Förslag 1994/95:RR11

Förslag 1994/95:RR11

Förslag till riksdagen

1994/95:RR11

Riksdagens revisorers förslag angående
skyddsrumsbyggandet

1994/95

RR11

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av skyddsrums-
byggandet. Granskningen har genomförts på förslag av försvarsutskot-
tet. Dess uppläggning och preliminära resultat har redovisats i rappor-
ten Skyddsrumsbyggandet (rapport 1994/95:2), som sammanfattas ne-
dan. Rapporten har remissbehandlats. Remissinstansernas synpunkter
återges dels i sammanfattning i bilaga till denna skrivelse, dels nedan i
anslutning till de frågor vi aktualiserar.

Rapporten

Granskningen omfattar tidsperioden 19871994. Skriftligt material
har tillhandahållits av Statens räddningsverk (SRV), Överstyrelsen för
civil beredskap (ÖCB) och Försvarets forskningsanstalt (FOA). Fallstu-
dier har genomförts i tre kommuner: Malmö, Nacka och Älvsbyn.

Principer för byggande av skyddsrum

Principerna för skyddsrumsbyggandet har ändrats vid flera tillfållen
under efterkrigstiden. Under lång tid var kärnvapenhotet styrande för
planeringen, vilket medförde att man under åren 19571976 inte
byggde skyddsrum i de centrala delarna av landets största städer.
Avsikten var i stället att huvuddelen av befolkningen i händelse av
krig skulle utrymmas till vistelseorter på långt avstånd från hemorten.
Detta synsätt övergavs i slutet av 1970-talet. Inriktningen blev då i
stället att man byggde skyddsrum i ett stort antal s.k. skyddsrumsorter.
1987 års försvarsbeslut innebar att skyddsrumsbyggandet skulle kon-
centreras till områden inom vilka riskerna för civilbefolkningen är
särskilt stora.

1988 års befolkningsskyddskommitté definierade befolkningsskydd
som de åtgärder som vidtas inom den civila delen av totalförsvaret i
syfte att skydda befolkningen mot stridshandlingar och andra skade-
verkningar under krig. Befolkningsskyddet kan bestå av en rad åtgär-
der men det är det fysiska skyddet skyddsrum och skyddade
utrymmen som är grunden för befolkningsskyddet. Det fysiska
skyddet är samtidigt den kostnadsmässigt helt dominerande delen av
befolkningsskyddet.

1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR11

Grundprincipen vid anordnande av skydd är att det skall vara
behovsrelaterat. I planeringen används tre skyddsnivåer: skyddsnivåer-
na 1, 2 och 3. Samma typ av skyddsrum byggs för nivåerna 1 och 2.
Den största skillnaden i effekt och kostnader finns mellan skyddsnivå
3 och övriga skyddsnivåer. I skyddsnivå 3 byggs i princip bara skydda-
de utrymmen.

Inrymningstiden, den tid det skall ta för befolkningen att ta sig till
ett skyddsrum vid ett larm, är en minut. Denna tid utgör en utgångs-
punkt för planeringen. I händelse av krig kan inrymningstiden bli
längre.

Skyddsrumsplatser och kostnaderna för skyddsrum

År 1993 fanns 7,1 miljoner skyddsrumsplatser i landet. Antalet skydds-
rum var 67 000. Enligt Statens räddningsverk förelåg detta år en brist
på ca 1,6 miljoner skyddsrumsplatser. Antalet färdigställda skyddsrum
minskade kraftigt under budgetåret 1992/93, vilket i första hand förkla-
ras av den svaga byggkonjunkturen. Vad som också medverkade till
denna minskning var den stora nedskärningen av skyddsrumsbyggan-
det genom 1987 års försvarsbeslut.

Man skiljer på två typer av skyddsrum: § 32- och § 40-skyddsrum.
§ 32-skyddsrum uppförs i samband med ny-, till- eller ombyggnad av
fastigheter. Genomsnittskostnaden för en plats i ett sådant skyddsrum
uppgick budgetåret 1992/93 till 3 346 kronor. § 40-skyddsrum (s.k.
bristtäckningsskyddsrum) byggs friliggande eller i befintlig byggnad i
syfte att avhjälpa bristen på skyddsrumsplatser i vissa Srdigbyggda
områden främst i storstädernas innerområden. Genomsnittskostna-
den per plats i § 40-skyddsrum uppgick budgetåret 1992/93 till 8 739
kronor. De sammanlagda utgifterna för byggande av skyddsrum har de
senaste åren uppgått till drygt 300 miljoner kronor per år.

Planerings- och beslutsprocessen vid skyddsrumsbyggande

Den planerings- och beslutsprocess som tillämpas för skyddsrumsbyg-
gandet är relativt komplicerad. Deltagare i processen är riksdagen,
regeringen, flera centrala myndigheter, länsstyrelserna, kommuner
samt enskilda fastighetsägare och byggherrar. Processen kan delas upp
i tre delprocesser: (1) framtagningen av behovsunderlag, (2) den eko-
nomiska styrningen och (3) produktionen av skyddsrum.

1. Behovsplaneringen Kommunerna skall enligt civilförsvarslagen
upprätta en skyddsplan. Planen skall innehålla en skyddsanalys där
resultatet av skyddsplaneringen sammanställs. Skyddsanalysen skall in-
nehålla uppgifter om tillgången på och behovet av skydd i vart och ett
av de hemskyddsområden som kommunen är indelad i. Indelningen av
kommunen i hemskyddsområden, vilka omfattar 5002 000 innevåna-
re, görs i skyddsplanen. Områdena grupperas sedan i olika skyddsnivå-
er. Indelningen görs av länsstyrelsen i samråd med kommunen. Läns-
styrelsen grundar sin bedömning på de regionala mål- och riskanaly-

1994/95 :RR 11

serna.

2. Den ekonomiska styrningen Skyddsrumsbyggandet betraktas som
en statlig uppgift och finansieras därför helt med statliga medel.
Berörda kommuner och fastighetsägare ersätts efter schabloner för de
kostnader som de har för sin medverkan i skyddsrumsbyggandet.
Riksdagen styr skyddsrumsbyggandets omfattning genom att årligen
bemyndiga regeringen att medge att ersättning utgår för anskaffningen
av skyddsrum inom en viss kostnadsram. Regeringen styr i sin tur
skyddsrumsbyggandet genom att i regleringsbrev bemyndiga Rädd-
ningsverket att lämna produktionsuppdrag för skyddsrum upp till ett
visst belopp. Räddningsverket fördelar de av regeringen givna bemyn-
digandena på olika åtgärder inom skyddsrumsbyggandet (§ 32-, § 40-åt-
gärder, m.m.). Därefter görs en fördelning av bemyndigandena på
olika län. Länsstyrelserna ställer bemyndigandena till kommunernas
förfogande.

