Det allmännas skadeståndsansvar

Motion 1990/91:L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp)

Genom ändringar i skadeståndslagen som trätt i kraft i
januari 1990 har bl.a. standardregeln (3 kap. 3 §),
passivitetsregeln i 3 kap. 4 § och den särskilda regeln för
näringsverksamhet (3 kap. 5 §) upphävts. Vidare har en
parlamentarisk kommitté tillsatts för att utreda frågor om
det allmännas skadeståndsansvar. Resultatet av denna
kommittés arbete kan normalt inte förväntas resultera i
lagändringar förrän 1994--1995. Under den första delen av
90-talet är det således meningen att vi skall leva med den nu
något justerade ordningen i fråga om det allmännas
skadeståndsansvar. På två punkter är det emellertid mycket
angeläget att det görs något omedelbart, så inte fler
människor drabbas av den restriktiva rättstillämpningen i
skadeståndsärenden. Det gäller det allmännas
skadeståndsansvar vid åtgärder som är av mycket allvarlig
karaktär för den enskilde och rekvisitet ''vid
myndighetsutövning''.

Allvarliga myndighetsingripanden

Vid vissa mycket allvarliga ingrepp mot den enskilde
eller dennes egendom finns särskilda
skadeståndsbestämmelser om strikt skadeståndsansvar. Det
gäller t.ex. frihetsberövanden och betalningssäkring. I
andra motsvarande fall, där särskilda regler saknas, gäller
endast bestämmelserna i den allmänna skadeståndslagen.
Denna lag reglerar myndigheternas skadeståndsansvar vid
allt från rådgivning och upplysning hos kommuner,
försäkringskassor etc. till ingripanden av polis,
skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter m.fl. Det är
emellertid uppenbart att det är en stor skillnad på
myndigheternas verksamhet t.ex. då polis bereder sig
tillträde till lokaler för husrannsakan, då skattemyndigheter
beslagtar material med stöd av bevissäkringslagen, då
kronofogdemyndigheten spärrar konton m.m. och då
myndigheterna ägnar sig åt allmän serviceverksamhet. I
vissa av de förra fallen har man infört strikt
skadeståndsansvar genom specialreglering, men det får å
andra sidan till följd att den enskilde står utan sådant skydd
vid lika allvarliga ingrepp, men där sådan reglering saknas.
Lika ingripande åtgärder behandlas därmed olika i
skadeståndssammanhang. En privatperson som utsätts för
en onödig åtgärd från t.ex. kronofogdemyndigheten och
som därigenom orsakas skada står utan rätt till ersättning,
om åtgärden inte kan klassificeras som fel eller försummelse
av myndigheten i fråga, medan den som oförskyllt råkat ur
för betalningssäkring eller frihetsberövande får ersättning.

I inledningsskedet av sådana allvarliga ingripanden står
den enskilde ofta helt utan rättsliga möjligheter. Man får
inte sätta sig till motvärn mot polisman eller annan
tjänsteman, man får inte hindra åtgärdens genomförande
och man har normalt inte någon praktisk möjlighet att få ett
inhibitionsbeslut av domstol. De rättsliga befogenheter som
står till den enskildes förfogande är ofta sekundära.
Besluten och åtgärderna kan överklagas, återgå, hävas etc.
De negativa följderna av myndighetsåtgärden kan då redan
vara ett faktum. Det kan t.ex. vara fråga om ett avsevärt
personligt lidande, negativ publicitet, ryktesspridning,
minskad möjlighet att utöva sin yrkes- eller
näringsverksamhet m.m. som ofta får både ekonomiska och
sociala konsekvenser.

De möjligheter som sedan står den drabbade till buds är
inte lika dramatiska, får inte motsvarande publicitet och
väcker inte samma uppmärksamhet. Vidare kan det ta
relativt lång tid att få ändring i beslutet. Inte sällan finns
uppfattningen ''ingen rök utan eld'' kvar bland allmänhet
och bekanta. Då är ett strikt skadeståndsansvar mycket
värdefullt för den enskilde, dels i reparativt syfte, dels ur
publicitetssynpunkt. Att få skadestånd upplevs som en
upprättelse.

I de fall en enskild drabbas av ett allvarligt
myndighetsingripande och där det sedan visar sig att
åtgärden inte hade behövts är det viktigt att den enskilde
tillförsäkras ersättning. De stora maktbefogenheter som
myndigheter har och måste ha för att kunna fullgöra sin
verksamhet bör användas med viss försiktighet och under
strikt ansvar för skada som vållas enskilda, om det visar sig
att åtgärden inte borde eller hade behövt företas. Vid
allvarliga myndighetsingripanden bör
skadeståndsbedömningen ske utan hänsyn till fel eller
försummelse. Skadestånd bör utgå i likhet med vad som
gäller vid frihetsberövanden och betalningssäkring.

