Den inomkommunala skatteutjämningen

Motion 2001/02:Fi223 av Gunnar Hökmark m.fl. (m)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 26

2 Förslag till riksdagsbeslut 27

3 En tillväxtens fiende 27

4 Ett grundlagsstridigt system 28

5 Tillväxt straffas var den än uppstår 29

6 Det går att få en positiv utveckling – men inga incitament finns 29

6.1 Exemplet Malå år 2000 30

6.2 Exemplet Älmhult 2001 30

6.3 Kommuner med växande skattekraft 30

7 Egen skattekraft borde vara viktig att vårda 31

8 Märkliga effekter som skadar rationellt handlande och tillväxt 32

9 Våra riktlinjer för ett nytt statligt system 32

10 Nödvändiga omedelbara förändringar 33

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen beslutar att det inomkommunala utjämningssystemet skall upphöra att gälla den 1 januari 2004 i enlighet med vad som anförs i motionen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett nytt statligt utjämningssystem för kommuner och landsting.

3. Riksdagen beslutar om temporära förändringar av dagens utjämningssystem i enlighet med vad som anförs i motionen.

3 En tillväxtens fiende

Det inomkommunala utjämningssystemet är en tillväxtens fiende som drabbar samtliga landets kommuner. Detta eftersom det tagit bort alla incitament för kommunerna att själva påverka sin inkomstsituation genom en förhöjd skattekraft. De hårdast drabbade är tillväxtkommuner, inte minst kommuner med växande befolkning och aktiva glesbygdskommuner.

Tillväxtkommuner får inte behålla frukterna på inkomstsidan av den ökade ekonomiska aktiviteten och skattekraftstillväxten, medan de däremot får svara för kostnaderna, både de kostnader som lett till tillväxten och de som den p.g.a. tillväxten växande befolkningen medför. Det senaste åren har också tydligt framkommit kommuner i storstadsområdena som har behov av ett ökat bostadsbyggande drar sig för att medverka till ett sådant med hänsyn till hur utjämningssystemet fungerar. Regeringen förnekar genom sin ansvarige minister att problemet skulle existera, och detta trots vad regeringens egen utredare av frågan framfört.

Glesbygdskommuner minskar nu som regel befolkningsmässigt samtidigt som skattekraften per invånare stiger när ungdomar och arbetslösa flyttar till orter med jobb. Många av dessa kommuner tar tag i sina problem och kan som resultat bl.a. se ökad förvärvsfrekvens och fler företag. Omstruktureringen medför som regel kostnader, och kommunerna har därutöver ofta överskott på bl.a. lokaler. Den ökade relativa skattekraften får de inte behålla; däremot sjunker skatteintäkterna i takt med det minskande antalet invånare.

Stora delar av glesbygden drabbas sålunda rejält av det inomkommunala utjämningssystemet som hämmar aktiva kommuners försök att skapa en livskraftig bygd.

De kommuner som kommer bäst ut ur systemet är passiva stagnationskommuner, som regel befolkningsmässigt stillastående eller med en svag minskning. Oavsett hur deras egen skattekraft utvecklas får de i stort samma ökning som alla andra, dvs. rikssnittet. Samtidigt kan deras kostnadssida påverkas positivt av att så lite händer. Demografiska åldersförändringar kompenseras raskt i kostnadsutjämningen, medan förändringar i antalet invånare slår igenom med viss fördröjning. Stiger arbetslösheten – där staten står för kostnaderna – så ökar samtidigt kompensationen i kostnadsutjämningen.

Dock gäller även för dessa kommuner avsaknaden av incitament att höja inkomstsidan genom förhöjd egen skattekraft, vilket i sin tur gör passiviteten lönsam så länge dagens system består. Förändringstrycket blir mycket litet på den typen av kommuner, och risken är uppenbar att utjämningssystemet medverkar härtill.

4 Ett grundlagsstridigt system

Det inomkommunala utjämningssystemet har snart varit i kraft i nästan sex år. De negativa effekterna av systemets grundkonstruktion visar sig alltmer.

En allvarlig aspekt är självfallet att uppbyggnaden entydigt strider mot den svenska grundlagens lydelse att kommun endast får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Att ta ut skatt för skötseln av andra kommuners angelägenheter strider mot grundlagens entydiga lydelse.