3. Produktionen av skyddsrum Då en ny byggnad planeras skall
fastighetsägaren göra en anmälan till kommunen för att få besked om
skyddsrum skall byggas. Detta gäller också vid tillbyggnad och större
ombyggnader. Om det råder brist på skyddsrumsplatser inom det
aktuella området och om länsstyrelsen har ställt bemyndiganden till
kommunens förfogande beslutar kommunen att ett skyddsrum skall
byggas. Detta meddelas i ett skyddsrumsbesked som gäller i två år. Då
skyddsrummet är klart genomförs en slutbesiktning av personal från
kommunens byggnadsnämnd. Genomförandet av ett skyddsrumsbygge
tar i regel mellan två och fem år från den tidpunkt då skyddsrumsbe-
skedet gavs.

Skyddsrumsbyggandet i tre kommuner

Malmö kommun Malmö kommun bedöms befinna sig i ett utsatt
läge i händelse av krig. Kommunen är indelad i 203 hemskyddsområ-
den, de flesta har tilldelats skyddsnivå 1, därför byggs skyddsrum i hela
kommunen. Skyddsplanen reviderades år 1991. Enligt den skyddsana-
lys som då sammanställdes behövde kommunen ha 342 000 skydds-
rumsplatser. Av de ca 299 000 skyddsrumsplatser som fanns i kommu-
nen kunde endast 208 000 utnyttjas vid en strikt tillämpning av
planeringsnormerna. Såväl brister som överskott fanns därför på olika
håll i kommunen. De största bristerna fanns i centrala Malmö. Antalet
Srdigställda skyddsrumsplatser har på senare tid minskat kraftigt,
vilket förklaras av nedgången i byggkonjunkturen. Kommunens cen-
trala delar har under lång tid varit undantagna från skyddsrumsbyg-
gande. Avsikten har varit att befolkningen i stället skall utrymmas vid
ofred. Detta är orsaken till den stora bristen på skyddsrumsplatser i
Malmös centrala delar. För att så långt som möjligt kompensera dessa
brister byggs särskilda bristtäckningsskyddsrum i stadskärnan
(§ 40-skyddsrum).

Nacka kommun Bebyggelsestrukturen är blandad med tät bebygg-
else i de centrala delarna närmast Stockholms kommun och glesare
bebyggelse med villaområden längre ut. Den pågående byggnadsverk-
samheten begränsar sig till ett större kontors- och bostadsområde nära

1994/95 :RR 11

1* Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR11

gränsen till Stockholms kommun. I övrigt byggs det mycket lite.
Hemskyddsområdena i kommunens centrala delar har tilldelats
skyddsnivå 1 eller 2. Skyddsrum byggs för närvarande endast i detta
nya kontors- och bostadsområde. Den största bristen på skyddsrums-
platser finns i delar av kommunen som enligt tidigare planering skulle
utrymmas i händelse av krig. I dessa områden byggdes inga skyddsrum
under 1950- och 1960-talen. Här har under senare tid byggts bristtäck-
ningsskyddsrum i en sådan omfattning att man har kunnat upphäva
planerna på utrymning av befolkningen från dessa områden.

Älvsbyns kommun Inom kommunen ligger ett antal viktiga mili-
tära anläggningar, t.ex. krigsflygfält och Försvarets materielverks för-
söksstation. Inom kommunen finns tio hemskyddsområden, där de
som ligger i centralorten är klassade i skyddsnivå 1 medan övriga är
klassade i skyddsnivå 3. Skyddsrum byggs i centralorten men inte
utanför denna. Tillgången på skyddsrumsplatser i tätorten är relativt
god, vilket beror på att man, till skillnad från många andra kommu-
ner, inte undantog de centrala delarna från skyddsrumsbyggande under
1960- och 1970-talen.

Framtidens befolkningsskydd

Statens räddningsverk och FOA fick i december 1993 i uppdrag att,
som underlag för den nya lagen om civilt försvar, göra en perspektiv-
studie. Enligt detta uppdrag skulle myndigheterna (1) analysera effek-
terna av hittills genomförda åtgärder inom befolkningsskyddet (2)
analysera vilka faktorer i hotbilden som påverkar utformningen av det
fysiska skyddet och (3) redovisa ett eller flera alternativ till de skydds-
principer som gäller för närvarande. Räddningsverket och FOA utar-
betade under våren 1994 ett gemensamt faktaunderlag för uppdraget
men valde att värdera materialet var för sig.

Statens räddningsverk redovisar i rapporten Framtida fysiskt
skydd (TOO-325/94) bedömningar av bristen på skyddsrumsplatser i
landet och uppskattningar av medelsbehovet för att långsiktigt kunna
upprätthålla dagens skyddsrumsbyggande. Ett fullföljande av nuvaran-
de system för skyddsrumsbyggande kräver enligt Räddningsverket en
medelstilldelning på drygt 400 miljoner kronor per år under överskåd-
lig tid. Detta svarar mot en nyproduktion av 62 800 skyddsrumsplatser
per år. Räddningsverket skisserar även ett alternativt skyddsprogram
för en årlig kostnad av 300 miljoner kronor. Alternativet förutsätter att
skyddade utrymmen används i större utsträckning än vad som nu sker
och att skyddsrumsbyggandet koncentreras till områden med stora
risker.

FOA gör bedömningen att utvecklingen går mot en ökad använd-
ning av precisionsstyrda vapen. Vid flygbekämpning av mål med
sådana vapen bedöms såväl skyddsrum som skyddade utrymmen ge
otillräckligt skydd, om utrymmet befinner sig i omedelbar närhet av
målet. Vid flygbekämpning av mål med ej precisionsstyrda bomber
bedöms skyddsrum ge ett bättre skydd än skyddade utrymmen. Vid
markstrider bedöms även de skyddade utrymmena ge ett relativt gott

1994/95 :RR 11

skydd. Detta gäller också i de flesta situationer då kemiska stridsmedel
kommer till användning, under förutsättning att befolkningen dispone-
rar individuella skyddsmasker. FOA redovisar tre alternativ för framti-
dens befolkningsskydd. Ett av dessa är fortsatt skyddsrumsbyggande
enligt nu gällande normer. Ett annat är fortsatt skyddsrumsbyggande
fest med en minskad yta per person i skyddsrummen. Det tredje
alternativet innebär att man slutar att bygga skyddsrum för befolkning-
en och i stället satsar på utbyggnad av skyddade utrymmen också i
riskområden enligt de regionala mål- och riskanalyserna.

