes på sin

475

2 012 /1 3:JO1

spets, t.ex. genom att någon krävde att få ta del av handlingar omedelbart, skulle en flyttfirma anlitas för att ta fram akten.

Ärendet remitterades till tingsrätten som anmodades att yttra sig över vad som framförts i anmälan beträffande hanteringen av K.L:s framställan. Tings- rätten anmodades även att lämna upplysningar om domstolens rutiner avseen- de hanteringen av begäran om att få ta del av allmänna handlingar i arkivera- de mål och uppgifter ur sådana handlingar. Vidare anmodades tingsrätten att redovisa vilka överväganden som hade gjorts i fråga om nämnda rutiners förenlighet med reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 6 kap. offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) om utlämnande av allmänna handling- ar och uppgifter ur sådana handlingar.

Tingsrätten (lagmannen Christel Lundmark) svarade följande.

1) Hanteringen av K.L:s framställan till tingsrätten

K.L. har i en anmälan till JO bl.a. uppgett att hon i april 2011 ställde vissa frågor till Skellefteå tingsrätt angående ett brottmål och att hon då hänvisades att återkomma med sin förfrågan till hösten på grund av pågående ombyggna- tion.

Av till anmälan bifogade kopior av e-postmeddelanden framgår att K.L. den 10 april 2011 hos Skellefteå tingsrätt begärt att få uppgift om det finns någon ljudupptagning från rättegången i målet 1504-04 angående en mc- olycka, vilka vittnen som hördes och hur länge de hördes samt om slutpläder- ingarna spelades in. Skellefteå tingsrätt svarade via e-post den 11 april 2011 att handlingarna inte var tillgängliga förrän efter sommaren på grund av om- byggnation och att K.L. då fick återkomma med sin begäran.

Domstolssekreteraren S.B. har, enligt uppgift i tjänsteanteckning, till JO uppgett att tingsrätten för närvarande genomgår en ombyggnation och att alla arkiverade akter sedan omkring början av april 2011 är nedpackade i lådor och därmed mycket svårtillgängliga varför det krävs stora resurser för att ta fram en enstaka akt. I enlighet med instruktioner från tingsrättens lagman ombeds samtliga personer som begär att få ta del av handlingar som endast finns i pappersform i arkiverade akter att återkomma med sin begäran efter augusti 2011. Lagmannen har dock också förklarat att flyttfirma ska anlitas för att ta fram en akt om situationen ställs på sin spets, t.ex. om någon kräver att få ta del av handlingar omedelbart.

Av tjänsteanteckningen framgår vidare att de av K.L. per e-post framställ- da frågorna till tingsrätten i april 2011 avsåg uppgifter avseende ett mål som avslutades vid tingsrätten år 2005 samt att det av domstolens ärendehanter- ingssystem Vera framgår att domen i målet har vunnit laga kraft och att gall- ring har skett, varför bandupptagningar av förhör m.m. inte finns bevarade. Enligt S.B:s egen uppfattning borde hon ha upplyst K.L. härom i samband med att hon besvarade K.L:s förfrågan om uppgifter i april 2011. Av tjänste- anteckningen framgår slutligen att K.L:s frågor avseende vittnesförhör och längd på förhör endast framgår av huvudförhandlingsprotokollet, vilket finns i den arkiverade akten och att det var dessa frågor som S.B. åsyftade när hon informerade K.L. om att handlingarna inte är tillgängliga förrän efter somma- ren.

Vad som i anmälan till JO anförts beträffande hanteringen av K.L:s framstäl- lan till tingsrätten är således korrekt.

476

2 012 /1 3:JO1

2) Domstolens rutiner avseende hanteringen av begäran om att få ta del av allmänna handlingar i arkiverade mål och uppgifter ur sådana handlingar

Begäran om utlämnande av allmänna handlingar i arkiverade mål och uppgif- ter ur sådana handlingar kommer in till Skellefteå tingsrätt via e-post, via telefon, skriftligen eller muntligen vid besök på domstolen. Det är huvudsak- ligen personal vid tingsrättens mål- och ärendekansli som hanterar frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Det kan röra sig om enstaka handlingar eller större beställningar. På tingsrättens webbplats, www.skellefteatingsratt.domstol.se, finns information rörande beställning av allmänna handlingar. På nämnda sida finns en länk till en särskild blankett för beställning av allmän handling. I anslutning till nämnda beställningsblankett finns information om att handlingen normalt skickas till beställaren inom några dagar.

Enligt tingsrättens arbetsordning är i avslutade mål den domare som slut- ligt avgjort målet eller ärendet behörig att på domstolens vägnar fatta beslut i fråga om begäran att få ta del av en allmän handling. Vid förfall för denne eller om domaren inte längre tjänstgör vid tingsrätten beslutar lagmannen eller vid dennes förfall den ställföreträdande lagmannen. Vid annan verksam- het än den rättskipande eller rättsvårdande verksamheten gäller vid tillämp- ning av 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen att lagmannen eller vid dennes förfall den ställföreträdande lagmannen på domstolen fattar beslut i fråga om begäran att få ta del av en allmän handling.

Som nämnts ovan är det dock huvudsakligen administrativ personal vid domstolens mål- och ärendekansli som verkställer begäran om utlämnande av allmän handling eller uppgift ur allmän handling. All personal på kansliet är väl förtrogen med arkivet och det finns också personal med fördjupade kun- skaper rörande arkivbeståndet. Det finns således över tid inte någon särskilt utsedd person som har att hantera beställningar utan det är normalt sett den i personalen som tar emot beställningen som verkställer utlämnandet. Den samordningsansvariga domstolssekreteraren kan vid behov i sin operativa vardagliga styrning utse någon att hantera beställningar. Regleringen i arbets- ordningen innebär i praktiken att det är först vid tveksamhet i utlämnandefrå- gan rörande handlingar som hör till den rättskipande eller rättsvårdande verk- samheten, exempelvis på grund av sekretess, som administrativ personal hänskjuter frågan om utlämnande till domare.

Den normala rutinen vid Skellefteå tingsrätt är att en begäran om utläm- nande av allmänna handlingar – även i arkiverade mål eller uppgifter ur såda- na handlingar – hanteras skyndsamt. Utlämnande sker, i de fall fråga inte är om mycket omfattande beställningar, samma dag eller inom några dagar. Om det är fråga om mycket stora beställningar tar tingsrätten kontakt med bestäl- laren för att efterhöra möjligheten att dela upp beställningen för successivt utlämnande på längre tid.

Vid Skellefteå tingsrätt genomförs sedan våren 2010, p.g.a. krav på bl.a. förbättrad tillgänglighet och förbättrad arbetsmiljö, omfattande ombyggnatio- ner. För att installera ny ventilation har det varit nödvändigt att ta i anspråk delar av ett arkiv och visst arkivbestånd har sedan senare delen av mars 2011 varit nedpackat i kartonger och placerat i ett annat arkivutrymme i tingsrät- tens lokaler. Eftersom sistnämnda arkivutrymme inte är tillräckligt stort för att rymma samtliga arkivvolymer på hylla beslutade lagmannen att låta det nedpackade arkivmaterialet ligga kvar i flyttlådor i avvaktan på färdigställan- de av det ombyggda arkivutrymmet. Valet har stått mellan detta och att flytta arkivmaterialet till andra godkända arkivlokaler utanför tingsrättens lokaler. Om några sådana godkända arkivlokaler finns i Skellefteå med omnejd eller om det skulle vara möjligt att översända arkivbeståndet till Landsarkivet i Härnösand är inte känt. Tingsrätten hade inte fått någon uppgift om tidpunk- ten för färdigställandet av arkivet vilket bl.a. berodde på att det krävdes ett utlåtande av Riksarkivet. Slutbesiktning av ombyggnationen var dock plane-

477

2 012 /1 3:JO1

rad till den 20 augusti 2011. Sett i detta perspektiv beslutade lagmannen om ovan nämnda temporära förvaring.

Sedan personal vid tingsrättens mål- och ärendekansli informerat lagman- nen om de stora praktiska problem som förelåg för att verkställa utlämnande av material och uppgifter från det nedpackade arkivbeståndet tillskrev lag- mannen den 24 mars 2011 via e-post all personal enligt följande: ”Arkivhand- lingarna i källaren har flyttats till kartonger p.g.a. ombyggnationerna. Detta innebär att det i vart fall fram till och med juni månad är mycket begränsad (om alls någon) åtkomst till just detta arkivbestånd. Ni som får beställningar från detta arkiv bör fråga sökanden om det är möjligt att återkomma med en förnyad begäran. Om sökanden inte accepterar detta bör information lämnas om att expedieringen kan komma att ta tid.” Lagmannen har härefter förtydli- gat instruktionen med att domstolen har en plikt att lämna ut allmänna hand- lingar skyndsamt samt att domstolen efter information och förfrågan enligt ovan till beställaren ska informera om att domstolen lämnar ut handlingar eller uppgifter i de fall utlämnande inte kan anstå.

3) Vilka överväganden som gjorts i fråga om nämnda rutiners förenlighet med reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen ska allmän handling på begäran lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. Som en allmän tumregel gäller dock att det kan blir fråga om högst någon eller eventuellt några dagars vän- tan innan handlingen lämnas ut. Enligt en särskild undantagsregel i 12 § andra stycket gäller inte skyldigheten att tillhandahålla en handling på stället om betydande hinder möter. Ett sådant hinder skulle kunna vara att det skulle vara förenat med mycket stora kostnader att tillhandahålla handlingen (se JO 1981/82 s. 282).

Tingsrätten har bedömt att det skulle medföra betydande hinder p.g.a. mycket stora kostnader, om det ens skulle vara möjligt, att temporärt arkivera handlingarna på något annat ur arkiveringssynpunkt säkert sätt än som skett för att underlätta expediering ur arkivbeståndet. Tingsrätten har inte heller sådana personella resurser att det skulle vara fysiskt möjligt att hantera det i flyttkartonger nedpackade materialet och har bedömt att det skulle medföra orimliga kostnader att i varje särskilt fall anlita en flyttfirma om sökanden själv skulle medge att inge en förnyad begäran eller att medge ett anstånd med utlämnandet.

Tingsrätten har slutligen gjort bedömningen att information till den som gjort en beställning av sådant arkivmaterial som till följd av ombyggnation varit nedpackat jämte en förfrågan till beställaren om möjligheten att avvakta tingsrättens utlämnande och återkomma med en förnyad beställning efter sommaren, dvs. vid den beräknade ombyggnationens slut, borde vara förenlig med regleringen i tryckfrihetsförordningen. För det fall utlämnandet inte kunnat anstå har tingsrätten anlitat flyttpersonal och verkställt beställningen genast eller inom ett par dagar.

4) Tingsrättens bedömning av vad som kommit fram

Tingsrätten har redan inom ett dygn besvarat K.L:s förfrågan. Tingsrätten har således besvarat K.L:s begäran skyndsamt. När det gäller innehållet i tingsrät- tens svar och tingsrättens rutiner under ombyggnationen kan dock följande konstateras.

En ljudupptagning ska, enligt 20 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol, gallras senast sex veckor efter det att målet eller ärendet har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft. Enligt uppgift i domstolens ärendehanteringssystem Vera är målet gallrat. Att ljudupptagningen gallrats följer således av gällande bestämmelser. När det

478

2 012 /1 3:JO1

gäller tingsrättens hantering av K.L:s förfrågan i denna del har domstolssekre- teraren S.B., enligt uppgift till JO, uppgett att hon i samband med att hon besvarade K.L:s förfrågan borde ha upplyst denna om att gallring av ljudupp- tagning hade skett. Tingsrätten gör inte någon annan bedömning.

När det härefter gäller frågan om K.L:s begäran om utlämnande av all- männa handlingar eller uppgifter ur allmänna handlingar kan konstateras att tingsrättens avsikt varit att föra en dialog med beställaren och att fråga bestäl- laren om det skulle vara möjligt för tingsrätten att på grund av att arkivmate- rialet varit nedpackat avvakta ett utlämnande. Det kan dock konstateras att lagmannens instruktioner till personalen vid tingsrätten varit kortfattade och att det svar som lämnats av tingsrätten till K.L. inte präglats av någon dialog eller innehållit någon förfrågan. Det är därför förklarligt att K.L. uppfattat tingsrättens information som ett beslut att inte lämna ut handlingen eller läm- na information om uppgift i handlingen förrän efter sommaren.

Enligt uppgift från entreprenören och Domstolsverket kommer arkivloka- len att kunna tas i bruk under vecka 37. Tingsrätten kommer med anledning av den anmälan som är gjord att se över rutinerna för utlämnande av allmänna handlingar och kommer att arrangera en intern utbildningsinsats med all per- sonal angående handlingsoffentlighet och domstolens skyldighet mot allmän- heten när det gäller att lämna ut allmänna handlingar och uppgifter ur allmän- na handlingar m.m.

K.L. kommenterade tingsrättens remissvar.

I ett beslut den 18 april 2012 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, föreskrivs att varje svensk medbor- gare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 12 § första styck- et TF ska en allmän handling, som får lämnas ut, på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på stället utan avgift. I andra stycket stad- gas att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handlingen på stället, om betydande hinder möter. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som har rätt att ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen.

Begäran att få ta del av allmänna handlingar på stället liksom att få kopior och avskrifter av allmänna handlingar ska behandlas skyndsamt. Normalt bör besked i utlämnandefrågan lämnas samma dag som begäran gjorts, men nå- gon eller några dagars fördröjning kan godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Vidare är ett visst dröjsmål ofrånkomligt om begäran avser eller fordrar genomgång av omfattande material. För att leva upp till TF:s skynd- samhetskrav måste myndigheten organisera sin verksamhet så att framställ- ningar om handlingsutlämnande kan behandlas även under semesterperioder och enskilda personers frånvaro.

Betydande hinder enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF kan åberopas endast när handlingen begärs utlämnad på stället och gäller således inte framställ- ningar med stöd av 2 kap. 13 § TF avseende avskrifter eller kopior av allmän- na handlingar (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., s. 140). Betydande hinder kan vara t.ex. att handlingen just då den begärs utlämnad används i myndighetens arbete, att handlingen är utlånad till en annan myndighet eller

479

2 012 /1 3:JO1

att det skulle vara förenat med mycket stora kostnader att tillhandahålla hand- lingen på stället (se JO 1981/82 s. 282 och JO 1990/91 s. 409). Om myndig- heten gör gällande betydande hinder har sökanden i stället rätt att få ut en avskrift eller kopia av handlingen (se JO 1972 s. 306).

Enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, ska en myndighet på begäran lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. OSL uppställer inga uttryckliga krav på att en sådan begäran ska besvaras skyndsamt. Det ligger emellertid i sakens natur att det normalt inte bör ta längre tid att lämna en uppgift ur en allmän handling än det skulle göra att lämna ut den handling som uppgiften finns i (se JO 1989/90 s. 371 och JK:s beslut den 4 juni 2009, dnr 4225-08-21).

Bedömning

Medan arkivet byggdes om, vilket tog drygt fem månader, förvarade tingsrät- ten arkiverade akter nedpackade i flyttkartonger. Enligt instruktion från lag- mannen skulle den som begärde att få ta del av en handling ur dessa akter tillfrågas om det var möjligt att återkomma med en ny begäran efter ombygg- nationen. Först om beställaren insisterade, anlitade tingsrätten en flyttfirma för att ta fram handlingen. Tingsrättens handläggningsrutin var således att försöka få personer som begärde ut allmänna handlingar att återta begäran och återkomma vid ett senare tillfälle. Den rutinen strider mot den grundlags- fästa rätten att skyndsamt få ta del av allmänna handlingar.

När K.L. begärde att få uppgifter ur en allmän handling fick hon beskedet av tingsrätten att handlingen på grund av ombyggnationen inte skulle vara tillgänglig förrän flera månader senare och hon hänvisades till att återkomma med sin begäran då. Denna handläggning står i uppenbar strid med tingsrät- tens skyldigheter enligt 6 kap. 4 § OSL.

Det kan inte godtas att en domstol bygger om sitt arkiv så att allmänna och offentliga handlingar under en tid i princip blir oåtkomliga. Härigenom hind- ras allmänheten från att utöva sin grundlagsenliga rätt att ta del av allmänna handlingar. En sådan åtgärd medför också att framställningar om kopior av allmänna handlingar inte kan behandlas med den skyndsamhet som är nöd- vändig och att förfrågningar från allmänheten om innehållet i allmänna hand- lingar inte kan besvaras.

Sammanfattningsvis förtjänar tingsrätten kritik för sin handläggning av K.L:s framställning och för sina handläggningsrutiner under den aktuella perioden avseende framställningar om att få ta del av allmänna handlingar och uppgifter ur sådana handlingar.

Vad K.L. i övrigt framfört ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd.

480

2 012 /1 3:JO1

Övrigt

Kritik mot Länsstyrelsen i Hallands län för att myndigheten överträtt sin behörighet vid handläggningen av ett tillsynsärende beträffande en överförmyndarnämnds arvodesbeslut

(Dnr 3648-2010)

Anmälan

I en anmälan till JO framförde D.S. klagomål mot Överförmyndarnämnden i Kungsbacka kommun med anledning av nämndens beslut om arvode till en förvaltare för åren 2007 och 2008. Enligt D.S:s uppfattning hade nämnden beviljat förvaltaren för höga arvoden och han uppgav att han med anledning härav hade gjort en anmälan mot nämnden till Länsstyrelsen i Hallands län. Han uppgav vidare att överförmyndarnämnden hade ignorerat den kritik från länsstyrelsen som hans anmälan föranlett.

Av till anmälan fogade handlingar framgick bl.a. följande.

I beslut den 26 oktober 2009 (dnr 203-4501-09) riktade länsstyrelsen anmärk- ning mot överförmyndarnämndens beslut om arvode till en förvaltare och ålade nämnden att senast ett visst datum återrapportera till länsstyrelsen vil- ken åtgärd som nämnden vidtagit med anledning av anmärkning i ärendet. I beslutet skrev länsstyrelsen att de utbetalade arvodena (62 000 kr respektive 72 095 kr) var för höga med hänsyn till uppdragets krav samt att förvaltarens arvodesanhållningar var bristfälliga och saknade närmare specifikation. Vida- re skrev länsstyrelsen att ett skäligt arvode till förvaltaren i detta uppdrag var ett normalarvode om ca 10 000 kr och ”med hänsyn till ovanstående bör över- förmyndarnämnden snarast justera arvodet till ett normalarvode för förvalta- ren för nästa redovisningsperiod”.

Av överförmyndarnämndens återrapportering till länsstyrelsen i december 2009 framgick att nämnden med anledning av länsstyrelsens beslut avsåg att utarbeta nya blanketter i syfte att tydliggöra redovisningen av gode mäns och förvaltares arbetsinsatser och tidsåtgång. I samband härmed skrev nämnden att man ansåg sig på goda grunder ha bedömt skäligheten i utgivna arvoden och påpekade att nämndens beslut om arvode kan överklagas till tingsrätt, som då har att ta ställning till skäligheten av belopp. Vid länsstyrelsens in- spektion av överförmyndarnämnden den 15 december diskuterades det aktuel- la ärendet och i protokollet från inspektionen (dnr 203-26891-09) står bl.a.:

Länsstyrelsen anser dock inte att överförmyndarnämndens återrapportering om nya blanketter är en tillräcklig åtgärd i arvodesdelen. Enligt länsstyrelsens mening skall förvaltarens arvode beräknas enligt Kommunförbundets riktlin- jer i procent av basbeloppet. Länsstyrelsen framställer därför krav på ny åter- rapportering beträffande förvaltarens arvode. Överförmyndarnämnden ska senast 2010-02-15 inkomma med ny återrapportering om arvodet.

481

2 012 /1 3:JO1

Överförmyndarnämnden skrev vid sin förnyade återrapportering till länssty- relsen i februari 2010 att det var nämndens bestämda uppfattning att beslut om arvode ska fattas med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 16 § föräldrabal- ken (FB) och att det härav följer att det står nämnden fritt att avgöra hur stor- leken på beloppet ska beräknas.

Utredning

Ärendet remitterades till länsstyrelsen för yttrande dels om vilken rättskraft länsstyrelsens beslut i tillsynsärenden har, dels om länsstyrelsen har möjlighet att genom beslut i ett tillsynsärende ålägga en myndighet att vidta vissa åtgär- der. Länsstyrelsen inkom, genom chefsjuristen Peter Ardö och länsjuristen Ulf Havton, med ett remissvar och anförde följande.

Länsstyrelsen Halland besvarar JO:s frågor enligt följande.

1.Länsstyrelsens beslut saknar rättskraft.

2.Länsstyrelsen får ålägga överförmyndaren att inom viss tid underrätta läns- styrelsen om vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av en anmärk-

ning, enligt 23 § förmynderskapsförordning. Om överförmyndarnämnden efter anmärkning inte vidtar någon lämplig åtgärd så kan inte länsstyrelsen göra något åt detta.

Ärendet

Ärendet hos länsstyrelsen avser anmälan mot överförmyndarnämnden i Kungsbacka kommun om förvaltararvode m.m.

Arvode till förvaltare regleras i 12 kap. 16 § föräldrabalken.

För arvodering tillämpas normalt SKL:s förslag till ersättningsregler, cir- kulär 07:74.

För länsstyrelsens tillsyn finns bestämmelser i bl.a. 20 § förmynderskapsför- ordning (1995:379). Av bestämmelsen framgår att länsstyrelsen ska granska om överförmyndarens handläggning följer reglerna i föräldrabalken och den- na förordning och även i övrigt sker på ett rättssäkert och lämpligt sätt.

Huvudmannen B.F. är 87 år gammal och har ett särskilt boende och nor- mal ekonomi. Den förordnade förvaltaren har ett vanligt förvaltaruppdrag utan krav på advokatkompetens. Överförmyndarnämnden har i detta ärende inte följt samma ersättningsregler (SKL:s) som nämnden normalt tillämpar i andra godmans- och förvaltaruppdrag. Enligt länsstyrelsens mening ska lika fall behandlas lika vid arvodering i godmans- och förvaltaruppdrag. Vidare får huvudmannen själv betala arvode och drabbas således personligen av det höga arvodet. Länsstyrelsen konstaterar även att det inte finns någon som bevakar huvudmannens rätt i arvodesdelen. Svårigheterna i uppdraget beror dock inte på huvudmannen, enligt länsstyrelsen. Överförmyndarnämndens handläggning av förvaltararvodet i detta ärende har inte skett på ett rättssäkert och lämpligt sätt, enligt länsstyrelsen.

Ärendet remitterades därefter på nytt till länsstyrelsen för yttrande över läns- styrelsens handläggning av det aktuella tillsynsärendet och därvid särskilt vad länsstyrelsen avsett med de ovan citerade formuleringarna i dels beslutet den 26 oktober, dels protokollet den 15 december 2009. Länsstyrelsen anförde i sitt remissvar, som även detta avgavs av Peter Ardö och Ulf Havton, bl.a. följande.

Länsstyrelsen anser att SKL:s riktlinjer för arvodering ska tillämpas.

482

2 012 /1 3:JO1

Enligt länsstyrelsen ska förvaltaren redovisa utfört arbete under året och överförmyndarnämnden ska därefter självständigt sätta ett skäligt arvode.

Överförmyndarnämnden har i detta ärende endast godkänt begärt arvode från förvaltaren och frångått normal tillämpning av SKL:s riktlinjer. Nämn- den tycks ha en särskild överenskommelse med E.S. om arvode.

