Allmännyttan

Motion 2007/08:C261 av Egon Frid m.fl. (v)

1Innehållsförteckning

2Förslag till riksdagsbeslut2

3Allmännyttan – syfte och regelverk2

4Ett allmännyttigt bostadsföretag i varje kommun3

5Utförsäljningarna av allmännyttan4

5.1Det kommunala självstyret4

5.2Integrationspolitisk satsning4

5.3Valfrihet för vem?5

5.4Hyressättningssystemet6

5.5Hyresgästinflytandet vid försäljningar6

6Självkostnadsprincipen7

7Påtaglighetsrekvisitet8

8Vinstutdelning8

8.1Återinför sanktionsmöjligheten9

2Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att alla kommuner ska ha ansvar för att bygga upp minst ett allmännyttigt bostadsföretag.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om återförandet av tillståndsplikten vid överlåtelser av kommunala bostadsbolag i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag.

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till lagstiftning som utgår från intentionerna i Vänsterpartiets syn på turordning vid eventuell försäljning av allmännyttiga bostäder.

4. Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag om införande av ett slags MBL-inflytande i samband med utförsäljning av allmännyttiga bostäder.

5. Riksdagen begär att regeringen snabbt tillsätter en utredning i frågan om självkostnadsprincipen och återkommer till riksdagen med ett lagstiftningsförslag som även förhåller sig till hyreslagen och hyresförhandlingslagen.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa det s.k. påtaglighetsrekvisitet, dvs. att privata fastighetsägare har rätt att ta ut en högre hyra än allmännyttan.

7. Riksdagen begär att regeringen, utifrån Boverkets intentioner, låter utreda vilka regler som ska gälla i koncernförhållanden där allmännyttiga bostadsföretag ingår och återkomma till riksdagen med förslag.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa sanktioner mot kommuner som bryter mot den s.k. allbolagens gällande regler för skälig utdelning på insatt kontant kapital från allmännyttan.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skärpningar i allbolagen beträffande rapportering till länsstyrelsen om utdelning ur allmännyttan och revisorernas godkännande av denna utdelning liksom vidarerapportering till Boverket.

3Allmännyttan – syfte och regelverk

Begreppet allmännyttiga bostadsföretag har funnits i olika författningar om statligt bostadsstöd sedan 1935. Före 1975 behövde dock inte allmännyttiga företag vara helägda av kommunen. Möjligheten att utfärda nya allmännyttighetsförklaringar upphörde vid utgången av 1991 men återinfördes igen genom den nuvarande s.k. allbolagen från 2002. I den betraktas alla kommunala bostadsföretag som allmännyttiga, men lagen omfattar även kooperativ hyresrätt och privata stiftelser som arbetar efter allbolagens principer.

Allmännyttan är av största vikt för en social bostadspolitik. En del av den statliga bostadspolitiken bör därför vara att säkerställa och utveckla allmännyttans ställning. I många kommuner behövs en ökad andel bostäder inom allmännyttan. I andra behöver den befintliga allmännyttan stöd och i vissa åter kan behov av att minska beståndet uppstå. Det gemensamma syftet är att garantera en rimlig boendestandard och hyror till självkostnadspris i hela landet.

Allmännyttan ska värna rätten till en bra bostad och boendemiljö utan krav på ekonomisk insats. Verksamheten ska bedrivas utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. I många kommuner ingår allmännyttiga bostadsföretag i koncernbildningar med andra verksamheter. Vinstöverföring från bostadsföretagen till andra verksamheter ska inte vara möjlig. Kommunerna ska inte ta ut borgensavgifter eller utnyttja andra möjligheter för att öka intäkterna från allmännyttan.

Den försvagning som i dag pågår av allmännyttan kommer oundvikligen leda till en försämring av möjligheterna att föra en social bostadspolitik i framtiden. Allmännyttan är, tillsammans med planmonopolet, kommunernas viktigaste verktyg för att låta ett rättviseperspektiv genomsyra bostadspolitiken i enlighet med Vänsterpartiets mål för bostadspolitiken – dvs. att skapa socialt hållbara boendemiljöer där alla får plats.

