Den offentliga sektorn

Motion 1991/92:So273 av Roland Sundgren m.fl. (s)

Den offentliga sektorns utbud av social service och
omvårdnad står inför en nödvändig och, i vissa avseenden,
smärtsam förändring.

Den självklara utgångspunkten för utveckling och
förnyelse av den offentliga sektorn måste vara att
människornas egna krav och önskemål får styra
inriktningen. Omvårdnaden skall erbjudas mig på mina
egna villkor -- inte på någon annans.

En sådan förändring måste bygga på den generella
välfärdspolitikens grundprinciper. Detta innebär i korthet
att servicen i allt väsentligt skall betalas solidariskt och
gemensamt och därmed ge alla, inte bara några, lika tillgång
till omsorg, omvårdnad och utbildning.

Tyvärr ser vi hur starka politiska och andra krafter söker
använda kraven på brukarinflytande och minskad byråkrati
som en hävstång för att driva fram segregering, klassklyftor
och orättvisor.

Detta är mycket allvarligt eftersom det riskerar leda till
att den nödvändiga förnyelsen av offentliga sektorn
omintetgörs.

I denna motion skisseras några nödvändiga grunddrag i
förnyelsen av den offentliga sektorn. Vi pekar på några av
de förändringar i samhällets regelsystem m.m. som krävs
för att en sådan utveckling skall kunna komma till stånd på
bred front.

Det stora och det lilla

Två, sinsemellan motstridiga, krafter präglar
samhällsutvecklingen. Det är å ena sidan
internationalisering och å andra sidan decentralisering.

Europa och omvärlden kryper närmare. Det är alldeles
uppenbart att det är en utveckling som vi vare sig vill eller
kan förhindra.

Motpolen utgörs av de ökade kraven på
decentralisering. Det är dels ett resultat av kraven på
smidigare organisationer och ökad effektivitet, dels är det
en reaktion mot den alltmer komplexa verkligheten. I ett
läge där människor upplever verkligheten som alltmer
svårgripbar, söker man efter fotfäste i verkligheten, och det
innebär att man söker sig till det lilla, till lokala miljöfrågor,
grannskapets problem, helt enkelt det begripliga och
påverkbara.

Medborgarna kan och vill

Under senare år har det gjorts rader av undersökningar
som pekar på ett allt större avstånd mellan medborgarna
och makten. Människorna blir alltmer kunniga och
välutbildade. Kunniga människor är inte längre beredda att
acceptera den offentliga sektorns drag av förmynderi.

Inte minst makturedningen har bidragit till att synliggöra
denna ökade klyfta. I utredningens slutbetänkande heter
det:

''Medborgarnas förväntningar på personligt inflytande
stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet.''

Maktutredningen avslöjade ett särskilt stort gap i detta
avseende när det gäller just en stor del av den offentligt
organiserade servicen, t.ex. barnomsorgen och skolan.

Förnyelsen av den offentliga sektorn måste ta till vara
människors förmåga och vilja till ansvar och praktiskt
inflytande. Nya lösningar måste leda till att brukarna ges ett
direkt ansvar för och inflytande över tjänsterna.

Hemmafrusystemet åter?

En ytterligare faktor som har stor betydelse för de
förändringar vi upplever är de ändrade livsmönstren som
växt fram under efterkrigstiden. Tvåförsörjarfamiljen har
blivit norm i Sverige. Vi är det land i världen som först
avskaffat hemmafrusystemet och det har inneburit en stor
förbättring för kvinnorna. Kvinnorna har fått fotfäste på
arbetsmarknaden. De har en självständig ställning.

Nya organisationsformer för att tillgodose sociala behov
får inte innebära att kvinnorna förpassas åter till
hemmafrurollen som enda alternativ.

Den ekonomiska utvecklingen

Det är alldeles klart att det ekonomiska läget är en annan
av de saker som mest kommer att prägla vardagen under det
närmaste decenniet. Vi kommer att få leva med ökade
obalanser mellan resurser och behov.

Låt oss ta ett exempel: I Kommunförbundets bilaga till
långtidsutredningen pekar man på att bara förändringarna
av åldersstrukturen kommer att leda till att vi mot slutet av
1990-talet behöver använda ungefär ytterligare 30 miljarder
kronor varje år för att tillgodose de äldres behov av boende
och omsorg. Det motsvarar ungefär kr. 4:30 i ökad
kommunal utdebitering.