Länsstyrelsen avser att överförmyndarnämnden ska tillämpa SKL:s riktlin- jer i framtiden, d.v.s. för nästa redovisningsperiod från år 2010. Länsstyrel- sens beslut påverkar således inte redan utbetalda arvoden. Länsstyrelsen har också framfört detta muntligt i diskussion med överförmyndaren.

Länsstyrelsen anser att SKL:s riktlinjer ska följas oavsett blankettens ut- formning. Blanketten är ett underlag för överförmyndaren att sätta ett rättvist och skäligt arvode.

Länsstyrelsen har även i diskussionen med överförmyndaren framfört möj- ligheten att tillsätta en god man för att bevaka huvudmannens rätt i arvodes- delen. Förslaget har blivit utan resultat.

Överförmyndarnämnden kan också byta förvaltare.

Länsstyrelsen anser att det höga arvodet är oskäligt och får ekonomiska konsekvenser för huvudmannen som inte kan bevaka sin rätt.

I ett beslut den 29 september 2011 anförde JO Lindström följande.

Rättslig reglering

I 12 kap. 16 § FB stadgas att förordnade förmyndare, gode män och förvaltare har rätt till ett skäligt arvode för uppdraget och ersättning för de utgifter som har varit skäligen påkallade för uppdragets fullgörande (första stycket). Beslut om arvode och ersättning för utgifter fattas av överförmyndaren, som dessut- om bestämmer i vad mån arvodet och ersättningen ska betalas med medel som tillhör den enskilde (andra stycket). Överförmyndarens beslut om arvode och ersättning överklagas till tingsrätt (20 kap. 6 § FB).

Av 19 kap. 17 § första stycket FB framgår att länsstyrelsen ska utöva till- syn över överförmyndares och överförmyndarnämnders verksamhet. I andra styckets första strecksats samma lagrum erinras om att länsstyrelsen ska stöd- ja överförmyndare med rådgivning för att främja en enhetlig rättstillämpning. Det rör sig dels om rådgivning i enskilda frågor, dels om mer generella råd. Rådgivningen bör dock inte avse hur det ska förfaras i ett visst konkret ärende utan mer inriktas på sådant som tolkningen av en viss lagregel och upplys- ningar om praxis och metodfrågor (se Walin m.fl., Föräldrabalken, En kom- mentar på Internet, 19 kap. 17 § FB). Bestämmelsen kompletteras av före- skrifter i 20–23 §§ förmynderskapsförordningen (1995:379). Härav framgår bl.a. att länsstyrelsen ska genomföra inspektioner och därvid granska om överförmyndarens handläggning följer reglerna i föräldrabalken och nämnda förordning och även i övrigt sker på ett rättssäkert och lämpligt sätt (20 § andra stycket). Om länsstyrelsen vid granskningen finner anledning att rikta anmärkning mot överförmyndarens handläggning, ska anmärkningen och skälen till den antecknas i inspektionsprotokollet. Länsstyrelsen kan vidare ålägga en överförmyndare att rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med påpekade missförhållanden (23 §).

483

2 012 /1 3:JO1

Bedömning

Av utredningen i ärendet har framkommit att länsstyrelsen i ett beslut den 26 oktober 2009 riktade en anmärkning mot överförmyndarnämndens beslut om arvode till en förvaltare och ålade nämnden att återrapportera till länsstyrelsen om vilken åtgärd nämnden vidtagit med anledning av anmärkningen. I beslu- tet skrev länsstyrelsen bl.a. att de utbetalade arvodena var för höga och att skäligt arvode till förvaltaren enligt länsstyrelsens uppfattning uppgick till ett normalarvode om ca 10 000 kr samt ”med hänsyn till ovanstående bör över- förmyndarnämnden snarast justera arvodet till ett normalarvode för förvalta- ren för nästa redovisningsperiod”. Sedan överförmyndarnämnden återrappor- terat till länsstyrelsen, uttalade länsstyrelsen i samband med en inspektion av överförmyndarnämnden den 15 december 2009 att nämndens vidtagna åtgärd att utarbeta nya blanketter inte var tillräcklig och att enligt länsstyrelsens mening skulle förvaltarens arvode beräknas enligt vissa angivna riktlinjer. Länsstyrelsen krävde därför en ny återrapportering beträffande förvaltarens arvode.

Som ovan redovisats syftar länsstyrelsens tillsyn över överförmyndarverk- samheten bl.a. till att säkerställa att ärenden handläggs på ett rättssäkert och i övrigt lämpligt sätt i enlighet med lag. Länsstyrelsens granskning kan mynna ut i uttalanden om att överförmyndaren i sin handläggning i något hänseende inte svarar mot ställda och definierade krav. Några särskilda sanktioner står dock inte länsstyrelsen till buds annat än den kritik som kan riktas mot den granskade myndigheten. Som regel är länsstyrelsens tillsynsbeslut i ärenden som rör överförmyndares verksamhet inte verkställbara eller på annat sätt bindande och har inte heller i övrigt sådana rättsverkningar att de kan över- klagas (se Walin m.fl., Föräldrabalken, En kommentar på Internet, 19 kap. 17 § FB).

Länsstyrelsens uppgift är inte att ta ställning till om ett arvodesbeslut är riktigt i sak. Denna prövning av överförmyndarnämndens beslut är uteslutan- de förbehållen allmän domstol efter överklagande av beslutet.

Trots det har länsstyrelsen i sitt beslut och sitt protokoll tagit ställning till hur stort arvode förvaltaren borde ha haft för åren 2007 och 2008. Enligt min mening kan vidare länsstyrelsens uttalanden inte uppfattas på något annat sätt än att länsstyrelsen härmed ålagt överförmyndarnämnden att besluta på visst sätt i sak vid prövningen av arvodet för 2009. Att så varit fallet bekräftas även av vad länsstyrelsen skrivit i sina remissvar till JO. Det är tydligt att också överförmyndarnämnden uppfattat länsstyrelsens uttalanden på detta sätt och reagerat mot det genom att påpeka att det står nämnden fritt att avgöra hur arvodet ska beräknas och att det är tingsrätten som efter överklagande har att ta ställning till nämndens beslut.

Länsstyrelsen har enligt min uppfattning på ett anmärkningsvärt sätt över- trätt sin behörighet. Förutom att det var fel av länsstyrelsen att ta ställning till och göra uttalanden om överförmyndarnämndens arvodesbeslut i sak, saknar ett sådant åläggande som utfärdats laglig grund. Länsstyrelsen förtjänar därför allvarlig kritik.

484

2 012 /1 3:JO1

D.S:s klagomål mot överförmyndarnämnden och vad som i övrigt kommit fram föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Kritik mot kommunchefen och kommunstyrelsen i Grästorps kommun, som inte iakttagit regeringsformens krav på opartiskhet på kommunens webbplats

(Beslut av JO Axberger den 27 januari 2012, dnr 6219-2010)

Beslutet i korthet: På Grästorps kommuns webbplats publicerades efter valet 2010 en text om en manifestation i anledning av att Svenskarnas parti hade valts in i kommunfullmäktige. Publiceringen, som beslutades av kommunche- fen, skedde så att kommunen själv framstod som avsändare. En sådan an- vändning av kommunens webbplats står i strid med kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

Bakgrund och utredning

På Grästorps kommuns webbplats, www.grastorp.se, startsidan, fanns den 23 september 2010 under rubriken Aktuellt bl.a. texten: ”Manifestation i Gräs- torp lördag den 25 september! Nu måste alla demokratiska krafter agera för att motverka alla former av främlingsfientlighet!” Vid markering av texten visades följande.

Manifestation i Grästorp lördag den 25 september!

Nu måste alla demokratiska krafter agera för att motverka alla former av främlingsfientlighet!

I Grästorps kommunala val har 102 medborgare röstat på ett rasistiskt och odemokratiskt parti som heter Svenskarnas parti.

Vi undertecknade som representanter för de demokratiska partierna i Gräs- torp, kan med bestörtning konstatera att ett rasistiskt parti med nazistiskt tankegods i bagaget vunnit ett mandat i kommunfullmäktige.

Vi frågar oss självfallet hur detta kunnat hända och måste självkritiskt granska vad som kunde ha gjorts annorlunda i vår kommun.

Nu har det dock hänt och nu måste alla demokratiska krafter agera för att motverka alla former av främlingsfientlighet. Den mycket stora majoritet i Grästorp som tror på alla människors lika värde ska engageras till demokra- tins försvar.

Som ett led i detta hålls en manifestation på lördag 25 september klockan 11.00 på torget i Grästorp.

Texten var undertecknad av representanter för Centerpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Folkpartiet.

Publiceringen påtalades i en anmälan till JO av Anders Ä., Svenskarnas parti. Enligt anmälaren hade kommunens webbplats vid flera tillfällen använts för politiska utspel mot det parti han företrädde.

Kommunstyrelsen i Grästorps kommun inkom med ett yttrande, av vilket framgick att det var kommunchefen Ove Johansson som i det aktuella fallet

485

2 012 /1 3:JO1

hade fattat beslutet om att publicera texten på webbplatsen. I fråga om vilka överväganden som gjordes beträffande publiceringen uppgavs följande.

Kommunen ska självfallet vara opartisk i sin information men detta är ett unikt fall. Den politik som Svenskarnas parti står för är att betrakta som ett angrepp på de mänskliga rättigheterna och Sveriges grundlag. I dessa grund- läggande värderingar kan inte en kommun förhålla sig neutral.

Svenskarnas parti har en politik som innebär att de vill avskaffa det demo- kratiska styrelseskicket och ta ifrån svenska medborgare sina medborgerliga rättigheter. De vill DNA-testa medborgarna och därefter genomföra en etnisk rensning utifrån principen sist in först ut.

Bedömningen gjordes utifrån att kommunen som en av de viktigaste de- mokratiska institutionerna inte bara har en rätt att ta ställning mot den typen av åsikter utan dessutom har en skyldighet att försvara det demokratiska sty- relseskicket, de medborgerliga rättigheterna samt FN:s konvention om de mänskliga rättigheterna.

Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att artikeln kunde publiceras.

Bedömning

För kommunal verksamhet gäller regeringsformens grundläggande bestäm- melse om att det allmänna ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta sak- lighet och opartiskhet, se 1 kap. 9 § regeringsformen. Den omfattar även en kommuns webbplats (se JO 2010/11 s. 616). Detta hindrar i och för sig inte att webbplatsen även kan innehålla debattinlägg och andra opinionsyttringar, under förutsättning att den som helhet uppfyller kraven på saklighet och opar- tiskhet. Det kan exempelvis ordnas så att någon del av webbplatsen upplåts för opinionsyttringar av olika slag i enlighet med klart fastställda regler som tillämpas lika för alla (jfr JO 2010/11 s. 622).

Något sådant har det emellertid inte varit fråga om i detta fall. Den aktuella artikeln innefattade ett politiskt upprop från företrädare för ett antal av de i kommunfullmäktige representerade partierna. Udden var riktad mot ett annat i kommunfullmäktige representerat parti. Publiceringen, som beslutades av kommunchefen, skedde så att kommunen själv framstod som avsändare. En sådan användning av kommunens webbplats står i strid med kravet på opar- tiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Kommunchefen och Kommunstyrelsen i Grästorps kommun ska därför kritiseras.

486

2 012 /1 3:JO1

Allvarlig kritik mot Valnämnden i Stockholms stad, som beslutade att genomföra röstning vid Stockholms central i strid med vallagen

(Beslut av JO Axberger den 7 oktober 2011, dnr 5409-2010)

Beslutet i korthet: Förtidsröstningen vid Stockholms central uppfyllde inte kraven i 8 kap. 3 § vallagen, eftersom partipolitiska aktiviteter förekom i nära anslutning till de röstande. Valnämnden ansvarar för att vallagens ordnings- regler kan upprätthållas vid röstmottagningsställena. Lokaler där detta inte är möjligt ska inte användas för röstning. Valnämnden i Stockholms stad kritiseras därför. Kritiken är allvarlig eftersom nämnden beslöt att genomfö- ra röstningen trots kännedom om de aktiviteter som skulle förekomma invid röstningslokalen.

Bakgrund och utredning

I en anmälan till JO framförde Simon W. klagomål mot Valnämnden i Stock- holms stad m.fl. för brister i en röstningslokal. Den 17 september 2010 hade han passerat Stockholms central, varvid han uppmärksammade att Socialde- mokraterna spred valpropaganda endast ett tiotal meter från den röstningslo- kal som var belägen i centralhallen. Partiet använde sig av högtalare som gjorde att valpropagandan hördes inne i röstningslokalen. Förtidsröstningen hade därmed enligt anmälan skett i strid med 8 kap. 3 § vallagen.

Valnämnden i Stockholms stad uppgav i ett yttrande följande.

Valnämndens uppdrag och övergripande mål vid val av röstmottagningsstäl- len är att välja lokaler som gör det lätt för väljare att rösta på platser med god tillgänglighet. Centralstationen i Stockholm är en av de mest centrala platser- na som finns i Stockholm och förtidsröstningen där är etablerad sedan mycket länge.

När kommunerna fick ansvaret för förtidsröstningen 2006 och vid EU- parlamentsvalet 2009 ordnade valnämnden förtidsröstning i Centralhallen. Även då hade politiska partier verksamhet där vilket självfallet upplevdes som en olägenhet. Valnämnden ansåg dock att förtidsröstningen ändå skulle ordnas på Centralen.

Närmare 30 000 personer förtidsröstade på Centralen vid de allmänna va- len 2010, vilket gör denna förtidsröstningslokal till den näst största i Sverige. Röstmottagningsstället på Centralen fyllde alltså uppenbart ett behov. Väljar- nas reaktioner när de röstade var också från de flesta oerhört positiva, bland annat därför att det också fanns möjlighet att skriva ut dubblettröstkort.

Sedan ett antal år tillbaka är Centralhallen på Stockholms central en kom- mersiell yta indelad i s.k. eventytor som hyrs ut till olika aktiviteter. Jernhu- sen äger byggnaden, men JCDecaux är det företag som ansvarar för uthyrning och de villkor som gäller vid hyra. Ca 2 år innan de allmänna valen var val- nämndens kansli i kontakt med JCDecaux för att boka och diskutera hyra av eventyta i Centralhallen. Vid de möten som valnämndens kansli haft med JCDecaux har diskuterats om det varit möjligt att inte hyra ut resterande ytor i Centralhallen till politiska partier men detta har överhuvudtaget inte varit möjligt och partierna bokar också sina ytor mycket lång tid i förväg. I de samtal som kansliet haft med JCDecaux har kansliet kommit överens om att partierna vid sina möten skulle stå vända mot mitten av Centralhallen och att de skulle bygga sina anläggningar så att de var vända från förtidsröstningslo- kalen. Mellan partiernas och valnämndens eventyta stod en dubbel rad av

487

2 012 /1 3:JO1

bänkar uppställda som tydlig avgränsning. Det var också ett tiotal meter mel- lan de olika eventytorna.

Valnämnden har alltså överhuvudtaget ingen möjlighet att påverka vilka andra som hyr andra ytor i vare sig gallerior eller andra kommersiella lokaler. Det blir i varje fall en bedömning om det är rimligt att ordna förtidsröstning enligt de villkor som gäller för den platsen. Den yta som avtalas om är den ”vallokal” som disponeras. Övriga ytor disponeras av andra eller är offentlig plats. Valnämnden disponerade alltså inte några angränsande utrymmen och hade därför ingen möjlighet att styra vad som hände där.

Kansliet var även tydligt i sina instruktioner till det eventbolag som utfor- made förtidsröstningslokalen vid Centralen. Ytan skulle vara tydligt markerad som en ”lokal” vilket gjordes med att ställa upp valbås, skärmar och rep längs kanterna av valnämndens yta. Den som hyr en yta i Centralhallen måste också markera ytan med en matta för att visa var gränsen går för resenärer och övri- ga som befinner sig i hallen. [– – –] Efter kontakterna som kansliet haft med JCDecaux presenterades för nämnden de förslag till åtgärder som gjorts för att säkerställa att de två event-ytorna i Centralhallen, valnämndens och parti- ernas, skulle uppfattas som två ”lokaler”. Nämnden gjorde då bedömningen att dessa åtgärder var tillräckliga och att allmänintresset att arrangera förtids- röstning på Centralen var större än olägenheterna. Alternativet hade varit att inte vara där överhuvudtaget.

Under den period som förtidsröstningen pågick hade tre partier hyrt in sig på Centralen. Första veckan var det Centerpartiet, andra veckan Miljöpartiet, tredje och sista veckan var det Socialdemokraterna.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det är en olägenhet att parti- er har verksamhet nära inpå ett röstmottagningsställe men vid en samlad be- dömning fann en enig valnämnd att fördelarna med ett röstmottagningsställe i Centralhallen vida översteg nackdelarna.

Till sitt yttrande hade valnämnden fogat ett antal fotografier.

Rättslig reglering och Valprövningsnämndens prövning

Enligt 8 kap. 3 § vallagen får det på ett röstmottagningsställe eller i ett ut- rymme intill detta inte förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val.

Beslut att fastställa utgången av ett val kan enligt 15 kap. 3 § vallagen överklagas till Valprövningsnämnden. Valprövningsnämnden ska enligt 15 kap. 13 § vallagen upphäva ett val och förordna om omval bl.a. om det förekommit avvikelser från föreskriven ordning och det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången.

De omständigheter som har anmälts till JO har efter ett överklagande be- rörts av Valprövningsnämnden (beslut den 17 december 2010, dnr 151-2010, 204-2010 och 205-2010). Beslutet gällde frågan om bl.a. förtidsröstningen på Stockholms central varit förenlig med bestämmelserna i 8 kap. 3 § vallagen. Valprövningsnämnden anförde att syftet med bestämmelsen är att väljaren ska vara ostörd och skyddad från varje form av påverkan under själva val- handlingen. Nämnden konstaterade att det är respektive kommun som ska inrätta röstningslokaler, att kommunerna har att beakta bestämmelsen när de hyr utrymmen för röstningslokaler och att de ska se till att hyresavtalen får ett sådant innehåll att bestämmelsens krav på röstningslokalerna uppfylls. Nämnden framhöll att förtidsröstningen är av stor betydelse för att uppnå ett högt valdeltagande samt att det är naturligt att söka skapa så gynnsamma

488

2 012 /1 3:JO1

förutsättningar som möjligt för förtidsröstning genom att använda röstnings- lokaler med hög tillgänglighet och på platser där många människor passerar. Efter att ha beskrivit de förhållanden som rått på platsen gjorde Valpröv- ningsnämnden följande bedömning.

Det är inte möjligt att med utgångspunkt i den ganska allmänt formulerade bestämmelsen i 8 kap. 3 § vallagen, närmare precisera inom hur stort område omkring en röstningslokal det inte får förekomma politiska aktiviteter. Det är naturligtvis också vanskligt att i efterhand bedöma i vad mån väljarna nåtts av de olika politiska aktiviteter som pågått på det utrymme som disponerats av de politiska partierna. Vad som framkommit i utredningen leder dock Valprövningsnämnden till slutsatsen att utrymmena var belägna så nära röst- ningslokalen att aktiviteterna inom partiernas utrymme, åtminstone stundtals, hade en sådan form att de nådde väljarna i röstningslokalen. Därmed kan inte kraven i 8 kap. 3 § vallagen anses uppfyllda. Detta har inneburit en avvikelse från föreskriven ordning.

Valprövningsnämnden prövade därefter om avvikelsen med fog kunde antas ha inverkat på valutgången. Nämnden fann att så inte var fallet. Överklagan- det avslogs därför.

Bedömning

Då valnämnden fattar beslut om att en lokal ska användas som röstmottag- ningsställe har nämnden ett ansvar för att vallagens ordningsregler kan upp- rätthållas i denna. Kan reglernas efterlevnad inte garanteras ska lokalen inte användas för röstning, något som självklart gäller oberoende av lokalens lämplighet i övrigt. Om ett röstmottagningsställe kan antas komma att besö- kas av många väljare, såsom var fallet vid Stockholms central, är det än mer betydelsefullt att lokalen uppfyller de krav som lagen ställer.

Som Valprövningsnämnden funnit var kraven i 8 kap. 3 § vallagen inte uppfyllda vid förtidsröstningen på Stockholms central. För detta förtjänar Valnämnden i Stockholms stad kritik. Med hänsyn till att nämnden beslöt att genomföra röstningen trots kännedom om att politiska aktiviteter skulle före- komma invid röstningslokalen är kritiken av allvarligt slag.

489

2 012 /1 3:JO1

Kritik mot Valnämnden i Eskilstuna kommun, som inte tillhandahållit valsedlar på ett likformigt sätt

(Beslut av JO Axberger den 7 oktober 2011, dnr 5161-2010)

Beslutet i korthet: Valsedelspresentationen vid ett mobilt röstmottagningsstäl- le under valet 2010 var inte likformig, eftersom vissa valsedlar placerats i valsedelsställ medan andra lagts direkt på ett bord under grova skruvar. När valnämnden använder sig av en mobil röstningslokal ansvarar nämnden för att vallagens regler om röstmottagning kan upprätthållas i denna. Kan reg- lernas efterlevnad inte garanteras ska lokalen inte användas för röstning.

Bakgrund och utredning

M.N. framförde i en anmälan till JO klagomål mot Valnämnden i Eskilstuna kommun för att valsedlar inte hade tillhandahållits på ett likformigt sätt vid valet 2010. Ett ”vallopp” hade anordnats den 5 september 2010. Under detta gavs det möjlighet att rösta i en mobil röstningslokal, en s.k. valbuss. Valsed- larna från de större partierna hade därvid placerats i ett valsedelsställ medan de mindre partiernas valsedlar hade lagts på ett bord vid sidan om. På dessa valsedlar hade grova skruvar placerats som tyngder. Till anmälan var ett foto- grafi över utläggningen av valsedlarna fogat.

Valnämnden i Eskilstuna kommun yttrade sig. I yttrandet återgavs följande redogörelse från de två ansvariga röstmottagarna.

Väl framme blev vi anvisade till en ännu mindre plats för vår buss och vi konstaterade att det ordinarie bordet inte fick plats utan vi måste använda ett mindre. Det som fick plats på bordet var stället med de av Valmyndigheten beslutade valsedlarna med partinamn och stället med personvalsedlarna för dom samma. Tyvärr var stället för de mindre partierna stort och otympligt innehållande få buntar med valsedlar från mindre partier. Stället fick inte riktigt plats och vi var rädda att det skulle ramla ner och valsedlarna skulle blåsa runt. För att synliggöra deras valsedlar precis bredvid de övrigas beslu- tade vi att för en gångs skull placera dom direkt på bordet. För att valsedlarna inte skulle blåsa i väg placerade vi tyngder på mitten för att väljarna skulle se partiets namn ordentligt. När man arbetar ute under hösten är vinden alltid ett problem så vi använde tyngder till valkuvert och valinformationen.

Endast denna gång på grund av platsbrist, både för vår buss på den lilla hänvisade platsen och att vi inte kunde använda det ordinarie bordet placera- des några valsedlar på bordet i direkt anslutning till de övriga valsedlarna.

– – –

Det rådde både platsbrist o tidsbrist vid valloppet. Så vi gjorde så gott vi kun- de för att alla valsedlar skulle finnas framme. Det innebar att alla hamnade på samma bord, det mindre bordet vi hade i valbussen. De som ej fick plats i ställ hamnade under en vagnsbult på bordet för att de ej skulle blåsa iväg. Vagnsbultarna lade vi så att de ej täckte namnet på valsedeln men det är svårt att ”övervaka” dem hela tiden.

Valnämnden anförde följande.