Att exakt ange gränsen för ett strikt skadeståndsansvar
fordrar en noggrann juridisk analys och bör därför utredas
av den nyligen tillsatta, ovannämnda parlamentariska
kommittén. I avvaktan på dess resultat är det dock viktigt att
det finns en säkerhetsventil i lagstiftningen så att skadestånd
kan medges vid allvarliga myndighetsingripanden mot
enskilda. En sådan säkerhetsventil kan antingen formuleras
som en allmän regel om strikt skadeståndsansvar vid
allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i en mer generell
billighetsregel angående skadestånd vid
myndighetsutövning. Alternativt bör kommittén
snabbutreda frågan.

Rekvisitet ''vid myndighetsutövning''

Rekvisitet ''vid myndighetsutövning'' i 3 kap. 2 §
skadeståndslagen har i praxis fått mycket omdiskuterade
effekter (se bl.a. NJA 1987 s. 535 -- det s.k.
Trifoliumfallet -- och prop. 1989/90:42 s. 9 ff, 48 ff). I
nämnda rättsfall fick ett företag inte ersättning av staten,
trots att skadan uppkommit till följd av att
konsumentverket i ett pressmeddelande lämnat
missvisande uppgifter av resultatet i en undersökning om
lackskyddsmedel. Högsta domstolen fastslog att
konsumentverket förfor klart felaktigt genom det
missvisande sätt på vilket provningsresultatet av
lackskyddsmedel presenterades i pressmeddelandet, men
fann att pressmeddelandet inte i sig innefattat
myndighetsutövning och inte heller haft ett nära samband
med verkets utövande av maktbefogenheter gentemot
producenter och andra näringsidkare. HD var inte enig,
utan två justitieråd fann att pressmeddelandet innefattat
myndighetsutövning. Likaså ansåg professorn i konsument-
och marknadsrätt vid Stockholms universitet, Ulf Bernitz,
att så var fallet (se utlåtandet s. 538 ff i rättsfallsreferatet).

Oavsett om man skall tolka rekvisitet ''vid
myndighetsutövning'' vidsträckt eller restriktivt är det
viktigt att de enskilda ersätts vid sådana fel som det är fråga
om i det nämnda rättsfallet. Även om det inte direkt är fråga
om myndighetsutövning och inte heller finns ett nära
samband med sådan, finns det en rad fall där det allmänna
förtroendet för myndigheten medför att uttalanden m.m.
får en annan genomslagskraft och förväntas ha en annan
vederhäftighet än om motsvarande uttalanden görs av en
näringsidkare. Skälet härtill är naturligtvis att
förvaltningsmyndigheter liksom domstolar i sin verksamhet
skall iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §
regeringsformen), medan näringsidkare i sin verksamhet
normalt har ett ekonomiskt intresse och agerar till förmån
för sitt affärsintresse (dock att marknadsföringsåtgärder
inte får vara otillbörliga). Liksom justitieministern funnit är
det närmast av godo om tjänstemän inte uttalar sig mer
tvärsäkert än som är befogat med hänsyn till de kunskaper
han eller hon har och inte heller vidtar åtgärder om vars
riktighet denne är tveksam (jfr. prop. 1989/90:42 s. 7 f).

Frågan om ett längre gående skadeståndsansvar vid
svagare anknytning till myndighetsutövning synes inte vara
politiskt kontroversiellt (jfr. nämnda prop. s. 11), men man
vill från regeringens sida invänta resultatet från den nyligen
tillsatta kommittén. Under den tid kommittén arbetar och
som sedan går åt för att få till stånd en lagändring kommer
emellertid enskilda människor att drabbas av den restriktiva
tolkning av det allmännas skadeståndsansvar som utbildats
i rättspraxis. Medveten om detta och utan att frågan om
utvidgning är politiskt kontroversiell är det emellertid
alltför passivt att under de kommande åren behöva vägra
enskilda personer rätt till ersättning med hänvisning till att
utredning pågår. Därför bör riksdagen antingen ge
regeringen i uppdrag att tillse att kommittén snabbutreder
frågan om hur rekvisitet lämpligen bör formuleras eller
besluta att under tiden utredningen pågår låta en
provisorisk regel gälla, t.ex. den som tidigare föreslagits så
att ordalydelsen blir ''i samband med myndighetsutövning''
eller dylikt.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av provisoriska regler i
skadeståndslagen.

Stockholm den 23 januari 1991

Ivar Franzén (c)

Ingvar Eriksson (m)

Bengt Harding Olson (fp)