Denna situation leder i sig till krav på omprövning och
behov av prioriteringar. Att i detta läge, såsom den
borgerliga regeringen gör, föreslå kraftiga minskningar av
statens och kommunernas intäkter framstår som, milt
uttryckt, mindre välbetänkta.

God omvårdnad är inte gratis

I den borgerliga propagandan görs ofta gällande att den
sociala sektorns resursproblem skulle lösas omgående vid
en omfattande privatisering. Detta är en grov förenkling.

Sant är att t.ex. många föräldrakooperativa daghem,
klarar av att bedriva verksamheten med en likvärdig
standard, billigare än traditionella daghem. Liknande
exempel finns självfallet även inom äldreomsorgen när t.ex.
bostadsföretag samordnar och integrerar social hemtjänst
med fastighetsskötsel. Nya organisationsformer med ett
utökat inflytande för brukare och personal ger alltså ofta en
mer kostnadseffektiv verksamhet.

Men att av detta dra slutsatsen att det är möjligt att
bedriva en social omvårdnad med dagens kvalité (eller helst
bättre än den vi har i dag) jämsides med kraftiga
nedskärningar i såväl stat, landsting och primärkommuners
utgifter är fel.

Det är sorgligt att det i den borgerliga debatten tycks
saknas en djupare analys av kostnaderna för välfärden i
olika system. Ändock finns gott om exempel på hur
ekonomer, också närstående borgerligheten, hävdat att det
finns en övertro på att organisationsförändringar löser den
offentliga sektorns finansiella problem.

SNS bad t.ex. för en tid sedan fem länders oberoende
professorer i hälsoekonomi syna svensk sjukvård.
Budskapet var i korthet, byt inte systemet, rätta till ett antal
brister.

Vilka är alternativen?

En förnyelse av den offentliga sektorn, som tar som
främsta utgångspunkt att sänka kostnaderna, kommer att
misslyckas. Det främsta motivet för förnyelse måste i stället
vara delaktighet, samordning och påverkbarhet.

Att alternativa driftsformer generellt skulle ge personal
och brukare större inflytande är dock långt ifrån självklart.
Tvärtom befäster renodlat privata och/eller
entreprenadlösningar den hierarkiska tradition som präglar
mycket av offentlig verksamhet. För medborgarna riskerar
makten bli än mer anonym än den som utövas av
kommunala företrädare.

Den offentliga sektorn har i själva verket i stor
utsträckning byggts upp med industrin som förebild.
Sjukvården och skolan är två tydliga exempel på hur
storskaliga, hierarkiska strukturer utvecklats.

Kanske är detta faktum den offentliga sektorns verkliga
dilemma. Den är inte för olik, utan liknar i alltför hög grad
den traditionella företagskulturen. Det är inte bara
medborgarna, brukarna som känner sig främmande och
revolterar mot denna kultur. Också personalen har reagerat
och under högkonjunktur flytt den offentliga verksamheten
för jobb i andra verksamheter.

Brukarna i centrum

Om utgångspunkten är god kvalité och ökat inflytande
för brukare och personal framstår i stället kooperativa
organisationsformer som en självklar modell.

Kooperativa lösningar, som begrepp, används emellertid
ofta en smula slarvigt. Genom att renodla begreppen görs
också en tydlig markering av på vems villkor den sociala
servicen skall utformas.

Enligt vår mening finns ofta målkonflikter mellan
personal och konsumenter. Det handlar om roller,
organisation och makt över de dagliga besluten. På vems
villkor skall servicen ske? Tillspetsat formulerat kan man
fråga sig om barnomsorgen i första hand är personalens
arbetsplats eller barnens och föräldrarnas andra hemmiljö?
För att undvika målkonflikter är det angeläget att tydligt
definiera och renodla brukarnas och personalens olika
roller.

Det är därför angeläget att skilja mellan verksamhet som
präglas av kontinuitet, dvs. har en varaktig karaktär för
brukaren samt mer specialiserad verksamhet där
konsumenten uppträder som tillfällig ''kund''. I
verksamheter där konsumenten har en varaktig relation till
servicen finns det goda möjligheter att stimulera
framväxten av ''användarstyrda'' organisationslösningar,
som t.ex. ekonomisk förening eller s.k. självförvaltning.

En konsumentkooperativ inriktning är
eftersträvansvärd inom stora delar av den
primärkommunala verksamheten med hänsyn till att
verksamheten där spelar en påtaglig roll för den dagliga
livsföringen och de behov den enskilde vill få tillgodosedda.
Ifråga om hemtjänst, skola och barnomsorg, boende,
omsorgsverksamhet m.m. måste användarna ges mycket
stora möjligheter att påverka verksamhetens kvalité,
pedagogik, öppettider samt inte minst vem som utför t.ex.
integritetskänsliga uppgifter inom hemtjänsten.