Valnämnden i Eskilstuna kommun anser att valadministrationen i Eskilstuna vid 2010 års val fungerade väl och att nämnden i alla delar förrättat valet i enlighet med lag och demokratins grundläggande principer. Den klagandes

490

2 012 /1 3:JO1

upplevelse av mindre regelavvikelse vid 2010 års val kan däremot inte ifråga- sättas utan måste tas på allvar.

I Valnämndens valanalys ingår bland annat att lära av erfarenhet och till nästa val vara än mer uppmärksam på bland annat det som i anmälan påpe- kats. Detta kommer bland annat att innebära införande av obligatorisk an- vändning av valsedelsställ vid samtliga röstmottagningsställen, såväl stationä- ra som mobil valbuss, med plats för samtliga i valet deltagande partiers val- sedlar.

Rättslig reglering

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

I 8 kap. 2 § vallagen finns en bestämmelse om utläggning av valsedlar i anslutning till röstmottagningsställen. Den har följande lydelse.

I anslutning till ett röstmottagningsställe skall det ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. På denna plats skall väljarna ha tillgång till

1.valsedlar med enbart valbeteckning,

2.valsedlar med parti- och valbeteckning

a) för val till riksdagen samt landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som vid något av de två senaste riksdagsvalen har fått mer än 1 procent av rösterna i hela landet,

b) för val till landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som redan är representerat där och som inte uppfyller kraven i a ovan, när det gäller röst- mottagningsställen inom det landsting eller den kommun där partiet är repre- senterat,

3. valsedlar med parti- och valbeteckning för val till Europaparlamentet för varje parti som vid något av de två senaste valen till Europaparlamentet har fått mer än 1 procent av rösterna i hela landet eller valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater om ett sådant parti deltar med endast en valsedel.

De partier som deltar i valen skall också kunna lägga ut sina valsedlar på denna plats. [ – – –]

Bedömning

Vallagens regler om hur valsedlar ska läggas ut i anslutning till röstmottag- ningsställen har behandlats i ett tidigare beslut, se JO 2010/11 s. 284, dnr 3270-2009. Där hade de valsedlar som valnämnden ansvarade för placerats i pappställ medan övriga partier hade hänvisats till att lägga ut sina valsedlar direkt på ett bord, som stod på en annan plats, lite undanskymt. Detta föran- ledde kritik. I beslutet sägs bl.a.:

Enligt 8 kap. 2 § vallagen ska det, som framgått, i anslutning till ett röstmot- tagningsställe ordnas ”en lämplig plats” där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får ”en sådan plats” i stället ordnas inne i lokalen. På ”denna plats” ska övriga partier också kunna lägga ut sina valsedlar. Uppdelningen av valsedlarna i två kategorier är enbart betingad av praktiska skäl, som har med valets administration att göra. För de röstande är den utan intresse. Det finns således inget skäl för valförrättaren att synliggöra en skillnad mellan de två kategorierna av valsedlar, exempelvis genom att förbehålla ett särskilt valse- delsställ för den ena gruppen. Tvärtom är det från objektivitetssynpunkt ange-

491

2 012 /1 3:JO1

läget att någon åtskillnad av det slaget inte görs, jfr 1 kap. 9 § regeringsfor- men. Alla valsedlar ska med andra ord tillhandahållas på ett likformigt sätt, på en och samma plats. Exakt hur det ska ske är en praktisk fråga, men utgångs- punkten ska vara att valsedelspresentationen för de röstande framstår som likformig.

Av utredningen i det nu aktuella ärendet framgår att de valsedlar som val- nämnden ansvarat för har varit placerade i valsedelsställ medan övriga parti- ers valsedlar har varit placerade direkt på ett bord, under grova skruvar. Val- sedelspresentationen har således inte varit likformig. Då valnämnden använ- der sig av en mobil röstningslokal ansvarar nämnden för att vallagens regler om röstmottagning kan upprätthållas i denna. Kan reglernas efterlevnad inte garanteras ska lokalen inte användas för röstning. Valnämnden i Eskilstuna kommun kan mot denna bakgrund inte undgå kritik för det inträffade.

(Se även dnr 5127-2010, 5260-2010 och 5668-2010, samtliga finns på www.jo.se.)

492

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 1

Ärendestatistiken 2011/12

Nyregistrerade anmälnings- och initiativärenden 1.7.1999–30.6.2012

År	Klagomåls-	Initiativ och	Lagstiftnings-	Summa
	ärenden	inspektioner	remisser
1999/2000	4 579	113	47	4 739
2000/01	4 437	133	74	4 644
2001/02	4 374	111	89	4 574
2002/03	5 051	95	80	5 226
2003/04	4 973	100	101	5 174
2004/05	5 433	52	110	5 595
2005/06	5 804	89	115	6 008
2006/07	5 530	91	90	5 711
2007/08	6 356	73	121	6 550
2008/09	6 730	67	121	6 918
2009/10	7 350	46	48	7 444
2010/11	6 816	36	102	6 954
2011/12	6 817	98	98	7 013

Månadsöversikt över ärendena under verksamhetsåret

Nya ärenden				Avslutade ärenden
Månad	Tillsyn	Remisser	Summa	Månad	Tillsyn	Remisser	Summa	Balans
Juli	481	11	492	Juli	231	1	232	1 138
Augusti	519	6	525	Augusti	572	8	580	1 083
September	504	7	511	September	604	13	617	977
Oktober	613	2	615	Oktober	551	16	567	1 025
November	626	8	634	November	546	9	555	1 104
December	497	7	504	December	595	2	597	1 011
Januari	593	10	603	Januari	504	3	507	1 107
Februari	663	10	673	Februari	594	9	603	1 177
Mars	677	8	685	Mars	772	12	784	1 078
April	579	7	586	April	575	13	588	1 076
Maj	587	8	595	Maj	580	3	583	1 088
Juni	576	14	590	Juni	683	12	695	983
Summa	6 915	98	7 013	Summa	6 807	101	6 908

493

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 1

Ärendeutvecklingen under de senaste 10 åren

Inkomna

Avslutade

494

B I L A G A 1 2 01 2/ 13 :J O 1

Tablå över utgången i de under tiden den 1 juli 2011–30 juni 2012 avgjorda inspektions-och övriga initiativärendena

Sakområde	Avgjorda		Erinran	Åtal eller	Summa
	utan anled-		eller annan	anmälan för
	ning till kritik		kritik	disciplinär
	(varav NPM)			åtgärd

Allmänna domstolar	1	(0)	1	0	2
Förvaltningsdomstolar	0	(0)	4	0	4
Polisväsendet	7	(7)	1	0	8
Kriminalvård	12	(9)	7	0	19
Överförmyndarväsendet	0	(0)	1	0	1
Socialtjänst,
omsorgsverksamhet	3	(2)	9	0	12
Hälso- och sjukvård	1	(0)	2	0	3
Socialförsäkring	1	(0)	3	0	4
Plan- och byggnads-
väsendet	0	(0)	1	0	1
Kommunikations-
väsendet	0	(0)	1	0	1
Skolväsendet	1	(0)	0	0	1
Utlänningsärenden	0	(0)	1	0	1
Offentlighet och
sekretess	0	(0)	1	0	1
Summa ärenden	26 (18)		32	0	58

495

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 1

Tablå över utgången i de under tiden den 1 juli 2011–30 juni 2012 avgjorda klagomålsärendena

Sakområde	Avvis-	Över-	Av-	Erinran	Åtal	För-	Väg-	Rättel-	Summa
	ning	läm-	gjorda	eller	eller	under-	ledande	se	ärenden
	eller	nande	efter	annan	an-	sökning;	utta-	vidta-
	avgö-	enligt	utred-	kritik;	mälan	ej åtal	lan-	gen
	rande	18 § i	ning;	väg-	för		den; ej	under
	utan	in-	ingen	ledande	discip-		kritik	JO:s
	sär-	struk-	kritik	ut-	linär			utred-
	skild	tionen		talanden	åtgärd			ning
	utred-
	ning
Allm. domstolar	109	2	237	24					372
Förvaltningsdomstolar	25		70	23					118
Åklagarväsendet	139	3	55	15					212
Polisväsendet	489	18	229	36					772
Tullväsendet	11		6	2					19
Försvarsmakten	8		6	2					16
Kriminalvård	524	1	416	145			3	1	1 090
Socialtjänst, om-
sorgsverksamhet	475	1	496	53					1 025
Hälso-och
sjukvård	192	1	76	15					284
Socialförsäkring	265		130	84					479
Arbetsmarknad	92		71	5					168
Plan- och byggnads-
väsendet	104		79	22					205
Exekutionsväsendet	63		64	7					134
Kommunal självstyrelse	65		19	6					90
Kommunikations-
väsendet, färdtjänst	129		76	13					218
Beskattning, folkbokfö-
ring	81		39	4					124
Utbildning, forskning,
studiestöd	106	9	68	11					194
Kultur	20		3	2					25
Överförmyndarväsen-
det	25		33	7					65
Jordbruk, djurskydd,
miljö- och hälsoskydd
m.m.	128		94	19					241

496

B I L A G A 1 2 01 2/ 13 :J O 1

Sakområde	Avvis-	Över-	Av-	Erinran	Åtal	För-	Väg-	Rättel-	Summa
	ning	läm-	gjorda	eller	eller	under-	ledande	se	ärenden
	eller	nande	efter	annan	an-	sökning;	utta-	vidta-
	avgö-	enligt	utred-	kritik;	mälan	ej åtal	lan-	gen
	rande	18 § i	ning;	väg-	för		den; ej	under
	utan	instruk-	ingen	ledande	discip-		kritik	JO:s
	särskild	tionen	kritik	ut-	linär			utred-
	utred-			talanden	åtgärd			ning
	ning
Utlännings-
ärenden	102		93	7					202
Övriga länssty-
relse-ärenden,
serverings-	18	1	4	2					25
tillstånd, spel	18	1	4	2					25
Bostadsväsen-
det	2		1						3
Tjänstemanna-
ärenden	81		6	3					90
Yttrandefrihet;
offentlighet och
sekretess	101		125	100					326
Riksdags- samt
utrikes-
förvaltningen;
allm. val;
regeringskans-
liet	21		8	3					32
Övrig förvalt-
ning	58	0	24	12	0	0	0	0	94
Frågor utom
kom-
petensområdet;
oklara yrkan-
den	126								126
Summa ären-
den	3 559	36	2 528	622	0	0	3	1	6 749

497

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 1

Besluten i tillsynsärenden15 inom hela tillsynsområdet: totalt 6 749 beslut

Besluten inom ansvarsområde 1: totalt 1 561 beslut. Omfattar bl.a. domstolar, Kronofogden samt plan- och byggnadsväsendet

15 Med Viss utredning avses att visst underlag inhämtats rörande ärendet, till exempel genom att en akt infordrats och granskats eller genom att en kontroll via telefon gjorts hos berörd myndighet. Fullständig utredning innebär normalt att anmälan remitteras till den myndighet som anmälts med anmodan om att en utredning och bedömning redovisas till JO.

498

B I L A G A 1 2 01 2/ 13 :J O 1

Beslut inom ansvarsområde 2: totalt 1 812 beslut. Omfattar bl.a. Kriminalvården och socialförsäkringar

Besluten inom ansvarsområde 3: total 1 708 beslut. Omfattar bl.a. socialtjänst, hälso- och sjukvård och skolan

499

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 1

Besluten inom ansvarsområde 4: totalt 1 668 beslut. Omfattar bl.a. åklagarväsendet, polisväsendet och utlänningsärenden

500

201 2/13 :J O1

BILAGA 2

Besvarande av remisser i lagstiftningsärenden m.m.

Riksdagens ombudsmän har besvarat 100 remisser, flertalet från olika depar- tement inom Regeringskansliet.

ChefsJO Nordenfelt har handlagt remisser från

1)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:3) Sanktionsavgif- ter på trygghetsområdet

2)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:7) Transporter av frihetsberövade och rapporten (Statskontoret 2011:28) Transporter av frihetsberövade – En konsekvensanalys

3)Näringsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:69) Olagligt statsstöd

4)Näringsdepartementet om promemorian (N2012/171/RS) Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter

5)Finansdepartementet om departementspromemorian (Ds 2012:1) Nya regler om prospekt

6)Regeringskansliet om betänkandet (SOU 2011:76) Våld och tvång under internationella militära insatser

7)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2012:6) Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning

8)Socialdepartementet om departementspromemorian Vissa frågor om underhållsstöd (S2012/3569/FST)

9)Finansdepartementet om betänkandet (SOU 2011:43) Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor

10)Försvarsdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:16) Kustbevakningsdatalag.

JO Axberger har handlagt remisser från

1)Arbetsmarknadsdepartementet om departementspromemorian (Ds 2012:24) Utökad målgrupp för samhällsorientering

2)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2012:12) Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud

3)Arbetsmarknadsdepartementet om betänkandet (SOU 2012:4) Kom- pletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmark- nadspolitiska området

4)Justitiedepartementet om kommissionens förslag (KOM(2012) 10 slutlig) till dataskyddsdirektiv för de brottsbekämpande myndighe- terna

5)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2009:87) En ny kamera- övervakningslag

6)Justitiedepartementet om delbetänkandet (SOU 2009:98) Resnings- förfarandet i brottmål – återupptagande av förundersökning och rätt till biträde

7)Justitiedepartementet om promemorian (Ju2012/2332/L4) Sekretess för uppgifter i utländska databaser

8)Kulturdepartementet om rapporten Vidaresändningsplikt för tv- sändningar genom tråd från Myndigheten för radio och tv

501

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 2

9)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:64) Asylsökande ensamkommande barn – en översyn av mottagandet

10)Justitiedepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:44) Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet

11)Kulturdepartementet om promemorian (Ds 2011:40) Vissa ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696)

12)Arbetsmarknadsdepartementet om promemorian (Ds 2012:5) Be- handling av personuppgifter vid Institutet för arbetspolitisk utvärde- ring

13)Arbetsmarknadsdepartementet om promemorian (Ds 2012:3) Rätts- säkerhet och likabehandling i arbetslöshetsförsäkringen

14)Riksdagsförvaltningen om förslag om nya instruktioner för riksda- gens nämndmyndigheter

15)Justitiedepartementet om kommissionens förslag (KOM(2012) 11 slutlig) till dataskyddsförordning

16)Riksdagsförvaltningen om förslag om hanteringen av Riksrevisio- nens rapporter

17)Finansutskottet om rapporten (2010/11RFR5) Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005– 2010

18)Justitiedepartementet om promemorian Viss tillsyn över personupp- giftsbehandling (Ju2011/7758/L4)

19)Statsrådsberedningen om departementspromemorian (Ds 2011:25) Godkännande av Europeiska rådets beslut om ändring av artikel 136 i EUF-fördraget – stabilitetsmekanism för euroländer

20)Arbetsmarknadsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:57) En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner

21)Justitiedepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:27) Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar – VIS

22)Justitiedepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:28) EU:s gränskodex

23)Finansdepartementet om promemorian (Ds 2011:24) Bättre tillgång till kommunala föreskrifter

24)Arbetsmarknadsdepartementet om betänkandet (SOU:2011:52) Upp- dragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

25)Arbetsmarknadsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:54) Stör- re ekonomisk trygghet för förtroendevalda – Rätt till ersättning vid arbetslöshet

26)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:25) Utökat polis- samarbete i Norden och EU

27)Arbetsmarknadsdepartementet om promemorian (Ds 2011:31) Vissa förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket m.m.

28)Justitiedepartementet om promemorian om fortsatt giltighet av de tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel

29)Justitiedepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:15) Utbyte av uppgifter ur kriminalregister mellan EU:s medlemsstater

30)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:45) Förundersök- ning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m.

31)Justitiedepartementet om slutbetänkandet (SOU 2010:103) Särskilda spaningsmetoder

32)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:28) Cirkulär mi- gration och utveckling – förslag och framåtblick

502

B I L A G A 2 201 2/13 :J O1

33)Justitiedepartementet om delbetänkandet (SOU 2011:20) Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete

34)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:47) En samlad ekobrottsbekämpning.

JO Wiklund har handlagt remisser från

1)Socialdepartementet om promemorian (Ds 2012:16) Genomförandet av ändringsdirektiv 2011/62/EU – Förhindrande av förfalskade lä- kemedel i den lagliga försörjningskedjan

2)Socialstyrelsen om förslag till föreskrifter och allmänna råd om an- svaret för personer med demenssjukdom och bemanning i särskilda boenden

3)Kulturdepartementet om promemorian (Ds 2012:12) En ny taltid- ningsverksamhet

4)Utbildningsdepartementet om promemorian (U2012/1524/S) Ändrad tidpunkt för vissa krav på legitimation för lärare och förskollärare

5)Socialdepartementet om promemorian (S2011/6227/FST) Vissa skyddsåtgärder inom Statens institutionsstyrelses verksamhet

6)Utbildningsdepartementet om betänkandet (SOU 2012:5) Högsko- lornas föreskrifter

7)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:77) Hjälpmedel – ökad delaktighet och valfrihet

8)Socialdepartementet om promemorian (Ds 2011:36) Överklagande av Socialstyrelsens beslut om kritik enligt patientsäkerhetslagen

9)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2010:45) Händelseana- lyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten

10)Socialdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:38) En EU-rättslig anpassning av regelverket för sprutor och kanyler

11)Socialdepartementet om departementspromemorian (S2012/455/FS) Specialist i allmänmedicin – en yrkeskvalifikation för läkare i all- mänpraktik

12)Utbildningsdepartementet om delbetänkandet (SOU 2012:1) Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet

13)Socialdepartementet om promemorian (Ds 2011:33) Rätten att få åldras tillsammans – en fråga om skälighet, värdighet och välbefin- nande i äldreomsorgen

14)Utbildningsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:58) Skolans dokument – insyn och sekretess

15)Justitiedepartementet om förslag till lag om ändring i socialtjänstla- gen (2001:453)

16)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:55) Kommunalise- rad hemsjukvård

17)Socialdepartementet om promemorian (Ds 2011:30) Genomförande av ändringsdirektiv 2010/84/EU avseende säkerhetsövervakning av läkemedel

18)Socialdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:32) Genomförandet av EU-direktivet om mänskliga organ avsedda för transplantation

19)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:51) Fortsatt föräld- rar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull

20)Utbildningsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:33) Rappor- tera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa

503

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 2

21)Utbildningsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:19) Tid för snabb, flexibel inlärning

22)Utbildningsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:26) Studie- medel för gränslös kunskap

23)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:35) Bättre insatser vid missbruk och beroende.

JO Lindström har handlagt remisser från

1)Landsbygdsdepartementet om promemorian (L2011/2515) om änd- ring i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård m.m.

2)Landsbygdsdepartementet om rapport om genomförande av pricksy- stem och översyn av bestämmelsen om befrielse från sanktionsav- gift

3)Landsbygdsdepartementet om förslag till Europaparlamentets och rådets förordningar; KOM(2011) 425 om den gemensamma fiskeri- politiken och KOM(2011) 416 om den gemensamma marknadsord- ningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter

4)Justitiedepartementet om Europeiska kommissionens förslag till förordning om införande av ett europeiskt föreläggande om beva- rande av bankkontotillgångar; kvarstad på bankmedel

5)Justitiedepartementet om Europeiska kommissionens förslag till di- rektiv om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och rätt att kommunicera vid frihetsberövande

6)Näringsdepartementet om promemorian (N2010/6430/TE) Genom- förande av artikel 2.1 andra stycket m.fl. i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter

7)Utrikesdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:26) Domarnomineringar till internationella domstolar

8)Näringsdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:20) En reformerad yrkestrafiklagstiftning

9)Finansdepartementet om betänkandet (SOU 2011:40) Månadsupp- gifter – snabbt och enkelt

10)Landsbygdsdepartementet om kommissionens förslag till förordning om en europeisk havs- och fiskerifond KOM(2011) 408 slutlig

11)Justitiedepartementet om promemorian (Ds 2011:43) Sveriges till- träde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism

12)Justitiedepartementet om promemorian (2011:46) En översyn av reglerna om internationell delgivning

13)Landsbygdsdepartementet om förslag till reform av den gemen- samma jordbrukspolitiken efter 2013

14)Landsbygdsdepartementet om betänkandet (SOU 2011:75) Djur- skyddsutredningens betänkande – Ny djurskyddslag

15)Justitiedepartementet om (SOU 2011:85) Fridskränkningsbrotten och egenmäktighet med barn

16)Miljödepartementet om förslag till genomförande av industriut- släppsdirektivet samt betänkandet (SOU 2011:86) Bättre miljö – minskade utsläpp

17)Landsbygdsdepartementet om Livsmedelsverkets rapport om ändrat kontrollansvar för vissa typer av livsmedelsanläggningar

18)Miljödepartementet om promemorian (M2012/249/R) Sekretessen för djur- och växtarter

504

B I L A G A 2 201 2/13 :J O1

19)Miljödepartementet om Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om omhändertagande av bilar

20)Finansdepartementet om Skatteverkets promemoria (Fi2012/1100) Förbättrad konkurrens på lika villkor i kontantbranschen

21)Näringsdepartementet om (Ds 2012:15) Förslag till en ny lag om bevakning ombord på svenska fartyg

22)Finansdepartementet om betänkandet (SOU 2012:14) Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning

23)Näringsdepartementet om departementspromemorian Några kör- kortsfrågor samt två framställningar från Transportstyrelsen om vis- sa ändringar i körkortslagen (1998:488), körkortsförordningen (1998:980) och myndighetsförordningen (2007:515)

24)Finansdepartementet om Skatteverkets promemoria (Fi2012/2127) med förslag till ny lag om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets äktenskapsregisterverksamhet m.m.

25)Finansdepartementet om Skatteverkets promemoria (Fi2012/2150) Ändringar i lagen (2005:130) om dödförklaringar

26)Justitiedepartementet om kommissionens förslag om anonyma verk KOM(2011) 289

27)Landsbygdsdepartementet om departementspromemorian (Ds 2011:12) Genomförandet av EU:s direktiv om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål

28)Miljödepartementet om rapporten Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden

29)Justitiedepartementet om betänkandet (SOU 2011:42) En reforme- rad domstolslagstiftning

30)Socialdepartementet om betänkandet (SOU 2011:53) Ny instans- ordning för va-målen

31)Finansdepartementet om promemorian (Fi2011/3023) Vissa förfa- randefrågor inom punktskatteområdet.

Stf JO Ragnemalm har handlagt en remiss från

1)Socialdepartementet om departementspromemorian (S2012/4178/FST) Slopat krav på intyg för barns frånvaro för att få tillfällig föräldrapenning.

505

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 3

Framställningar, överlämnanden, åtal och disciplinanmälningar m.m.

1 Framställningar och överlämnanden av beslut till riksdagen respekti- ve regeringen

Under verksamhetsåret har ingen framställning gjorts till riksdagen och reger- ingen om översyn av lag- eller annan författningsreglering jämlikt 4 § instruk- tionen.

Tretton beslut har överlämnats till departement inom Regeringskansliet el- ler myndighet för att fästa dess uppmärksamhet på förhållanden som fram- kommit under ärendets utredning eller för kännedom. Av de överlämnade besluten tillhörde tre ansvarsområde 1, ett ansvarsområde 2, tre ansvarsområ- de 3 och sex ansvarsområde 4.

2 Åtal, anmälningar för disciplinär åtgärd samt överlämnande av ären- den till annan myndighet

Under verksamhetsåret har inga åtal väckts. Inte heller har några anmälningar för disciplinär åtgärd gjorts.

Med stöd av 18 § instruktionen har 36 klagomålsärenden lämnats över till en annan tillsynsmyndighet för prövning och avgörande eller till en åklagar- myndighet för fullföljande av en av JO inledd förundersökning. (Motsvarande antal under verksamhetsåret 2010/11 var 30 klagomålsärenden.) Av de över- lämnade ärendena tillhörde två ansvarsområde 1, ett ansvarsområde 2, elva ansvarsområde 3 och tjugotvå ansvarsområde 4.