Trots vad utredningen om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd anförde 1996 om en ny lydelse av grundlagen, vilken skulle göra den inomkommunala utjämningen tillåten, har regeringen inte framlagt något förslag. Vi moderater avvisar självfallet en grundlagsändring. Vi anser att dagens grundlagsvidriga system snarast måste avvecklas och ersättas med ett nytt statligt skatteutjämningssystem. Det är synnerligen otillfredsställande att vi i dag har ett system som strider mot den svenska grundlagen. T.ex. har grundlagsexperten Erik Holmberg påpekat detta i en rättsinlaga. Alla grundlagsexperter tycks i sak dela vår uppfattning, men samtidigt gömmer sig berörda instanser bakom formuleringen att grundlagsbrottet inte är uppenbart med hänsyn till konstitutionell praxis.

Ett mål som skulle uppnås med det inomkommunala utjämningssystemet var att minska utdebiteringsskillnaderna, i första hand att kommuner med höjda bidrag och hög skatt skulle sänka sin utdebitering. Det kan nu konstateras att inte ens i detta avseende har någon effekt kunnat märkas. Kommunerna med hög skatt har bibehållit denna. I sammanhanget kan noteras att befolkningsrörelserna i Sverige i hög grad går från s‑kommuner med hög skatt till borgerliga kommuner med lägre skatt. Till yttermera visso har ansvarigt statsråd i anslutning till proposition 2001/02:4 uttalat att kommuner med befolkningsminskning som skulle kunna bli berättigade till ett särskilt regionalpolitiskt stöd endast skulle kunna få detta under förutsättning att kommunalskatten inte sänks. Tydligare kan inte misslyckandet för det nuvarande utjämningssystemet uttalas. Staten skall nu förbjuda högskattekommuner att sänka sin för höga skatt trots att syftet med utjämningssystemet sagts vara att få ned skatterna för dessa kommuner.

Det är inte ägnat att förvåna att inget statistiskt säkerställt samband kunnat påvisas mellan utjämningssystemet och resultatet i enskilda kommuner.

Det är alltså uppenbart att de för många kommuner kraftigt höjda bidragen inte använts till vare sig sänkt skatt eller förbättrat resultat.

Kvar står då att de berörda kommunerna höjt sin ofta relativt höga kostnadsnivå ytterligare. Utjämningssystemets konstruktion har sålunda både konserverat höga skatter i högskattekommuner och höjt kostnadsnivån, samtidigt som systemet motverkar ekonomisk tillväxt genom att lägga ut negativa incitament på enskilda kommuner.

Vi visar i denna motion att det inomkommunala utjämningssystemet inte bara är grundlagsvidrigt utan också perverst tillväxtfientligt. Det måste i grunden ändras, och det tar möjligen lite tid. En omedelbar förändring skulle dock lätt kunna göras, nämligen att låta alla kommuner behålla sina ökningar i relativ skattekraft. Det är vad vi moderater föreslår som en första åtgärd för att eliminera de värsta verkningarna av dagens system.

5 Tillväxt straffas var den än uppstår

Det inomkommunala utjämningssystemet är till sin natur så konstruerat att det straffar tillväxt var den än uppstår. Det är så uppbyggt att kommunpolitikerna, om de följer syftet med utjämningssystemet, inte skall ägna den egna skattekraften någon tanke. Det spelar ingen nämnvärd roll hur den utvecklas – kommunens inkomstnivå blir ändå i stort densamma. Det kan t.o.m. vara så att sämre skattekraft ger högre inkomster – så är både inkomst- och kostnadsutjämningen konstruerad. Till yttermera visso har hela utjämningssystemet lagts upp så att det bara är något dussintal personer i landet som har full insikt i dess mysterier – och de personerna är som regel på olika sätt uppbundna till dess försvar.

6 Det går att få en positiv utveckling – men inga incitament finns

Det är numera alltfler samhällsforskare som anger att trenden mot allt färre människor i våra glesbygdskommuner kommer att fortsätta och knappast kan hindras. Det ses som en naturlig och förutsebar utveckling, eftersom många ungdomar och personer utan arbete söker sig till de regioner och orter där för dem lämpligt arbete erbjuds. Vi kan alla iaktta detta. Men det finns också en annan för de berörda kommunerna mer positiv trend. Den är att det går att utveckla kommunen trots befolkningsminskning.

Nyckelpersoner stannar, och även en inflyttning kan ske som ger till resultat etablering av företag, varav många inom högteknologi och IT. Vad händer då i en sådan kommun? Skattekraften per invånare stiger mer än för riket. När personer med inga eller små inkomster flyttar stiger snittet för dem som bor kvar. Är det då samtidigt så att sysselsättningsgraden ökar p.g.a. nya företag som går för fullt sker en dubbel effekt. Det här framkom tydligt i vår rapport 2000 om skatteutjämningssystemet då t.ex. Malå kunde lyftas fram som en kommun som haft just denna utveckling och som drabbats av utjämningssystemets tillväxtfientliga konstruktion. Detta år finns en motsvarande tydlig effekt i Älmhults kommun i Småland.

