Äganderätten m.m.

Motion 1988/89:K209 av Bengt

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1988/89 :K209

av Bengt
Äganderätten m.m.

I anslutning till förslaget om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag
m.m. (prop. 1986/87:61), den s.k. engångsskatten eller pensionsskatten,
uppkom en diskussion om äganderättens ställning i Sverige. Frågan kom
att gälla vilket skydd äganderätten hade och borde ha.

Statsminister Ingvar Carlsson hävdade i flera debattinlägg att det fanns två
rättigheter, medborgarrätt och äganderätt och att dessa rättigheter stod
i konflikt med varandra och att det var nödvändigt att ta ställning för en av
dem. Han menade bl.a. att förslaget om pensionsskatt grundade sig på
medborgarrätten, medan motståndet mot förslaget om pensionsskatt grundade
sig på att äganderätten hade prioritet över medborgarrätten. För den
som satte medborgarrätten främst fanns inga principiella gränser när det
gällde inskränkningar i äganderätten.

Mot denna grundsyn restes invändningar bl.a. från folkpartiet. Enligt vår
uppfattning står inte medborgarrätt och äganderätt i konflikt med varandra
på det sätt statsministern hävdade. Begreppet medborgarrätt är inte entydigt
definierat men en del av denna rätt är enligt en samstämmig uppfattning den
allmänna rösträtten. Att allmän rösträtt införts har varken i Sverige eller i
andra demokratiska länder inneburit att den privata äganderätten har
försvunnit. Tvärtom har äganderätten i de flesta demokratier givits olika
former av lagskydd. Också i Europakonventionen om mänskliga fri- och
rättigheter, som Sverige antagit, finns föreskrivet att fysisk och juridisk
persons rätt till egendom skall lämnas okränkt.

I ett demokratiskt samhälle måste enligt vår uppfattning finnas inte bara en
rätt för den enskilde att påverka den styrande makten utan också vissa
rättigheter för den enskilde i förhållande till denna styrande makt. Rätten att
påverka uppnås i ett demokratiskt statsskick främst genom allmän rösträtt,
yttrandefrihet och föreningsfrihet. I demokratin överlåts åt de politiskt valda
organen att fastställa vilka ramar som skall gälla för samhällsmedborgarna.
Formellt kan dessa ramar inskränkas hur långt som helst men det torde råda
enighet om att individerna i ett gott samhälle måste ges vida ramar inom vilka
de själva har att fatta beslut och göra val. Den politiska debatten handlar i
hög grad om hur vida dessa ramar skall vara, dvs. hur långt den politiska
makten skall utsträcka sina beslut.

För att understryka vikten av enskildas rättigheter i förhållande till
statsmakterna har dessa i viss utsträckning givits grundlagsskydd (1 och 2 kap
regeringsformen). Folkpartiet har traditionellt verkat för ett starkt grundlagsskydd
för mänskliga fri- och rättigheter. Det har understundom lett till en

het debatt med i första hand socialdemokraterna. När folkpartiet på
1970-talet förordade ett starkare minoritetsskydd i grundlagen anklagades
partiet av den dåvarande socialdemokratiske justitieministern för att vilja
införa minoritetsdiktatur. Liknande anklagelser har återkommit i den nu
aktuella debatten.

Det finns mot den bakgrunden anledning understryka att gränserna för
den enskildes fri- och rättigheter i förhållande till staten till sist alltid måste
fastställas genom beslut i Sveriges riksdag. Ingen har ifrågasatt detta.
Grundlagsskydd för en viss rättighet är alltså inget försök att inskränka
folksuveräniteten, utan innebär endast att vissa beslut ej kan fattas utan att
medborgarna i allmänna val får möjlighet att yttra sig härom innan ändring
sker.

Äganderättens ställning i Sverige

Det finns inte i svensk lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om
vad äganderätt egentligen är. Ingemar Hedenius har i en analys av
ägandebegreppet utvecklat en del tankar härom:

Termerna äganderätt, ägare och egendom bildar i logisk mening en
familj. Detta framträder på det sättet, att den som sägs vara ägare, det må
vara en eller flera personer, fysiska eller juridiska, alltid är ägare till en viss
egendom, nödvändigt tillhör en viss eller vissa ägare, och att den relation,
som därvid består mellan ägaren eller ägarna och den sak som är hans eller
deras egendom, just är vad vi kallar hans eller deras äganderätt.

Hedenius ger äganderätten två dimensioner: ägarens besittningsskydd och
hans förfogandefrihet. Ägarens makt över det han äger är i praktiken nästan
alltid begränsad. Däremot brukar äganderätten anses vara den starkaste
sakrätten. Med det menas att ägaren har en från rättslig synpunkt starkare
ställning i förhållande till det han äger, än vad subjekten för sådant som
panträtt, nyttjanderätt, servitut och andra sakrätter har till sina rättsobjekt.
Äganderätten är alltså den minst begränsade ur rättighetssubjektets synvinkel,
men är därmed inte obegränsad.