506

201 2/13 :J O1

BILAGA 4

Inspektioner, myndighetsbesök, konferenser och seminarier i Sverige m.m.

1. Inspektioner och myndighetsbesök

ChefsJO Nordenfelt har inspekterat Kriminalvården, häktet i Sollentuna, Kri- minalvården, häktet och anstalten i Luleå, Kriminalvården, häktet och anstal- ten Österåker, Kriminalvården, häktet och anstalten Saltvik, Kriminalvården, placeringsgruppen, Kriminalvården, frivården Fridhemsplan, Försäkringskas- san, lokalt försäkringscenter (LFC) och nationellt försäkringscenter (NFC) i Kalmar, Försäkringskassan, lokalt försäkringscenter (LFC) i Östersund, Pen- sionsmyndigheten och har genomfört studiebesök på Försäkringskassans inläsningscentral. Byråchefen Buhre har på uppdrag av chefsJO Nordenfelt inspekterat Kriminalvården, anstalten Västervik Norra. Inspektioner och myndighetsbesök har omfattat sammanlagt 21 dagar.

Byråchefen Forzelius har på uppdrag av JO Axberger inspekterat Migra- tionsverkets asylprövningsenhet i Boden och Arbetsförmedlingen i Karlstad. Inspektioner och myndighetsbesök har omfattat sammanlagt 4 dagar.

JO Wiklund har inspekterat Socialnämnden i Mora kommun, Socialnämn- den Väster i Örebro kommun, Socialnämnden i Nyköpings kommun, Den gemensamma nämnden för social myndighetsutövning (Mora, Orsa, Älvda- len), Rättspsykiatriska kliniken i Örebro kommun, Individ- och familjenämn- den i Landskrona kommun och genomfört ett informationsbesök på Tillsyns- avdelningen vid Socialstyrelsen och ett informationsbesök på Skolverket. Inspektioner och myndighetsbesök har omfattat sammanlagt 16 dagar.

JO Lindström har inspekterat Förvaltningsrätten i Falun, Förvaltningsrät- ten i Stockholm, Östersunds tingsrätts enhet för allmänna mål i Östersund och Transportstyrelsens körkortsenhet i Örebro. Byråchefen Håkansson har på uppdrag av JO Lindström inspekterat Miljö- och samhällsnämnden i Öster- sunds kommun. Inspektioner och myndighetsbesök har omfattat sammanlagt

15dagar.

NPM-enheten har på uppdrag av chefsJO Fura besökt Kriminalvården,

häktet Gävle, på uppdrag av chefsJO Nordenfelt besökt Kriminalvården, häk- tet Karlstad, Kriminalvården, häktet Umeå, Kriminalvården, anstalten Stor- boda, Kriminalvården, häktet Uppsala, Kriminalvården, häktet Uddevalla, Kriminalvården, häktet Salberga, Kriminalvården, häktet Västerås, Kriminal- vården, anstalten Borås och Kriminalvården, anstalten Haparanda, på uppdrag av JO Axberger besökt Polismyndigheten Värmland, Karlstad, Polismyndig- heten i Västerbottens län, Umeå, Polismyndigheten i Uppsala län, Uppsala, Polismyndigheten i Västra Götaland, Uddevalla, Polismyndigheten i Stock- holms län, Västberga och Södertälje, Polismyndigheten i Västmanlands län, Västerås, Polismyndigheten i Norrbotten: Luleå, Gällivare, Haparanda, Kalix och Kiruna, Polismyndigheten i Hallands län: Halmstad, Kungsbacka och Varberg och Polismyndigheten i Gävleborgs län, Gävle, på uppdrag av JO

507

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 4

Wiklund besökt Statens institutionsstyrelse, LVM-hemmet Lunden, Statens institutionsstyrelse, LVM-hemmet Hornö, Statens institutionsstyrelse, särskil- da ungdomshemmet Rebecka och Region Halland: Sjukhuset i Varberg, psy- kiatriska kliniken, avdelning 21.

2.Samråd med riksdagens konstitutionsutskott m.m.

I samband med överlämnandet till riksdagen av ämbetsberättelsen 2011/12 besökte chefsJO Nordenfelt, JO Wiklund, JO Lindström samt kanslichefen Lundgren den 1 december 2011 konstitutionsutskottet och informerade dess ledamöter om ämbetsberättelsens innehåll och i övrigt om verksamheten under 2010/11 samt besvarade ledamöternas frågor.

Tjänstemän vid konstitutionsutskottets kansli besökte ombudsmannaexpe- ditionen den 18 november 2011 för att orientera sig om verksamheten och arbetsläget. I samband härmed gicks ämbetets äldsta ännu inte avgjorda ären- den igenom och tjänstemännen tog del av diarier, protokoll och andra hand- lingar.

I övrigt har frågor av principiellt och gemensamt intresse dryftats vid in- formella kontakter mellan ombudsmännen – främst chefsJO – och företrädare för konstitutionsutskottet. Samråd har även förekommit mellan kanslichefer- na.

3.Justitieombudsmännens och vissa tjänstemäns deltagande i konfe- renser, seminarier och utbildningsverksamhet m.m. inom Sverige

ChefsJO Fura (från och med den 1 juni 2012)

•deltog den 12 juni 2012 i ett UD-seminarium med föredrag och i efterföl- jande paneldebatt på temat Genomförande av Europakonventionen på na- tionell nivå.

ChefsJO Nordenfelt (till och med den 31 maj 2012)

•deltog den 18–19 augusti 2011, tillsammans med områdesansvariga Svensson och föredraganden Sollerborn, i Nordiskt juristmöte i Stock- holm

•deltog den 28 september 2011, tillsammans med enhetschefen von der Esch och föredraganden De Geer Fällman, i Diplomatic Forums semina- rium om JO/Parliamentary Ombudsmen

•tog den 18 oktober 2011 emot besök av vice talmannen Susanne Eber- stein

•informerade den 11 november 2011 och den 23 mars 2012, tillsammans med kanslichefen Lundgren och föredraganden Berg, om JO:s verksam- het för assessorer från landets överrätter inom ramen för det s.k. Stock- holmspaketet

•tog den 1 februari 2012, tillsammans med byråchefen Johansson och områdesansvariga Svensson, emot besök av Försäkringskassans general- direktör Dan Eliasson

•deltog den 23 februari 2012 i en utfrågning i Socialförsäkringsutskottet

•tog den 27 mars 2012 emot Riksrevisionen för ett informationsmöte

508

B I L A G A 4 201 2/13 :J O1

•deltog den 29 mars 2012, tillsammans med byråchefen Buhre, områdes- ansvariga Skerfving och föredragandena De Geer Fällman, Persson,

Sollerborn, Malmgren och Fridén, i information om Kriminalvårdens omvårdnadsinspektion.

JO Axberger och JO Wiklund

•deltog den 9 februari 2012 i debatt i ämnet Kontrollmakten – hur effektiv är den? vid Svensk juriststämma, arrangerat av Sveriges riksdag

JO Axberger

•deltog den 18–19 augusti 2011, tillsammans med tf. byråchefen Forzeli- us, i Nordiskt juristmöte i Stockholm

•deltog och föreläste den 26 augusti 2011 vid seminariedagar i Falun anordnade av Sveriges kommunaljuridiska förening

•deltog den 19 oktober 2011 i debatt vid juridiska fakulteten (JiA- dagarna) vid Lunds universitet

•besökte den 6 december 2011, tillsammans med byråcheferna Forzelius och Lagerud och föredragandena Västberg, Wickman, Sellin, Hubendick, Lidman och Samnerud, Tullverket

•deltog och föreläste den 12 januari 2012 vid ett seminarium om tryckfri- heten vid Uppsala universitet

•besökte den 10 februari 2012, tillsammans med byråcheferna Forzelius och Lagerud och föredragandena Västberg, Wickman, Sellin, Hubendick,

Lidman och Samnerud, Rikskriminalpolisen

•besökte den 16 februari 2012, tillsammans med byråcheferna Forzelius och Lagerud och föredragandena Västberg, Wickman, Sellin, Hubendick,

Lidman och Samnerud, Polismyndigheten i Stockholms län

•föreläste den 17 april 2012 om meddelarfrihet/meddelarskydd inom ra- men för Justitiekanslerns utbildningsprogram

•deltog den 8 maj 2012 i ett heldagssymposium rörande ämnet Allemans- rätten i Sverige under förändring? arrangerat av Juridiska institutionen vid Uppsala universitet.

JO Wiklund

•deltog den 18–19 augusti 2011 i Nordiskt juristmöte i Stockholm

•informerade den 8 november 2011 Socialutskottet om verksamheten inom tillsynsområdet

JO Lindström

•deltog den 18–19 augusti 2011, tillsammans med byråcheferna Håkans- son och Lindblom och föredragandena Berg, Bergman och Ericson i Nordiskt juristmöte i Stockholm

•tog den 30 augusti 2011, tillsammans med byråchefen Lindblom, emot besök från Kronofogden

•föreläste den 20 oktober 2011, tillsammans med byråchefen Lindblom, för domare vid Solna tingsrätt

•föreläste den 9 november 2011 vid ett möte för domstolschefer i Skanör

509

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 4

•deltog den 8–9 februari 2012, tillsammans med byråcheferna Håkansson och Lindblom och föredragandena Backman, Berg, Brismo, Ericson,

Melander och Norberg, på Svensk juriststämma

•föreläste den 9 mars 2012 vid ett möte för domstolschefer i Simrishamn.

Kanslichefen Lundgren

•deltog den 18–19 augusti 2011 i Nordiskt juristmöte i Stockholm.

Byråchefen Buhre och byråchefen Johansson

•deltog den 8–9 februari 2012, tillsammans med områdesansvariga Svensson och föredraganden Sollerborn, i Svensk juriststämma

Byråchefen Buhre

•deltog den 27 mars 2012, tillsammans med föredragandena Persson och Sollerborn, på auditörs- och rättsbefälsmöte i Karlberg.

Byråchefen Håkansson

•förläste den 16 september 2011, tillsammans med föredraganden De Geer Fällman, vid en konferens anordnad av Föreningen Sveriges bygg- lovsgranskare och bygglovssekreterare i Karlstad

•föreläste den 22 mars 2012, tillsammans med föredraganden De Geer Fällman, om JO-tillsyn i miljö- och hälsoskyddsärenden på miljöchefs- möte i Nacka strand.

Byråchefen Forzelius och byråchefen Lagerud

•tog den 13 oktober, 19 oktober 2011, 25 januari och 7 februari 2012, emot besök från Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Polismyndig- heten i Stockholms län respektive Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den.

Byråchefen Forzelius

•deltog den 27 september 2011, tillsammans med föredragandena Sellin, Västberg och Hubendick, i utbildning i ämnet EU-rätt i praktiken anord- nat av Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus)

•föreläste den 30 november 2011, tillsammans med föredraganden Sellin, för Migrationsverkets förvarsenhet Märsta med anledning av JO:s ärende med dnr 6090-2009.

Byråchefen Lagerud

•föreläste den 6–7, 15, 19 och 28 september 2011, den 5, 20, 26–28 okto- ber 2011, den 3 och 22 november 2011, den 1 och 14 december 2011, den 1, 15 och 16 februari 2012, den 12 och 20–22 mars 2012, den 19 och 24 april 2012 samt den 7, 9 och 25 maj 2012 vid olika vidareutbildning- ar, framför allt för förundersökningsledare, inom polisen samt för studen- ter vid Uppsala universitet.

510

B I L A G A 4 201 2/13 :J O1

Byråcheferna Tryblom och Widmark

•tog den 13 juni 2012 emot besök från Barnombudsmannen (BO) för att diskutera ett regeringsuppdrag angående sekretessen hos BO.

Enhetschefen vov der Esch

•deltog den 18–19 augusti 2011 i Nordiskt juristmöte i Stockholm

•deltog den 17 november 2011 vid World Child & Youth Forum

•deltog den 18 november 2011 i seminarium om Venedigkommissionen, arrangerat av Folke Bernadotteakademin

•deltog den 29 november 2011 i seminarium om fredspristagaren Liu Xiaobo från Kina

•deltog den 8 februari i Svensk juriststämma

•deltog som åhörare den 12 oktober vid föredraget ”Understanding Armed Violence in Kyrgyzstan”, den 20 oktober vid Utrikespolitiska institutets utbildningsdag ”Utsikt med insikt” och den 24 april vid föreläsning om sinologen Torbjörn Lodéns bok ”Kinas vägval – från himmelskt imperi- um till global stormakt”.

Områdesansvariga Svensson

•deltog den 6 mars 2012, tillsammans med föredragandena Persson, Fridén och De Geer Fällman, i Skyddsvärnets seminarieserie om utvisad

– i lagens namn.

Områdesansvariga Skerfving

•deltog den 31 januari 2012, tillsammans med föredragandena Sollerborn och Persson, i Skyddsvärnets seminarieserie om Psykiatrisk tvångsvård

•deltog den 22 februari 2012, tillsammans med föredragandena Soller- born och Fridén, i Brottsofferdagen.

Föredragandena Wickman, Lidman och Samnerud

•deltog den 14 februari 2012 i utbildning i ämnet EU-rätt i praktiken an- ordnat av Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus).

Övrigt

•För personalen inom ämbetet anordnades PUL-utbildning i två steg den 19 och 26 januari respektive den 2 februari 2012 med Daniel Westman från Institutet för Rättsinformation, Juridiska Institutionen vid Stock- holms universitet.

511

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 5

Internationellt samarbete

1 Deltagande i internationella konferenser och seminarier, bilaterala besök m.m.

ChefsJO Nordenfelt, JO Wiklund, JO Lindström och kanslichefen Lundgren

•deltog den 22–25 maj 2012 i Nordiskt ombudsmannamöte på Färöarna.

ChefsJO Nordenfelt och JO Wiklund

•deltog den 20–22 oktober 2011 i Eighth National Seminar of the Europe- an Network of Ombudsmen i Köpenhamn, Danmark

ChefsJO Fura

•deltog den 19–20 juni 2012 i International Conference of the Baltic Om- budsmen i Riga, Lettland.

JO Lindström

•deltog och föreläste den 26 september 2011, tillsammans med före- draganden De Geer Fällman, vid ett seminarium i Genève, Schweiz, an- ordnat i anslutning till 18 sessionen i FN:s råd för mänskliga rättigheter

•deltog och föreläste den 27 januari 2012 vid ett seminarium i Istanbul, Turkiet, anordnat av turkiska justitieministeriet

Kanslichefen Lundgren

•deltog den 21–22 september 2011, tillsammans med föredraganden Wickman, i ett möte i Madrid anordnat av National Human Rights Struc- tures of Council of Europe member States i Madrid, Spanien

Enhetschefen von der Esch

•deltog den 13–15 december 2011 i Second Association of Mediterranean Ombudsmen (AOM) Training Session i Rabat, Marocko, där huvudtemat var The powers of the mediator and the ombudsman in the defence of Human Rights; bl.a. var hon moderator och höll ett anförande om Direct means of influence by the Swedish Parliamentary Ombudsmen

•deltog den 24–26 juni 2012 i Eighth Liaison Seminar of the European Network of Ombudsmen i Strasbourg, Frankrike, arrangerat av the Of- fice of the European Ombudsman.

Enhetschefen Jansson

•deltog den 13–14 september 2011 i seminariet Opcat and Ombudsman anordnat av IOI och Human Rights Defender of the Republic of Poland, arrangerat i Warszawa, Pole

512

B I L A G A 5 201 2/13 :J O1

•deltog den 10–11 november 2011 i Global Forum on the Opcat – Pre- venting Torture, Upholding Dignity; from Pledges to Actions anordnat av Association for the Prevention of Torture (APT), arrangerat i Genève, Schweiz

•deltog den 6 december 2011 i Annual meeting of Heads of NPMs, CPT and SPT (European NPM Project) anordnat av ombudsmannen för mänskliga rättigheter i Ljubljana, Slovenien

•deltog den 7 december 2011 i Annual meeting of Contact Persons (Euro- pean NPM Project) anordnat av ombudsmannen för mänskliga rättigheter i Ljubljana, Slovenien

•deltog den 1–2 februari 2012, tillsammans med biträdande enhetschefen Bergerén och föredragandena Sjöblom och Olsson, i studiebesök hos Riksdagens ombudsman i Finland

•deltog den 1 juni 2012 i konferensen The triangular working relationship between SPT, CPT and NPM: inspection in the field of detention on a global, regional and domestic level, anordnad av Inspectorate of Security and Justice och VU University of Amsterdam, i Nieuwersluis, Neder- länderna.

Föredraganden Olsson

•deltog den 20–21 oktober 2011 i workshoppen The protection of persons belonging to particularly vulnerable groups in places of deprivation of liberty (European NPM Project), arrangerad i Baku, Azerbajdzjan

•deltog den 20–21 mars 2012 workshoppen The immigration removal process and preventive monitoring (European NPM Project), arrangerad i Genève, Schweiz

•deltog den 12–13 juni 2012 i workshoppen Monitoring for the risks of ill-treatment or torture during the immigration removal process (Euro- pean NPM Project), arrangerad i Belgrad, Serbien.

Föredraganden Wickman

•deltog den 8 december 2011 i det femte årliga mötet med National Hu- man Rights Structures of Council of Europe member States, inom ramen för The Peer-to-Peer II Project, anordnat av ombudsmannen för mänskli- ga rättigheter i Ljubljana, Slovenien.

2 Flerdagarsbesök hos JO för studier, information och diskussion

Den 22–23 september 2011 besöktes JO av en delegation från ombudsmanna- institutionen (Protector of Citizens Ombudsman) i Serbien inom ramen för ett projekt benämnt Strengthening Capacity for Inclusive Local Development in southern Serbia. Enhetschefen von der Esch, föredraganden De Geer Fällman m.fl. medverkade.

Den 7–8 juni 2012 besöktes JO av en delegation från Riksdagens justitie- ombudsman i Finland. Från JO:s sida medverkade byråchefen Buhre, enhets- chefen Jansson, biträdande enhetschefen Bergerén samt föredragandena Sjöblom och Olsson. I samband med besöket genomfördes studiebesök i kri- minalvårdsanstalten Hall och i häktet Huddinge. Besöket avslutades med en diskussion, vid vilken även chefsJO Fura närvarade, om vissa frågor angåen- de JO:s roll som nationellt besöksorgan.

513

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 5

3 Endagsbesök hos JO för information och diskussion

Riksdagens ombudsmän besöktes den 17 augusti 2011 av den rumänska ju- risten Naomi Reniuts Ursoiu – gästdoktorand vid juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, den 30 augusti 2011 av en delegation från Womens Fede- ration i Kina under ledning av Ms Deng Li från Beijing, den 6 september 2011 av Mr Farhane – chef för enheten för mänskliga rättigheter och interna- tionella organisationer m.m. vid utrikesministeriet i Marocko, den 9 septem- ber 2011 av ett tv-team från Korean Broadcasting System för en intervju med bl.a. chefsJO Cecilia Nordenfelt, den 20 september 2011 av en delegation från Secretariat of the Senate of the Kingdom of Thailand under ledning av Mr Sumeth Sripong – Senator of Nakorn Ratchasima Province. Den 28 september 2011 informerade chefsJO Cecilia Nordenfelt m.fl. ett antal utländska ambassadörer stationerade i Stockholm om JO:s verksamhet vid ett möte arrangerat av Diplomat Forum på Spanska kulturinstitutet i Stockholm. JO besöktes den 29 september 2011 av en delegation från Supreme Administ- rative Court of Thailand under ledning av Mr Thirayuth Lorlertratna – former second vice-president of the court, den 30 september 2011 av delegater från olika asiatiska länder som deltog i ett Public Service Management Asia Pro- gramme som anordnats på uppdrag av Sida, den 26 oktober 2011 av en dele- gation från parlamentet i Ukraina, den 4 november 2011 av en delegation från The Agency Against Corruption (AAC) som är en myndighet under justitie- departementet i Taiwan, den 23 november 2011 av en delegation från Zheng- zhou City i Kina, den 23 november 2011 av en delegation från Turkiet som deltog i det EU-finansierade projektet Support to further implementation of local administration reform in Turkey project (Lar phase II), den 8 december 2011 av en delegation från East African Court of Justice inom ramen för Raoul Wallenberg Institutets Afrikaprogram. Den 8 december 2011 redogjor- de enhetschefen von der Esch för JO:s verksamhet vid Swedish-Chinese mee- ting on government supervision and anti-corruption på Utrikesdepartementet i Stockholm. Riksdagens ombudsmän besöktes den 9 december 2011 av en delegation från Kenya Prison Service, den 13 december 2011 av en delegation från Kurdistans parlament i Irak på initiativ av riksdagsledamoten Jabar Amin och samma dag av en delegation bestående av diplomater från Nordkorea som deltog i en kurs i folkrätt vid Stockholms universitet, den 20 december 2011 av en delegation från Gangwon-provinsen i Korea under ledning av Si-Kyum Kim – director at the Office of the Auditor-General i Korea, den 12 januari 2012 av en delegation bestående av utländska studenter från Uppsala univer- sitet, den 24 januari 2012 av en delegation från Kambodja som var i Sverige för en ny runda i Sveriges bilaterala dialog om mänskliga rättigheter med Kambodja under ledning av Dr Om Yentieng (Senior Minister och President of Cambodian Human Rights Committee), vidare deltog från svensk sida bl.a. Hans Dahlgren (ambassadör för mänskliga rättigheter) och Anne Höglund (ambassadör i Kambodja), den 1 februari 2012 av en delegation bestående av parlamentariker och tjänstemän från parlamentet i Kirgizistan (Jogorku Ke- nesh) under ledning av vice talmannen Mr Torobai Zulpukarov, den 2 februa- ri 2012 av Morten Kjaerum (Director) och Jonas Grimheden (Programme

514

B I L A G A 5 201 2/13 :J O1

Manager) vid European Union Agency for Fundamental Rights (Wien, Öster- rike), den 18 april 2012 av Sofia Reinach – ”student of Master Degree in Government and Public Administration” från Gentulio Vargas Foundation i São Paulo i Brasilien, den 20 april 2012 av ett antal delegater från olika afri- kanska stater som deltog i ett International Training Programme on Public Service Management som anordnats på uppdrag av Sida, den 26 april 2012 av en delegation bestående av domare och åklagare från Turkiet, den 8 maj 2012 av Mr Jhea-Whan Hong – forskare vid Korea Institute of Public Administra- tion i Seoul, den 29 maj 2012 av delegater från Kinas kommunistiska parti – Centrala skolan för ledare och managers – som deltog i en fact finding mis- sion i Tyskland och Sverige rörande Integrity Management in Public Sector, den 7 juni 2012 av amerikanska studenter från University of North Carolina Wilmington på initiativ av Göteborgs universitet, den 12 juni 2012 av bl.a. 14 kvinnliga parlamentariker från Burma, den 13 juni 2012 av en delegation från Makedonien som deltog i Study visit to the Swedish Equality infrastructure for the Ombudsman unit for protection from discrimination and the Commis- sion for protection from discrimination som arrangerades av Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) – Mission to Skopje, samma dag även av en delegation från Kina under ledning av Mr Wang Zuhua (divi- sionschef vid Department of Land and Resources i Gunangdong-provinsen) som deltog i en treveckorskurs om svensk politik och administration arrange- rad av Stockholms universitet inom ramen för The 6th Guangdong Civil Ser- vants Public Administration Training Programme.