Inom mer specialiserade verksamheter som t.ex.
specialistsjukvården, tandvården, tekniska tjänster och
förvaltning har användarintresset inte samma innebörd.
Här kan ofta med fördel personalkooperativa lösningar
sökas. Inom specialiserad service är det primära
konsumentintresset att tjänsten produceras så effektivt och
professionellt som möjligt samt att personalen är
välutbildad och serviceinriktad.

Utveckling med eller utan kompass

Utvecklingen och förändringen av den offentliga sektorn
går nu mycket snabbt. Det är på många sätt bra och
nödvändigt -- nya modeller måste prövas för att kunna
värderas. Vad som bekymrar är att utvecklingen i många
avseenden tycks ske utan vare sig eftertanke eller strategisk
överblick. Förändring blir ett slagord i sig utan att målen för
verksamheten slås fast.

Detta slår igenom i regeringens olika uttalanden. Det är
mycket tydligt i samband med att landets kommuner sköter
upphandling av olika verksamheter. Alternativ som
presenterar en kortsiktig attraktiv lösning ur ekonomisk
synvinkel vinner ofta gehör gentemot lösningar som
betonar brukarperspektivet och behovet av långsiktig
stabilitet och kvalité.

Om det svenska samhället även fortsättningsvis skall
präglas av den generella välfärdspolitiken är det nödvändigt
att samhället är mycket tydlig över vilka motiven för en
förändring av den offentliga sektorn är. Ensidigt
ekonomiska motiv kan inte tillåtas styra utformningen av
den sociala servicen.

Konkurrens på lika villkor

Sedan länge är statsbidragen för föräldrakooperativa
daghem likställda med dem som går till kommunalt drivna
förskolor. Detta är en bra och nödvändig grund för en
kvalitativt god omsorg -- oavsett driftsform.

Problemet består emellertid i att ersättningsnivån i
landets kommuner varierar mycket kraftigt. I en
undersökning som serviceföreningen Vårat Dagis
genomförde under år 1991 visade det sig att ersättningen
kunde skilja mellan 7 000 kr. och 40 000 kr./barn och år.
Någon motsvarande differens mellan de faktiska
kostnaderna för den kommunala verksamheten i dessa
kommuner fanns inte.

Detta understryker ånyo faran i att kooperativa
driftsformer stimuleras i första hand för att spara pengar.
Om inte kooperativen ges motsvarande ersättning som de
kommunala förskolorna (självfallet parat med samma
ansvar beträffande barn med särskilda behov etc.) blir de
kooperativa driftsformerna inte ett alternativ för alla,
utan endast för några av dem som önskar välja detta
alternativ.

Det är nödvändigt att regeringen omedelbart vidtar
erforderliga åtgärder för att garantera att landets
kommuner ger kooperativa driftsformer ekonomiska, och
andra, förutsättningar som är likvärdiga med dem som
gäller för kommunal drift.

Skattefrågor m.m.

Kompensation för merkostnad till följd av moms

Landets kommuner fick fr.o.m. 1991-01-01 rätt att lyfta
ingående moms. Kommunal drift av t.ex. barn- och
äldreomsorg fick därigenom en konkurrensfördel jämfört
med alternativa driftsformer som t.ex. ekonomisk förening.

Denna snedvridning av konkurrensen har emellertid
uppmärksammats av statsmakterna och resulterade i att ett
särskilt bidrag (SFS 1990:578 och 1154 samt förordning
1990:1374) tillskapades för att täcka merkostnaden som
uppkommer på grund av momsen.

Kommunen kan, efter ansökan hos skattemyndigheten i
berört län, få bidrag från staten med 6 % av det totala
bidraget (ordinarie kommunala och statsbidrag), som gäller
för t.ex. föräldrakooperativa daghem. Syftet med bidraget
var självfallet att detta extra statsbidrag i sin tur skulle
tillfalla de kooperativ och andra alternativa aktörer som fick
extra kostnader för mat, leksaker, utrustning etc. jämfört
med kommunal verksamhet. Dessvärre har det visat sig att
kooperativ, trots upprepade skriftväxlingar med berörda
kommuner, inte erhållit den erforderliga
ersättningen. Kommunerna har alltså använt
statsbidraget för att fylla sitt ''eget svarta hål''.