Ny lag om civilt försvar

Riksdagen beslutade den 15 december 1994 om en ny lag om civilt
försvar (bet. 1994/95:FöU2, rskr. 80). Den nya lagen innebär att
civilförsvaret upphör att existera som statlig organisation. I stället blir
befolkningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även un-
der höjd beredskap.

Benämningen skyddsrumsorter tas bort, och i stället skall skydds-
rum och skyddade utrymmen byggas i utrymmen som i krig kan antas
bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel. Skyddade utrymmen
skall även byggas i andra utsatta områden. Kommunerna skall bestäm-
ma dessa områden i samråd med länsstyrelserna.

Den nya lagen gäller från den 1 juli 1995.

Revisorernas överväganden

Att skydda befolkningen i krig är en mycket viktig uppgift för totalför-
svaret. Försvarsmakten framhåller också i sitt remissyttrande över
revisorernas rapport att det är först när civilbefolkningen är skyddad
som landets militära ledning får frihet att välja medel och metoder för
den egna krigföringen.

Beslut att bygga skyddsrum innebär, som Länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län framhåller i sitt remissvar, mycket långsiktiga investe-
ringar. Skyddsrum finns i princip under hela den tid en byggnad
består, ofta i 50 år eller mer. Hittills har det fysiska skyddet
skyddsrum eller skyddade utrymmen betraktats som grunden för
befo 1 kn i ngsskyddet.

Styrda eller ostyrda vapen

Vi har i rapporten tagit upp frågan om det är rimligt att fortsätta att
bygga skyddsrum inom områden som bedöms vara utsatta för risk för
markstrider. Mycket talar enligt vår mening för att enklare skydd, t.ex.
i form av s.k. skyddade utrymmen, ger ett tillräckligt skydd i dessa
områden. Vi har då utgått från bedömningar från Försvarets forsk-
ningsanstalt. FOA bedömer att utvecklingen mot precisionsvapen kom-
mer att fortsätta, något som skulle motivera ett mera differentierat

1994/95 :RR 11

fysiskt skydd än för närvarande. Skyddsrumsbyggandet borde då be-
gränsas till att endast omfatta riskområdet kring s.k. punkt- och ytmål
i de mest utsatta områdena.

I sitt remissyttrande hänvisar FOA till sin rapport Skyddsrum en
hållbar lösning? FOA menar där att mål- och riskanalyserna har
kommit att kopplas till strategiska överfall, medan skyddsrum har
byggts för flyganfall som upprepas under lång tid. FOA ifrågasätter om
skyddsrum skall byggas där riskerna i mycket tidiga och snabba
krigsskeden anses störst. Enligt FOA bör behovet av skyddsrum relate-
ras till bedömningar av riskerna för mera långvariga krig.

Överstyrelsen för civil beredskap delar revisorernas uppfattning att
skyddsrumsbyggandet bör begränsas och koncentreras till riskområden
kring punkt- och ytmål i de mest riskutsatta områdena.

En rad remissinstanser ifrågasätter emellertid dessa utgångspunkter.
Så förutsätter Statens räddningsverk att vapenspridning kommer att
förekomma även i framtiden. Verket hänvisar till skadebilden i Tjetje-
nien. Även Länsstyrelsen i Malmöhus län hänvisar till det pågående
kriget i Tjetjenien, där markstrider kombineras med flyg- och artilleri-
bekämpning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län karaktäriserar
denna krigföring som "oprecis". Länsstyrelsen i Stockholms län påpe-
kar att det också i Gulf-kriget förekom att kryssningsmissiler inte
träffade sina mål. Endast 8 procent av de bomber som användes var
s.k. styrda bomber. Även länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbot-
tens län bedömer att konventionella vapen kommer att användas
under överskådlig tid.

Vi är införstådda med förutsättningen att ostyrda vapen kommer att
användas även i ett framtida krig. Precisionsvapen kommer inte heller
alltid att träffa sina mål. Den svenska försvarsplaneringen har dock
hittills utgått från att civilbefolkningen inte kommer att utgöra något
mål i sig. Skulle denna utgångspunkt frångås, vilket är innebörden i
argumentationen i några av remissvaren, ändras förutsättningarna för
skyddsrumsbyggandet och för befolkningsskyddet och försvarspla-
neringen över huvud taget på ett dramatiskt sätt. Hela den nuvaran-
de inriktningen av skyddsplaneringen skulle behöva omprövas.

Vår uppfattning är emellertid att de risker som bedöms föreligga i
olika områden måste vara avgörande för hur det fysiska befolknings-
skyddet utformas. Utgifterna för skyddsrum och andra skydd måste
givetvis vägas mot andra angelägna utgiftsändamål.

Det är därför nödvändigt att kriterierna för ett framtida skyddsrums-
byggande noga prövas. Dessa kriterier bör bygga på bedömningar av
framtida vapenanvändning och utformas så att de utan att missförstånd
uppstår kan anpassas till tillgängliga resurser.

Vi anser att riksdagen bör begära att regeringen utformar tydliga
kriterier för skyddsrumsbyggandet. Sådana kriterier bör redovisas för
riksdagen inför det försvarspolitiska beslut som riksdagen väntas fatta
hösten 1996.

1994/95 :RR 11

Skyddsrum eller enklare skydd

I rapporten diskuteras frågan om inte skyddade utrymmen i många fall
kan utgöra ett billigare och ändå tillfredsställande skydd för befolk-
ningen. Försvarsmakten menar också i sitt remissvar att det är väsent-
ligt att någon form av enkla skydd eftersträvas. Nacka kommun anser
att en uppdelning i skyddsrum och skyddade utrymmen är att föredra,
om målen för befolkningsskyddet skall uppnås inom rimlig tid. Byg-
gandet av skyddsrum beskrivs som en mycket långdragen process.

Synpunkten har dock även ifrågasatts av flera remissinstanser. Sta-
tens räddningsverk anger i sitt remissvar att skyddade utrymmen inte
ger tillräckligt skydd mot kemiska stridsmedel och inte heller i de fall
markstrider stöds av artilleri eller flyg. En satsning på skyddade
utrymmen förutsätter enligt verket en typ av materielplanläggning som
redan övergivits eftersom den bedömdes som orealistisk och föga
trovärdig.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser inte att skyddade utrymmen
ger ett tillräckligt gott skydd för befolkningen i krig inom stora
områden av länet. Länsstyrelsen befarar också att befolkningen tappar
förtroendet för myndigheterna, om skyddet visar sig vara otillräckligt.
Med hänsyn till det statsfinansiella läget bedömer länsstyrelsen det som
orealistiskt att bristerna skulle kunna byggas bort på 58 år. Länssty-
relsen i Göteborgs och Bohus län menar att skyddade utrymmen på
grund av längre iordningställandetider är olämpliga vid strategiskt
överfall. Länsstyrelsen tar också upp problemet med att vissa skyddssö-
kande skulle ta sämre skydd än andra om de hänvisades till skyddade
utrymmen.