4Ett allmännyttigt bostadsföretag i varje kommun

När regeringen tidigare i år upphävde tillståndplikten vid överlåtelser av kommunala bostadsföretag i allbolagen uppgavs ett av skälen för lagändringen vara att alla kommuner inte har allmännyttiga bostadsföretag. I Vänsterpartiets ögon framstår det som ytterst märkligt att man motiverar upphävandet av ett generellt regelverk som träffar alla kommuner enbart för att en handfull kommuner inte har ett allmännyttigt bostadsbolag. Vänsterpartiet anser i denna fråga att den handfull kommuner som regeringen syftade på borde ha haft ett allmännyttigt bostadsbolag.

Vänsterpartiet anser tvärtemot regeringen att det är viktigt att kommunerna stärker sina bostadsföretag och utvecklar möjligheterna att tillhandahålla bra bostäder till självkostnads- och bruksvärdesprinciper. Av detta skäl anser vi att det i varje kommun ska finnas minst ett allmännyttigt bostadsbolag. I syfte att uppnå detta ska de kommuner som i dag saknar ett allmännyttigt bostadsbolag ha ansvar för att ett sådant byggs upp i kommunen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Det är naturligtvis också viktigt att bostäderna fördelas med hjälp av kommunala bostadsförmedlingar utifrån strikta rättighets- och behovskriterier. Vänsterpartiet har länge drivit kravet på obligatoriska kommunala eller regionala bostadsförmedlingar, något som utvecklas närmare i motion 2007/08:C263 Boendeplanering.

5Utförsäljningarna av allmännyttan

I juli 2007 upphörde 2 kap. lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag att gälla. Det innebär att tillståndsplikt från länsstyrelsen vid överlåtelser av kommunala allmännyttiga bostadsföretag inte längre behövs.

Regeringen motiverade lagändringen med flera märkliga argument, bl.a. det som redan nämnts i avsnitt 4 i denna motion. De två huvudsakliga motiven som regeringen åberopade var dock dels att tillståndsplikten inskränkte den kommunala självstyrelsen, dels att den minskade bostadskonsumenternas valfrihet. I 2008 års budgetproposition framkom vidare att borgerligheten nu verkar ha bestämt sig för att först och främst kalla utförsäljningarna av allmännyttan för en integrationspolitisk satsning.

5.1Det kommunala självstyret

Regeringens argument att tillståndsförfarandet innebar ett stort ingrepp i det kommunala självstyret är enligt Vänsterpartiet ogrundat. De kommuner som av olika skäl har velat sälja sina bostadsbolag har hittills knappast mött något motstånd. Enligt Boverket beslutades det i 279 av 308 tillståndsärenden mellan 2002 och 2004 att tillstånd till försäljning skulle beviljas. Endast 29 ärenden avslogs, i princip uteslutande i Stockholm. I cirka 90 procent av prövningarna har kommunerna fått tillstånd att sälja.

Erfarenheterna av tillståndsplikten i lagen om allmännyttiga bostadsföretag visar att reglerna tjänade sitt syfte. Rimliga avvägningar gjordes mellan kommunernas, statens och hyresgästernas intresse vid försäljningar. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen framstår i detta sammanhang som ytterst begränsad, och påståendet står inte alls i proportion till det viktiga syfte som tillståndsplikten är menad att tjäna.

5.2Integrationspolitisk satsning

När borgarna talar om att öka blandningen av upplåtelseformer som ett sätt att bidra till en minskad segregation handlar blandningen uteslutande om att underlätta ombildningar från hyresrätt till bostadsrätt i storstädernas förorter där hyresrätter är den dominerande upplåtelseformen.

Intresseanmälningar för att köpa allmännyttans fastigheter har förvisso strömmat in sen tillståndsplikten för försäljningarna upphörde i juli. Men det är från välbärgade, attraktiva och ofta centrala områden förfrågningarna kommer. Inte från höghusens ytterområden där stora renoveringar är att vänta under de närmaste åren.

Vänsterpartiets mål är också ett samhälle där olika boende- och upplåtelseformer finns representerade i alla stadsdelar och bostadsområden. Men då talar vi om alla områden. Vi menar att fler insatser snarast behövs för att öka hyresbeståndet i de ofta extremt segregerade villaområdena där befolkningen helt domineras av en vit medelklass (se vidare vår motion Långsiktiga villkor för bostadsproduktionen 2007/08:C260). Att öka antalet hyresrätter i dessa områden är dock ingen politik som verkar tilltala regeringen – trots att sådana åtgärder rimligen borde gå hand i hand med det som av regeringen föreslås för höghusens förorter.