Detta tillvägagångssätt har i vissa fall motiverats med att
momskompensationen ingår i den ordinarie kommunala
ersättningen, något som oftast faller på det faktum att
kommunens ersättningsregler var utformade innan de nya
momsreglerna trädde i kraft.

På denna punkt bör regeringen, med omedelbar verkan,
tillse att ovan nämnda missförhållanden rättas till.

Fastighetsskatten och omvårdnadsboende

Den nyligen beslutade Ädel-reformen är i viktiga
avseenden en bostadspolitisk reform. Detta är en utmaning
som inte minst bostadskooperationen antagit.
Utgångspunkten för de lösningar som presenterats av bl.a.
HSB är att man också som gammal skall ''bo på egna
villkor''. I det kooperativt driva omvårdnadsboendet har en
viktig ambition varit att få till stånd en måttlig skala samt att
integrera gruppbostäder i normalproduktionen. Det finns
vidare en generell strävan att utforma gruppbostäderna på
ett sådant sätt att de med enkla medel kan erbjudas och
anpassas till de olika behov som olika kategorier boende
har. Såväl unga handikappade, trafikskadade och
rörelsehindrade som äldre och dementa personer. Detta
förutsätter fullgoda bostäder.

Bostadskooperationens satsning synes stämma väl
överens med riksdagsbeslut på området. Riksdagens beslut
motverkas emellertid av fastighetsskattens utformning.

Fastighetsskatt utgår som bekant endast för vissa
taxeringsenheter. Dessa är småhusenheter och
hyreshusenheter samt i vissa fall lantbruksenheter.
Fastighetsskatt utgår således inte för s.k. specialenheter.

Specialenhet är en taxeringsenhet som bl.a. innehåller
specialbyggnad vilket bl.a. är liktydigt med vårdbyggnad.
Med vårdbyggnad avses ''Byggnad som används för
sjukvård, nykterhetsvård, narkomanvård, barnavård,
kriminalvård, arbetsvård, åldringsvård eller omsorg om
psykiskt utvecklingsstörda'' (2 kap 2 § FTL). RSV anger i
sin Handbok för fastighetstaxering 1988, sid. 28:
''Servicehus och liknande, som till övervägande del upptas
av bostadslägenheter med kök, bör inte indelas som
vårdbyggnad, även om byggnaden också innehåller
gemensamma utrymmen och de boende kan få hjälp med
sjukvård, matlagning och annan tillsyn.''

Slutsatsen av vad som framförts ovan är att det alltså är
de enskilda lägenheternas standard som är avgörande för
hur ett ''omvårdnadsboende'' indelas ur
fastighetsskattesynpunkt (oavsett vi talar om gruppboende,
miniålderdomshem eller liknande). Med fullvärdiga
lägenheter bör således, enligt RSVs tolkning,
omvårdnadsboende indelas som hyreshusenhet och därmed
komma att påföras halv respektive hel fastighetsskatt efter
fem respektive tio år. Med spartanska, små och icke
fullvärdiga lägenheter, bör omvårdnadsboendet, likaledes
enligt RSVs uppfattning, i stället indelas som vårdbyggnad
och därmed komma att vara helt undantaget från
fastighetsskatt.

Detta kan inte vara rimligt då det i praktiken innebär en
styrning till förmån för små, flexibla rumsenheter samlade i
separata fastigheter. Detta står i direkt strid med Ädels
intentioner om behovet av att integrera boende i särskilda
former med normalproduktion.

Fastighetsskatten bör självfallet ändras i detta avseende
så att konkurrensneutralitet uppkommer avseende val av
lägenhetsstandard och skala för olika projekt.

Skattesituationen för kooperativt driven omsorg

Ett problem som behandlats i olika sammanhang, bl.a.
av den s.k. Nykoopföretagsutredningen i sitt betänkande
SOU 1991:24 gäller ''tillfälliga överskott'' hos t.ex.
föräldrakooperativa daghem.

Bakgrunden är i korthet att i många kommuner är de
kommunala ersättningsreglerna för kooperativ barnomsorg
utformade så att de ger betydligt lägre ersättning för barn
som är över tre år än de som är under.

Eftersom barngruppen i ett nytt föräldrakooperativ
under de första verksamhetsåren som regel består av små
barn (under tre år) kommer kooperativet de första åren att
få en hög ersättning relativt den ersättning som erhålles när
majoriteten av barnen fyllt tre år. Det har därför blivit
vanligt att föreningarna långsiktigt försöker stärka sin
ekonomi genom att bygga upp ett kapital som kan utnyttjas
när ersättningsnivån sjunker.