Den datakörning vi moderater våren 2001 lät göra över kommuner med växande skattekraft visar att 20 kommuner det senaste året hade en ökning av sin relativa skattekraft med mer än en procentenhet. (Skattekraften per invånare anges i relation till riksgenomsnittet som är = 100, dvs. 100 procent av riksmedelvärdet.) 95–100 procent av denna tillväxt konfiskeras av utjämningssystemet, vilket innebär att en kommun som bidrar med en större ökning än vad som gäller genomsnittet inte får behålla denna. Det är naturligtvis en orimlig signal i ett land som önskar ekonomisk tillväxt och lägre arbetslöshet.

6.1 Exemplet Malå år 2000

Malå kommun i Västerbottens län ökade sin skattekraft från 92,6 till 97 procent, dvs. med 4,4 procentenheter. Bakgrunden torde vara två omständigheter. Å ena sidan minskade befolkningen med 120 personer till 3.713 – mest ungdomar och personer utan arbete. Å andra sidan gick Assi Domäns anläggning för fullt med extra skift som ledde till att mångas inkomstnivå höjdes. Sammantaget steg därmed skattekraften betydligt per invånare. Men för Malå kommun innebar det inte några ökade intäkter. Tvärtom drabbas intäktssidan i Malå kommun av befolkningsminskningen utan att kommunen som kommun har någon glädje av den ökade skattekraften. Ett sådant system är synnerligen tillväxtfientligt i sin uppbyggnad!

6.2 Exemplet Älmhult 2001

Älmhults kommun har en svagt minskande befolkning men en stark skattekraftstillväxt, främst beroende av utvecklingen i Ikea och ökad sysselsättning. Ikea betalade dessutom ut särskild bonus till sin personal i Älmhult. Den relativa skattekraften per invånare ökade det senaste taxeringsåret med 2,3 procentenheter, vilket med ett annat system skulle ha gett Älmhults kommun ca 480 kronor mer per invånare eller 7,4 miljoner kronor extra. Beloppet motsvarar drygt 40 öre på kommunalskatten. Ikeas platsledning i Älmhult har till kommunen givit uttryck för den vanliga uppfattningen att de bidrar till ökade intäkter som kommer kommunen till del. Men i själva verket konfiskeras hela intäktsökningen av utjämningssystemet.

6.3 Kommuner med växande skattekraft

Det var det senaste taxeringsåret 20 kommuner som ökade sin relativa skattekraft med en procentenhet eller mer. Denna ökning konfiskerades av utjämningssystemet. Det rör sig om en rad mycket olika kommuner. Där återfinns detta år såväl den kommun i landet som hade den lägsta skattekraften (Borgholm) som den med den högsta (Danderyd). Men mest notabelt är att det förutom tillväxtkommuner i Stockholmsområdet som regel rör sig om små kommuner, där tillväxtåtgärder och befolkningsminskning givit resultat i ökat skatteunderlag per invånare som sedan inte får behållas.

Bakom ökningstalen ligger just de faktorer vi pekat på. Befolkningsminskning och nyföretagande på samma gång. Orust, Torsås, Aneby, Bengtsfors, Högsby, Tomelilla. Förra året handlade det rätt mycket om glesbygdskommuner i Norrlands inland, i år är fokus mer på småkommuner i Götaland.

Den extra skattekraftstillväxten är för dessa kommuner så pass stor att de berörda kommunerna i kommunalskatt skulle ha kunnat få in ca 250 kronor per invånare extra, resurser som kunnat underlätta omstruktureringsarbete och/eller skattesänkning. Uppräkningen av berörda kommuner visar också att utjämningssystemet slår blint och ofta träffar mindre kommuner med rätt låg egen skattekraft.

Gemensamt för alla kommuner med växande skattekraft är emellertid att den relativt ökande skattekraften konfiskeras av det kommunala utjämningssystemet. För kommuner med minskande befolkning är det särskilt grymt. Intäkterna minskar med befolkningens antal, och några nämnvärt ökande intäkter av högre skattekraft tillåter alltså inte utjämningssystemet. Här har Socialdemokraternas ingenjörskonst utvecklat ett kommunsystem som effektivt försöker kväva tillväxt var den än förekommer.