Ett par remissinstanser, Statens räddningsverk och Länsstyrelsen i
Malmöhus län, anger samtidigt att skyddsrumsbyggandet de senaste
åren har haft "blygsam" omfattning.

Ingen remissinstans tar direkt upp problemet med den enligt vår
mening orimliga planeringshorisont som nuvarande principer och
omfattning av skyddsrumsbyggandet innebär. Bedömningen att det
med nuvarande förutsättningar kan ta 3040 år att bygga bort eller
radikalt minska bristen på skyddsrumsplatser kommenteras inte i
något remissvar. Räddningsverket anger att det krävs kraftfulla brist-
täckningsåtgärder för att reducera bristen på skyddsrumsplatser i de
största städernas innerområden. Verket redovisar dock inte vilka pla-
ner som finns för att komma till rätta med dessa brister.

Ingen remissinstans har därför presenterat någon lösning på det
fundamentala problemet hur befolkningen bäst skall skyddas i händel-
se av krig. De som kritiserar förslaget att insatserna skall differentieras
och i högre grad koncentreras till skyddade utrymmen gör det framför
allt utifrån synpunkter på skyddets motståndskraft vid olika typer av
angrepp. De tycks också utgå från att det skulle ta lång tid att anordna
dessa skydd. Remissinstanserna berör inte de ekonomiska förutsätt-
ningarna för fortsatt skyddsrumsbyggande av hittillsvarande omfatt-
ning. De berör inte heller konsekvenserna av brist på skyddsrumsplat-
ser under överskådlig tid.

1994/95 :RR 11

Frågan om de 300400 miljoner kronor som nu satsas på skydds-
rum i framför allt nyproducerade bostäder verkligen resulterar i det
mest effektiva befolkningsskyddet behöver därför undersökas närmare.
Frågan hänger nära samman med bedömningarna av hotbilden och
förändringar i hotbilden. Vi menar att det bör finnas möjligheter att i
högre grad än för närvarande differentiera det fysiska skyddet. Enklare
skydd, av många olika slag, bör kunna utnyttjas. Frågan bör enligt vår
uppfattning prioriteras av regeringen när underlag för det kommande
försvarsbeslutet utarbetas.

Vår uppfattning är att det är orimligt att bara en del av den
befolkning som bedöms bli särskilt utsatt i händelse av krig erbjuds
fysiskt skydd. Vi anser därför att riksdagen bör uppmana regeringen att
inför kommande försvarsbeslut presentera en plan för hur riskerna för
befolkningen kan begränsas. De allvarligaste bristerna inom befolk-
ningsskyddet måste enligt vår uppfattning avhjälpas på kortare tid än
vad som nu planeras.

Planeringssystemet

Riksdagens uttalanden om skyddsrumsbyggandet har varit relativt all-
mänt hållna och har inte syftat till att detaljstyra verksamheten. Enligt
vår uppfattning har de centrala statliga myndigheterna gjort rimliga
tolkningar av riksdagens uttalanden om skyddsrumsbyggandet. De pro-
blem som har uppstått vid genomförandet av de senaste årens riksdags-
beslut om skyddsrumsbyggandet gäller i stället dels tillämpningen av
de regionala mål- och riskanalyserna, dels genomförandet av den
kommunala skyddsplaneringen.

I rapporten beskrivs planeringen av skyddsrumsbyggandet som en
komplicerad och omständlig process, som bl.a. har resulterat i att
skyddsrum byggts i områden där det med hänsyn till de regionala mål-
och riskanalyserna inte i första hand har varit motiverat att bygga
skyddsrum. En striktare tillämpning av de regionala mål- och riskana-
lyserna och en bättre koppling mellan dessa och skyddsplaneringen
skulle enligt vår mening leda antingen till betydande besparingar eller
till att skyddsrum kunde byggas där det med hänsyn till hotbilden är
mera motiverat att bygga dem.

Denna uppfattning delas av flera remissinstanser. Länsstyrelsen i
Kopparbergs län anger att mål- och riskanalyserna är både omoderna
och svåra att tillämpa. Länsstyrelsen har därför föreslagit att de skall
revideras. Länsstyrelsen i Malmöhus län understryker att de begrepp
och dokument som rör mål, risker och prioriteringar måste förenklas.
Även Statens räddningsverk hänvisar till missförstånd rörande behovet
av skyddsrum hos både kommuner och myndigheter. Verket menar att
det behövs en kraftfull informationsinsats i syfte att klargöra att de
regionala mål- och riskanalyserna även fortsättningsvis utgör grunden
för skyddsrumsverksamheten.

Av remissvaren framgår att kontakterna mellan inblandade myndig-
heter inte alltid har varit friktionsfria. Länsstyrelsen i Malmöhus län
menar att det allmänt sett behövs bättre kommunikation mellan berör-

1994/95 :RR 11

da myndigheter. Länsstyrelsen i Östergötlands län visar med ett exem-
pel att det har varit svårt för regionala myndigheter att få tillgång till
beslutsunderlag. Det tog drygt sju månader från det att Räddningsver-
ket hade begärt att länsstyrelsen skulle förse kommunerna med under-
lag för skyddsrumsbyggandet till det länsstyrelsen fick tillgång till detta
beslutsunderlag.

Länsstyrelsen i Stockholms län hänvisar till att man flera gånger
påtalat det orimliga i att kommunernas planeringsförutsättningar stän-
digt förändras. Länsstyrelsen uppger sig också ha levt i osäkerhet om
vilka konsekvenser begreppet infallsport skulle få för skyddsplanlägg-
ningen i länets kommuner.

Länsstyrelsen i Malmöhus län antyder att tolkningen av begreppet
infallsport kan ha gjorts på olika sätt av Civilbefålhavaren och Översty-
relsen för civil beredskap. Nacka kommun anger att det underlag som
ställts till förfogande från centrala myndigheter ofta har varit svårt att
använda. Kommunen har därför utformat sin egen lokala skyddsana-
lys.

Statens räddningsverk anger i sitt remissvar att det är "praktiskt och
enkelt" att tillämpa hemskyddsområdena som grund för beslut om
skyddsrum. Naturliga gränser accepteras enligt verket lättare av all-
mänheten. Även Länsstyrelsen i Norrbottens län hänvisar till allmän-
hetens förtroende för de gränser som upprättas.

Beträffande indelningen i skyddsnivåer anger Räddningsverket att
det inte är kostnadseffektivt att uppföra skyddsrum av olika teknisk
kvalitet. De olika nivåerna uppges dock utgöra en prioriteringsgrund
för byggande och underhåll av skyddsrum i fred. Länsstyrelsen i
Kopparbergs län ifrågasätter däremot indelningen i nivåerna 1 och 2
med hänvisning till att skillnaderna mellan dessa nivåer är obetydlig.