Denna typ av (nödvändig) ekonomisk planering
missgynnas emellertid av gällande skatteregler. I klartext
innebär det att föräldrar på ett kooperativt daghem i
praktiken betalar skatt på samma pengar två gånger. Först
genom normal inkomstskatt och därefter på den ''vinst'' som
enligt nuvarande regler drabbar en kooperativ verksamhet
som söker bedriva en långsiktigt ansvarsfull verksamhet
enligt ovan.

Regeringen bör ta initiativ till att detta missförhållande
elimineras.

Hinder mot kooperativ utveckling

Den ökade förekomsten av kooperativa alternativ inom
den offentliga sektorn ställer allt större krav på en
kompetent och neutral beställarorganisation inom
kommunerna.

Regeringen bör ta initiativ till en analys av formerna för
kommunernas upphandlingsverksamhet samt utarbeta
principer för hur denna bör gå till i framtiden. Det är särskilt
angeläget att kommunernas anbudsförfarande väger in
andra aspekter än kortsiktiga ekonomiska effekter.
Exempel på sådana faktorer är t.ex. brukarnas möjligheter
att påverka verksamhetens innehåll, långsiktigheten i
verksamheten samt möjligheten att vid behov förändra
verksamhetens inriktning.

Även om kooperativ är bäst i det småskaliga
perspektivet kan det finnas sammanhang där samverkan
regionalt eller nationellt är viktigt. Det kan handla om att
investera i viss utrustning eller skaffa sig tillgång till
kvalificerad och kostnadskrävande kompetens. För de
lokala kooperativen kan det då vara naturligt att samverka
i en ekonomisk förening eller, med en internationell term,
ett sekundärt kooperativ. Detta kan inte minst bli fallet för
nybildade kooperativ inom vård- och omsorgssektorn.

Inom bolagsrättens område finns lagstiftning
beträffande koncerner. En koncern består av ett
moderbolag med döttrar. De ekonomiska föreningarna
erbjuds ingen sådan möjlighet. Den koooperativa
''koncernbildningen'' brukar kallas federation. En
federation är dock raka motsatsen till en koncern genom att
koncernen ägs uppifrån medan federationen ägs nedifrån.

I huvudsak torde de flesta bestämmelserna i lagen om
ekonomiska föreningar också kunna tillämpas på
federationer. Bl.a. när det gäller medlemskapets ingående
och upphörande finns allvarliga begränsningar. En
federation har juridiska personer som medlemmar.
Föreningslagen tycks dock förutsätta att medlemmen i en
ekonomisk förening är en fysisk person. Det förefaller dock
orimligt att betrakta en stor ekonomisk förening som
likvärdig med en enskild individ. Den enskilda individen
kan träda in eller ut ur föreningen utan att det har någon
märkbar effekt för föreningens verksamhet medan
motsvarande vad gäller en förening kan få omfattande
konsekvenser för övriga medlemmar. Föreningslagen borde
därför innehålla regler som är bättre anpassade till detta
förhållande.

En översyn av föreningslagen med syfte att underlätta
bildandet av federativa organisationer bör därför komma
till stånd.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att utvecklingen och förnyelsen
av den offentliga sektorn måste vila på den generella
välfärdspolitikens grund, sådan den beskrivs i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om vikten av att förnyelsen av den
offentliga sektorn utgår ifrån behovet av att stärka
medborgarnas direkta inflytande över den sociala
omvårdnaden och servicen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om konkurrensneutralitet när det
gäller den kommunala ersättningsnivån till kooperativt
respektive kommunalt driven social omsorg,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kommunernas tillämpning av
statsbidraget rörande ''kompensation för merkostnader till
följd av moms'' SFS 1990:518 och 1154 samt förordningen
1990:1374,1

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om fastighetsskatten m.m.,2

6. att riksdagen som mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att föreningslagen bör ses över med
syfte att underlätta bildandet av federativa
organisationer.3

nStockholm den 27 januari 1992

Roland Sundgren (s)

Inga-Britt Johansson (s)

Oskar Lindkvist (s)

Nils T Svensson (s)

Håkan Strömberg (s)

Reynholdh Furustrand (s)

Sören Lekberg (s)

1 Yrkande 4 hänvisat till FiU
2 Yrkande 5 hänvisat till SkU
3 Yrkande 6 hänvisat till LU