Att det i lagen saknas bestämmelser om vad äganderätt egentligen är
betyder inte att äganderätten skulle sakna rättslig innebörd. Äganderätten
har beskrivits som en rättsteknisk basprincip:

det är karakteristiskt - och förmodligen också praktiskt ofrånkomligt
- för rättssystem, som utvecklats under lång tid, utan revolutionära
brytningar, att de bygger på vissa grundläggande, oftast ej uttalade principer,
i förhållande till vilka sedan de konkreta rättsreglerna framstår som
inskränkningar, utvidgningar eller preciseringar. Äganderätten är en sådan

basprincip, Den valda lagstiftningstekniken är i själva verket att

reglera endast antingen avvikelser från basprincipen (t.ex. regler om
expropriation) eller konfliktsituationer, i vilka basprincipen måste klarläggas

(Stig Strömholm i Äganderätt och egendomsskydd, Stockholm

1985).

Äganderätten har i Sverige av tradition haft ett starkt skydd. Det går
tillbaka till kungaeden i våra medeltida landslagar (se t.ex. 3 § Konungabalken
i Magnus Erikssons landslag). Trots detta är egendomsskyddet i den nu
gällande grundlagen svagt. Där finns regler om rätt till ersättning vid

Mot.

K209

konstnärers och fotografers rätt till sina verk, men inte mycket mer. Mot. 1988/89

Personlig äganderätt är en viktig förutsättning i ett demokratiskt samhälle K209
och inte minst i ett samhälle vars ekonomiska system är marknadsekonomin.
Förfogandefriheten över den personliga egendomen är central för möjligheterna
att skriva kontrakt och ingå avtal. Avkastningen på egendom blir av
begränsat intresse om den inte kan disponeras fritt. Incitamenten för
utveckling och tillväxt försvinner i många fall om ägaren inte har möjlighet
att tillgodogöra sig resultaten. Det är ingen tillfällighet att alla de demokratier
historien känner också har varit marknadsekonomier med en självklar
rätt till personligt ägande.

Mot denna bakgrund finns starka skäl att förstärka skyddet för äganderätten
och att i grundlagen klarare ange vilka inskränkningar i äganderätten som
kan ske i vanlig lag. Idag finns ett betydande utrymme för inskränkningar i
äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner. Risken
härför framstår som särskilt påtaglig efter de principiella synpunkter som
statsministern framfört i debatten kring pensionsskatten.

Enligt vår mening finns det skäl att stärka äganderättens ställning i
grundlagen. Det bör i grundlagen framgå att envar har rätt till sin egendom.

Som tidigare nämnts innehåller Europakonventionen om de mänskliga
rättigheterna ett skydd för äganderätten (artikel 1 i första tilläggsprotokollet).
Ett motsvarande skydd bör slås fast i regeringsformen.

Äganderätt och beskattning

Det förhållandet att äganderätten i Sverige har ett svagt skydd i lag innebär
inte att det är oklart i vilka sammanhang som staten får göra inskränkningar i
den enskildes äganderätt. Grovt sett förekommer fyra typfall:

1. Expropriation där staten visserligen kan besluta om disposition av
enskilds fasta egendom men i så fall samtidigt måste utge ersättning för sådan
förlust som den enskilde därmed kan göra.

2. Förverkande eller sanktionsavgifter där staten berövar den enskilde
föremål eller vinning som åtkommits genom brottsligt förfarande.

3. Tvångsavgifter där direkt motprestation från staten förekommer.

4. Skatt.

Av dessa möjligheter till inskränkningar i äganderätten är det skatten som
har vållat och vållar de största problemen genom svårigheten att definiera
vad en skatt är.

Av den undersökning om beskattningsmaktens gränser enligt regeringsformen
som gjorts av professor Nils Mattsson framgår att dessa i dag är
utomordentligt vida. Han kommer fram till att följande kan utläsas ur
grundlagen:

- Beskattningsreglerna skall liksom alla lagbestämmelser ha generell
giltighet och inte vara direkt applicerbara endast på ett enda fall.

- Beskattningen kan vara hård, men beskattning som överskrider 100 % av
skattebasen kan inte accepteras.

- En beskattningsregel som innebär ett direkt brott mot de i regeringsformens
2 kap. inskrivna fri- och rättigheterna kan inte accepteras.

8

Mot denna bakgrund måste överväganden om ett starkare skydd för Mot. 1988/89
äganderätten också innefatta regler för hur beskattningsmakt skall kunna K209
utnyttjas.