Remissinstansernas beskrivningar förstärker intrycket av att en rad
omständigheter bidrar till att göra planeringssystemet otympligt. Sär-
skilt allvarligt är det enligt vår mening när det resulterar i att resurser-
na satsas på platser eller i byggnader som inte bedöms ha högsta
prioritet från skyddssynpunkt. Det gäller exempelvis när byggandet får
styras av förmodanden om vad allmänheten uppfattar som rättvist och
hemskyddsområden enbart av det skälet inte delas.

Vi menar att det om skyddsrummen fortfarande skall vara en
statlig angelägenhet behövs ett helt nytt planeringssystem, som är
mindre beroende av den aktuella nyproduktionen av bostäder och som
på ett tydligare sätt än för närvarande baseras på bedömningar av
befolkningens behov av skydd. Riksdagen behöver då också bättre
möjligheter att styra och följa upp skyddsrumsbyggandet. Systemet med
särskilda bemyndiganden behöver ses över. Även indelningen i skydds-
nivåer kan i sådana fall behöva ses över.

Den nya lagen om civilt försvar innebär emellertid att befolknings-
skyddet blir en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Vi vill
därför aktualisera frågan om skyddsrumsbyggandet även i fortsättning-
en bör vara en statlig angelägenhet.

1994/95:RR11

Kommunalisering

Som framgått ovan ankommer det i fortsättningen på kommunerna att
själva avgöra hur skyddsplaneringen skall utformas. Vad gäller det
fysiska skyddet förutsätts kommunerna dock även i framtiden utgå från
de planeringsförutsättningar som lagts fast av statsmakterna. Medlen
för skyddsrumsbyggandet omfattas inte av det avtal om finansieringen
av det civila försvaret som har slutits mellan staten och Svenska
Kommunförbundet. Det innebär att kommunerna inte kommer att
kunna omfördela medel mellan skyddsrumsbyggande och andra delar
av den civila beredskapen.

I rapporten aktualiseras frågan om förändringen även motiverar en
översyn av ansvaret för skyddsrumsbyggandet och dess finansiering.
Medel för byggande av skyddsrum skulle kunna tillföras den ekono-
miska ram som ställs till kommunernas förfogande för att därifrån
fördelas till enskilda fastighetsägare. Kommunerna skulle då ges det
fulla ansvaret för befolkningsskyddet.

Frågan har mött motstånd hos flera av de statliga remissinstanserna.
Räddningsverket påpekar att möjligheterna att omfördela bemyndigan-
den att bygga skyddsrum mellan kommunerna skulle upphöra med en
sådan ordning. FOA menar att skyddsrumsplaneringen i kommunerna
sker utan samordning med kommunernas övriga beredskapsplanering,
men att det däremot finns starka skäl mot en decentralisering av
planeringsprocessen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län varnar för att centrala direktiv kan
komma att tolkas på varierande sätt om de sprids direkt till kommu-
nerna. Länsstyrelsen förordar därför att medlen för skyddsrumsbyggan-
de samt för underhåll av skyddsrum även fortsättningsvis fördelas via
länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län menar inte heller att det nya sättet att
finansiera vissa uppgifter inom det civila försvaret kan tillämpas på
skyddsrumsbyggandet. Det beror enligt länsstyrelsen på att utgångs-
punkterna för respektive planering är olika.

Som framgår av vår granskning och även av yttrandena över rappor-
ten har byggandet av skyddsrum under lång tid varit omgärdat av
statliga regler. Det har också sedan slutet av 1970-talet helt finansierats
med statliga medel. Samtidigt har kommunerna det praktiska ansvaret
för att det byggs skyddsrum där det bedöms motiverat med hänsyn till
de regionala mål- och riskanalyserna. Kommunerna har också ansvaret
för att underhållsbesiktningar genomförs.

Ett kommunalt övertagande även av ansvaret för det fysiska skyddet
har enligt vår bedömning både för- och nackdelar. Om kommunerna
ges det fulla ansvaret även för det fysiska skyddet får de möjligheter att
på ett annat sätt än för närvarande utforma skyddsplaneringen utifrån
lokala förutsättningar. Samtidigt upphör, som Räddningsverket påpe-
kar i sitt remissyttrande, möjligheterna att omfördela bemyndiganden
att bygga skyddsrum. Ett villkor för ett kommunalt ansvar måste också
enligt vår uppfattning vara att planeringen på samma sätt som inom

1994/95 :RR 11

10

andra verksamhetsområden utformas utifrån centrala riktlinjer och
att statliga myndigheter ges möjligheter till fortlöpande tillsyn, uppfölj-
ning och utvärdering av verksamheten.

Vi anser att frågan om ansvaret för det fysiska befolkningsskyddet
bör prövas inför nästa försvarspolitiska beslut. Regeringen bör ges i
uppdrag att mycket förutsättningslöst analysera fördelar och nackdelar
med ett kommunalt övertagande av även den fysiska delen av befolk-
ningsskyddet.

Förslag

Riksdagens revisorer föreslår

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av ett nytt planeringssystem för
det fysiska befolkningsskyddet som omfattar hela befolkningen i
områden som bedöms bli särskilt utsatta i händelse av krig,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av en förutsättningslös analys av
fördelar och nackdelar med ett kommunalt övertagande av även
den fysiska delen av befolkningsskyddet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Georg Andersson (s), Anders G Högmark (m),
Lars Bäckström (v), Anita Jönsson (s), Bengt Kronblad (s), Marianne
Carlström (s), Birgitta Hambraeus (c), Karl-Gösta Svenson (m), Bengt
Harding Olson (fp), Sverre Palm (s), Ingvar Eriksson (m) och Monica
Widnemark (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson (föredragande).

Stockholm den 26 april 1995

På Riksdagens revisorers vägnar

1994/95 :RR 11

Georg Andersson

Karin Brunsson

11

Sammanställning av remissyttranden över rapport
1994/95:2 om skyddsrumsbyggandet

Remissinstanserna

Följande remissinstanser har yttrat sig över rapporten
Försvarsmakten

Överstyrelsen för civil beredskap

Statens räddningsverk
Försvarets forskningsanstalt (FOA)
Länsstyrelsen i Stockholms län
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Länsstyrelsen i Malmöhus län
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län
Länsstyrelsen i Kopparbergs län
Länsstyrelsen i Norrbottens län
Nacka kommun

Malmö kommun

Svenska Kommunförbundet

Allmänna synpunkter

Remissinstanserna instämmer delvis i de synpunkter och förslag som
revisorerna har lämnat i rapporten, men remissvaren innehåller också
en del korrigeringar av tekniska uppgifter och vissa alternativa förslag.
En remissinstans (Statens räddningsverk) har lämnat många synpunkter
på rapporten. Två andra remissinstanser (Försvarsmakten och Kommun-
förbundet) har i princip biträtt rapportens slutsatser och lämnat myck-
et få kommentarer. De flesta länsstyrelser välkomnar att en översyn av
skyddsrumsbyggandet över huvud taget har kommit till stånd.