7 Egen skattekraft borde vara viktig att vårda

Parametern egen skattekraft i en kommun borde vara viktig för en kommunstyrelseordförande att följa. Det är den som ger en indikator på kommunens långsiktiga bas. Dagens system gör den emellertid till en nästan helt ointressant variabel. Det är dessvärre ganska få av våra kommunalråd som numera ägnar den något nämnvärt intresse. Det är i stället rikets genomsnittliga skattekraftstillväxt som är av betydelse för kommunerna. När intäktsnivån inte kan påverkas av egna åtgärder så tycks det bli naturligt att i stället snegla på möjligheten till de bidrag som gör dem än mer beroende av statliga åtgärder.

Vanliga människor tror inte att det är så här illa utan räknar med att det de betalar i kommunalskatt går just till den egna kommunen. Men det är tveklöst så att olika aktiviteter ute i kommunerna inte kan räknas hem med dagens regler; kostnader får man ta – intäkter av beskattade löner konfiskeras av systemet. Och så är det i alla kommuner. Incitamenten att bidra till tillväxt finns inte. Dess bättre agerar inte kommunerna efter systemet än. Men när allt fler anpassar sig till detta tillväxtfientliga system då drabbar det till sist hela landet.

Kanske skulle regeringen lyssna mer om alla berörda kommuner tydligare sade ifrån och krävde att få behålla den ökande skattekraft som de medverkat till uppkomsten av. I dag är alltför många fokuserade på bidragssystemets uppbyggnad och förbiser betydelsen av att få arbeta med incitament på skatteintäktssidan.

Vi har i olika motioner till riksdagen under flera år beskrivit hur tillväxtfientligt dagens utjämningssystem är. När det nu verkat en tid inser allt fler oberoende iakttagare att vi har rätt. Utjämningssystemet konfiskerar tillväxtens frukter medan kostnaderna hamnar på den enskilda kommunen

8 Märkliga effekter som skadar rationellt handlande och tillväxt

Det inomkommunala utjämningssystemet ger som ovan angivits mycket märkliga effekter för enskilda kommuner. En hög arbetslöshet urholkar kommunsektorns fasta skattebas, men trots detta blir för en enskild kommun intäkterna i de flesta fall större när andelen arbetslösa är hög. Strukturkostnadstillskottet växer nämligen med arbetslösheten, som i sin tur betalas med statliga arbetslöshetsersättningar. Först när den arbetslöse flyttar till en kommun där arbete erhålls påverkas kommunens ekonomi negativt. Detta leder till att kommunerna inte har incitament att medverka till en ekonomisk tillväxt genom att nya jobb skapas. Däremot har de tydliga incitament att förhindra utflyttning till andra kommuner med jobb. Med färre invånare blir bördan på återstående skattebetalare större, men en ökning av den genomsnittliga skattekraften får man alltså till ca 95 procent inte behålla.

Marginaleffekter som dessa anses med rätta som groteska om det gäller privatpersoner men är alltså fastställda i lag i utjämningssystemet. Vi moderater hävdar att ett utjämningssystem måste konstrueras så att det ger incitament till tillväxt i alla kommuner. Ett sådant system låter sig väl förenas med hög utjämningsgrad, som är nödvändig för att säkra att kommuner med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft erhåller tillräckliga bidrag.

9 Våra riktlinjer för ett nytt statligt system

Vi föreslår att ett nytt statligt finasierat utjämningssystem ersätter dagens system så snart som möjligt.

Grunden för relationen mellan stat och kommun måste vara att det som uppburits i kommunalskatt alltid går till den kommun där skatten erlagts. Då får den lokala beskattningsrätten också legitimitet i medborgarnas ögon. Regeringens åsidosättande av detta samband är ett grundskott mot den kommunala självstyrelsens grundläggande princip.

Vi föreslår att det grundlagsvidriga inomkommunala utjämningssystemet avskaffas per den 1 januari 2004, dvs. vid den tidpunkt när riksdagen bör ha hunnit besluta om ett nytt system som stimulerar till ekonomisk tillväxt samtidigt som det ger tillräckliga bidrag till kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.

Vi föreslår att en utredning tillsätts med uppdrag att skyndsamt presentera ett nytt bidragssystem för kommunsektorn. Det skall grundas på att systemet skall stimulera landets tillväxt samt vara grundlagsenligt och avsevärt enklare i sin uppbyggnad än dagens svåröverskådliga system. Utformningen underlättas om samtidigt vissa uppgifter som i dag finansieras genom kommunerna och landstingen får en nationell finansiering, främst skolan genom vårt skolpengssystem.