Vänsterpartiet är inte på något sätt förespråkare av försäljningar av allmännyttans bostäder men vill ändå ta tillfället i akt och betona att den lag som borgerligheten upphävde inte på något sätt förbjöd försäljning av dessa bostadsföretag. Tillståndsplikten handlade enbart om att ha ett balanserat bestånd – en blandning av upplåtelseformer, såsom Vänsterpartiet vill ha det, och såsom regeringen säger att man vill ha det. De områden som regeringen säger sig vända sig till skulle i själva verket omgående fått tillstånd vid en förfrågan även före lagändringen.

Med anledning av det som anförts ovan bör tillståndsplikten i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag återföras. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

5.3Valfrihet för vem?

Vänsterpartiet motsätter sig å det starkaste den riktning som omvandlingsutvecklingen har tagit under 2000-talet. Samtidigt som en stor del hyresrätter årligen omvandlas till bostadsrätter produceras allt färre hyresrätter. I Stockholmsregionen har mer än 30 000 hyresrätter omvandlats till bostadsrätter sedan millennieskiftet. Med den borttagna tillståndsplikten lär omvandlingstakten knappast sjunka.

Upprörande i sammanhanget är även att utförsäljningen av allmännyttan i Stockholmsregionen gjorde att skattebetalarna förlorade närmare 30 miljarder kronor av den kommunala förmögenheten. Den som hade turen i den stora utförsäljningskarusellen tjänade i genomsnitt över 700 000 kr på sitt köp, då utförsäljningspriset motsvarade endast hälften av marknadsvärdet. I den pågående omvandlingskarusellen kan vi troligen förvänta oss än högre förmögenhetsöverföringar och dessutom betydligt större enskilda snittvinster.

Enligt en undersökning som Stockholms utredningskontor (USK) gjort av utförsäljningarna i Stockholm 1999–2004, sålde ungefär hälften vidare sin nyförvärvade bostad inom ett år. Av dessa bor 25 % åter i hyresrätt i dag. Man kan därför fråga sig om det var kapitalet eller själva upplåtelseformen som lockade.

Regeringens argument att utförsäljningarna ökar valfriheten stämmer för ekonomiskt välbärgade personer, då dessa nu får en vidgad marknad. För den genomsnittlige hyresgästen minskas dock valfriheten med de eskalerande utförsäljningarna. USK:s rapport visar dessutom hur segregationen har ökat i de områden där utförsäljningarna genomförts, dvs. såväl medelinkomst som utbildningsnivån har höjts.

För alla som vid utförsäljningstillfället inte har någon ekonomisk möjlighet, eller vilja, att friköpa våra gemensamma tillgångar blir utvägen ofta att byta bort sin lägenhet mot en annan hyresrätt – detta för att slippa bli hyresgäst hos sina grannar. Av dem som ändå väljer att stanna kvar som hyresgäst hos grannarna uppger så många som 40 % att de inte trivs i den situationen.

Eftersom tillskottet i form av nyproducerade hyresrätter inte alls når den takt som minskningen orsakar i samband med omvandlingen anser Vänsterpartiet att det är nödvändigt att införa en lagstiftning som reglerar turordningen vid försäljning av allmännyttiga bostäder. Vi förespråkar en turordning där allmännyttan i första hand säljs till annan allmännytta, i andra hand till privatägda fastighetsbolag och i tredje hand för omvandling till bostadsrätter. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag till lagstiftning som utgår från andemeningen i Vänsterpartiets syn på turordning vid eventuell försäljning av allmännyttiga bostäder. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

5.4Hyressättningssystemet

Nu när antalet hyresbostäder minskar och betydande delar av allmännyttan försvinner som jämförelsegrund vid bruksvärdesprövning är det stor risk att hyressättningen kommer att påverkas. Konsekvenserna av ett scenario där hela eller betydande delar av allmännyttan säljs ut, om antalet hyresbostäder minskar och allmännyttan försvinner som jämförelsegrund vid bruksvärdesprövning i vissa områden, borde ha analyserats och beaktats innan ett så viktigt beslut togs som att ta bort tillståndsprövningen. Ingen konsekvensanalys av ett sådant scenario gjordes dock.

Hyreslagen innehåller bestämmelser som gör det möjligt att bestämma hyra även i de fall där det inte finns någon jämförbar kommunal lägenhet. Detta var tänkt att utgöra en hjälpregel, inte en huvudregel. Lagstiftarens tanke var i stället att prövningar om skälig hyra i första hand skulle ske genom direktjämförelser med de kommunala bostadsföretagens lägenheter. Vi menar att den allmänna skälighetsbedömningen har fått ett större utrymme än vad som var lagstiftarens avsikt.