Statens räddningsverk anser att revisorerna har utgått från ett strikt
teknologiskt synsätt och att en del slutsatser och förslag bygger på
missuppfattningar och feltolkningar. Verket anser vidare att en gransk-
ning av befolkningens skydd bör utgå från ett totalförsvarsperspektiv,
och att det långsiktiga tänkandet inte får överges ens i en samhällseko-
nomiskt pressad situation. Länsstyrelsen i Malmöhus län instämmer i
att det framtida planeringssystemet bör bygga på långsiktighet, flexibili-
tet och trovärdighet trots dagens samhällsekonomiska problem. Läns-
styrelsen i Göteborgs och Bohus län betonar att ett beslut att bygga
skyddsrum har långtgående konsekvenser på kanske 50 års sikt, och
man bör därför undvika alltför stor ryckighet i skyddsrumsbyggandet.

Försvarsmakten och Statens räddningsverk betonar att grunden för
hela verksamheten måste vara de regionala mål- och riskanalyserna.
Räddningsverket anser vidare att dessa analysers betydelse måste klar-
läggas. Länsstyrelsen i Malmöhus län menar att en striktare tillämpning
av de regionala mål- och riskanalyserna och en bättre koppling mellan
dessa och skyddsplaneringen skulle leda till betydande besparingar
eller till att skyddsrum kunde byggas där det med hänsyn till hotbilden
är motiverat att bygga dem. Överstyrelsen för civil beredskap anser att
skyddsrumsbyggandet bör begränsas och koncentreras till riskområden

1994/95 :RR 11

12

kring funktionsmål (punkt- och ytmål) i de mest riskutsatta områdena
enligt de regionala mål- och riskanalyserna. Länsstyrelsen i Norrbottens
län anser också att tonvikten även i fortsättningen skall läggas på
skyddsrumsbyggande. Skyddsrum skall enligt länsstyrelsen byggas i takt
med att nya fastigheter byggs och med hänsyn till mål- och riskanaly-
sen. Malmö kommun vill ha en striktare tillämpning av dessa analyser.

Befolkningsskyddets inriktning

Iordningställandet

Överstyrelsen för civil beredskap menar att ett kortare tidskrav än de
nuvarande 48 timmarna för iordningställande av skyddsrum bör gälla
vid ett strategiskt överfall. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpe-
kar att tiden för iordningställande var 24 timmar före 1974 men
ändrades för att skyddsrummen skulle kunna användas bättre i freds-
tid. Länsstyrelsen anser att man nu inte kan ändra det befintliga
skyddsrumsbeståndets fredsanvändning utan stora kostnader. Därmed
kommer huvuddelen av skyddsrummen att ha den långa tiden för
iordningställande. Länsstyrelsen i Östergötlands län menar att det måste
vara en missuppfattning att det krävs insatser av byggnadsföretag för att
iordningställa ett skyddsrum snabbare än inom 48 timmar. Länsstyrel-
sen framställer att ett skyddsrum ger ett inte oväsentligt skydd även
före ett iordningställande. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att det
är fullt möjligt att ställa i ordning de flesta skyddsrum inom 48 timmar
eftersom byggnadsresurserna vid ett strategiskt överfall inte är upptag-
na av andra uppgifter. Nacka kommun instämmer i att de normtider
som används för att ställa i ordning skyddsrum vid larm förmodligen
är orealistiska och måste ses över. Även Malmö kommun anser att
dessa tider noga måste övervägas.

I rapporten lämnas uppgiften att den s.k. intagningstiden för skydds-
rum är den tid som befolkningen förutsätts ha på sig för att ta sig till
skyddsrummen efter det att larm har gått. Denna tid skall enligt
nuvarande planeringsnormer vara en minut. Denna uppgift kritiseras
från många remissinstanser. Räddningsverket och Länsstyrelsen i Öster-
götlands län skriver att denna uppgift måste vara en missuppfattning.
Enligt dem är en minut i själva verket en fredsmässig planeringsnorm
för byggandet av skyddsrum. I operativt läge blir förhållandena inom
området det avgörande för vilken förvarningstid som skall tillämpas.
Denna förvarningstid kan väljas upp till tio minuter, men är i de flesta
fall tre minuter under dagen och fyra under natten. Försvarets forsk-
ningsanstalt och Länsstyrelsen i Kopparbergs län påpekar att begreppet
intagningstid inte är etablerat. Termerna inrymning och skyddssök-
ningstid är mer korrekta begrepp. Om intagningstiden på en minut
tillämpas alltför strikt finns det enligt Malmö kommun risk för att det
leder till ett kompensatoriskt byggande av § 40-skyddsrum (s.k. brist-
täckningsskyddsrum). Kommunen framför emellertid samtidigt önske-

1994/95 :RR 11

13

mål om att det i större utsträckning omfördelas medel till byggandet av
§ 40-skyddsrum i syfte att täcka bristen på skyddsrumsplatser i kom-
munens centrala delar.