515

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 6

Lag (1986:765) med instruktion för

Riksdagens ombudsmän

utfärdad den 13 november 1986; ändrad senast den 1 juli 2011 genom SFS 2011:340.

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän.

Chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen har i den omfatt- ning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efter- lever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

2 § Under ombudsmännens tillsyn står

1.statliga och kommunala myndigheter,

2.tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,

3.annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutöv- ning, såvitt avser denna hans verksamhet,

4.tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken ut- övar ett bestämmande inflytande.

I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänste- ställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1.riksdagens ledamöter,

2.riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överklagande- nämnd eller riksdagsdirektören,

3.riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i Riksbanken utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4.regeringen eller statsråd,

5.justitiekanslern samt

6.ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sam- manhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn.

3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyn- digheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och

516

B I L A G A 6 2 01 2/ 13 :J O 1

opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de for- mer i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Upp- kommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om en författ- ningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman göra framställning i ämnet till riksdagen enligt tilläggsbestämmelsen 3.8.4 till riksdagsordningen eller till regeringen.

Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han gör framställning enligt första stycket.

5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från all- mänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombuds- männen finner påkallade.

Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen om in- spektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra.

5 a § Ombudsmännen fullgör därutöver de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Lag (2011:340).

6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han eller hon får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttran- defrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersök- ning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till Högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras ge- nom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om det, när det gäller den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller inom djurens hälso och sjuk- vård, finns skäl att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörighe- ten, får ombudsman göra anmälan om detta till den som har befogenhet att besluta i frågan. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin

517

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 6

behörighet på något annat sätt. Om det, när det gäller den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård, finns skäl att föreskriva prövotid, får ombudsman göra anmälan om detta till den som har befogenhet att besluta i frågan.

Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan härom till den som har befo- genhet att besluta om sådan åtgärd.

När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje el- ler fjärde stycket ska han eller hon i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu har sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.

7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om till- lämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan för- fattning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjäns- ten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndig- hets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjuk- vårdspersonalen eller djurhälsopersonalen eller är krigsman eller disciplinan- svarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om prövotid eller sådan behörig- hetsfråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som befatt- ningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare ska i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på om- budsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister ska dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.

8 § Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande.

9 § I regeringsformen finns föreskrifter om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen och väcka talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från anställ- ningen eller skyldighet för ledamot att genomgå läkarundersökning.

10 § En ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsut- skottet enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en

518

B I L A G A 6 2 01 2/ 13 :J O 1

befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman.

En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersök- ningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket.

11 § Ombudsmännen skall årligen senast den 15 november tillställa riksdagen en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast föregående år– den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § första stycket och 6 § andra–fjärde stycket och 7 § samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har med- delat. Berättelsen skall även uppta en översikt över verksamheten i övrigt.

Organisation

12 § Enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsmannen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Chefsjustitieombudsmannen ansvarar därvid inför riksdagen för verksamhe- ten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksdagens ombuds- män hushållar väl med statens medel.

Chefsjustitieombudsmannen ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksam- hetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statsbudgeten för Riksdagens ombudsmän.

Bestämmelser om internrevision finns i lagen (2006:999) med ekonomi- administrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.

13 § För verksamheten skall finnas en expedition (ombudsmannaexpeditio- nen). Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer och övriga tjäns- temän enligt personalförteckning. I mån av behov och tillgång på medel får chefsjustitieombudsmannen anlita annan personal samt experter och sakkun- niga. Chefsjustitieombudsmannen bestämmer om personalens tjänstgöring.

Kanslichefen skall under chefsjustitieombudsmannen leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen erforderligt biträde.

14 § För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefsjustitieom- budsmannen de råd och anvisningar som behövs utöver denna instruktion och vad som föreskrivs i arbetsordningen.

Chefsjustitieombudsmannen skall samråda med konstitutionsutskottet i or- ganisationsfrågor av större vikt.

Innan justitieombudsman påkallar samråd med konstitutionsutskottet skall han ha samrått med chefsjustitieombudsmannen.

15 § Chefsjustitieombudsmannen får oberoende av vad som följer av arbets- ordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av ären- den ska hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen.

519

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 6

Chefsjustitieombudsmannen får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes beredande, samt

kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av byrå- chef.

Chefsjustitieombudsmannen beslutar om ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring som ombudsman. Ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl föreligger behov av ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring.

16 § När chefsjustitieombudsmannen har semester eller är hindrad att utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som varit ombudsman längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit ombudsmän lika länge, har den äldste av dem företräde.

Om klagomål

17 § Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den myndig- het som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet avser, tid- punkten för åtgärden samt klagandens namn och adress. Innehar klaganden handling, som är av betydelse för ärendets utredande och bedömande, bör den bifogas.

Den som är berövad sin frihet får sända skrift till ombudsmännen utan hin- der av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar som gäller för honom.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans klago- skrift inkommit dit.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

18 § Om ett ärende är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte tidigare har prövat saken, får ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ärende som väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med den- ne.

Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och frågan som väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 7 § fjärde stycket rättegångsbalken kan prövas av något organ inom advokatsamfundet, får ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.

19 § Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvida kla- gomålet avvisas, avskrivs från handläggning, överlämnas till annan enligt 18 § eller upptas till utredning.

520

B I L A G A 6 2 01 2/ 13 :J O 1

20 § Ombudsman bör ej till utredning uppta förhållanden, som ligger mer än två år tillbaka i tiden, om ej särskilda skäl föreligger.

21 § Ombudsman ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för pröv- ning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning, får han eller hon förelägga vite om högst 10 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att befattningshavare som omfattas av bestämmelserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att en skriftlig underrättelse enligt 17 § nämnda lag inte kan till- ställas honom eller henne inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda motsvarande underrättelse. Vad som nu har sagts gäller även för den som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar och om motsvarande underrät- telse i någon annan författning.

22 § Ombudsman får uppdra åt annan att leda förundersökning som han har beslutat och att väcka och utföra åtal som han har beslutat, om inte åtgärden avser ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen.

Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt får inte fattas av annan än ombudsman.

I fall som avses i 7 § får ombudsman förordna tjänsteman vid ombuds- mannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar.

I ärende som avses i 6 § tredje eller fjärde stycket får ombudsman bemyn- diga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta behövliga handlägg- ningsåtgärder.

Ombudsman får genom särskilt beslut bemyndiga tjänsteman vid om- budsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar dels verkställa inspek- tion, dels fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Sådant bemyn- digande får inte innefatta rätt att

1.göra framställning enligt 4 § första stycket,

2.göra uttalande enligt 6 § första stycket,

3.vidta åtgärd mot befattningshavare enligt 6 § andra, tredje eller fjärde stycket,

4.överlämna ärende till annan myndighet enligt 18 §, eller

5.fatta beslut i ärende som avgörs efter att skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar inhämtats från berörd myndighet eller tjänsteman.

23 § Ärende avgörs efter föredragning, som ankommer på tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Beslut att avvi- sa ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock fattas utan före- dragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende utan föredragning, om särskilda skäl föranleder det.

En handling som har getts in till Riksdagens ombudsmän i ett ärende, får inte återlämnas förrän ärendet avgjorts. Om originalhandlingen i ett sådant

521

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 6

fall inte finns hos någon myndighet, får återlämnandet förenas med villkor om att bestyrkt kopia av handlingen ges in.

24 § Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas hand- ling, som utvisar vem som har fattat beslutet och vem som har varit före- dragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall hållas över särskilt uppsatta beslut.

Protokoll förs vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Övriga bestämmelser

25 § Samtidigt som ämbetsberättelsen lämnas till riksdagen skall diarier, protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till konstitu- tionsutskottet.

26 § Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten under tid som chefsjustitieombudsmannen bestämmer.

27 § Expedition skall utfärdas utan avgift om det inte finns särskilda skäl att ta ut avgift.

Om avgift skall tas ut skall den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet.

Avgiftsbeslut får inte överklagas.

Riksdagens ombudsmän får disponera avgiftsinkomsterna.

28 § Chefsjustitieombudsmannen tillsätter tjänster vid ombudsmannaexpedi- tionen och antar personal i övrigt, i den mån han inte enligt 15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.

29 § Om överklagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller eljest rör tjänsteman vid expeditionen, föreskrivs i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndighe- ter.

522

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 7

Arbetsordning för Riksdagens ombudsmän

Gällande från och med den 15 februari 2012.

Chefsjustitieombudsmannen fastställer med stöd av 12, 15 och 26 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (instruktionen) föl- jande.

Organisation

Ombudsmännen

1 § Ombudsmännens tillsyn är uppdelad i fyra ansvarsområden. Vad som ingår i varje ansvarsområde framgår av en bilaga till denna arbetsordning.

Ansvarsområdena är fördelade enligt följande.

Ansvarsområde 1	Justitieombudsmannen Lars Lindström
Ansvarsområde 2	Chefsjustitieombudsmannen Cecilia
	Nordenfelt
Ansvarsområde 3	Justitieombudsmannen Lilian Wiklund
Ansvarsområde 4	Justitieombudsmannen Hans-Gunnar
	Axberger

Ombudsmännen tar inom sina respektive ansvarsområden de initiativ som de finner påkallade.

Av 5 § instruktionen framgår att justitieombudsmännen ska informera chefsjustitieombudsmannen om inspektioner och andra undersökningar som de avser att genomföra. Ombudsmännen samråder i övrigt när behov förelig- ger.

2 § Ett ärende som berör mer än ett ansvarsområde handläggs av den om- budsman till vars ansvarsområde ärendet huvudsakligen hör. I tveksamma fall bestämmer chefsjustitieombudsmannen vilken ombudsman som ska handläg- ga ärendet.

Har ärenden som tillhör olika ansvarsområden nära samband med var- andra, bestämmer chefsjustitieombudsmannen vem som ska handlägga ären- dena.

Om en ombudsman på grund av jäv eller av annan anledning inte kan handlägga ett ärende som hör till hans eller hennes ansvarsområde, bestäm- mer chefsjustitieombudsmannen vem som ska överta ärendet.

Av 15 § första stycket instruktionen framgår att chefsjustitieombudsman- nen, oberoende av vad som följer av arbetsordningen, får bestämma att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden ska hänskjutas till honom eller henne eller till någon annan justitieombudsman.

523

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 7

3 § När chefsjustitieombudsmannen är förhindrad att utöva sin tjänst på grund av sjukdom, semester eller någon annan omständighet inträder i hans eller hennes ställe den justitieombudsman som anges i 16 § instruktionen.

Vid ledighet för en justitieombudsman förestås dennes ansvarsområde av chefsjustitieombudsmannen eller den justitieombudsman eller ställföreträdan- de justitieombudsman som chefsjustitieombudsmannen utser.

Ombudsmannaexpeditionen

4 § För beredning av klagomåls- och initiativärenden samt lagstiftningsremis- ser biträds ombudsmännen av en kanslichef och av tillsynsavdelningar bestå- ende av byråchefer, områdesansvariga föredragande och föredragande. Vid varje tillsynsavdelning finns också ett ärendekansli.

Chefsjustitieombudsmannen biträds också av en administrativ avdelning. Till den administrativa avdelningen hör personalen på de hos varje ombuds- man inrättade ärendekanslierna, personal för ekonomiadministration, perso- naladministration, material- och underhållsfrågor och informationsfrågor samt registratorer, expeditionsassistenter och lokalvårdare.

Vid den administrativa avdelningen finns en internationell enhet, som leds av en enhetschef.

För att fullgöra de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationer- nas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning, biträds ombudsmännen av en särskild enhet, NPM-enheten. Denna enhet består av en enhetschef, en biträdande enhetschef och föredragande. I organisatoriskt hänseende tillhör enheten ansvarsområ- de 2.

Bestämmelser för NPM-enheten och vissa anställda

NPM-enheten

5 § Chefsjustitieombudsmannen beslutar i samråd med berörda justitieom- budsmän om riktlinjer för NPM-enhetens verksamhet och plan för inspek- tionsverksamheten. Enhetschefen och den biträdande enhetschefen får, på uppdrag av vederbörande ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna framställa anmärkningar eller göra sådana uttalanden som avses i 6 § första stycket instruktionen.

Enhetschefen utövar den löpande arbetsledningen på enheten. Vid enhets- chefens frånvaro fullgör den biträdande enhetschefen denna uppgift.

Kanslichefen

6 § Kanslichefen är chef för den administrativa avdelningen och dess perso- nal.

Kanslichefen ansvarar för

•att utveckla och kvalitetssäkra JO:s administration,

•strategisk planering samt samverkan med riksdagsförvaltningen och andra myndigheter,

524

B I L A G A 7 2 01 2/ 13 :J O 1

samt har ett övergripande ansvar för

•ekonomi-, personal- och lokalfrågor, liksom för frågor om IT-stöd, intern och extern kommunikation och information samt registratur,

•myndighetens avtal och upphandlingar.

Kanslichefen kvitterar ut rekommenderad post samt ombesörjer månads- och årsstatistik.

Kanslichefen utför särskilda utredningar efter beslut av chefsjustitieom- budsmannen, bereder ärenden som tilldelas honom eller henne och biträder ombudsmännen i övrigt enligt chefsjustitieombudsmannens bestämmande.

Kanslichefen får i de ärenden som handläggs av honom eller henne besluta om remisser och annat utredningsförfarande. Kanslichefen får också på upp- drag av en ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna framställa anmärkningar eller göra sådana uttalanden som avses i 6 § första stycket instruktionen.

När kanslichefen inte är i tjänst eller är på tjänsteresa ska en byråchef för- ordnas som vikarierande kanslichef.

Byråcheferna

7 § Byråcheferna fördelar var och en inom sitt sakområde ärendena på före- dragande samt bereder egna ärenden. Vid tilldelningen av ärenden ska hänsyn tas till de olika föredragandenas särskilda kunskaper och erfarenheter. En jämn arbetsfördelning mellan föredragandena ska eftersträvas. I den mån områdesansvarig föredragande finns inom ett sakområde bör denne handlägga ärenden av större vikt inom området.

Byråcheferna utövar den löpande arbetsledningen på tillsynsavdelningen i förhållande till föredragande och sekreterare. De får besluta om remisser och annat utredningsförfarande, handlägga frågor rörande efterskrifter i avgjorda ärenden samt på uppdrag av vederbörande ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna framställa anmärkningar eller göra sådana utta- landen som avses i 6 § första stycket instruktionen.

Byråcheferna ska – förutom att bereda egna ärenden – se till att ärendena blir handlagda på ett tillfredsställande sätt och med den skyndsamhet som krävs. En byråchef bör medverka i handläggningen av ärenden som är av större vikt. Byråcheferna ska också bistå NPM-enheten i dess verksamhet.

Föredragande och områdesansvariga föredragande

8 § Föredragandena får i de ärenden de tilldelats hämta in underhandsupplys- ningar, infordra de handlingar som kan finnas rörande saken samt överlämna handlingar till klaganden för yttrande. De får även, efter särskilt bemyndigan- de av vederbörande ombudsman, handlägga frågor rörande efterskrifter i avgjorda ärenden.

Områdesansvariga föredragande får därutöver efter särskilt bemyndigande av vederbörande ombudsman besluta om remisser och annat utredningsförfa- rande samt på uppdrag av vederbörande ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna framställa anmärkningar eller göra sådana utta- landen som åsyftas i 6 § första stycket instruktionen.

525

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 7

Beslut och protokoll m.m.

9 § En ombudsmans slutliga beslut ska undertecknas av ombudsmannen och ingå i registraturet. En kopia av beslutet ska tillföras akten i ärendet. Motsva- rande gäller när ett slutligt beslut fattas med stöd av bemyndigande enligt 22 § femte stycket instruktionen.

En kopia av beslutet ska sändas till klaganden och, i förekommande fall, till myndigheter och tjänstemän som yttrat sig i ärendet eller som beslutet särskilt rör. En ombudsman får bestämma att beslutet ska tillkännages på annat sätt eller att beslutet inte behöver sändas till klaganden.

Utgående expeditioner av beslut som inte avser ärendets avslutande under- tecknas av den som fattat beslutet eller av annan på uppdrag av den beslutan- de.

Vad som nu sagts gäller i tillämpliga delar även för inspektionsprotokoll.

Allmänna handlingar m.m.

10 § Personalen på registratorsexpeditionen biträder med utlämnande av handlingar till myndigheter, massmedier och allmänhet samt lämnar på begä- ran uppgifter ur registratur protokoll, ärendehanteringssystem och övriga inom expeditionen tillgängliga handlingar.

11 § Fråga om utlämnande av allmän handling avgörs på myndighetens väg- nar av den justitieombudsman till vars ansvarsområde ärendet hör, eller av chefsjustitieombudsmannen.

Kanslichefen eller, efter hans eller hennes bestämmande, annan tjänste- man, ansvarar för sekretessprövning när handlingar i avslutade ärenden be- gärs utlämnade (jfr 6 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

Säkerhets- och beredskapsfrågor

12 § Säkerhets- och beredskapsfrågor handläggs under chefsjustitieombuds- mannen av en befattningshavare inom ombudsmannaexpeditionen med sär- skilt uppdrag att vara säkerhetsansvarig. I frågor av större vikt samråder den säkerhetsansvarige med kanslichefen.

Öppethållande, expeditionstider m.m.

13 § Ombudsmännen tar emot besök av allmänheten efter överenskommelse i varje särskilt fall.

Registratorsexpeditionen ska hållas öppen för allmänheten helgfri mån- dag–fredag kl. 9.00–12.00 och kl. 13.00–15.00, om inte annat bestäms i sär- skilt fall.

Ombudsmannaexpeditionens telefontider är kl. 9.00–11.30 och kl. 13.00– 15.00 helgfri måndag–fredag, om inte annat bestäms i särskilt fall.

Inskränkningar i öppethållandet och i telefontiden ska ges till känna på lämpligt sätt och bör tillkännages minst en vecka i förväg.

526

B I L A G A 7 2 01 2/ 13 :J O 1

Övrigt

14 § Arbetsuppgifterna för vissa anställda framgår vidare av särskilda befatt- nings- och arbetsbeskrivningar.

I dokumentet ”Regler för rätten att besluta i ekonomi- och personaladmi- nistrativa frågor hos Riksdagens ombudsmän – JO (besluts- och delegations- ordning)” regleras annan delegerad beslutsrätt.

_________

Bilaga

Ansvarsområde 1

Allmänna domstolar; Arbetsdomstolen; arrendenämnder och hyresnämnder; Domstolsverket.

Allmänna förvaltningsdomstolar.

Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden; Brottsoffermyndigheten; Lagrådet; Datainspektionen; nådeärenden hos Justitiedepartementet; övriga till Justitiedepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde.

Förmynderskapsärenden (bl.a. överförmyndare och överförmyndarnämn- der).

Kronofogdemyndigheten.

Plan- och byggnadsväsendet; lantmäteri- och kartväsendet. Kommunikationsväsendet (affärsverken; vägar, trafik, körkort, fordonsre-

gistrering, färdtjänst, bilprovning).

Inkomstskatt, mervärdesskatt; skattekontroll, dock inte Skatteverkets enhe- ter för brottsutredning enligt lagen om Skatteverkets medverkan i brottsutred- ningar; uppbörd.

Punktskatter; vägtrafikskatt och trängselskatt; expeditionsavgifter; folk- bokföring (inklusive namnärenden); övriga till Finansdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde.

Miljö- och hälsoskydd; Naturvårdsverket; Kemikalieinspektionen; övriga till Miljödepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden. Jord- och skogsbruk; jordförvärv; rennäring; Sametinget; djurskydd; jakt, fiske; veteri- närväsendet; livsmedelskontroll; övriga till Landsbygdsdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde.

Ansvarsområde 2

Försvarsmakten samt övriga till Försvarsdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde; Fortifika- tionsverket.

Kriminalvården, övervakningsnämnder.

Socialförsäkringar (sjuk-, föräldra- och arbetsskadeförsäkring; bostadsbi- drag och andra inkomstprövade förmåner; barnbidrag; underhållsstöd m.m.); Inspektionen för socialförsäkringen; Pensionsmyndigheten.

Offentlig upphandling; konsumentskydd, marknadsföring, pris- och kon- kurrensförhållanden inom näringslivet; ärenden rörande aktiebolag och han-

527

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 7

delsbolag, firmaskydd, handelsregister, patent, varumärken och mönster; övriga till Näringsdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde. Statskontoret; Ekonomistyrningsverket; Kammarkollegiet; Statens överklagandenämnd; Statens skadereglerings- nämnd; Arbetsgivarverket; Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor; Statens fastighetsverk; Statens tjänstepensionsverk, Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd; Finansinspektionen, Bokföringsnämnden; Konjunkturinstitu- tet; Statistiska centralbyrån; Statens ansvarsnämnd. Diskrimineringsombuds- mannen; Nämnden mot diskriminering.

Klagomål utanför JO:s kompetensområde; skrifter med oklara yrkanden. NPM-enheten.

Ansvarsområde 3

Tillämpningen av socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM); tillämpningen av lagen om stöd och service åt vissa funktionshindrade (LSS); övrig omsorgsverksamhet.

Barnombudsmannen.

Hälso- och sjukvård samt tandvård och läkemedelsfrågor; rättsmedicinska undersökningsväsendet och rättspsykiatriska undersökningsväsendet; smitt- skydd.

Övriga till Socialdepartementet och myndigheter därunder hörande ären- den som inte tillhör annat ansvarsområde.

Skolväsendet; universitets- och högskoleväsendet (inklusive Sveriges lant- bruksuniversitet); studiestöd; Ungdomsstyrelsen; övriga till Utbildningsdepar- tementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde.

Statens kulturråd; Riksantikvarieämbetet; Riksarkivet; museer och biblio- tek; Myndigheten för radio- och tv; kommunala musikskolor; övriga till Kul- turdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden.

Ansvarsområde 4

Allmänna åklagare; Ekobrottsmyndigheten; Skatteverkets enheter för brotts- utredning enligt lagen om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar.

Polisväsendet.

Tullväsendet.

Arbetsförmedlingen; Arbetsmiljöverket; arbetslöshetsförsäkring; övriga till Arbetsmarknadsdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden som inte tillhör annat ansvarsområde.

Icke specialreglerad kommunalförvaltning.

Utlänningsärenden, dock inte mål vid Migrationsdomstolar; medbor- garskapsärenden; ärenden rörande invandrares integration.

Räddningstjänst; ordningslagens tillämpning; lotterier och spel, ser- veringstillstånd, bilskrotning.

Övriga vid länsstyrelser handlagda ärenden som inte tillhör annat ansvars- område.

528

B I L A G A 7 2 01 2/ 13 :J O 1

Bostadsväsendet (bostadsförsörjning, bostadsanpassningsbidrag samt bo- stadsbidrag utanför socialförsäkringssystemets ram); Boverket; Statens bo- stadskreditnämnd.

Begravningsväsendet; statsbidrag till trossamfund.

Utrikesförvaltningen; Sida; Kommerskollegium; Svenska institutet; övriga till Utrikesdepartementet och myndigheter därunder hörande ärenden.

Riksdagsförvaltningen; Riksbanken, Riksrevisionen; allmänna val.

Till Statsrådsberedningen och myndigheter därunder hörande ärenden, som inte ska fördelas på de ansvarsområden där de från saklig synpunkt hör hem- ma.

Övriga ärenden som inte är hänförliga till något av ansvarsområdena 1–3.

– – – – – – – – – – – – – – – – –

Kommittéväsendet, personalärenden, ärenden angående tryckfrihet, yttrande- frihet, offentlighet och sekretess samt lagstiftningsremisser fördelas på de ansvarsområden där de från saklig synpunkt hör hemma.