Vi föreslår sålunda att den nya utredningen skall utforma ett system som skall tillgodose följande:

• Dagens system skall ersättas med en ordning som tydligt belönar tillväxt och kostnadseffektivitet för alla kommuner och landsting.

• Dagens system skall ersättas med ett system som respekterar den svenska grundlagen. Den kommunala självstyrelsen med bl.a. dess syn på den kommunala beskattningsrättens skall säkras. Det skall vara staten (och inte kommunsektorn) som ger bidrag till kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.

• Dagens ogenomträngliga system skall ersättas med ett enklare och mer genomskinligt system samtidigt som en översyn görs av vilka uppgifter som i framtiden bör ha en nationell finansiering.

10 Nödvändiga omedelbara förändringar

För de två år dagens utjämningssystem måste vara kvar i avvaktan på det nya föreslår vi vissa absolut nödvändiga förändringar.

Inom ramen för i grunden oförändrad utjämningsgrad måste inkomstutjämningen ändras så att effekten av alla positiva, relativa förändringar i skattekraft får behållas till 100 procent. Därmed skapas – i bjärt kontrast mot gällande ordning – ett kraftigt incitament för alla kommuner att vidta åtgärder som ger ekonomisk tillväxt genom lägre arbetslöshet och ökad förvärvsfrekvens.

Det viktigaste är sålunda att alla kommuners åtgärder för att åstadkomma ekonomisk tillväxt och sysselsättning belönas och inte som i dag uttryckligen motverkas. De groteskt tillväxtfientliga inslagen i dagens system elimineras. Förändringen skulle bli en mycket kraftig signal till kommunerna att vidta åtgärder som bidrar till ekonomisk tillväxt och ökad förvärvsfrekvens.

Det är fullt möjligt att inom ramen för nuvarande system göra denna förändring i samband med slutavräkningen av skatteinkomsterna. Om denna bestämmelse gällt mellan åren 1999 och 2000 hade de ca 100 kommuner som med dagens system fått sin ökade skattekraft konfiskerad i stället fått behålla denna. Kommuner som förlorar skattekraft föreslås få behålla sin nuvarande garanti, och därmed påverkas inte deras intäktsnivå i systemet av förändringen utan de får fortsatt ett bidrag som även täcker bortfallet av skattekraft. Det underskott som uppstår i det inomkommunala utjämningssystemet föreslås i stället finansieras av staten genom att det generella invånarrelaterade bidraget (motsvarande ca 50 kronor per invånare), men på plussidan finns inte bara betydande vinster för de berörda kommunerna utan framför allt en signal till alla kommuner att det lönar sig att arbeta för tillväxt.

Kostnadsutjämningen förändrades genom riksdagsbeslutet i juni 1999. Vissa delar av beslutet utsattes för tung metodkritik. Det finns anledning att snabbt komma med ett förslag som justerar de främsta metodfelen. Dessa hänger dock delvis samman med hopblandningen av vilka faktorer som kan ge hög skattekraft och där kostnaderna för detta inte beaktas i kostnadsutjämningen på ett riktigt sätt. Nu utjämnas skattekraften helt samtidigt som kommuner som tar på sig kostnader för den höga skattekraften inte får full kompensation för dessa.

Med denna förändring skulle kommunpolitiker återigen upptäcka den egna skattekraften som en viktig parameter att vårda – oavsett om det gäller Borgholm med låg egen skattekraft, Malå i Lappland eller Täby med hög egen skattekraft.

Kostnadsutjämningen förändrades genom riksdagsbeslutet i juni 1999. Vissa delar av beslutet utsattes för tung metodkritik. Det finns anledning att snabbt komma med ett förslag som justerar de främsta metodfelen. Dessa hänger dock delvis samman hopblandningen av vilka faktorer som kan ge hög skattekraft och där kostnaderna härför inte beaktas i kostnadsutjämningen på ett riktigt sätt. Nu utjämnas skattekraften helt samtidigt som kommuner som tar på sig kostnader för den höga skattekraften inte får full kompensation för dessa.

Stockholm den 4 oktober 2001
Gunnar Hökmark (m)
Lennart Hedquist (m)	Anna Åkerhielm (m)
Gunnar Axén (m)	Carl-Axel Johansson (m)
Catharina Hagen (m)	Per Bill (m)
Carl Erik Hedlund (m)	Margit Gennser (m)
Lars Tobisson (m)