1994/95 :RR 11

Skyddade utrymmen kontra skyddsrum

Räddningsverket anser att det inte är kostnadseffektivt att uppföra
skyddsrum av olika teknisk kvalitet. Verket håller heller inte med om
att det är motiverat att bygga skyddsrum endast inom riskområdena.
Som förklaring till att det inte alltid har byggts skyddsrum där det har
varit motiverat anför Räddningsverket de varierande hotbilder som
under 50 år har legat till grund för byggandet. Verket anser vidare att
endast skyddsrum kan accepteras som skydd eftersom raståliga skydda-
de utrymmen i stor mängd kräver en omfattande tillförsel och tillverk-
ning av stöttor och annan materiel. Räddningsverket ifrågasätter om
huvuddelen av skyddsrumsbristen kan byggas bort genom skyddade
utrymmen i stället för skyddsrum. Verket anser att det i många
byggnader är praktiskt omöjligt att åstadkomma skyddade utrymmen.
Länsstyrelsen i Stockholms län tror inte heller att en utbyggnad med
skyddade utrymmen i stället för skyddsrum skulle innebära någon
större besparing. Att under en period av 58 år avveckla bristerna på
fysiskt skydd genom att bygga skyddade utrymmen i stället för skydds-
rum anser länsstyrelsen vara orealistiskt med tanke på de ansträngda
statsfinanserna. Skyddade utrymmen har över huvud taget inte en
skyddsnivå motsvarande länets riskutsatthet enligt mål- och riskanaly-
sen, menar länsstyrelsen. Att bygga skyddade utrymmen samtidigt som
ett strategiskt överfall pågår anser länsstyrelsen inte heller vara realis-
tiskt. Länsstyrelsen i Östergötlands län undrar om man avser eller inte
avser att bygga skyddade utrymmen i fred. Länsstyrelsen varnar för att
begreppet skyddade utrymmen är ett okänt begrepp för allmänheten,
som inte alltid vet var skyddsrummen är belägna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det vore logiskt att skyddade
utrymmen anordnas redan i fred i för strategiskt överfall utsatta
markstridsområden/infallsportar. Länsstyrelsen delar inte heller påstå-
endet att skyddsrum i betydande utsträckning byggts inom områden
där det inte har varit motiverat, utan hänför detta till de senaste årens
blygsamma byggande över huvud taget. Vidare anser länsstyrelsen att
man inte kan begränsa skyddsrumsbyggandet till enbart de teoretiska
riskområdena med hänvisning till bl.a. trovärdigheten. Länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län anser att de skyddade utrymmena är olämpli-
ga vid strategiskt överfall eftersom de inte hinner iordningställas i tid.
De skyddsrum som skall byggas i framtiden bör enligt länsstyrelsen ha
lägst samma skyddsförmåga som huvuddelen av nuvarande skydds-
rumsbestånd. Länsstyrelsen menar också att byggandet av bristtäck-
ningsskydd i befintliga byggnader är ur samhällsekonomisk synpunkt
betydligt kostsammare än skyddsrumsbyggande i samband med nybygg-
nad. Enligt länsstyrelsens uppgifter kostar byggandet av bristtäcknings-
skyddsrum i befintliga byggnader ca 8 000 kronor per plats, medan det
kostar 3 000 kronor per plats i samband med nybyggnad.

14

Länsstyrelsen i Kopparbergs län ifrågasätter den nuvarande indelning-
en i tre skyddsnivåer eftersom skillnaden mellan nivå 1 och nivå 2 är
obetydlig. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser beträffande gränsdrag-
ningen för skyddsrumsbyggande i tätorter att nuvarande hemskydds-
områden inte är helt rätt indelning. Allmänhetens förtroende i denna
fråga är viktigt och är större om t.ex. grönområden eller vattendrag
utgör gräns. Nacka kommun tycker att en ökad satsning på skyddade
utrymmen är en bra lösning. Kommunen anser att bl.a. barnomsor-
gens dagliga skydd är undermåligt och efterlyser standardiserade såda-
na utrymmen. För att klara befolkningens skydd inom rimlig tid är en
uppdelning i rena skyddsrum och skyddade utrymmen att föredra
framför en mycket utdragen byggprocess för enbart skyddsrum. Malmö
kommun framför önskemål om att det i större utsträckning omfördelas
medel till byggandet av bristtäckningsskyddsrum (s.k. § 40-skyddsrum)
i syfte att täcka bristen på skyddsrumsplatser i kommunens centrala
delar.

Skyddsrummens kvalitet

Räddningsverket ifrågasätter om såväl skyddsrum som de skyddade
utrymmena skulle ge ett tillräckligt gott skydd i de flesta situationer då
kemiska stridsmedel kommer till användning, under förutsättning att
befolkningen disponerar individuella andningsskydd. De skyddsmasker
som finns är enligt verket främst "flyktmasker" som skall ge ett
tillfredsställande andningsskydd under en begränsad tid. Maskerna är
inte tänkta att klara förflyttningar på mark som är belagd med gas i
vätskeform.

Statens räddningsverk, samtliga länsstyrelser utom Länsstyrelsen i
Kopparbergs län samt Nacka kommun har kommenterat FOA.s rap-
port om en ökad användning av precisionsstyrda vapen. Ingen av dessa
remissinstanser gör samma bedömning som FOA. FOA gör bedöm-
ningen att utvecklingen på vapensidan går mot ökad användning av
precisionsstyrda vapen, där såväl skyddsrum som skyddade utrymmen
kommer att ge otillräckligt skydd i omedelbar närhet av målet. Rädd-
ningsverket förväntar sig att andelen precisionsstyrda vapen hos tänk-
bara angripare kommer att vara mycket begränsad under lång tid
framåt. Länsstyrelsen i Stockholms län tror inte att denna utveckling
mot precisionsstyrda vapen innebär att de ostyrda vapnen försvinner
utan endast att de minskar i antal. Länsstyrelsen anser också att en
begränsning av skyddsrumsbyggandet till det s.k. teoretiska riskområdet
inte kan vara en riktig slutsats. Med tanke på att skyddsrum enligt
FOA inte kommer att ge ett tillräckligt skydd mot precisionsvapen
skulle denna begränsning absurt nog innebära, anser länsstyrelsen, att
skyddsrum endast kommer att byggas där de med hänvisning till
FOA:s utredning inte ger ett tillräckligt skydd. Länsstyrelsen påpekar
vidare att skyddsrum aldrig har dimensionerats för direktträffar. Läns-
styrelsen finner därmed resonemanget om att ett skyddsrum ger ett
otillräckligt skydd i målområdet men ett överdimensionerat skydd
utanför samma område som förbryllande. Länsstyrelsen i Östergötlands

1994/95 :RR 11

15

län tror att konventionella vapen kommer att utgöra merparten av
vapnen även inom en överskådlig framtid, men anser dock att denna
fråga bör tillmätas stor vikt vid bedömningen av det framtida behovet
av skyddsrumsplatser.

Länsstyrelsen i Malmöhus län tror inte heller på den framtida ut-
bredningen av precisionsvapen. Länsstyrelsen tror inte att Ryssland,
som utpekas som presumtiv angripare i 1992 års försvarsbeslut, har
samma utvecklingspotential på precisionsvapenområdet som USA.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län drar paralleller med kriget i
Tjetjenien där den oprecisa krigföringen medför stora civila offer och
stor materiell förstörelse. Länsstyrelsen i Norrbottens län tycker att
befolkningsskyddet måste inriktas mot konventionella vapen. Länssty-
relsen tror att precisionsvapnen under överskådlig tid kommer att vara
förbehållna mycket exklusiva mål. Vidare påpekar länsstyrelsen att
skyddsrum inte utgör något militärt intressant mål. Nacka
kommun har också betänkligheter mot att alltför mycket lita på att
precisionsvapen kommer att användas. Kommunen anser att det under
en mycket lång tid framöver kommer att finnas en arsenal med
mindre sofistikerade vapen som säkerligen kommer att användas. Man
skall därför inte knyta alltför stora förhoppningar till precisionsvapen
som ett motiv för en rationalisering av skyddsrumsbyggandet.

Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län samt i Norrbottens län har
invändningar mot Räddningsverkets förslag att minska platsnormen för
skyddsrum från 0,75 kvadratmeter till 0,5 kvadratmeter per person.
Denna normändring skulle innebära en omfattande och kostsam om-
byggnad av skyddsrummets ventilationssystem. Det skulle även innebä-
ra stora svårigheter för en person att få plats på en ruta av 0,71x0,71 m
anser de.

Planerings- och beslutsprocessen

Kommunikationen mellan berörda myndigheter

De eventuella meningsskiljaktigheter som har förekommit mellan cen-
trala och regionala myndigheter avseende tolkningen och tillämpning-
en av de regionala mål- och riskanalyserna anser Överstyrelsen för civil
beredskap vara utklarade. Styrelsen anser att inga problem föreligger
härvidlag. Räddningsverket menar att det finns behov av bättre kom-
munikation mellan berörda myndigheter. Länsstyrelsen i Malmöhus
län vänder sig bestämt mot att det har förelegat några meningsskiljak-
tigheter mellan dem och Överstyrelsen för civil beredskap eftersom
länsstyrelsen inte för någon direkt dialog med Överstyrelsen i sådana
frågor utan med Civilbefälhavaren. Länsstyrelsen anser vidare att Civil-
befälhavaren borde beskrivas som en av aktörerna i planeringsproces-
sen. Det finns också, enligt länsstyrelsen, ett behov av att förenkla de
begrepp och dokument som rör mål, risker, prioriteringar etc. och att
förbättra kommunikationen mellan berörda myndigheter. Länsstyrelsen
i Östergötlands län påpekar att det ibland är svårt att få ut beslutsun-

1994/95 :RR 11

16

derlag på regional nivå beroende på att det kan vara svårt att få
nödvändigt underlag för skyddsrumsbyggandet från Civilbefälhavaren
eller Militärbefälhavaren inom rimlig tid.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län instämmer i att de nu gällande
riktlinjerna för skyddsrumsproduktion är oklara och svåra att tillämpa.
Länsstyrelsen anser att planeringsbestämmelserna har ändrats så ofta
att trovärdigheten i beredskapsarbetet kan ifrågasättas. Länsstyrelsen
anser vidare att man inom kommunerna borde eftersträva en bättre
samverkan mellan skyddsrumshandläggare och beredskapssamordnare
så att beredskapsverksamheten mer kan påverka skyddsrumsbyggandet
än vad som nu sker. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att det inte
är förvånande att kommunala handläggare upplever länsstyrelsens di-
rektiv som oklara då besluten, som har så förhållandevis stora konse-
kvenser för kommunerna, inte gäller längre än några år och sedan rivs
upp utan att någon förändring av kommunernas riskutsatthet kan
påvisas. Nacka kommun påpekar också det viktiga i att det finns en
samstämmighet mellan central/regional och lokal nivå beträffande un-
derlag, redovisning och sakinnehåll. Malmö kommun framhåller bety-
delsen av länsstyrelsernas stöd när det gäller skyddsrumsbyggandet,
bl.a. i syfte att fa ett optimalt planeringsunderlag vid bedömningen av
skyddsbehoven. Kommunen förutsätter att det nära och goda samarbe-
tet mellan kommunen och länsstyrelsen i dessa frågor fortsätter och
utvecklas i takt med uppkomna behov.

Decentraliseringsfrågan

I rapporten uttrycks farhågor för att riksdagens kontroll över medlen
som används för skyddsrumsbyggandet kan försämras om ansvaret förs
över på kommunerna. FOA tycker mot den bakgrunden att plädering-
en för en ökad kommunal kontroll över skyddsrumsmedlen är märk-
lig. Myndigheten menar att riksdagens möjligheter att kontrollera
medelsanvändningen i närmare 300 kommuner torde vara mindre än
möjligheten att kontrollera medelsanvändningen i dagens delvis centra-
liserade system. Med nuvarande kommunala ordning finns det knap-
past några samordningsvinster med kommunala beslut kopplade till
skyddsrum. FOA ser också en nackdel med ökat kommunalt skydds-
rumsansvar. I många kommuner finns enligt FOA kompetensen vad
gäller krigsmiljö och beredskapsfrågor bara hos någon person. Som
helhet finner FOA därför att starka skäl talar mot en decentralisering
av prioriteringsprocessen till kommunal nivå.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att förslaget att medlen för
skyddsrumsbyggandet bör tillföras den ekonomiska ram för civil bered-
skap som ställs till förfogande för kommunerna är dåligt. Länsstyrelsen
motiverar detta med att ersättningen till kommunerna utbetalas som
en schablonersättning med en fast och en rörlig del. Ersättningen är
beroende av den riskklassindelning som gjorts. Inga hänsyn har exem-
pelvis tagits till hur expansiv utveckling en kommun har. Länsstyrel-
sen anser att ersättningen avseende nytillkommande fysiska skydd
måste vara knuten till den utbyggnad som sker i en kommun. I annat

1994/95 :RR 11

17

fall riskerar den expansiva kommunen att behöva investera nästan alla
medel för civil beredskap i fysiska skydd. En kommun med stagnerad
utveckling men i samma riskklass kan däremot satsa alla medel på
övriga beredskapsförberedelser.

Länsstyrelsen i Östergötlands län förordar att medlen för skyddsrums-
byggande samt för underhåll av skyddsrum även fortsättningsvis förde-
las via länsstyrelsen. Om en del av direktiven skulle riktas direkt till
kommunerna utan möjlighet för länsstyrelsen att samordna finns det
stor risk att tolkningarna av direktiven skulle få avsevärt större sprid-
ning. Länsstyrelsen i Malmöhus län har i princip ingen erinran mot
föreslagen översyn gällande finansieringsprinciper för skyddsrumsbyg-
gande. Länsstyrelsen tycker dock att idén står i strid med åsikten om
behovet av en bättre kontroll från statsmakterna över medlen för
skyddsrumsbyggande. Länsstyrelsen pekar på att möjligheten att vid
behov omfördela bemyndiganden för skyddsrum från en kommun till
en annan upphör om förslaget går igenom. Länsstyrelsen i Kopparbergs
län tror att om kommunerna tilldelas medel direkt för skyddsrums-
verksamheten kan en bättre samverkan mellan skyddsrumshandläggare
och beredskapssamordnare inom kommunerna uppnås.

Sammanställningen är gjord av Rikard Hansson.

1994/95 :RR 11

18

gotab 48410, Stockholm 1995