529

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 8

Personalorganisation

Kanslichefen Agneta Lundgren Byråchefen Jörgen Buhre Byråchefen Albert Johnson Byråchefen Carl-Gustaf Tryblom

Byråchefen Erik Lindberg (t.o.m. den 28 augusti 2011) Byråchefen Malou Lindblom (t.o.m. den 30 mars 2012) Byråchefen Åsa Widmark

Byråchefen Dan Johansson

Byråchefen Per Lagerud (fr.o.m. den 1 september 2011)

Byråchefen Lina Forzelius (fr.o.m. den 1 oktober 2011; områdesansvarig föredragande t.o.m. den 30 september 2011)

Byråchefen Carina Bring Sjögren (fr.o.m. den 28 maj 2012) Enhetschefen för internationella frågor, Marianne von der Esch

Enhetschefen för NPM (National Preventive Mechanism), Sven-Åke Jansson (fr.o.m. den 1 juli 2011; områdesansvarig föredragande t.o.m. den 30 juni 2011)

Biträdande enhetschefen för NPM (National Preventive Mechanism), Gunilla Bergerén (fr.o.m. den 8 augusti 2011)

Administrativa direktören Yvonne Knutsen Informationsansvarige Anders Jansson Områdesansvariga föredraganden Anneli Svensson Områdesansvariga föredraganden Catrine Björkman

Områdesansvariga föredraganden Moa Skerfving (fr.o.m. den 1 oktober 2011; föredragande t.o.m. den 30 september 2011)

Som föredragande med heltidstjänstgöring har vidare under 2011/12 tjänstgjort:

Hovrättsassessorn Emma Regnér (t.o.m. den 15 januari 2012), hovrättsasses- sorn Christina Ericson (t.o.m. den 19 februari 2012), hovrättsassessorn Chris- tina Berg, hovrättsassessorn Erika Bergman (tjl fr.o.m. den 16 januari 2012), hovrättsassessorn Cecilia Melander, hovrättsassessorn Li Brismo (fr.o.m. den 19 september 2011), juristen Anna Backman (fr.o.m. den 16 januari 2012), juristen Karolina Edlund (fr.o.m. den 20 februari 2012), hovrättsassessorn

530

2 012 /1 3:JO1

Mia Persson (tjl t.o.m. den 31 augusti 2011), hovrättsassessorn Anna Soller- born, kammarrättsassessorn Mats Mossfeldt (t.o.m. den 29 februari 2012), kammarrättsassessorn Eva Fridén, kammarrättsassessorn Maria Malmgren, kammarrättsassessorn Sofia Hansson (fr.o.m. den 30 maj 2012), kammarrätts- assessorn Yvonne Dahlstedt, kammarrättsassessorn Linda Bågling, kammar- rättsassessorn Helena Johansson (t.o.m. den 24 juni 2012), kammarrättsasses- sorn Gustav Forsberg (t.o.m. den 31 maj 2012), kammarrättsassessorn Eva Norling, kammarrättsassessorn Anna Edholm (fr.o.m. den 1 november 2011), hovrättsassessorn Charlotte De Geer Fällman, juristen Jens Västberg, hov- rättsassessorn Magnus Wickman, kammarrättsassessorn Anna Sellin, hov- rättsassessorn Maria Klang (tjl fr.o.m. den 4 juli 2011), kammaråklagaren Åsa Ideström (t.o.m. den 31 augusti 2011), juristen Nina Hubendick (fr.o.m. den 1 september 2011), kammarrättsassessorn Maria Norberg (fr.o.m. den 5 sep- tember 2011), hovrättsassessorn Peter Lidman (fr.o.m. den 19 september 2011), hovrättsassessorn Daniel Samnerud (fr.o.m. den 7 november 2011), hovrättsassessorn Marie-Louise Collin (fr.o.m. den 19 mars 2012), kriminal- kommissarien Elisabeth Sjöblom och juristen Lars Olsson (fr.o.m. den 8 au- gusti 2011).

531

2 012 /1 3:JO1

BILAGA 9

SAKREGISTER till

justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2009/10–2012/13

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1967–1975/76 finns fogat som bilaga 3 (s. 557) till ämbetsberättelsen 1975/76 och har även tryckts separat. I ingressen till detta register har lämnats upplysningar om register till tidigare ämbetsberättelser.

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1976/77–1988/89 finns fogat som bilaga 4 (s. 437) till ämbetsberättelsen 1988/89.

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1989/90–1993/94 finns fogat som bilaga 4 (s. 534) till ämbetsberättelsen 1993/94.

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1994/95–1998/99 finns fogat som bilaga 4 (s. 564) till ämbetsberättelsen 1998/99.

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1999/2000–2003/04 finns fogat som bilaga 4 (s. 470) till ämbetsberättelsen 2003/04.

Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 2004/05–2008/09 finns fogat som bilaga 9 (s. 598) till ämbetsberättelsen 2008/09.

______________________

Adoption

-socialnämndens utredningsskyldighet när yttrande ska lämnas till allmän domstol i ett adoptionsärende; fråga om socialnämnden borde ha försökt att få kontakt med barnen som vistades i Uganda 09/10:321

Advokat

- ”svartlistning” av offentliga biträden i utlänningsärenden 10/11:308

Alkoholtillsyn

-okonventionella metoder vid tillsyn enligt alkohollagen (”provköp”) 10/11:552

Allmän förvaltning

- remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) 11/12:614

Allmänna handlingar

Fråga om handling är allmän eller ej

-konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala tjänster; fråga om insyn i handläggningen m.m. 12/13:464

532

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Fråga om utlämnande av allmän handling eller uppgifter därur

-kritik mot ett sjukhus för utlämnande av kopior av journalhandlingar avse- ende en avliden person 09/10:443

-beslut i två fall som rör ett landstings handläggning av framställningar om att få ta del av journalhandlingar, m.m. 09/10:448

-beslut i två fall som rör Sveriges Lantbruksuniversitets (SLU) handlägg- ning av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar, m.m. 09/10:473

-mycket allvarlig kritik mot Försvarsmakten för brister i handläggningen av en begäran från enskild att få ta del av allmänna handlingar 11/12:273

-under ett universitets handläggning av en begäran om utlämnande av all- män handling (studieintyg) har myndigheten kontaktat den som handlingen avsett i syfte att erhålla adressuppgifter till den som begärt handlingen ut- lämnad. Universitetets agerande har utifrån grundtanken bakom anonymi- tetsskyddet i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen bedömts som olämpligt 11/12:580

-sedan en kopia av ett betyg lämnats ut till en enskild har skolan informerat den berörde elevens vårdnadshavare om detta. Vårdnadshavaren har även fått telefonnumret till den enskilde och en beskrivning av hans utseende. Skolans agerande har bedömts som olämpligt mot bakgrund av de intres- sen som bär upp offentlighetsprincipen 11/12:582

-kritik mot Länsstyrelsen i Skåne län, som inte inhämtat bilagor till en handling som länsstyrelsen var skyldig att inneha 11/12:593

-utlämnande av uppgifter om en vd-lön i ett kommunalt bolag 11/12:589

-kritik mot Skellefteå tingsrätt för handläggningsrutinerna avseende begä- ran om att få ta del av allmänna handlingar respektive uppgifter ur sådana handlingar 12/13:475

-att ge ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är allvarligt, särskilt om det lämnas av någon som har till uppgift att besvara just sådana frågor 12/13:467, 469

-anmälan om domstolstrots i samband med utlämnande av allmänna hand- lingar 12/13:471

Fråga om sekretess för allmän handling

-beslut i två fall som rör att socialförvaltningar utan att ha gjort sekretess- prövning lämnat ut en s.k. barnavårdsutredning som innehöll känsliga uppgifter om andra personer till den person utredningen avsåg 11/12:563

Övriga frågor

-tillämpning av s.k. sekretessförbehåll; granskning av ett landsarkivs hand- läggning av en begäran om att få ut handlingar för forskningsändamål 09/10:539

-oriktig tillämpning av reglerna om allmänna handlingar; granskning av hur en förfrågan från en djurrättsorganisation handlagts 09/10:535

-efterforskning av syftet med en begäran att få ut allmän handling; gransk- ning av hur en förfrågan från en djurrättsorganisation handlagts 09/10:530

533

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-vissa frågor med anknytning till de s.k. tsunamibanden; tjänstemäns ansvar för uppgifter som lämnas till riksdagens konstitutionsutskott; kritik mot Regeringskansliet för oriktig tillämpning av reglerna om allmänna hand- lingar; m.m. 09/10:483

-kritik mot Försäkringskassan för bristande rutiner för avlyssning av med- delanden som lämnats i de anställdas röstbrevlådor 10/11:491

-kritik mot Försvarshögskolans hantering av visst källmaterial som legat till grund för en rapport till regeringen 10/11:628

-fråga om en rapport från en revisionsbyrå som haft visst uppdrag från en kommunal nämnd blev en allmän handling när den inkom till nämnden 10/11:635

-kritik mot en kommunal nämnd angående handläggningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar om pälsdjursuppfödare. Nämnden skrev ett beslut om att lämna ut handlingarna och skickade beslutet till pälsdjursuppfödarna med uppgift om sökandens namn och adress. Även fråga om formuleringen av beslutet 12/13:461

Allmänna val

-vallagens regel om hur valsedlar ska tillhandahållas på röstmottagnings- ställen 10/11:284

-allvarlig kritik mot Valnämnden i Stockholms stad som beslutade att ge- nomföra röstningen vid Stockholms central i strid med vallagen 12/13:487

-valsedlar tillhandahölls inte på ett likformigt sätt 12/13:490

Ambassad

-överlämnande av uppgifter som utgör led i myndighetsutövning till privat företag 10/11:288

-anmälan mot Sveriges ambassad i Brasilia för handläggningen i ett migra- tionsärende 10/11:270

-förfarandet vid äkthetskontroll av handlingar i ett asylärende. Brister i dokumentationen 12/13:265

Anmälningsskyldighet

-uttalanden om en polismans skyldighet att anmäla till socialnämnden när en förälder frihetsberövats med anledning av misstankar om brott 10/11:130

Anhållen

-uttalanden om polisens rätt att fotografera en anhållen kvinna utan hennes huvudbonad 11/12:111

-brister i fråga om underrättelse till en anhållens närstående 12/13:165

-passivitet från åklagare och polis i en förundersökning om hot och våld mot närstående 12/13:131

-en anhållen fick inte möjlighet att i enrum tala med en offentlig försvarare 12/13:124

534

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Anonymitet

-fråga om det är tillåtet för socialnämnden att efterforska en anonym anmä- lares identitet 10/11:318

Arbetslöshetsförsäkring

-arbetslöshetskassans tillämpning av omprövningsreglerna 09/10:214

-uppgifter som hämtats från en sökandes blogg har använts som utred- ningsunderlag för beslut i ett ärende om arbetslöshetsersättning; även fråga om i vilken turordning ärenden ska behandlas 09/10:219

-kritik mot Elektrikernas arbetslöshetskassa, som i ett ersättningsärende drivit kravet på s.k. arbetsgivarintyg alltför långt 11/12:304

-kritik mot en arbetslöshetskassa som innehållit ersättning på ett felaktigt sätt 12/13:245

Arrest

-bristande tillsyn av en diabetiker som omhändertagits på grund av berus- ning 12/13:158

-en anhållen fick inte möjlighet att i enrum tala med en offentlig försvarare 12/13:124

Avgift

-fråga om ett landsting haft rätt att ta ut avgift av en socialnämnd för kopior av patientjournaler som nämnden har begärt utlämnade med stöd av den uppgiftsskyldighet som anges i 14 kap. 1 § fjärde stycket socialtjänstlagen (2001:453) 10/11:446

Avhysning

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som inte beaktat sökandens intresse när en familj avhystes från en lägenhet som sökanden förvärvat på exeku- tiv auktion 11/12:258

Avslutande av ärenden

-fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning 12/13:384

535

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obli- gatoriskt omprövningsbeslut 12/13:255

Avvisning

-verkställighet av avlägsnandebeslut under pågående brottsutredning; fråga om åklagarens och Migrationsverkets handläggning 09/10:222

-polismyndighets handläggning av och beslut i ett ärende om avvisning 09/10:231

-fråga om ett avvisningsbeslut verkställts snarast möjligt 09/10:237

-bristande dokumentation vid verkställighet av avvisning 09/10:241

Barnperspektiv

Behörighet

-kritik mot en domstols beslut att försätta ett bolag i konkurs när ansökan gjorts av en icke beslutför styrelse 10/11:45

Beslag

-den s.k. beslagsförbudsregelns tillämplighet beträffande elektroniska hand- lingar 09/10:80

-kritik mot att ett beslag ägt rum hos en advokat samt uttalanden om ett beslut att inleda förundersökning för skyddande av brottsling 11/12:141

Beslut

-kritik mot polisen för verkställigheten av ett beslut om hämtning av barn samt uttalanden om en tingsrätts formulering av ett medlingsuppdrag i samband med ett verkställighetsbeslut enligt 21 kap. föräldrabalken 09/10:102

-utformningen av ett beslut vid en kriminalvårdsanstalt om avskildhet 09/10:175

-handläggningen av ett ärende rörande försörjningsstöd; fråga om viss in- formation till en biståndstagare har utgjort ett överklagbart förvaltnings- beslut 10/11:403

-utformningen av beslut enligt 18 b § LVM om att ett omedelbart omhän- dertagande ska upphöra 10/11:402

-kritik mot en psykiatrisk klinik för bl.a. utformningen av beslut om per- missioner för patienter som vårdas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV 11/12:486

-fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning 12/13:384

536

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-utformningen av beslut om insatser enligt LSS; fråga om nämnden i sitt beslut borde ha angett var insatser i form av korttidstillsyn och korttidsvis- telse skulle utföras 12/13:332

-fråga om en ersättare i en stadsdelsnämnd fattat s.k. ordförandebeslut en- ligt LVU och LVM utan att vara behörig 12/13:312

Beslutsunderrättelse

-underrättelse per fax om beslut om upphörande av administrativt frihetsbe- rövande har ansetts böra kompletteras av kontroll per telefon av att medde- landet mottagits 11/12:290

-när en socialnämnd beslutar att vård med stöd av LVU ska upphöra ska nämnden se till att de berörda utan dröjsmål underrättas om beslutet 12/13:314

Besöksförbud

-en person har ”portförbjudits” från ett bibliotek 09/10:436

-kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning angående hanteringen av frågor om besök hos en patient som vårdades enligt lagen (1991:1129) om rättspsyki- atrisk vård, m.m. 10/11:440

-möjligheterna att besluta om besöksförbud när den som förbudet avser inte tidigare gjort sig skyldig till brott mot skyddspersonen eller annan person m.m. 11/12:86

-uttalanden om skyldigheten att kommunicera en begäran om besöksförbud innan ett sådant beslut meddelas 11/12:156

-anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående hand- läggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m. 12/13:448

Blankett

-kritik mot Socialstyrelsen för utformningen av en blankett för inhämtande av vårdnadshavares samtycke till vaccinering av skolelever mot den s.k. svininfluensan A(H1N1) 11/12:496

Brottmål

-uttalanden angående handläggningstiden vid en tingsrätt och en hovrätt i ett mål där målsäganden var under 18 år 10/11:61

-allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. 12/13:41

-kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anledning av hand- läggningen av en fråga om försvarare 12/13:59

Brottsmisstanke

-kritik mot polisen med anledning av ett ingripande mot en person som misstänktes för narkotikabrott 09/10:72

-uttalanden angående polisens publicering av bilder från övervakningska- meror på Internet i syfte att få allmänhetens hjälp att identifiera personer misstänkta för brott 11/12:118

537

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Bygglov

- tillämpning av självrättelseinstitutet i 26 § förvaltningslagen 11/12:526

Byggnadsnämnd

-en kommunal nämnd har hållit offentliga sammanträden i ärenden som rört myndighetsutövning 10/11:549

-tillämpning av självrättelseinstitutet i 26 § förvaltningslagen 11/12:526

-fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning 12/13:384

-kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av en jävsfrå- ga 12/13:393

Censur

- yttrandefrihet i kommunala lokaler 10/11:619, 622

Chefsansvar

-polisledningens ansvar för bl.a. personalens kompetens i anledning av bristande tillsyn av en diabetiker som omhändertagits på grund av berus- ning 12/13:158

-polisledningens ansvar för bristande organisation 12/13:94

Delegation

-handläggningen av ett s.k. barnavårdsärende; fråga bl.a. om delegation av rätten att fatta beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU 09/10:290

-fråga om brev som skickats mellan två häktade personer fick granskas samt åklagares ansvar för att rättsliga förutsättningar för brevgranskning föreligger i fall då åklagaren bemyndigat polisman att verkställa gransk- ningen 10/11:96

-fråga om ett landstings handläggning av beslut om anställningar. Lands- tinget hade med undantag för vissa chefsbefattningar behandlat anställ- ningsbeslut som ren verkställighet, vilket medfört att landstinget i fråga om ett stort antal anställningsbeslut inte följt kommunallagens (1991:900) re- glering beträffande delegationsbeslut 10/11:448

-inspektion av Migrationsverkets förvar; fråga bl.a. om delegation av rätten att placera utlänningar på kriminalvårdsanstalt etcetera 11/12:314

Demonstration

-kritik mot polisen för att den inte lyckades säkerställa att demonstranter fick framföra sitt budskap – allmänna uttalanden om polisingripanden vid ordningsstörningar i samband med motdemonstrationer 11/12:95

-utbildningsnämnds handläggning av anställningsärenden; fråga om att anställningsbeslut (delegationsbeslut) inte anmälts till nämnden 12/13:430

538

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Detaljplan

-kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av en jävsfrå- ga 12/13:393

Diarieföring

-brister i en kommunal nämnds diarieföring. Fråga om bl.a. att vissa felak- tiga uppgifter i diariet raderats i stället för att rättas 09/10:468

-initiativärende mot en kommun i anledning av att det på kommunens hem- sida har angetts privata e-postadresser till vissa nämndledamöter. Fråga om rutiner för hantering av e-postmeddelanden som har skickats till sådana adresser, men som har tillställts nämndledamöterna i deras egenskap av be- fattningshavare vid myndigheten och vilka gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten 09/10:462

-fråga om en rapport från en revisionsbyrå som haft visst uppdrag från en kommunal nämnd blev en allmän handling när den inkom till nämnden 10/11:635

-kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. 12/13:36

-kritik mot Kronofogdemyndigheten för brister i rutiner rörande dokumen- tation av underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken 12/13:214

-anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående hand- läggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m. 12/13:448

-kritik mot Skatteverket för att inte ha behandlat ansökan om anstånd, för att inte ha lagt in den skattskyldiges nya adress i sitt system och för att inte ha efterforskat den rätta adressen när ett brev kom i retur. Kritik mot Kro- nofogdemyndigheten för att ha verkställt utmätningar utan att ha underrät- tat gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken 12/13:257

Disciplinansvar

-disciplinansvar för ställföreträdande ordföranden i Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) som varit ytterst ansvarig för att HSAN ålagt en tandläkare disciplinpåföljd för en åtgärd som varken hade anmälts eller ut- förts 09/10:335

-disciplinansvar för en polisman på grund av att hon utnyttjat sin tjänste- ställning som polis i en privat angelägenhet 09/10:86

-en åklagare har att i en förundersökning rörande tjänstefel i förekommande fall beakta den tidsfrist som gäller för att en fråga om disciplinansvar ska kunna prövas 09/10:119

-disciplinansvar för en polisman för otrevligt bemötande vid en anmäl- ningsupptagning och för användande av ett påhittat namn 10/11:126

-disciplinansvar för två polismän på grund av att de uppträtt olämpligt i samband med en trafikkontroll 10/11:134

-disciplinansvar för en rådman för det sätt på vilket han avfattat domskälen i ett familjerättsligt mål 11/12:39

539

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Djurskydd

-en djurskyddsmyndighets rätt att bereda sig tillträde till en bostad 11/12:511

-tillämpning av förvaltningslagens regler om jäv; kritik mot tre djurförsöks- etiska nämnder 11/12:514

Dokumentation

-bristande dokumentation i ett ärende rörande stängning av en restaurang 09/10:384

-bristande dokumentation vid förvarstagning 09/10:239

-bristande dokumentation vid verkställighet av avvisning 09/10:241

-handläggningen av en fråga om avskiljande enligt 20 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, m.m. 09/10:347

-uttalanden om ett omhändertagande med stöd av lagen om omhänderta- gande av berusade personer m.m. 09/10:64

-kritik mot polisen med anledning av att resultatet av en fotokonfrontation inte redovisades till åklagare och inte heller i förundersökningsprotokollet 09/10:111

-inspektion av Migrationsverkets förvar; fråga bl.a. om bristfällig dokumen- tation 11/12:314

-kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. 12/13:36

-kritik mot Kronofogdemyndigheten för brister i rutiner rörande dokumen- tation av underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken 12/13:214

-anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående hand- läggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m. 12/13:448

-fråga om brister i handläggningen vid meddelande av förhållningsregler enligt 4 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) som innebar att två barn förbjöds att vistas på förskola under en period 12/13:345

Dokumentationsskyldighet

-remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) 11/12:614

-kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. 12/13:36

-kritik mot Kronofogdemyndigheten för brister i rutiner rörande dokumen- tation av underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken 12/13:214

-anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående hand- läggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m. 12/13:448

540

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

nofogdemyndigheten för att ha verkställt utmätningar utan att ha underrät- tat gäldenären enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken 12/13:257

-förfarandet vid äkthetskontroll av handlingar i ett asylärende. Brister i dokumentationen 12/13:265

-passivitet från åklagare och polis i en förundersökning om hot och våld mot närstående 12/13:131

-fråga om dokumentation av hemlig teleavlyssning 12/13:88

-användning av okonventionell utredningsmetod 12/13:62

-Försäkringskassan kritiseras för att ha brustit i sin dokumentationsskyldig- het 12/13:372

-fråga bl.a. om socialnämnds skyldighet att dokumentera uppgifter i en muntlig anmälan angående oro för barn 12/13:268

Domare

-disciplinansvar för en rådman för det sätt på vilket han avfattat domskälen i ett familjerättsligt mål 11/12:39

-kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. 12/13:36

-allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. 12/13:41

-kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anledning av hand- läggningen av en fråga om försvarare 12/13:59

-kritik mot en rådman vid Luleå tingsrätt för hanteringen av frågor om rättegångsfullmakt 12/13:51

Domskäl

-disciplinansvar för en rådman för det sätt på vilket han avfattat domskälen i ett familjerättsligt mål 11/12:39

-fråga om utformningen av domslutet och expediering av dom när ett kvar- stadsyrkande ogillas och åklagare tagit egendom i förvar 11/12:67

-allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. 12/13:41

Domstol

-kritik mot Regeringsrätten för att frågan om prövningstillstånd avgjorts innan tidsfrist för komplettering av överklagande löpt ut 09/10:212

-en tingsrätts beslut att förena ett reseförbud med villkor om att den miss- tänkte också skulle lämna urinprov; bl.a. fråga om tagande av urinprov omfattas av regeringsformens skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp 09/10:39

-uttalanden om en domstols skyldighet att självmant utreda om det förelig- ger förutsättningar för att förordna om stängda dörrar 09/10:47

-kritik mot en överförmyndare och en tingsrätt för brister i utredningen av en blivande god mans lämplighet 09/10:426

-kritik mot polisen för verkställigheten av ett beslut om hämtning av barn samt uttalanden om en tingsrätts formulering av ett medlingsuppdrag i