Boverket har vid sina tillståndsprövningar enligt lagen om allmännyttiga bostadsföretag upprepade gånger uttalat att lagen syftar till att säkerställa att prövningar av hyra, även efter en försäljning av kommunala fastigheter, ska kunna ske enligt huvudregeln i hyreslagen.

Den lag som regeringen nu har avvecklat bidrog på ett positivt sätt till tillämpningen av hyreslagens huvudregel. I enighet med Hyresgästföreningen kan därför Vänsterpartiet bara beklaga att regeringens uppfattning uppenbarligen är att bruksvärdessystemets funktionssätt är av underordnad betydelse.

5.5Hyresgästinflytandet vid försäljningar

I samband med att tillståndsplikten försvann utgick även den bestämmelse i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag som sade att hyresgäster som berörs av en försäljning ska informeras om den planerade överlåtelsen och beredas tillfälle att yttra sig över försäljning innan ansökan om tillstånd lämnas.

Vänsterpartiets uppfattning är att den skrivning som i stället kom om att sträva efter att erbjuda boinflytandeverksamhet inte på något sätt kan ersätta den särskilda regeln i lagen och säkerställa det behov av information som hyresgästerna har i anledning av en försäljning.

Många hyresgäster har valt allmännyttan som sitt boendealternativ av ideologiska skäl. Vid en eventuell försäljning av allmännyttan ställs både hyresgästerna och Hyresgästföreningen många gånger inför färdiga planer om försäljning där det enda som återstår är ett beslut från kommunfullmäktige.

Vi menar att ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag i ett tidigt skede bör ha en underrättelseskyldighet till berörda hyresgäster om att ägaren (dvs. kommunen) har för avsikt att avyttra delar av sitt fastighetsbestånd.

Det är rimligt att hyresgästerna ges möjlighet att ifrågasätta en försäljning och eventuellt redovisa alternativa lösningar. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om införande av ett slags MBL-inflytande i samband med utförsäljning av allmännyttiga bostäder. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

6Självkostnadsprincipen

Självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kommunens kostnader för just den speciella verksamheten. Den innebär också att eventuella överskott som genereras ska stanna kvar i verksamheten. Det råder förvirring om huruvida allmännyttiga bostadsbolag drivs enligt självkostnadsprincipen eller inte. Det framstår som obegripligt att en lagstiftning – hyres- och hyresförhandlingslagen – bygger på att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen ska verka enligt självkostnadsprincipen och att kommunallagen samtidigt säger att de inte ska göra detta.

I samband med bruksvärdets införande uttalades i förarbetena till propositionen (prop. 1968:91) att de allmännyttiga företagen ska tillämpa självkostnadsprincipen, vilket innebär att hyrorna sätts så att de på lång sikt täcker de faktiska kostnaderna. Härigenom garanteras att det inte förekommer oskäliga hyror.

På den allmännyttiga sektorn används en annan förhandlingsmetod. Hyresläget för det allmännyttiga lägenhetsbeståndet fastställs med utgångspunkt i respektive bostadsföretags självkostnad. Till grund för hyresförhandlingarna ligger en av bostadsföretaget upprättad hyreskalkyl som innehåller uppgifter om företagets självkostnader för kapital, underhåll och drift. På grundval av kalkylen försöker parterna komma överens om hur stora företagets sammanlagda kostnader för bostäder ska anses vara under den tid, vanligen ett år, som de nya hyrorna ska gälla.

Många kommuner frångår på olika sätt dessa regler och använder bostadsbolagen till annan verksamhet. Hyresgästerna får på så sätt betala skatt två gånger, dels genom kommunalskatten, dels genom hyran.

De vanligaste sätten att kringgå självkostnadsprincipen är följande.

• Kommuner ålägger i ägardirektiv bolag orimliga avkastnings- och utdelningskrav.

• Kommuner beslutar om orimliga borgensavgifter.

• Kommuner överlåter bostadsföretag till ett annat kommunalt bolag som finansierar förvärvet med räntebärande lån från kommunen.

• Utökning av bolagets aktiekapital på felaktig grund sker i det uppenbara syftet att tillförsäkra kommunen en högre utdelning på insatt kapital.