Termen skatt i regeringsformen måste ges en bestämd innebörd. Det kan
inte vara så att vad som helst kan uttas av medborgarna för att riksdagen
påsätter ingreppet beteckningen skatt. Man måste komma fram till en tydlig
definition av skattebegreppet.

Den s.k. engångsskatten på pensionssparande har rest viktiga principiella
frågor i detta sammanhang. Även om frågan aldrig besvarats hur hög skatten
kan vara i vårt rättssystem - om man bortser från den av Mattsson angivna
gränsen 100 % - har det enligt tolkning ansetts att varken inkomstskatten
eller förmögenhetsskatten får minska förmögenhetssubstansen. Även förmögenhetsskatten
är enligt denna uppfattning en skatt på förmögenhetens
avkastning, men med förmögenheten som skattebas i stället för avkastningen.
Som avkastning anses då inte endast kontant avkastning utan även värdet
av ägarens nyttjande av egendomen.

Denna princip har också hittills iakttagits i Sverige. Utom i samband med
ägarövergång, t.ex. i arvs- och gåvobeskattningen, har lagstiftaren aldrig
syftat till att som skatt utta delar av enskilds behållna tillgångar. Engångsskatten
är det första exemplet härpå. Däremot har det i praktiken förekommit
att inkomst- och förmögenhetsskatt tillsammans överskridit inkomsten
av samtliga inkomstkällor, vilket det också finns anledning att förhindra.

Engångsskatten skiljer sig även på ett par andra viktiga punkter från den
s.k. förmögenhetsskatt som sedan gammalt uttas i Sverige. För det första tar
den inte hänsyn till skattebärarens skulder, dvs. den utgår på bruttotillgången
(det ackumulerade sparbeloppet). För det andra utgår den utan hänsyn till
personens övriga skatter.

Dessa avvikelser från tidigare praxis visar klart behovet av en översyn som
leder fram till klarare regler om vad som skall läggas i begreppet skatt och hur
långt beskattningsmakten sträcker sig. En sådan bestämning är en förutsättning
för att man i grundlagen skall kunna avgränsa de acceptabla ingreppen i
äganderätten från de oacceptabla.

Retroaktivitetsfrågan

Även i ett annat avseende än de ovan nämnda föreligger i dag en begränsning
i riksdagens möjligheter att besluta om skatt, nämligen genom det s.k.
retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen. Det innebär att skatt
inte får uttas i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den
omständighet inträffade som utlöste skattskyldigheten. Vissa undantag från
huvudregeln finns: om det föreligger särskilda skäl och förslag lämnats till
riksdagen vid den tidpunkt då omständigheten i fråga inträffade eller om det
är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår
ekonomisk kris.

Det under hösten 1986 genomdrivna beslutet om pensionsskatten aktualiserade
även skyddet mot retroaktiv skatt. Avsikten med pensionsskatten var
att beskatta de senaste årens värdetillväxt på pensionssparande i försäkringsbolag.
Genom att konstruera skatten som en förmögenhetsskatt uppnådde

regeringen och riksdagsmajoriteten syftet att skatten formellt var förenlig
med grundlagen.

Den politiskt infekterade frågan om pensionsskatten åsidosatte regeringsformens
retroaktivitetsförbud. Detta är allvarligt. Det blir nu viktigt att
grundlagstexten omformuleras så att den även innefattar en större del av den
reella retroaktiviteten. Ett yrkande med denna innebörd framförs i vår
motion om stärkt rättssäkerhet.

Sammanfattning

Den personliga äganderätten utgör en grundpelare i det svenska samhället.
Det innebär inte att äganderätten är eller bör vara obegränsad, men det är
angeläget att den ges ett starkt lagskydd så att ändringar inte kan ske
lättvindigt och utan att väljarna i val fått möjlighet att ta ställning till
förändringarna. Mot den bakgrunden bör äganderätten föras in i regeringsformen.
I samband med en översyn av äganderättens ställning bör också
beskattningsmaktens gränser ses över med sikte på klarare avgränsningar.
Även retroaktivitetsförbudet i grundlagen måste kompletteras så att det
också innefattar den reella retroaktiviteten.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen hos regeringen begär grundlagsförslag till skydd för
egendomsrätten i enlighet med vad i motionen anförts.

Stockholm den 13 januari 1989
Bengt Westerberg (fp)
Ingemar Eliasson (fp)

Karin Ahrlund (fp)

Charlotte Branting (fp)

Sigge Godin (fp)

Ingela Mårtensson (fp)
Jan-Erik Wikström (fp)

Kerstin Ekman (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp)
Birgit Friggebo (fp)

Elver Jonsson (fp)

Anne Wibble (fp)

Mot. 1988/89

K209

10