541

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

samband med ett verkställighetsbeslut enligt 21 kap. föräldrabalken 09/10:102

-kritik mot en kronofogde för ett otydligt besked till en hovrätt i en verk- ställighetsfråga och betydelsen av ett sådant besked för domstolens hand- läggning av ett inhibitionsyrkande 09/10:54

-brister i en konkursansökan som består i att gäldenären inte påstås vara på obestånd bör föranleda en tingsrätt att förelägga sökanden att vid äventyr av avvisning komplettera ansökan 10/11:40

-kritik mot en domstols beslut att försätta ett bolag i konkurs när ansökan gjorts av en icke beslutför styrelse 10/11:45

-en rådmans åtgärd att med anledning av ett upplevt hotfullt agerande inte tillåta åhörare att bära viss klädsel under en rättegång 10/11:48

-handläggningen av ett vårdnadsmål – kritik mot en domare för att denne vid en muntlig förberedelse ringde upp parternas barn samt mot annan do- mare för det sätt som utredningen efter huvudförhandlingen komplettera- des på 10/11:52

-uttalanden angående handläggningstiden vid en tingsrätt och en hovrätt i ett mål där målsäganden var under 18 år 10/11:61

-en tingsrätts handläggning av ett kvarstadsyrkande i ett tvistemål – bl.a. frågor om talans utformning och processledning 10/11:65

-åtal mot en lagman vid en länsrätt för 41 fall av tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken avseende underlåtenhet att under långa tider vidta åtgärder i bl.a. ett stort antal skattemål 10/11:253

-kritik mot en rådman vid en länsrätt som tillåtit en part i ett mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) att biträda rätten som tolk vid muntlig förhandling 10/11:257

-initiativ mot en länsrätt angående anonymisering av parter i en dom angå- ende vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU 10/11:259

-kritik mot en länsrätt som, trots att klaganden gjorde gällande att Försäk- ringskassan hade underlåtit att inhämta yttrande från försäkringsläkare, inte utredde huruvida det yttrande som fanns i Försäkringskassans akt hade kommunicerats 10/11:262

-initiativärenden mot en socialnämnd och en länsrätt; fråga om det funnits rättsliga förutsättningar för att reglera umgänge mellan en far och hans son med stöd av 14 § LVU 10/11:265

-frågor om en länsrätts och en rättspsykiatrisk kliniks agerande i samband med att länsrätten höll muntlig förhandling på sjukvårdsinrättningen i ett mål enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. En journalist som önskade närvara vid förhandlingen har bl.a. utsatts för identitetskontroll och fått passera en s.k. larmbåge 10/11:430

-underrättelse per fax om beslut om upphörande av administrativt frihetsbe- rövande har ansetts böra kompletteras av kontroll per telefon av att medde- landet mottagits 11/12:290

-fråga om en kammarrätt i ett mål rörande utlämnande av allmän handling fullgjort sitt utredningsansvar enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) 11/12:294

542

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-fråga om länsrättens utredningsansvar när det i ett mål om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, saknades ett sådant läkarintyg som avses i 9 § LVM 11/12:298

-fråga om hovrättens sammansättning vid beslut om avslag på en begäran om s.k. tilläggs- eller omförhör 11/12:33

-fråga om polisen bort verkställa en dom om att avliva en hund, då hund- ägarens ombud uppgett att hon hade för avsikt att överklaga domen och samtidigt begära inhibition 11/12:161

-skyldigheten att motivera interimistiska beslut avseende tvistiga frågor om vårdnad av barn m.m. 11/12:55

-uttalanden om tillämpningen av 15 § tingsrättsinstruktionen och fördel- ningen av arbetsuppgifter vid en tingsrätt med beredningsorganisation 11/12:58

-fråga om utformningen av domslutet och expediering av dom när ett kvar- stadsyrkande ogillas och åklagare tagit egendom i förvar 11/12:67

-iakttagelser vid inspektioner rörande handläggningen av hemliga tvångs- medel vid tre tingsrätter 11/12:71

Domstolstrots

-allvarlig kritik mot Migrationsverket, som inte rättat sig efter en dom i en överinstans 11/12:309

-kritik mot en stadsdelsnämnd för brister i motiveringen av ett beslut om avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd 12/13:299

-anmälan om domstolstrots i samband med utlämnnden av allmänna hand- lingar, m.m. 12/13:471

Drogtest

-fråga om genomförande av slumpvisa drogtester av elever vid ett gymna- sium stred mot bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp 10/11:509

Dröjsmål

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning av ett ärende om körkortsingripande 12/13:442

-allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obli- gatoriskt omprövningsbeslut 12/13:255

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande 12/13:445

-dröjsmål med verkställigheten av en förvaltningsrättsdom 12/13:356

-kritik mot Försäkringskassan för att ha dröjt med att vidta erforderliga åtgärder i samband med att en begäran om omprövning inkom till myndig- heten 12/13:380

E-post

543

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

adresser, men som har tillställts nämndledamöterna i deras egenskap av be- fattningshavare vid myndigheten och vilka gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten 09/10:462

Europakonventionen

-fråga bl.a. om förutsättningarna för en socialnämnd att göra ett hembesök som ett led i utredningen av ett ärende angående rätt till försörjningsstöd 09/10:249

-kritik mot dels en åklagare för att en försvarare inte tilläts närvara vid ett inledande förhör med en person som delgavs misstanke om mord, dels en polismyndighet för att åklagarens direktiv inför förhöret inte vidarebeford- rades till förhörsledarna 09/10:68

-milt eller betydande våld – en granskning av polisens användning av pep- parspray 10/11:73

-uttalanden om rätten till försvarare – kritik mot polisen med anledning av att en frihetsberövad person inte fick kontakta en försvarare m.m. 10/11:139

-initiativärende mot en sjukvårdsinrättning angående försutten tidsfrist enligt 7 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, m.m. 10/11:422

-fråga om förutsättningarna för att göra s.k. hembesök inom ramen för en utredning om rätt till försörjningsstöd 11/12:377

-uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvarligt brott m.m. 11/12:77

-uttalanden om polisens rätt att fotografera en anhållen kvinna utan hennes huvudbonad 11/12:111

-rätten till försvarare och rättvis rättegång 12/13:106

-användning av okonventionell utredningsmetod 12/13:62

EU-rätt

-kritik mot Statens jordbruksverk för hantering av frågor om Sveriges an- svar enligt EU-rätten för åtgärder vidtagna av privaträttsliga subjekt 09/10:380

-allvarlig kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län, som avvisat utlän- ningar med motiveringen att dessa ägnade sig åt tiggeri och dagdriveri 11/12:171

Exekution

-kronofogde har agerat i strid med regeringsformens krav på opartiskhet 09/10:191

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som inte beaktat sökandens intresse när en familj avhystes från en lägenhet som sökanden förvärvat på exeku- tiv auktion 11/12:258

544

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som utmätt egendom som inte skulle utmätas och sedan låtit bli att rätta sitt misstag 11/12:261

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som registrerat ett betalningsföreläg- gande på fel person och sedan låtit bli att rätta sitt misstag 11/12:265

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som avfattat ett beslut så att myndig- hetens opartiskhet kunnat sättas i fråga 11/12:267

-initiativärende: Kronofogdemyndighetens handläggningstider för utsök- ningsmål 11/12:268

-kritik mot Kronofogdemyndigheten för medelshanteringen i ett ärende om utmätning 12/13:219

Exekutiv försäljning

-kritik mot Kronofogdemyndigheten, som inte beaktat sökandens intresse när en familj avhystes från en lägenhet som sökanden förvärvat på exeku- tiv auktion 11/12:258

Fastighetsmål

-publicering på Lantmäteriets webbplats har inte ansetts uppfylla kravet på underrättelse enligt 4 kap. 33 a § fastighetsbildningslagen 10/11:501

Folkbokföring

-en myndighets skyldighet att ompröva ett beslut som överklagas 10/11:291

-sekretessmarkering i folkbokföringen 10/11:296

-kritik mot Skatteverket för att ha grundat ett beslut om ändring av barns folkbokföring på en vårdnadshavares muntligt lämnade uppgifter 12/13:251

Fotografering

-förbud mot fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten 11/12:600

-rätten att vistas i myndigheters lokaler, möjligheten att där ställa upp foto- graferings- och intervjuförbud m.m.; kritik mot Idrotts- och förenings- nämnden i Göteborgs stad 11/12:594

Fotokonfrontation

-kritik mot polisen med anledning av att resultatet av en fotokonfrontation inte redovisades till åklagare och inte heller i förundersökningsprotokollet 09/10:111

545

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Frihetsberövande

-uttalanden om en polismans skyldighet att anmäla till socialnämnden när en förälder frihetsberövats med anledning av misstankar om brott 10/11:130

-inspektion av Migrationsverkets förvar 11/12:314

-kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att en patient utan laglig grund hindrats att lämna vårdinrättningen 12/13:341

Fullföljd av talan

-fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning 12/13:384

Funktionshindrade

-handläggningen av en ansökan om bistånd till s.k. anhörigbidrag; fråga om bl.a. utformningen av beslutet om bistånd 09/10:262

-utdragen handläggning av ett ärende om ersättning för kostnader avseende personlig assistans enligt 9 § 2 LSS 09/10:328

-vid handläggningen av ett ärende om personlig assistans enligt LSS bör kommunen som regel bereda den enskilde tillfälle att ange om han eller hon har något krav på ersättning för assistans som avser tiden före beslutet 09/10:332

Förhandlingsoffentlighet

-uttalanden om en domstols skyldighet att självmant utreda om det förelig- ger förutsättningar för att förordna om stängda dörrar 09/10:47

-en kommunal nämnd har hållit offentliga sammanträden i ärenden som rört myndighetsutövning 10/11:549

-förbud mot fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten 11/12:600

-rätten att vistas i myndigheters lokaler, möjligheten att där ställa upp foto- graferings- och intervjuförbud m.m.; kritik mot Idrotts- och förenings- nämnden i Göteborgs stad 11/12:594

Förhör

-uttalanden om rätten till försvarare – kritik mot polisen med anledning av att en frihetsberövad person inte fick kontakta en försvarare m.m. 10/11:139

546

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvarligt brott m.m. 11/12:77

-allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. 12/13:41

-kritik mot att förhör i förundersökning rörande s.k. smitning hade ersatts av inhämtande av skriftliga svar från en person som kunde komma att bli misstänkt för brott 12/13:150

-kritik mot att en underårig bl.a. hördes utan biträde av försvarare 12/13:106

-användning av okonventionell utredningsmetod 12/13:62

-fråga om bristande objektivitet under förundersökning 12/13:88

-anmälan mot åklagare för att hon i samband med åtal gett in förhör som gällt misstankar om andra brott än det som åtalats 12/13:126

Förmansprövning

-uttalanden om ett omhändertagande med stöd av lagen om omhänderta- gande av berusade personer m.m. 09/10:64

Försvarare

-uttalanden om rätten till försvarare – kritik mot polisen med anledning av att en frihetsberövad person inte fick kontakta en försvarare m.m. 10/11:139

-uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvarligt brott m.m. 11/12:77

-kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anledning av hand- läggningen av en fråga om försvarare 12/13:59

-kritik mot att en underårig bl.a. hördes utan biträde av försvarare 12/13:106

-en anhållen fick inte möjlighet att i enrum tala med en offentlig försvarare 12/13:124

Förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § regeringsformen)

-tjänstetillsättningsärende; en myndighets skyldighet att rätta sig efter ett beslut i en överinstans 10/11:275

Förundersökning

-fråga bl.a. om en tjänsteman vid en socialförvaltning bröt mot bestämmel- sen om s.k. förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § första stycket 1 sekre- tesslagen (1980:100) när hon informerade en person om att han var miss- tänkt för brott mot ett barn 09/10:257

-kritik mot dels en åklagare för att en försvarare inte tilläts närvara vid ett inledande förhör med en person som delgavs misstanke om mord, dels en

547

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

polismyndighet för att åklagarens direktiv inför förhöret inte vidarebeford- rades till förhörsledarna 09/10:68

-den s.k. beslagsförbudsregelns tillämplighet beträffande elektroniska hand- lingar 09/10:80

-en läkarundersökning av en målsägande inom ramen för en förundersök- ning ska genomföras skyndsamt – uttalanden rörande läkares samt polis och åklagares skyldigheter 09/10:92

-under en pågående brottsutredning har den misstänkte avlägsnats ur landet; utredning om åklagarens och Migrationsverkets handläggning av ärendet 09/10:222

-kritik mot polisen med anledning av att resultatet av en fotokonfrontation inte redovisades till åklagare och inte heller i förundersökningsprotokollet 09/10:111

-åklagares skyldighet att tillvarata en målsägandes intressen om dennes anspråk på skadestånd inte utretts tillräckligt under en förundersökning 09/10:115

-en åklagare har att i en förundersökning rörande tjänstefel i förekommande fall beakta den tidsfrist som gäller för att en fråga om disciplinansvar ska kunna prövas 09/10:119

-uttalanden om möjligheterna till salivprovtagning för DNA-analys – till- lämpningen av proportionalitetsprincipen vid s.k. registertopsning 10/11:114

-uttalanden om rätten till försvarare – kritik mot polisen med anledning av att en frihetsberövad person inte fick kontakta en försvarare m.m. 10/11:139

-kritik mot polisen för missvisande motivering till beslut att lägga ned för- undersökningar om ringa narkotikabrott 10/11:144

-kritik mot polisen för långsam handläggning av bedrägeriärenden – en granskning av handläggningstiderna vid en bedrägerirotel i Stockholm 10/11:146

-tillämpningen av bestämmelsen i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken om förun- dersökningsbegränsning 10/11:103

-kritik mot en åklagare dels för utformningen av ett beslut att inte inleda förundersökning, dels för att denne inte inledde förundersökning när kom- pletterande uppgifter inkom 10/11:155

-uttalanden om polisens rätt att fotografera en anhållen kvinna utan hennes huvudbonad 11/12:111

-uttalanden angående polisens publicering av bilder från övervakningska- meror på Internet i syfte att få allmänhetens hjälp att identifiera personer misstänkta för brott 11/12:118

-uttalanden om vikten av snabba utredningsåtgärder när någon avlidit eller skadats allvarligt vid ett polisingripande 11/12:130

-kritik mot att ett beslag ägt rum hos en advokat samt uttalanden om ett beslut att inleda förundersökning för skyddande av brottsling 11/12:141

-iakttagelser vid en inspektion hos Åklagarmyndigheten, Riksenheten för polismål (Malmö) och Polismyndigheten i Skåne, internutredningssektio- nen 11/12:166

548

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-passivitet från åklagare och polis i en förundersökning om hot och våld mot närstående 12/13:131

-kritik mot att polisen på sin webbplats ger intryck av att tipslämnare kan garanteras anonymitet 12/13:154

-uttalande om nedläggningsgrunden ”brott kan ej styrkas” 12/13:144

-brister i polismyndighetens verkställande av åklagares utredningsdirektiv 12/13:94

-okonventionell utredningsmetod som inte varit förenlig med den värde- grund som kommer till uttryck i 23 kap. 12 § rättegångsbalken 12/13:62

-långsam utredning av brottsmisstanke; brottet preskriberades 12/13:98

-brister i fråga om underrättelse till en anhållens närstående 12/13:165

-kritik mot att förhör i förundersökning rörande s.k. smitning hade ersatts av inhämtande av skriftliga svar från en person som kunde komma att bli misstänkt för brott 12/13:150

-hämtning utan erforderligt lagstöd 12/13:140

-fråga om bristande objektivitet under förundersökning 12/13:88

-chefsjurist har i en förundersökning om tjänstefel uttalat sig kritiskt om den journalist som anmält henne 12/13:471

-uttalanden om polisens särskilda spaningsmetoder (remissyttrande över betänkandet Särskilda spaningsmetoder, SOU 2010:103) 12/13:82

-uttalanden om förundersökningsledaransvar (remissyttrande över betän- kandet Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45) 12/13:101

-anmälan mot två åklagare i anledning av resningsärendena gällande Tho- mas Quick/Sture Bergwall 12/13:129

-anmälan mot åklagare för att hon i samband med åtal gett in förhör som gällt misstankar om andra brott än det som åtalats 12/13:126

Förvaltningslagen

-bristande tillgänglighet 09/10:395

-fråga om vilandeförklaring i förvaltningsrätten – kritik mot polismyndighet för att handläggningen av ett vapenärende uppskjutits i avvaktan på dom- stolsprövning av ett överklagande av myndighetens beslut i ett annat va- penärende 09/10:76

-Försäkringskassan har åsidosatt de förvaltningsrättsliga kraven vid sin omorganisation 09/10:355

-”akt- och partsinsyn” i ett ärende om placering på en viss avdelning i ett häkte 09/10:153

-handläggningen av en begäran om omprövning av ett beslut om att en intagen i kriminalvårdsanstalt ska vara placerad i avskildhet 09/10:175

-kritik mot Försäkringskassan för bristande kommunicering av uppgifter som tillförts ett ärende 10/11:453

-kritik mot Försäkringskassan för fortsatt långa handläggningstider och svårigheter att komma i kontakt med myndigheten m.m. 10/11:476

-Försäkringskassans beslut om ändrad betalningsplan avseende återbetal- ning av underhållsstöd har ansetts gå den bidragsskyldige föräldern emot och borde därför ha försetts med fullföljdshänvisning 10/11:463

549

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-fråga om jäv för Försäkringskassans handläggare och kassans handlägg- ning av denna fråga 10/11:461

-kritik mot Försvarsmakten för dröjsmål med att överlämna ett överklagan- de till länsrätt 10/11:250

-handläggningen av ett ärende rörande försörjningsstöd; fråga om viss in- formation till en biståndstagare har utgjort ett överklagbart förvaltnings- beslut 10/11:403

-fråga bl.a. om nämnden har kunnat avvisa ett överklagande därför att nämnden ansett att den som klagade på ett beslut inte var behörig 10/11:417

-en myndighets skyldighet att ompröva ett beslut som överklagas 10/11:291

-”svartlistning” av offentliga biträden i utlänningsärenden 10/11:308

-krav på opartiskhet när en myndighet anlitar en konsult, som kan vara att betrakta som jävig 10/11:278

-kritik mot Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) som med hän- visning till att nämndens ärenden om disciplinpåföljd skulle överlämnas till Socialstyrelsen i samband med patientsäkerhetslagens (2010:659) ikraftträdande den 1 januari 2011 fattat ett generellt beslut om att utlåtan- den från nämndens externa medicinska experter inte skulle inhämtas. För- farandet har konstaterats leda till att handläggningen avstannat och därför ansetts inte vara förenligt med det allmänna skyndsamhetskravet i 7 § för- valtningslagen 11/12:492

-handläggningen av ett ärende rörande umgänge med ett barnbarn; fråga bl.a. om socialnämnden enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) skulle ha berett mormodern tillfälle att yttra sig över utredningen 11/12:463

-fråga om polisen bort verkställa en dom om att avliva en hund, då hund- ägarens ombud uppgett att hon hade för avsikt att överklaga domen och samtidigt begära inhibition 11/12:161

-tillämpning av självrättelseinstitutet i 26 § förvaltningslagen 11/12:526

-tillämpning av förvaltningslagens regler om jäv; kritik mot tre djurförsöks- etiska nämnder 11/12:514

-remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) 11/12:614

-kritik mot Radiotjänst i Kiruna AB för handläggningen av ett överklagande i ett ärende om radio- och TV-avgift 12/13:438

-fråga hur en byggnadsnämnd vid handläggning av anmälan om olovligt byggande ska hantera situationer där den enskilde anser sig vara part men nämnden är av motsatt uppfattning 12/13:384

-kritik mot Lantmäteriet för bristfällig handläggning av en brevfråga och utebliven handläggning av ett överklagande 12/13:388

-kritik mot en socialnämnd som underlåtit att vidarebefordra ett överkla- gande till förvaltningsrätten därför att det överklagade beslutet enligt nämndens mening inte gick att överklaga 12/13:326

Förvaltningsprocess

-kritik mot Regeringsrätten för att frågan om prövningstillstånd avgjorts innan tidsfrist för komplettering av överklagande löpt ut 09/10:212

550

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-Försäkringskassan har ägt bifalla en ansökan om sjukersättning trots att frågan om sjukersättning var föremål för prövning i domstol. Försäkrings- kassan borde dock ha underrättat domstolen om åtgärden 10/11:458

-initiativ mot en länsrätt angående anonymisering av parter i en dom angå- ende vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU 10/11:259

-initiativärenden mot en socialnämnd och en länsrätt; fråga om det funnits rättsliga förutsättningar för att reglera umgänge mellan en far och hans son med stöd av 14 § LVU 10/11:265

-tjänstetillsättningsärende; en myndighets skyldighet att rätta sig efter ett beslut i en överinstans 10/11:275

-en myndighets skyldighet att rätta sig efter ett beslut i en överinstans m.m. 10/11:525

-fråga om en kammarrätt i ett mål rörande utlämnande av allmän handling fullgjort sitt utredningsansvar enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) 11/12:294

-allvarlig kritik mot Kammarrätten i Stockholm med anledning av hand- läggningen av ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av miss- brukare i vissa fall 12/13:226

-kritik mot Kammarrätten i Stockholm för handläggningen av ett mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) 12/13:240

-fråga om Försäkringskassans möjlighet att verkställa ett beslut om återkrav av tandvårdsersättning innan det vunnit laga kraft 12/13:356

-kritik mot Försäkringskassan för att formlöst ha återtagit ett besked om bifall till en ansökan om sjukersättning 12/13:367

Förvar

- inspektion av Migrationsverkets förvar 11/12:314

551

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Föräldrabalken

-kritik mot Länsstyrelsen i Hallands län för att myndigheten överträtt sin behörighet vid handläggningen av ett tillsynsärende beträffande en över- förmyndarnämnds arvodesbeslut 12/13:481

-anmälan mot Överförmyndarnämnden i Gotlands kommun angående hand- läggningen av ett ärende om förvaltarskap m.m. 12/13:448

-kritik mot en rådman vid Blekinge tingsrätt med anledning av agerandet i ett mål om umgänge med barn m.m. 12/13:36

-kritik mot Växjö tingsrätt för handläggningen av ett ärende om upphörande av godmanskap 12/13:47

-kritik mot Överförmyndarnämnden i Lunds kommun för dröjsmål med att granska årsräkningar 12/13:452

God man

-kritik mot en överförmyndare och en tingsrätt för brister i utredningen av en blivande god mans lämplighet 09/10:426

-kritik mot en överförmyndarnämnd för handläggningen av ett ärende om god man m.m. 09/10:420

-kritik mot Växjö tingsrätt för handläggningen av ett ärende om upphörande av godmanskap 12/13:47

Grundlagsfrågor

-ett vårdbiträde inom hemtjänsten har efter att ha medverkat i en radiout- sändning kallats till ett möte med arbetsgivaren. Fråga om kommunens agerande inneburit en kränkning av vårdbiträdets yttrande- och meddelar- frihet 09/10:456

-beslut i två fall som rör ett landstings handläggning av framställningar om att få ta del av journalhandlingar, m.m. 09/10:448

-beslut i två fall som rör Sveriges Lantbruksuniversitets (SLU) handlägg- ning av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar, m.m. 09/10:473

-fråga om genomförande av slumpvisa drogtester av elever vid ett gymna- sium stred mot bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp 10/11:509

-rektor för en kommunal grundskola nekade företrädare för en fristående gymnasieskola att få komma till skolan och informera om sin gymnasieut- bildning; fråga om rektors handlande stod i strid med objektivitetsprinci- pen i 1 kap. 9 § regeringsformen 10/11:521