Hyresförhandlingar ska inte leda till hyreshöjningar för hyresgästerna som kan härledas till kommunens önskemål om ekonomisk avkastning. Utgångspunkten för förhandlingarna ska i stället vara att nå en överenskommelse utifrån varje bostadsföretags självkostnader. Om ingenting görs är risken stor att alltfler förhandlingar kommer att stranda och att hyresnämnderna i större utsträckning kommer att belastas med hyrestvister. De kommunala bostadsbolagens roll på många orter kommer att ifrågasättas och därmed ifrågasätts hela bruksvärdessystemets legitimitet.

Självkostnadsprincipen bör därför skrivas in i allbolagen som en princip för allmännyttiga kommunala bostadsbolag. Regeringen bör därför snabbt tillsätta en utredning i frågan om självkostnadsprincipen och återkomma till riksdagen med ett lagstiftningsförslag som även förhåller sig till hyreslagen och hyresförhandlingslagen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

7Påtaglighetsrekvisitet

I ekonomiskt avseende har allmännyttan inte längre några fördelar gentemot privata fastighetsägare. Skillnaderna för kommunala bostadsbolag, som numera alla betraktas som allmännyttiga, består främst i att de är hyresledande och måste följa lagen om offentlig upphandling. Det s.k. påtaglighetsrekvisitet, som innebär att privata fastighetsägare kan ta ut en ca 10 % högre hyra än allmännyttan, har därför inte längre någon logisk giltighet och bör avskaffas. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

8Vinstutdelning

Vänsterpartiet välkomnade den lagstiftning som numera reglerar allmännyttan, den s.k. allbolagen. Lagen har utvärderats av Boverket, som kommit fram till att den innehåller brister i reglerna för vinstutdelning. Undersökningen visar att det i kommunala koncerner förekommer stora transaktioner och där den sammanlagda utdelningen från det allmännyttiga bostadsföretaget överskrider den i lagstiftningen reglerade möjligheten till utdelning. Allbolagen bör i denna fråga ändras enligt Boverkets intentioner, men även utifrån andra aspekter som beskrivs i denna motion. Regeringen bör, utifrån Boverkets intentioner, närmare klargöra vilka regler som ska gälla i koncernförhållanden där allmännyttiga bostadsföretag ingår och återkomma till riksdagen med förslag. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

8.1Återinför sanktionsmöjligheten

När allbolagen infördes upphörde möjligheterna till sanktioner då en kommun bryter mot gällande krav på skälig utdelning. Boverkets utredning är ofullständig i den del som berör skälig utdelning. Den bygger endast på bolagens årsredovisningar och granskar inte aktieutdelning, koncernbidrag och aktieägartillskott. Boverket nöjer sig med att konstatera att det förekommer transaktioner i stor omfattning, företrädesvis i form av koncernbidrag, men även i form av aktieägartillskott. Boverket konstaterar att om exempelvis utdelning och lämnat koncernbidrag läggs samman, torde utdelningsgränsen överskridas i flera fall. Boverket anser trots detta att det inte behöver vidtas några åtgärder.

Vänsterpartiet menar att Boverket har fel och befarar att detta leder till lagtrots mot lagstiftningen. Vi har erfarit att det finns exempel på att en kommun som brutit mot den s.k. stopplagen (föregångaren till allbolagen) och ålagts sanktioner i form av indragna statsbidrag kommer att upprepa samma lagtrots men klarar sig då undan detta utan åtgärder från statens sida. Hyresgästföreningen har kartlagt problematiken och lyfter fram exempel från Gävle och Linköping. Med anledning av ovanstående bör sanktioner återinföras mot de kommuner som bryter mot gällande utdelningsregler. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

För att få en ökad kontroll av att kommunerna följer reglerna om skälig utdelning, bör ytterligare åtgärder införas i allbolagen. Krav bör ställas på att allmännyttan senast i oktober varje år till länsstyrelsen lämnar uppgift om beslutad utdelning och hur denna har beräknats samt att revisorerna i revisionsberättelsen intygar att allbolagens regler i fråga om skälig utdelning och överföring har följts. Rapporten bör sedan förmedlas vidare till Boverket för att en fortlöpande utvärdering ska ske. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Stockholm den 1 oktober 2007
Egon Frid (v)
Rossana Dinamarca (v)	Siv Holma (v)
Elina Linna (v)	Eva Olofsson (v)