552

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-initiativärende mot en sjukvårdsinrättning angående försutten tidsfrist enligt 7 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, m.m. 10/11:422

-kritik mot en tjänsteman vid ett sjukhus för kränkning av anställdas yttran- defrihet 10/11:596

-fråga om en tjänsteman vid en socialförvaltning kränkt anställdas yttrande- frihet, m.m. 10/11:600

-yttrandefrihet i kommunala lokaler 10/11:619, 622

-ingripande mot en anställds yttrandefrihet 10/11:605

-kritik mot en rättspsykiatrisk vårdinrättning som vägrat en patient som vårdas enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård att vistas utomhus på grund av att han inte lämnat urinprov. Patientens behov av utomhusvis- telse har inte ansetts tillgodosett genom vistelse på avdelningens balkong 11/12:471

-fråga om förutsättningarna för att göra s.k. hembesök inom ramen för en utredning om rätt till försörjningsstöd 11/12:377

-kritik mot Forum för levande historia och utställningen Middag med Pol Pot 11/12:605

-remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) 11/12:614

-remissyttrande: Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68) 11/12:569

-brott mot regeringsformens krav på saklighet vid tillsättningen av en kommunchef 12/13:464

-kritik mot en kommunchef och en kommun för att regeringsformens krav på opartiskhet inte iakttagits på kommunens webbplats 12/13:485

-valsedlar tillhandahölls inte på ett likformigt sätt 12/13:490

-uttalanden om polisens särskilda spaningsmetoder (remissyttrande över betänkandet Särskilda spaningsmetoder, SOU 2010:103) 12/13:82

-ett politiskt partis ungdomsförbund förbjöds att sprida ett flygblad under en informationsdag i en gymnasieskola; fråga bl.a. om skolans agerande stått i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen 12/13:419

553

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-kritik mot en utbildningsnämnd för att beslut fattats i två anställningsären- den innan ansökningstiden löpt ut. Handläggningen har ansetts stå i strid med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen 12/13:428

Handläggningstid

-utdragen handläggning av ett ärende om ersättning för kostnader avseende personlig assistans enligt 9 § 2 LSS 09/10:328

-allvarlig kritik mot Försäkringskassan för lång handläggningstid av ett ärende om föräldrapenning med internationell anknytning 10/11:474

-kritik mot Försäkringskassan för fortsatt långa handläggningstider och svårigheter att komma i kontakt med myndigheten, m.m. 10/11:476

-initiativärende: Kronofogdemyndighetens handläggningstider för utsök- ningsmål 11/12:268

-initiativärende mot Transportstyrelsen angående långa handläggningstider och svårigheter att få kontakt med myndigheten m.m. 11/12:532

-remissyttrande: En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) 11/12:614

-allvarlig kritik mot Kammarrätten i Stockholm med anledning av hand- läggningen av ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av miss- brukare i vissa fall 12/13:226

-kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för dröjsmål med att meddela dom i ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall 12/13:237

-kritik mot Växjö tingsrätt för handläggningen av ett ärende om upphörande av godmanskap 12/13:47

-kritik mot Skellefteå tingsrätt för handläggningsrutiner avseende begäran om att få ta del av allmänna handlingar respektive uppgifter ur sådana handlingar 12/13:475

-kritik mot Överförmyndarnämnden i Lunds kommun för dröjsmål med att granska årsräkningar 12/13:452

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning av ett ärende om körkortsingripande 12/13:442

-allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obli- gatoriskt omprövningsbeslut 12/13:255

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande 12/13:445

Handräckning

-kritik mot bl.a. en tjänsteman vid en socialförvaltning för att denne begärt handräckning med stöd av LVM trots att domen om vård ännu inte kunde verkställas 12/13:316

554

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Hemlig teleavlyssning

-Säkerhetspolisens underlåtenhet att förstöra upptagningar och uppteck- ningar från hemlig teleavlyssning och teleövervakning 11/12:151

-iakttagelser vid inspektioner rörande handläggningen av hemliga tvångs- medel vid tre tingsrätter 11/12:71

-fråga om dokumentation av hemlig teleavlyssning 12/13:88

Hemligstämpling

- sekretessmarkering i folkbokföringen 10/11:296

Hovrätt

-fråga om hovrättens sammansättning vid beslut om avslag på en begäran om s.k. tilläggs- eller omförhör 11/12:33

Husrannsakan

-fråga bl.a. om förutsättningarna för en socialnämnd att göra ett hembesök som ett led i utredningen av ett ärende angående rätt till försörjningsstöd 09/10:249

-bristande grund för husrannsakan i bostad vid misstanke om dopningsbrott 12/13:144

Huvudförhandling

-uttalanden om en domstols skyldighet att självmant utreda om det förelig- ger förutsättningar för att förordna om stängda dörrar 09/10:47

-en rådmans åtgärd att med anledning av ett upplevt hotfullt agerande inte tillåta åhörare att bära viss klädsel under en rättegång 10/11:48

-kritik mot en åklagare för att ett uttalande under en sakframställning inte kompletterades på visst sätt 10/11:119

-allvarlig kritik mot en rådman vid Attunda tingsrätt för det sätt på vilket han avfattat domen i ett brottmål m.m. 12/13:41

-kritik mot en beredningsjurist vid Solna tingsrätt med anledning av hand- läggningen av en fråga om försvarare 12/13:59

-anmälan mot åklagare för att hon i samband med åtal gett in förhör som gällt misstankar om andra brott än det som åtalats 12/13:126

Häktning

-socialtjänstens handläggning av ett ärende rörande en 16-årig pojke som hade begärts häktad; fråga om annan betryggande övervakning av pojken borde ha ordnats 09/10:252

-en åklagares vägran att låta en offentlig försvarare ta del av en häktnings- promemoria före häktningsförhandlingen 11/12:106

-polismyndighets ansvar att ställa personal till förfogande så att en häktad med restriktioner kunde kontakta sin mor 12/13:163

555

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Hälso- och sjukvård

-disciplinansvar för ställföreträdande ordföranden i Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (Hsan) som varit ytterst ansvarig för att Hsan ålagt en tand- läkare disciplinpåföljd för en åtgärd som varken hade anmälts eller utförts 09/10:335

-initiativärende mot en psykiatrisk klinik angående utgångspunkten för beräkning av sexmånadersfristen i 16 §, numera 16 a §, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV, när allmän domstol beträffande samma person vid två tillfällen har förordnat om överlämnande till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning 09/10:344

-handläggningen av en fråga om avskiljande enligt 20 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, m.m. 09/10:347

-initiativärende mot en sjukvårdsinrättning angående försutten tidsfrist enligt 7 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, m.m. 10/11:422

-initiativärende mot en psykiatrisk vårdinrättning angående att en patient som vårdats enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV, med beslut om särskild utskrivningsprövning vistats på behandlingshem utan att domstol beslutat om tillstånd för patienten att vistas utanför sjukvårdinrätt- ningens område eller till chefsöverläkare överlämnat rätten att besluta om sådant tillstånd 10/11:426

-kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning angående hanteringen av frågor om besök hos en patient som vårdades enligt lagen (1991:1129) om rättspsyki- atrisk vård, m.m. 10/11:440

-ett landsting har beslutat att inte längre utföra steriliseringar som inte är medicinskt betingade; fråga om besluten är förenliga med bestämmelserna i steriliseringslagen (1975:580) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 11/12:482

556

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-kritik mot Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (Hsan) som med hänvis- ning till att nämndens ärenden om disciplinpåföljd skulle överlämnas till Socialstyrelsen i samband med patientsäkerhetslagens (2010:659) ikraft- trädande den 1 januari 2011 fattat ett generellt beslut om att utlåtanden från nämndens externa medicinska experter inte skulle inhämtas. Förfaran- det har konstaterats leda till att handläggningen avstannat och därför an- setts inte vara förenligt med det allmänna skyndsamhetskravet i 7 § för- valtningslagen (1986:223) 11/12:492

-kritik mot Socialstyrelsen för utformningen av en blankett för inhämtande av vårdnadshavares samtycke till vaccinering av skolelever mot den s.k. svininfluensan A(H1N1) 11/12:496

-initiativärende mot en psykiatrisk vårdinrättning som beslutat att skriva ut en person under pågående LVM-vård 12/13:337

-kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att en patient utan laglig grund hindrats att lämna vårdinrättningen 12/13:341

-kritik mot en psykiatrisk vårdinrättning för att den på begäran av polisen lämnat ut en patientjournal avseende en person som var målsägande i en förundersökning om hemfridsbrott, egenmäktigt förfarande och ofredande 12/13:455

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN)

Hämtning av barn

Hämtning till förhör

- hämtning utan erforderligt lagstöd 12/13:140

557

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Indrivning

-initiativärende: Kronofogdemyndighetens handläggningstider för utsök- ningsmål 11/12:268

Inhibition

-kritik mot Försäkringskassan för bristande rutiner för bevakning och upp- följning av ett överklagat ärende i vilket kassan framställt yrkande om in- hibition 10/11:473

-verkställande av kommunala beslut som inte vunnit laga kraft 10/11:563, 568, 574

-fråga om polisen bort verkställa en dom om att avliva en hund, då hund- ägarens ombud uppgett att hon hade för avsikt att överklaga domen och samtidigt begära inhibition 11/12:161

Jäv

-fråga om jäv för Försäkringskassans handläggare och kassans handlägg- ning av denna fråga 10/11:461

-fråga om en tjänsteman vid en socialförvaltning hade tagit befattning med ett ärende på ett sådant sätt att hon kunde anses jävig 10/11:412

-krav på opartiskhet när en myndighet anlitar en konsult, som kan vara att betrakta som jävig 10/11:278

-jäv och bristande objektivitet; kritik mot en statsveterinär, Statens veteri- närmedicinska anstalt och Naturvårdsverket 11/12:521

-tillämpning av förvaltningslagens regler om jäv; kritik mot tre djurförsöks- etiska nämnder 11/12:514

-kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av en jävsfrå- ga 12/13:393

Kommunallagen

-handläggningen av ett s.k. barnavårdsärende; fråga bl.a. om delegation av rätten att fatta beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU 09/10:290

-en kommundelsnämnd skulle fatta beslut i en fråga om att med stöd av 6 kap. 15 a § föräldrabalken väcka talan angående umgänge mellan ett barn och annan närstående än förälder; fråga om en ledamot i nämnden har kunnat avstå från att delta i beslutet i ärendet 10/11:407

-en kommunal nämnd har hållit offentliga sammanträden i ärenden som rört myndighetsutövning 10/11:549

558

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

-verkställande av kommunala beslut som inte vunnit laga kraft 10/11:563, 568, 574

-tillämpning av självrättelseinstitutet i 26 § förvaltningslagen 11/12:526

-kritik mot en ledamot i en kommunal nämnd för hanteringen av en jävsfrå- ga 12/13:393

-utbildningsnämnds handläggning av anställningsärenden; fråga om att anställningsbeslut (delegationsbeslut) inte anmälts till nämnden 12/13:430

Kommunicering

-Försäkringskassan har inte kommunicerat inhämtade uppgifter med den försäkrade 09/10:351

-fråga bl.a. om en socialnämnds skyldighet att kommunicera en utredning som låg till grund för ett beslut om omplacering av ett barn 10/11:392

-kritik mot Försäkringskassan för bristande kommunicering av uppgifter som tillförts ett ärende 10/11:453

-publicering på Lantmäteriets webbplats har inte ansetts uppfylla kravet på underrättelse enligt 4 kap. 33 a § fastighetsbildningslagen 10/11:501

-uttalanden om skyldigheten att kommunicera en begäran om besöksförbud innan ett sådant beslut meddelas 11/12:156

-kritik mot Försäkringskassan för att ha brustit i sin kommunikationsskyl- dighet genom att skicka handlingar till annan adress än den försäkrades folkbokföringsadress 11/12:508

-kritik mot Mora tingsrätt med anledning av handläggningen av en fråga om rättelse av en dom 12/13:55

-kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om uppgifter som legat till grund för beslut om förflyttning av honom till an- nan anstalt 12/13:180

-kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om tillägg till placeringsunderlag efter det att den intagne delgivits underlaget 12/13:191

-kritik mot Kriminalvården för en anstalts underlåtenhet att kommunicera uppgifter med den intagne i ett ärende om besökstillstånd 12/13:194

-Försäkringskassan kritiseras för att ha brustit i sin kommuniceringsskyl- dighet 12/13:372

Kommunikation

-användning av ”smygfilmer” som utredningsunderlag för beslut i färd- tjänstärende 09/10:398

-kritik mot Banverket för påtryckningar för att förmå en forskare att ”återta ett brev”; även fråga om jäv vid fördelning av forskningsanslag 09/10:408

559

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

Konkurs

-kritik mot en domstols beslut att försätta ett bolag i konkurs när ansökan gjorts av en icke beslutför styrelse 10/11:45

Konsultmedverkan

-en kommun behåller ett övergripande ansvar för rådgivning angående skuldsanering när rådgivningsuppdraget har lämnats till en s.k. konsult som inte är anställd av kommunen 09/10:269

-krav på opartiskhet när en myndighet anlitar en konsult, som kan vara att betrakta som jävig 10/11:278

-konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala tjänster; fråga om insyn i handläggningen m.m. 12/13:464

Kontroll

-brister i handläggning av kontroll och beslut om stängning av en restau- rang 09/10:384

Kriminalvård

Avskildhet

-placering av samtliga intagna på en avdelning i en kriminalvårdsanstalt i avskildhet m.m. 09/10:124

-utformningen av ett beslut om avskildhet och handläggningen av en begä- ran om omprövning av beslutet 09/10:175

-avskiljande av intagna inför lämnandet av urinprov 10/11:174

-placering av intagna i avskildhet m.m. 10/11:187

-avskildhetsplacering av en intagen 10/11:225

-avskildhetsplacering av en intagen 11/12:203

Brevgranskning

-granskning av brev till intagen i kriminalvårdsanstalt från advokat och olika myndigheter 09/10:184

-bristfällig dokumentation av granskningsåtgärder m.m. 09/10:188

-granskning av brev till intagen i häkte 09/10:133

-hanteringen av rekommenderade försändelser till intagna m.m. 10/11:181

-personal har kontaktat domstol för att kontrollera innehållet i brev till inta- gen 10/11:201

Kroppsbesiktning

-kroppsundersökning av en person som avsett att besöka en intagen 10/11:163

Kroppsvisitation

-kroppsvisitation av besökande på kriminalvårdsanstalt med hjälp av narko- tikahund 09/10:168

560

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Permission

-handläggningen av ett permissionsärende och fråga om kriminalvårdsper- sonals klädsel vid en permission 09/10:158

-kriminalvårdspersonals klädsel vid en bevakad särskild permission 09/10:165

Övriga frågor

-en häktads begäran om ”akt- och partsinsyn” i ett ärende om placering på viss avdelning i ett häkte 09/10:153

-ifrågasatt begränsning av intagnas religionsfrihet 09/10:181

-fråga om rätt för intagen i häkte att inneha ett visst klädesplagg 09/10:133

-fråga om kriminalvårdspersonals agerande vid akuta sjukfall bland intagna

m.m.09/10:138

-beläggningssituationen inom kriminalvården m.m. 09/10:145

-omhändertagande av intagens egendom i visst fall och bristfällig dokumen- tation vid visitation av intagens bostadsrum 10/11:159

-handläggningen av ett ärende rörande en intagens studier 10/11:170

-omständigheterna kring frisläppandet av en 15-åring ur häktet 10/11:177

-intagnas deltagande i eftergymnasiala studier; fråga bl.a. om utlämnande av uppgifter till Centrala studiestödsnämnden 10/11:190

-brister i flera avseenden i en anstalts verksamhet 10/11:206

-initiativärende angående behandlingen av en intagen 10/11:230

-tillhandahållandet av medicinsk vård åt intagen m.m. 10/11:238

-begränsningar vad gäller intagnas innehav av cigaretter under promenad

m.m.10/11:244

-allvarlig kritik mot Kriminalvården för att en underårig, som var omhän- dertagen enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, i anslutning till domstolsförhandling fått tillbringa två nätter i häkte 11/12:182

-handläggningen av en begäran från en intagen att få ett visst läkemedel 11/12:185

-Kriminalvårdens hantering av ett läkemedel som ordinerats intagen 11/12:189

-handläggningen av en begäran enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) om ett registerutdrag 11/12:196

-brev som påträffats i en intagens bostadsrum har överlämnats till åklagare; fråga om detta stått i överensstämmelse med gällande sekretessregler 11/12:207

-beslut av Kriminalvården om generella restriktioner för häktad 11/12:213

-fråga om underrättelse till ambassad om frihetsberövandet av en rysk med- borgare m.m. 11/12:215

-fråga om underrättelse till ambassad om frihetsberövandet av en vitrysk medborgare m.m. 11/12:221

-handläggningen av en intagens begäran om utlämnande av ett placerings- underlag m.m. 11/12:227

-möjligheten för en utomstående att lämna ett meddelande till intagen m.m. 11/12:230

561

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-initiativärende om handläggningen av två ärenden rörande samhällstjänst 11/12:234

-förhållandena på anstalten Kumlas säkerhetsenhet; fråga bl.a. om placering på enheten av intagna som inte omfattas av bestämmelserna om placering på säkerhetsavdelning 11/12:238

-kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om uppgifter som legat till grund för beslut om förflyttning av honom till an- nan anstalt 12/13:180

-kritik mot Kriminalvården för en anstalts felaktiga handläggning i sam- band med nöjdförklaring och doms befordran till verkställighet 12/13:183

-kritik mot Kriminalvården för anstaltspersonals agerande i samband med besök och för bristande information om anstaltens policy för besök 12/13:187

-kritik mot Kriminalvården för underlåtenhet att underrätta en intagen om tillägg till placeringsunderlag efter det att den intagne delgivits underlaget 12/13:191

-kritik mot Kriminalvården för en anstalts underlåtenhet att kommunicera uppgifter med den intagne i ett ärende om besökstillstånd och för långsam handläggning av ärendet. Generella uttalanden avseende den s.k. brottsof- ferslussverksamhet som bedrivs i flera av landets anstalter 12/13:194

-kritik mot Kriminalvården för behandlingen av en intagen i kriminal- vårdsanstalt i samband med ett sjukhusbesök 12/13:203

-uttalanden om kriminalvårdstjänstemäns kontakter med utomstående inom ramen för en anstalts s.k. brottsofferslussarbete 12/13:208

Kroppsbesiktning

-uttalanden om möjligheterna till salivprovtagning för dna-analys – till- lämpningen av proportionalitetsprincipen vid s.k. registertopsning 10/11:114

-bristande grund för husrannsakan i bostad vid misstanke om dopningsbrott 12/13:144

Kroppsvisitation

-kritik mot polisen med anledning av ett ingripande mot en person som misstänktes för narkotikabrott 09/10:72

-inspektion av Migrationsverkets förvar; bl.a. uttalanden om kroppsvisita- tioner 11/12:314

Kränkande eller eljest olämpligt yttrande

-disciplinansvar för en polisman för otrevligt bemötande vid en anmäl- ningsupptagning och för användande av ett påhittat namn 10/11:126

-disciplinansvar för två polismän på grund av att de uppträtt olämpligt i samband med en trafikkontroll 10/11:134

-kritik mot Forum för levande historia och utställningen Middag med Pol Pot 11/12:605

-fördomsfull informationsspridning inom ett brottsförebyggande projekt 12/13:156

562

B I L A G A 9 2 01 2/ 13 :J O 1

Kulturminnesmärkning

- ”k-märkning” av byggnad utan lagstöd 12/13:398

Kvarstad

-en tingsrätts handläggning av ett kvarstadsyrkande i ett tvistemål – bl.a. frågor om talans utformning och processledning 10/11:65

-fråga om utformningen av domslutet och expediering av dom när ett kvar- stadsyrkande ogillas och åklagare tagit egendom i förvar 11/12:67

Körkort

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning av ett ärende om körkortsingripande 12/13:442

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande 12/13:445

Körkortsingripande

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för dess handläggning av ett ärende om körkortsingripande 12/13:442

-allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för handläggningstiden i ett ärende om körkortsingripande 12/13:445

Lagen om omhändertagande av berusade personer (LOB)

-uttalanden om ett omhändertagande med stöd av lagen om omhänderta- gande av berusade personer m.m. 09/10:64

-bristande tillsyn av en diabetiker som omhändertagits på grund av berus- ning 12/13:158

Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

-fråga om rätt för intagna vid ett s.k. LVM-hem att inneha tidningar med pornografiskt innehåll 09/10:316

-i ett mål angående vård med stöd av LVM borde socialnämnden ha tillsett att ett läkarintyg angående den enskildes hälsotillstånd inhämtades 11/12:457

-allvarlig kritik mot Kammarrätten i Stockholm med anledning av hand- läggningen av ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av miss- brukare i vissa fall 12/13:226

-kritik mot Förvaltningsrätten i Stockholm för dröjsmål med att meddela dom i ett mål om beredande av vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall 12/13:237

-kritik mot Kammarrätten i Stockholm för handläggningen av ett mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall 12/13:240

-kritik mot Statens institutionsstyrelse (SiS), LVM-hemmet Rebecka, för att en kvinna bereddes tvångsvård vid hemmet trots att det inte fanns något verkställbart förordnade om LVM-vård 12/13:320

563

2 012 /1 3:JO1 B I L A G A 9

-kritik mot bl.a. en tjänsteman vid en socialförvaltning för att denne begärt handräckning med stöd av LVM trots att domen om vård ännu inte kunde verkställas 12/13:316

-fråga om en ersättare i en stadsdelsnämnd fattat s.k. ordförandebeslut en- ligt LVM utan att vara behörig 12/13:312

-initiativärende mot en psykiatrisk vårdinrättning som beslutat att skriva ut en person under pågående LVM-vård 12/13:337

Laglighetsprövning

-verkställande av kommunala beslut som inte vunnit laga kraft 10/11:563, 568, 574

Lantmäteriet

-kritik mot Lantmäteriet för bristfällig handläggning av en brevfråga och utebliven handläggning av ett överklagande 12/13:388

Legalitetsprincipen

-en myndighets skyldighet att rätta sig efter ett beslut i en överinstans m.m. 10/11:525

Ljudupptagning

-förbud mot fotografering och filmupptagning vid ett sammanträde som var öppet för allmänheten 11/12:600

-rätten att vistas i myndigheters lokaler, möjligheten att där ställa upp foto- graferings- och intervjuförbud m.m.; kritik mot Idrotts- och förenings- nämnden i Göteborgs stad 11/12:594

Långsam handläggning

-en åklagare har att i en förundersökning rörande tjänstefel i förekommande fall beakta den tidsfrist som gäller för att en fråga om disciplinansvar ska kunna prövas 09/10:119

-utdragen handläggning av ett ärende om ersättning för kostnader avseende personlig assistans enligt 9 § 2 LSS 09/10:328

-kritik mot polisen för långsam handläggning av bedrägeriärenden – en granskning av handläggningstiderna vid en bedrägerirotel i Stockholm 10/11:146

-uttalanden angående handläggningstiden vid en tingsrätt och en hovrätt i ett mål där målsäganden var under 18 år 10/11:61

-allvarlig kritik mot Försäkringskassan för lång handläggningstid av ett ärende om föräldrapenning med internationell anknytning 10/11:474

-kritik mot Försäkringskassan för fortsatt långa handläggningstider och svårigheter att komma i kontakt med myndigheten, m.m. 10/11:476

-kritik mot Diskrimineringsombudsmannen för långsam handläggning 11/12:302

564